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Madeleine Weskott, Aufsicht über die Ärzte- und Psychotherapeutenkammern in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 95 - 99

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

Bibliographic information
95 Mecklenburg-Vorpommern Heilberufegesetz für Mecklenburg- Vorpommern (HeilBerG MV). EUR 3.000,- Ordnungsgeld nicht gesondert vorgesehen. EUR 50.000,- Niedersachsen Kammergesetz für die Heilberufe (HKG NI). EUR 1.500,- Ordnungsgeld nicht gesondert vorgesehen. EUR 50.000,- Nordrhein-Westfalen Heilberufegesetz NRW (HeilBerG NW). EUR 5.000,- (Zwangsgeld) EUR 2.000,- EUR 50.000,- Rheinland-Pfalz Heilberufegesetz (HeilBerG RP). EUR 3.000,- EUR 3.000,- EUR 100.000,- Saarland Saarländisches Heilberufekammergesetz (SHKG). EUR 1.500,- Ordnungsgeld nicht gesondert vorgesehen. EUR 50.000,- Sachsen Sächsisches Heiberufekammergesetz (SächsHKaG). EUR 2.500,- EUR 2.500,- EUR 50.000,- Sachsen-Anhalt Gesetz über die Kammern für Heilberufe Sachsen-Anhalt (KGHB-LSA). EUR 5.000,- Ordnungsgeld nicht gesondert vorgesehen. EUR 25.000,- Schleswig-Holstein Gesetz über die Kammern und die Berufsgerichtsbarkeit für die Heilberufe (HBKG SH). Rüge nicht vorgesehen. Ordnungsgeld nicht gesondert vorgesehen. EUR 50.000,- Thüringen Thüringer Heiberufegesetz (ThürHeilBG). EUR 2.000,- EUR 5.000,- EUR 50.000,- 4. Aufsicht über die Ärzte- und Psychotherapeutenkammern a. Staatsaufsicht Als Körperschaften des öffentlichen Rechts unterliegen die Ärzte- und Psychotherapeutenkammern der staatlichen Aufsicht. Die Staatsaufsicht ergibt sich aus der Einbeziehung der Körperschaften in den staatlichen Bereich im weiteren Sinne. Sie ist 96 das notwendige Korrelat der Befugnis zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln.332 (1) Aufsichtsmaßstab Der Aufsichtsmaßstab bestimmt sich nach dem Aufgabenkreis. Die Kammerarbeit lässt sich dabei in zwei wesentliche Bereiche aufgliedern:333 1. Die Vertretung der berufsständischen Interessen ihrer Mitglieder gegenüber dem Staat, anderen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträgern, der Öffentlichkeit sowie der Presse. 2. Die Wahrnehmung gewisser Ordnungs- und Disziplinierungsaufgaben – wie etwa die Regelung der Berufsausbildung und der Erlass von Prüfungsordnungen. (2) Rechtsaufsicht Staatsaufsicht beschränkt sich in der Regel auf die Rechtsaufsicht, also Rechtmäßigkeitskontrolle. Fachaufsicht, also zusätzliche Zweckmäßigkeits-kontrolle, ist nur bei gesetzlicher Anordnung oder im Rahmen von Auftragsangelegenheiten bzw. Weisungsangelegenheiten möglich.334 Dafür sprechen folgende Überlegungen: Auch wenn der unter 1. dargestellte Aufgabenkreis teilweise als Pflichtaufgabe der Kammern ausgestaltet ist,335 handelt es sich nur um eine öffentliche, nicht um eine die Fachaufsicht auslösende staatliche Aufgabe.336 Jahn und Eyermann weisen auch darauf hin, dass Kammern mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut werden, die nach Art und Qualität von der unmittelbaren staatlichen Verwaltung so nicht erfüllt werden könnten. Von der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben könne deshalb nicht gesprochen werden.337 Eine Differenzierung zwischen pflichtigen und freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten – wie aus dem Kommunalrecht bekannt – sei dem Kammerrecht deshalb auch fremd. Sämtliche den Kammern durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben seien Selbstverwaltungsaufgaben, denen sich der Staat entledigt habe.338 Es sei letztlich ein Widerspruch in sich, wenn der Staat im 332 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 45. 