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Sascha Kneip, Normenkontrolltätigkeit nach Politikfeldern in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 293 - 308

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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293 den ersten beiden Verfahrensarten merklich gestiegen ist. Für die letzten zehn Jahre kann also eine leichte Veränderung der Annullierungsaktivität von Normen durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt werden. Abbildung 6.4: Bestätigte und annullierte Normen im abstrakten Normenkontrollverfahren (Bundes- und Landesnormen; 1951-2005) 0 1 2 3 4 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von 79 abstrakten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Nun lässt sich die Annullierungsneigung des Bundesverfassungsgerichts aber nicht nur im Zeitvergleich untersuchen. Mindestens ebenso interessant ist die Frage, wie sich die Annullierung und Bestätigung von Normen über Politikfelder hinweg ausnimmt. Mit der Differenzierung nach Politikfeldern soll auch der Frage weiter nachgegangen werden, weshalb die Annullierungshäufigkeit seit Mitte der 1990er Jahre etwas größer geworden zu sein scheint. Sind bestimmte Politikfelder vielleicht häufiger von Normannullierungen (und/oder Bestätigungen) betroffen als andere? Diese Frage ist Gegenstand des nächsten Abschnitts. 6.1.2 Normenkontrolltätigkeit nach Politikfeldern Abbildung 6.5 zeigt die durch das Bundesverfassungsgericht annullierten Bundesund Landesgesetze sowie annullierte Einzelnormen nach unterschiedlichen Politikfeldern. Tatsächlich zeigen sich zwischen den Politikfeldern deutliche Unterschiede bezüglich der von Annullierung betroffenen Normen. Gesetze aus den Politikfeldern Rechtspolitik, Sozialpolitik und Steuer- und Finanzpolitik werden – in absoluten Zahlen betrachtet – häufiger annulliert als Normen aus den Bereichen Wirtschafts-, 294 Arbeitsmarkt-, Bildungs-, Verkehrs-, Gesundheits- oder Umweltpolitik.147 Die Annullierungen in den drei erstgenannten Politikbereichen übersteigen die der anderen Bereiche sogar um mehr als das dreifache. Die meisten Normen wurden im Politikfeld Rechtspolitik annulliert, gefolgt von sozialpolitischen sowie steuer- und finanzpolitischen Normen.148 Abbildung 6.5: Nichtige oder mit dem Grundgesetz unvereinbare Bundes- und Landesgesetze sowie Einzelnormen nach Politikfeld (1951-2005) 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Rechtspolitik Sozialpolitik Steuerund Finanzpolitik Wirtschaftspolitik Bildungspolitik Verkehrspolitik Arbeitsmarktpolitik Gesundheitspolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An za hl Quelle: Datenhandbuch zur Geschichte des deutschen Bundestages 1949-2003; eigene Auszählung auf Basis der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Lässt sich hieraus schließen, dass das Bundesverfassungsgericht besonders auf den Gebieten der Rechts-, Sozial-, Steuer- und Finanzpolitik dazu neigt, in den Aufgabenbereich des Gesetzgebers „hineinzuregieren“? Sind mit diesem Befund jene Politikbereiche identifiziert, in denen das Bundesverfassungsgericht doch ausgeprägtes Vetoplaying betreibt? 147 Die von Annullierung betroffenen Normen bzw. Gesetze sind den einzelnen Politikbereichen anhand ihres zentralen Regelungszweckes zugeordnet worden (vgl. auch die ähnlich konzipierten Kategorien bei Benda 1979; Beyme 1985). Unter „Rechtspolitik“ wird hier kein Querschnittspolitikfeld im Sinne allgemeiner Gesetzgebungstätigkeit des Gesetzgebers verstanden, sondern in einem engeren Sinne die gesetzliche Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Bürgern untereinander oder zwischen Bürgern und Staat (beispielsweise das Ehe-, Scheidungs- und Familienrecht; vgl. zur Definition Schmidt 1995: 806). 148 Interessanterweise zeigt sich bei gesonderter Betrachtung der annullierten Bundesgesetze, dass hier die meisten Normen im Bereich der Sozialpolitik annulliert wurden (vgl. Kneip 2006: 272 und für frühere Zählungen Benda 1979; Beyme 1985; Landfried 1994). Umgekehrt waren bei den annullierten Landesnormen vor allem solche aus dem Bereich der Rechtspolitik betroffen. 