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Sascha Kneip, Das Modell der Embedded Democracy in:

Sascha Kneip

Verfassungsgerichte als demokratische Akteure, page 55 - 80

Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zur Qualität der bundesdeutschen Demokratie

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4062-1, ISBN online: 978-3-8452-1796-3 https://doi.org/10.5771/9783845217963

Series: Politik und Recht

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55 wäre. Die modernen Rechtsstaatskonzeptionen verweisen vielmehr auf die Einsicht, dass mit Demokratie weit mehr gemeint sein muss als „lediglich“ Partizipation in politischen Angelegenheiten, nämlich zugleich auch die rechtsstaatliche Einhegung und Gewährleistung des Gesamtrahmens des Herrschaftsverbandes, in dem Partizipation ausgeübt wird. „Demokratie“ besteht dann aber aus zwei gleichrangigen Komponenten: der rechtsstaatlichen und der partizipativen – und meint dann letztlich nichts anderes als „Rechtsstaat plus Partizipation“. Dabei wird nicht übersehen, dass beide Konzepte von ihrem historischen Ursprung her und in ihrer logischen Struktur unterschiedlich konzipiert sind und Verschiedenes mein(t)en. Während das partizipative Element die Frage nach dem Herrschaftsursprung stellt („Wer regiert“?), beantwortet das rechtsstaatliche jene nach der Herrschaftsweise („Wie wird regiert“?) (Lauth 2004: 150 f.). Ein modernes Demokratieverständnis verbindet beide Konzepte komplementär und untrennbar miteinander. Auch das dieser Arbeit zugrunde liegende Demokratiemodell der Embedded Democracy folgt ausdrücklich der Annahme, dass Demokratie und Rechtsstaat nicht nur kein Gegensatz sind, sondern nur als einheitliches Konzept gedacht werden können. 2.1.2 Das Modell der Embedded Democracy An Demokratiedefinitionen und -konzepten herrscht in der Politikwissenschaft kein Mangel (vgl. zur Übersicht Schmidt 2000). Die Bandbreite reicht von recht sparsamen prozeduralistischen Modellen (z. B. Schumpeter 1950; Downs 1968; Dahl 1971), die Demokratie ausschließlich als freie Wahl zwischen verschiedenen Alternativen konzeptionalisieren, bis hin zu sehr anspruchsvollen Modellen, in denen ein demokratischer Status erst dann erreicht ist, wenn als Ergebnis des politischen Prozesses weitgehende (Ergebnis-)Gleichheit zwischen den Bürgern hergestellt oder doch zumindest umfassende Partizipation auf unterschiedlichsten gesellschaftlichen Ebenen gewährleistet ist (vgl. Pateman 1970; Barber 1984; Fishkin 1991; Habermas 1992; Crouch 2004). Das hier zugrunde gelegte Demokratiemodell platziert sich zwischen diesen extremen Polen, wenngleich deutlich näher am prozeduralistischen. Bevor das Modell der „eingebetteten Demokratie“ weiter präzisiert wird, sollen zwei Dinge geschehen: Zunächst soll ein zentraler Begriff der demokratietheoretischen Debatte diskutiert und konkretisiert werden, der Begriff der Volkssouveränität. Anschließend wird kurz begründet, weshalb Demokratie als dreidimensionales Konzept verstanden wird, das „Gleichheit“, „Freiheit“ und „Kontrolle“ miteinander verbindet. Danach werden diese drei Dimensionen im Modell der Embedded Democracy verortet. Das Konzept der „Volkssouveränität“ Ein demokratisches System zeichnet sich ganz allgemein als eine Herrschaftsform aus, die durch das Prinzip der „Volkssouveränität“ gekennzeichnet ist, das sich in 56 allgemeinen, freien, gleichen und fairen Wahlen ausdrückt (Merkel et al. 2003: 39). Nun ist der Begriff der Volkssouveränität aber nicht so eindeutig, wie es auf den ersten Blick scheinen mag. Versteht man unter dem Begriff zunächst nur „Selbstgesetzgebung des Volkes“, lässt er sich schnell in Einklang bringen mit der Unterscheidung Hans Kelsens, der „autonome Gesetzgebung“ zum entscheidenden Merkmal demokratischer Systeme erhoben hat (im Gegensatz zu heteronomer Normgebung, die für autokratische Systeme charakteristisch ist; vgl. Kelsen 2006: 61). Doch so einfach ist es nicht: Selbstgesetzgebung als individuelle Kategorie ist unter den Bedingungen moderner Gesellschaften und der Machtausübung im Modus der Mehrheitsregel faktisch nicht anzutreffen und gerade in heterogenen und pluralistischen Gesellschaften auch in kollektiver Hinsicht für solche Bürger in weiter Ferne, die sich strukturell fortwährend in einer Minderheitsposition wähnen müssen. So verwundert es nicht, dass der Souveränitätsbegriff in der modernen demokratietheoretischen Debatte etwas in den Hintergrund getreten ist. Zwar ist „Volkssouveränität“ nicht zu einem „Unwort“ (Abromeit 1999: 17) geworden, gerade in der politikphilosophischen Debatte zwischen Anhängern der „Volkssouveränität“ und denen des „Konstitutionalismus“ aber doch hin und wieder als „obsolet“ bezeichnet worden, wie etwa Ingeborg Maus bedauernd anzumerken nicht müde wird (siehe z. B. Maus 1992: 20). Auf Seiten der Konstitutionalisten wird spätestens mit dem Zeitpunkt der Verfassungsgebung Abschied vom Konzept