Content

Anne Walter, Vereinbarkeit mit bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 378 - 388

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

Bibliographic information
378 Die Altersgrenze begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken.1720 Eine darauf gestützte Aufenthaltsverweigerung für Kinder zwischen 16 und 18 Jahren greift in das Grundrecht auf Schutz der Familie und das elterliche Erziehungsrecht ein. Das Verfassungsrecht wird wie das gesamte Rechtssystem von dem Gedanken durchzogen, dass junge Menschen bis zu einem bestimmten Alter von ihren Eltern zu schützen sind. Die maßgebliche Grenze ist das Erreichen der Volljährigkeit.1721 Der Eingriff kann auch nicht gerechtfertigt werden. Zwar kann es zulässiges Ziel der Einwanderungspolitik sein, einen frühen Erwerb von Sprachkenntnissen zu fördern.1722 Indes ist es unverhältnismäßig, dies auf die Gruppe nachziehender Kinder zwischen 16 und 18 Jahren zu beschränken, während Kinder, die mit ihren Eltern einreisen oder deren Eltern eine Niederlassungserlaubnis aufgrund von hoher Qualifikation oder humanitären Gründen besitzen, bis zum Alter von 18 Jahren ohne Weiteres einreisen können.1723 Auch verfassungsimmanente Schranken wie das staatliche Wächteramt vermögen den Eingriff nicht zu legitimieren. Günstigere Integrationsmöglichkeiten können zwar als im öffentlichen Interesse liegend angesehen werden. Integrationspolitische Belange sind jedoch keine mit Verfassungsrang ausgestatteten Werte, die den Familienangehörigen entgegengehalten werden können.1724 Artikel 6 GG setzt kein Wohlverhalten voraus. B. Vereinbarkeit mit bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen In diesem Abschnitt werden diejenigen völkerrechtlichen Rechtsinstrumente in den Blick genommen, zu deren Einhaltung sich die Bundesrepublik Deutschland durch Ratifikation verpflichtet hat: die UN-Menschenrechtspakte, das UN-Kinderrechts- 1720 Huber, B., Familiennachzug und Grundgesetz. Zu den Beschlüssen des Bundeskabinetts vom 2. Dez. 1981 „zur sozialverantwortlichen Steuerung“ des Familiennachzugs von Ausländern aus Nicht-EG-Staaten, InfAuslR 1982, 1, 2 f. Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die (österreichische) Beschränkung des Kindernachzugs bis zur Vollendung des 15. Lebensjahres auch Rittstieg, H., Anmerkung zu dem Beschluss des VfGH vom 6. Dez. 2001, Inf AuslR 2002, 131 f. sowie bereits ders., Ausländerrecht und Verfassung, NJW 1983, 2746, 2747. A. A. ohne weitere Begründung Renner, G., AuslR, 8. Aufl., § 32 AufenthG, Rn. 3; Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 276. Zur älteren Rechtslage: Kloesel, A./ Christ, R., Deutsches Ausländerrecht, Kommentar, 2. Aufl., § 2 Anm. 19a bb (S. 23); Rübsaamen, M., Der Ehegatten- und Familiennachzug im Ausländerrecht, S. 136 f. 1721 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 297. 1722 So ist das “Verlangen nach einer weitgehenden wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung“ nach BVerfGE 76, 1, 53 (Rn. 109) ein zulässiges Ziel staatlicher Einwanderungspolitik. 1723 Davy, U., ZAR 2002, 171, 176. 1724 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 299. Kuper, B.-O., Zur Zulässigkeit der Beschränkung des Familiennachzugs, ZAR 1984, 186, 188 f. Offengelassen wurde die Frage des Verfassungsrangs auch durch BVerfGE 76, 1, 53 (Rn. 110). 379 übereinkommen, die Genfer Flüchtlingskonvention, die Europäische Menschenrechtskonvention sowie die Europäische Sozialcharta.1725 I. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte Die vorgeschlagenen Regelungen zum Ehegattennachzug und die geltende Altersgrenze zum Kindernachzug sind insbesondere an Artikel 17 Abs. 1 IPbpR zu messen, zu dessen Einhaltung sich die Bundesrepublik als Vertragspartei verpflichtet hat.1726 Da sie die Familienmitglieder vor die Entscheidung der Trennung oder der Ausreise des in der Bundesrepublik aufhältigen Familienmitglieds stellen, sind sie als Eingriff in das durch Artikel 17 Abs. 1 IPbpR geschützte familiäre Zusammenleben zu qualifizieren.1727 Des Weiteren kommt es bei der Untersuchung der staatlichen Gegengründe darauf an, ob der damit verbundene Eingriff als rechtswidrig oder willkürlich einzustufen ist. Die gesetzlichen Einschränkungen des Ehegattenund Kindernachzugs sind rechtmäßig i.S.d. Paktes. Sie sind als willkürlich einzustufen, wenn sie zu einem im Lichte des Paktes illegitimen Zweck erfolgen, wenn sie nicht berechenbar sind und insbesondere hinsichtlich des zu erreichenden