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Madeleine Weskott, Regelungen zum Marktzugang in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 51 - 56

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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51 gliedstaat anerkannte Beruf werde unter denselben Voraussetzungen wie für Inländer ausgeübt. Dies gilt nach Maßgabe des Art. 5 Abs. 3 auch für die Dienstleistungsfreiheit. Hinsichtlich der Anerkennung von Berufsqualifikationen wird zwischen verschiedenen Anerkennungsarten unterschieden. Die eigentliche Neuerung und der Unterschied zu den bisherigen sektoralen Anerkennungssystemen besteht darin, dass die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit durch einheitliche Anerkennungsvoraussetzungen im Bereich der reglementierten Berufe erleichtert wird.143 Regelungen über das anwendbare Vertragsrecht im Rahmen der Berufsausübung enthält die Richtlinie dabei nicht. Dies entspricht dem Regelungsziel, nur die Anerkennung von Berufsqualifikationen zu vereinheitlichen. Insofern gelten die Regelungen des Internationalen Privatrechts, die durch das Schuldvertragsrechtsübereinkommen (Rom I)144 mittlerweile in allen Mitgliedstaaten Anwendung finden.145 3. Regelungen zum Marktzugang a Marktzugang - Dienstleistungsfreiheit Der Bereich der Dienstleistungsfreiheit wird von Titel II der Richtlinie geregelt. Der Marktzugang richtet sich nach den Vorgaben des Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1. So muss die Berufsqualifikation des Dienstleisters im Aufnahmemitgliedstaat anerkannt werden, wenn dieser zur Ausübung desselben Berufs rechtmä- ßig in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist (Art. 5 Abs. 1 lit. a)), oder er diesen Beruf innerhalb der letzten zehn Jahre zwei Jahre lang im Niederlassungsstaat ausgeübt hat. Letzteres gilt, sofern der Beruf dort nicht reglementiert ist, (Art. 5 Abs. 1 lit. b)). Als Mindestvoraussetzung für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen gilt damit im Bereich der Dienstleistungsfreiheit eine Reglementierung im Niederlassungsmitgliedstaat. Bei mangelnder Reglementierung wird mindestens eine zweijährige Berufsausübung innerhalb der letzten zehn Jahre verlangt.146 143 Vgl. Tiedje/Troberg, in von der Groeben/Schwarze, EUV/EGV-Kommentar, Band 1, Art. 47 EG, Rn. 102. 144 Abkommen von Rom (1980) hinsichtlich dem auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendenden Recht. Vgl. auch Grünbuch über die Umwandlung des Übereinkommens von Rom aus dem Jahr 1980 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht in ein Gemeinschaftsinstrument sowie über seine Aktualisierung vom 14.1.2003 [KOM (2002) 654 endg], abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2002/com2002_0654de01.pdf, Stand: 30.4.2007. 145 Vgl. BMJ Pressemitteilung vom 14.4.2005 bezüglich der Unterzeichnung des vierten Beitrittsabkommens zum Schuldvertragsrechtsübereinkommen, abrufbar auf der Homepage des Bundesministerium der Justiz unter http://www.bmj.bund.de, Stand: 21.9.2008. 146 Vgl. auch Kluth/Rieger, GewArch 2006, S. 4. 