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Sascha Kneip, Der analytische Rahmen: Akteurszentrierter Institutionalismus in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 88 - 94

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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88 Akteuren und letztlich der freien Meinungs- und Willensbildung des demokratischen demos überlassen bleiben. Verfassungsgerichtliches Agieren muss also immer in seinem funktionalen Beitrag für das demokratische Regime betrachtet werden. Grenzen sind ihm dort zu setzen, wo ein Eingriff in die Kompetenzen anderer demokratisch legitimierter Organe über die Notwendigkeit der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Demokratie hinausgeht. 2.2 Der analytische Rahmen: Akteurszentrierter Institutionalismus Der bisher diskutierte normative Rahmen hatte die demokratietheoretische Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit in modernen liberalen Demokratien zum Gegenstand und sollte begründen, weshalb Verfassungsgerichte legitime „(Mit-)Spieler“ im demokratischen Prozess sind und welche Leistungen sie idealiter für das Funktionieren einer Demokratie erbringen. Für eine empirische Analyse des tatsächlichen Agierens von Verfassungsgerichten sind diese normativen Betrachtungen allerdings nicht hinreichend, da sie zwar Auskunft darüber geben, wie Verfassungsgerichte aus demokratietheoretischer Sicht handeln sollten, nicht aber darüber, wie und weshalb sie tatsächlich agieren. Die bislang diskutierten demokratietheoretischen Grundlagen werden im weiteren Verlauf der Untersuchung als normativer Maßstab bei der Beantwortung der Frage behilflich sein, welche Leistungen die Gerichte für die Qualität des jeweiligen demokratischen Systems erbringen. Sie helfen aber nicht dabei zu erklären, weshalb und wie Verfassungsgerichte funktionieren und agieren. Um dies beantworten zu können, muss eine empirisch-analytische Theorie hinzutreten, die Aussagen darüber zu treffen vermag, weshalb Akteure auf eine bestimmte Art und Weise handeln. Wenn das Handeln von Akteuren erklärt werden soll, muss es sich bei einer solchen Theorie notwendigerweise um einen akteurszentrierten Ansatz handeln. Für die Untersuchung des Agierens von Verfassungsgerichten in Demokratien bietet sich ein akteurszentrierter, neo-institutionalistischer Ansatz an. Nur eine akteurszentrierte Perspektive vermag das Handeln von Akteuren auch tatsächlich zu erklären. Zentrales Ziel und Erkenntnisinteresse von Handlungstheorien ist es, Makrophänomene einer Gesellschaft über individuelles (oder kollektives) Handeln begreiflich zu machen. Die Erklärung dieser Phänomene muss dabei über einen „plausiblen kausalen Mechanismus“ erfolgen, der die „Umsetzung von gesellschaftlichen Situationen, Strukturen und Ideologien in individuelles Handeln und von da aus wieder in kollektives Handeln erklären kann“ (Braun 1999: 23). Handlungstheorien unterscheiden sich damit von strukturalistischen, verhaltenstheoretischen oder sozialpsychologischen Erklärungsmodellen (ebd.: 24 ff.): Während strukturalistische Theorien direkt von gesellschaftlichen Strukturen auf kollektives Handeln schließen und damit individuelles Handeln vernachlässigen, gewichten verhaltenstheoretische Modelle Intentionen und Entscheidungen von Akteuren zu gering und erklären kollektives Handeln letztlich ebenso wie strukturalistische Theorien vor allem über vorhandene Strukturbedingungen. Ähnliches gilt auch für sozialpsychologische 89 Modelle, die individuelles Handelns ebenfalls als abhängige Variable behandeln und die sozialpsychologisch geprägten Einstellungen