295 Ein solcher Schluss wäre aus zwei Gründen zu voreilig: Erstens gibt die bloße Anzahl der Annullierungen keinen Hinweis darauf, weshalb eine Norm annulliert wurde. Hinsichtlich der Frage, ob das Bundesverfassungsgericht als „Gegenregierung“ zum Gesetzgeber auftritt, macht es aber zweifellos einen Unterschied, ob eine Norm beispielsweise aufgrund formal fehlender Gesetzgebungskompetenz annulliert wird oder ob das Verfassungsgericht nach materieller Prüfung der Norm einen Verfassungsverstoß feststellt. Bei der Festlegung der gesetzgeberischen Kompetenzabgrenzung zwischen unterschiedlichen (meist föderalen) Instanzen wird dem Gericht ein „Hineinregieren“ in die Politik in der Regel nicht unterstellt werden können, da die Entscheidungskompetenz über zu verabschiedende Normen bei der Politik verbleibt. Anders hingegen im Falle materieller Normprüfung: Durch Annullierung, Unvereinbarerklärung oder verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen greift das Gericht direkt in die Sphäre der Politik ein und setzt unter Umständen seine materielle Verfassungsinterpretation an Stelle der des Gesetzgebers. Zweitens sagt auch hier die absolute Anzahl von Annullierungen in einem Politikfeld zunächst nichts über die tatsächliche Annullierungsaffinität des Bundesverfassungsgerichts aus, wenn diese Zahl nicht vor dem Hintergrund aller anfallenden Normprüfungen innerhalb eines bestimmten Policyfeldes betrachtet wird. So ist beispielsweise zu vermuten, dass dem Bundesverfassungsgericht sehr viel mehr Gesetze aus dem Bereich der Sozialpolitik zur Prüfung vorgelegt werden als aus dem Bereich der Verkehrs- oder Bildungspolitik, sodass eine höhere Anzahl annullierter sozialpolitischer Normen nicht überraschen kann. Aussagekräftig werden die absoluten Annullierungszahlen erst, wenn die Anzahl der Annullierungen mit den insgesamt anfallenden Normprüfungen innerhalb eines bestimmten Policybereichs in Beziehung gesetzt werden. Nur dann kann auch genauer überprüft werden, wie häufig das Bundesverfassungsgericht tatsächlich – gemessen an den ihm insgesamt zur Prüfung vorgelegten Gesetzen – in den Aufgabenbereich des Gesetzgebers eingreift. Auch bei der Analyse der von Überprüfung betroffenen Politikfelder können wieder Verfassungsbeschwerden sowie konkrete und abstrakte Normenkontrollen unterschieden werden. Verfassungsbeschwerde mit Normenkontrolle Wie Abbildung 6.6 zeigt, wurden mit Ausnahme des Bereichs der Arbeitsmarktpolitik in allen Politikbereichen deutlich mehr Normen im Verfassungsbeschwerdeverfahren bestätigt als annulliert. Nur im Politikfeld Wirtschaftspolitik sind annähernd so viele Normen annulliert wie bestätigt worden. Vor allem aber zeigt sich für die numerisch häufigsten Verfahren in den Bereichen Rechts-, Sozial-, Steuer- und Finanzpolitik, dass zwar dort tatsächlich vergleichsweise viele Bundes- und Landesnormen annulliert wurden, dass in diesen Politikfeldern aber auch generell die meisten Normen zur Prüfung vorgelegt wurden – und entsprechend viele Normen nicht nur annulliert, sondern sehr viel häufiger auch bestätigt wurden. 296 Tatsächlich unterscheiden sich die Annullierungsquoten in den unterschiedenen Politikfeldern nicht sehr deutlich voneinander (vgl. Abbildung 6.7). Im Bereich der Rechtspolitik endeten 66 Prozent aller Verfassungsbeschwerdeverfahren mit einer Bestätigung der Norm, 34 Prozent mit einer Annullierung, ebenso im Politikfeld Steuer- und Finanzpolitik. Etwas niedriger lag die Bestätigungsquote im Bereich der Sozialpolitik (64 zu 36 Prozent), deutlich niedriger (bei allerdings auch deutlich weniger Fällen) im Politikfeld Wirtschaftspolitik (54 zu 46 Prozent). Einzig im Bereich Arbeitsmarktpolitik dreht sich das Verhältnis um: Hier wurden – bei allerdings nur 10 untersuchten Fällen – 60 Prozent der angegriffenen Normen annulliert und nur 40 Prozent bestätigt. Abbildung 6.6: Bestätigung und Annullierung von Normen im Verfassungsbeschwerdeverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 Rechtspolitik Sozialpolitik Steuer- und Finanzpolitik Wirtschaftspolitik Bildungspolitik Gesundheitspolitik Verkehrspolitik Arbeitsmarktpolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 641 Verfassungsbeschwerdeverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Interessant an diesem Ergebnis ist vor allem, dass sich die Annullierungsquote in den wesentlichen Politikbereichen (Rechts-, Sozial-, Steuer und Finanzpolitik) nicht oder nur kaum unterscheidet. Schien die absolute Anzahl annullierter Gesetze (s. o.) noch darauf hinzudeuten, dass das Bundesverfassungsgericht in bestimmten Politikbereichen sehr viel häufiger zu Annullierungen von Gesetzen greift als in anderen, relativiert sich dieses Bild deutlich, wenn auch die durch das Gericht bestätigten Normen in die Betrachtung mit einbezogen werden. Mitnichten annulliert das Gericht prinzipiell häufiger Normen in den Bereichen Rechts-, Sozial- oder Finanzpolitik – ihm werden nur deutlich mehr Normen aus diesen Politikfeldern zur Prüfung vorgelegt. 