Content

Boris Eitel, Produktverantwortung als Konsequenz umweltrechtlicher Grundprinzipien in:

Boris Eitel

Die Konkretisierung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Reifen in Deutschland, page 89 - 93

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4090-4, ISBN online: 978-3-8452-1275-3 https://doi.org/10.5771/9783845212753

Series: Lüneburger Schriften zum Wirtschaftsrecht, vol. 11

Bibliographic information
89 äußerung des Abfalls auch noch Gewinne erwirtschaften kann. In Zeiten steigender Rohstoffkosten scheint dies bei Abfällen, die große Mengen nutzbarer Stoffe oder Energie enthalten, nicht ganz unwahrscheinlich.318 Die Idee der Rücknahmeverpflichtung wird dadurch in ihr Gegenteil verkehrt. Sie ist keine Last mehr, sondern gleichsam eine Begünstigung der zur Rücknahme verpflichteten Wirtschaft durch den Staat. In allen drei Fällen kann der auf die Wirkung von Rücknahmepflichten gemünzte Satz: »Wer die Pflicht habe, aus in seinem Besitz befindlichen Strohs Gold zu spinnen, wird tunlichst bemüht sein, das Stroh von sich fern zu halten«319 jedenfalls keine Geltung beanspruchen. Als weiteres Steuerungsziel von Rücknahmepflichten ist die Sicherung einer ordnungsgemäßen Entsorgung der erfassten Abfälle zu nennen.320 Dadurch, dass die für die Rücknahme und Entsorgung Verantwortlichen deutlich benannt werden und die Abfälle an zentralen Sammelpunkten anfallen, wird eine effektive Kontrolle der Abfallströme ermöglicht. Die illegale Entsorgung ist gegen - über einem Abfallregime ohne Rücknahmeverpflichtung deutlich erschwert. Die Entsorgungsquote von Abfällen kann gesteigert werden.321 Zudem kommen an einem Ort Abfälle gleicher Art in größeren Mengen zusammen, als dies ohne Rücknahmesystem der Fall wäre. Dies kann die Rentabilität von spezialisierten Verwertungseinrichtungen steigern, die auf einen stetigen Strom bestimmter Abfälle angewiesen sind. Eine gegenüber sonstigen Verhältnissen höherwertige Verwertung wird dadurch prinzipiell ermöglicht. 3. Produktverantwortung als Konsequenz umweltrechtlicher Grundprinzipien Die Produktverantwortung ist ein eigenständiges Prinzip des Umwelt- und Abfallrechts. Sie darf aber auch als Konsequenz aus den drei wichtigsten Grundprinzipien des deutschen Umweltrechts322 verstanden werden. Sie gründet nämlich auf diesen. 318 So lassen sich bereits heute für viele Abfälle gute Erlöse erzielen. Dies zeigt ein Blick in die wöchent lich erscheinende Zeitung »EUWID Recycling und Entsorgung« der Europäischer Wirtschaftsdienst GmbH, Gernsbach. Danach werden nicht nur für Altmetalle positive Marktpreise erzielt, sondern auch für Altpapier, Altkunststoffe, Holzspäne oder Alttextilien. 319 Franßen in FS Redeker, 1993, 456, 470 umschreibt mit diesem Satz die durch die Rücknahmepflichten der VerpackV angestrebten Effekte. Franßen, der zum damaligen Zeitpunkt Präsident des Bundesverwaltungsgerichts war, äußert sich im Übrigen allerdings kritisch gegenüber der VerpackV. 320 Vergleiche Kaspar, Produktverantwortungsverordnungen, S. 8 mwN, der darauf hinweist, dass Produktverantwortungsregelungen helfen sollen, Müllnotstände bzw. die Gefahr von Entsorgungsnotständen zu verringern. Auch die 1996 von einigen Abgeordneten des deutschen Bundestages angeregte Altreifenverordnung sollte zum Ziel haben, die Entsorgungsquote deutlich zu steigern (vergleiche BT-Drs. 13/5985). 321 Ein äußerst positives Beispiel hierfür bietet das französische Altreifenverwertungssystem mit seinem zentralen Entsorger Aliapur. Vergleiche hierzu auch Fußnote 624. 322 Vergleiche zu der so genannten »Prinzipientrias des deutschen Umweltrechts« beispielsweise Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 11 zu § 2, Di Fabio, Das Kooperationsprinzip, NVwZ 1999, 1153, Storm, Umweltrecht, S. 19ff, Peters, Umweltrecht, S. 4ff oder Jaeschke, Kooperationsprinzip, NVwZ 2003, 563 mit weiteren Nennungen. Jaeschke spricht dem Kooperationsprinzip die Eigenschaft als Rechtsprinzip im Übrigen ab und möchte entgegen der herrschenden Meinung lieber von dem Begriff des »Kooperationskonzeptes« sprechen (S. 566). 