65 Die Theorie nimmt eine systemische „Vogelperspektive“ ein, d.h. sie beleuchtet in erster Linie die Wirkung von internationalen Institutionen auf das außenpolitische Verhalten der Akteure sowie die Frage, wie und wann internationale Institutionen entstehen und sich wandeln. Die vorliegende Arbeit überträgt diesen Rahmen auf die „Froschperspektive“ des Akteurs Bundesrepublik Deutschland. Daher wird in der empirischen Analyse untersucht, wie sich der internationale Handlungskontext und die bestehenden Interdependenzen aus Sicht der relevanten deutschen Akteure darstellten bzw. veränderten, welche funktionale Nachfrage nach institutioneller Kooperation daraus abgeleitet und schließlich in konkrete institutionelle Initiativen übersetzt wurde. 3.1.3 Prämissen des funktionalen Institutionalismus Ebenso wie der Neorealismus geht der Institutionalismus von der Anarchie in der internationalen Staatenwelt aus. Diese führt dazu, dass bestehende Konflikte nicht durch eine übergeordnete Instanz mit einem legitimen Gewaltmonopol bearbeitet werden können. Den beiden Theorien liegt die Annahme zugrunde, dass Staaten rational auf der Basis gegebener Interessen und Präferenzen handeln.155 Rationalismus wird dabei definiert als „a meta-theoretical tenet which portrays states as selfinterested, goal-seeking actors whose behavior can be accounted for in terms of the maximization of individual utility (where the relevant individuals are states)”.156 Die Mehrzahl der Arbeiten innerhalb dieser Forschungsrichtung geht darüber hinaus von einer umfassenden Rationalität aus, die sowohl Zweck- wie auch Zielrationalität einschließt. Demnach verfolgen Staaten ihre Ziele nicht nur rational „with the madorn, Helga und Keck, Otto (Hrsg.), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung. Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen, Baden-Baden, Nomos, S.101- 37; Theiler, Die NATO im Umbruch. Bündnisreform im Spannungsfeld konkurrierender Nationalinteressen. 155 Außenpolitische Präferenzen können in der rationalistischen Sichtweise definiert werden als „a set of underlying national objectives independent of any particular international negotiation to expand exports, to enhance security vis-a-vis a particular threat, or to realize some ideational goal.” Moravcsik, Andrew (1998), The Choice for Europe. Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, New York, Cornell University Press, S.20. 156 Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter und Rittberger, Volker (1997), Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, S.23. Zangl und Zürn definieren rationales Handeln so, „dass soziale Akteure (a) über eine gegebene und wahrgenommene Menge von Verhaltensoptionen verfügen, (b) die Konsequenzen der verschiedenen Verhaltensoptionen abschätzen, (c) die verschiedenen Verhaltensoptionen gemäß ihrer erwarteten Konsequenzen in eine Reihenfolge der Wünschbarkeit bringen [und] (d) die Verhaltensoption wählen, die ihre Nutzenerwartung befriedigt.“ Zangl, Bernhard und Zürn, Michael (1994), „Theorien des rationalen Handelns in den Internationalen Beziehungen,“ in: Kunz, Volker und Druwe, Ulrich (Hrsg.), Rational Choice in der Politikwissenschaft. Grundlagen und Anwendung, Opladen, Leske und Budrich, S.81-111, hier: S.81. 66 ximum efficiency afforded by available political means“.157 Die Annahme der Zielrationalität setzt darüber hinaus die staatlichen Ziele a priori fest.158 Ihre Definition verharrt jedoch in der Regel auf einem abstrakten Niveau. Sicherheit, Wohlfahrt und Einfluss gehören dabei zu den zentralen, wenn auch sehr grundlegenden Zielen der Staaten. Ein zentraler Bestandteil der Rationalitätsannahme ist die Stabilität der Präferenzordnungen der Akteure über einen längeren Zeitraum. Rationalistische Theorien im Allgemeinen und der funktionale Institutionalismus im Besonderen basieren daher auf dem methodologischen Individualismus, der den Beitrag der Akteure zur Schaffung und zum Wandel internationaler Institutionen und Strukturen in den Mittelpunkt rückt.159 Das bedeutet jedoch nicht, dass umgekehrt die Wirkung sozialer Strukturen auf die Identitäten, Interessen und Strategien der Akteure grundsätzlich negiert wird.160 Allerdings schließt der Institutionalismus diese Faktoren aus der Analyse aus und geht somit von der Konstanz der Interessen und Identitäten während des