297 Abbildung 6.7: Anteil bestätigter und annullierter Normen im Verfassungsbeschwerdeverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Rechtspolitik Sozialpolitik Steuer- und Finanzpolitik Wirtschaftspolitik Bildungspolitik Gesundheitspolitik Verkehrspolitik Arbeitsmarktpolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An te il Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 641 Verfassungsbeschwerdeverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Konkrete Normenkontrollverfahren Ein ähnliches Bild wie bei den Verfassungsbeschwerden zeigt sich auch bei den konkreten Normenkontrollverfahren, allerdings mit kleineren Unterschieden. Ein erster Unterschied besteht in der Verteilung der Verfahren auf die unterschiedlichen Politikfelder: Dominierte bei den Verfassungsbeschwerdeverfahren eindeutig das Politikfeld Rechtspolitik, betrafen bei den konkreten Normenkontrollverfahren fast ebenso viele Normprüfungen das Politikfeld Sozialpolitik; beide Politikbereiche dominieren die Richtervorlagen deutlich. Zweitens fällt auf, dass – in absoluten Zahlen betrachtet – mehr sozialpolitische Normen annulliert wurden als rechtspolitische (bei den Verfassungsbeschwerden waren insgesamt deutlich mehr rechtspolitische Normen von Annullierung betroffen). Aber auch für die konkreten Normenkontrollverfahren gilt, dass vor allem die Politikbereiche Rechts-, Sozial-, Steuerund Finanzpolitik von Normprüfungsverfahren betroffen waren, und dass zudem auch hier in fast allen Politikbereichen deutlich mehr Normbestätigungen als Normannullierungen festzustellen sind (vgl. Abbildung 6.8). Lediglich im Bereich der Bildungspolitik sind mehr Normen annulliert als bestätigt worden. 298 Abbildung 6.8: Bestätigte und annullierte Normen im konkreten Normenkontrollverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Rechtspolitik Sozialpolitik Steuerund Finanzpolitik Wirtschaftspolitik Verkehrspolitik Bildungspolitik Arbeitsmarktpolitik Gesundheitspolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 590 konkreten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Bezüglich der Annullierungsquoten zeigen sich ebenfalls kleinere Unterschiede zwischen den beiden Verfahrensarten. War die Annullierungsquote bei den drei am häufigsten betroffenen Politikfeldern im Verfassungsbeschwerdeverfahren nahezu identisch, unterscheidet sie sich bei den Richtervorlagen doch erheblich, wie Abbildung 6.9 zeigt. Während die Annullierungsquote in den rechtspolitischen Verfahren 27 Prozent beträgt, werden im Bereich der Sozialpolitik in 34 und in der Steuer- und Finanzpolitik sogar in 39 Prozent aller Normenkontrollverfahren die geprüften Normen annulliert. Auch in den anderen untersuchten Politikbereichen divergieren die Annullierungsquoten deutlich. In den Bereichen Bildungspolitik und Gesundheitspolitik etwa wurden fast ebenso viele Normen bestätigt wie annulliert. Allerdings sind auch hier die Zahlen der Verfahren nur bedingt aussagekräftig, da in diesen Politikbereichen insgesamt nur vergleichsweise wenige Normen durch das Bundesverfassungsgericht überprüft wurden (in der Bildungspolitik z. B. nur 17 Normen, in der Gesundheitspolitik sogar nur ganze vier). Ein weiteres interessantes Ergebnis der Unterscheidung der beiden Verfahrensarten (Verfassungsbeschwerde und Richtervorlage) besteht darin, dass die Wahrscheinlichkeit für eine erfolgreiche Verfassungsbeschwerde im Bereich der Rechtspolitik – wenn sie denn inhaltlich vom Bundesverfassungsgericht entschieden wird – höher ist als bei Richtervorlagen im gleichen Politikbereich (34 zu 27 Prozent Annullierungshäufigkeit). Umgekehrtes gilt für den Bereich Steuer- und Finanzpolitik, in 299 dem häufiger Richtervorlagen als Verfassungsbeschwerden zum Erfolg des Klägers (bzw. Vorlegenden) führen (39 zu 34 Prozent). Der Grund hierfür könnte darin liegen, dass die steuer- und finanzpolitischen Richtervorlagen insgesamt besser begründet sind als die Verfassungsbeschwerden im gleichen Politikfeld. Lediglich im Bereich der Sozialpolitik macht es keinen wesentlichen Unterschied, ob die Norm über ein Verfassungsbeschwerde- oder konkretes Normenkontrollverfahren zum Gericht vorgedrungen ist (36 zu 34 Prozent Annullierungshäufigkeit). Abbildung 6.9: Anteil bestätigter und annullierter Normen im konkreten Normenkontrollverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Rechtspolitik Sozialpolitik Steuerund Finanzpolitik Wirtschaftspolitik Verkehrspolitik Bildungspolitik Arbeitsmarktpolitik Gesundheitspolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An te il Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 590 konkreten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Abstraktes Normenkontrollverfahren Wie oben gezeigt wurde, halten sich im abstrakten Normenkontrollverfahren Bestätigungen