Zwecks im Einzelfall unangemessen erscheinen. Die Beschränkungen des Ehegattennachzugs zur Verhinderung von Zwangsehen durch teils mehrjährige Wartezeiten oder dauerhafte Trennung treffen die Mehrheit der legitimen und ohne Zwang zustande gekommenen Ehen in unverhältnismäßiger Weise. Altersgrenzen für Kinder sind dem Pakt ohnehin unbekannt und mit ihm unvereinbar. Ihre Rechtsstellung erhält außerdem zusätzliches Gewicht durch das spezielle Diskriminierungsverbot in Artikel 24 Abs. 1 IPbpR.1728 1725 Dazu zählen nicht: das UN-Wanderarbeitnehmerabkommen (signiert), die ILO-Konvention Nr. 143, die ESC rev. sowie die Europäische Wanderarbeitnehmerkonvention (signiert). Ausführlich zu diesen internationalen Instrumenten in Kapitel 1 und 2. Hinsichtlich der signierten UNWAK und EWAK ist für die Bundesrepublik die Verabschiedung eines Zustimmungsgesetzes durch die gesetzgebenden Körperschaften erforderlich (Art. 59 Abs. 2 GG), das zugleich auch die Anordnung zur innerstatlichen Anwendung des Vertrags enthält. Dieses Ratifikationserfordernis ist somit nicht rein formeller Art. Art. 18 der Wiener Vertragskonvention – an die die Bundesrepublik gebunden ist – verpflichtet sie jedoch, in der Zeit zwischen Unterzeichnung und Ratifikation nichts zu unternehmen, was die spätere Vertragserfüllung erschwerden oder gar unmöglich machen könnte. Diese vorläufige Bindung entfiele nur bei (bekannt zu gebender) Abstandnahme von der Ratifizierung, Doehring, K., Völkerrecht, 1999, Rn. 338; Dahm, G./Delbrück, J./Wolfrum, R., Völkerrecht, Bd. I/3, 2. Aufl., S. 554 f. 1726 Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Die Unterzeichnung der Bundesrepublik erfolgte am 9. Okt. 1968 in New York, BGBl. 1973 II, 1534. Der Pakt konnte indes erst am 23. März 1976 auch für die Bundesrepublik in Kraft treten. Ausführlicher zum IPbpR s. in Kapitel 1, S. 33 ff. 1727 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 313 f. 1728 Vgl. insoweit bereits zur alten Rechtslage Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 339 f. Dazu auch Kapitel 1, S. 39 f. 380 II. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Mit Unterzeichnung vom 9. Oktober 1968 und dem Zustimmungsgesetz vom 23. November 1973 ist auch die Bundesrepublik Vertragspartei des Sozialpaktes.1729 Zwar können keine konkreten Nachzugsrechte aus den Normen des Paktes abgeleitet werden. Allerdings widersprechen die neuen Ehegatten- und Kindernachzugsbeschränkungen der normativen Vorstellung und ausdrücklich betonten Bedeutung der Familie für die Kinderbetreuung und -erziehung. Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat in seinen concluding observations zum vierten deutschen Bericht, der noch das AuslG 1990 zum Gegenstand hatte, keine Kritik an den Bestimmungen zur Familienzusammenführung geäußert.1730 III. Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes Dem deutschen Gesetzgeber bot sich mit der umfassenden Reform des Ausländerrechts die Chance, den Verpflichtungen der KRK nachzukommen. Einer unmittelbaren Berufung darauf stand trotz der Ratifizierung am 6. März 19921731 bislang der Einwand der mangelnden Anwendbarkeit der Konvention im bundesdeutschen Ausländerrecht entgegen. Er resultierte aus einer Erklärung der Bundesregierung vom 23. Februar 1989 in Genf, in der sie die fehlende unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit der Konvention sowie deren Folgenlosigkeit für das deutsche Ausländerrecht betonte. Diese Erklärung bzw. die Bekräftigung der Erklärung1732 waren hinsichtlich Wirksamkeit und Rechtscharakter in der Literatur1733 und der Rechtsprechung1734 in hohem Maße strittig. Auch der Ausschuss für die Rechte des Kindes, der die Vereinbarkeit des innerstaatlichen Rechts infolge nationaler Staatenberichte1735 überwacht, hatte bereits in seinen Schlussbemerkungen zum Erstbericht 1729 BGBl. 1973 II, 1569. Dazu auch in Kapitel 1, S. 39 f. 1730 CESCR, Concluding Observations, Considerations of Reports submitted by States Parties under Articles 17 and 17 of the Covenant – Germany, vom 24. Sept. 2001, E/C.12/1/Add.68. 1731 Nach Ratifizierung am 6. März 1992 (BGBl. 1992 II, 122) ist die Konvention für Deutschland am 5. April 1992 in Kraft getreten (Bek. vom 10. Juli 1992, BGBl. 1992 II, 990). 1732 Zum Wortlaut der Bek. vom 10. Juli 1992, BGBl. 1992 II, 990, s. Kap. 1, S. 47, dort Fn. 101. 