Sebastian Lovens, Inhalt der Verfassungsorgantreue in:

Sebastian Lovens

Bundesverfassungsrichter zwischen freier Meinungsäußerung, Befangenheit und Verfassungsorgantreue, page 74 - 76

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4082-9, ISBN online: 978-3-8452-1266-1 https://doi.org/10.5771/9783845212661

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 603

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74 b) Inhalt der Verfassungsorgantreue Was aber zeichnet dieses besondere Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen aus, die Verfassungsorgantreue? Es gab einige vorherige Ansätze, aber die Etablierung des Begriffs in der Staatsrechtswissenschaft gelang erst Wolf-Rüdiger Schenke 1977 mit seiner gleichnamigen Schrift.282 Sie war angeregt worden durch die Rede des Bundespräsidenten Walter Scheel zum 25-jährigen Jubiläum des Bundesverfassungsgerichts. Unter Anlehnung an die Verfassungsorgantreue hat Ralph Alexander Lorz dann 1999 den Interorganrespekt entwickelt.283 Die Verfassungsorgantreue ist selbst eine Weiterentwicklung des Instituts der Bundestreue284, die das Wohlverhalten zwischen Bund und Ländern verlangt.285 Oder anders: Organtreue ist horizontal das, was die Bundestreue vertikal ist.286 Ihr Inhalt ist das Gebot der Rücksichtnahme287 gegenüber anderen Verfassungsorganen. Die Verfassungsorgantreue dient damit, ähnlich288 wie die Gewaltentrennung, der Funktionenteilung289 zwischen Judikative, Exekutive und Legislative.290 282 Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, Berlin 1977. Zu den vorherigen Ansätzen siehe dort, 19 Fn. 3, zur Herleitung siehe 22 ff. Zu Wolf-Rüdiger Schenkes Schrift Dieter Hömig, JZ 1978, 659 und Wolfgang Zeh, Der Staat 1978, 620 ff. Der Senatsbeschluss vom 14. Oktober 1970 (1 BvR 307/68), BVerfGE 29, 221, lässt auf Seite 233 noch offen, ob es die Verfassungsorgantreue gibt, das Urteil vom 31. Juli 1973 (2 BvF 1/73), BVerfGE 36, 1 (15) verwendet zwar den Begriff nicht, stützt sich aber inhaltlich auf die gleichen Überlegungen, das Urteil vom 12. Juli 1994 (2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93), BVerfGE 90, 286 setzt ihn auf Seite 337 dann jedoch voraus. Die verfassungsgerichtliche Anerkennung blieb, vgl. Senatsbeschluss vom 31. März 1998 (2 BvR 1877/97 und 50/98), BVerfGE 97, 350 (374 f.). 283 Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, Tübingen 2001. 284 Vgl. Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 12 ff. Zur Bundestreue hierzu etwa Hans G. Rupp, Zum Problem der Bundestreue im Bundesstaat, in: Festgabe für Carlo Schmid (Hrsg. von Eschenburg/Heuss/Zinn), Tübingen 1962, 141 oder Jörg Lücke, Bundesfreundliches und bürgerfreundliches Verhalten, Der Staat 1978, 341; Überblick bei Hans Hugo Klein, in: Handbuch des Staatsrechts, VII, § 168 Rn. 18 mwN. 285 Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 20 mwN. 286 Karl-Peter Sommermann, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 215. 287 Vgl. Ekkehard Schürmann, AöR 115 (1990), 45 (61 ff.), ferner Ingolf Pernice, in: Horst Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 58 Rn. 10; Karl-Peter Sommermann, aaO, Art. 20 Abs. 2 Rn. 215. 288 Ausführlich Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 28 Fn. 35, speziell zum BVerfG 116 ff. 289 Zum Begriff vgl. Klaus Stern, Staatsrecht, Band 2, § 36 II 1. 290 Anhand des kooperativen Regierungshandelns untersucht daher Veith Mehde in AöR 127 (2002), 655 (664 ff.), ob die Beeinflussung parlamentarischer Entscheidungen durch exekutiv eingesetzte Expertenrunden gegen die Verfassungsorgantreue verstößt (im Ergebnis verneint); jedoch äußert sich Frank Schorkopf, Die »vereinbarte« Novellierung des Atomgesetzes, NVwZ 2000, 1111 (1113) kritisch zur Zulässigkeit des »Atomkonsenses« vor dem Hintergrund der Verfassungsorgantreue der Bundesregierung zu Bundestag und Bundesrat; zum Verhältnis rechtsetzender Exekutive und Legislative vgl. Karl-Peter Sommermann, Verordnungsermächtigung und Demokratieprinzip, JZ 1997, 434 (439). 