und Beanstandungen von Normen weitgehend die Waage. Schlüsselt man aber die Verfahren nach den unterschiedlichen Politikfeldern auf, zeigen sich auch hier deutliche Unterschiede. Auch hier ist zwar am häufigsten der Bereich der Rechtspolitik von Verfahren und Annullierungen betroffen (Abbildung 6.10). Auffällig ist aber, dass sich die übrigen Annullierungen sehr viel gleichmäßiger auf die anderen Politikfelder vertei- 300 len. Während sozialpolitische Normen in nur zwei Fällen beanstandet wurden, wurden wirtschaftspolitische Gesetze fast ebenso häufig annulliert wie solche der Steuer- und Finanzpolitik. Von den geprüften wirtschaftspolitischen Gesetzen ist zudem kein einziges bestätigt worden. Allerdings sei nochmals darauf verweisen, dass hier im Vergleich zu den anderen beiden Verfahrensarten nur sehr wenige Fälle ausgewertet werden konnten (lediglich 79 im Vergleich zu den jeweils mehr als 500 Fällen der beiden anderen Verfahrensarten). Die Aussagekraft dieser vergleichsweise wenigen Fälle muss daher als deutlich begrenzt angesehen werden. Abbildung 6.10: Bestätigte und annullierte Normen im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Rechtspolitik Steuerund Finanzpolitik Sozialpolitik Wirtschaftspolitik Arbeitsmarktpolitik Bildungspolitik Verkehrspolitik Gesundheitspolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 79 abstrakten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Entsprechend vorsichtig müssen auch die – vor allem der Vollständigkeit wegen hier noch einmal dargestellten – Bestätigungs- und Annullierungsquoten der Abbildung 6.11 interpretiert werden, da etwa der 100-prozentigen Annullierungsquote in der Wirtschafts- und Umweltpolitik insgesamt lediglich sechs (!) Entscheidungen zugrunde liegen. Deutlich wird allerdings noch einmal, dass die Annullierungsquoten im abstrakten Normenkontrollverfahren generell höher liegen als in den anderen Verfahrenstypen. Lässt man einmal den Sonderfall der abstrakten Normenkontrolle außer acht und betrachtet stattdessen die Gesamtheit der (hinsichtlich der Masse an Entscheidungen relevantesten) Verfahren der Rechts-, Sozial-, Steuer- und Finanzpolitik für die beiden anderen Verfahrensarten zusammen (Verfassungsbeschwerde und konkrete 301 Normenkontrolle), so wird deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht tatsächlich unterschiedlich häufig in diese drei Politikbereiche interveniert. So hat das Gericht (in insgesamt 483 Verfahren) im Bereich der Rechtspolitik in 69 Prozent der Fälle die Norm bestätigt, in 31 Prozent annulliert. Im Bereich der Sozialpolitik lag die Bestätigungsquote bei 65 Prozent, die Annullierungsquote bei 35 Prozent (bei insgesamt 294 Verfahren). In der Steuer- und Finanzpolitik intervenierte das höchste deutsche Gericht statistisch am häufigsten: Hier annullierte es die geprüfte Norm in 37 Prozent und bestätigte sie in 63 Prozent der Fälle (bei 201 Verfahren insgesamt). Am „aktivistischsten“ agierte das Gericht also im Policybereich Steuer- und Finanzpolitik, gefolgt von der Sozialpolitik und dem großen Bereich der Rechtspolitik. In allen drei Bereichen liegt die Annullierungsquote zwar deutlich unter der Bestätigungsquote, dennoch wird in gut jedem dritten Verfahren eine geprüfte Norm annulliert. Abbildung 6.11: Anteil bestätigter und annullierter Normen im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Politikfeld (Bund und Länder; 1951-2005) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Rechtspolitik Steuerund Finanzpolitik Sozialpolitik Wirtschaftspolitik Arbeitsmarktpolitik Bildungspolitik Verkehrspolitik Gesundheitspolitik Umweltpolitik Sonstiges Politikfeld An te il Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 79 abstrakten Normenkontrollverfahren der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Allerdings lassen diese festgestellten Unterschiede nicht die Schlussfolgerung zu, dass das Bundesverfassungsgericht systematisch in bestimmte Politikbereiche stärker hineinregiert und in andere weniger – dazu sind die Unterschiede der Bestätigungs- und Annullierungsquoten letztlich zu gering. Wie aber sind dann die unterschiedlich hohen Annullierungsquoten in den verschiedenen Politikbereichen zu 302 erklären? Eine gesonderte Aufschlüsselung von Normbestätigung und -annullierung im Zeitverlauf für die drei am häufigsten betroffenen Politikbereiche kann hierüber Auskunft geben. Annullierungsvarianzen in den Politikbereichen Steuer- und Finanzpolitik, Sozialpolitik und Rechtspolitik Zwei Vermutungen liegen zunächst nahe: Erstens könnten die festgestellten Varianzen vor allem auf einzelne konkrete Verfahren zurückzuführen sein, in denen