1733 Vgl. Renner, G., Zur rechtlichen Lage ausländischer Familien in Deutschland, in: Materialien zum 6. Familienbericht, Bd. III, 2000, S. 101 f.; Ders., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 33, Rn. 162 ff.; Kritisch Tomuschat, Ch., Verwirrung über die KRK der VN. Zur innerstaatlichen Geltung völkerrechtlicher Verträge, FS Zacher, S. 1143 ff. Keine rechtlich relevante Bindung nehmen an, Huber, B., Kinderflüchtlinge – Flüchtlingskinder 1991, S. 14; a. A. Wolf, J., ZRP 1991, 374 ff.; Stöcker, H., ZAR 1992, 80 ff. 1734 Von der Wirksamkeit des Vorbehalts gingen bspw. aus: OVG Schleswig-Holstein, Urt. V. 23. Feb. 1999, Az. 4 L 195/981, NordÖR 2000, 124-126; Hamburgisches OVG, 5. Senat, Beschl. v. 18. Dez. 1995, Az. Bs V 189/95. Offengelassen hingegen BVerwGE 98, 31, 44 f. 1735 Derzeit gibt es bereits den zweiten der Bundesrepublik, vgl. BMFSFJ (Hg.), Bericht der Bundesrepublik Deutschland an die Vereinten Nationen gemäß Art. 44 Abs. 1 Buchst. b des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (Zweitbericht), Berlin 2001. Er stellt dar, wel- 381 der Bundesregierung von 1995 Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vorbehalts mit der Konvention geäußert.1736 Begleitet wurde die langjährige rechtliche Diskussion von einer innerstaatlichen politischen Debatte um die Aufhebung des ‚Vorbehalts’.1737 Dabei hatten unter anderem die Zuwanderungskommission1738 wie auch wiederholt der Bundestag1739 erfolglos die Rücknahme des (Ausländerrechts-) Vorbehalts gefordert.1740 Es deutete sich inzwischen zwar eine Veränderung in der Haltung der (rot-grünen) Bundesregierung an, wonach der Erklärung lediglich der Charakter einer interpretierenden Erklärung beigemessen wird.1741 Angesichts der ‚Konventionskonformität’ des deutschen Rechts teilt sie sogar die Auffassung, dass eine Rücknahme sinnvoll sei. Sie lehnte jedoch bislang eine Durchführung gegen den „mehrheitlichen“ Willen der Länder1742 – und damit der Initiatoren der Erklärung – ab.1743 Die Familiennachzugsrichtlinie und das Urteil des EuGH haben insoweit die innerstaatliche Rechtslage und Ereignisse überholt und damit die Relevanz dieses che Maßnahmen in Deutschland zur Verwirklichung der Rechte der Konvention von 1994 bis April 1999 ergriffen wurden. Für den 4. April 2009 steht die erneute Vorlage des (zusammengelegten) dritten und vierten Staatenberichtes der Bundesrepublik Deutschland an, so Kittel, C., Informationen zur Berichterstattung vor dem UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes (http://www.national-coalition.de/pdf/5-2-0-Infoblatt_Berichterstattung.pdf). 1736 Abschließende Bemerkungen zu Deutschland (Concluding observations) des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes auf seiner 243-245. Sitzung am 6. und 7. Nov. 1995 zum Erstbericht der Bundesregierung, Dok. CRC/C/15/Add. 43 vom 27. Nov. 1995, Rn. 22. 1737 S. dazu ausführlich Erich, P., Die deutsche Ratifikationserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention im Diskurs, www.forum-menschenrechte.de/docs/ratifikationserklaerung.doc. 1738 Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin, 4. Juli 2001, S. 173. 1739 So anlässlich der Aussprache zum 10. Kinder- und Jugendbericht am 30. Sept. 1999, BTag- Drs. 13/11368 sowie am 8. März 2001, Beschlussempfehlung in BTag-Drs. 14/1681, ebenso in BTag-Drs. 14/4884 sowie am 6. April 2006, BT-Plpr. 16/32, S. 2738D-2744C. 1740 BTag-Drs. 14/5036. Vgl. auch Antwort in BTag-Drs. 14/6024. Erneut: Antrag der FDP- Fraktion vom 28. Jan. 2004, BTag-Drs. 15/2419. Vgl. die vorherige kleine Anfrage der FDP- Fraktion, BTag-Drs. 15/1606 und die Antwort der Bundesregierung in BTag-Drs. 15/1819. 1741 Vgl. auch BMFSFJ (Hg.), Bericht der Bundesrepublik Deutschland an die Vereinten Nationen gemäß Art. 44 Abs. 1 Buchst. b des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (Zweitbericht), Berlin 2001, Rn. 83: “Bei dieser Prüfung hat sich gezeigt, dass es aus heutiger Sicht nicht notwendig gewesen wäre, die deutsche Erklärung abzugeben. Es handelt sich im Wesentlichen um Erläuterungen, die Fehl- bzw. Überinterpretationen, die im Zusammenhang mit der Konvention denkbar sind, vermeiden sollten. Diese Auslegungen der Konvention würden in gleichem Maße gelten, wenn die Erklärung nicht abgegeben worden wäre.“ 1742 Anders der Antrag von Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein vom 27. Juni 2002, BRat-Drs. 605/02. 1743 Vgl. die Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage von Petra Pau (fraktionslos) am 2. Juli 2003, BTag-Drs. 15/1264, BTag-PlPr. 15/55. Ebenso gegenüber dem Ausschuss für die Rechte des Kindes, BMFSFJ (Hg.), Bericht der Bundesrepublik Deutschland an die Vereinten Nationen gemäß Art. 44 Abs. 1 Buchst. b des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (Zweitbericht), Berlin 2001, Rn. 84. 