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Anne Walter, Die Europäische Sozialcharta in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 92 - 101

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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92 Rechtssicherheit zu bevorzugen ist insofern das (ältere) Beispiel Österreichs (ähnlich auch Frankreich), wonach in Anerkennung der Schwierigkeit sachgerechter Kriterien und der zumutbaren ‚Messung’ der Integration ausnahmslos alle im Land geborenen Ausländer gegen Ausweisung geschützt sind.343 Künftig dürften sich aber die Unterschiede infolge der gemeinschaftsrechtlichen Harmoniserung des verstärkten Ausweisungsschutzes für Daueraufenthaltsberechtigte verringern. B. Die Europäische Sozialcharta Ähnlich den späteren UN-Pakten wurde bereits auf Ebene des Europarats die Europäische Sozialcharta (ESC) als Ergänzung und ‚Gegenstück’ zur EMRK auf sozialem Gebiet am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichnet und trat am 26. Februar 1965 in Kraft.344 Bis heute haben 27 Staaten – darunter alle 15 ‚alten’ EU- Mitglieder und fast alle der zwölf beigetretenen Mitgliedstaaten345 – die Charta ratifiziert. Allerdings ist nicht nur das ‚soziale Gebiet’ ein grundlegend anderes, sondern hat die Verschiedenartigkeit der sozialen und politischen Rechte auch zu einem anderen Konzept und rechtlichen Charakter der ESC-Bestimmungen im Vergleich zur EMRK geführt. Der Anwendungsbereich der ESC ist nicht nur aufgrund des Reziprozitätsprinzips ein beschränkter346, sondern die ESC gilt darüber hinaus – anders als die EMRK – nur für Staatsangehörige anderer Vertragsstaaten und Flüchtlinge i.S.d. GFK.347 Zudem haben die meisten Staaten eine Anzahl von Vorbehalten erklärt und von Artikel 20 Abs. 1 lit. c) ESC Gebrauch gemacht. Dieser verpflichtet einen Vertragsstaat nur zur Ratifikation von mindestens zehn (von insgesamt 19) Artikeln oder 45 (von insgesamt 72) Absätzen dieser 19 Artikel, darunter 343 Vgl. § 38 FrG 1997 (später geändert, vgl. Fn. 620) sowie insoweit Kapitel 4 zur ähnlichen Lage in Frankreich (S. 254 ff., insb. Fn. 1077 sowie S. 261 f., insb. Fn. 1100) und in den Niederlanden (S. 271, insb. Fn. 1160). Davy, U., Einwanderung und Integrationspfade, ZAR 2004, 231, 235; vgl. auch Weh, W. L. mit Kritik an Deutschland, InfAuslR 2003, 124. Zur deutschen Rechtslage, Kapitel 7, insb. S. 352 f. 344 European Social Charter, ETS Nr. 35, abgedruckt in Sartorius II, Nr. 115. 345 Dies sind Lettland, Malta, Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn sowie Zypern. Slowenien hat bislang nur signiert, ebenso Rumänien. Es fehlen Estland, Litauen und Bulgarien (Stand: 11. Juli 2008). 346 S. die Bestimmung des persönlichen Geltungsbereiches im Anhang zur Sozialcharta. Cholewinski zweifelt nicht zu Unrecht, ob mit der darin angelegten Unterscheidung der Rechtsadressaten die ESC noch als der EMRK gleichwertiges Gegenstück auf dem Gebiet der ‚fundamentalen’ Rechte bezeichnet werden kann. Vgl. Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 215 f. 347 Vgl. Abs. 1 der Definition des persönlichen Geltungsbereiches im Anhang zur ESC. Abs. 2 bestimmt, dass jede Vertragspartei Flüchtlingen im Sinne der GFK, die sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet gewöhnlich aufhalten, eine Behandlung gewähren wird, die so günstig wie möglich, in keinem Fall aber weniger günstig ist, als in Verpflichtungen der Vertragspartei aus der GFK oder aus anderen gültigen internationalen Übereinkünften vorgesehen ist, die auf solche Flüchtlinge anwendbar sind. 93 allerdings fünf von sieben „Kernartikeln“ in Teil II348, denen aus systematischer Sicht nicht bloße programmatische Grundsatzwirkung349 zukommt, sondern dem ratifizierenden Staat eine Pflicht auferlegt, die darauf gerichtet ist, entgegenstehende innerstaatliche Bestimmungen sofort außer Kraft zu setzen. Die ESC enthält damit im Gegensatz zur EMRK nicht individuelle Rechte („jeder hat das Recht …“), sondern lediglich Staaten