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Anne Walter, Das Abkommen und Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 60 - 64

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

Bibliographic information
60 G. Das Abkommen und Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge Das am 28. Juli 1951 in Genf von der „United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons“ verabschiedete Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (sogenannte Genfer Flüchtlingskonvention, im Weiteren GFK)199 enthält selbst keine Regelungen über den Aufenthaltsstatus von Familienangehörigen. Der Grundsatz der Familieneinheit wurde nicht Bestandteil der Definition des Begriffs „Flüchtling“.200 Die Tatsache, dass sich aus der GFK kein völkervertragsrechtlicher Anspruch auf eine statusrechtliche Gleichstellung von Familienangehörigen ergibt, bedeutet jedoch nicht, dass keine Standards zur Anerkennung des Grundsatzes der Familieneinheit im Asylrecht existierten. Zentrale Aufgabe des Flüchtlingskommissariats als weltweit tätigem Spezialorgan der Vereinten Nationen (UNHCR201) ist es, mandatiert durch die GFK, Flüchtlingen internationalen Rechtsschutz zu gewähren und dauerhafte Lösungen für ihre Probleme zu suchen. Die Stellungnahmen und Beschlüsse des UNHCR sind zwar nicht verbindlich, fungieren aber als ein Gegenpol zu den Vertragsstaaten und damit auch zur Gemeinschaft. Dienen die Beschlüsse des UNHCR-Exekutivkomitees der Interpretation der GFK und insoweit trotz fehlender Verbindlichkeit als soft-law, kommt den Stellungnahmen vor allem erhebliche politische Bedeutung zu. Dies zeigt auch die Stellungnahme des UNHCR zur Familiennachzugsrichtlinie.202 Darin wird klare Kritik an dem Ausschluss der Personen mit subsidiärem Schutz vom Anwendungsbereich der Richtlinie geäußert, wie er als Ergebnis der Verhandlungen der verschiedenen Richtlinien zu Familiennachzug, Daueraufenthalt und Flüchtlingsstatus 199 Erweitert durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Jan. 1967. Das Abkommen trat am 22. April 1954 in Kraft. Abgedruckt in Sartorius II, Nr. 28. Inzwischen umfasst es 144 Vertragsstaaten, darunter alle 27 EU-Mitgliedstaaten. Am 4. Okt. 1967 trat das Protokoll schließlich in Kraft. Bis heute weist es 144 Vertragsparteien auf, darunter ebenfalls alle 27 EU-Mitgliedstaaten (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/protect/opendoc.pdf? tbl=PROTECTION&id=3b73b0d63, Stand: 1. Nov. 2007). Vgl. Schweitzer, M./Weber, A., Handbuch der Völkerrechtspraxis, Rn. 1349 ff. Zu Deutschland insoweit Kapitel 7, S. 383 f. 200 Der Vertragsentwurf der gescheiterten Konferenz der Vereinten Nationen über territoriales Asyl in Genf 1977 sah hingegen einen Artikel über die Erleichterung der Familienzusammenführung vor. Vgl. dazu Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 482 sowie S. 26 f. Auch der UNHCR trat immer wieder für die Einführung des Familienasyls ein, vgl. Koisser, W./Nicolaus, P., Das Familienasyl des § 7a Abs. 3 AsylVfG – Eine Analyse aus der Sicht des UNHCR, ZAR 1991, 31; Marx, R., Kommentar zum Asyl- VerfG, 1999, § 26, Rn. 3. 201 Der ‚UN-High Commissioner for Refugees’ bezeichnet zugleich ein persönliches Amt und eine Behörde der Vereinten Nationen. Diese handelt durch ihre Organe, den Hohen Flüchtlingskommissar sowie das Exekutivkomitee mit Delegierten aus 66 Mitgliedstaaten, vgl. http://www.unhcr.org/home.html. Zur deutschen Vertretung in Berlin: http://www.unhcr.de/ (10. Juli 2008). 202 „UNHCR unzufrieden mit neuen Regelungen zur Familienzusammenführung“, Presseerklärung vom 23. Sept. 2003. Ebenso bereits zum zweiten Vorschlag KOM (2002) 225 vom 10. Sept. 2002. S. dazu auch ausführlicher Kapitel 4, S. 201 ff. a. E. 61 entstanden ist203: „Wir sehen keine Rechtfertigung dafür, Menschen von den Regelungen der Richtlinie auszuschließen, die unter subsidiärem Schutz stehen.