157 4. Das Engagement der EU in Albanien Seit Beginn der Transformation 1991 strebten die verschiedenen albanischen Regierungen nach einer Integration ihres Landes in die Europäische Union.192 Die EU nahm Albanien zunächst 1991 in ihr Unterstützungsprogramm PHARE auf.193 Am 1. Dezember 1992 schloss die EU ein Kooperations- und Handelsabkommen mit Albanien ab. Dieses Abkommen bildete die Grundlage der bilateralen Beziehung zwischen der Europäischen Union und Albanien.194 Es wird vom Stabilisierungsund Assoziierungsabkommen (SAA) zwischen der EU und Albanien, das im Juni 2006 unterzeichnet wurde, abgelöst, sobald es ratifiziert ist.195 Die EU hat sich im Verlauf der 1990er Jahre in Albanien von einem externen Akteur, der sich vor allem auf den Aufbau der Infrastruktur und die Unterstützung der wirtschaftlichen Reformen konzentrierte, zu dem zentralen politischen Akteur in Albanien und der Region entwickelt. Die EU-Unterstützung erstreckte sich dabei auf eine Vielzahl von Sektoren, die von der Infrastruktur über die Wirtschaft bis zur Justiz, der öffentlichen Verwaltung und der Zivilgesellschaft reichte. Die bürgerkriegsähnlichen Zustände nach dem Zusammenbruch der Pyramidenspiele in Albanien im Jahr 1997 veranlassten die EU zu einer Anpassung ihrer Strategie. So widmete sie sich gemeinsam mit anderen internationalen Organisationen verstärkt dem Institutionenaufbau und der Reform des Staates. Nach dem Ende der Kosovo-Krise 1999 kam es zu einem grundlegenden Wechsel in der Herangehensweise der EU gegenüber Albanien. Die EU realisierte, dass nur eine Annäherung an die EU- Strukturen und eine Integrationsperspektive für die Länder des Westlichen Balkans zu einer anhaltenden Stabilisierung der Region beitragen kann. Das Engagement der EU in Albanien war daher nach 2000 eingebettet in die neue EU-Strategie des Stabi- 192 Im Mittelpunkt der Analyse stehen die Institutionen der Europäischen Union, in erster Linie die Europäische Kommission und der Rat. Auf die Haltung des europäischen Parlaments bzw. einzelner Mitgliedsländer wird nur am Rande eingegangen. Zur Vereinfachung wird von der EU als externem Akteur gesprochen, auch wenn der zentrale Akteur in den meisten Fällen die Europäische Kommission ist. 193 Das PHARE-Programm (Poland and Hungary Aid for Economic Reconstruction) wurde im Jahr 1989 von der Europäischen Gemeinschaft (EG) zur Unterstützung der Transformationsprozesse in Polen und Ungarn beschlossen. In den darauffolgenden Jahren wurden auch die späteren osteuropäischen Beitrittsländer sowie die südosteuropäischen Transformationsländer (Bulgarien, Rumänien, Bosnien-Herzegowina, FYR Makedonien und Albanien) in das Programm einbezogen. Grundlage des PHARE-Programms ist die Verordnung (EWG) Nr. 3906/89, geändert durch Verordnung 3800/91 vom 23.12.1991 zur Einbeziehung Albaniens. 194 Ein Gemeinsames Komitee überwacht die Einhaltung des Handels- und Kooperationsabkommens von 1992 (vgl. European Commission 2005 a). 195 Das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) wurde am 22. Mai 2006 von der EU verabschiedet und am 12. Juni 2006 von Albanien unterzeichnet. Das Interim-SAA trat am 1. Dezember 2006 in Kraft (vgl. http://www.delalb.ec.europa.eu/en/news/whatsnew2006.htm). 158 lisierungs- und Assoziierungsprozesses (SAP), die der Region die Aussicht auf eine potentielle Mitgliedschaft in der EU anbot. Insgesamt engagierte sich die EU zwischen 1991 und 2005 in einem Gesamtumfang von mehr als 1,2 Mrd. EUR in Albanien (ohne die bilaterale Hilfe der Mitgliedsstaaten einzurechnen) (vgl. European Commission 2005). Damit war die EU im internationalen Vergleich die größte Unterstützerin des albanischen Transformationsprozesses. Tabelle 28: Die finanzielle Unterstützung der EU für Albanien 1991–2000 (in Mio. EUR) PHARE EIDHR ECHO FEOGA (DG AGRI) Food Security (DG DEV) Zahlungsbilanzhilfe (DG