382 Streites weitgehend reduziert.1744 Die Richtlinie setzt mit Artikel 5 Abs. 5 (Vorrang des Kindeswohls) und Artikel 10 Abs. 4 (Nachzugsanspruch der Eltern zu minderjährigen Flüchtlingen) für den Bereich der Familienzusammenführung zentrale Verpflichtungen der Kinderrechtskonvention um.1745 Insoweit kommt es nicht mehr darauf an, ob es einen deutschen Vorbehalt gibt oder nicht. Darüber hinaus benennt das EuGH-Urteil zur Familiennachzugsrichtlinie erstmals die KRK als Gemeinschaftsprinzip.1746 Damit enthebt die nunmehr als Teil des Gemeinschaftsrechts vorrangig zu wertende KRK den deutschen Vorbehalt im Anwendungsbereich der EU- Grundrechte und des Gemeinschaftsrechts endgültig seiner (angenommenen) Wirkung und es besteht für Deutschland neben der völkerrechtlich-konventionsrechtlichen zusätzlich eine gemeinschaftsrechtliche Pflicht zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention (auch) im Bereich des Migrationsrechts. Das Zuwanderungsgesetz 2004, das selbst noch nicht Gegenstand des Zweitberichts der Bundesregierung war, hat in einigen Punkten die Lage für ausländische Kinder verbessert. So haben unbegleitete minderjährige Flüchtlinge seitdem konventionsgemäß1747 einen Anspruch auf Nachzug ihrer Eltern. Des Weiteren haben Kinder von Konventionsflüchtlingen ein Nachzugsrecht nach erleichterten Regeln, was bedeutet, dass es auf eine Anwesenheit beider Eltern oder nachzugsbegrenzende Alters- und Spracherfordernisse nicht ankommt.1748 Diesen Verbesserungen laufen allerdings die seit 2007 für Flüchtlinge geltenden Beschränkungen durch Altersgrenzen für Ehegatten sowie wirtschaftliche Voraussetzungen in bestimmten Fällen zuwider, die sich – ebenso wie die Wartezeit für nachträgliche Ehen von Flüchtlingen – auch auf den Nachzug ihrer Kinder ungünstig auswirken. Auch der UN- Ausschuss für die Rechte des Kindes hatte Deutschland mit Blick auf die Lage des AuslG 1990 empfohlen, die Anforderungen und Verfahren zur Zusammenführung von Flüchtlingsfamilien insbesondere für nach der GFK definierte Flüchtlingsfamilien zu erleichtern.1749 Die geltende Altersgrenze von 16 Jahren für Kinder stellt mit Blick auf die im Entwurf des Zuwanderungsgesetzes enthaltene Absenkung zwar eine ‚Verbesserung’ dar. Indes widerspricht sie dem in der Konvention allen Kindern, d. h. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres, zustehenden Recht auf eine Entscheidung über die 1744 So auch Thym, D., NJW 2006, 3249, 3250. 1745 Anmerkung der Kommission zu Art. 10 im dritten Vorschlag KOM (2002) 225, 9. So auch gefordert von der National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland, Ergänzender Bericht zum Zweitbericht der Bundesrepublik Deutschland an die Vereinten Nationen gemäß Art. 44 Abs. 1 Buchstabe b des Übereinkommens über die Rechte des Kindes, 2003, S. 17. 1746 Dazu ausführlich, Kapitel 5, insb. S. 287 f. 1747 Vgl. dazu in Kapitel 1, S. 46 f. 1748 Vgl. dazu in Kapitel 6, S. 353 f. 1749 Abschließende Bemerkungen zu Deutschland (Concluding observations) des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes zum Zweitbericht der Bundesregierung auf seiner 35. Sitzung zum Zweitbericht der Bundesregierung vom 30. Jan. 2004, S. 10, Rn. 55. 383 Familienzusammenführung.1750 Auch die nur ausnahmsweise nachzugsvermittelnde Härteklausel zum Kindernachzug wird der Vorgabe der Konvention auf eine Entscheidung, die vorrangig am Kindeswohl orientiert und großzügig und human gehandhabt werden soll, nicht in vollem Umfang gerecht.1751 Des Weiteren kann ein gesetzlicher Nachzugsanspruch für Kinder bis zum 16. Lebensjahr geltend gemacht werden, wenn die Familie über ausreichenden Wohnraum verfügt und der Unterhalt des Kindes gesichert ist. Allerdings ist der Nachzug generell nur zu beiden Elternteilen gemeinsam möglich. Nur dann, wenn die Eltern nicht mehr verheiratet sind und/oder ein Elternteil das alleinige Sorgerecht besitzt, darf zu dem allein hier lebenden Elternteil zugezogen werden.1752 Die Kopplung des Nachzugs an die alleinige Personensorge berücksichtigt nicht die (grundsätzlich vom UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes begrüßte) Reform des Kindschaftsrechts1753 für nachziehende Kinder und ist insoweit konventionswidrig. IV. Die Genfer Flüchtlingskonvention Die Bundesrepublik ist seit dem 1. Oktober 1953 an die GFK gebunden.1754 