333 Vgl. Heusch, in Kluth, Handbuch des Kammerrechts, M, Rn. 26; Eyermann, GewArch 1992, S. 209 (209-210), der die Vertretung der Gesamtinteressen der Mitglieder als Aufgabenschwergewicht der Kammern ansieht. 334 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 23; Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, I, Rn. 351 ff. 335 Vgl. nur § 9 Abs. 1 Nr. 1 HKG NI; § 5 Abs. 1 Nr. 1 SächsHKaG. 336 Vgl. Jahn, GewArch 2002, S. 353 (355); Heusch, in Kluth, Handbuch des Kammerrechts, M, Rn. 26. 337 Vgl. Jahn, GewArch 2002, S. 353 (355); Eyermann GewArch 1992, S. 209 (209-210). 338 Vgl. Jahn, GewArch 2002, S. 353 (355). 97 Wege der Fachaufsicht Einfluss auf die legitime Wahrnehmung von Sonderinteressen nehmen könne.339 Die Staatsaufsicht über die Kammern darf sich deshalb nur auf die Einhaltung der Rechtsordnung beziehen. Sie ist auf die Rechtsaufsicht zu beschränken. Diese Überlegungen gelten auch hinsichtlich dem unter 2. dargestellten Aufgabenkreis. Es handelt sich dabei nicht um staatliche Angelegenheiten, sondern um solche des jeweiligen Berufsstands.340 Die vom betreffenden Berufsstand selbst geführten Kammern verfügen hier regelmäßig über eine bessere Expertise. Die Staatsaufsicht über die Kammern reduziert sich mithin insgesamt auf die Rechtsaufsicht. Auch wenn die Kammern ihre Aufgaben als Staatsaufgaben wahrnähmen, würde sich keine Fachaufsicht sondern nur eine Rechtsaufsicht begründen. Staatsaufgaben gehören zum Anwendungsbereich der Fachaufsicht.341 Mit der Entscheidung für eine dezentrale Aufgabenerledigung durch die Kammern bindet sich der Staat jedoch selbst. Er hat sich der Fachaufsicht entledigt. Der Staat kann nach einer vorgenommenen Ausgliederung bzw. Dezentralisierung einer Aufgabe, die diese Aufgabe wahrnehmende Kammer nicht mit einer weisungsabhängigen staatlichen Behörde gleichsetzen.342 Nach Kormann und Heusch würde diese Gleichsetzung einen Formenmissbrauch darstellen. Grund sei, dass die Ausgliederung aus dem staatlichen Behördenaufbau notwendig ein Mindestmaß an Autonomie schaffe.343 Die Aufsicht beschränke sich hier auf die Überprüfung von Zielen und Richtnormen, die nicht von der Aufsichtsbehörde, sondern der Legislative oder der Kammer selbst vorgegeben werden; mithin auf die Rechtsaufsicht.344 Tritt die Kammer bei der Wahrnehmung einer staatlichen Aufgabe dem Staat als eigenständiges Rechtssubjekt gegenüber, bedürften Befugnisse der Fachaufsicht ohnehin einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Hierin liege auch gerade der Unterschied zur Organleihe.345 Schließlich erfahre die Aufsicht über die Kammern eine Einschränkung auch dadurch, dass im Rahmen des 339 Vgl. Eyermann, GewArch 1992, S. 209 (209-210); Kopp, Staatsaufsicht, S. 34: „Jede Fremdbestimmung der Interessenvertretung durch außenstehende Dritte, und dies gilt insbesondere auch in Bezug auf den Staat, wäre ein Widerspruch in sich.…Es liegt im Wesen der Interessenvertretung und der ihr zugrunde liegenden Grundrechte, dass sie auch gegen andere staatliche oder sonstige öffentliche Interessen möglich sein muss.