“ I. Recht auf Aufenthalt Von bemerkenswerter Klarheit sind bereits die ausführlichen Vorschläge zur Bewahrung und Herstellung der Familieneinheit, wie sie die die GFK verabschiedende Konferenz in Anhang I der Schlussakte beschloss.204 „In der Erwägung, dass die Einheit der Familie die natürliche und fundamentale Grundlage der Gesellschaft ist, und auch ein für den Flüchtling unentbehrliches Recht darstellt, und im Hinblick darauf, dass diese Einheit der Familie ständig bedroht ist, und indem sie mit Befriedigung zur Kenntnis nahm, dass laut offiziellen Kommentars des zu diesem Zweck eingesetzten Ausschusses für Probleme der Staatenlosigkeit und verwandter Gebiete, die einem Flüchtling gewährten Rechte auch auf die Mitglieder seiner Familie ausgedehnt werden, Empfiehlt die Konferenz den Regierungen, die Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schutze der Familie des Flüchtlings notwendig sind, besonders im Hinblick darauf, “1) sicherzustellen, dass die Einheit der Familie des Flüchtlings aufrechterhalten wird, insbesondere in Fällen, in denen der Familienvorstand die für die Aufnahme in einem bestimmten Land erforderlichen Voraussetzungen erfüllt“ „2) den Schutz von Flüchtlingen, die noch minderjährig sind, insbesondere Kinder ohne Begleitung Erwachsener, unter besonderer Erwähnung von Vormundschaft und Adoption, sicherzustellen.“ In den Beschlüssen des Exekutivkomitees des UNHCR wird ebenfalls die Wichtigkeit der Familieneinheit betont und zu einer liberalen Anwendung der Grundsätze 203 Art. 3 Abs. 2 lit. c) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Zur Verhandlungsgeschichte s. auch Kapitel 4, S. 174 f. 204 Nach Langenfeld die einzig spürbar weitergehende Regel zur Wahrung der Familieneinheit im universellen Völkerrecht, vgl. Langenfeld, Ch./Mohsen, S., Die neue EG-Richtlinie zum Familiennachzug und ihre Einordnung in das Völkerrecht, ZAR 2003, 400. Auszug aus der Schlussakte der Bevollmächtigtenkonferenz der Vereinten Nationen über die Rechtsstellung von Flüchtlingen und staatenlosen Personen (nicht-amtliche Übersetzung), abgedruckt in: Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, UNHCR, Genf 1993, Anhang I, S. 68 (Hervorhebung der Verfasserin) 62 zur Familieneinheit in Fällen von Flüchtlingen aufgerufen.205 Darauf aufbauend legt das Handbuch in einem eigenen Kapitel zum Grundsatz der Familieneinheit fest206: „184. Wenn ein Familienvorstand die in der Definition genannten Kriterien erfüllt, wird seinen Angehörigen normalerweise die Rechtsstellung als Flüchtling nach dem Grundsatz der Einheit der Familie gewährt.“ (Hervorhebung der Verfasserin). Damit formuliert das Handbuch das – vom Familiennachzug zu unterscheidende – spezielle Prinzip des Familienasyls, wie es in vielen Staaten über die GFK hinausgehend anerkannt wird.207 Während beim Nachzug Familienangehörige von sich rechtmäßig aufhaltenden Ausländern unter erleichterten Bedingungen einen Aufenthaltstitel erhalten, können im Gegensatz dazu Angehörige politisch Verfolgter aus deren Rechtsstellung eigene Rechte ableiten und den gleichen Rechtstitel – die Anerkennung des Familienangehörigen als Flüchtling – erhalten. Es handelt sich hierbei um eine Ausdehnung des Flüchtlingsstatus auf nicht persönlich verfolgte Mitglieder der Familie des Flüchtlings aufgrund der familiären Verbundenheit. Eventuelle Fluchtgründe des Familienmitglieds werden dabei nicht geprüft. Dies ist wiederum abzugrenzen von der daneben bestehenden Möglichkeit des Familienangehörigen, die Flüchtlingsanerkennung aufgrund Verfolgung der eigenen Person zu erwirken.208 In diesem Fall bedarf es des Familienasyls nicht (mehr). Das Prinzip des Familienasyls ist damit im Kern keines des Familiennachzugs im Sinne des materiellen Ausländerrechts, sondern des Asylrechts. Es ist hierbei Ausfluss des Grundsatzes des Schutzes der Einheit der Familie (eines Flüchtlings) und 205 Vgl. die Beschlüsse des Exekutiv-Komitees Nr. 9 (XXVIII) und insbesondere Punkt 5 Beschluss Nr. 24 (XXXII) Familienzusammenführung, ebenso Nr. 47 (XXXVIII) Flüchtlingskinder, abgedruckt in: UNHCR, Internationaler Rechtsschutz für Flüchtlinge (Loseblatt), S. 