283 schritte zu verzeichnen sind, seit 2002 die Bewertung der Wahlen aber zu keinem verbesserten Ergebnis kommt. Tabelle 54: Freedom-House-Bewertung „Nations in Transit“ für Albanien (1997–2005) 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 Wahlprozess 4.25 4.50 4.25 4.00 3.75 3.75 3.75 3.75 Quelle: Freedom House 2006. NIT Rating: Skala von 1–7, wobei 1 das höchste Niveau der demokratischen Entwicklung und 7 das niedrigste Niveau anzeigt. Die Ergebnisse der OSZE und ihre kritische Haltung gegenüber den Wahlen von 2005 stellt damit auch die positive Bewertung der EU in Frage, die u.a. den friedlichen Machtwechsel in Albanien von der SP zur DP zum Anlass nahm, das SAA abzuschließen. 5.3.2. Die Instrumente der Integration II: Die Projekte der OSZE zur Unterstützung des Parlaments und der Zivilgesellschaft Neben der Beratung, der Beobachtung und der Vermittlung in Krisensituationen sind Demokratisierungsprojekte ein zweites Instrument der OSZE. Im Gegensatz zu dem sich meist ad hoc entwickelnden Engagement der OSZE als Vermittlerin in Krisensituationen gestaltete die OSZE durch ihre Projekte längerfristige Prozesse des Institutionenaufbaus mit. Das Ziel der Projekte der OSZE ist es, die albanischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteure im Demokratisierungsprozess zu stärken. Bei der Unterstützung der politischen Institutionen steht die Stärkung der Exekutive, des Parlaments und des Rechtsstaats im Vordergrund. Projekte in diesem Bereich beschäftigen sich u.a. mit der Stärkung der Kapazitäten des Parlaments, der Verbesserung von Gerichtsprozessen, dem Schutz von gefährdeten Zeugen. Die Projekte zur Unterstützung der Zivilgesellschaft haben häufig mit „Randthemen“ zu tun, für die die OSZE – ähnlich wie in ihrer politischen Beratungsarbeit – die albanische Gesellschaft sensibilisieren und bei denen sie zwischen verschiedenen Interessen vermitteln will. Sie zielen in erster Linie auf die Förderung von benachteiligten Gruppen in der albanischen Gesellschaft ab.357 357 Die OSZE führte z.B. ein Projekt zum Thema Menschenhandel durch und errichtete gemeinsam mit International Organisation for Migration (IOM) einen Zufluchtsort für Opfer des Menschenhandels ein, in dem sie betreut und beraten werden. Die OSZE-Präsenz war außerdem eine der ersten internationalen Organisationen, die sich mit dem Thema „Gleichberechtigung“ und Stellung der Frau beschäftigte und dazu öffentliche Kampagnen veranstaltete. 284 Allerdings verfügte die OSZE in ihrem eigenen Budget zumindest bis 2005 nur über sehr begrenzte finanzielle Mittel für die Umsetzung solcher Projekte. Sie war daher auf die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen und auf die Mitgliedsländer der OSZE angewiesen, mit deren finanzieller Unterstützung sie ihre Projekte durchführte. Im Folgenden werden zwei Projekte in den Bereichen Institutionenaufbau und Förderung der Zivilgesellschaft untersucht, die zentral für die Projektarbeit der OSZE waren und im Rahmen dieser Untersuchung beispielhaft für erfolgreiche Projekte der OSZE stehen. 