90 Zu nennen sind insofern das Verursacherprinzip, das Vorsorgeprinzip und das Kooperationsprinzip.323 Die Ableitung der Produktverantwortung aus diesen Prinzipien soll im Folgenden vollzogen werden. Dies kann zum einen helfen, einen vertiefteren Einblick in die Zielsetzung der Produktverantwortung selbst zu gewinnen. Zum anderen sind die Prinzipien bei Überlegungen hinsichtlich der Konkretisierung der Produktverantwortung für Reifen unbedingt zu berücksichtigen, 324 soll die Produktverantwortung kein Selbstzweck sein, sondern die Ziele des Ressourcen- und Umweltschutzes verwirklichen helfen.325 a. Verursacherprinzip Als ein wesentlicher Grundgedanke der Produktverantwortung gilt das Verursacherprinzip.326 Ihm entstammt die Idee, den privaten Erzeugern von Umweltlasten Pflichten aufzuerlegen.327 Nicht dem Gemeinwesen soll die Aufgabe zukommen, umweltspezifische Lasten zu tragen, sondern dem Verursacher selbst.328 Bezogen auf Abfälle heißt das, dass nicht die Allgemeinheit mittels der von ihr bestellten, staatlichen Stellen die ordnungsgemäße und hochwertige Abfallentsorgung zu organisieren und zu finanzieren hat, sondern derjenigen, der an der Entstehung der Abfälle mitgewirkt hat. Nicht dem Gemeinwesen fällt die Entsorgung anheim – dann müsste man von dem »Gemeinlastprinzip«329 sprechen – sondern den Produktherstellern, -verarbeitern, -vertreibern oder -konsumenten. 323 Vergleiche hierzu auch Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 20 und von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105, 108; sehr ausführlich Thomsen, Produktverantwortung, S. 216 ff mwN. Die Produktverantwortung wird auch als konsequente oder sogar radikalste Umsetzung des Vorsorgeprinzips und des Verursacherprinzips bezeichnet (vergleiche Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 42 mwN). 324 Vergleiche insofern auch Thomsen, Produktverantwortung, S. 290, die zu dem Schluss kommt: »Produktverantwortung stellt sich schließlich als gesetzliche Verwirklichung der umweltpolitischen Handlungsprinzipien dar, die zugleich bei ihrer Umsetzung im Verordnungswege zu beachten sind. [Aus ihnen] … lassen sich Leitlinien für den Interessensausgleich zwischen Produzenten, Konsumenten und Allgemeinheit entnehmen.« 325 Vergleiche hierzu insbesondere noch unter E. II. 1. a. Negative Auswirkungen des Rollwiderstandes. 326 Vergleiche hierzu auch Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 216 zu § 11, zudem Beckmann, Produktverantwortung – Grundsätze und zulässige Reichweite –, UPR 1996, 41, 42 und Kersting, Das KrW-/AbfG eine Chance?, DVBl. 1994, 273, 278. Mit vergleichbaren Aussagen, die insbesondere auch die Dominanz des Verursacherprinzips im KrW-/AbfG hervorheben, Petersen, Zehn Jahre KrW-/AbfG, AbfallR 2006, 246. 327 Mit auf Abfälle bezogener, gleicher Diktion Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 12 zu § 20. 328 Vergleiche hierzu und zu dem Folgenden auch Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 20 f. mwN, Storm, Umweltrecht, S. 21f und Peters, Umweltrecht, S. 6. 329 Siehe hierzu Kloepfer aaO. Vergleiche weiterhin Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 37 zu § 2. Sie führen aus, dass das Aufkommen der Allgemeinheit für Umweltlasten nur »ultima ratio« sein darf, um wohlfahrtsstaatliche Verluste zu vermeiden. Gemeint ist damit, dass immer dann, wenn die Allgemeinheit Lasten und damit auch Kosten trägt, die Einzelne verursacht haben, ohne dafür aufkommen zu müssen, ein falsches Konsumsignal gesendet wird. Es animiert zu einem Verbrauch von Gütern, die zwar für den Einzelnen einen wirtschaftlichen Vorteil bringen, unter Einbeziehung der durch die Allgemeinheit zu tragenden Kosten aber in Wahrheit gesamtwirtschaftlich nachteilig