Auf der einen Seite stellt die im ZuwG 2004 erfolgte Erstreckung der privilegierenden Nachzugsregeln auf Konventionsflüchtlinge eine Verbesserung im Sinne der GFK dar.1755 Auf der anderen Seite zeigen sich (erneute) Konventionswidrigkeiten. Auch wenn die GFK keine unmittelbaren Aussagen zu Familienzusammenführung als vielmehr zu Familienasyl vorsieht, kann im Ergebnis die an der Familienzusammenführungsrichtlinie geäußerte Kritik zum Ausschluss der Personen mit subsidiärem Schutz vom Recht auf Familienzusammenführung auch auf die bundesdeutsche Rechtslage1756 übertragen werden. Des Weiteren widersprechen die seit dem Richtlinienum- 1750 Vgl. dazu in Kapitel 1, S. 45 f. 1751 A. A. Renner, G., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 33, Rn. 166, mit Verweis auf die Möglichkeit des Besuchsrechts. 1752 Darauf weist auch die National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland in ihrem Ergänzenden Bericht zum Zweitbericht hin, S. 21. 1753 Abschließende Bemerkungen zu Deutschland (Concluding observations) des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes zum Zweitbericht der Bundesregierung auf seiner 35. Sitzung zum Zweitbericht der Bundesregierung vom 30. Jan. 2004, S. 1, Rn. 3. Vgl. dazu auch in Kapitel 6, S. 342, insb. Fn. 1531. 1754 Für die Bundesrepublik erfolgte die Unterzeichnung des Abkommens am 19. Nov. 1951. Der Bundestag verabschiedete das Zustimmungsgesetz am 1. Sept. 1953 (BGBl. 1953 II, 559). Innerstaatlich trat das Abkommen damit am 1. Okt. 1953 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft, ein halbes Jahr vor dem Inkrafttreten des Abkommens selbst am 22. April 1954 (BGBl. 1954, II, 619). Das Inkrafttreten des Protokolls erfolgte für die Bundesrepublik hingegen erst knapp zwei Jahre nach dem jenigen des Protokolls selbst (am 4. Okt. 1967), und zwar nach Zustimmungsgesetz vom 11. Juli 1969 (BGBl. 1969 II, 1293) am 5. Nov. 1969 (BGBl. 1970 II, 194). Ausführlich zur Genfer Flüchtlinskonvention s. in Kapitel 1, S. 60 ff. 1755 S. dazu in Kapitel 6, S. 353 f. 1756 S. dazu in Kapitel 6, S. 358 f. 384 setzungsgesetz von 2007 vorgesehenen Beschränkungen des Ehegattennachzugs durch wirtschaftliche Anforderungen, die drei Monate nach der Anerkennung als Asylberechtigter oder Konventionsflüchtling auch für Nachzugsanträge dieser Personen gelten, sowie durch die Altersgrenze für Ehegatten als auch die Sprachanforderungen für nachträglich geschlossene Ehen klar dem flüchtlingsrechtlichen Grundsatz der Einheit der Familie. V. Die Europäische Menschenrechtskonvention Die Bundesrepublik Deutschland ratifizierte die EMRK am 5. Dezember 1952. Diese trat knapp ein Jahr später am 3. September 1953 nach Ratifizierung durch neun weitere Staaten auch für die Bundesrepublik in Kraft.1757 Zwar steht die EMRK als einfaches Bundesgesetz im Rang unterhalb des Grundgesetzes.1758 Indes wurden durch das BVerfG die verfassungsrechtlich verankerte Vorrangwirkung der EMRK1759 und die Bindungswirkung der EGMR-Urteile dahingehend bestimmt, dass die Gewährleistungen der EMRK und die Entscheidungen des EGMR im Rahmen „methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung zu berücksichtigen“ sind.1760 Unterlässt es danach der Rechtsanwender, sich mit einer Entscheidung des EGMR auseinanderzusetzen, verstößt er gegen geltendes Recht, d. h. das einschlägige Grundrecht i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG).1761 Die in ‚Umsetzung’ der Familiennachzugsrichtlinie eingeführten Beschränkungen des Ehegattennachzugs sind nach Matthews1762 als gemeinschaftsrechtlich veranlasstes nationales Recht mit Umsetzungsspielraum auch vom EGMR auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 8 EMRK überprüfbar. Problematisch ist im Hinblick auf die Altersregelung von 18 Jahren, dass davon sämtliche Ehen betroffen sind. Die generell geltende Altersgrenze schließt auch den Nachzug von Eheleuten aus, deren Ehen ohne Zwang zustande gekommen sind. Damit ist die vom EGMR geforderte Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls nicht möglich. Ein solcher Eingriff ist angesichts des Schutzes der Ehe als Individualgrundrecht und angesichts des nicht quantifizierbaren Ausmaßes der geschlossenen Zwangsehen nicht mehr verhältnismäßig. Die im Gesetz vorgesehene Härtefallklausel ändert daran nichts, da sie den Regelfall – die ohne Zwang geschlossene Ehe – unzureichend, nämlich nur im Ausnahmefall schützt. Auch die mit einer ähnlichen Intention in Dänemark ein- 1757 BGBl. 1952 II, 686 ff. sowie Bek. vom 5. Dez. 1953 (BGBl. 1954 II, 14), Abgedruckt in Sartorius II, Nr. 130. Zum deutschen Ratifikationsstand der Zusatzprotokolle, s. in Kapitel 2, S. 69, insb. Fn. 222. 