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Judith Hoffmann, Die Phasen des Transformationsprozesses in:

Judith Hoffmann

Die Integration Südosteuropas, page 38 - 43

Die Demokratisierungspolitik europäischer Organisationen in Albanien

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4075-1, ISBN online: 978-3-8452-1211-1 https://doi.org/10.5771/9783845212111

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38 2. Die Rolle von europäischen Organisationen im Demokratisierungsprozess: Eine Diskussion des Forschungsstands zur internationalen Dimension von Transformationsprozessen Ziel des Kapitels ist es, in Auseinandersetzung mit bestehenden theoretischen Erklärungsansätzen zur Rolle internationaler Akteure im Demokratisierungsprozess den Forschungsansatz dieser Arbeit zu entwickeln. Im ersten Teil des Kapitels werden zunächst wichtige Begriffe des Transformationsprozesses von autokratischen zu demokratischen Systemen definiert. Um den Beitrag der europäischen Organisationen zur Demokratisierung Albaniens untersuchen zu können, muss vor allem die Demokratisierung und die Konsolidierung der Demokratie als abhängige Variable der Untersuchung analytisch genauer gefasst werden. Im Anschluss daran werden im zweiten Teil des Kapitels ausgewählte theoretische Erklärungsansätze vorgestellt, die sich mit der Rolle externer Akteure für den innenpolitischen Wandel beschäftigt haben, insbesondere im Kontext der osteuropäischen Transformationsprozesse. Aus der kritischen Auseinandersetzung mit den ausgewählten theoretischen Ansätzen und ihren Grenzen im Hinblick auf ihre Erklärungskraft im Kontext von Südosteuropa wird schließlich im dritten Teil des Kapitels der eigene Forschungsansatz entwickelt, mit dem induktiv aus der empirischen Untersuchung des Fallbeispiels heraus zu einer Weiterentwicklung der theoretischen Ansätze beigetragen werden soll. Außerdem werden die Hypothesen entwickelt, die bereits in der Einleitung genannt wurden, und Indikatoren festgelegt, mit denen diese in der empirischen Untersuchung überprüft werden sollen. 2.1. Die Präzisierung der abhängigen Variable: Demokratisierung und Konsolidierung Die Transformationsforschung hat sich innerhalb der letzten fünfzehn Jahre intensiv mit den Transformationsprozessen in Osteuropa beschäftigt (vgl. u.a. Merkel 1996; 1999; Merkel et al. 1996; Pridham 2000). Die Erforschung der Demokratisierungsund Konsolidierungsprozesse in dieser Region als vorläufiger Höhepunkt der „Dritten Welle“20 der weltweiten Demokratisierungsbestrebungen hat eine Vielfalt von 20 Samuel Huntington unterscheidet drei verschiedene „Wellen“ der Demokratisierung (vgl. Huntington 1991). Die dritte Welle begann mit den Systemumbrüchen in Südeuropa 1974 und fand ihren Höhepunkt in den Transformationsprozessen Osteuropas. Die erste und zweite „Welle“ der Demokratisierung bezieht sich auf die Zeit zwischen 1828 und 1926 bzw. 1943 und 1964. 39 Untersuchungen hervorgebracht. Sie widmeten sich u.a. Fragen der konstituierenden Elemente von Demokratie, der Unterscheidung zwischen formaler und substantieller Demokratie und verschiedenen Konzeptualisierungen von Demokratisierung und Konsolidierung im Kontext von postsozialistischen Regimen (vgl. Diamond 1997; Fischer 1996; Merkel 1996; Pridham 2000). Angesichts von Rückschlägen einiger Länder Mittel- und Osteuropas auf dem Weg zur Etablierung einer liberalen Demokratie hat sich darüber hinaus seit Mitte der 1990er Jahre eine Debatte über „unvollständige“ Demokratien entwickelt, die durch „hybride“ Regimeformen mit demokratischen Funktions- und Strukturelementen und autoritären Tendenzen charakterisiert sind (vgl. Bendel/Croissant/Rüb 2002). Diese Formen der „defekten“ oder „illiberalen“ Demokratien werden als Subtypen der liberalen Demokratien konzeptualisiert (vgl. Collier/Levitsky 1997; Merkel/Croissant 2000). Den genannten Diskussionssträngen soll hier allerdings nicht im Detail nachgegangen werden, da der Schwerpunkt der Arbeit auf der Untersuchung der externen Akteure und ihrem