BUD) 1991–1994 244,5 4,13 120 1995 88,0 1,0 1,15 1996 53,0 0,6 1,65 1997 68,9 1,9 16,3 10,8 1998 42,5 0,8 11,0 1999 101,5 97,7 5,7 20* 2000 33,4 10,0 GESAMT 631,5 4,3 141,93 120 16,5 20 Quelle: European Commission 2001 e. * Die Zahlungsbilanzhilfe wurde im Rahmen der Kosovo-Krise zur Unterstützung bei der Versorgung von Flüchtlingen vergeben. EIDHR: European Initiative for Democracy and Human Rights ECHO: European Community Humanitarian Office FEOGA: Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) Wie die Tabelle deutlich macht, wurden zwischen 1991 und 2000 insgesamt 635,8 Mio. EUR aus dem PHARE-Programm und der Europäischen Initiative für Demokratie und Menschenrechte (European Initiative for Democracy and Human Rights, EIDHR) aufgebracht, um den albanischen Reformprozess zu unterstützen. Weitere Mittel stammten aus speziellen Programmen für humanitäre Hilfen und Zuschüsse für die ländliche Entwicklung und die Landwirtschaft. Im Jahr 2000 wurde das PHARE-Programm von dem Gemeinschaftsprogramm für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization, CARDS) abgelöst.196 196 Die Umsetzung des CARDS-Programms begann 2001. Das Programm richtete sich an die Länder des Westlichen Balkans, d.h. Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Serbien/ 159 Tabelle 29: Die finanzielle Unterstützung der EU für Albanien unter dem CARDS- Programm 2001–2006 (in Mio. EUR) Jahr 2001 2002 2003 2004 2005 2006 GESAMT CARDS 37,5 44,9 46,5 63,5 44,2 45,5 282,1 Quelle: http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/statistics2000-2006_en.htm# cards_2000-2006. Im Rahmen von CARDS wurden Albanien zwischen 2001 und 2006 finanzielle Mittel in Höhe von insgesamt 282 Mio. EUR zur Verfügung gestellt.197 4.1. Die Strategien und Ziele der EU-Programme in Albanien Bei der Analyse des Engagements der EU in Albanien in der Zeit zwischen 1991 und 2005 werden drei Phasen unterschieden. Sie sind durch eine Änderung der Strategie der EU und der Struktur ihrer finanziellen Hilfsleistungen charakterisiert. Die erste Phase dauerte vom Beginn der Transformation in Albanien 1991 bis zur Staatskrise nach dem Zusammenbruch der Pyramidenspiele im Jahr 1997. In dieser Zeit verfolgte die EU eine Strategie des Wiederaufbaus und der wirtschaftlichen Entwicklung und leistete im Rahmen des PHARE-Programms Unterstützung für den Transformationsprozess. Die zweite Phase begann nach der Staatskrise im Jahr 1997 und dauerte bis 1999. In Reaktion auf die albanische Staatskrise schenkte die EU der Förderung des Institutionenaufbaus im Rahmen des PHARE-Programms größere Aufmerksamkeit. Gleichzeitig setzte sie die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung fort, die weiterhin im Zentrum der finanziellen Unterstützung stand. Die Entwicklung einer neuen Strategie für die Region insgesamt und für Albanien zeichnete sich nach der Kosovo-Krise im Jahr 1999 ab. In deren Folge entwickelte die EU den Stabilisierungsund Assoziierungsprozess (SAP), dessen Ziel die Annäherung des Westlichen Balkans an die europäischen Strukturen und die Perspektive einer potentiellen EU- Mitgliedschaft war. Nach einer Übergangsphase zwischen 1999 und 2001, in der im wesentlichen an der nach 1997 angepassten Strategie der EU für Albanien festgehalten wurde, begann die dritte Phase des EU-Engagements im Jahr 2001, als die EU beschloss, die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) mit Albanien anzuvisieren. Außerdem startete die EU ihr neues CARDS-Programm für den Westlichen Balkan, das der Unterstützung des SAP diente. Die dritte Phase fand Montenegro und FYR Makedonien. Grundlage war die Verordnung (EG) Nr. 2666/2000 des Rates der Europäischen Union vom 5. Dezember 2000. 197 Vgl. http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/statistics2000-2006_en.htm# cards_2000-2006. 