1758 Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. 1759 Gemäß Präambel, Art. 1 Abs. 2 sowie Artt. 23 bis 26 GG gilt der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes. 1760 So insb. BVerfGE 111, 307, 323 (Görgülü). 1761 Dörr, O./Lenz, Ch., Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, Rn. 626; Oster, J., JA 2007, 96 f. 1762 S. dazu in Kapitel 2, S. 71, Fn. 227. 385 geführte Altersgrenze für Ehegatten von 24 Jahren vermag die Bedenken nicht zu zerstreuen.1763 Schließlich gelten für diesen Bereich die zum Nachzugsalter dargestellten Bedenken hinsichtlich der Sprachanforderungen und ihrer Vereinbarkeit mit Artikel 8 EMRK umso mehr, als das Nichterreichen eines Sprachniveaus im Gegensatz zu einer Altersgrenze auf Dauer vom Nachzug ausschließen kann. Angesichts der erheblichen Auswirkungen solch ergebnisorientierter Sprachtests in Deutschland als auch am Beispiel der Niederlande1764 ist daher zu erwarten, dass sich der EGMR mit dem Einfluss von Sprachkenntnissen und Integrationskriterien auf das Familienleben von Drittstaatsangehörigen befassen wird. Auch die deutsche Altersgrenze für Kinder unterliegt – ungeachtet der Auslegung der entsprechenden Öffnungsklausel durch den EuGH – konventionsrechtlichen Bedenken, soweit sie Anwendung auf die (kleine) Gruppe von nachziehenden Kindern über 16 Jahren findet. Ein Eingriff (bzw. das Vorliegen einer positiven Verpflichtung) in das durch die Trennung tangierte „Familienleben“ konnte bislang zwar gemäß der Vorgehensweise des EGMR mit dem Verweis auf die freiwillige Entscheidung der Eltern zur Wanderung sowie der Zumutbarkeit der Rückkehr verneint werden. Indes zeigen die jüngeren Urteile des Gerichtshofs (Sen, Tuquabo- Tekle, da Silva), dass dieses Argument nicht mehr (allein) entscheidend ist. Im Regelfall ist von einem Familienleben zwischen minderjährigen Kindern und ihren Eltern auszugehen. Eine abstrakt festgelegte Altersgrenze stellt daher einen Eingriff dar.1765 Fraglich ist, ob diese belastende Maßnahme im konkreten Fall gemäß Artikel 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt werden kann. Unter Berücksichtigung einer ganzen Reihe von Kriterien – zusammengefasst in Rodrigues da Silva – muss das staatliche Interesse angesichts der weitreichenden Folgen, die es haben kann, wenn einer Person die Einreise in ein Land, in dem ihre nahen Verwandten leben oder der Aufenthalt dort verweigert wird, von überwiegendem Gewicht sein, um einen gerechten Ausgleich (fair balance) zwischen den verschiedenen Interessen darstellen zu können. Vor diesem Maßstab fällt es schwer, ein öffentliches Interesse der Bundesrepublik zu begründen, das ein Zurückstehen des Familienlebens mit dem minderjährigen Kind „notwendig“ erscheinen lässt. Fehlende Sprachkenntnisse lassen sich weder einem der öffentlichen Interessen von Artikel 8 Abs. 2 EMRK zuordnen noch wiegt das öffentliche Interesse an der Verbreitung der deutschen Sprache schwer genug, um eine Aufenthaltserlaubnis zu verweigern.1766 Sollte die Altersgrenze im Interesse einer besseren, weil früheren, sprachlichen Integrationsprognose plausibel erscheinen, findet dies in der bundesdeutschen soziologischen Forschung keine 1763 Vielmehr ergab sich dort, dass nur ein geringer Teil der Ehen infolge der alleinigen Entscheidung der Eltern zustande gekommen sind. S. dazu in Kapitel 4, S. 181, Fn. 775. 1764 Vgl. dazu S. 310, Fn. 1351 f. 1765 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 306 f. 1766 Ebenso C. Thiele hinsichtlich der im deutschen Recht möglichen Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis wegen einer Nichtteilnahme am Integrationskurs, DÖV 2007, 58, 65 sowie Huber, B., Die geplante ausländerrechtliche Pflicht zur Teilnahme an Integrationskursen, Barwig/Davy (Hg.), Auf dem Weg zur Rechtsgleichheit?, S. 250, 257. 