verpflichtende Normen („verpflichten sich die Vertragsparteien …“).350 Mit dieser Technik wurde nicht nur kurzfristig eine Erhöhung der Ratifizierungsbereitschaft angestrebt, sondern soll langfristig eine Annäherung der westlichen Rechtsordnungen durch Angleichung im sozialen Bereich erreicht werden.351 Dieser Modus – vergleichbar den Richtlinien im Gemeinschaftsrecht – konzentriert sich damit vor allem auf einen Gesetzgebungs- und Harmonisierungsauftrag.352 Das nur schwach öffentlich gestaltete Kontrollverfahren sieht die Vorlage von Staatenberichten der Vertragsstaaten zur Umsetzung der Charta vor. Auf deren sowie der Basis der rechtlichen Stellungnahmen des Sachverständigenausschusses353 kann das Ministerkomitee des Europarates Empfehlungen an den Vertragsstaat richten, die jedoch sanktionslos bleiben.354 Indes finden die Conclusions des ECSR in jüngerer Zeit auch Eingang in Entscheidungen des EGMR. Sollte dies künftig zunehmen, kann eine indirekte rechtliche Bedeutung dieser Empfehlungen – wie sie bereits den Empfehlungen des Antifolter-Ausschusses zukommt – die Folge sein. Besonderer Reserviertheit und Ratifizierungsunfreudigkeit begegnet die aktualisierte und revidierte Europäische Sozialcharta vom 3. Mai 1996.355 Derzeit haben 24 348 Art. 20 Abs. 1 lit. b) ESC. 349 S. im Vergleich dazu der als Zielerklärung gestaltete Teil I ESC, dessen Rechte (irgendwann) nach Schaffung der Voraussetzungen durch die Mitgliedstaaten ausgeübt werden können sollen. So Nr. 16: „Die Familie als Grundeinheit der Gesellschaft hat das Recht auf angemessenen sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz, der ihre volle Entfaltung zu sichern vermag.“ sowie Nr. 19: „Wanderarbeitnehmer, die Staatsangehörige einer Vertragspartei sind, und ihre Familien haben das Recht auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei.“ 350 Vgl. zum System der abgestuften Verbindlichkeit der Rechtspflichten, Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 52 f. 351 Vgl. Präambel der ESC: „In der Erwägung, dass es das Ziel des Europarats ist, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern herzustellen … und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern“. 352 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 53. 353 Die Conclusions des European Committee of Social Rights (ECSR) werden abgedruckt in: Case Law on the European Social Charter, Straßburg 1982. Sie sind zudem abrufbar unter: http://hudoc.esc.coe.int/esc/search/default.asp (11. Juli 2008). 354 Artt. 21-29 ESC. Zuleeg, M., Europäische Sozialcharta und Familiennachzug, in: Barwig u. a. (Hg.), Familiennachzug von Ausländern vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, S. 63 f. Dazu ausführlicher Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 112 ff. 355 European Social Charter (revised, im Weiteren: ESC rev.), ETS Nr. 163, in Kraft seit dem 1. Juli 1999. 94 Staaten, davon 15 EU-Mitgliedstaaten ratifiziert.356 Damit kann man aufgrund des ebenfalls geltenden Reziprozitätsprinzips hier noch nicht von einer EU-weiten Geltung sprechen.357 Das mag zum Teil daran liegen, dass die Ratifizierung nur als Ganzes möglich ist. Sie fasst nicht nur die zwischenzeitlich verabschiedeten Zusatzprotokolle von 1988358, 1991359 und 1995360 in einem Text zusammen, sondern modernisiert, ändert und erweitert die Rechte der ESC, um “den materiellen Inhalt der Charta auf den neuesten Stand zu bringen und in einer Weise anzupassen, dass insbesondere den seit ihrer Annahme eingetretenen grundlegenden sozialen Veränderungen Rechnung getragen wird“.361 Neuen Schwung für die familienrelevanten Verpflichtungen der ESC/ESC rev. als ‚älteres’ europäisches Recht dürfte die gemeinschaftsrechtliche und -gerichtliche Verpflichtung zur Einhaltung gemäß der Familiennachzugsrichtlinie und durch den EuGH bedeuten.362 I. Recht auf Aufenthalt Zu den zuvor genannten ‚Kernartikeln’ gehören das Recht der Familie auf sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz als auch das Recht der Wanderarbeiter