52 Gemäß Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2 ist vorgesehen, dass die zuständige Behörde innerhalb eines Monats nach Eingang der Meldung und der Begleitdokumente den Dienstleister über ihre Entscheidung, die Berufsqualifikationen nachzuprüfen bzw. über das Ergebnis einer solchen Nachprüfung, unterrichtet. Bei wesentlichen Unterschieden zwischen der Qualifikation im Niederlassungsstaat und der im Aufnahmemitgliedstaat geforderten Ausbildung besteht ein Anspruch auf die Durchführung einer Eignungsprüfung. Mit dieser Regelung wird der Rechtsprechung des EuGH insbesondere in den Rechtssachen Vlassopoulou, Kraus, Morgenbesser und Haim Rechnung getragen, mit der der Gerichtshof einen Anspruch gegen den jeweiligen Mitgliedstaat auf eine Vergleichbarkeitsprüfung von Qualifikationen konstituierte.147 b. Marktzugang – Niederlassungsfreiheit Titel III der Richtlinie regelt in vier Kapiteln unterteilt die Fälle der Errichtung einer Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem der Berufsträger seine Berufsqualifikation erworben hat. Die Regelungen im Bereich der Niederlassungsfreiheit zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen stellen den Schwerpunkt der Richtlinie dar. Niederlassungsfreiheit im Sinne des Art. 43 EG bedeutet – im Gegensatz zur Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EG – die dauerhafte, nicht nur vorübergehende, stabile und kontinuierliche Teilnahme am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaats, um daraus Nutzen zu ziehen. Dadurch wird die wirtschaftliche und soziale Verflechtung innerhalb der Gemeinschaft dieses Mitgliedstaats erforderlich.148 Das Gebot der Inländergleichbehandlung ist insofern von starker Bedeutung.149 Dies erklärt auch die umfangreichen Regelungen zur Anerkennung von Berufsqualifikationen im Bereich der Niederlassungsfreiheit. So unterscheidet die Richtlinie zwischen drei Anerkennungsarten, wobei dem Harmonisierungsgrad des jeweiligen Berufs auf Gemeinschaftsebene Rechnung getragen wird. Vorgesehen sind (1) die automatische Anerkennung (Titel III Kapitel III), (2) die Anerkennung aufgrund von Berufserfahrung (Titel III Kapitel II) und (3) eine allgemeine Auffangregelung zur Anerkennung von Berufsqualifikationen (Titel III Kapitel I). Kapitel IV regelt darüber hinaus weitere formelle Anforderungen für den Marktzugang. Demnach ist beispielsweise das Anerkennungsverfahren gemäß Art. 51 im Aufnahmemitgliedstaat innerhalb von drei Monaten durchzuführen.150 147 Vgl. EuGH, Urt. vom 7.5.1991, Rs. C-340/89, Vlassopoulou, Slg. 1991, S. I-2357; EuGH, Urt. vom 13.11.2003, Rs. C-313/01, Morgenbesser, Slg. 2003, S. I-13467, Leitsatz 3; EuGH, Urt. vom 9.2.1994, Rs. C-319/92, Haim, Slg. 1994, S. I-425. 148 Vgl. EuGH, Urt. vom 21.6.1974, Rs. 2/74, Reyners, Slg. 1974, S. 631, Rn. 16/20; EuGH, Urt. vom 30.11.1995, Rs. C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, S. I-4165, Rn. 25/36; EuGH, Urt. vom 27.9.1988, Rs. 81/87, Daily Mail, Slg. 1988, S. 5483, Rn. 16. 149 Vgl. Herdegen, Europarecht, § 17, Rn. 23; Kluth, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 49, 50 EG, Rn. 51. 150 Im Unterschied zur Anerkennung bei der Dienstleistungsfreiheit, wo die Durchführung innerhalb eines Monats erfolgen muss, gemäß Art. 7 Abs. 4 Unterabsatz 2. 53 Art. 51 Abs. 3 schreibt dabei vor, dass gegen eine ablehnende Entscheidung Rechtsschutz möglich sein muss. (1) Automatische Anerkennung Eine automatische Anerkennung der Berufsqualifikation erfolgt in den Berufen, die durch berufsspezifische Richtlinien auf Gemeinschaftsebene bereits harmonisiert werden konnten, wie z. B. der Arzt- und Apothekerberuf.151 Art. 21 lautet dementsprechend: „Jeder Mitgliedstaat erkennt….an“. Es wird dem jeweiligen Mitgliedstaat insofern kein eigenes Ermessen eingeräumt. Im Einzelnen sind die hierunter fallenden Berufe und Mindestanforderungen an die jeweilige Ausbildung in Anhang V der Richtlinie aufgeführt. Ausbildungsnachweis für die ärztliche Grundausbildung ist danach für Deutschland das „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung“ und das „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung“ sowie das „Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent“, soweit letzteres nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war. Für Großbritannien ist der geforderte Nachweis die sog. „Primary Qualification“, ausgestellt durch die zuständige Behörde. Zusätzlich wird ein „Certificate of Experience“ verlangt. (2) Anerkennung von Berufserfahrung Die Anerkennung aufgrund von Berufserfahrung betrifft vornehmlich den Bereich Handwerk, Industrie und Handel, da die Berufe in diesen Bereichen in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen Reglementierungen unterworfen sind und eine Mindestharmonisierung nicht erfolgt ist.152 Berufserfahrung ist dabei gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. f) die tatsächliche und rechtmäßige Ausübung des betreffenden Berufs in einem Mitgliedstaat. Die einzelnen Berufsgruppen werden in den Verzeichnissen I bis III des Anhangs IV aufgeführt. Art. 17 – 19 regeln detailliert wie lange und in welcher Form der jeweilige Beruf ausgeübt worden sein muss, damit eine Anerkennung im Aufnahmemitgliedstaat erfolgen kann. Verzeichnis I i.V.m. Art. 17 beinhaltet im Wesentlichen Berufe, die mit der Herstellung verschiedener Waren oder dem Baugewerbe verbunden sind. Die Berufsanerkennung verlangt eine sechsjährige Berufserfahrung. Verzeichnis II i.V.m. Art. 18 umfasst Tätigkeiten im Bereich des Verkehrs, wie die Herstellung 151 Schon vor der Berufsanerkennungsrichtlinie galt die Gemeinschaftsrechtsetzung im Bereich der medizinischen Berufe als am weitesten fortgeschritten, vgl. Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 15, Rn. 18; siehe auch die bislang maßgeblichen Richtlinien für Ärzte und Apotheker, RL 93/16 (ABl. EG 1993 Nr. L 165/S. 1 – Ärzte) und RL 85/433, (ABl. EWG 1985 Nr. L 253/S. 37 – Apotheker). 152 Vgl. Kluth/Rieger, EuZW 2005, S. 486 (488). 54 von Schiffen und Luftfahrzeugen. Für eine Berufsanerkennung sind insofern fünf Jahre erforderlich. Schließlich betrifft Verzeichnis III i.V.m. Art. 19 den umfassenden Bereich von Dienstleistungen im Bereich von Vermittlungs- und Vermietungstätigkeiten sowie des Groß- und Einzelhandels. Für diese Tätigkeiten ist gemäß Art. 19 eine Berufserfahrung von grundsätzlich drei Jahren ausreichend. Nur ausnahmsweise ist eine Berufserfahrung von zwei Jahren ausreichend. Dies ist dann der Fall, wenn einer Berufsausübung als Selbständiger oder als Betriebsleiter eine mindestens dreijährige Tätigkeit als abhängig Beschäftigter bzw. eine staatlich oder von einer Berufsorganisation anerkannte Ausbildung vorangegangen ist. In allen Fällen gilt, dass die Tätigkeit über den geforderten Zeitraum hinweg ununterbrochen erfolgt sein muss und die Beendigung der Tätigkeit nicht mehr als zehn Jahre zurückliegen darf. Der Zeitpunkt der Beendigung wird gerechnet ab dem Zeitpunkt der Einreichung des vollständigen Antrags durch die betroffene Person bei der für die Anerkennung zuständigen Behörde.153 (3) Allgemeine Auffangregelung Fällt ein Beruf weder unter Kapitel II noch III des Titels III oder liegt ein Fall des Art. 10 lit. a) – g) vor, in dem der Antragsteller den Anerkennungs-voraussetzungen nicht gerecht werden kann, so ist gleichwohl eine Anerkennung der Berufsqualifikation nach Art. 13 möglich. Wurden die vorgelegten Befähigungs- und Ausbildungsnachweise in einem Mitgliedstaat von einer entsprechend dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften benannten zuständigen