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Judith Hoffmann, Die Administration der EU-Programme in Albanien in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 172 - 177

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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172 gesellschaft und der ökonomischen Entwicklung richten sollte. „The point is to reorient EC support towards a more strategic approach (together with other donors) to Albania’s own economic and social development, which will in turn lead logically to EU integration, rather than to focus narrowly on the formal requirements for an SAA“ (IDC/DS 2001: 20). 4.2. Die EU als Akteur in Albanien: Struktur und Organisation Die EU engagierte sich in Albanien 1991–2000 mit dem Kooperationsprogramm PHARE und seit 2000 im Rahmen von CARDS. Sie ist seit dem Beginn der Transformation mit einer Delegation in Tirana vertreten. Die Delegation in Albanien wird von einem Botschafter geleitet, der ca. alle drei bis vier Jahre wechselt.215 Insgesamt hat die Delegation vier Sektionen: Die Sektion für Politik, Wirtschaft und Information, die sich (seit 2001) vor allem um die Erstellung des SAA-Fortschrittsberichts kümmert und die Öffentlichkeitsarbeit durchführt. Die operative Sektion, die für die Planung und Durchführung der Kooperationsprojekte der Europäischen Kommission zuständig ist. Darüber hinaus wird die Projektumsetzung durch die Finanz- und Vertragsabteilung unterstützt. Schließlich gibt es eine Verwaltungsabteilung.216 Die EU verfügte allerdings, anders als die OSZE-Präsenz in Albanien – über keine Lokalbüros in den Regionen. Obwohl die Delegation ein Teil der Kommissionsstruktur ist, dient sie den Interessen aller Institutionen der Europäischen Union. Sie hat die Funktion einer diplomatischen Außenvertretung und übernimmt gleichzeitig die Koordination und Durchführung der EU-Unterstützungsprogramme. Darüber hinaus spielt die Delegation in Albanien vor allem seit 2002 eine steigende Rolle in der Gemeinsamen Au- ßen- und Sicherheitspolitik durch die regelmäßige Bereitstellung von politischen Analysen der Entwicklung in Albanien und leistet einen Beitrag zur Gestaltung des politischen Entscheidungsprozess der EU, vor allem im Rahmen des SAP.217 Weiterhin gehört es zur Aufgabe der Delegation, Serviceleistungen für andere Institutionen und Akteure der EU bereitzustellen (z.B. Unterstützung von Missionen des europäischen Parlaments etc.) sowie als Informationsstelle über die EU im Drittland zu wirken. Die Delegation in Albanien arbeitet sehr eng mit den Generaldirektionen in Brüssel zusammen, die in die Gestaltung der Außenbeziehungen der EU involviert sind. Dies sind vor allem die Generaldirektion Außenbeziehungen (DG RELEX) bzw. die Generaldirektion Erweiterung (DG ENL), auf die seit dem EU-Beitritt der acht ost- 215 2005 wurde Helmuth Lohan Botschafter, davor war es Lutz Salzmann. 216 Vgl. http://www.delalb.ec.europa.eu/en/about_us_old/structure.htm (Zugriff: 12.1.2007). 217 Diese Entwicklung gilt für alle Delegationen, wie die Aussage von Chris Patten, Kommissar für Außenbeziehungen, im Jahr 2000 deutlich macht: „Our delegations these days also have diplomatic functions, and their political reports are of growing importance“ http://ec.europa.eu/external_relations/delegations/reform/ip02_987.htm (Zugriff: 14.4.2007). 