75 Während die Gewaltentrennung jedoch der Machtkontrolle, dem »checks and balances«291 dient, ist es Aufgabe der Verfassungsorgantreue, das gute Miteinander der Gewalten und auch innerhalb ihrer selbst zu sichern.292 Die Gewaltentrennung verteilt die Kompetenzen, die Verfassungsorgantreue liefert den Leitfaden für deren Ausübung,293 deren Funktion Einheit stiftend und Einheit erhaltend294 insofern ist, als sie die Staatsorgane integriert295. Die Verfassungsorgantreue ist die rechtliche Verdichtung außerrechtlicher und zunächst nur diffuser Erwartungen an ein respektvolles Miteinander296 der Verfassungsorgane mit- und untereinander. Sie wird dann als Struktur- und Kooperationsprinzip relevant, wenn keine geschriebenen, eindeutigen Regeln existieren, die das Verhältnis der Bundesorgane zueinander definieren.297 Sie liegt damit jenseits des geschriebenen Rechts, ist jedoch durchaus nicht eine lediglich politische Frage.298 Indes bedeutet sie keinen Kompetenztitel299, sondern betrifft lediglich die Art und Weise der Kompetenzausübung.300 Die Verfassungsorgantreue ist ein staatsrechtlicher Blankettbegriff, der jenseits der teleologischen Beschreibung als integrierende Rücksichtnahme lediglich kasuistisch anschaulich und fruchtbar zu machen ist. Für die Bindung anderer 291 Hierzu vgl. Ernst Benda, Das Verhältnis von Parlament und Bundesverfassungsgericht, 218 (219) mwN und Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 4 mwN. 292 Zum Verhältnis von parlamentarischer und Volksgesetzgebung vgl. Martin Borowski, Parlamentsgesetzliche Änderungen volksbeschlossener Gesetze, DÖV 2000, 481 (490). Martin Schürmann, Die Umgehung des Bundesrates im sog. »Ersten Durchgang« einer Gesetzesvorlage, AöR 155 (1990), 45 (61 ff.) diskutiert die Frage der Verfassungsorgantreue im Verhältnis Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung; ähnlich Hans Bismark, Grenzen des Vermittlungsausschusses, DÖV 1983, 269 (278) und Paul Henseler, Möglichkeiten und Grenzen des Vermittlungsausschusses, NJW 1982, 849 (852), die jeweils den Vermittlungsausschuss in diesen Kontext einbeziehen. 293 Insofern ist die Kritik von Wolfgang Zeh in seiner Rezension Wolf-Rüdiger Schenkes Werk zur Verfassungsorgantreue, Der Staat 1978, 620 (622 f.), es bedürfe der Verfassungsorgantreue nicht, weil das System des »checks and balances« durch eindeutige Kompetenzzuweisungen hinreichend gesichert sei, zu kurz gegriffen. 294 Vgl. Karl-Peter Sommermann, JZ 1997, 434 (439). 295 Wolf-Rüdiger Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 26 ff.; Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 80 ff. 296 Andreas Voßkuhle, Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue und die Kritik am BVerfG, NJW 1997, 2216 (2218 f.) 297 Vgl. Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 4. Für den Fall politischer Erklärungen des Bundespräsidenten im Verhältnis zur Bundesregierung Rudolf Streinz, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, Art. 59 Rn. 17. 298 Wolf-Rüdiger Schenke, aaO, 23 ff. 299 Vgl. nur Joachim Wieland, in: Horst Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 93 Rn. 31; ausführlich zum früheren Streitstand: Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Rn. 31 ff.; vgl. auch Christian Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Auflage, München 1991, § 2 Rn. 13. 300 Friedrich E. Schnapp, JuS 1995, 286 (290); vgl. auch den Streit zwischen Bundeskanzler Schmidt und BVerfG-Präsident Benda, den Winfried Steffani in ZParl 1979, 125 ff. wiedergibt und diskutiert. 