Behörde ausgestellt (Art. 13 Abs. 1 lit. a)) und liegt die geltend gemachte Befähigung bzw. Ausbildung zumindest unmittelbar unter einem nach Art. 11 lit. a) – e) festgelegten Niveau, wird eine Anerkennung erfolgen. Unterschieden wird dabei zwischen insgesamt 5 Qualifikationsniveaus, wobei das 5. Qualifikationsniveau auch das höchste Niveau darstellt. In Fällen deutlicher Unterschreitung des erforderlichen Niveaus bietet Art. 14 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Anpassungslehrgänge oder Eignungsprüfungen vorzuschreiben. Dies gilt vor allem in den Bereichen, wo spezifische Kenntnisse des einzelstaatlichen Rechts erforderlich sind. Gemäß Art. 14 Abs. 2, 1. Unterabsatz muss dabei dem Antragsteller die Wahl zwischen Anpassungslehrgang und Eignungsprüfung grundsätzlich überlassen werden. Gemäß Art. 15 Abs. 1 kann eine Befreiung von diesen Ausgleichsmaßnahmen auf der Grundlage „gemeinsamer Plattformen“ („Gemeinsame Plattformen“) stattfinden. Der Begriff bezeichnet eine Reihe von Kriterien, die geeignet sind, wesentliche Unterschiede, die zwischen den Ausbildungsanforderungen der verschiedenen Mitgliedstaaten für einen bestimmten Beruf festgestellt wurden, auszugleichen. Es besteht hierbei für die betreffenden Berufsverbände der Mitgliedstaaten (und damit auch für die Berufskammern in 153 Vgl. Art. 17 Abs. 1 und 2, Art. 18 Abs. 1 und 2 sowie Art. 19 Abs. 1 und 2. 55 Deutschland)154 die Möglichkeit, aktiv bei der Entwicklung dieser Kriterien und damit bei der Gemeinschaftsrechtssetzung mitzuwirken. Durch Gemeinsame Plattformen sollen wesentliche Unterschiede, die zwischen den Ausbildungsanforderungen der verschiedenen Mitgliedstaaten für einen bestimmten Beruf festgestellt wurden, ausgeglichen werden. Voraussetzung ist, die Überführung der Kriterien in einen für die Mitgliedstaaten verbindlichen Rechtsakt durch die Gemeinschaft. Die Kriterien müssen darüber hinaus so ausgelegt sein, dass ein Mitgliedstaat A, der höhere Ausbildungsanforderungen stellt als Mitgliedstaat B, nicht berechtigt ist, von einem Berufsangehörigen aus Mitgliedstaat B, der die betreffenden Kriterien erfüllt, eine Prüfung oder einen Anpassungslehrgang zu verlangen. Der betreffende Berufsangehörige gleicht vielmehr die Unterschiede mit der Erfüllung der Plattformkriterien bereits vorab aus. Gemeinsame Plattformen sind damit im Voraus definierte Ausgleichsmaßnahmen.155 (4) Einordnung der psychotherapeutischen Berufsqualifikation Mangels bisheriger sektoraler Regelungen156 wurde der Beruf des Psychotherapeuten von der Berufsanerkennungsrichtlinie nicht eigenständig erfasst. Dieser setzt in Deutschland ein mit dem Diplom abgeschlossenes Studium in Psychologie mit dem Schwerpunkt „Klinische Psychologie“, und daran anschließend eine dreijährige Vollzeitausbildung oder eine fünfjährige berufsbegleitende Ausbildung zum Psychotherapeuten, jeweils mit dem Abschluss einer staatlichen Prüfung, voraus.157 Die Berufsqualifikation eines Psychotherapeuten lässt sich deshalb jedenfalls in Deutschland dem Art. 11 lit. e) und damit Niveaustufe 5 zuordnen.158 Gemäß dem deutschen „Gesetzentwurf zur Umsetzung der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen der Heilberufe“159 154 Vgl. Kluth/Rieger, EuZW 2005, S. 486 (488). 155 Vgl. Dokumente zum Entscheidungsverfahren der Richtlinie, Gemeinsame Plattformen, vom 5.1.2006, S. 1, abzurufen unter: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/future_de.htm: Stand 21.9.2008. 156 Vgl. Ratzel, in Ratzel/Lippert, Kommentar zur MBO der deutschen Ärzte, Anhang D 12/13, Rn. 5. 