der Individuen als erklärende Variable ins Feld führen. Diesen Ansätzen ist gemeinsam, dass sie keine Handlungstheorien im strengen Sinne darstellen, da sie keine vollständigen Transformationsregeln zwischen Makro- und Mikroebene angeben. Drei Schritte müssen vollzogen werden, um eine vollständige Erklärung im Sinne eines handlungstheoretischen Ansatzes zu formulieren (Esser 1999: 94 ff.): Zunächst muss in einem ersten Schritt die „Logik der Situation“ erläutert werden, es muss also die soziale Situation betrachtet und analysiert werden, in der Akteure handeln. Der zweite Erklärungsschritt widmet sich der „Logik der Selektion“, hier wird nach allgemeinen Handlungsgesetzen erklärt, weshalb sich Akteure zwischen verschiedenen Handlungsalternativen für eine bestimmte entscheiden. Der abschließende dritte Schritt schließlich bedient sich der „Logik der Aggregation“, in der die Transformation individueller Handlungen zum zu erklärenden kollektiven Phänomen erfasst wird. Eine umfassende, handlungstheoretisch angeleitete Erklärung kollektiver Phänomene muss also sowohl eine „typisierende Beschreibung“ der Situation umfassen als auch die Erklärung der Selektion der individuellen Handlung bis hin zur Beschreibung der Aggregation individueller Handlungen zum kollektiven Phänomen (ebd.: 97). In allen drei Schritten wird die Betrachtung des institutionellen Kontextes des Handelns wichtig und für die Erklärung unerlässlich: Wenn unter Institutionen im Sinne der neo-institutionellen Theorieschule „formelle wie informelle Regeln und Normen“ verstanden werden, erscheint es offensichtlich, dass diese sowohl für die Beschreibung der Handlungssituation als auch für die Erklärung der Handlungsselektion von Bedeutung sind. Der hier verwendete Institutionenbegriff schließt sich der mittlerweile klassischen Definition von Douglass C. North an, der Institutionen als die „Spielregeln einer Gesellschaft“ definiert und begrifflich zwischen Institutionen und Organisationen unterscheidet: „Institutionen“, so North, „sind die Spielregeln einer Gesellschaft oder, förmlicher ausgedrückt, die von Menschen erdachten Beschränkungen menschlicher Interaktion“ (North 1992: 3). Institutionen definieren die Spielregeln, nach denen Organisationen (kollektive Akteure wie Parteien, Parlamentskammern, Behörden, Unternehmen, Schulen oder Verfassungsgerichte) agieren (müssen): „Was begrifflich genau zu trennen ist, sind Spielregeln und Spieler. Zweck der Regeln ist die Bestimmung der Art und Weise, wie das Spiel zu spielen sei. Doch im Rahmen dieser Regeln ist es das Ziel der Mannschaft, das Spiel zu gewinnen: durch Kombination von Können, Strategie und Koordination; auf faire Weise – und gelegentlich auch auf unfaire Weise. Die Modellierung von Strategien und Können der Mannschaft im Laufe ihrer Entwicklung ist ein anderer Vorgang als die Modellierung von Schaffung, Fortentwicklung und Folgen der Regeln“ (ebd.: 5). Die Unterscheidung in formelle und informelle Institutionen lenkt den Blick darauf, dass Regeln auch dann handlungsleitend wirksam werden können, wenn sie unkodifiziert sind (vgl. Merkel/Croissant 2000). Gesellschaftliche Normen können über die ihnen zukommende Sanktionsgewalt ebenso starken Einfluss auf Handlungen neh- 90 men wie formal festgeschriebene Rechtsnormen. Zentrale Unterschiede beider Formen sind vor allem Fragen der Kodifizierung bzw. Nicht-Kodifizierung, die daran geknüpfte Sanktionsgewalt des Staates gegenüber jener der Gesellschaft und ihr Legitimationsbezug (demokratische Legitimation vs. gesellschaftliche) (siehe ausführlich Lauth 2004: 134 ff.). Nun gibt es nicht den neuen