sind. Auf einem Markt, der den Verbraucher die gesamten, verursachten Kosten alleine tragen lässt, hätten diese Produkte demnach keine Abnehmer. Nur dadurch, 91 Hinter dieser Aufgabenverteilung steht der Gedanke, dass Lastenträger nur derjenige sein darf und auch sein muss, dessen Handlung auf das Entstehen der Last gerichtet war. Dadurch wird verhindert, dass Nichtbeteiligte gleich den Verursachern behandelt werden. Diese gerechte Lastenverteilung ist somit auch Ausfluss des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 GG.330 Führt man den Gedanken der Lastenverteilung nach den Verursachungsbeiträgen weiter, so dient das Verursacherprinzip auch dazu, den richtigen Lastenträger zu ermitteln und seine Inpflichtnahme zu rechtfertigen.331 Derjenige, der es am meisten zu verantworten hat, dass es zu einer Last kommt, hat auch den größten Anteil derselben zu tragen. Bezogen auf Abfälle sind dies im Regelfall die Hersteller.332 Denn sie können durch ein entsprechendes Produktdesign bestimmen, ob ein Produkt eine lange Nutzungsdauer hat, reparaturfreundlich ist und sich für eine hochwertige Verwertung eignet. Vernachlässigen sie dies, übernehmen sie also nicht die notwendige, abfallbezogene Verantwortung für ihr Produkt, so verursachen sie die Abfallentstehung maßgeblich. Dann ist es gerechtfertigt, sie die Lasten der Abfallentsorgung tragen zu lassen. Beachten sie ihre Produktverantwortung aber, so ist ihre Last nur relativ gering. Ihnen gleichwohl Lasten aufzuerlegen, rechtfertigt sich in diesem Fall damit, dass sie die Kosten der Abfallentsorgung in die Gesamtkosten internalisieren und über die Veräußerungserlöse an Vertreiber und Käufer weitergeben können. Die Kräfte des freien Marktes sorgen somit von selbst für eine gerechte Lastenverteilung unter den Beteiligten. Weiterhin rechtfertigen auch Effizienzgesichtspunkte die Inpflichtnahme der Hersteller.333 Sie haben die größten und am weitesten reichenden Einflussmöglichkeiten auf die Produkte. Damit kann es ihnen von allen Verursachern auch am leichtesten gelingen, das Produktdesign im Sinne einer ressourcenschonenden Abfallpolitik auszurichten. b. Vorsorgeprinzip Der Grundsatz der Produktverantwortung verwirklicht weiterhin das Vorsorgeprinzip.334 Dieses Leitbild der Umweltpolitik335 besagt, dass nicht nur reparierender, 329 dass die Allgemeinheit einen Teil der durch das Produkt verursachten Kosten übernimmt, ist Konkurrenzfähigkeit gegeben. Sparwasser/Engel/Voßkuhle, a. a. O. plädieren daher dafür, dass das Gemeinlastprinzip nur ausnahmsweise zur Anwendung kommen darf. Sein Eingreifen sei lediglich dort geboten, wo Umweltgefahren oder -schäden keinem bestimmten Verursacher zugeordnet werden können bzw. auf den Störer nicht oder nicht rechtzeitig zurückgegriffen werden kann. 330 Im Ergebnis ebenso Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 20. 331 Im Ergebnis ebenso, im Weiteren allerdings mit etwas abgewandelter Begründung Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 21. 332 Denselben Gedanken verfolgend und im KrW-/AbfG umgesetzt sehend Konzak in: BeckOK KrW-/ AbfG, Rn 4 zu § 22. Ebenso VersteylIWendenburg, Änderungen des Abfallrechts, NVwZ 1994, 833, 839. 333 So auch Thomsen, Produktverantwortung, S. 225. 334 Vergleiche insofern auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94 zu § 20; Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 20 und Thomsen, Produktverantwortung, S. 217 ff. 335 Vergleiche Thomsen, Produktverantwortung, S. 216 mwN. 92 nachsorgender Umweltschutz betrieben werden darf, sondern bereits das Entstehen von Umweltschäden durch vorsorgendes Handeln zu verhindern ist. Dies kann unter anderem durch Ressourcenvorsorge oder besser gesagt durch Ressourcenschonung sowie durch Gefahren- und Risikovorsorge gegen Umweltschäden gewährleistet werden.336 Im Abfallrecht muss dies heißen, dass zu vorderst ressourcenschonende Abfallvermeidung und im Übrigen hochwertige Verwertung gegenüber sonstiger Entsorgung anzustreben sind. Man nennt diese Rangfolge auch »Abfallhierarchie«. Normiert ist sie beispielsweise in Art. 3 Absatz 1 EG-Abfallrahmenrichtlinie (2006/12/EG, ehedem 75/ 442/EWG) sowie in § 4 Absatz 1 iVm § 10 Absatz 1 KrW-/AbfG. Der Vorrang der Abfallvermeidung begründet sich damit, dass Entsorgungsmaßnahmen selbst wiederum Ressourcen verbrauchen und zudem die Gefahr mit sich bringen, im Zuge ihrer Ausführung umweltgefährdende Emissionen und Rückstände frei zu setzen. 