173 europäischen Transformationsländer 2004 die Kompetenz für Albanien übertragen wurde. Seit 2001 spielt die Delegation im Rahmen des SAP vor allem während der Vorbereitungen und Verhandlungen über ein SAA eine sichtbare politische Rolle in Albanien. Sie leistet außerdem zur Erstellung des jährlichen SAP-Berichts durch das Monitoring und die Beurteilung der politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in Albanien für DG RELEX bzw. DG ENL einen wichtigen Beitrag. Neben den jährlichen SAP-Berichten werden von der Delegation monatliche Berichte verfasst, in denen detailliert über die aktuellen politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in den einzelnen Sektoren Bericht erstattet wird. Die monatlichen Monitoring- Berichte sind im Gegensatz zum jährlichen SAP-Bericht nicht öffentlich und dienen in erster Linie dem regelmäßigen internen Informationsaustausch zwischen der Delegation in Albanien und DG RELEX bzw. DG ENL in Brüssel.218 Die Kommissionsvertreter sind auf diese Weise über die aktuellen Geschehnisse aus der Sicht der Delegation informiert. Die Detailkenntnisse und Information wurden u.a. auch dazu benutzt, während der Verhandlungen des SAA kritische Fragen zu bestimmten Themen (u.a. Fortschritte bei der Reform der öffentlichen Verwaltung) anzusprechen. Die monatlichen Monitoringberichte sind daher für die Verhandlungsführer auf Kommissionsseite in Brüssel ein wichtiges Informations- und Kontrollinstrument. Außerdem kooperierte die Delegation seit Beginn der 1990er Jahren eng mit den Dienststellen, die für die Ausführung der für Drittländer bestimmten Hilfsprogramme zuständig waren. Sie wurden 1998 zum Gemeinsamen Dienst für Außenbeziehungen (Service commun relex, SCR) zusammengelegt und 2001 in das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (AIDCO) überführt.219 Im Jahr 2000 wurde unter dem Kommissar für Außenbeziehungen, Chris Patten, eine Reform des Managements der EU-Unterstützungsprogramme in Drittländer begonnen, in deren Rahmen auch die Rolle der Delegationen gestärkt wurde. Ausgangspunkt der Reform war die Überlegung, dass „(a)nything that can be better managed and decided on the spot, close happening on the ground, should not be managed or decided in Brussels. It will be far easier to ensure effectiveness and ‚ownership‘ of aid management“ (vgl. Commission of the European Communities 2000: 20). Durch die umfassende Reform erfolgte eine „Dekonzentration“ der Verantwortung für das Management der Außenhilfe auf die Delegationen in Drittländer. Ziel der Reform war es, die Qualität, Effizienz und Flexibilität der Projektdurchführung 218 Obwohl auch die SAA-Jahresberichte sehr kritisch ausfallen können, werden die monatlichen Berichte streng vertraulich behandelt. Die monatlichen Berichte dienen der EU-internen Information zur Entwicklung in Albanien und sind teilweise sehr detailliert (Interview mit einem Mitarbeiter der Europäischen Kommission, am 6.5.2003 in Brüssel). 219 EuropeAid untersteht der Generaldirektion für Außenbeziehungen (DG RELEX). Das Amt ist für die Umsetzung aller Hilfsinstrumente der Kommission in Drittländern zuständig, die aus dem Haushalt der Europäischen Gemeinschaft sowie dem Europäischen Entwicklungsfonds finanziert werden (vgl. http://ec.europa.eu/europeaid/general/mission_amel_de.htm, Zugriff: 16.3.2007). 174 zu verbessern, die Projekte ohne Verspätungen und in kürzerer Zeit zu implementieren und die Sichtbarkeit der EU-Hilfe zu stärken (vgl. European Commission 2002 c). Darüber hinaus sollte eine bessere Übereinstimmung zwischen der EU- Unterstützung und den politischen Prioritäten der Länder- und Regionalstrategien hergestellt werden. Der von der Kommission auch als „Devolution“ bezeichnete Prozess räumte den Delegationen mehr Entscheidungsspielraum beim Management der externen Unterstützungsprojekte ein. Im Rahmen der Reform wurde vor allem dem Leiter der Delegation in Albanien eine größere Autonomie und Autorität bei der Verwaltung der Delegation gewährt. Trotz erhöhter Kompetenzen war er in seinen Entscheidungen nicht in jenem Maße unabhängig von „Brüssel“ wie die OSZE-Präsenz in Albanien es von „Wien“ war.220 Außerdem wurden nach 2001 im Zuge der Reform mehr Managementaufgaben des CARDS-Programms durch die EU-Delegation in Albanien wahrgenommen. Zu ihrer Bewältigung wurde die Delegation in Tirana vor allem nach 2002 kontinuierlich personell ausgebaut. Hatte sie Mitte der 1990er Jahre noch etwa 15 professionelle Kräfte, so waren es 2003 bereits ca. 40. 