und ihrer Familien auf Schutz und Beistand. Diese wurden von dem überwiegenden Teil der derzeitigen 27 EU-Mitgliedstaaten als verbindlich anerkannt.363 Dies ist angesichts der Sensibilität in Einwanderungsfragen eine erstaunlich hohe Akzeptanz.364 356 Dazu zählen als ‚alte’ EU-Mitgliedstaaten Belgien, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, die Niederlande, Portugal und Schweden, als ‚neu’ beigetretene EU-Mitgliedstaaten Estland, Litauen, Malta, Slowenien und Zypern sowie die am 1. Jan. 2007 beitretenden Mitgliedstaaten Bulgarien und Rumänien (Stand: 11. Juli 2008). Die Bundesrepublik hat der revidierten Sozialcharta ebenso wenig zugestimmt wie den sonstigen Zusatzprotokollen von 1988, 1991 und 1995. Die deutsche nichtamtliche Übersetzung: http://conventions.coe.int/ (11. Juli 2008). 357 Peers, S./Barzilay, R./Groenendijk, K./Guild, E., The legal status of persons admitted for family reunion, 2000, S. 10. 358 ETS Nr. 128. 359 ETS Nr. 142, Verbesserung Kontrollmechanismus. 360 ETS Nr. 158. Kollektivbeschwerde. 361 Vgl. Präambel der revidierten ESC. Als neue Rechte sind zu nennen: das Recht auf Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung; das Recht auf Wohnung; Kündigungsschutz; das Recht auf Arbeitslosenunterstützung, das Recht auf Schutz vor sexueller Belästigung und anderen Formen der Belästigung am Arbeitsplatz; das Recht der Arbeitnehmer mit Familienpflichten auf Chancengleichheit und Gleichbehandlung; Rechte der Arbeitnehmervertreter im Betrieb. Änderungen bestehen in: der Stärkung des Diskriminierungsverbots; der Verbesserung der Gleichbehandlung von Mann und Frau in allen durch den Vertrag abgedeckten Bereichen; der Verbesserung des Mutterschutzes und des sozialen Schutzes der Mütter; der Verbesserung des sozialen, rechtlichen und wirtschaftlichen Schutzes von Kindern und Jugendlichen im Arbeitsleben und außerhalb der Arbeit; dem besseren Schutz von Behinderten. 362 S. dazu Kapitel 5, S. 287 f. 363 Ebenso die Bundesrepublik. Zum Stand von Art. 19 Abs. 6 ESC/ESC rev., s. im Weiteren. 364 Davy, U., in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 48. 95 1. Familienzusammenführung – Artikel 19 Nr. 6 ESC Leitende Vorstellung des Rechts der Familie ist der Schutz ihres Zusammenlebens. Artikel 16 ESC lautet: „Um die erforderlichen Voraussetzungen für die Entfaltung der Familie als einer Grundeinheit der Gesellschaft zu schaffen, verpflichten sich die Vertragsparteien, den wirtschaftlichen, gesetzlichen und sozialen Schutz des Familienlebens zu fördern, insbesondere durch Sozial- und Familienleistungen, steuerliche Maßnahmen, Förderung des Baus familiengerechter Wohnungen, Hilfen für junge Eheleute und andere geeignete Mittel jeglicher Art.“ (Hervorhebung der Verfasserin). Diese normative Vorstellung gilt auch für Migrantenfamilien. In Bezug auf Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien enthält die ESC ausdrückliche Aussagen zur Herstellung der Familieneinheit. Anders als in der EMRK, in deren Rahmen diese Frage erst durch EKMR und EGMR problematisiert wurde, heißt es in einer eigenen Bestimmung zum Familiennachzug – Artikel 19 Nr. 6 ESC365: „Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien, […] 6. soweit möglich, die Zusammenführung eines zur Niederlassung im Hoheitsgebiet berechtigten Wanderarbeitnehmers mit seiner Familie zu erleichtern;“ Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung ist im Vergleich zu anderen untersuchten Texten unterschiedlich. Er ist enger insofern, als nur Wanderarbeitnehmer mit langfristiger Aufenthaltsberechtigung erfasst sind, und weiter, da diese Wanderarbeitnehmer sowohl abhängig beschäftigt als auch selbstständig sein können.366 Der Arbeitnehmer muss nicht nur rechtmäßig aufhältig, sondern zur Niederlassung berechtigt sein. Dies begrenzt den Nachzug auf längerfristig beschäftigte Wanderarbeitnehmer. Kurzfristige nicht verlängerbare Vertragsverhältnisse wie Saisonarbeiter oder Studenten sowie irregulär Beschäftigte sind damit ausgeschlossen. Sind