Institutionalismus, sondern mit dem strukturalistischkulturalistischen (oder auch: „soziologischen“), dem historischen und einem rationalchoice-basierten Ansatz gleich drei Hauptströmungen des Neo-Institutionalismus (dazu z. B. Hall/Taylor 1996; Kaiser 1999). Der soziologische Institutionalismus sieht Akteure eingebunden in ein enges Netz institutioneller Strukturen, die fast deterministisch auf den Akteur wirken („krypto-deterministisch“, wie Mayntz und Scharpf dies nennen (Mayntz/Scharpf 1995: 45)). Der rational-choice-basierte Institutionalismus hingegen versteht unter Institutionen vor allem auf individuelle Wahlhandlungen wirkende externe Einflüsse, die über die Transaktionskosten individueller Handlungen entscheiden. Der historische Institutionalismus schließlich (klassisch: March/Olsen 1984) interessiert sich vor allem für die sich langfristig etablierenden Institutionengefüge einer Gesellschaft. Er untersucht vor allem so genannte „Pfadabhängigkeiten“, die die Orientierungen von Akteuren und Gesellschaften langfristig prägen. Im Sinne einer „bounded rationality“ (Herbert Simon) stellen Institutionen nach dieser Sichtweise bewährte Handlungsmuster bereit, derer sich Akteure bedienen können. Trotz aller Unterschiede im Detail gehen die drei Ansätze gemeinsam davon aus, dass Institutionen Akteurshandeln strukturieren (ohne dieses letztlich jedoch zu determinieren) und es zugleich begrenzen. Institutionen prägen Wünsche, Ideen und Motive, können politisches Handeln auslösen und ermöglichen Interaktionen zwischen Akteuren; sie wirken verhaltensregulierend und erzeugen Erwartungssicherheit (vgl. March/Olsen 1984; North 1992; Peters 1996; Rothstein 1996; Göhler 1997; Kaiser 1999). Institutionen strukturieren damit politische Prozesse, indem sie Anreize setzten und über positive wie negative Sanktionen Handlungen steuern. Individuelles wie kollektives Handeln ist in Anreizstrukturen eingebettet, die bestimmte Handlungsalternativen kostspieliger als andere erscheinen lassen und somit (rationales) Handeln beeinflussen. Unterschiedliche Institutionenordnungen induzieren somit auch unterschiedliche Verhaltensweisen ansonsten gleicher Akteure. Somit erscheint der Blick auf die Anreizsystematik institutioneller Ordnungen zwingend notwendig, wenn soziale Phänomene und politische Prozesse empirisch untersucht und erklärt werden sollen. Insbesondere die Forschungsheuristik des „Akteurszentrierten Institutionalismus“ (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000) hat diese allgemeinen Annahmen für die politikwissenschaftliche (Policy-)Analyse fruchtbar gemacht. In diesem Ansatz, der ursprünglich insbesondere für die Analyse der Steuerungsproblematik moderner Gesellschaften entwickelt worden ist, bilden institutionelle Faktoren einen „stimulierenden, ermöglichenden oder auch restringierenden […] Handlungskontext“ (Mayntz/ Scharpf 1995: 43). 91 Die zentrale Weiterentwicklung der genannten neo-institutionellen Schulen durch den akteurszentrierten Institutionalismus liegt – erstens – in der Betonung der Interaktionsformen zwischen den beteiligten korporativen (aber auch individuellen) Akteuren (ebd.). Die Betrachtung korporativer Akteure bedingt, dass eine Mehrebenenperspektive eingenommen werden muss: Während der institutionelle Handlungsrahmen das Handeln der Organisationen prägt, bilden diese Organisationen selbst wiederum den institutionellen Rahmen für ihre Mitglieder. Bezogen auf unseren Untersuchungsgegenstand der Verfassungsgerichte bedeutet dies zweierlei: Zum einen agieren Verfassungsgerichte als (kollektive) Akteure innerhalb des institutionellen Rahmens eines