Untersuchungszeitraums aus. Die Frage danach, wer die relevanten Akteure sind, gehört für jede Theorie der Internationalen Beziehungen und der Außenpolitikforschung zu den bestimmenden Grundannahmen. Rationalistische Ansätze gehen in der Regel von einem staatszentrierten Verständnis aus.161 Dies gilt insbesondere für den Neorealismus, der Staaten als black boxes betrachtet, deren innerstaatliche Ordnungen außenpolitisches Verhalten nicht oder nur marginal beeinflussen. Auch Institutionalisten betrachten Staaten als die wesentlichen Handelnden in den internationalen Beziehungen, allerdings keineswegs als die einzig relevanten.162 In dem Sinne, dass materielle Strukturen, d.h. die Verteilung von Macht, Wohlfahrt und Einfluss, gegenüber moralischen Faktoren, Werten und Normen im Vordergrund stehen, wurde der Materialismus schließlich ebenfalls zu den Prämissen des funktionalen Institutionalismus gezählt.163 157 Moravcsik, The Choice for Europe, S.23. 158 Für eine detailliertere Diskussion der Unterscheidung zwischen Zweck- und Zielrationalität vgl. Wagner, Wolfgang (2002), Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt am Main, Campus, S.109. 159 Vgl. Adler, Emanuel (1997), „Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics,“ in: European Journal of International Relations 3(3), S.319-63, hier: S.351. 160 Der funktionale Institutionalismus basiert auf einem „dünnen“ Verständnis der Wirkung internationaler Institutionen: „They are mostly confined to influencing the behavior and policies (preferences over strategies) of actors while the underlying interests (preferences over outcomes) or identities remain outside [of the analysis] and are exogenized.“ Risse, Constructivism and International Relations, S.605. Insgesamt, so eine Kernaussage der Theorie, beeinflussen Staaten die Entstehung und den Wandel von Institutionen deutlich stärker als das Institutionen umgekehrt eine konstitutive Wirkung auf staatliche Interessen und Identitäten entfalten würden. Keohane, International Institutions and State Power, S.6. 161 Vgl. Baldwin, David A. (Hrsg.) (1993), Neorealism and Neoliberalism. The Contemporary Debate, New York, Columbia University Press, S.13. 162 Vgl. Keohane, International Institutions and State Power, S.1; Keohane und Nye, Power and Interdependence (3. Auflage), S.20-32. 163 Vgl. Schimmelfennig, Frank (2003), The EU, NATO and the Integration of Europe, Cambridge, Cambridge University Press, S.19. 67 Diejenige theoretische Grundannahme, die im Zusammenhang mit der Fragestellung dieses Buches von besonderem Interesse ist, bezieht sich auf das instrumentelle Verständnis staatlicher Politik gegenüber institutionalisierten Formen von Kooperation. Volker Rittberger fasst die Annahme instrumentellen staatlichen Verhaltens wie folgt zusammen: „Da das Verhalten von Staaten in der Regel durchaus eigennützig motiviert ist, muss davon ausgegangen werden, dass sie für ihre Unterstützungsleistungen von den internationalen Organisationen eine Gegenleistung erwarten, dass sie also annehmen und auch danach streben, durch Mitarbeit in Internationalen Organisationen ihre Interessen in der internationalen Politik besser zu Geltung zu bringen.“164 Diese instrumentelle Sichtweise ergibt sich aus der Annahme rational und egoistisch handelnder Akteure, da „states are self-interested and turn to multilateralism only if it serves their purposes, whatever those may be“.165 Aus dieser Perspektive stehen verschiedene Institutionen, die aus staatlicher Sicht gleiche oder ähnliche Funktionen erfüllen, in einem Konkurrenzverhältnis zueinander.166 Westliche Industriestaaten sind Mitglied in mehreren Institutionen, wobei sich der Nutzen multipler Mitgliedschaften verstärkt, wenn die Institutionen gleichgerichtete Ziele verfolgen bzw. ähnliche Funktionen erfüllen. Allerdings ist jede Mitgliedschaft in einer Institution stets auch mit Kosten verbunden. Neben den finanziellen Kosten und der Begrenzung außenpolitischer Autonomie besteht im Zusammenhang mit Sicherheitsinstitutionen die Gefahr, in die Konflikte anderer Mitgliedstaaten hineingezogen zu werden (entrapment). Auch die Erfüllung von Vertragspflichten, wie die Stationierung von eigenen Truppen im Ausland bzw. von ausländischen Truppen im Inland, ist teilweise mit erheblichen Kosten verbunden.167 Auch für die deutsche Sicherheitspolitik existieren