die befristeten Verträge verlängerbar, ist jedoch eine generelle Ablehnung allein aufgrund der Befristung unzulässig.367 365 Art. 19 Abs. 6 ESC wurde von insgesamt 18 Mitgliedstaaten anerkannt. Dies waren im Rahmen der Ratifikation der ESC: Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Irland, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Spanien, das Vereinigte Königreich und Zypern, nicht aber Dänemark, Lettland, Malta, die Slowakei, Tschechien und Ungarn. Bei der Ratifikation der rev. ESC haben Estland und Slowenien den Art. 19 Abs. 6 akzeptiert, nicht aber Litauen, Malta, Bulgarien und Rumänien. http://conventions.coe.int (11. Juli 2008). 366 Art. 19 Abs. 10 ESC verpflichtet, „den in diesem Artikel vorgesehenen Schutz und Beistand auf die aus- oder einwandernden selbstständig Erwerbstätigen zu erstrecken, soweit solche Maßnahmen auf diesen Personenkreis anwendbar sind;“ Nach Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 101, Fn. 187, ist dies eine Besonderheit im Vergleich zu anderen internationalen Instrumenten. 367 So Conclusions X-2, 150, im Fall der Bundesrepublik. 96 Ein unmittelbarer Anspruch auf Familienzusammenführung ergibt sich daraus allerdings nicht. Folge dieser Bestimmung ist vielmehr eine positive Handlungsverpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anpassung ihrer Rechtsordnung, und zwar im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.368 Wie sie im Rahmen dessen die Verpflichtungen umsetzen, liegt in ihrem Ermessen. Aufgrund der vagen Formulierung („soweit möglich, … zu erleichtern369“) ist der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten allerdings erheblich. Die mangelnde Klarheit und Bestimmtheit des Rechtsbefehls sowie das Erfordernis der Umsetzung der konkretisierungs- und ausfüllungsbedürftigen Bestimmungen durch innerstaatliche Rechtsvorschriften hindern daher eine unmittelbare Wirkung.370 Die Wirkung der Bestimmung kann jedoch trotz der damit verbundenen schwachen Justiziabilität nicht auf die eines bloßen Signals reduziert werden.371 Durch die positive Normierung des Schutzes von Wanderarbeitnehmerfamilien wurden nicht nur – unabhängig von dem Grad ihrer Anerkennung – existierende Standards geschaffen, die davon ausgehen, dass – insbesondere im Licht von Artikel 16 ESC – der Nachzug ihrer Familie die Regel und nicht die Ausnahme ist.372 Daher bedeutet nach Ansicht des Sachverständigenausschusses die Klausel „soweit wie möglich“, dass lediglich die Ausgestaltung der Verpflichtung dem Staat obliegt.373 So fällt beispielsweise die Forderung nach ausreichenden (nicht jedoch höheren) Unterhaltsmitteln in den zulässigen Gestaltungsspielraum.374 Hier ist zu bemerken, dass bereits die Voraussetzungen eines ‚zur Niederlassung berechtigten’ Aufenthalts sowie einer Beschäftigung eine erhebliche Hürde darstellen. Ebenso ist die Forderung nach geeignetem Wohnraum zwar zulässig. Aufgrund der Schwierigkeiten für Migrantenfamilien auf dem Wohnungsmarkt und angesichts der ausdrücklich ge- 368 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 355; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 110. 369 Der Begriff ‚facilitate’ wird auch in der UNWAK und ILO-Konvention Nr. 143 verwendet. 370 BVerwGE 98, 31, 44, BVerwGE 66, 268, 274. Caroni, M., Privat- und Familienleben zwischen Menschenrecht und Migration, S. 79 f.; Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 253; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 102; Zuleeg, M., Europäische Sozialcharta und Familiennachzug, in: Barwig u. a. (Hg.), Familiennachzug von Ausländern vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, S. 55 ff. Ein Vorentwurf dieser Bestimmung sprach hingegen von dem Recht auf Nachzug und der Erleichterung (ohne Einschränkung) des Familiennachzugs, vgl. Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 344, dort Fn. 290. 