Beitrag zur Demokratisierung liegt. Vielmehr werden nur die Definitionen und Konzepte herausgegriffen, die im Rahmen dieser Arbeit relevant sind. Sie sollen im Folgenden vorgestellt werden.21 Der Begriff „Transformation“ wird Merkel zufolge als Oberbegriff für alle Formen, Zeitstrukturen und Aspekte des Systemwandels und Systemwechsels benutzt. Transformationsprozesse, die definitiv zu einem anderen Systemtypus führen, werden als „Systemwechsel“ bezeichnet, d.h. sie sind von „zeitlich dramatisierten“ Übergängen von einem System zu anderen charakterisiert.22 Wenn sich ein Systemwechsel vollzogen hat, dann muss sich der Herrschaftszugang, die Herrschaftsstruktur, der Herrschaftsanspruch und die Herrschaftsweise fundamental geändert haben. Bleibt offen, in welche Richtung sich die Veränderung des Systems bewegt, wird von einem „Systemwandel“ gesprochen. 2.1.1. Die Phasen des Transformationsprozesses Der Systemwechsel wird von der Transformationsforschung als ein Prozess begriffen, der in unterschiedliche Phasen aufgeteilt werden kann (vgl. O’Donnell/ Schmitter 1986): 1) die Ablösung des autoritären Regimes bzw. „Liberalisierung“, 2) die Institutionalisierung der Demokratie, kurz „Demokratisierung“ und 3) die Konsolidierung der Demokratie. 21 Vgl. Merkel 1999: 74 f. für die folgenden Definitionen. 22 Als Synonym dafür wird auch der Begriff der „Transition“ benutzt (vgl. Linz/Stepan 1996; Rüb 1996 a, b). Er fokussiert vor allem auf den Wandel oder Wechsel des politischen Systems und ist semantisch gleichzusetzen mit dem Begriff des „Übergangs zur Demokratie“ (vgl. Sandschneider 1995). In dieser Arbeit wird allerdings der weiter gefasste Begriff der Transformation benutzt, der auch die Transformation in den Bereichen von Wirtschaft und Gesellschaft einbezieht. 40 Bei dieser Phaseneinteilung handelt es sich um eine analytische Trennung. In der Realität überlappen die Phasen häufig. Dabei ist die Unterscheidung zwischen der ersten und der zweiten Phase im empirischen Fall leichter zu treffen als die zwischen der Institutionalisierung der Demokratie und der Konsolidierung. Die erste Phase, die sich auf das Ende des autokratischen Systems bezieht, beschreibt den Prozess, in dessen Verlauf das vorherige nichtdemokratische Regime abgelöst wird (vgl. Merkel 1999).23 In dieser Phase der „Liberalisierung“ zeigt sich eine qualitative Veränderung der autoritären Herrschaft, die z.B. durch die Aufhebung von Beschränkungen für individuelle Rechte gekennzeichnet ist (vgl. Pridham 2000).24 Die Ablösung des autokratischen Regimes stellt „das Intervall zwischen der Öffnung des totalitären Systems für bestimmte politische Kräfte dar und endet mit der ersten frei gewählten demokratischen Regierung“ (Rüb 1996 b: 47, kursiv im Original). Dabei sieht die Transformationsforschung einen Zusammenhang zwischen der Art der Ablösung des alten Regimes und der Dauer, dem Modus und dem Inhalt der nachfolgenden Transformationsphase, der Institutionalisierung der Demokratie. So wird davon ausgegangen, dass „(t)he nature of the prior non-democratic regime greatly affects the prospects of democratisation“ (Vu?eti? 2004: 128). Angenommen wird, dass der Demokratisierungsprozess umso länger dauert, je weniger pluralistisch das vorangegangene Regime war. Mit Blick auf Albanien kann wegen des totalitären Regimes unter Enver Hoxha in dieser Hinsicht bereits von einer starken „Pfadabhängigkeit“ gesprochen werden, die ein schweres Erbe für die Demokratisierungsbemühungen darstellte. Die zweite Phase, die „Institutionalisierung der Demokratie“, kurz „Demokratisierung“, bezeichnet den Prozess, „in dem die unbegrenzte, unkontrollierte und kompromisslos eingesetzte politische Macht von einer sozialen Gruppe oder einer Person auf institutionalisierte Verfahren verlagert wird, die die Exekutive begrenzen, laufend kontrollieren, regelmäßig verantwortbar machen und kontingente Ergebnisse ermöglichen“ (Rüb 1996 a: 114). Die Institutionalisierung der Demokratie ist das „Kernstück eines Systemwechsels bis hin zur Demokratie, da