aufgrund veränderter Gesetzgebung besonders viele Normen geprüft (und annulliert) wurden. Zweitens könnte die Ursache aber auch in einer systematischen Veränderung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts selbst liegen. Beide Vermutungen sollen für die Politikfelder Steuer- und Finanzpolitik, Sozialpolitik und Rechtspolitik gesondert überprüft werden. Abbildung 6.12 zeigt für den Bereich der Steuer- und Finanzpolitik, dass bis Ende der 1970er Jahre vergleichsweise viele steuer- und finanzpolitischen Normen geprüft, bestätigt und annulliert wurden, bevor nach 1979 eine eher moderate Prüfhäufigkeit zu beobachten ist. Diese wird allerdings unterbrochen durch die weit überdurchschnittliche Annullierungsquote im Jahr 1998. Wie ist diese Entwicklung zu erklären? Im Lichte der bisherigen Ergebnisse dieser Untersuchung liegt die Vermutung nahe, dass die vergleichsweise hohe Anzahl der Verfahren bis Ende der 1970er Jahre vor allem auf die gesetzgeberische Tätigkeit in diesem Politikfeld und die sich daran anschließenden Verfassungsbeschwerden und Richtervorlagen zurückgeführt werden kann. Erste größere Steuer- und Finanzreformen sind in der Bundesrepublik seit Mitte der 1950er Jahre zu beobachten gewesen (vgl. Schmidt 2001). Sie fanden ihren Höhepunkt im Finanzreformgesetz von 1969 und in der grundlegenden Reform der Einkommensteuer und der Abgabenordnung in den Jahren 1974/75, durch welche die seit 1925 bzw. 1919 geltenden steuerrechtlichen Grundlagen fundamental reformiert wurden (vgl. Jäger 1986: 139 f.; siehe auch Wagschal 2006a). Die hohe Anzahl steuer- und finanzpolitischer Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ist damit vermutlich (auch) eine indirekte Folge dieser erhöhten gesetzgeberischen Tätigkeit: Alleine zwischen 1969 und 1979 ist das Einkommensteuergesetz 17 Mal Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung gewesen (und dies umfasst nur die in der Entscheidungssammlung veröffentlichten Verfahren), verschiedene Normen des Umsatzsteuergesetzes wurden zwischen 1973 und 1976 dreimal einer Überprüfung unterzogen. Zudem fand sich eine ganze Reihe anderer finanzpolitischer Reformgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht wieder. Zuvor hatte das Gericht im Jahr 1969 gleich sechs Verfassungsbeschwerden gegen die Neuregelung des Besoldungsrechts in Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen zu entscheiden, was ebenfalls zu den hohen Verfahrenszahlen in diesem Zeitraum beitrug. 303 Abbildung 6.12: Bestätigte und annullierte Normen im Politikfeld Steuer- und Finanzpolitik (Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollen; Bund und Länder; 1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Norm bestätigt Norm annulliert Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 202 Entscheidungen der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich Steuer- und Finanzpolitik Interessanter ist allerdings die deutlich erhöhte Annullierungsquote im Jahr 1998: Betrachtet man die entsprechenden Verfahren näher, wird deutlich, dass von den neun Annullierungen in diesem Jahr alleine fünf das Einkommensteuergesetz betrafen (vier gingen auf Verfassungsbeschwerden, eine auf eine Richtervorlage zurück). Alle fünf Annullierungen sind vom 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts ausgesprochen worden, der unter Federführung des zuständigen Berichterstatters Paul Kirchhof zumindest drei der fünf Verfahren (BVerfGE 99, 216; 99, 268; 99, 273) dazu nutzte, seine Rechtsprechung zum Familien- und Kinderexistenzminimum zu präzisieren und weiterzuentwickeln (vgl. auch Köppe 2006). Auch das im gleichen Jahr beanstandete Steuersenkungsgesetz (BVerfGE 99, 246) verstieß im Kern gegen diese neu aufgestellten Maßstäbe zum Existenzminimum. In gleich vier am selben Tag veröffentlichten Urteilen erklärte das Gericht die „gesamte Familienpolitik früherer Bundesregierungen“ für verfassungswidrig (Schneider 1999a: 1303). Die hohe Anzahl von Annullierungen im Jahr 1998 ist damit weniger auf eine erhöhte Tätigkeit des Gesetzgebers oder eine allgemeine Zunahme von Klagen in diesem Politikbereich zurückzuführen als vielmehr auf eine veränderte Rechtsprechung des Gerichts selbst – und hier wohl tatsächlich auch einmal auf den richterlichen Gestaltungseifer (eines) seiner Richter. Ein etwas anderes Bild ergibt sich, wenn man die bestätigten und annullierten Normen im Politikfeld Sozialpolitik betrachtet (vgl. Abb. 6.14). Wie in der Steuerund Finanzpolitik wurden auch in der Sozialpolitik in den meisten Jahren wesentlich mehr Normen bestätigt als annulliert, mit Ausreißern vor allem in den Jahren 1963 304 und 1999. Und auch hier