371 Vgl. auch der sichtbare Einfluss auf Spezialkonventionen wie die EWAK, Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 53; Oeter, S., Völkerrechtliche und europarechtliche Vorgaben für den Familiennachzug, in: Klein/Hailbronner, Einwanderungskontrolle und Menschenrechte, S. 131. 372 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 53 sowie S. 312; Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 83 f.; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 102; Zuleeg, M., Europäische Sozialcharta und Familiennachzug, in: Barwig u. a. (Hg.), Familiennachzug von Ausländern vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, S. 61 und S. 63 f. 373 Conclusions VIII, 211. 374 Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 345 f. 97 nannten Förderungspflicht in Bezug auf Wohnraum in Artikel 16 ESC sind die Vertragsstaaten aber verpflichtet, Wanderarbeitnehmer bei der Suche zu unterstützen und somit Familiennachzug zu ‚erleichtern’.375 Insofern bleibt der den Staaten zugestandene Spielraum durch die Verpflichtung selbst begrenzt und darf diese nicht aushöhlen.376 Gerade im Laufe der Zeit müssen sie sich damit Verletzungen verstärkt vorhalten lassen. Entsprechend stellte der Sachverständigenausschuss bereits sehr früh zu einigen Nachzugsbeschränkungen der Bundesrepublik die Verletzung der ESC fest. So qualifiziert er dreijährige Wartezeiten als Verstoß gegen Artikel 19 Abs. 6 ESC377, ebenso hinsichtlich der bis zum AuslG 1990 geltenden Altersgrenze beim Kindernachzug, der Begrenzung des Kindernachzugs nur zu beiden Elternteilen sowie die Beschränkungen des Ehegattennachzugs für die zweite Generation.378 Weiterhin befand der Sachverständigenausschuss die generelle Einreiseverweigerung behinderter Kinder379 ebenso für unzulässig wie das Verbot des Familiennachzugs für bestimmte Berufsgruppen.380 Darüber hinaus enthält die ESC generelle Schrankenbestimmungen in Teil V (Artikel 31 Abs. 1 ESC: „Die in Teil I niedergelegten Rechte und Grundsätze dürfen nach ihrer Verwirklichung ebenso wie ihre in Teil II vorgesehene wirksame Ausübung anderen als den in diesen Teilen vorgesehenen Einschränkungen oder Begrenzungen nur unterliegen, wenn diese gesetzlich vorgeschrieben und in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutze der Rechte und Freiheiten anderer oder zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Sicherheit des Staates, der Volksgesundheit und der Sittlichkeit notwendig sind.“ Diese Bestimmung ist unverkennbar Artikel 8 Abs. 2 EMRK entlehnt. Insofern kann darauf verwiesen werden. Allein das Kriterium des wirtschaftlichen Wohls des Landes fehlt und vermag – im Gegensatz zur EMRK – keine Eingriffe in Rechtspositionen der ESC zu rechtfertigen. Allerdings sind – wie erwähnt – bereits die Pflichten der Mitgliedstaaten durch ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit begrenzt.381 375 Ausführlich dazu Cholewinksi, R., Migrant Workers, S. 344 sowie Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 312. 376 Cholewinski, R, Migrant Workers, S. 344 f.; Oeter, S., Völkerrechtliche und europarechtliche Vorgaben für den Familiennachzug, in: Klein/Hailbronner, Einwanderungskontrolle und Menschenrechte, S. 131; Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 83. 377 Conclusions II, 69, III, 96. Deren ‘regelmäßige’ Verkürzung auf ein Jahr Wartezeit wurde vom Ausschuss hingegen positiv aufgenommen, Conclusions IV, 125; V, 141, ebenso die Streichung im Fall der Niederlande für Personen, die selbst als Familienangehörige eingereist sind, Conclusions XVIII-1, Vol. 2. 378 Conclusions X-2, 151; VIII, 212; XIII-2, 384 f.; XIII-4, 447 f.; XIV-1, 339 f.; XV-1 (Add. 2) 49 f.; XVI-1, 263 f. Ausführlich zu Deutschland auch Kapitel 7, S. 386 f. 379 Im Fall der Niederlande: Conclusions I, 85; V, 124 ; IX, 108 ; X-1, 151. 380 So für britische Hausangestellte, Conclusions I, 85; II, 69; III, 96; VI, 126; VIII, 216; IX, 110. 381 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 355 f.; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 110. 