4.2.1. Die Administration der EU-Programme in Albanien Bei der Administration der EU-Unterstützungsprogramme in Albanien lassen sich zwei verschiedene Systeme unterscheiden. Zwischen 1991 und 2000 fand die EU- Förderung der Demokratie und der marktwirtschaftlichen Entwicklung in Albanien im Rahmen des PHARE-Programms statt. Die Umsetzung des PHARE-Programms in Albanien erfolgte nach 1998 durch das sog. „dezentralisierte Implementierungssystem“ (DIS), das mit einer komplexen Projektmanagementstruktur verbunden war. Diese involvierte beim Management und der Umsetzung der einzelnen Projekte innerhalb der EU-Programme mindestens drei verschiedene Akteure: 1) die auf Seiten der albanischen Partner aufgebauten Projektimplementierungs- bzw. -managementeinheit (project implementation/management unit, PIU/PMU), 2) die Projektmanager in der Delegation der Europäischen Delegation in Tirana und 3) die Dienststellen in Brüssel bzw. der 1998 aufgebaute Gemeinsame Dienst für Außenbeziehungen (SCR). Diese Struktur verursachte hohe Abstimmungs- und Koordinationskosten: So musste von den albanischen Partnern halbjährlich ein detailliertes Arbeitsprogramm erstellt werden, das dann von der Delegation und Brüssel verabschiedet wurde. Oft waren die Planungen zu dem Zeitpunkt, zu dem alle Unterschriften eingeholt worden waren, wegen der sich schnell ändernden Lage in Albanien bereits überholt und es hatte sich ein neuer oder veränderter Bedarf entwi- 220 Vgl. Kapitel 5 zur Rolle der OSZE in Albanien. 175 ckelt.221 Die Ineffizienz dieses Systems lässt sich u.a. daran erkennten, dass in diesem System „(e)ven routine decisions can require more than 30 individual signatures before going ahead“.222 In der Praxis verging von der Identifizierung eines Projekts bis zu seiner Umsetzung mindestens ein Jahr. Die Verwaltung der PHARE-Projekte war (nicht nur in Albanien) sehr komplex und mit umfangreichen Verfahrensvorschriften verbunden. Sie stellte für die nationalen Partnerinstitutionen – vor allem in Albanien mit seinen schwachen administrativen Strukturen – eine erhebliche Überforderung dar. Außerdem war das Management der EU-Projekte in vielen Fällen eine Aufgabe, die die albanischen Partner in der öffentlichen Verwaltung zusätzlich zu ihren eigentlichen Aufgaben erfüllen mussten. Aber auch auf Seiten der Delegation erschwerten mehrere Faktoren eine effiziente Durchführung der Projekte. So kritisierte die Evaluierung des EU-Länderprogramms 1996–2001, dass „(t)he Delegation is currently focused primarily on administrative issues and is seriously constrained in its strategic capacities“ (IDC/DS 2001: 50). Ein weiteres Problem stellte die relativ hohe Personalfluktuation unter den Projektmanagern dar, vor allem in den 1990er Jahren.223 Während die albanischen Angestellten (aufgrund der guten Arbeitsbedingungen) meistens über einen längeren Zeitraum für die Delegation arbeiteten, waren vor allem die von internationalen Kräften besetzten Projektleiterpositionen von einem relativ häufigen Wechsel und damit einhergehenden Vakanzen geprägt. Die Personalfluktuation erschwerte die Kontinuität in der Projektumsetzung und den Aufbau eines „institutionellen Gedächtnisses“. „All this in turn leads to frustration among the Albanian counterparts (IDC/DS 2001: 50). Darüber hinaus arbeiten in der Delegation in Tirana vor allem Projektmanager, die die Vorbereitung, Durchführung und Evaluierung der Unterstützungsprojekte verwalten. Die fachlichen und technischen Expertisen im Rahmen der Projekte werden jedoch zu einem großen Teil von der EU an externe Berater vergeben. Damit konnten nur begrenzt umfassende