386 Unterstützung.1767 Vielmehr weisen umfassende soziologische Bestandsaufnahmen wie der Süßmuth-Bericht sowie der 6. Familienbericht über ausländische Familien darauf hin, dass es keinen allgemein gültigen idealen Migrationszeitpunkt für Kinder und Jugendliche gibt.1768 Es ist auch nicht nachweisbar, dass ein späterer Kindernachzug pauschal zu schlechteren Bildungschancen führt.1769 Zudem lässt ein Blick auf die Zahlen zum Nachzug von Kindern nach Deutschland die Verhältnismäßigkeit der Regelung für die „Integrationsfrage“ mehr als zweifelhaft erscheinen.1770 Auch eine Unterbindung der – in Deutschland vermuteten – Praxis, Kinder im Herkunftsland erziehen zu lassen, führt damit praktisch ins Leere.1771 Selbst ein im Grundsatz legitimes Begrenzungsinteresse an Einwanderung wird anhand dieser Zahlen obsolet. Auch mit Blick auf die in der überwiegenden Mehrheit der europäischen Staaten geltende Altersgrenze von 18 Jahren lässt sich die Schlechterbehandlung dieser Gruppe vor Artikel 8 i.V.m. Artikel 14 EMRK kaum sachlich rechtfertigen.1772 VI. Die Europäische Sozialcharta Die Bundesrepublik hat am 27. Januar 1965 die ESC einschließlich aller sieben Kernartikel ratifiziert.1773 Sie reicht in ihrer Verpflichtungswirkung weiter als die EMRK, da sie als speziellerer Text das Ausländerrecht nicht nur „reflexartig“ berührt. Demgegenüber schränkt die EMRK die Konventionsstaaten nur ein, wenn es zur effektiven Gewährleistung der Konventionsgarantien im konkreten Fall unabdingbar ist.1774 Zudem wird die völkerrechtliche Verpflichtung künftig durch eine gemeinschaftsrechtliche ergänzt: Die Familiennachzugsrichtlinie verpflichtet aus der Sicht des EuGH die betreffenden Mitgliedstaaten zu der Einhaltung der menschenrechtlichen Standards der ESC, die einer Anwendung der klagegegenständlichen 1767 So auch bereits Davy, U., ZAR 2002, 171, 175. 1768 Bericht der Süßmuth-Kommission, S. 193; 6. Familienbericht, S. 169 ff. 1769 5. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin und Bonn, Sept. 2002, S. 99. 1770 S. zu dem geringen Potenzial dieser Altersgrenze in Kapitel 6, S. 340 f., insb. Fn. 1523. 1771 So kommt eine Repräsentativuntersuchung des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung zu der Feststellung, dass nur ein minimaler Prozentsatz (unter 3 %) der ausländischen Eltern ernsthaft daran denkt, ihre Kinder für eine gewisse Zeit, etwa zum Schulbesuch, ins Heimatland zu schicken, BMA, Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen in der Bundesrepublik Deutschland, 2001, S. 40. 1772 So hinsichtlich der ähnlichen älteren Rechtslage in Österreich auch Davy, U., JRP 1996, 250, 262, ebenso Weichselbaum, B., ZAR 2003, 359, 363 sowie Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 291. 1773 BGBl. 1964 II, 1261 ff., abgedruckt in Sartorius II, Nr. 115. Gemäß Art. 20 lit. c) ESC hat die Bundesrepublik 15 Artikel vollständig, die restlichen vier Artikel zum Teil und damit insgesamt 67 Absätze ratifiziert (vgl. Denkschrift, BT-Drucks. IV/2117, 39). Ausführlich zur ESC in Kapitel 2, S. 95 ff. 1774 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 311 f. 387 Klauseln der Familiennachzugsrichtlinie entgegenstehen.1775 Eine Relativierung der ESC aufgrund ihres „nur internationalen Charakters“ oder schwächeren Kontrollsystems verbietet sich daher.1776 Insofern bekommen die kritischen Conclusions des Sachverständigenausschusses zu Deutschland verstärktes Gewicht.1777 Bereits sehr früh stellte der Sachverständigenausschuss zu einigen Nachzugsbeschränkungen der Bundesrepublik eine Verletzung der ESC fest. So qualifizierte er dreijährige Wartezeiten beim Ehegattennachzug als Verstoß gegen Artikel 19 Abs. 6 ESC.1778 Diese Feststellung könnte nicht nur insoweit wieder relevant werden, als die eingeführte Altersgrenze von 18 Jahren beim Nachzug von minderjährigen Ehegatten ebenfalls bis zu zweijährige Wartezeiten nach sich ziehen kann. Vor diesem Hintergrund verstößt aber erst recht das Spracherfordernis für nachziehende Ehegatten gegen die Verpflichtung zur Erleichterung des Ehegatten- und Kindernachzugs, als es die Zusammenführung nicht nur vorübergehend, sondern auf Dauer auschlie- ßen kann. Konstant kritisierte der Sachverständigenausschuss die bis zum AuslG 1990 geltende Altersgrenze beim Kindernachzug, die Begrenzung des Kindernachzugs nur zu beiden Elternteilen sowie die Beschränkungen des Ehegattennachzugs für die zweite Generation.1779 Auch in den Conclusions vom 30. September 2004, welche den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2002 behandeln, wird lapidar der unveränderte Verstoß – wie gerügt seit Conclusions VIII – festgestellt.1780 Das ZuwG 2004 ist bereits Gegenstand der Conclusions XVIII-1 vom 30. September 2006. Vorbehaltlich der Prüfung weiterer Entwicklungen stellt der Ausschuss erneut fest, dass die rechtliche Lage unverändert ist.1781 Sie verstößt aus mehreren Gründen gegen Artikel 19 Nr. 6 ESC: Kinder von Wanderarbeitnehmern zwischen 18 und 21 Jahren, die Staatsangehörige von Vertragsstaaten sind und nicht von Gemeinschaftsrecht erfasst werden, können praktisch nicht nachziehen. Da die Bundesrepublik der revidierten Sozialcharta, die eine Senkung der Altersgrenze von 21 Jahren auf die innerstaatliche Volljährigkeitsgrenze vorsieht, ebenso wenig zugestimmt hat wie den sonstigen Zusatzprotokollen von 1988, 1991 und 1995, ist sie an die bisherige Regelung gebunden und bleibt der Verstoß gegen die ESC unverän- 1775 S. dazu in Kapitel 5, S. 289, insb. Fn. 1235 f. 1776 Renner, G., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 33, Rn. 168. 