98 2. Familienbegriff An etwas versteckter Stelle, im Anhang der ESC382, findet sich zu Artikel 19 Abs. 6 ESC eine Legaldefinition des Begriffs ‚Familie’. Dort heißt es, dass er „zumindest seine Ehefrau und seine [des Wanderarbeitnehmers] Kinder unter 21 Jahren, für die er unterhaltspflichtig ist, umfaßt“, (Hervorhebung der Verfasserin). Nach dem Wortlaut stellt die ESC allein auf den Mann als ‚Wanderarbeitnehmer’ ab.383 Allerdings ist dieser Begriff aufgrund des in der Präambel enthaltenen Diskriminierungsverbotes sowie des darin enthaltenen Verweises auf die EMRK dahingehend auszulegen, dass er auch weibliche Arbeitnehmer erfasst, und konsequenterweise – erstreckt auf die Familie – nicht nur deren Kinder, sondern auch ihre Ehegatten unter diese Schutzbestimmung zum Familiennachzug fallen.384 Für die aus der Zeit der Entstehung der ESC stammende Volljährigkeitsgrenze für Kinder von 21 Jahren besteht hingegen kein Anlass zur Änderung. Die in den meisten Staaten inzwischen abgesenkte Altersgrenze von 18 Jahren verstößt folglich dagegen.385 Auch die noch niedrigere, bundesdeutsche Kindernachzugsgrenze von 16 Jahren hat der Sachverständigenausschuss regelmäßig (seit 1984 und damit bereits seit zwanzig Jahren) kritisiert.386 Es ist hier anzumerken, dass insoweit der Familienbegriff im Anhang zu Artikel 19 Abs. 6 ESC der revidierten Sozialcharta geändert wurde: ”Für die Zwecke der Anwendung dieser Bestimmung ist unter dem Ausdruck ‚Wanderarbeitnehmer mit seiner Familie’ zumindest der Ehegatte des Arbeitnehmers und seine unverheirateten Kinder zu verstehen, solange diese nach den einschlägigen Rechtsvorschriften des Aufnahmestaats als Minderjährige gelten und der Arbeitnehmer für sie unterhaltspflichtig ist.“ Das Kriterium der Abhängigkeit der Kinder hat der Sachverständigenausschuss im Übrigen weit ausgelegt. Danach wird nicht nur wirtschaftliche, sondern jegliche tatsächliche oder rechtliche Abhängigkeit darunter verstanden.387 382 Dieser ist integraler Bestandteil des Vertrages. 383 Conclusion IV, 124. 384 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 215 ff.; Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 84; Zuleeg, M., Europäische Sozialcharta und Familiennachzug, in: Barwig u. a. (Hg.), Familiennachzug von Ausländern vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, S. 55 f.; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 108. 385 Andernfalls müsste die Bestimmung in einem formellen Verfahren geändert werden, Conclusions IV, 127; V, 133; VIII, 212, Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 84. Für den Sachverständigenausschuss ist entscheidend, ob diese Staaten durch statistische Daten nachweisen können, dass in der Praxis keinen Kindern unter 21 aus diesem Grund der Nachzug verwehrt wurde, vgl. Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 105 f. 386 Conclusions VIII, 212 f.; X-2, 151; XIII-2, 384 f.; XIII-4, 447 f.; XIV-1, 339; XVI-1 263 f., XVII, 222. Ebenso zu Frankreich, Österreich und Großbritannien, vgl. Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 105. 387 Vgl. Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 337. 99 In Bezug auf das Recht auf Familiennachzug ist der Familienbegriff auf die Kernfamilie beschränkt. Nicht eheliche Gemeinschaften sind davon nicht erfasst, ebenso wenig weitere Verwandte.388 Aus der Formulierung ‚zumindest’ ergibt sich jedoch, dass die Zusammenführung auch für andere Familienmitglieder denkbar ist.389 Dies eröffnet auch für innerstaatlich anerkannte nicht eheliche Gemeinschaften Nachzugsmöglichkeiten.390 Die ESC schließt den Nachzug weiterer Mitglieder damit nicht aus, verlangt ihn aber auch nicht als Mindeststandard. Die Legaldefinition gilt ausdrücklich nur für die Bestimmung der Familienzusammenführung von Wanderarbeitnehmern. Der Familienbegriff in Artikel 16 ESC selbst enthält keine Beschränkung. Da diese Bestimmung ebenso wie in anderen menschenrechtlichen Texten auf den allgemeinen Schutz der Familie und ihres Zusammenlebens abzielt, unabhängig von Grenzüberschreitungen, und insofern mehr Personen als die Kernfamilie betroffen