Fach- und spezfische Länderkenntnisse, wie z.B. bei der OSZE, in der Delegation aufgebaut werden.224 Die ineffiziente Struktur des DIS führte zu einer geringen Qualität der Projekte und zu Verspätungen in der Programmdurchführung. Nach Ansicht der Europäischen Kommission lag ein Teil des Problems vor allem in unklaren und geteilten Verantwortlichkeiten innerhalb der Kommission, einem chronischen Mangel an Personal und „excessively complex outdated procedures“.225 Diese Schwierigkeiten, die auch in anderen Drittländern deutlich wurden, veranlassten die Europäische 221 Welche Auswirkungen die politisch instabile Lage vor allem zwischen 1997 und 1999 auf die Programmumsetzung hatte, wird später am Beispiel der Unterstützung für die Reform der öffentlichen Verwaltung deutlich gemacht (vgl. Kapitel 4.3.2.1). 222 http://ec.europa.eu/comm/external_relations/reform/intro/proposals_prob.htm (Zugriff: 12.1. 2007). 223 Es liegen keine genauen Daten vor, aber die Verweildauer kann von wenigen Monaten bei Vertragsbediensteten bis zu drei Jahren bei EU-Beamten geschätzt werden. 224 Vgl. Kapitel 5 über die Rolle der OSZE in Albanien. 225 http://ec.europa.eu/comm/external_relations/reform/intro/proposals_prob.htm (Zugriff: 12.1.2007). 176 Kommission im Mai 2000 zu der bereits genannten Reform des gesamten Managements der Unterstützungsprogramme in Drittländern (vgl. Commission of the European Communities 2000). Damit sollten die EU-Programme qualitativ besser und schneller durchgeführt werden. Die allgemeine Reform der Unterstützungsprogramme der Europäischen Kommission in Drittländern führte auch bei der Delegation in Albanien zu einer Stärkung der Managements vor Ort. Die Umstellung auf das neue Verfahren begann dort im Dezember 2002 (vgl. European Commission 2003 a). Der „Dekonzentrierungsprozess“ übertrug die Verantwortung für zentrale operative Funktionen von Europe-Aid auf die Delegation in Albanien (vgl. European Commission 2002 c, siehe Anhang I). Dazu zählte die Projektidentifikation, die Ausschreibung von Leistungen und die Vertragsgestaltung mit externen Beratern, die Umsetzung sowie das Monitoring und die Evaluierung der Projekte im Rahmen der CARDS-Programme (vgl. European Commission o.J. a). Statt aufwendiger halbjähriger Arbeitsprogramme, die die albanischen Partner über die geplanten Aktivitäten verfassen mussten, wurde als neues Instrument der Planung und Steuerung ein sog. „Projektfiche“ für jedes Projekt eingeführt, in dem in kurzer Form die Ziele, die Projektkomponenten und die erwarteten Wirkungen der Projekte beschrieben wurden. Da im Projektfiche nicht mehr alle geplanten Details des Projekts dargestellt werden mussten, erhielten die Projektmanager in der Delegation mehr Entscheidungsfreiheit und Flexibilität bei der Umsetzung der Projekte, z.B. in Hinblick auf die Berücksichtigung lokaler Ereignisse (z.B. Regierungswechsel, Krisen etc.). Parallel zum Prozess der „Dekonzentration“ fand in Albanien eine „Rezentralisierung“ der Verantwortung für die EU-Projekte bei der Delegation statt. Sie hing vor allem mit der Erkenntnis zusammen, dass die albanischen Projektpartner (PIU/PM) angesichts schwacher Planungs- und Implementierungskapazitäten und Fällen von Korruption mit den komplexen Projektdurchführungsverfahren der EU überfordert waren. Durch die „Rezentralisierung“ wurde das Management, das unter den PHARE-Programmen in der Hand der albanischen Partner lag und nach dem dezentralen Implementierungssystem abgewickelt wurde, unter dem CARDS-Programm an die Delegation der Europäischen Kommission in Albanien abgegeben (vgl. European Commission o.J. a). Die albanische Seite wurde dadurch vor allem von den komplizierten Verfahren beim Ausschreiben und der Vergabe von externen Leistungen sowie der Vertragsgestaltung entlastet. Diese Funktion übernahm