1777 Scheer verortet dies im Rahmen von Art. 6 GG und des Sozialstaatsprinzips, ders., S. 344. Der EGMR zieht sie ebenfalls zunehmend heran, s. in Kapitel 2, S. 93. 1778 Conclusions II, 69, III, 96. Deren ‘regelmäßige’ Verkürzung auf ein Jahr Wartezeit wurde vom Ausschuss hingegen positiv aufgenommen, Conclusions IV, 125; V, 141. Vgl. auch in Kapitel 2, S. 97, insb. Fn. 378. 1779 Conclusions X-2, 151; VIII, 212; XIII-2, 384 f.; XIII-4, 447 f.; XIV-1, 339 f.; XV-1 (Add. 2) 49 f.; XVI-1, 263 f. 1780 Conclusion XVII-1, 222. 1781 Conclusion XVIII-1. Darin heißt es: The Committee will examine these texts when examining Article 19 § 6 next time Conclusions XIX-1, to be published in 2008. In the meantime, it notes that the situation has not changed. Das ZuwG 2007 wird in den Conclusions vom September 2008 vermutlich noch nicht behandelt werden. 388 dert. Gleiches gilt für die noch niedrigere, bundesdeutsche Kindernachzugsgrenze von 16 Jahren, die der Sachverständigenausschuss regelmäßig (seit 1984 und damit bereits seit zwanzig Jahren) kritisiert.1782 Des Weiteren bleibt die rechtliche Lage insoweit in Widerspruch zur ESC, als Kinder dann kein Nachzugsrecht haben, wenn sich von ihren sorgeberechtigten Eltern lediglich ein Elternteil in der Bundesrepublik aufhält. Einzig das bisher kritisierte Nachzugsrecht für Ehegatten von Ausländern der zweiten Generation hat mit dem ZuwG 2004 eine Verbesserung erfahren, als es die Unterscheidung zwischen der ersten und zweiten Generation aufhob.1783 Zusammenfassung: Familienzusammenführung und Europäisierung Die europäischen Einflüsse auf das deutsche Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht sind von erheblichen Unterschieden gekennzeichnet. Im Gegensatz zum Freizügigkeitsrecht werden beim europäisierten Aufenthaltsrecht die mit dem ZuwG 2004 erfolgten gemeinschaftsbedingten Verbesserungen zum Familiennachzug mit dem ZuwG 2007 durch erhebliche ‚gemeinschaftsveranlasste’ Verschlechterungen relativiert. Das Freizügigkeitsrecht ist (nicht nur) hinsichtlich des Familiennachzugs sowohl in gemeinschaftsrechtlicher als auch in rechtsvergleichender Sicht klar als europäisch zu bezeichnen. Demgegenüber ging beim Aufenthaltsrecht das Fehlen eines grundlegenden innerstaatlichen Konzeptwechsels mit einem erheblichen Maß an Ablehnung der europäischen Entwicklungen einher. Dies zeigte sich besonders bei den von hoher Sensibiliät bestimmten und verzögernden Verhandlungen zum Familiennachzugsrecht für Drittstaatsangehörige und setzt sich im Rahmen des ebenso zögerlichen wie einseitig erfolgten Umsetzungsprozesses fort. Für den Bereich des Familiennachzugsrechts für Drittstaatsangehörige fiel der erste Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Zuwanderungsrecht daher im Ganzen klein aus. Die Änderungen zum Ehegattennachzug, die unter Rückgriff auf einige Öffnungsklauseln der Richtlinie erfolgten, haben die vorherigen Verbesserungen wieder relativiert. Die Familiennachzugsrichtlinie zwingt zwar nicht zur Absenkung zu Ungunsten von Artikel 6 GG.1784 Im Ergebnis bedeutete der Umsetzungsprozess aber infolge der Nutzung der restriktiven Möglichkeiten der Richtlinie zum Ehegatten- und Kindernachzug auch eine Absenkung deutscher Standards bis hin zur Unterschreitung grundrechtlicher Grenzen. Darüber hinaus lassen diese Bestimmungen mit der Verwendung von Integrationskriterien als Voraussetzung der Einreise der Familienmit- 1782 Conclusions VIII, 212 f.; X-2, 151; XIII-2, 384 f.; XIII-4, 447 f.; XIV-1, 339; XVI-1 263 f., XVII, 222. Ebenso zu Frankreich, Österreich und Großbritannien, vgl. Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 105. 1783 S. dazu in Kapitel 6, S. 333 f. 1784 So auch Groß, Th., National Report Germany, in: Higgins (Hg.), Migration and Asylum Law and Policy in the European Union, S. 111, 122 sowie veröff. in: EuR, Beiheft 1/2005, 33, 43.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.