160 mit dem Beschluss eines SAA mit Albanien 2006 ein vorläufiges Ende. Die Integrationsbemühungen Albaniens und die Unterstützung der EU setzen sich allerdings im Rahmen des SAP weiterhin fort. Zur Analyse des EU-Engagements in Albanien werden im Folgenden die strategischen Ziele und die damit verbundenen finanziellen Hilfstransfers der EU für die Unterstützung des Transformationsprozesses seit Beginn der 1990er Jahre untersucht. Sie sind in den jeweiligen Länderstrategiepapieren für Albanien festgelegt, die außerdem die sog. „mehrjährigen Indikativprogramme“ (MIP) umfassen. Die MIP stellen die konkreten Aktivitäten und Projekte dar, mit denen die Ziele der Stabilisierung, des wirtschaftlichen Aufbaus und der Demokratisierung in Albanien erreicht werden sollen. Im Weiteren werden die strategischen Ziele der EU und die Höhe der finanziellen Mittel, mit denen spezifische Sektoren unterstützt wurden, als eindeutige Anzeichen für die Prioritätensetzung bei der Unterstützung des albanischen Transformationsprozesses interpretiert.198 Bei der Analyse der finanziellen Unterstützung der EU werden nur die Mittel der PHARE-, EIDHR- und CARDS Programme einbezogen, da mit ihnen das Ziel verfolgt wurde, den albanischen Reformprozess in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft zu unterstützten und dementsprechende Strukturen und Institutionen aufzubauen.199 4.1.1. Die erste Phase (1991–1997): Die Strategie des Wiederaufbaus und der wirtschaftlichen Entwicklung Die EU-Unterstützung für den Transformationsprozess Albaniens konzentrierte sich in der ersten Phase zwischen 1991 und 1997 vor allem auf die Unterstützung der wirtschaftlichen Reformen und die Verbesserung der maroden Infrastruktur durch das PHARE-Programm.200 Das PHARE-Programm war zu dieser Zeit „nachfrageorientiert“, d.h., die albanischen Vertreter konnten Reformbereiche für eine Förderung durch die EU vorschlagen. 198 Der Analyse liegen die Angaben zugrunde, die in den MIP genannt sind. Nicht in jedem Fall stimmten die Mittelallokation und die tatsächliche Auszahlung der Mittel überein. Wegen geringer Absorptionsfähigkeit der albanischen Partner bzw. der langsamen Mittelabwicklung durch die EU ist die Mittelauszahlung in vielen Fällen niedriger als geplant. 199 Die anderen Hilfsleistungen (ECHO, Zahlungsbilanzhilfe etc.) dienten hingegen der Überbrückung von Krisen bzw. zur Linderung humanitärer Not. Sie waren Ad-hoc-Maßnahmen, die für den Demokratisierungsprozess nicht strukturbildend waren. 200 Zwischen 1991 und 1993 wurden weitere finanzielle Mittel in Höhe von 318 Mio. EUR für Notsituationen und Lebensmittelhilfe bereitgestellt. 198 Mio. EUR kamen davon aus dem regulären PHARE-Programm, weitere 120 Mio. aus dem FEOGA-Programm (vgl. European Commission 2001 a). 161 Im Strategiepapier der Europäischen Kommission von 1995 wurden folgende Ziele der EU-Unterstützung für den Zeitraum zwischen 1996 und 1999 festgelegt:201 1) die Förderung der makroökonomischen Stabilität und des Privatsektors, 2) der Wiederaufbau von grundlegender Infrastruktur und essentiellen sozialen Dienstleistungen, 3) der Schutz von natürlichen Ressourcen (vgl. European Commission 1995). Im MIP, das in größerem Detail die Prioritäten der EU-Unterstützung für denselben Zeitraum darlegte, wurde betont, dass „the main role of the Phare programme will be to assist in completing market reforms and the medium term restructuring and modernisation of the economy“ (European Commission 1996 a: 3, Hervorhebung J. H.). Außerdem diene die Hilfe dazu, Albaniens Ambitionen zu unterstützen, engere Beziehungen mit der EU zu entwickeln. Für den Zeitraum zwischen 1996 und 1999 sah das MIP finanzielle Mittel in der Höhe von 140 Mio. ECU vor. Entsprechend der Ziele des 1995er Strategiepapiers wurden mit diesen finanziellen Mitteln die folgenden Sektoren unterstützt. Tabelle 30: Allokation der finanziellen Unterstützung, 