verschiedene institutionelle Kontexte, die ähnliche oder gleiche, sich teilweise überlappende, Aufgaben erfüllen. Mit anderen Worten: Die NATO konkurriert mit anderen Institutionen unter den Bedingungen begrenzter Ressourcen um die Gunst ihrer Mitgliedstaaten und damit auch um die Gunst der deutschen Sicherheitspolitik. Informationen haben in der institutionalistischen Theorie einen zentralen Stellenwert. Institutionalisten gehen davon aus, dass die Erhebung und Verteilung dieser Informationen der Schlüssel zur dauerhaften Kooperation in der internationalen Politik ist.168 Institutionen sind es, die Informationen erheben und sie den Mitglie- 164 Rittberger, Internationale Organisationen - Politik und Geschichte, S.104. 165 Martin, Lisa (1992), „Interests, power, and multilateralism,“ in: International Organization 46(4), S.765-92, hier: S.767. 166 Hall und Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, S.13. 167 Vgl. Duffield, NATO's Functions After the Cold War, S.764-65. 168 Vgl. Keohane, Robert O. und Martin, Lisa L. (2003), „Institutional Theory as a Research Program,“ in: Elman, Colin und Elman, Miriam Fendius (Hrsg.), Progress in International 68 dern zur Verfügung stellen. Daraus ergibt sich der zentrale Stellenwert von gegenseitigen Konsultationen im Rahmen internationaler Regelwerke und Organisationen. Schließlich haben Institutionalisten eine sehr spezifische Sichtweise auf das Verhältnis von Macht und Interessen bzw. die Bedeutung materieller Machtasymmetrien für die Stabilität institutionalisierter Kooperation. Anders als etwa Neorealisten gehen Institutionalisten davon aus, dass Institutionen auch dann stabil bleiben können, wenn sich die zugrunde liegenden Interessenstrukturen und Machtverteilungen zwischen den Staaten verändern. Institutionalisierte Zusammenarbeit fördert auch in diesem Sinne die Stabilität des internationalen Systems. 3.1.4 Allgemeine und spezifische Funktionen internationaler (Sicherheits-) Institutionen Die geschilderten Merkmale und Prämissen der institutionalistischen Theorie erscheinen vor allem im Bereich der politischen Ökonomie plausibel, besonders dann, wenn es um die Beziehungen der industrialisierten Staaten im OECD-Raum geht. So wurde argumentiert, dass sich die Plausibilität der Aussagen des Institutionalismus auf den Bereich der Ökonomie beschränke, während den internationalen Sicherheitsbeziehungen eine andere Logik zugrunde liege.169 Aus dieser Perspektive wird Sicherheit als ein besonders sensibles Herrschaftsfeld angesehen, welches sich in seiner Bedeutung von anderen Sachbereichen abhebt (high politics). Ein Verlust im Bereich der Wirtschaft bedeutet in der Regel weniger Profit und ggf. verlorene Exportchancen. Ein Verlust in der Sicherheitspolitik kann im Extremfall die eigene physische Vernichtung bedeuten.170 Demgegenüber haben Helga Haftendorn, Otto Keck und ihre Koautoren argumentiert, dass Staaten auch im sicherheitspolitischen Bereich institutionell kooperieren, um sich einerseits besser vor äußeren Risiken und Bedrohungen schützen zu können.171 In diesem Zusammenhang hat die NATO bereits während der Zeit des Kalten Krieges eine Reihe von Funktionen erfüllt, die über die Zusammenlegung der Relations Theory. Appraising the Field, Cambridge und London, MIT Press, S.71-107, hier: S.73. 169 Vgl. beispielsweise Jervis, Robert (1999), „Realism, Neoliberalism, and Cooperation. Understanding the Debate,“ in: International Security 24(1), S.42-63, hier: S.45. 170 Vgl. Grieco, Joseph M. (1988), „Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,“ in: International Organization 42(3), S.485-508. Vgl. auch Hasenclever; Mayer und Rittberger, Theories of International Regimes, S.59-68. Ähnlich argumentiert Lipson, dass institutionalisierte Formen der Kooperation in wirtschaftspolitischen Bereichen leichter zu erreichen und auch aufrecht zu erhalten seien, als im Bereich militärischer Sicherheitspolitik. Lipson, Charles (1984), „International Cooperation in Economic and Security Affairs,“ in: World Politics 37(1), S.1-23. 171 Haftendorn, Helga und Keck, Otto (Hrsg.) (1997), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung, Baden-Baden, Nomos sowie Haftendorn, Helga; Keohane, Robert und Wallander, Celeste (Hrsg.) (1999), Imperfect Unions - Security Institutions over Time and Space, Oxford, Oxford University Press.