nun die Delegation. Dazu wurde vor allem das (internationale) Personal in der Finanz- und Vertragssektion der Delegation aufgestockt. Der beschriebene doppelte Prozess der Stärkung der Delegation in Albanien ging zeitlich mit dem Ablösen des Unterstützungsinstruments PHARE durch CARDS einher. So befand sich die Delegation, als das CARDS-Programm in Albanien begonnen werden sollte, in einer umfassenden Umstellung ihrer internen Verfahren. Da mit der Rekonzentration die Delegation die Verantwortung für Vertrags- und Finanzfragen der Projekte übernahm, war die Delegation außerdem mit der Rekrutierung von neuem Personal beschäftigt. Durch diese Veränderungen kam es zu erheblichen Verzögerungen beim Start des CARDS-Programms. So begann die 177 Umsetzung des 2001er CARDS-Programms erst im Jahr 2003 (statt 2002) und des 2002er CARDS-Programms erst 2004 (statt 2003) (vgl. European Commission o.J. a). Die Evaluierung der EU-Programme von 1996–2001 vermisste 2001 eine Anerkennung der institutionellen Schwäche der albanischen öffentlichen Verwaltung durch die Europäische Kommission – und auch ihrer eigenen Schwäche – und die Implikationen, die beides für die Umsetzung der EU-Programme hatte. „In addition, the serious lack of realism implied by proposing a major programme of EU harmonisation of structures, laws and standards in a country virtually without a functioning public administration is astonishing“ (IDC/DS 2001: 25).226 4.2.2. Der Wandel der EU-Delegation vom „stummen“ zum „sichtbaren“ Akteur In den ersten Jahren ihrer Präsenz in Albanien diente die Delegation im wesentlichen zur Betreuung der Kooperationsprojekte der EU. Ihre politische Sichtbarkeit war in der albanischen Öffentlichkeit gering. Das hatte zum einen damit zu tun, dass sich der größte Teil der Projekte auf den wirtschaftlichen Wiederaufbau und die Wiederherstellung der Infrastruktur bezog und daher nicht im Mittelpunkt der politischen Diskussion stand. Darüber hinaus war der Ruf der EU nicht zum Besten gestellt, denn „the EU’s image has been affected by the slow pace of implementation and poor project management of Phare interventions“ (IDC/DS 2001: 33). Zum anderen trat die Delegation vor Ort nicht mit politischen Statements hervor (anders, als das z.B. der amerikanische Botschafter tat). Die Evaluierung der Tätigkeiten der Delegation in Tirana kommt im Jahr 2001 zum Ergebnis, dass „(t)he EC has maintained a low profile in Albania in promoting democracy, the rule of law and the fight against corruption (…). Despite its key role, both political and as the largest donor, the EC Delegation does not take a high-profile position on important political issues: the promotion of dialogue with opposition parties, regional stability, or corruption“ (ebd.: 43). So schenkte die albanische Presse zum Beispiel in den 1990er Jahren im Kontext der albanischen Wahlen den Ansichten des US- Botschafters wesentlich mehr Aufmerksamkeit als denen des Leiters der Delegation. Ein großes Problem stellte für die Delegation in dieser Zeit die mangelnde Fähigkeit der EU dar, schnell auf kritische Entwicklungen in Albanien eine politische Reaktion zeigen zu können. Im Gegensatz zur OSZE-Präsenz in Albanien konnte die Delegation nicht autonom und ohne Rücksprache mit den Kommissionsstellen in Brüssel (DG RELEX) und den Mitgliedsstaaten eine politische Botschaft an die albanische Regierung senden. Sie war in dieser Hinsicht wesentlich unflexibler als die OSZE-Präsenz. Gleichzeitig verursachten die komplexen EU-internen Abstimmungsprozesse hohe Reibungsverluste. Außerdem war es für die EU-Delegation 226 Für Beispiele der Interaktion der Europäischen Kommission mit den albanischen Partnern vgl. Kapitel 4.3.2.2.

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References

Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.