demokratischen politischen Systems, der Handlungsmöglichkeiten und -grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit definiert. Die einzelnen Richter wiederum sind eingebunden in die institutionelle Ordnung ihrer Organisation, also in die formalen wie informellen Normen richterlichen Handelns (das beispielsweise durch die Geschäftsordnung des Gerichtes oder Erwartungshaltungen der Kolleginnen und Kollegen definiert ist). Ein Verfassungsgericht ist – zweitens – Teil einer „mehr oder weniger komplexen“ Akteurskonstellation (ebd.): Es tritt in Beziehung zu anderen (politischen) Akteuren wie etwa Regierungen, Parlamenten, Parteien oder den Bürgern, die wiederum – je nach institutionellem setting und ihrem Zugang zum Gericht – die Handlungsoptionen eines Gerichtes erweitern oder beschränken können und somit sein Handeln (mit) prägen. Es ist schon darauf verwiesen worden, dass Verfassungsgerichte nur dann zu „Mitspielern“ im demokratischen Spiel werden, wenn sie durch andere interessierte Akteure angerufen werden. Nicht nur der institutionelle Kontext prägt also das Handeln der Gerichte; auch die Interaktionskonstellation zwischen Gerichten und anderen Akteuren hat einen Einfluss darauf, welche Handlungen ausgeführt werden und welche nicht. Verfassungsgerichte sind zudem korporative Akteure im Sinne James Colemans (Coleman 1979: 3 f.): Sie sind „handlungsfähige, formal organisierte Personen- Mehrheiten, die über zentralisierte, also nicht mehr den Mitgliedern individuell zustehende Handlungsressourcen verfügen, über deren Einsatz hierarchisch […] oder majoritär […] entschieden wird“ (Mayntz/Scharpf 1995: 49 f.). Die Wahrnehmung von Gerichten als Organisationen (oder kollektiven Akteuren) eröffnet damit die Möglichkeit, individuelles Handeln innerhalb des Gerichtes als erklärende Variable zu betrachten: Immer dann, wenn institutionelle Faktoren und situative Kontexte das „beobachtbare Tun und Lassen eines korporativen Akteurs nicht zureichend erklären können“, muss die Mikroebene richterlichen Handelns mit in die Analyse einbezogen werden (ebd.: 50). Für die Analyse verfassungsgerichtlichen Handelns heißt dies, dass neben makrotheoretischen Modellen und Theorien auch die Perspektive mikrotheoretischer Erklärungsansätze beachtet werden muss, wenn verfassungsgerichtliches Agieren erklärt werden soll (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 3 dieser Arbeit). Da institutionelle Rahmenbedingungen Handlungen nicht determinieren, muss zur Erklärung individuellen oder kollektiven Handelns – drittens – die Betrachtung der Handlungsorientierung der Akteure hinzutreten. Diese kann sowohl institutio- 92 nell geprägt sein (im Falle der Verfassungsgerichtsbarkeit z. B. durch die ihr übertragenen Aufgaben innerhalb eines demokratischen Rechtssystems), durch die jeweilige Akteurskonstellation bestimmt oder durch kontextunabhängige Eigenschaften des Akteurs selbst definiert sein (Mayntz/Scharpf 1995: 52). Im Falle der Verfassungsgerichtsbarkeit kann vermutet werden, dass die Handlungsorientierung in erster Linie institutionell geprägt ist (vgl. hierzu vor allem Kapitel 3). Allerdings können in bestimmten Handlungssituationen ebenso die kontextunabhängigen Eigenschaften des Akteurs oder die Akteurskonstellation eine wichtige Rolle bei der Erklärung verfassungsgerichtlichen Handelns spielen. Das (faktisch) freie Annahmeverfahren von Streitfällen durch den US-Supreme Court beispielsweise gesteht den persönlichen Präferenzen der Richter einen deutlich höheren Einfluss auf die Entscheidungsfindung zu als das relativ formale Annahmeverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht: Im ersten Fall könnten Richter – so sie es denn wollten – theoretisch nur solche Fälle verhandeln, von deren Entscheidung sie sich eine Beeinflussung einer bestimmten Policy im Sinne ihrer persönlichen Präferenzen versprechen. Im zweiten Fall sorgt das institutionell anders ausgestaltete Annahmeverfahren dafür, dass persönliche Präferenzen der Richter (die vermutlich ebenso vorhanden sind wie im ersten Fall) bei der Frage der Annahme von Streitfällen keine so prominente Rolle spielen können. Die bundesdeutsche Institutionenordnung reduziert die Möglichkeiten individueller Handlungsorientierung, während die US-amerikanische diese deutlich erhöht. Zudem kann – viertens – die Handlungssituation entscheidend dafür sein, ob ein Gericht überhaupt mit einer bestimmten Frage befasst wird. Zwar ist die Handlungssituation in den meisten Fällen nebensächlich für die Art und Weise der Entscheidungsfindung vor Gericht selbst, nicht aber für die Frage, ob Gerichte überhaupt erst durch andere Akteure angerufen und so zum „Mitspieler“ werden. Je nach Akteurskonstellation und Handlungsorientierung kann ein Gericht (unter den gleichen institutionellen Voraussetzungen) angerufen werden oder auch nicht; zugleich kann das Gericht (wenn dies institutionell möglich ist) einen Fall zur Entscheidung annehmen oder nicht annehmen. Zunächst entscheiden also die institutionellen Rahmenbedingungen darüber, ob Faktoren wie die Akteurskonstellation oder die Handlungsorientierung der Akteure an Relevanz für die Erklärung verfassungsgerichtlichen Handelns gewinnen: Der institutionelle Kontext verengt oder öffnet gewissermaßen den „Relevanzraum“ der anderen angesprochenen Faktoren. Verfassungsgerichte als Kollektivakteure sind also aus Sicht eines neoinstitutionalistischen Ansatzes als Organisationen oder Kollektivakteure aufzufassen, die unter bestimmten institutionellen Spielregeln agieren müssen und deren Handeln sowohl über den institutionellen Kontext erklärt werden kann, in den sie eingebettet sind und in dem sie agieren müssen, als auch unter bestimmten Umständen über handlungstheoretische Annahmen individueller rationaler Handlungen der jeweiligen Richter bzw. des Richterkollektivs selbst. Wie andere kollektive Akteure sind Verfassungsgerichte selbst durch institutionelle Regeln konstituiert: Diese regeln die zur Verfügung stehenden Handlungsressourcen, die legitimen Handlungsweisen und 93 Kompetenzen, aber auch die zu verfolgenden Ziele und die bei einer Entscheidung in Betracht zu ziehenden Werte (vgl. Scharpf 2000: 79). Zugleich ist auch die Beziehung des Gerichtes zu den anderen politischen Spielern durch die formelle Institutionenordnung geprägt: Diese regelt beispielsweise den Zugang zum Gericht, dessen Kompetenzen, die Auswahlverfahren der Richter oder die Folgewirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen. Zu vermuten ist, dass sich vor allem diese formellen Institutionen als relevant für die Analyse verfassungsgerichtlichen Handelns erweisen werden. So ist zu erwarten, dass sich beispielsweise unterschiedliche Aktivitätsgrade von Gerichten vor allem durch die unterschiedlichen (formalen) institutionellen Anreizsysteme erklären lassen, die auf andere Akteure wirken: Ein Gericht mit sehr offenen Zugangsmöglichkeiten für viele unterschiedliche Akteure wird mit mehr Fällen befasst sein als ein solches, dessen Zugang eher begrenzt ist. Wenn darüber hinaus das Verfassungsgericht mit machtvollen Kompetenzen ausgestattet ist, wird dies die Anreize für Akteure zusätzlich erhöhen, das Gericht einzuschalten. Aber auch informelle Institutionen können für die