in ihr die grundsätzlichen Regeln und Normen des neuen demokratischen Systems definiert und etabliert werden“ (Merkel 1999: 443). Der Begriff „Demokratisierung“ wird in dieser Arbeit in diesem engeren Sinne und gleichbedeutend mit der „Institutionalisierung der Demokratie“ verwendet.25 Vom Beginn der Demokratisierungsphase spricht die Transformationsforschung, wenn die Kontrolle der politischen Entscheidungen der Elite des alten Regimes 23 Hier folge ich Merkel, der alle nichtdemokratischen Systeme als autokratisch bezeichnet. Es ist ein Überbegriff für die verschiedenen Typen autoritärer und totalitärer Regime (vgl. Merkel 1999). 24 Merkel macht allerdings darauf aufmerksam, dass bei den Systemwechseln der „dritten Welle“ der Demokratisierung nicht immer eine Liberalisierung vorausging (vgl. Merkel 1999). 25 Damit unterscheidet er sich von einer Definition der vergleichenden Demokratisierungsforschung „which is somewhat broader and applies to the opening up of institutions in already established democracies“ (Pridham 2000: 17). 41 entgleitet und demokratischen Verfahren überantwortet wird (vgl. Merkel 1999). Symbolisch dafür stehen die „founding elections“ (vgl. Rüb 1996 a). Die Phase der Institutionalisierung ist nach Linz/Stepan abgeschlossen, „when sufficient agreement has been reached about political procedures to produce an elected government, when a government comes to power that is the direct result of a free and popular vote, when this government de facto has the authority to generate new policies, and when the executive, legislative and judicial power generated by the new democracy does not have to share power with other bodies de jure.“ (Linz/Stepan 1996: 3, kursiv im Original). Die Definition macht deutlich, dass das Stadium der „Demokratisierung“ so lange anhält, bis eine Übereinstimmung über die politischen Verfahren gefunden wurde. Eine tiefgehende und andauernde Auseinandersetzung in der politischen Elite und der Mehrheit der Bevölkerung über die grundlegende Gestaltung des politischen Systems (Verhältnis- oder Mehrheitswahlrecht, parlamentarisches oder präsidentielles System) führt dazu, dass die Institutionalisierung der Demokratie nicht abgeschlossen wird und sich der Beginn einer Konsolidierung der Demokratie verzögert (Linz/Stepan 1996). Das Ende der Demokratisierungsphase wird allgemein dann gesehen, wenn die wichtigsten politischen Spielregeln in gesetzlich abgesicherte Normen und Strukturen überführt wurden und die zentralen politischen Institutionen etabliert sind (vgl. Merkel 1999). Politische Institutionen sind regulative Muster, in denen und durch die bindende Entscheidungen hergestellt und durchgeführt werden (vgl. Göhler 1994). Zu ihnen zählen im engeren Sinne die Verfassung, das Regierungssystem (Präsident, Regierung, Parlament, Ministerien, Verwaltung, föderativer Aufbau), die politischen und demokratischen Grundrechte, die Wahlgesetze und die (Verfassungs-)Gerichtsbarkeit. Politische Institutionen im weiteren Sinne umfassen außerdem die Parteien- und Verbändegesetze, die Struktur der Massenmedien, die politische Öffentlichkeit und einfache Gesetze. Mit der Normierung der zentralen politischen Spielregeln und der Etablierung der politischen Institutionen ist damit ein Rückfall in eine autokratische Herrschaftsform keineswegs verhindert, aber der Handlungskorridor hat sich wieder verengt und der Zustand der Normunsicherheit ist überwunden. Typischerweise geschieht das mit der Verabschiedung der neuen demokratischen Verfassung bzw. der demokratischen Revision der alten Verfassung. Damit endet die Demokratisierungsphase und die demokratische Konsolidierung beginnt.26 Die Phase der Demokratisierung ist in zweierlei Hinsicht problematisch: zum einen können mitunter in der Zeit, in der die neuen demokratischen Institutionen etabliert werden, alte Normen und Regeln parallel zu den neuen weiterexistieren. Damit sind auch die Handlungsräume für die Akteure weit größer als in einer konsolidierten Demokratie, in der Normen und Institutionen gefestigt sind. Daher ist diese Phase mit einem beachtlichen Risiko des Scheiterns verbunden (vgl. Merkel 1999). Zum 26 Die „deklaratorische“ Natur des Endes der Institutionalisierungsphase („Verabschiedung der Verfassung“) darf nicht darüber hinweg täuschen, dass der Aufbau der Institutionen in der Realität häufig noch nicht abgeschlossen ist und sie noch nicht vollständig funktionieren. 