der Volkssouveränität genommen (so z. B. Kriele 1994: 111 ff.), während die Apologeten der Volkssouveränität diese nicht selten dahingehend überhöhen, dass sie sie im Sinne Kants als ungeteilt und rechtlich völlig ungebunden ansehen (Maus 1992: 156) – und sie in einer wie auch immer gearteten Einschränkung gänzlich verschwinden sehen. In der zuweilen erhitzten Debatte zwischen den Anhängern der „Volkssouveränität“ und denen des „Konstitutionalismus“ ist mit der Gegenüberstellung von individuellen, konstitutionellen Rechten auf der einen und der Souveränität des Volkes auf der anderen Seite jedoch allzu schnell aus dem Blick geraten, dass zunächst einmal danach gefragt werden muss, wer denn genau „souverän“ sein soll, welche Voraussetzungen damit verbunden sein müssen und wodurch ein Volk überhaupt erst souverän wird. Die in dieser Untersuchung präferierte Antwort auf diese Fragen ist eine dreifache: Erstens ist wichtig daran zu erinnern, dass der Souveränitätsbegriff das Volk immer als ideelles Ganzes umfassen muss und nicht nur eine wie auch immer konstituierte Mehrheit meinen kann. Nicht selten wird die Souveränität des „Volkes“ mit der Souveränität einer sich in Abstimmungen herausbildenden Mehrheit gleichgesetzt und eine Verletzung der „Volkssouveränität“ dann diagnostiziert, wenn Mehrheiten nicht über alle Fragen frei verfügen können, sondern dem Mehrheitsentscheid verfassungsrechtliche Grenzen gezogen werden. Die „Souveränität der Minderheit“ gehört aber ebenso zur Volkssouveränität wie die der Mehrheit. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass das Volk als Ganzes seine Souveränität nur in rechtlichen Prozeduren zum Ausdruck bringen kann. Souveränität drückt sich in modernen Demokratien nicht dadurch aus, dass dezisionistisch ein wie auch immer gearteter 57 „Volkswille“ herrschen und die Geschicke des Staates lenken könnte, sondern dieser manifestiert sich zunächst einzig in den (geschriebenen oder ungeschriebenen) Verfassungs- und Rechtsnormen einer Gesellschaft. Damit lässt sich auch – drittens – die Frage beantworten, wodurch das Volk „souverän“ wird: durch eine Form der Herrschaftsausübung, die einzig und allein auf Grundlage und im Rahmen der vom Volk legitimierten Verfassungsgrundsätze vollzogen wird und sich von diesen legitimatorisch ableitet. Damit das Volk auch nach der Verfassungsgebung „souverän“ bleibt, müssen zwei Dinge gegeben sein: Erstens muss eine Instanz existieren, die die Einhaltung des in die Verfassungsnormen gegossenen Volkswillens überwacht. Diese Aufgabe kann in der Demokratie beispielsweise einem Verfassungsgericht zukommen. Zweitens muss gewährleistet sein, dass die Verfassungsgrundsätze grundsätzlich disponibel und durch den erklärten Willen des Volkes geändert werden können. Teile der deutschen Staatsrechtslehre machen es sich zweifellos zu einfach, wenn sie postulieren, dass mit der Verfassungsgebung das Volk aufgehört habe, souverän zu sein und unwiederbringlich vom „pouvoir constituante zum pouvoir constitué mutiert“ sei (so etwa Kriele 1994: 111 ff.). Es ist aber nicht die Verfassung selbst, die „souverän“ wird, sondern die Verfassung bleibt symbolischer Ausdruck der Souveränität der Bürger. Die Unterscheidung Bruce Ackermans zwischen „normal politics“ und „higher lawmaking“ im Rahmen seines Konzeptes einer „dualist democracy“ kann das hier vertretene Souveränitätsverständnis nochmals verdeutlichen (Ackerman 1991): Ackerman unterscheidet zwischen Entscheidungen des Volkes auf der einen und Entscheidungen einer gewählten Regierung auf der anderen Seite, wobei er in Phasen konstitutioneller Umbrüche eine Veränderung der Verfassungsgrundlagen durch das Volk erkennt, unter denen dann in Zeiten „normaler Politik“ regiert wird. Diese Veränderung muss sich nicht in formalen Verfassungsänderungen oder ergänzungen zeigen, sondern kann ebenso ihren Ausdruck in einer von einer breiten Bürgerbewegung getragenen Neu- oder Uminterpretation der Verfassung finden.26 Volkssouveränität im ursprünglichen Wortsinn kommt so vor allem in außergewöhnlichen Verfassungsmomenten zum Ausdruck, während in Zeiten „normaler Politik“ im Rahmen der geltenden Verfassungsgrundsätze zu agieren ist. Normale 26 Für Ackerman stellt etwa die New-Deal-Gesetzgebung in den USA und die breite Unterstützung in der amerikanischen Bevölkerung für den New Deal eine solche konstitutionelle Situation dar, die letztlich auch zur Revision der Rechtsprechung des US-Supreme Courts geführt und somit einer anderen Lesart der Verfassung zum Durchbruch verholfen hat. Allerdings knüpft Ackerman anspruchsvolle Voraussetzungen an das Vorliegen einer Situation „höherer Politik“: Erstens muss eine außergewöhnlich hohe Zahl von Bürgern ein überdurchschnittliches Interesse an einem Politikvorhaben zum Ausdruck bringen; zweitens muss den Gegnern dieses Vorhabens die Möglichkeit eingeräumt gewesen sein, ihrerseits Bürger von ihrem Standpunkt zu überzeugen; und drittens muss das Vorhaben wieder und wieder deliberativ diskutiert worden sein und eine große Mehrheit der Bürger nachhaltig überzeugen. Wie Ackerman selbst betont, sind solche Zeiten „höherer“ konstitutioneller Politik eher selten anzutreffen (Ackerman 1991: 6). 