zeigt sich zwar eine leichte Zunahme der Annullierungen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, die Gründe für diese Zunahme sind aber andere. Abbildung 6.13: Bestätigte und annullierte Normen im Politikfeld Sozialpolitik (Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollen; Bund und Länder; 1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 286 Entscheidungen der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich Sozialpolitik Die hohe Zahl von Annullierungen im Jahre 1963 ist zum einen darauf zurückzuführen, dass das Gericht in diesem Jahr über eine Reihe gesetzgeberischer Maßnahmen zu entscheiden hatte, mit welchen die Kriegsfolgen sozialpolitisch flankiert (etwa durch das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz) oder die Versorgungsansprüche ehemaliger NS-Beamter und Berufssoldaten geregelt worden waren (vor allem durch das „Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen“149). Eine Vielzahl dieser Gesetze genügte den verfassungsrechtlichen Anforderungen nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht. Zudem beanstandete das Gericht in diesem Jahr gleich dreimal einzelne Regelungen des Bundesversorgungsgesetzes, das 1957 grundlegend reformiert worden war und dessen Neuregelung aus Sicht des Gerichts in Teilen ebenso wenig mit dem Grundgesetz vereinbar war. Die hohe Anzahl von Annullierungen im Jahr 1963 scheint also vor allem auf die Gesetzgebungs- und Reformtätigkeit des Gesetzgebers zurückzuführen zu sein. Ähnliches lässt sich für das Jahr 1999 zeigen, in dem zwar 149 Artikel 131 GG bestimmt, dass die Rechtsverhältnisse der Personen (einschließlich Flüchtlinge und Vertriebene), die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst beschäftigt waren, durch Bundesgesetz zu regeln sind. Das entsprechende Bundesgesetz zu diesem Grundgesetzartikel war bis in die 1960er Jahre hinein sehr häufig Gegenstand verfassungsrechtlicher Auseinandersetzungen (bis 1970 sind 17 Verfahren allein in der amtlichen Entscheidungssammlung erfasst). 305 nicht über Anwartschaften ehemaliger Beamter und Soldaten aus vor-bundesrepublikanischer Zeit zu entscheiden war, dafür aber über die Rentenanwartschaften ehemaliger DDR-Staatsbürger. Vier der sechs Annullierungen des Jahres 1999 betrafen einzelne Regelungen des Anwartschaftsüberführungsgesetzes bzw. des Rentenüberleitungsgesetzes. Beide „Annullierungsausreißer“ sind also letztlich unter anderem mit zwei historischen Sondersituationen und den sich daran anschließenden schwierigen rechtlichen Regelungen zu erklären: der Neugestaltung der Rechtsverhältnisse nach Ende des Nationalsozialismus und der deutsch-deutschen Wiedervereinigung samt der entsprechenden sozialrechtlichen Detailregelungen.150 Auch das dritte hier näher untersuchte Politikfeld der Rechtspolitik weist ähnliche Trends wie die beiden zuvor betrachteten Politikfelder auf. Allerdings ist auffällig, dass der Anteil der Gesetzesannullierungen bereits in den 1970er Jahren stieg und dann gegen Ende der 1990er Jahre – bedingt durch eine geringere Anzahl bestätigter Gesetze – nochmals deutlich zulegte (vgl. Abbildung 6.14). Abbildung 6.14: Bestätigte und annullierte Normen im Politikfeld Rechtspolitik (Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollen; Bund und Länder; 1951-2005) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 An za hl Bestätigte Normen Annullierte Normen Quelle: Eigene Darstellung auf Basis der Auswertung von 480 Entscheidungen der amtlichen Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich Rechtspolitik Anders als in den beiden zuvor betrachteten Politikfeldern lassen sich für diese Zunahme aber keine historischen Besonderheiten oder besonders umstrittene – und 150 Die Überleitung sozialpolitischer Rechte und Ansprüche spielte auch in den Jahren vor und nach 1963 respektive 1999 eine nicht unerhebliche Rolle für die Arbeit des Bundesverfassungsgerichts, wenngleich nicht so auffällig wie in diesen beiden Jahren. Sowohl während der 1960er Jahre als auch in den Jahren nach 1990 hatte das Gericht immer wieder Entscheidungen zu diesen Fragen zu treffen. 306 dadurch häufig geprüfte – Einzelgesetze zur Erklärung heranziehen. Eher scheint es so zu sein, dass die Erhöhung der Annullierungsquote aus dem Zusammenspiel von (beibehaltener) liberaler Rechtsprechung des Gerichts einerseits und der zunehmenden Verabschiedung rechtsstaatsbeschränkender Gesetze andererseits resultierte. Diese Vermutung liegt zumindest bei Durchsicht der annullierten Normen zwischen 1999 und 2005 nahe. In den Zeitraum nach 1999 fallen einige Verfahren, in denen das Bundesverfassungsgericht die Grundsätze des Rechtsstaates und die Grundrechte seiner Bürger gegenüber gesetzlichen Einschränkungen verteidigt hat: Im Bereich der liberalen Abwehrrechte beanstandete es 1999 das so genannte „Verbrechensbekämpfungsgesetz“ in wesentlichen Teilen, das die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Überwachung des Telekommunikationsverkehrs ausdehnen sollte. 