42 anderen müssen die politischen Akteure Regeln entwerfen, unter denen sie direkt anschließend selber handeln. Dadurch können Spannungen zwischen partikularen und allgemeinen Interessen entstehen, denn „demokratische Institutionenordnungen (sind) nicht zuletzt Resultate von machtpolitischen, ökonomischen und normativen Konflikten“ (Merkel 1999: 138). Wie bei der Analyse des Demokratisierungsprozesses in Albanien deutlich werden wird, dauerte die Phase der Institutionalisierung der Demokratie wegen mehrerer Rückschläge im Reformprozess lange an. Dadurch wurde viel Raum für eine parallele Existenz von alten und neuen Regeln eröffnet. Die dritte Phase der Transformation, die Konsolidierung wird einer kurz gefassten Definition von Linz/Stepan folgend als eine politische Situation bezeichnet, in der „democracy has become the ‚only game in town‘“ (Linz/Stepan 1996: 5). Umstritten ist allerdings in der Transformationsforschung nicht nur, was unter „Konsolidierung“ verstanden werden kann, sondern auch, wann eine Demokratie als konsolidiert gelten kann (vgl. Beichelt 2001). Neben minimalistischen und umfassenderen Konzepten der Konsolidierung steht damit auch zur Debatte, welche politischen und gesellschaftlichen Institutionen stabilisiert werden müssen, damit von einer konsolidierten Demokratie gesprochen werden kann. Beichelt konkretisiert mit Hilfe seines „Regimeabfolgemodells“ den Begriff der demokratischen Konsolidierung (Beichelt 2001: 28 ff.).27 Er unterscheidet dabei zwischen dem minimal-demokratischen, dem formal-demokratischen und dem liberaldemokratischen Regimetypus.28 Minimal-demokratische Regime zeichnen sich ihm zufolge vor allem durch die Erfüllung von zwei Kriterien aus: 1) periodische, kompetitive, inklusive und überwiegend manipulationsfreie („freie“) Wahlen und 2) Bestellung der Regierung durch Wahlen.29 Obwohl sich auch minimal-demokratische Regime konsolidieren können (im Sinne einer Verfestigung), zeigt sich empirisch, dass sie die Tendenz zur Instabilität oder zum Rückfall in autokratische Muster haben. Beichelt zufolge müssen daher die Kriterien des formal-demokratischen Regimetyps sukzessive erfüllt werden, damit sich Demokratien konsolidieren. Sie bestehen aus 1) vollkommen manipulationsfreien Wahlen, 2) der Gewährung politischer Rechte (Vereinigungs-, Versammlungs-, Informations- und Redefreiheit), 3) der 27 Beichelt verwendet nicht den umfassenden und voraussetzungsvollen Begriff des politischen Systems, sondern den engeren Bezugsrahmen des „Regimes“. Damit ist die „formelle und informelle Organisation des Zentrums der politischen Macht und dessen Beziehungen zur Gesellschaft gemeint“ (vgl. Beichelt 2001). 28 Als der institutionell „kleinste gemeinsame Nenner“ von demokratischen politischen Systemen werden häufig die sieben Kriterien herangezogen, mit denen Robert A. Dahl „Polyarchien“ charakterisiert hat (vgl. Dahl 1989). Sie umfassen: gewählte Vertreter, freie Wahlen, aktives und passives Wahlrecht, Meinungsfreiheit, Informations- und Vereinigungsfreiheit. 29 Indikatoren sind dafür entsprechende Regelungen des Wahlgesetzes und deren Umsetzung sowie die Bestätigung freier Wahlen durch unabhängige nationale und internationale Wahlbeobachter (Beichelt 2001). Das zweite Kriterium lässt sich vor allem durch die Zusammensetzung von Organen der Staatsführung in Abhängigkeit von entsprechenden Wahlergebnissen nachweisen. 