58 oder alltägliche Politik beinhaltet den Aushandlungsprozess zwischen unterschiedlichen Interessen, während die „höhere“ Verfassungspolitik grundlegende Entscheidungen meint, die die politische Identität einer Bürgerschaft prägen bzw. definieren. Letzte kommen in besonderen „Verfassungsmomenten“ (constitutional moments) zum Ausdruck, und wegen ihres grundlegenden Charakters kommt ihnen Vorrang gegenüber der normalen Politik zu. Verfassungsgerichte sollen nach dieser Auffassung in Zeiten normaler Politik die grundlegenden Prinzipien schützen, über die in „Verfassungsmomenten“ Einigkeit erzielt worden ist. Den Gerichten kommt in Zeiten normaler Politik damit die Aufgabe zu, die Souveränität des Volkes – manifestiert in der Verfassung – zur Geltung zu bringen und zu erhalten: „We the People“ statt „We the Politicians“, wie es Ackerman formuliert (Ackerman 1991: 10). Diese Vorstellung ist nicht weit entfernt von den Überlegungen der Aufklärung, die in den Schriften Lockes, Rousseaus oder Sieyès’ das Volk zugleich als Hüter der bestehenden Verfassung und als permanent wirkende verfassungsgebende Gewalt konzipierte (Maus 1991: 138) – nur dass die Verfassungshüterfunktion in modernen Demokratien an ein Verfassungsgericht delegiert worden ist. Zudem unterscheidet sich Ackermanns Position von den anderen genannten dadurch, dass sie keine umfassende und permanente Handlungskompetenz des „souveränen Volkes“ postuliert, sondern diese in die Phase der „higher politics“ verlagert. Verfassungswandel und Verfassungsänderung kommen in einem System dualistischer Demokratie eine entscheidende Bedeutung zu, zeigen sich in einer breiten Verfassungsbewegung doch gerade die Forderungen des Volkes nach anderen als den geltenden Verfassungsgrundlagen.27 In Zeiten der „normal politics“ ist es aber die Aufgabe eines Verfassungsgerichts, an Stelle des Volkes die „Souveränität der Verfassung“ als Ausdruck der „Souveränität des Volkes“ zu sichern. Nimmt man die beiden Enden der Souveränitätsdiskussion – die partizipative und die konstitutionelle – wieder auf, lässt sich unter dem schillernden Begriff der „Volkssouveränität“ folgendes verstehen: Ein Volk ist dann souverän, wenn es letztgültige Entscheidungen über die Legitimität politischer Handlung treffen oder, in den Worten Abromeits, „letztgültige Zustimmung bzw. Zustimmungsverweigerung“ gewähren kann (Abromeit 1999: 20). Die Legitimität politischer Handlungen in Zeiten „normaler Politik“ misst sich vor allem an den Verfassungs- und Rechtsnormen einer politischen Gemeinschaft, während sie sich in Zeiten der Ackerman’schen „constitutional moments“ in einem diskursiv zum Ausdruck kommenden Willen einer Bevölkerung manifestiert. Volkssouveränität ist somit tatsächlich ein Kernprinzip demokratischer Systeme, da durch sie die grundlegenden Herrschaftsstrukturen und die Auswahl der Herrschenden rückgekoppelt bleiben an die Präferenzen der Bürger. In Zeiten normaler Politik findet sie ihren Ort aber vor allem in den Verfassungsnormen selbst. 27 In diesem Licht sind Vorkehrungen, wie sie etwa das deutsche Grundgesetz mit seiner Ewigkeitsklausel kennt, hoch problematisch: Wenn die Verfassungsgrundlagen auch für das Volk selbst in keiner Weise mehr disponibel sind, darf tatsächlich zu Recht gefragt werden, wohin die Volkssouveränität, die doch angeblich Grundlage aller Demokratie ist, entschwunden ist. 59 Drei Dimensionen der Demokratie Unter „Demokratie“ soll in dieser Untersuchung ein Institutionensystem verstanden werden, das politische Gleichheit, politische Freiheit und Kontrolle der Herrschaftsausübung gewährleistet (vgl. Merkel et al. 2003; Lauth 2004). Wie die drei Dimensionen miteinander zusammenhängen und wie sie aufeinander bezogen werden müssen, soll kurz erläutert werden. Während politische Gleichheit und politische Freiheit zentrale Topoi fast aller modernen Demokratiedefinitionen sind, trifft dies für die Kontrolldimension nicht zu. Weshalb „Kontrolle“ ein notwendiges und definierendes Merkmal von Demokratien ist, bedarf daher einer gesonderten Begründung. Gleichheit Das Postulat der Selbstgesetzgebung oder Selbstregierung impliziert zunächst, dass diese idealiter jeden einzelnen Bürger einer Demokratie mit einschließt. Selbstgesetzgebung beinhaltet damit bereits ein abstraktes Gleichheitsprinzip, das – unabhängig von seiner oftmals fehlenden faktischen Verwirklichung in der Geschichte – implizit den Kern demokratischen Regierens ausmacht: Nur wenn demokratische Bürger „als Gleiche“ (Dworkin) gelten können (bzw. sich gegenseitig als Gleiche anerkennen), lässt sich dem demokratischen Prinzip der Volkssouveränität eine normative Rechtfertigung abringen – denn nur dann hat tatsächlich jeder Bürger Anteil an der Selbstgesetzgebung und nicht nur ein bestimmter Teil der Bürgerschaft. Im allgemeinen und gleichen demokratischen Wahlrecht findet diese Vorstellung der Gleichheit der Bürger ihren sichtbarsten Ausdruck. Und auch prozeduralistische Verfahrensregeln wie das Mehrheitsprinzip erscheinen nur deswegen als normativ akzeptabel und legitimierbar, weil in ihm die Präferenzen jedes Bürgers prinzipiell gleich gewichtet werden. In formaler Hinsicht können zwei Dimensionen der Gleichheit unterschieden werden: Gleichheit in der Partizipation in öffentlichen Angelegenheiten und prinzipielle Gleichheit in der Art und Weise, in der ein Bürger von staatlichen Instanzen behandelt wird (vgl. Lauth 2004: 34 ff.). Der erste Fall meint zu allererst Gleichheit hinsichtlich der politischen Rechte, durch die vor allem die „Gleichheit des Gewichts“ eines Bürgers im politischen Prozess sichergestellt wird (Dworkin 1990b). Abstimmungsprozeduren sind dann frei, fair und vor allem gleich, wenn die Stimmen jedes Bürgers das gleiche Gewicht in diesem Prozess besitzen.28 In den Worten des Bundesverfassungsgerichts: 28 Damit ist freilich nicht behauptet, dass Bürger aufgrund unterschiedlicher Ressourcenausstattung (z. B. Geld, Wissen oder Charisma) nicht einen unterschiedlichen Einfluss auf die Wahlprozedur haben können (Dworkin 1990b). Entscheidend ist jedoch, dass hinsichtlich des Stimmgewichts Gleichheit hergestellt ist. Eine Beschränkung des Einflusses müsste auf nicht rechtfertigbare Einschränkungen personaler Autonomie hinaus laufen – besonderes freiwilliges Engagement beispielsweise müsste ebenso beschränkt werden wie Redetalent oder Überzeu- 60 „Für den Sachbereich der Wahlen ist nach der historischen Entwicklung zum Demokratisch- Egalitären hin […] davon auszugehen, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Der Grundsatz der gleichen Wahl verlangt, daß jeder nach den allgemeinen Vorschriften Wahlberechtigte seine Stimme wie jeder andere Wahlberechtigte abgeben darf, und daß diese gültig abgegebene Stimme ebenso mitbewertet wird wie die anderen Stimmen; alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis haben” (BVerfGE 34, 81: 98 f.). Das Recht, von staatlichen Instanzen „als Gleicher“ behandelt zu werden, korrespondiert wiederum eng mit dem rechtsstaatlichen Erfordernis einer absoluten Gleichheit vor dem Gesetz. Rechtsgleichheit hatte sich bereits in der Diskussion des Rechtsstaats als eine der zentralen Institutionen erwiesen und sich, mit Klaus Stern gesprochen, in „engstem Konnex mit dem demokratischen Prinzip“ befunden (vgl. Kap. 2.1.1). Nicht zuletzt in der formalen (Rechts-)Gleichheit zeigt sich noch einmal die enge Verbindung der Prinzipien Demokratie und Rechtsstaat, da durch sie die Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz beschrieben wird. Was mit einem grundlegenden Gleichheitsbegriff zunächst nicht impliziert ist, sind Fragen sozialer Gerechtigkeit oder Ergebnisgleichheit. Ein demokratisches Herrschaftsregime definiert sich nicht darüber, ob es im output des politischen Prozesses so etwas wie soziale Gerechtigkeit herzustellen vermag; dies mag wünschenswert und für die Stabilität einer Demokratie hilfreich sein, als definitorisches Merkmal ist es jedoch unbrauchbar. Zum einen würde mit der Aufnahme dieses Kriteriums die Abgrenzung zu nicht-demokratischen Systemen unscharf, da logisch nicht auszuschließen ist, dass auch nicht-demokratische Systeme Ergebnisgleichheit oder andere Spielarten sozialer Gerechtigkeit verwirklichen. Zum anderen wird „Demokratie“ hier als ein spezifisches System der Herrschaftsausübung definiert, das unbestimmt lässt, zu welchen (materiellen) Ergebnissen diese Herrschaftsaus- übung führt. A priori eine bestimmte Gemeinwohlvorstellung als Ziel demokratischen Regierens zu postulieren, widerspräche sowohl der prinzipiellen Ergebnisoffenheit demokratischer Prozesse als auch der Erkenntnis, dass in modernen, heterogenen demokratischen Gesellschaften eine solche Festlegung misslingen müsste: Wenn davon auszugehen ist, dass Präferenzen und Vorstellungen über soziale Ziele in heutigen Gesellschaften nicht von allen Bürgern in gleicher Weise geteilt werden (und also auch nicht von vorne herein feststehen oder festzustellen wären), muss ein solches Unterfangen scheitern. Was unter „sozialer Gerechtigkeit“ verstanden werden soll, kann somit – wenn überhaupt – nur das Ergebnis eines freien demokratischen Diskurses sein. Sichergestellt werden muss damit vor allem, dass alle Präferenzen die gleiche Chance der Repräsentation in diesem Diskurs erhalten – und dies wiederum ist Aufgabe eines fairen Wahlprozesses.29 gungskraft, was sich als schwer durchführbar erweisen würde. Allerdings kann beispielsweise durch Finanzbeschränkungen (Wahlkampffinanzierungs- und Parteispendenregeln u. ä.) verhindert werden, dass Vorteile in einer „Sphäre der Gesellschaft“ auch auf die politische Sphäre durchschlagen (vgl. Walzer 1998). 