1996–1999 Sektor in Mio. ECU Prozent Transport 39,0 27,9 Wasser und Umwelt 23,0 16,4 Kommunalentwicklung 17,0 12,1 Gesamt Infrastruktur 79,0 56,4 Öffentliche Verwaltung 17,0 12,1 Landwirtschaft 13,5 9,6 Bildung 10,0 7,1 Gesundheit 11,0 7,8 Entwicklung des Privatsektors 8,0 5,7 Durchführbarkeitsstudien 1,5 1,0 Gesamt 138,5 100 Quelle: European Commission 1996 a. Wie die Tabelle zeigt, wurde fast ein Drittel (27,9 Prozent) der finanziellen Hilfe für den Sektor „Transport“ vorgesehen, der die Förderung des Transportwesens, des Energiesektors und der Telekommunikation umfasste. Für den Sektor „Wasser und Umwelt“ wurden 16,4 Prozent der Finanzmittel vorgesehen und 12,1 Prozent für den Bereich „Kommunalentwicklung“, der im Wesentlichen kleine Infrastrukturprojekte in den Kommunen (oft unter finanzieller Eigenbeteiligung der Bevölkerung) 201 Vorherige Strategiepapiere waren der Verfasserin nicht zugänglich. Erst seit 2001 sind die Papiere öffentlich im Internet zugänglich. 162 unterstützte, die auf die Wiederherstellung von grundlegender Infrastruktur (z.B. Kanalisation, Brücken etc.) abzielte. Fasst man diese drei Bereiche zusammen, so erhielt der Sektor „Infrastruktur“ mit 56,4 Prozent den größten Teil der vorgesehenen Finanzhilfe. Auf den Sektor „Öffentliche Verwaltung“ entfiel nur 12,1 Prozent der Unterstützung. Er umfasste die Förderung einer Reihe von unterschiedlichen Institutionen, wie u.a. die Unterstützung der Beamtenreform, des Rechnungshofs, der Zollverwaltung, der Polizei, der Justiz, der Annäherung der Gesetzgebung an EU-Recht, der Öffentlichkeitsarbeit und des Statistikamtes (vgl. European Commission 2001 a). Zehn Prozent der finanziellen Ressourcen erhielt der Landwirtschaftssektor, während dem Bildungs- und Gesundheitssektor sowie der Entwicklung des Privatsektors jeweils weniger als acht Prozent der finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt wurden.202 Die Verteilung der finanziellen Mittel macht deutlich, dass der Infrastruktursektor – entsprechend der strategischen Ausrichtung des Strategiepapiers von 1995 auf die Förderung des Privatsektors und den Wiederaufbau – in dieser Phase sehr stark unterstützt wurde, während die restlichen Hilfsgelder auf die anderen Sektoren mehr oder weniger in derselben Höhe verteilt wurden. 4.1.2. Die zweite Phase (1997–1999): Die Strategie des Institutionenaufbaus Die zweite Phase der EU-Hilfe begann nach der Staatskrise im Jahr 1997. Der Zusammenbruch der staatlichen Institutionen und die anhaltende politische und wirtschaftliche Instabilität prägten maßgeblich die strategische Ausrichtung der EU- Unterstützung im Zeitraum zwischen 1997 und 1999. Sie führte dazu, dass die EU als Reaktion auf die Krise ihre Strategie überdenken musste. Ausdruck davon war das 1997er Strategiepapier für Albanien, dessen wichtigster Ausgangspunkt die Feststellung war, dass „institutional development remained weak“ (European Commission 1997: 2). Trotz beeindruckender makroökonomischer und struktureller Verbesserungen seien die Umsetzungskapazitäten im Justizbereich und in der öffentlichen Verwaltung mangelhaft, so die Schlussfolgerung der EU. Außerdem habe Albaniens Entwicklung erheblich darunter gelitten, dass der Finanzsektor nicht reformiert worden war. Eine Evaluierung der EU-Länderstrategien für Albanien kommt zu dem Ergebnis, dass die Analyse der Situation in Albanien durch die EU für den Zeitraum 1996– 1999 zwar umfassend, aber oberflächlich gewesen war (vgl. IDC/DS 2001). So habe die EU weder die Gefahren des unterentwickelten Finanzsektors berücksichtigt (und die damit zusammenhängende Nachfrage nach den Pyramidenspielen) noch die 202 Die Unterstützung der Privatsektorentwicklung umfasste die Unterstützung der Privatisierung, der klein- und mittelständischen Unternehmen (KMU), der Banken und des Tourismus (vgl. European Commission 1995, 1996 a).