“ 340 Vgl. Heusch, in Kluth, Handbuch des Kammerrechts, M, Rn. 27. 341 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 23. 342 Vgl. Eyermann, GewArch 1992, S. 209 (209); Kopp, Staatsaufsicht, S. 67-68; Knemeyer, JuS, 2000, S. 521 (524 f.) [der in Bezug auf die Kommunalaufsicht herausstellt, dass Kommunen auch bei der Erledigung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (sowie den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung) selbständige, vom Staat unabhängige Rechtsträger sind] mit Verweis auf Ipsen, Niedersächsisches Kommunalrecht, Rn. 164, wonach die Gemeinden zwar substantiell, nicht aber institutionell in den (staatlichen) Verwaltungsaufbau integriert seien: „…Sie fungieren als untere Verwaltungsbehörden, ohne staatliche Behörde zu sein“. 343 Vgl. Heusch, in Kluth, Handbuch des Kammerrechts, M, Rn. 28; Kormann, GewArch 1987, S. 249 (251). 344 Vgl. Kormann, GewArch 1987, S. 249 (251). 345 Vgl. Heusch, in Kluth, Handbuch des Kammerrechts, M, Rn. 28. 98 Staatsorganisationsrechts der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Anwendung finde.346 (3) Zwischenergebnis Die Einordnung der Staatsaufsicht als Rechtsaufsicht überzeugt. Die Kammern nehmen ihre Aufgaben als eigenständige, nur der Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegende Aufgaben wahr. Dafür spricht zum einen, dass die Länder diese Aufgabe an die jeweiligen Berufskammern delegiert haben. Zum anderen verfügen meist nur die von Mitgliedern des jeweiligen Berufsstands selbst geführten Kammern über die zur Aufgabenwahrnehmung notwendige Expertise. Für eine grundsätzliche Einordnung der Staatsaufsicht über die Kammern als Rechtsaufsicht lässt sich auch der in diesem Zusammenhang getätigte Verweis einiger Landesheilberufegesetze auf die Vorschriften der Kommunalaufsicht anführen.347 Die Aufsicht über die Heilberufekammern, die die Angelegenheiten des jeweiligen Heilberufs selbst verwalten und damit zugleich die Staatsverwaltung entlasten sollen (Prinzip der Selbstverwaltung und der Dezentralisierung) ist mithin als reine Rechtsaufsicht einzuordnen. b. Aufsichtsmittel Soweit auf die Vorschriften der Kommunalaufsicht verwiesen wird, stehen der Aufsichtsbehörde verschiedene Aufsichtsmittel zur Verfügung. Als präventive Aufsichtsmittel kommen Informationsrechte, Genehmigungs- und Anzeigevorbehalte (z. B. Genehmigungsvorbehalte bezüglich der Berufsordnungen der Ärzte und Psychotherapeuten) in Betracht. Als repressive Mittel zur Beseitigung bestehender Rechtsverletzungen sind Beanstandungen, Anordnungen, Ersatzvornahmen und/oder die Bestellung eines Staatskommissars, der alle oder einzelne Aufgaben der Kammer wahrnimmt, vorgesehen.348 Aufsichtsmittel sind auch in den Heilberufegesetzen selbst geregelt:349 346 Vgl. Kluth, GewArch 2006, S. 446 (448); Heusch, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht, S. 46 ff. 347 Vgl. § 8 Abs. 4 HBKG BW; Art. 9 Satz 3 HKaG BY; § 18 Abs. 1 HeilBerG RP; § 37 Abs. 7 SächsHKaG; § 18 Abs. 3 Satz 1 ThürHeilBG; § 29 Abs. 1 Satz 1 HeilBerG BB mit Verweis auf § 19 LOG BB; § 28 Abs. 1 HeilBerG NW mit Verweis auf Körperschaftsaufsicht nach LOG NW. 348 Vgl. zur staatlichen Aufsicht Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 18 ff. sowie Knemeyer, JuS 2000, S. 521-525. 