sein können, ist von einer – Artikel 8 EMRK vergleichbaren – weiten Begriffsfassung auszugehen.391 II. Recht im Aufenthalt Die Europäische Sozialcharta befasst sich ausführlich mit Sachverhalten, die für den Aufenthalt des Wanderarbeitnehmers und für die Familienmitglieder relevant sind. Zwar finden sich keine direkten Aufenthaltsregelungen, wohl aber Aussagen zu Ausweisungsschutz und damit indirekt zur Aufenthaltssicherheit. Darüber hinaus werden die Bereiche Arbeit und Bildung, Sprache, Gesundheit und sozialer Schutz erfasst. Ausgehend von der Anwendung der Rechte von Artikel 1-17 ESC auf Staatsangehörige anderer Vertragsparteien, haben Familienangehörige verschiedene Rechte.392 1. Aufenthaltssicherheit Im Rahmen der Ausweisung sind die Staaten verpflichtet (Artikel 19 Abs. 8 ESC), 388 Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 109. 389 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 85. 390 Vgl. dazu Conclusion XII-1, 238 f., worin der Sachverständigenausschuss diese Regelungen befürwortet und positive Effekte für den Nachzug sieht, Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 109. 391 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 217 f.; Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 104. 392 Gemäß Abs. 1 des Geltungsbereiches im Anhang gelten diese, Art. 1-17 ESC, für rechtmäßig aufhältige oder beschäftigte Angehörige anderer Vertragsstaaten. Gleiches gilt gemäß Art. 18 und 19 ESC für die darin enthaltenen Rechte. Fraglich ist dies zwar für deren Familienangehörige, die nicht Angehörige anderer Vertragsstaaten sind. Aus dem Sinn und Zweck der Nachzugsbestimmung, die keinen Unterschied insoweit macht, kann diese Unterscheidung aber im Erst-Recht-Schluss nicht für Aufenthaltsrechte dieser Angehörigen gelten. 100 „8. sicherzustellen, dass diese Arbeitnehmer, soweit sie in ihrem Hoheitsgebiet ihren rechtmä- ßigen gewöhnlichen Aufenthalt haben, nur ausgewiesen werden können, wenn sie die Sicherheit des Staates gefährden oder gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die Sittlichkeit verstoßen;“ Diese Bestimmung gilt auch für Familienmitglieder.393 Sie können daher nicht automatisch infolge der Ausweisung des Arbeitnehmers mit ausgewiesen werden, sondern nur bei eigener Gefährdung der Sicherheit des Staates oder Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder Sittlichkeit. Eine solche ist nicht gegeben z. B. im Fall der Erkrankung während des Aufenthalts.394 2. Zugang zu Arbeit und Bildung Die Charta enthält zwar die Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Öffnung ihrer Arbeitsmärkte, indem sie das Recht auf Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat für Arbeitnehmer festschreibt,395 ebenso wie eine gleiche Behandlung bei Arbeitsentgelt und -bedingungen. Es ist jedoch hierbei ausdrücklich nur von Arbeitnehmern die Rede.396 Familienangehörige haben als Angehörige anderer Vertragsstaaten das Recht auf Berufsberatung und -ausbildung.397 Darüber hinaus erstrecken zwei weitere Bestimmungen ihren Anwendungsbereich auf die Familienmitglieder von Wanderarbeitnehmern, und zwar das Recht auf soziale Sicherheit398 und das Recht auf Gleichbehandlung im Rahmen der Fürsorge399. Denn das Prinzip der Gleichbehandlung zwischen Staatsangehörigen der Vertragsparteien 393 Vgl. die einleitenden Worte von Art. 19 ESC: „Um die wirksame Ausübung des Rechtes der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand … zu gewährleisten“. 394 Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 103. 395 Art. 18 ESC. Davy, U., in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 48. 