2004 stoppte es den Großen Lauschangriff, und 2005 kassierte das Gericht sowohl das Gesetz zum Europäischen Haftbefehl als auch das niedersächsische „Gesetz über Sicherheit und Ordnung“, das der Polizei eine präventive Datenspeicherung zur Verbrechensverfolgung erlauben sollte. 2006 annullierte das Bundesverfassungsgericht zudem das Luftsicherheitsgesetz, das den gezielten Abschuss entführter Passagierflugzeuge gesetzlich regeln und erlauben sollte. Aber nicht nur im Bereich liberaler Abwehrrechte gegen den Staat hat das Bundesverfassungsgericht seit Ende der 1990er Jahren seine Rechtsprechung merklich akzentuiert: Auffällig ist auch eine prononcierte Rechtsprechung im Bereich des Kindschafts- und Familienrechts (sowie des Ausländerrechts, sofern Rechte ausländischer Familienmitglieder in den jeweiligen familienrechtlichen Regelungen nicht ausreichend berücksichtigt waren; siehe beispielsweise das Urteil gegen das Ausländergesetz aus dem Jahr 2005 (BVerfGE 114, 357)). Beide Rechtsprechungsgegenstände (liberale Abwehrrechte und Kindschafts- und Familienrecht) machen einen Großteil der nach 1990 annullierten Normen dieses Politikfeldes aus. Die Veränderung der Annullierungsquote im Bereich Rechtspolitik zeigt damit noch einmal deutlich das Zusammenspiel von verabschiedeten Gesetzen, Klagehäufigkeit und konkreter Entscheidungsfindung des Bundesverfassungsgerichts. Dem Gericht wurden vermehrt rechtsstaats- bzw. grundrechtseinschränkende Gesetze zur Prüfung vorgelegt, die es – unter Beibehaltung einer schon zuvor demonstrierten liberalen (und familienfreundlichen) Rechtsprechung – in der Konsequenz auch vermehrt annullierte. Damit stiegen zwangsläufig die Annullierungsquoten, obwohl sich die Rechtsprechung des Gerichts nicht wesentlich veränderte. Gleichwohl zeigt die Entwicklung seit Mitte der 1990er Jahre aber auch, dass sich die Bereitschaft des Bundesverfassungsgerichts, dem Gesetzgeber bei gravierenden Rechtsstaatseinschränkungen „in die Parade zu fahren“, eher erhöht als vermindert hat. Es hat sich also gezeigt, dass das Gericht in allen drei Politikbereichen seit Mitte der 1990er Jahre – relativ zu den Bestätigungen – häufiger zu Gesetzesannullierungen gegriffen hat. Die Ursachen hierfür sind jedoch unterschiedlich zu verorten: Im Bereich der Steuer- und Finanzpolitik liegen sie vor allem in einer veränderten Rechtsprechung des Gerichts, im Bereich der Sozialpolitik an historisch bedingten 307 Sondersituationen und im Bereich der Rechtspolitik an einer veränderten (und tendenziell rechtsstaatseinschränkenden) Gesetzgebung. Zwei Ergebnisse dieses Abschnitts verdienen es, nochmals festgehalten zu werden: Erstens ist gezeigt worden, dass nicht alleine anhand der absoluten Anzahl annullierter Normen auf eine aktivistische oder zurückhaltende Normenkontrolltätigkeit des Bundesverfassungsgerichts rückgeschlossen werden kann. Um beurteilen zu können, wie stark das Gericht tatsächlich „in die Politik hineinregiert“, müssen vielmehr auch die bestätigten Normen betrachtet werden. Im Fall des Bundesverfassungsgerichts hat sich gezeigt, dass das Gericht in der Vergangenheit weit mehr Normen bestätigt als annulliert hat, also im Großen und Ganzen – gemessen an der Vielzahl der Verfahren – nicht übermäßig häufig in die politische Sphäre „hineinregiert“ hat. Allerdings hat die Annullierungsquote in den 1990er Jahren merklich zugenommen, insbesondere im Verfassungsbeschwerdeverfahren. Einen Sonderfall stellen die abstrakten Normenkontrollverfahren dar, bei denen weder eine häufigere Bestätigung noch größere Varianzen über die Zeit festgestellt werden konnten. Zweitens ist gezeigt worden, dass sich die Annullierungshäufigkeit von Normen zum Teil nach Politikfeldern unterscheidet. Hinsichtlich der absoluten Anzahl beanstandeter Normen war in der Vergangenheit insbesondere das Politikfeld Rechtspolitik von Annullierungen betroffen, gefolgt von den Bereichen Sozialpolitik und Steuer- und Finanzpolitik. Aufgeschlüsselt nach Verfahrensarten zeigt sich jedoch, dass im Verfassungsbeschwerdeverfahren am häufigsten Normen aus dem Bereich der Sozialpolitik annulliert wurden, während im abstrakten Normenkontrollverfahren neben rechtspolitischen Gesetzen auch steuer- und finanzpolitische Normen häufiger beanstandet wurden. Bezüglich der Annullierungsquoten