29 Mit dieser Feststellung wird nicht das Problem verkannt, dass auch über einen fairen Wahlprozess keine vollständige Responsivität zwischen den Präferenzen der Regierten und den Hand- 61 Eine andere Frage ist allerdings, ob demokratisches Regieren und das dauerhafte Funktionieren der Demokratie nicht soziale Voraussetzungen impliziert – etwa eine materielle Mindestausstattung oder ein bestimmtes Bildungsniveau der Bürger, das es ihnen auch faktisch erlaubt, an der Herrschaftsausübung zu partizipieren. Die Diskussion sozialer Voraussetzungen der Demokratie hat großen Widerhall in der demokratietheoretischen Debatte des 20. Jahrhunderts gefunden (z. B. bei Lipset 1959; Heller 1992; Lipset 1994; Przeworski 1995; Meyer 2005). Wenn Demokratie in ihrem Kern als ein System definiert wird, das darauf beruht, dass Bürger ihre Rechte – beispielsweise ihr Wahlrecht – wahrnehmen und ausüben, muss die Frage erlaubt sein, ob diese Rechte voraussetzungslos sind oder ob nicht soziale Mindeststandards erforderlich sind, die eine Wahrnehmung der formalen Rechte auch faktisch ermöglichen. Rechte bleiben wirkungslos, wenn sie nicht sinnvoll „aktualisiert“ werden können. Bevor Bürgerinnen und Bürger ihre Präferenzen ausdrücken können, müssen sie wissen, was ihre Präferenzen sind. Und wenn es stimmt, dass Präferenzbildung immer über Abwägungsprozesse zu erwartender Kosten und Nutzen erfolgt, setzt dieses doch zumindest ein Mindestmaß kognitiver Fähigkeiten voraus, die nicht ohne weiteres als vorhanden unterstellt werden können. Große soziale und ökonomische Ungleichheiten in einer Gesellschaft könnten also vermuten lassen, dass auch die Präferenzbildung bei den Bürgern dieser Gesellschaft nicht in gleicher Weise verläuft, sondern dass manche Bürger eher Nutzen und Folgen ihrer (Wahl-)Handlungen kognitiv abzuwägen in der Lage sind als andere. Und auf noch rudimentärerer Ebene ist offensichtlich, dass ökonomisch marginalisierte Bevölkerungsgruppen eher das tägliche Überleben als die sinnvolle Nutzung ihrer politischen Rechte im Sinn haben werden. Der Sozialstaat ist die nahe liegende Antwort auf dieses Problem: Durch seine Institutionen soll eine „Gleichheit des ‚rechtlichen Könnens’“ (Habermas 1997: 302) sichergestellt werden, da eine „chancengleiche Nutzung gleich verteilter rechtlicher Kompetenzen“ nur dann gewährleistet ist, wenn ökonomische Machtpositionen, Vermögenswerte und soziale Lebenslagen nicht zu ungleich verteilt sind (ebd.). Soziale Grundrechte müssen sinnvollerweise zu den demokratischen hinzu treten, wenn von einer wirksamen Rechtswahrnehmung gesprochen werden soll. Werden diese Rechte dann aber nicht doch zum Definitionsmerkmal der Demokratie selbst? Dass sie keine definitorischen Merkmale der Demokratie sind, wird deutlich, wenn man die definitorische Modellebene von der faktisch-empirischen Ebene trennt: Als Modell ist „Demokratie“ über das Vorhandensein formaler Grund- und Partizipationsrechte ausreichend definiert, da mit ihnen die Kardinalfrage nach der Art der Herrschaftslegitimation hinreichend beantwortet ist. Empirisch bleibt hingelungen der Regierenden hergestellt werden kann, da faktisch immer Probleme der Ermittlung, Aggregation und Realisierung vorhandener Präferenzen bestehen (vgl. Lauth 2004: 37 ff.). Fraglich ist damit, ob sich Responsivität überhaupt als definierendes Merkmal demokratischer Systeme eignet. Gleichwohl nimmt es etwa bei Robert Dahl eine prominente Stelle ein, der Demokratie als ein System definiert, das „completely or almost completely responsive to all its citizens“ ist (Dahl 1971: 2) (vgl. zu dieser Problematik Lauth 2004: 43 f.). 62 gen richtig, dass in konkreten Gesellschaftszusammenhängen die Wahrnehmung dieser Rechte an soziale Voraussetzungen geknüpft sein kann. Dies rechtfertigt aber nicht die Aufnahme dieses Kriteriums als definitorisches Merkmal. Freiheit Die zweite Dimension des hier vorgestellten Demokratiemodells, politische Freiheit, wird wie politische Gleichheit in den meisten modernen Demokratietheorien als zentrale Kategorie angesehen. (Kollektive) Selbstbestimmung setzt individuelle Freiheitsrechte zwingend voraus. Nur diese gewährleisten eine weitgehend ungefilterte Transformation individueller Präferenzen in kollektive Entscheidungen. Selbstregierung der Bürger ist nur dann sinnvoll zu konzipieren, wenn davon ausgegangen werden kann, dass diese frei ihre Präferenzen bilden und (z. B. im Wahlakt) ausdrücken können. Das moderne Freiheitsverständnis unterscheidet sich von einem vor-modernen historisch betrachtet dadurch, dass Freiheitsrechte nicht mehr partikular an eine bestimmte Personenqualität, sozialen Status, gesellschaftlichen Stand oder spezifische Kooperationszusammenhänge geknüpft werden, sondern universell von Natur aus für alle Menschen gelten (vgl. Grimm 1994: 67 ff.). Mit der „Virginia Bill of Rights“ von 1776 und der französischen „Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte“ von 1789 sind Freiheitsrechte als dem Menschen angeboren und für unverfügbar erklärt worden; dem Staat kommt nach dieser Vorstellung lediglich die nachgelagerte Aufgabe zu, diese Rechte zu sichern – nicht aber mehr das Privileg, diese Rechte erst zu gewähren. Somit werden Freiheitsrechte für jeden Staat – und erst recht für den demokratischen – zur unhintergehbaren Grundbedingung legitimen Regierens. Historisch lassen sich mit Dieter Grimm vier Gruppen von Freiheits- und Bürgerrechten unterscheiden (vgl. ebd.: 70): Zur ersten Gruppe gehören Freiheitsrechte der Person und der Privatsphäre; sie umfassen vor allem Rechte gegen willkürliche Verhaftungen und Bestrafung. Eine zweite Gruppe konstituiert die „Kommunikationssphäre“ und umfasst Gewissens-, Meinungs- und Pressefreiheit sowie Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit. Drittens beziehen sich die Freiheitsrechte auf Fragen wirtschaftlicher Freiheit (Eigentums-, Vertrags- und Gewerbefreiheit), und eine vierte Gruppe schließlich verwirklicht unter Aufhebung aller standesrechtlichen Ungleichheiten die rechtliche Gleichheit aller Bürger („Gleichheit in der Freiheit“, ebd.). Der Freiheitsbegriff lässt sich in schon klassischer Weise in einen positiven und einen negativen unterscheiden (Berlin 1995 [1969]). Schon Benjamin Constant hatte zur Zeit der Französischen Revolution zwischen der „Freiheit der Alten“ und der „Freiheit der Heutigen“ (für die sich schnell der Begriff „Freiheit der Modernen“ eingebürgert hat) unterschieden, womit er im ersten Fall die aktive Beteiligung der Bürger an der Selbstregierung des Volkes, die Deliberation öffentlicher Angelegenheiten und die Annahme von Gesetzen meinte und im zweiten Fall bürgerliche Abwehrrechte gegenüber dem Staat (Constant 1972: 365 ff.). Während die „Freiheit der 63 Alten“ also Freiheit zu etwas beschreibt, ist mit der „Freiheit der Modernen“ die Freiheit von etwas gemeint, in diesem Fall die Freiheit von Pressionen des Staates, seiner Regierung oder schlicht einer Mehrheit der Mitbürger. Für Constant mussten beide Freiheiten zusammen gedacht werden, da beide für sich genommen unvollständig bleiben müssen: Die einseitige Betonung der positiven Freiheitsseite leistet der Gefahr Vorschub, das individuelle „Recht auf Freiheit vom Willen einer Mehrheit“ zu vernachlässigen. Umgekehrt würde eine Überbetonung dieses Abwehrrechts dazu führen, dass Individuen über den Genuss ihrer individuellen Freiheiten die Teilhabe an politischer Macht unterbewerteten (vgl. Breyer 2005: 4 f.). Die Beobachtungen Constants hat Isaiah Berlin in seiner Begrifflichkeit der negativen und der positiven Freiheit aufgenommen und argumentativ verfeinert: Negative Freiheit antwortet auf die Frage, in welchem Bereich ein Subjekt – Individuum oder Gruppe – tun und lassen kann, wozu es imstande ist, ohne dass sich andere Menschen einmischen. Bei positiver Freiheit geht es hingegen um die Frage, von was oder wem die Kontrolle oder Einmischung ausgeht, die jemanden dazu bringen kann, dieses oder jenes zu tun (Berlin 1995: 201). Negative Freiheit meint den Freiheitsbereich, in dem „sich ein Mensch ungehindert durch andere betätigen kann“ (ebd.), positive Freiheit meint, selbst Herr seiner Handlungen zu sein. Negative Freiheit meint das „Fehlen von Übergriffen jenseits einer fest umrissenen Grenze“ (ebd.: 207), positive Freiheit den Status des Individuums als selbstbestimmt Handelnder. Dieser Unterschied ist kein marginaler: Negative Freiheit alleine ist auch mit bestimmten Spielarten autoritären Regierens vereinbar, da sie nur auf einen Schutzbereich der Freiheit verweist, nicht aber, von wem dieser Schutzbereich garantiert wird (ebd.: 209). Diese Spielart des Freiheitsbegriffs ist also nicht notwendig mit demokratischem Regieren verbunden. Die positive Freiheit hingegen fragt danach, „wer regiert“, und verknüpft den Freiheitsbegriff damit eng mit einer Demokratievorstellung, die Selbstregierung jedes Bürgers als Idealbild dieser Regierungsform postuliert. Die positive Freiheit beantwortet die Fragen „Von wem werde ich regiert?“ oder „Wer soll sagen, was ich sein oder tun soll und was nicht?