19, 54, 107. Die Bundesrepublik ist dem erst spät nachgekommen. Sie führte als letzter Vertragsstaat in Europa das Familienasyl ein, Bodenbender, W., in: Fritz/Vormeier, GK- AsylVfG, II-§ 26 (75. EL, Stand: Okt. 2006), Rn. 16. Zudem erstreckte sie das Familienasyl bislang nicht auf Konventionsflüchtlinge, jetzt aber im ZuwG, Wolfrum, R., Völkerrechtliche Rahmenbedingungen, in: Giegerich/Wolfrum (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, S. 24. Zum ZuwG, s. in Kapitel 6, S. 353 f. 206 Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, UNHCR, Genf 1993, S. 52 207 Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 480. Vgl. zum Familienasyl in der Bundesrepublik: dies., S. 461 ff. sowie Zimmermann, P., Der Grundsatz der Familieneinheit im Asylrecht, S. 102 f. 208 Der eigenständige Asylstatus wird bspw. dann relevant, wenn der Flüchtlingsstatus des Zusammenführenden erlischt. Im Handbuch heißt es dazu: „185. [...] Wenn andererseits der Familienvorstand kein Flüchtling ist, kann nichts einen seiner Angehörigen daran hindern, selbst die Anerkennung als Flüchtling zu ersuchen, wenn er gemäß dem Abkommen von 1951 oder dem Protokoll von 1967 eigene Gründe für dieses Begehren hat. Der Grundsatz der Einheit der Familie ist immer zugunsten der Angehörigen, nie zu ihrem Nachteil, auszulegen.“ Für den Familienangehörigen findet die ‚eigene’ Prüfung der Verfolgungsfurcht dabei häufig unter Erleichterung der Anerkennungsvoraussetzungen statt, z. B. mittels der Regelvermutung politischer Verfolgung in der Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Bodenbender, W., in: Fritz/Vormeier, GK-Asyl, II-§ 26, Rn. 8. 63 findet zugleich seine wesentliche Rechtfertigung darin.209 Ein weiterer dahinterstehender flüchtlingsrechtlicher Gedanke ist, dass der Schutz der GFK für Flüchtlinge nicht vollkommen erreicht werden kann, wenn nicht die Familienangehörigen einbezogen würden.210 Dabei ist unstrittig, dass aus der GFK kein völkerrechtlich verbindliches Recht auf Familienasyl und auf Ausdehnung des Flüchtlingsstatus auf die Familienmitglieder eines anerkannten Flüchtlings hergeleitet werden kann. Auch der UNHCR hat nie aus der GFK eine Verpflichtung zur Einführung des Familienasyls hergeleitet.211 Der Familienbegriff ist weiter als in der Familiennachzugsrichtlinie. Gemäß dem Handbuch212 ist zunächst „[185. …] die Mindestforderung die, dass der Ehegatte und die minderjährigen Kinder davon erfaßt werden.“ Es schließt aber über die Kernfamilie hinaus weitere Angehörige ein:213 „In der Praxis werden normalerweise auch andere Personen berücksichtigt, wenn sie im selben Haushalt leben, z. B. die alten Eltern eines Flüchtlings.“ Auch der Zeitpunkt ist für die Erlangung dieses Status irrelevant: „186. Der Grundsatz der Einheit der Familie gilt nicht nur, wenn alle Familienmitglieder zur selben Zeit Flüchtlinge wurden, er gilt auch, wenn die Einheit der Familie vorübergehend durch die Flucht einer oder mehrerer ihrer Mitglieder aufgehoben war.“ II. Recht im Aufenthalt Zum Aufenthaltsstatus der Familienmitglieder verlangt das Handbuch die Erteilung der Rechtsstellung als Flüchtling, d. h. den gleichen Status wie der Zusammenführende, zur Herstellung eines einheitlichen Rechtsstatus. Die in ihrer Klarheit erstaunliche Aussage findet ihre Begründung in dem Argument der Integrationsförderung des Flüchtlings und seiner Familie im Aufnahmestaat durch einen starken und einheitlichen Status.214 Daraus resultieren gleiche Zugänge zu weiteren Rechten wie 209 Punkt 1 des Beschlusses des Exekutiv-Komitees Nr. 24 (XXXII) Familienzusammenführung. Andere Begründung zu § 26 AsylVfG (Verfahrensvereinfachung, Prozessökonomie, Integrationsförderung), vgl. Bodenbender, W., in: Fritz/Vormeier, GK-Asyl, II-§ 26, Rn. 6. 