5.3.2.1. Die Modernisierung der Kapazitäten des Parlaments Das albanische Parlament erhielt im Untersuchungszeitraum nur wenig internationale Unterstützung und stand auf der Agenda der Demokratisierungsprojekte von bioder multilateralen Gebern an wenig prominenter Stelle. Während der Fokus der internationalen Gemeinschaft stärker auf der Exekutive, der Judikative, der Staatsbürokratie sowie der Zivilgesellschaft lag, hat sich die OSZE als eine der wenigen internationalen Organisationen der Aufgabe gewidmet, das Parlament als politische Institution zu unterstützen.358 Wie bereits im Kapitel über den Demokratisierungsprozess Albaniens deutlich wurde, hat das Parlament faktisch eine sehr schwache Position innerhalb des politischen Systems des Landes. Neben der traditionellen Dominanz der Exekutive führten mehrmonatige Parlamentsboykotte in den Jahren 1996, 1997–1999 und 2001– 2002 durch die jeweiligen Verliererparteien bei den Parlamentswahlen zu einer weiteren Schwächung der albanischen Volksvertretung. Die Boykotte entwickelten sich zu einem häufig benutzen außerkonstitutionellen Instrument der politischen Auseinandersetzung. Diese Blockaden erschwerten eine ordnungsgemäße Parlamentsarbeit und machten das Parlament immer wieder handlungsunfähig. Da das Parlament lange Zeit keine rechtliche Beratung durch internationale Experten erhielt und auch keine Strategie zur Entwicklung einer professionellen Mitarbeiterschaft bestand, war seine Arbeit, z.B. bei der Vorbereitung von Gesetzesentwürfen, lange Zeit wenig effektiv.359 Eine Parlamentsabgeordnete beklagte z.B., dass die Kapazitäten des Parlaments gering waren und die Komitees nicht professionell besetzt.360 So hatten im Wirtschaftsausschuss nur fünf von zwanzig Mitgliedern Kenntnisse auf dem Gebiet der Ökonomie. Die OSZE-Präsenz in Albanien begann ihre Unterstützung des Parlaments im Jahr 1998. Zu diesem Zeitpunkt bestand ihre Aufgabe vor allem in der regelmäßigen 358 Außer der OSZE führte UNDP ein Projekt zur Unterstützung des Parlaments zwischen März 2003 und Dezember 2005 mit einem finanziellen Volumen von 522.000 USD durch. Dieses Projekt begann damit erst nach der Unterstützung durch die OSZE (Interview mit einem Mitarbeiter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 22.1.2003 in Tirana). 359 Interview mit einem Mitarbeiter der OSZE-Präsenz in Albanien, am 22.1.2003 in Tirana. 360 Interview mit einem Parlamentsabgeordneten der SP, am 10.3.2003 in Tirana. 285 Beobachtung aller Plenardiskussionen im Parlament. Die Präsenz folgte damit einer Empfehlung der tri-parlamentarischen Kommission aus Vertretern der Parlamente der OSZE, des Europarats und der EU, die Albanien im Januar und Juni 1998 besucht hatte. Ein für das Parlament verantwortlicher Mitarbeiter der OSZE-Präsenz hielt regelmäßig direkten Kontakt mit den Vertretern der Parteien im Parlament, dem Parlamentssprecher und den Parlamentsausschüssen (vgl. OSCE 2001). Durch die Beobachtung der Parlamentsdebatten konnte die OSZE ihre Beziehung zu den politischen Parteien stärken, „pinpointing the areas where the legal officers of the Presence have themselves provided or have acted as intermediaries to obtain concrete assistance for the process of drafting of legislation“ (ebd.: 10). Gleichzeitig fungierte die OSZE als Schnittstelle für die Informationsweitergabe an die anderen internationalen Organisationen in Albanien, da sie besser als jene über die politischen Entwicklungen im Parlament informiert war. So wurden die Monitoring- Berichte der OSZE-Präsenz an die Mitgliedsstaaten der OSZE, die parlamentarischen Versammlungen der OSZE und des Europarats, das Europäische und das albanische Parlament weitergegeben. Allein im Verlauf des Jahres 1998 wurden dreizehn Monitoring-Berichte über die Parlamentsarbeit mit Empfehlungen veröffentlicht (vgl. OSCE 1998). Aufbauend auf ihren Erfahrungen mit dem Monitoring der Parlamentsarbeit entwickelte die OSZE-Präsenz im Jahr 2002 ein dreijähriges Projekt zur Stärkung der Kapazitäten des albanischen Parlaments, um eine langfristigere und wirkungsvollere