“ (ebd.: 210) dahingehend, dass jedes Individuum die Freiheit besitzt (oder besitzen sollte), dies selbst zu tun. Nur demokratisch konstituierte Herrschaftssysteme können diesen Anspruch annähernd einlösen. So lassen sich beide Prinzipien, positive wie negative Freiheit, historisch wie logisch unterscheiden; gleichwohl soll ihre Differenzierung nicht darüber hinweg täuschen, dass beide Freiheitsbegriffe im Prinzip des demokratischen Rechtsstaats wieder zusammen wirken: Idealerweise werden die negativen Freiheitsrechte durch Ausübung der positiven definiert und implementiert, während das Vorhandensein der negativen Rechte dafür sorgt, dass die positiven sinnvoll ausgeübt werden können. Im demokratischen Rechtsstaat scheint also das geglückt zu sein, worauf bereits Benjamin Constant in seiner Abhandlung hoffte: die Verbindung beider Freiheitsprinzipien zu einem einzigen, nur zusammen sinnvoll wirkenden Prinzip. Wie eng die Freiheitsvorstellung mit dem Demokratiemodell verknüpft ist, zeigt sich schon bei näherer Betrachtung des den liberalen Demokratiemodellen zugrunde 64 liegenden Menschenbildes: Wenn unter Demokratie etwas unscharf „Herrschaft des Volkes“ verstanden wird, stellt sich ja zunächst die Frage, wer eigentlich dieses Volk konstituiert, das da herrschen soll. Die neuzeitlichen Vertragstheorien (Hobbes, Locke, Rousseau, Kant bis hin zu Rawls) haben mit überzeugenden Argumenten die Instanz ausgemacht, die im Mittelpunkt demokratietheoretischer Überlegungen stehen muss: das Individuum. Erst der Zusammenschluss einzelner, weitgehend autonomer Individuen, so die Überlegung, konstituiert eine Gesellschaft, einen Staat und letztlich eine Demokratie.30 Mit der These der Autonomie des Individuums ist die Annahme verbunden, dass jeder Mensch potentiell die Fähigkeit und die Möglichkeit besitzt, über sich selbst zu bestimmen, also sowohl über die notwendige Vernünftigkeit zur Selbstbestimmung zu verfügen als auch über die Freiheit, das von ihm als richtig Erkannte umzusetzen (vgl. Druwe 1993: 189). Will der Einzelne nicht außerhalb einer Gesellschaft leben – und im Allgemeinen kann oder möchte er dies nicht –, so braucht diese Gesellschaft bindende Regeln, mittels derer Entscheidungen getroffen werden können. Da der Einzelne aber auch im Gesellschaftsverband sein grundlegendes Recht auf natürliche Freiheit nicht ohne weiteres aufzugeben bereit ist (wie schon John Locke zeigte), stellt sich die Frage, wie die Freiheitssicherung im Gesellschaftsverband gelingen kann. Wenn in einem Naturzustand idealiter alle Menschen die gleichen Freiheitsrechte genießen, impliziert dies für Demokratien die fundamentalste Frage überhaupt: die Frage nach der „idea of intrinsic equality“ (Dahl 1989: 85) – und wie diese unter Herrschaftsbedingungen aufrecht erhalten werden kann. Die nahe liegende Antwort heißt: Diese Sicherungsfunktion liegt im demokratischen Prozess selbst. Nur demokratisches Regieren sichert die persönliche Entwicklung und die individuellen Interessen der Bürger, ihre Autonomie und somit letztlich ihre Freiheit. Dies vermag der demokratische Prozess auf drei Arten, wie Robert Dahl überzeugend dargelegt hat (vgl. Dahl 1989: 88 ff.): Erstens schützt er, quasi automatisch, bestimmte Freiheitsrechte, da diese essentiell für den Prozess selbst sind („[C]ertain rights, liberties, and opportunities are essential to the democratic process itself, as long as that process exists then these rights, freedoms, and opportunities must necessarily also exist“, ebd.: 89). Zweitens ermöglicht er es, dass Menschen unter Regeln leben, die sie selbst erlassen haben (und schafft damit wiederum die Freiheit, selbst über die Regeln des Zusammenlebens zu entscheiden). Und drittens eröffnet die Teilnahme am demokratischen Prozess die Herausbildung moralischer Autonomie („To live under laws of one’s own choosing, […] facilitates the personal 30 Die durchaus kontrovers geführte Kommunitarismusdebatte der 1990er Jahre, ob „Gesellschaft“ nicht bereits vor dem Individuum existiert und Rechte des Individuums sich erst aus der Zugehörigkeit zu einer Gesellschaft oder Gemeinschaft ableiten lassen, soll hier nicht weiter verfolgt werden. Vieles spricht dafür, an der methodischen Annahme festzuhalten, das Individuum als grundsätzlich autonom zu konzipieren. Damit soll aber natürlich nicht bestritten werden, dass Individuen immer in soziale Zusammenhänge eingebunden sind und ihre Wünsche und Präferenzen nicht unbeeinflusst davon bleiben (vgl. zu dieser Debatte z. B. Honneth 1995; Forst 1996). 65 development of citizens as moral and social beings and enables citizens to protect and advance their most fundamental rights, interests, and concerns“, ebd.: 91). Es gibt zudem gute Gründe anzunehmen, dass die persönliche Entwicklung eines Individuums – seine Kapazität, bestimmte Eigenschaften herauszubilden wie die Fähigkeit, für sich selbst und andere zu sorgen, seine eigenen Interessen zu kennen und umzusetzen, eigene Rechte und Pflichten zu erkennen usw. – mit den Umständen in Zusammenhang steht, in die es hinein geboren wird und unter denen es handeln muss. Wenn alle Menschen potentiell diese Fähigkeiten in sich tragen (und davon ist mit Dahl auszugehen), so ist es vor allem die demokratische Entscheidungsweise, die diesen Anlagen am ehesten Rechnung trägt und innerhalb derer diese am ehesten zur Entfaltung kommen können. Schließlich spricht für den demokratischen Prozess, dass vor allem dieser den Schutz der individuellen Interessen eines jeden (prinzipiell) gewährleistet. Mit John Stuart Mill argumentiert Dahl (ebd.: 93 ff.), dass Rechte und Interessen eines jeden am besten durch demokratische Teilhabe