76 Verfassungsorgane als dem BVerfG ist dies etwa anhand des Verbots gegenüber dem Gesetzgeber, eine Norm gleichen Inhalts zu erlassen, nachdem das BVerfG sie verworfen hat, geschehen.301 Sie ist weiterhin relevant im Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse302, für die Arbeit im Vermittlungsausschuss303 und das Abstimmungsverhalten im Bundesrat304, aber auch wechselseitig zwischen Bundespräsident und Bundesregierung bei der Auflösung des Bundestages nach einer verlorenen Vertrauensabstimmung305.306 Auch das Gericht selbst hat die Verfassungsorgantreue anerkannt, indem es ausführte: »Oberste Verfassungsorgane haben von Verfassungs wegen aufeinander Rücksicht zu nehmen. Diese rechtlich gebotene Rücksicht kann durch keinerlei politische Erwägungen überwunden werden.«307 c) Konsequenzen Im Hinblick auf das Bundesverfassungsgericht ist die Verfassungsorgantreue bislang eher schützend veranschlagt worden,308 etwa um das Gericht vor überzogener Kritik309 und insbesondere Ignoranz durch die verpflichteten Institutionen zu bewahren310. Aus Respekt vor dem Gericht sollen auch gesetzgeberische Aktivitäten 301 Vgl. Gerd Sturm, in: Michael Sachs, Grundgesetz-Kommentar, Art. 94 Rn. 12; Andreas Voßkuhle, NJW 1997, 2216 (2218); am Beispiel der Entscheidungen des BVerfG zur Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen auf Einmalzahlungen vgl. Dirk Waschull, Das verfassungsrechtliche Normwiederholungsverbot am Beispiel der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Einmalzahlungen, SGb 2000, 602 (608 ff.). 302 Achterberg/Schulte, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 44 Rn. 54 ff. 303 Hans Bismark, DÖV 1983, 269 (278). 304 Wolf-Rüdiger Schenke, Die verfassungswidrige Bundesratsabstimmung, NJW 2002, 1318 (1319). 305 Vgl. Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 60 ff.; Volker Epping, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 68 Rn. 36. 306 Als Ausprägung der Verfassungsorgantreue sieht Stefan Korioth, in: v.Mangoldt/Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz, Art. 53 Rn. 2 auch etwa Art. 53 GG mit Teilnahmerecht und Teilnahmepflicht der Mitglieder der Bundesregierung an den Beratungen des Bundesrates. 307 Senatsbeschluss vom 4. Juni 1973 (2 BvQ 1/73), BVerfGE 35, 193 (199) – wiederum Grundvertrag BRD/DDR bzw. Rottmann. Rücksichtnahmegebot wiederholt etwa im Urteil vom 25. Mai 1977 (2 BvE 1/74), BVerfGE 45, 1 (39). Jedenfalls zur Ermahnung nutzt das Gericht die Verfassungsorgantreue im Urteil vom 12. Oktober 1993 (2 BvR 2134, 2159/ 92), BVerfGE 89, 155 (191) über die Verfassungsbeschwerden gegen die Ratifikationsgesetze zum Maastricht-Vertrag. 308 Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, widmet zwar den quantitativ größten Abschnitt seiner das Gericht betreffenden Überlegungen dessen Verpflichtung im Sinne des noch zu behandelnden self-restraint und verwandter Topoi; dies liegt aber hauptsächlich an der sehr ausführlichen Darstellung einer Vielzahl von Fallbeispielen, vgl. 398 ff. 309 Ralph Alexander Lorz, aaO, 476 ff. 310 Vgl. Andreas Voßkuhle, NJW 1997, 2216 (2217 f. und passim); Helmuth Schulze-Fielitz, Das Bundesverfassungsgericht in der Krise des Zeitgeistes, AöR 122 (1997), 1 (25 f.).

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Zusammenfassung

Bundesverfassungsrichter müssen fachlich hervorragend geeignet sein und vor ihrer Wahl durch profilierte Meinungsäußerungen auf sich aufmerksam gemacht haben – was folgt hieraus für die unvoreingenommene Beurteilung der ihnen vorgelegten Fragen? Der Leser gewinnt einen kritischen Überblick über die Chronologie der bundesverfassungsrichterlichen Befangenheit und Ausgeschlossenheit.

Die Untersuchung entwickelt aus etwa 50 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts selbst und unter Anlehnung an den Topos der Verfassungsorgantreue Lösungsvorschläge für problematische Konstellationen. Sie trägt zur Meinungsbildung darüber bei, wann von einer unvoreingenommenen Entscheidungsfindung ausgegangen werden kann und macht das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme der Verfassungsorgane für diese Fragen nutzbar.