Unterstützung anzubieten (vgl. OSCE 2004).361 Ziel des Projektes war es, rechtliche, administrative, organisatorische und infrastrukturbezogene Änderungen zu fördern, die nötig waren, um das Parlament funktionsfähiger und effizienter zu machen (vgl. OSCE Presence in Albanian 2004 b).362 Teil des Projektes war u.a. das Training von Parlamentariern und ihrem Personal, das darauf abzielte, die Arbeit der Ausschüsse zu verbessern und die Kontakte zwischen den Parlamentariern und ihren Wahlkreisen zu fördern (vgl. OSCE 2002, 2004 a). Die OSZE-Präsenz stellte außerdem internationale Experten zur Verfügung, die die Reform der Parlamentsverwaltung (z.B. ihre Forschungs- und Verwaltungskapazitäten) unterstützen. Sie begleiteten z.B. die Reformen der parlamentarischen Geschäftsordnung, die darauf abzielte, die Arbeit der Institution transparenter und effektiver zu machen. Ein wichtiger Schwerpunkt des OSZE-Projekts war es, die Rolle des Parlaments im Haushaltsprozess als eine seiner zentralen Aufgaben zu stärken. Im Rahmen des Projektes wurde analysiert, wie die parlamentarischen Verfahren für die Verabschiedung, die Umsetzung und die Kontrolle des Haushalts gestärkt werden konn- 361 Damit trat die OSZE auch in eine neue Phase ihres Engagements in Albanien ein. Mit der Durchführung eines solchen Projektes passte sich die OSZE-Präsenz in ihrer Herangehensweise an den Aufbau von Institutionen an die zunehmende politische und wirtschaftliche Stabilisierung im Land an. (vgl. OSCE Presence in Albania 2002). 362 Das Parlamentsprojekt wurde durch finanzielle Mittel der niederländischen Entwicklungsorganisation SNV unterstützt. 286 ten.363 Dazu sollte die Partizipation und die Kontrolle des Komitees für Wirtschaft, Finanzen und Privatisierung über den Haushalt ausgeweitet, das Budgetgesetz ergänzt und eine Einheit für budgetäre Analyse errichtet werden. Weiterhin stellte die OSZE während der Revision des Haushalts dem Komitee einen Berater in Haushaltsfragen zur Verfügung. Insgesamt konnten durch das OSZE-Projekt Fortschritte bei der Stärkung der institutionellen Kapazität des Parlaments erzielt werden, so z.B. bei der Reform der Verfahrensregeln des Parlaments (vgl. OSCE Presence in Albania 2004 b, 2005). Die neue Geschäftsordnung enthielt substantielle Verbesserungen in Bezug auf die Kontrollfunktion des Parlaments, seine Budgetautonomie, seine organisatorische Entwicklung und die öffentliche Transparenz (vgl. OSCE Presence in Albania 2005). Durch die obligatorische Veröffentlichung der Protokolle der Plenarsitzungen und Ausschusstreffen wurde es der Zivilgesellschaft und den Medien ermöglicht, die Handlungen und Entscheidungen der Parlamentarier besser verfolgen zu können. Nach Einschätzung des Leiters eines albanischen Forschungsinstituts setzten sich die neuen Verfahrensregeln des Parlaments durch.364 Auch die Europäische Kommission kam in ihrem Fortschrittsbericht von 2005 zu dem Ergebnis, dass „(t)he Parliament’s new rules of procedure have the potential to make its legislative work more rational and transparent“ (European Commission 2005 a: 66). Zum ersten Mal berichtete auch der Botschafter der OSZE-Präsenz in Albanien in seinem halbjährigen Bericht an den Ständigen Rat der OSZE im Jahr 2004, dass sich das albanische Parlament zunehmend zu einem echten Forum für den politischen Austausch und die Herbeiführung von Kompromissen entwickelt habe (OSCE Presence in Albania 2004 b). Auch die europäische Kommission erkannte in ihrem Strategiepapier zur Erweiterung von 2005 an, dass das albanische Parlament „weiterhin das Zentrum