157 Vgl. zu den Voraussetzungen einer Approbation als Psychotherapeut auch die Ausbildungsund Prüfungsverordnung für psychologische Psychotherapeuten, BGBl I 1998, S. 3749 ff. 158 Qualifikationsniveau 5 wird erreicht durch den Nachweis über den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs von mindestens vier Jahren oder einer Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer an einer Universität oder einer Hochschule oder in einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Niveau sowie einer gegebenenfalls über den postsekundären Ausbildungsgang hinaus erforderlichen beruflichen Ausbildung (vgl. Art. 11 lit. e)). 56 ist aber auch schon die Erlangung eines Diploms, das Niveaustufe 4160 entspricht ausreichend. Dies gilt, sofern im Herkunftsland für die Ausübung des Berufs des Psychotherapeuten ebenfalls Niveaustufe 4 genügt. In diesem Zusammenhang heißt es dort zur Änderung des Art. 2 Abs. 2 Psychotherapeutengesetz (PsychThG), dass Voraussetzung der Approbationserteilung ein dem in Art. 11 lit. d) „oder“ e) genannten Niveau entsprechender Nachweis sein kann.161 4. Zwischenergebnis Durch die Festlegung der Berufserfahrungszeiträume nach den Art. 16-19 gelingt es, Kriterien für eine Vergleichbarkeitsprüfung hinsichtlich der Berufsqualifikationen aufzustellen. Eine solche Vergleichbarkeitsprüfung ist damit zwar weiterhin Sache des jeweiligen Mitgliedstaats, die Kriterien, die Grundlage einer solchen Entscheidung bilden, werden jedoch vom Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegt. Gerade für Berufe, die bislang nicht oder nur wenig harmonisiert wurden, ist dies von entscheidender Bedeutung, da einheitliche Berufsstandards/Qualifikationsniveaus festgelegt werden. Die grenzüberschreitende Tätigkeit wird so erleichtert. Ohne eine mit Art. 47 Abs. 2 EG nicht zu vereinbarende detaillierte Regelung zur Angleichung der Ausbildungssysteme zu schaffen, werden durch Gemeinsame Plattformen zudem Mindeststandards für einzelne Ausbildungsniveaus festgelegt. In welchen Fällen eine Qualifikation zumindest unmittelbar unter einem nach Art. 11 lit. a)-e) für die Anerkennung festgelegten Niveau liegt, wird von der Richtlinie jedoch nicht näher definiert. Es besteht deshalb die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten in der Praxis diesbezüglich jeweils eigene, stark von einander abweichende, Vorstellungen entwickeln werden. Der Gewinn einheitlicher Qualifikationsniveaus könnte sich hierdurch wieder relativieren, was jedoch erst die Praxiserfahrung zeigen wird. 159 Vgl. Pressemitteilung vom 28.3.2007 des Bundesministerium für Gesundheit, abrufbar auf der Homepage des Ministeriums unter http://www.bmg.bund.de, Stand: 6.4.2007. Der Entwurf ist ebenfalls auf der Homepage des BMG abrufbar. 160 Dabei handelt es sich um ein Diplom, das nach Abschluss einer postsekundären Ausbildung von mindestens drei und höchstens vier Jahren oder einer Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer an einer Universität oder einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Ausbildungsniveau sowie der Berufsausbildung, die gegebenenfalls neben dem Studium gefordert wird (vgl. Art. 11 lit. c)). 161 Vgl. Art. 6 Nr. 3 Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der RL 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen der Heilberufe, abrufbar auf der Homepage des Bundesministeriums für Gesundheit (Gesetzesentwürfe) unter http://www.bmg.bund.de, Stand: 5.4.2007.

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Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.