349 Vgl. § 29 Abs. 3-4 HeilBerG BB; § 93 HeilBerG HB; § 56 Abs. 2-5 GBH Hmbg; § 21 HeilBerG HE; § 97 HeilBerG MV; §§ 86 Abs. 1, 87 HKG NI; § 18 Abs. 2 HeilBerG RP; § 7 SHKG; § 37 Abs. 4-6 SächsHKaG; § 71 KGHB-LSA; § 77 Abs. 2-3 HBKG SH; § 18 Abs. 4-6 ThürHeilBG. Vgl. auch obige Übersicht unter C./I./3./c. 99 In der Regel ist die Pflicht der Kammern vorgesehen, den Aufsichtsbehörden jährlich einen Bericht über das abgeschlossene Geschäftsjahr abzuliefern und jeweils eine Einladung zu den Delegiertenversammlungen zu erteilen. Darüber hinaus können die Aufsichtsbehörden jederzeit Auskunft über Kammerangelegenheiten verlangen und Delegiertenversammlungen einberufen. In Berlin, Brandenburg und Bremen besteht für die Aufsichtsbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle, die Pflicht, die Kammern über Erteilung, Erlöschen, Rücknahme, Widerruf und Ruhen von Approbationen und Berufserlaubnissen umgehend zu unterrichten. Auch müssen sie entsprechende Auskünfte erteilen.350 Im Einzelnen sind die Zuständigkeiten sowie Regelungen hinsichtlich der Aufsicht über die Kammern in den Ländern höchst unterschiedlich.351 Auch wird die Aufsichtstätigkeit über die Heilberufekammern verschiedenen Ressorts zugeordnet. Während beispielsweise in Baden-Württemberg das Ministerium für Arbeit und Soziales die zuständige Aufsichtsbehörde darstellt, ist dies in Thüringen das für Gesundheits- und Veterinärwesen zuständige Ministerium. Divergierende Schwerpunktsetzungen in der Aufsichtsarbeit können hierdurch nicht ausgeschlossen werden. 5. Schlichtungsstellen a. Voraussetzungen für die Verfahrensdurchführung In allen Ländern ist das Hinwirken auf ein gedeihliches Verhältnis der Kammermitglieder untereinander352 bzw. das Bemühen um Streitschlichtung im Zusammenhang mit der Berufsausübung (auch in Bezug auf Dritte)353 vorgesehen. Zu diesem Zwecke existieren in den Ländern nicht-öffentliche Schlichtungsverfahren. Diese sind jedoch ausgeschlossen, wenn in derselben Sache bereits ein berufsgerichtliches oder strafrechtliches Verfahren eingeleitet wurde.354 Ebenso wie ein Verfahren vor den Berufsgerichten wird ein Schlichtungsverfahren auch nicht in den Fällen durchge- 350 Vgl. § 14 Abs. 5 Satz 2 KG BE; § 5 Abs. 4 HeilBerG BB; § 5a Abs. 7 Satz 1 HeilBerG HB. 351 Vgl. dazu auch die Übersicht unter C./I./3./c. 352 Vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 6 HBKG BW; Art. 37 Abs. 2 Satz 1 (Ärzte), Art. 65 i.V.m. Art. 37 (Psychotherapeuten) HKaG BY; § 2 Nr. 6 HeilBerG BB; § 8 Abs. 1 Nr. 4, § 61 Abs. 1 HeilBerG HB; § 5 Abs. 1 Nr. 3 HeilBerG HE; § 4 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG MV; § 9 Abs. 1 Nr. 4 HKG NI; § 6 Nr. 8 HeilBerG NW; § 3 Abs. 1 Nr. 1 HeilBerG RP; § 4 Abs. 1 Nr. 6 SHKG; § 5 Abs. 1 Nr. 5 SächsHKaG; § 3 Abs. 1 Nr. 6 HBKG SH; § 5 Abs. 1 Nr. 3 ThürHeilBG. 353 § 6 Abs. 1 Nr. 7 HmbKGH; § 4 Abs. 1 Nr. 4 KG BE; § 5 Abs. 1 Nr. 8 KGHB-LSA. 354 Vgl. z. B. für Hessen: § 2 Abs. 2 Satzung der Schlichtungsstelle für ärztliche Behandlungen im Bereich der Ärztekammer Hessen in der Fassung vom 7.12.2004; § 4 Abs. 2 Satzung der Beschwerde- und Schlichtungsausschuss Psychotherapeutenkammer Hessen in der Fassung vom 11.6.2005.

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References

Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.