43 Bindung der Regierung an gesetztes Recht/Selbstbescheidung der zentralen Verfassungsinstitutionen.30 Linz/Stepan verwenden eine umfassendere Konzeption von einer konsolidierten Demokratie. Das von ihnen vorgestellte Konzept von miteinander verbundenen und sich gegenseitig verstärkenden „fünf Arenen“ einer konsolidierten Demokratie soll der weiteren Untersuchung des albanischen Falls als Analyseraster zugrunde gelegt werden. Es bietet eine detailliertere Konzeption, die als Bedingung der Konsolidierung nicht nur die politischen Institutionen, den Rechtsstaat und die Zivilgesellschaft einbezieht, sondern auch der Staatsbürokratie einen expliziten Platz für die Konsolidierung der Demokratie einräumt. Die Reform der öffentlichen Verwaltung und ihre externe Unterstützung wird im empirischen Teil der Arbeit eingehend untersucht. Eine umfassendere Definition von Konsolidierung ist im Kontext dieser Arbeit auch deshalb von Bedeutung, weil sich die Unterstützung der Demokratisierung durch die europäischen Organisationen in Albanien – ihrem Anspruch nach – nicht nur auf die Errichtung eines minimal- bzw. formal-demokratischen Regimes i.S. von Beichelt beschränkt. Mit dem Bezug auf die Erfüllung der Kopenhagener Kriterien bzw. den Mitgliedschaftsvoraussetzungen von OSZE und Europarat als Voraussetzungen einer Integration in die europäischen Strukturen werden vielmehr Ansprüche an eine Konsolidierung der Demokratie erhoben, die sich an den Standards westeuropäischer Demokratien orientiert. 2.1.2. Die fünf Arenen der Konsolidierung Die Konsolidierung der Demokratie wird von Linz/Stepan in fünf „Arenen“ differenziert.31 Sie bilden ein „interagierendes System“, in dem keine Arena ohne die Unterstützung der anderen funktionieren kann. „We believe that consolidated democracies need to have in place five interacting arenas to reinforce one another in order for such consolidation to exist“ (Linz/Stepan 1996: 7). Die fünf Arenen der Konsolidierung bestehen aus einer freien und lebendigen Zivilgesellschaft, einer relativ autonomen und geachteten politischen Gesellschaft, einem Rechtsstaat, einer Staatsbürokratie und einer institutionalisierten ökonomischen Gesellschaft. Diese fünf „Bedingungen für die Konsolidierung“, wie sie die beiden Autoren nennen, werden im Weiteren genauer definiert. Unter einer lebendigen Zivilgesellschaft verstehen Linz/Stepan die „arena of polity where self-organizing groups, movements, and individuals, relatively autono- 30 Indikatoren für diese drei Kriterien sind 1) die Bestätigung freier und fairer Wahlen durch unabhängige nationale und internationale Wahlbeobachter, 2) die Institutionalisierung politisch und wirtschaftlich unabhängiger Medien sowie verfassungsrechtliche und gesetzliche Regelungen zur Vereinigungs-, Versammlungs- und Informationsfreiheit und deren Verwirklichung und 3) die Einhaltung der Verfassungsvorschriften durch die wichtigsten politischen Akteure. 31 Vgl. für die folgende Darstellung Linz/Stepan 1996: 7 ff.

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Zusammenfassung

Im Schnittfeld von Transformations- und Integrationsforschung bietet die Arbeit eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Einflussmöglichkeiten europäischer Institutionen auf die Demokratisierung in Südosteuropa. Analysiert wird die Demokratisierungshilfe von EU, OSZE und Europarat am wenig untersuchten Fall des „scheinheiligen Demokratisierers“ Albanien. Scheinheilige Demokratisierer stellen die Demokratisierungsbemühungen europäischer Organisationen in Südosteuropa vor große Herausforderungen. Wegen der prekären Sicherheitslage weisen sie einen erhöhten Stabilisierungsbedarf auf und begrenzten dadurch die Wirkung des Engagements der europäischen Akteure. In Auseinandersetzung mit den Forschungsansätzen der Internationalen Sozialisierung, der Europäisierung und der Konditionalität leistet die Arbeit einen Beitrag zur Debatte über die Rolle externer Akteure und untersucht die Wirkungszusammenhänge zwischen der internationalen und nationalen Dimension der Demokratisierung von Transformationsländern. Die Ergebnisse der Studie werfen einen kritischen Blick auf die EU-Konditionalität und zeigen die Notwendigkeit einer neuen Integrationsstrategie für die Länder Südosteuropas auf.