des politischen Austausches ist“ und insgesamt in „erheblichem Umfang wichtige Rechtsvorschriften verabschiedet“ hat (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005: 15). Als Indikator für die Verpflichtung zur Reform des Parlaments und deren Nachhaltigkeit sah die OSZE allerdings „the Assembly’s willingness to share the costs and make in-kind contributions to activities“ (OSCE Presence in Albania 2004 b: 3). Die Grundlage für die Fähigkeit des Parlaments, selbstverantwortlich seine Reform und Modernisierung in die Hand zu nehmen, sei außerdem erst dann gegeben, wenn es die volle budgetäre Unabhängigkeit von der Regierung erhalte. Trotzdem sah der OSZE-Botschafter in Albanien im Frühjahr 2005 „a subtle shift of momentum to the 363 So wurde am 22. November 2002 als Teil des Projektes von der OSZE eine zweitägige Konferenz für Parlamentarier veranstaltet, bei der nach Möglichkeiten gesucht wurde, ihre Rolle im Haushaltsprozess zu stärken. Die Konferenzteilnehmer waren die Mitglieder des Komitees für Wirtschaft, Finanzen und Privatisierung (Vorsitzender Ylli Bufi), die Vorsitzenden der ständigen Komitees und der parlamentarischen Gruppen, der Finanzminister Kastriot Islami, der den Budget-Entwurf präsentierte, und der Minister für Lokale Regierung und Dezentralisierung, Ben Blushi, der das Budget für die Lokalregierung vorstellte. 364 Interview mit dem Leiter eines albanischen Forschungsinstituts, am 20.1.2003 in Tirana. 287 Assembly itself, as the management adopts a more proactive approach to implementation and change“ (OSCE Presence in Albania 2005: 9). 5.3.2.2. Die Unterstützung von NROs durch die Zivilgesellschaftsentwicklungszentren Ein wichtiger Bestandteil der Arbeit der OSZE-Präsenz war die Stärkung der Zivilgesellschaft in den wesentlichen Themengebieten der OSZE, d.h. Demokratisierung, Menschenrechte, Gender und Medien. Die Zivilgesellschaft wurde von der OSZE als ein wichtiger Akteur gesehen, der zur Verbesserung und Inklusivität von Governance beiträgt. Die Abteilung für Zivilgesellschaft und Medien der OSZE-Präsenz unterstützte daher zivilgesellschaftliche Organisationen in ihren Aktivitäten.365 Die Zivilgesellschaftsprojekte der OSZE-Präsenz zielten darauf ab, die Bildung neuer zivilgesellschaftlicher Organisationen, ihre Integration in die politische Szene und ihre eigenständige Entwicklung zu unterstützen sowie die Beziehung zwischen der Zivilgesellschaft und den staatlichen Institutionen aufzubauen und zu verbessern. Zu den Aktivitäten der OSZE-Präsenz zählten u.a. die Unterstützung eines NRO- Forums in Tirana, Weiterbildungsprogramme für NROs in verschiedenen Teilen des Landes und Konferenzen für NROs, die sich z.B. mit Minderheitenfragen beschäftigten (vgl. OSZE 1998, 1999 a). Exemplarisch für die Projekte zur Unterstützung der albanischen Zivilgesellschaft soll im Folgenden das mehrjährige Projekt der OSZE zur Etablierung von „Zivilgesellschaftsentwicklungszentren“ (ZGEZ) betrachtet werden. Es ist Ausdruck eines erfolgreichen, mittelfristigen und in den albanischen Kontext eingebetteten Engagements der OSZE für die albanische Zivilgesellschaft. Das Projekt der ZGEZ wurde im Jahr 2001 mit finanziellen Mitteln der niederländischen Entwicklungshilfeorganisation SNV begonnen und wird bis heute mit der Unterstützung weiterer OSZE-Mitgliedsländer fortgesetzt.366 Bisher wurden ZGEZ in den sechs albanischen Städten Durres, Elbasan, Korca, Kukes, Shkodra und Vlora gegründet.367 Ziel der Zentren ist es, die Entwicklung der Zivilgesellschaft und eine gute Regierungsführung zu fördern, indem das Mitwirken von zivilgesellschaftlichen Akteuren und der Öffentlichkeit an lokalen Entscheidungsprozessen gestärkt wird. Sie sollen sich zu zentralen Anlaufstellen für zivilgesellschaftliche Organisationen in ihrer jeweiligen Region entwickeln und diese in ihrem Engagement unterstützen. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen werden in den ZGEZ weitergebildet und erhalten die Möglichkeit, ihre Aktivitäten miteinander zu koordinieren 365 Vgl. http://www.osce.org/albania/18642.html (Zugriff: 12.3.2007). 366 Finanzielle Unterstützung in Höhe von 173.000 EUR erhielt die OSZE-Präsenz dafür von Deutschland, Norwegen, Großbritannien und Schweden. Die erste Phase des Projektes lief von 2001–2004. 367 Die Zentren in Kukes, Korca und Vlora gehörten zu den ersten. Das Zentrum in Shkodra wurde als letztes am 27.4.2004 eröffnet (mit Unterstützung der Britischen Botschaft in Albanien). 288 und sie mit denen der Lokalregierung zu verknüpfen, „stimulating civil society interest in the local decision making process through discussing and disseminating information by developing a ‚visioning‘ process with their local communities“ (OSCE Presence in Albania 2005: 12). Die ZGEZ werden von albanischem Personal geleitet. Die OSZE reagierte mit dem Aufbau der ZGEZ auf einen in Studien ermittelten Bedarf zivilgesellschaftlicher Organisationen, die mehr Beratung, Weiterbildung und eine geeignete Infrastruktur (Büro- und Konferenzräume, Internetzugang und Ressourcenbibliotheken) für ihre Arbeit benötigten (vgl. Partners Albania 2002; SNV/UNDP 2006). Vor allem neu gegründete NROs brauchten Unterstützung bei ihrem internen Management (z.B. Verfahrensregeln zur Herstellung von Transparenz und Kontrolle), bei der Formulierung von Projektanträgen und der Schulung ihrer Mitarbeiter. Die Zentren halfen dadurch, zentrale Defizite der albanischen Zivilgesellschaft zu vermindern. So wurde z.B. von der OSZE-Präsenz bis 2002 ein langfristiges Trainingsprogramm durchgeführt, das lokale NROs mit Marketingwissen und Managementfähigkeiten ausstattete (vgl. OSCE 2002). Nach der Etablierung der Zentren nahmen zwischen 2001 und 2004 mehr als 3.000 Personen das Angebot von Weiterbildung und Beratung wahr und mehr als 2.500 Personen benutzten die Büro- und Versammlungsräume der Zentren (vgl. OSCE 2004 a). Dabei zeigt sich eine stark steigende Tendenz. So sollen laut Angaben der OSZE allein 2005 8.000 Vertreter von NROs und von Kommunen die Dienstleistungen der ZGEZ in Anspruch genommen haben.368 Geplant ist, dass die Zentren auch Zuschüsse für zivilgesellschaftliche Projekte auf lokaler oder regionaler Ebene zur Verfügung stellen, die sich der Unterstützung von sozial benachteiligten Gruppen widmen. Die Zentren bieten damit eine institutionelle Unterstützung besonders auch in Städten wie Shkodra und Kukes im Norden des Landes, deren öffentliche Infrastruktur schlecht ist.369 Die Zentren dienen damit dem Aufbau einer institutionellen Infrastruktur für die Zivilgesellschaft, die sich – so die Absicht der OSZE – irgendwann selbst tragen soll. Bereits jetzt erzielen einige Zentren Einnahmen für Projektumsetzungen und Beratung (OSCE Presence in Albania 2004 a). Darüber hinaus entrichten die einzelnen zivilgesellschaftlichen Gruppierungen für die Nutzung geringe Gebühren. Damit soll mittelfristig eine finanziell von internationalen Gebern unabhängige Struktur entstehen. Um ihre Nachhaltigkeit zu gewährleisten, half die OSZE-Präsenz den ZGEZ, sich im Mai 2005 als lokale Nonprofit-Organisationen registrieren zu lassen. Damit wurden die ZGEZ unabhängiger Umsetzungspartner der OSZE-Präsenz und die OSZE wird graduell die Rolle eines Beraters und nicht mehr des „Betreibers“ der Zentren einnehmen (OSCE Presence in Albania 2005).370 Es wurde außerdem eine Dachorganisation, das „Nationale Netzwerk der ZGEZ“ gegründet, die das Management der Zentren von der OSZE-Präsenz übernimmt. 