Erklärung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen eine Rolle spielen: Da die Legitimation eines Verfassungsgerichtes nicht nur auf seinen formalen Kompetenzen beruht, sondern auch auf dem Vertrauen, welches ihm etwa von Seiten der Bürger entgegengebracht wird, ist es nicht abwegig anzunehmen, dass auch die Folgenabschätzung bezüglich einer Steigerung oder eines Verlustes der Reputation bei einer Entscheidung von Verfassungsrichtern eine Rolle spielen kann. Steckt ein Gericht in einer temporären Legitimationskrise, wird es nicht darauf verzichten können, die öffentliche Wirkung seiner Entscheidungen zu antizipieren und bei der Entscheidungsfindung zu beachten. Dies beschreibt nichts anderes als die Wirkung einer informellen Norm (hier: antizipiertes Vertrauen) auf die Handlung des kollektiven Akteurs Verfassungsgericht. Gleichwohl ist die Wirkung informeller Normen nur schwer zu belegen und allenfalls durch Plausibilitätsbeweise zu unterfüttern; das Hauptaugenmerk der Analyse verfassungsgerichtlichen Agierens muss (und wird) daher auf den formellen Institutionen und Anreizsystemen liegen. Der theoretische Rahmen der vorliegenden Untersuchung umfasst also zwei Komponenten: Die Diskussion des zugrunde liegenden Demokratiemodells der Embedded Democracy hat den Platz und die Aufgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit in normativer Hinsicht beschrieben. Wenn Demokratie als ein System von rechtsstaatlichen und partizipativen Elementen verstanden wird, erscheint es plausibel und legitim, der Verfassungsgerichtsbarkeit vor allem die Aufgabe der Funktionssicherung dieses demokratischen Regierungssystems, und hier insbesondere seiner zentralen Institutionen, zuzuschreiben. Zur Erklärung des tatsächlichen Agierens von Verfassungsgerichten in konkreten Demokratien ist die normative Sichtweise aber nicht hinreichend. Ihr zur Seite muss eine zweite theoretische Ebene treten, mit der das faktische Agieren der Gerichte erklärt werden kann. Hierfür ist eine akteurszentrierte (neo)institutionalistische Perspektive gewählt worden, da diese den großen Vorteil besitzt, Strukturen und Akteure bzw. Institutionen und 94 Akteure und ihr Zusammenspiel zur Erklärung empirischer Phänomene miteinander zu verbinden. Da empirische Phänomene letztlich immer auf das intentionale, in bestimmte institutionelle Rahmenbedingungen eingebundene Handeln von (kollektiven) Akteuren zurückgeführt werden müssen, stellt ein solcher Ansatz eine geeignete Grundlage für die empirische Untersuchung verfassungsgerichtlichen Handelns dar. Auf der Basis dieser theoretischen Annahmen sollen im sich anschließenden Kapitel nun Modelle der Begründung und Erklärung verfassungsgerichtlichen Handelns (konkreter: der verfassungsgerichtlichen Kontrolle parlamentarischer und exekutiver Akte) diskutiert werden. Die Diskussion dieser Modelle und Theorien lenkt die vorliegende Untersuchung auf zwei ihrer Kernfragen. Erstens: Wie lässt sich die Kontrolltätigkeit von Verfassungsgerichten in liberalen Demokratien demokratietheoretisch rechtfertigen und legitimieren (dies treibt die gerade geführte Diskussion weiter voran)? Und zweitens: Wie lässt sich erklären, wann und unter welchen institutionellen Umständen Gerichte auf welche Art und Weise agieren? Anschließend kann dann im zweiten Teil dieser Arbeit der Versuch unternommen werden, die gewonnenen theoretischen Erkenntnisse für die empirische Untersuchung verfassungsgerichtlichen Agierens in Demokratien fruchtbar zu machen (Kapitel 4, 5 und 6).

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References

Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).