337 Wie oben bereits festgestellt, stützt Produktverantwortung die beschriebene Abfallhierarchie. Sie hält die Verantwortlichen zu einer Ressourcenschonung durch entsprechende Gestaltung ihrer Produkte an. Gerade die Hersteller sollen mit der Fertigung der Produkte ebenso betraut sein wie mit der Entsorgungsvorsorge (mittels direkter oder influenzierender Vorgaben zum Produktdesign) oder gar der Entsorgung selbst (durch die Statuierung von Rücknahmepflichten). Sie sollen ihre Produkte also auf dem »Hinweg« wie auf dem »Rückweg« begleiten.338 Der Grundsatz der Produktverantwortung verwirklicht damit auch das »Cradle-to-grave-Prinzip«339 als spezifische Ausprägung des Vorsorgegedankens.340 Produktverantwortung gründet sich also wesentlich auf dem Vorsorgeprinzip. Gesetze, die auf ihrer Basis entstehen, liegen deshalb im »gegenwärtigen Trend der Umweltpolitik«341, weg von Regelungen zur Behandlung von Umweltbeeinträchtigungen (so genannte »End-of-pipe-Regelungen«) hin zu Umweltschäden verhindernden Anforderungen an Produktion, Handel und Verbrauch.342 Die Produktverantwortung verheiratet deshalb auch Vorsorge- und Verursacherprinzip, wodurch eine »Abkehr von der überkommenen Konzeption des privatwirtschaftlichen Produzierens und des öffentlichen Entsorgens«343 gelingen soll. 336 Vergleiche insofern Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 18ff, insbesondere 22 zu § 2. Vergleiche zum Vorsorgeprinzip weiterhin auch Storm, Umweltrecht, S. 19ff und Peters, Umweltrecht, S. 5f. 337 Vergleiche insofern auch von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung – Kommentar, Band 1, Stand März 2008, Rn 5 zu § 4 mit Hinweis auf einen gleich lautenden Gutachtentenor des Rates der Sachverständigen für Umweltfragen (SRU). 338 Dieses treffende Bild zeichnend Thomsen, Produktverantwortung, S. 23. 339 Zu Deutsch: »Von-der-Wiege-bis-zum-Grab-Prinzip«. Das Cradle-to-grave-Prinzip besagt, dass für einen ordnungsgemäßen Lauf der Abfälle vom Zeitpunkt ihres Einsammelns bis hin zu einer zugelassenen Entsorgungseinrichtung gesorgt werden muss (vergleiche Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, Rn 409 zu § 11). Hierdurch wird Vorsorge gegen Gefahren getroffen, die von den Abfällen ausgehen können. 340 Vergleiche hierzu Schmidt/Kahl, Umweltrecht, S. 194 und Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 94 zu § 20. 341 Konzak in: BeckOK KrW-/AbfG, Rn 1 zu § 22. 342 Mit gleicher Diktion Konzak a. a. O. 343 Versteyl/Wendenburg, Änderungen des Abfallrechts II, NVwZ 1996, 937, 940. Exakt die gleichen Worte findend Von Lersner, Die abfallrechtliche Produktverantwortung, ZUR Sonderheft/2000, 105. 93 c. Kooperationsprinzip Schließlich liegt dem Grundsatz der Produktverantwortung auch das Kooperationsprinzip zu Grunde.344 Danach sollen die für den Umweltschutz zuständigen staatlichen Stellen bei allen einschlägigen Entscheidungen grundsätzlich mit den betroffenen, gesellschaftlichen Kräften kooperieren.345 Die Betroffenen sollen in die Entwicklung und den Vollzug umweltrechtlicher Normen eingebunden werden. Denn nur durch aktive Mitarbeit der Betroffenen lässt sich ein optimaler Umweltschutz erzielen.346 Dabei muss die Bereitschaft zu dieser Mitarbeit nicht unbedingt auf einem Konsens aller Beteiligten, insbesondere von Staat und Wirtschaft beruhen. Einen solchen gebietet das Kooperationsprinzip