368 Vgl. http://www.osce.org/albania/18642.html (Zugriff: 26.3.2007). 369 Zusätzlich bieten die ZGEZ internationalen Organisationen eine operationale Basis in entlegeneren Regionen im Norden des Landes. 370 Vgl. http://www.osce.org/albania/18642.html (Zugriff: 12.3.2007). 289 Die OSZE hat nach Angaben des Leiters einer NRO mit der Etablierung der ZGEZ einen wichtigen Beitrag zur Stärkung und der Vernetzung von zivilgesellschaftlichen Organisationen geleistet.371 Im Gegensatz zur EU, die mit ihrem Instrument der „call for proposal“ nur jeweils diejenigen NROs unterstützt, deren Aktivitäten sich in einem von der EU gewünschten thematischen Rahmen bewegen, etablierte die OSZE eine Struktur, die NROs langfristig eine Unterstützung bei ihrer Arbeit – ihren eigenen Prioritäten entsprechend – bietet. Die ZGEZ können daher unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit und „ownership“ als ein positiver Ansatz bezeichnet werden. Eine externe Evaluierung kam zu dem Ergebnis, dass die ZGEZ die einzigen regionalen Zentren mit diesem Angebot für zivilgesellschaftliche Gruppen sind.372 5.4. Zwischenfazit Wie deutlich wurde, war die OSZE neben der EU ein bedeutender Akteur im Demokratisierungsprozess Albaniens. Sie spielte während der ersten Jahre ihrer Präsenz nach der Krise im Jahr 1997 eine zentrale, stabilisierende Rolle. Ihre hohe Bedeutung als Akteur in den durch wiederkehrende Krisen gekennzeichneten Jahren 1997– 1999 wird von albanischen Experten stark unterstrichen. Ihr Krisenmanagement, vor allem als Vermittlerin zwischen den verfeindeten politischen Parteien auch in den Jahren nach 1999, hat in hohem Maße zur Stabilisierung in Albanien beigetragen. In dieser Funktion leistete sie – wie albanische Experten in den Interviews betonten – einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung in Albanien vor allem im Krisenjahr 1997, aber auch in politisch schwierigen Situationen, wie z.B. nach der Ermordung des oppositionellen DP-Politikers Azem Hajdari 1998 und während der Parlamentsboykotte durch die DP in den Jahren 1997–1999 und 2001–2002. Das breite Mandat, mit dem die OSZE-Präsenz 1997 vom Ständigen Rat ausgestattet wurde, ermöglichte es ihr, den komparativen Vorteil ihres umfassenden Sicherheitskonzepts zu nutzen und in ihrer Arbeit die verschiedenen Dimensionen von Sicherheit miteinander zu verbinden: die politisch-militärische, wirtschaftliche, umweltpolitische und menschliche Dimension. Mit mehreren Veränderungen ihres Mandats reagierte die OSZE in der Gestaltung und im Umfang ihrer Aktivitäten flexibel auf die sich ändernde Situation im Land (u.a. durch die Öffnung von Lokalbüros landesweit). In der ersten Phase des Engagements der OSZE zwischen 1997 und Ende 2002 lag der Fokus auf der Stabilisierung und dem Krisenmanagement. In dieser Zeit kann gleichzeitig eine Ausdehnung des Umfangs der OSZE-Tätigkeit festgestellt werden, die vor allem durch die Kosovo-Krise ausgelöst wurde. Die zweite Phase, die Ende 2002 einsetzte und bis heute anhält, ist hingegen von einem 371 Interview mit einem Vertreter einer albanischen NRO, am 20.1.2003 in Tirana. 372 Vgl. http://www.mans.cg.yu/Cijevna/English/Documents/Second_Workshop_NGO_Albania_ Networking.htm (Zugriff: 30.3.2006).