396 Art. 19 Nr. 4 lit. a) ESC. 397 Artt. 9 und 10 ESC. 398 So verpflichten sich die Vertragsparteien, „durch den Abschluss geeigneter zwei- und mehrseitiger Übereinkünfte oder durch andere Mittel und nach Maßgabe der in diesen Übereinkünften niedergelegten Bedingungen Maßnahmen zu ergreifen, die folgendes gewährleisten: a) die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit ihren eigenen Staatsangehörigen hinsichtlich der Ansprüche aus der Sozialen Sicherheit einschließlich der Wahrung der nach den Rechtsvorschriften der Sozialen Sicherheit erwachsenen Leistungsansprüche, gleichviel wo die geschützten Personen innerhalb der Hoheitsgebiete der Vertragsparteien ihren Aufenthalt nehmen; b) die Gewährung, die Erhaltung und das Wiederaufleben von Ansprüchen aus der Sozialen Sicherheit, beispielsweise durch die Zusammenrechnung von Versicherungs- und Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften jeder der Vertragsparteien zurückgelegt wurden.“, vgl. Art. 12 Abs. 4 ESC. 399 Art. 13 Abs. 4 ESC. Nach Davy, U., in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 49, dort Fn. 92, ist dies das einzige hinreichend bestimmte und ggf. unmittelbar anwendbare Recht. 101 gilt für alle Mitglieder der Familie.400 Die revidierte Sozialcharta fügt zu Artikel 19 ESC zwei weitere – integrationsrelevante – Verpflichtungen hinzu: ”11. für Wanderarbeitnehmer und ihre Familienangehörigen den Unterricht zum Erlernen der oder, sollte es mehrere geben, einer Landessprache des Aufnahmestaats zu fördern und zu erleichtern; 12. soweit durchführbar, den Unterricht zum Erlernen der Muttersprache des Wanderarbeitnehmers für dessen Kinder zu fördern und zu erleichtern.“ C. Die Europäische Konvention über die Rechtsstellung von Wanderarbeitnehmern Die Europäische Konvention über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer (Europäische Wanderarbeitnehmerkonvention – EWAK) vom 24. November 1977401 ist ein spezifisches Menschenrechtsinstrument des Europarates für Wanderarbeitnehmer. Sie beschäftigt sich mit dem Leben der Migranten selbst, und zwar abhängig vom Beschäftigungsbezug. Sie beinhaltet den Grundsatz der Gleichbehandlung von ausländischen und inländischen Arbeitnehmern im Bereich ihrer Lebens- und Arbeitsbedingungen und zielt auf die Förderung des sozialen Aufstiegs und Wohls von Wanderarbeiterfamilien.402 Dazu zählt auch Familiennachzug. Als Vorbild dieser Konvention des Europarates haben die im Rahmen der UNO und ILO diskutierten Schutzbestimmungen für Wanderarbeitnehmer gedient. Das Ergebnis ist jedoch im Vergleich dazu schwach. Obgleich das Übereinkommen ein Menschenrechtstext ist, erntete er Kritik aufgrund des geringen Gehalts an Rechten.403 Grund ist der Zeitpunkt der Verabschiedung, der durch die Ölkrise und eine hohe Arbeitslosigkeit unter den ausländischen Arbeitnehmern gekennzeichnet ist.404 Der Anwendungsbereich dieses Übereinkommens ist darüber hinaus in zweierlei Hinsicht begrenzt. 400 Peers, S./Barzilay, R./Groenendijk, K./Guild, E., The legal status of persons admitted for family reunion, 2000, S. 11. 401 European Convention on the Legal Status of Migrant Workers (ETS Nr. 93). Die Konvention trat am 1. Mai 1983 in Kraft. Derzeit haben elf Staaten des Europarats die Konvention ratifiziert. Davon sind sechs Mitgliedstaaten der EU-27: Frankreich, Italien, die Niederlande, Portugal, Schweden sowie Spanien. Des Weiteren haben Albanien, Norwegen, Moldawien, Türkei und die Ukraine ratifiziert (Stand: 11. Juli 2008). Die Bundesrepublik hat am 24. Nov. 1977 unterzeichnet mit der Erklärung, dass ”the Government of the Federal Republic of Germany reserves the right, when it ratifies the European Convention on the Legal Status of Migrant Workers, which it will not be able to do until a date deemed appropriate from the point of view of the labour market, to make reservations at least in respect of Article 6, paragraph 1, Article 14, paragraph 1, and Article 18, paragraph 2, of the Convention.” Die deutsche nichtamtliche Übersetzung ist abrufbar unter http://conventions.coe.int/. 402 Präambel EWAK. 403 Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 118. Auch nach Plender, R., International Migration Law, S. 252, ähnelt der Inhalt eher einem Niederlassungsvertrag als einem Regelsystem für Wanderarbeit. 404 Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 221 f.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.