nämlich nicht.347 Im Hinblick auf produktverantwortungsrechtliche Regelungen verwirklicht der Gesetzgeber das Kooperationsprinzip in dem Maße, in dem er die erforderlichen Maßnahmen zusammen mit den Verantwortlichen entwickelt und diesen nach Möglichkeit die Auswahl der Mittel überlässt, den normierten Erfordernissen nachzukommen. So können insbesondere Zielfestlegungen im Sinne des § 25 Absatz 1 KrW-/AbfG und Selbstbeschränkungsabkommen der Wirtschaft dazu beitragen, umweltpolitische Ziele zu erreichen, ohne den Produktverantwortlichen konkrete Vorschriften machen zu müssen.348 Aber auch innerhalb von Rechtsverordnungen und Gesetzen kann auf abschließend bestimmende Regelungen zu Gunsten von influenzierenden Maßnahmen oder zu erreichenden Zielwerten verzichtet werden.349 4. Zusammenfassung Produktverantwortung zielt darauf ab, die in Verantwortung Genommenen zur Herstellung und zum Vertrieb von Produkten zu motivieren, denen ein ressourcenscho- 344 Im Ergebnis wohl ebenso Kloepfer, Produktverantwortung für Elektrogeräte, S. 22, der allerdings meint, dies treffe nur »in gewisser Hinsicht« zu. Vergleiche weiterhin Thomsen, Produktverantwortung, S. 227. 345 Jaeschke, Kooperationsprinzip, NVwZ 2003, 563, 564 mit weiteren Nennungen. Vergleiche für ein sehr weites Verständnis dieses Gebotes Di Fabio, Das Kooperationsprinzip, NVwZ 1999, 1153 ff. Er propagiert den künftigen Wandel des Kooperationsprinzips zum gerichtlich durchsetzbaren Rechtsprinzip. So könne der »sich abzeichnenden Deformation des Rechtsstaats und einer Aushöhlung der Freiheitssubstanz von Grundrechten wirksamer als bisher begegnet werden« (S. 1158). 346 Dies betonend Thomsen, Produktverantwortung, S. 227 ff mit weiteren Ausführungen. 347 Vergleiche hierzu auch BT-Drucks. 7/5684, S. 9 (Nr. 8): Die Regierungsverantwortlichkeit für den Umweltschutz werde durch das Kooperationsprinzip nicht in Frage gestellt. Dies meint, dass die Gesellschaft zwar frühzeitig in die umweltpolitische Willensbildung und die Entscheidungsprozesse eingebunden werden soll, es aber weiterhin bei staatlicher Maßnahmenhoheit zu bleiben hat. Ebenso Thomsen, Produktverantwortung, S. 227. Die durch die Regelungen des KrW-/AbfG zur abfallrechtlichen Produktverantwortung zwangsweise geschaffene bzw. begründbare Bereitschaft zur Kooperation herausstellend Fluck, Kooperationsprinzip, UPR 2000, 281, 284. Vergleiche zum Kooperationsprinzip weiterhin auch Storm, Umweltrecht, S. 22f und Peters, Umweltrecht, S. 7. 348 Vergleiche Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, Rn 46f zu § 3. 349 Vergleiche zu diesem Absatz auch Thomsen, Produktverantwortung, S. 229 f.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Wie kann abfallrechtliche Produktverantwortung dazu beitragen, das in Reifen verborgene Abfallvermeidungspotential auszuschöpfen? Welche Regelungen sind hierfür sinnvoll und rechtmäßig?

Das moderne Abfallrecht verfolgt das Ziel, den Stoffeinsatz bei der Produktherstellung durch ressourcensparendes Produktdesign möglichst zu minimieren und Stoffe durch lange Benutzungsdauer und mehrfache Verwendung über große Zeiträume im Umlauf zu halten. Die Entstehung von Abfall soll vermieden werden.

Bei Reifen lässt sich dies im Wesentlichen auf drei Arten erreichen. So kann zunächst die Kilometerlaufleistung erhöht werden, so dass ein Reifenwechsel und damit ein Altreifenanfall verzögert werden. Weiterhin können Reifen durch die Anwendung der Verfahren des Nachschneidens und der Runderneuerung „weitere Leben“ gegeben werden, so dass die aus dem Verkehr auszusondernde Zahl von Reifen erheblich verringert werden kann.

Das Buch zeigt auf, wie Reifenhersteller zur Anwendung dieser Verfahren und damit zur Wahrnehmung ihrer abfallrechtlichen Produktverantwortung gebracht werden können. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Berücksichtigung von Vorsorgeprinzip und Lebenszykluskonzept gelegt.