210 Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 485, begründet das mit der Vermutung der Mitbetroffenheit bereits bestehender Familienbande. Die französische Commission des Recours des Réfugies (CRR) qualifiziert weitergehend das Familienasyl als einen allgemeinen Grundsatz des Flüchtlingsrechts. Dazu dies., ebda., S. 469 f. 211 Bodenbender, W., in: Fritz/Vormeier, GK-Asyl, II-§ 26, Rn. 16. Vgl. auch Ylva Beck, Familienasyl in der Bundesrepublik Deutschland und Finnland, Ms. L.L.M., an der Universität Osnabrück, 2005, Pkt. 3.1.2. 212 Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, S. 52. 213 § 26 AsylVfG erfasste hingegen abschließend Ehegatten und minderjährige Kinder. Die Bestimmung stellte die vergleichsweise restriktivste Regelung dar, insbesondere auch in dem Fehlen des Familienasyls für Eltern minderjähriger, unbegleiteter Flüchtlinge, s. auch Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 483 ff. 214 So Punkt 8 des Beschlusses des Exekutiv-Komitees Nr. 24 (XXXII) Familienzusammenführung sowie Punkt h) des Beschlusses Nr. 47 (XXXVIII) Flüchtlingskinder. Ebenso die Geset- 64 Arbeit und Bildung. Für Flüchtlingskinder bekräftigte das Exekutivkomitee ausdrücklich das Recht auf Erziehung und fordert die Sicherung der Grundschulausbildung und Ermöglichung weiterer Bildungsstufen von den Asylstaaten.215 Auch zur Aufenthaltssicherheit der Familienangehörigen im Fall des Bruchs der Familienbindung enthält das Handbuch detailliert: „187. Wird die Einheit der Familie eines Flüchtlings durch Scheidung, Trennung oder Tod zerstört, so behalten Angehörige, die ihre Flüchtlingseigenschaft aufgrund des Prinzips der Familieneinheit erhalten haben, den Flüchtlingsstatus bei, es sei denn, daß in ihrem Falle eine Beendigungsklausel Anwendung findet; oder wenn diese Angehörigen keine anderen Gründe vorbringen können, um ihre Flüchtlingseigenschaft beizubehalten, außer Gründe rein persönlicher Art; oder wenn sie nicht mehr wollen.“ H. Der völkerrechtliche Schutz der Einheit der Familie bei Migranten Das Recht auf Familienschutz wird in allen untersuchten Texten zu den grundlegenden Menschenrechten gezählt. Die universellen menschenrechtlichen Standards sind dabei als Mindeststandards zu verstehen, d. h. unabhängig von ihrer unterschiedlichen Durchsetzungsstärke stellen sie unbedingt zu beachtende Minimalnormen dar. Sie sind zugleich in jeder Hinsicht ein Resultat ihrer Entstehungsbedingungen. Entscheidend für einen Umriss der Verpflichtung ist daher die Entwicklung der dahinterstehenden, markierenden Ideen und typischen Probleme. So findet sich in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung und den Pakten noch keine ausdrückliche Bestimmung zum Anspruch auf Achtung des Familienlebens für Migranten. Im Laufe der Zeit wurde jedoch mit zunehmender Bedeutung weltweiter Migration ein rechtlicher Handlungsbedarf anerkannt. Spezialkonventionen befassten sich in den 1980er und 1990er Jahren mit migrantenspezifischen Umsetzungsproblemen grundlegender Menschenrechte. In ihnen werden die Besonderheiten des Schutzbedürfnisses von ausländischen Kindern, Wanderarbeitnehmerinnen und -arbeitnehmern sowie Flüchtlingen bei der Einreise und im Aufenthalt benannt und konkrete Antworten auf diese Fragen formuliert. Beschäftigten sich frühere Texte vor allem mit den wandernden Arbeitnehmern und ihrer Tätigkeit selbst, rücken die jüngeren Ansätze stärker die Folgen ihres langfristigen Aufenthalts ins Zentrum.216 Dabei richtet sich anhand der Bereiche des (langfristigen) Aufenthaltsstatus und des Familiennachzugs der Blick zugleich auf Integrationsfragen. Für die konzeptuelle Ausgestaltung des Familienschutzes lautet die klare völkerrechtliche Antwort: Schutz der Familie ist bei Migranten gleichbedeutend mit dem Schutz der Einheit der Familie. Die Möglichkeit der Familienzusammenführung muss daher gegeben sein und den Nachzesbegründung zu § 26 AsylVfG sowie die Argumentation der französischen CRR, s. dazu die Ausführungen bei Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 462 sowie 469 f. 215 Punkt o) und p) des Beschlusses Nr. 47 (XXXVIII) Flüchtlingskinder. 216 Davy, U., in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 74.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.