hat sich zudem gezeigt, dass im Verfassungsbeschwerdeverfahren das Verhältnis zwischen Bestätigung und Annullierung der Normen in den wichtigsten Politikfeldern eher ausgeglichen war. In den beiden anderen Verfahrensarten ließen sich aber doch größere Unterschiede beobachten: Während im konkreten Normenkontrollverfahren steuer- und finanzpolitische Normen die höchste Annullierungsquote aufwiesen, traf dies bei den abstrakten Normenkontrollverfahren auf die Materie der Rechtspolitik zu. Hinsichtlich der Ursachen für die unterschiedlichen Annullierungswahrscheinlichkeiten in den verschiedenen Politikfeldern und Verfahrensarten ist argumentiert worden, dass dies – neben historischen Besonderheiten – zum Teil auf eine veränderte Rechtsprechungslinie des Bundesverfassungsgerichts und zum Teil auf Veränderungen in der Gesetzgebung selbst zurückzuführen ist. Die temporär erhöhte Annullierungsquote in einzelnen Politikfeldern hängt also sowohl mit der verfassungsrechtlichen Güte der jeweils geprüften Norm als auch mitunter mit veränderten Prüfungsmaßstäben des Gerichts zusammen. In allen Fällen hat die Analyse aber einmal mehr gezeigt, dass das Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Prüfung von mehreren, miteinander verknüpften Faktoren abhängig ist: von der Gesetzgebung und Güte der verabschiedeten Norm, von der Häufigkeit, mit der Normen von Klägern vor das Gericht gebracht werden, und von der Art und Weise, in der das Bundesverfassungs- 308 gericht seine institutionellen Kompetenzen ausübt. Keiner der Faktoren erklärt für sich genommen das Agieren des Gerichts; nur in ihrem Zusammenspiel werden die Mechanismen von activism und restraint des Bundesverfassungsgerichts deutlich. Die Analyse der faktischen Normenkontrolltätigkeit des Gerichts lässt insgesamt nicht den Schluss zu, dass die Karlsruher Richter aktivistisch in die Politik hineinregieren. Das Gericht scheint über die Zeit hinweg, ungeachtet seiner personellen Zusammensetzung und der politischen Mehrheiten, denen es sich gegenüber sah, eher gleichmäßig zwischen Aktivismus und Zurückhaltung gewählt zu haben. Allerdings kann auch nicht übersehen werden, dass in immerhin fast jedem dritten materiell entschiedenen Fall eine Landes- oder Bundesnorm durch das höchste deutsche Gericht beanstandet wurde. Ist das Gericht damit also doch gewichtiger Gegenspieler zu Parlament und Regierung in der bundesdeutschen Politik? Mischt es sich doch häufiger in die Politik ein als es sollte? Diese Frage lässt sich nicht alleine anhand der bloßen Verfahrenszahlen beantworten. Vielmehr müssen die Zahlen auf die Funktionen und Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts in der bundesdeutschen Demokratie bezogen und interpretiert werden. Dies soll im nächsten Abschnitt geschehen. 6.2 Das Bundesverfassungsgericht als demokratischer Akteur? Funktionales und dysfunktionales Agieren Die bloße Anzahl bestätigter und annullierter Normen lässt deswegen keine differenzierten Aussagen über das Agieren des Bundesverfassungsgerichts zu, weil aus ihnen nicht hervorgeht, aus welchen Gründen das Gericht die geprüfte Norm bestätigt oder annulliert hat: Eine Norm kann aus formalen oder aus materiellen Gründen beanstandet werden, sie kann eindeutig gegen Verfassungsbestimmungen verstoßen oder „nur“ der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und seiner Auslegung bestimmter Normen widersprechen. Vor allem aber folgt aus der Bestätigung oder Annullierung einer Norm noch nicht, ob das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung seine demokratische Funktion adäquat erfüllt hat oder nicht. In Kapitel 2.1.3 dieser Arbeit ist argumentiert worden, dass sowohl die Bestätigung als auch die Annullierung einer Norm demokratiefunktional oder demokratiedysfunktional sein kann. Funktional ist nach dieser Argumentation eine Entscheidung dann, wenn durch sie eine Norm annulliert wird, die gegen die Verfassung oder grundlegende demokratische Institutionen verstößt (funktionale Intervention) oder wenn das Gericht ein Gesetz bestätigt, das dies nicht tut (funktionale Nicht- Intervention). Als dysfunktional sind solche Entscheidungen zu kategorisieren, mit denen das Verfassungsgericht zu weit in den Aufgabenbereich des Gesetzgebers „hineinregiert“ (dysfunktionale Intervention) oder den Gesetzgeber nicht weit genug in seine Schranken verweist (dysfunktionale Nicht-Intervention).151 151 Es ist wichtig darauf hinzuweisen, dass die Frage von Funktionalität und Dysfunktionalität in der hier definierten Bedeutung sinnvoll nur für Normenkontrollverfahren gestellt werden kann.

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).