gesichert werden können. Diese Annahmen aber reichen noch nicht aus, um den demokratischen Prozess als einzig adäquaten für die gemeinsame Willensbildung prinzipiell gleicher und freier Menschen zu rechtfertigen. Es muss vielmehr die begründete Vermutung hinzutreten, dass Individuen auch befähigt sind, über eigene Belange zu entscheiden, und dass kein anderer besser dazu befähigt ist als sie selbst. Dies führt direkt zum Konzept personaler Autonomie:31 „The assumption [is, S. K.] that no person is, in general, more likely than yourself to be a better judge of your own good or interest or to act to bring it about. Consequently, you should have the right to judge whether a policy is, or is not, in your best interest“ (Dahl 1989: 99). Teilt man diese Annahmen, erscheinen demokratischer Prozess sowie individuelle, moralische Autonomie und Freiheit eng aufeinander bezogen. Einerseits bildet die Annahme, dass Individuen moralisch autonom sind und bestimmte Anlagen besitzen, die herausgebildet werden können, den Ausgangspunkt jeder demokratietheoretischen Überlegung. Mit dem Begriff „Individuum“ sind bereits Merkmale wie Gleichheit, Vernunft, Freiheit und Selbstbestimmung verbunden. Andererseits kann angenommen werden, dass diese Anlagen besser unter demokratischen Umständen ausgebildet werden können als unter nicht-demokratischen. Das naturrechtlich betrachtet grundsätzlich gleiche, jedem Menschen zustehende Recht auf Freiheit wird bei der Herstellung bindender Entscheidungen in einer Gesellschaft am besten durch die Teilhabe am demokratischen Prozess geschützt. Dieser Prozess wiederum gewährleistet die moralische Autonomie der Teilnehmer sowie die Herausbildung ihrer Interessen und Präferenzen besser als jedes andere Entscheidungsverfahren. Freiheit 31 Guillermo O’Donnell (O’Donnell 1999a) hat hierfür das umfassendere Konzept der „Agency“ eingeführt, unter der er die individuelle Fähigkeit zu Autonomie, Verantwortung und Vernunft versteht. In der Tradition liberaler Demokratietheorien ist das Konzept der Agency somit Kernaxiom eines demokratischen Menschenbildes und Ausgangspunkt aller demokratietheoretischen Überlegung und Argumentation. 66 und Gleichheit der Bürger drücken sich also letztlich im demokratischen Prozess selbst aus. Betrachtet man Demokratie somit als eine spezifische Herrschaftsform, die Struktur und Funktionsweise politischer Herrschaft beschreibt, ist das Freiheitsprinzip als eine zweite zentrale Dimension dieser Herrschaftsform zu konzipieren (Lauth 1997, 2004). Die Geltung dieses Freiheitsprinzips ist aber wiederum nicht voraussetzungslos. Die Ausübung des Freiheitsprinzips über Mehrheitsverfahren im demokratischen politischen Prozess beispielsweise garantiert nicht unbedingt den Schutz dieses Freiheitsprinzips. Die personale Autonomie des Individuums kann durch die Freiheitsausübung einer Mehrheit der Bürger ebenso verletzt werden wie Minderheitenrechte einer bestimmten Gruppe. Dies aber hieße, dass das grundlegende, für alle gleiche Freiheitsrecht verletzt und somit die Grundlage der Demokratie selbst beschädigt würde. Es ist daher offensichtlich, dass bereits in der Ausübung des Freiheitsrechts (und auch des Mehrheitsverfahrens) logisch immanente Schranken eingebaut sind, die eine Störung der gleichen Freiheit verhindern sollen. Gleichwohl stellt sich empirisch die Frage, wie die Sicherung der Freiheit und der Gleichheit institutionell ausgestaltet sein soll und wie das „System gleicher Grundfreiheiten, das mit demselben System von Freiheiten für alle vereinbar ist“ (Rawls 2003: 78) faktisch gewährleistet werden kann. Zwei grundlegende Modelle sind hier denkbar: Die Sicherung über eine aufgeklärte politische Kultur, die quasi automatisch verhindert, dass über Mehrheitsverfahren individuelle Rechte beschädigt werden, oder die Sicherung dieser Prinzipien über geschriebene oder ungeschriebene Verfassungs- und Rechtsgrundsätze, die dann aber einer Auslegung und Interpretation auch durch Gerichte und Verfassungsgerichte bedürfen. Wenn man der Hoffnung auf erstes misstraut (und die empirische Erfahrung lässt dies angeraten erscheinen32), folgt aus dieser Überlegung, dass für den Schutz der demokratischen Gleichheit und Freiheit vor allem die Verfassung selbst – und als ihr autoritativer Interpret die Verfassungsgerichtsbarkeit – in Frage kommt. Damit rückt eine dritte Dimension liberaler Demokratien in das Zentrum der Aufmerksamkeit: die Kontrolle von (demokratischer) Herrschaft. 32 Großbritannien ist zweifellos das Paradebeispiel einer Gesellschaft, in der eine aufgeklärte politische Kultur für Selbstbindung von Regierung und Parlamentsmehrheit an liberale Grundprinzipien auch ohne verfassungsgerichtliche Kontrolle gesorgt hat. Allerdings sind historisch kaum weitere Beispiele solcher Art bekannt. Die über Jahrhunderte entwickelte liberale Rechtskultur ist zudem auf keine anderen Fälle ohne weiteres übertragbar, vor allem nicht auf solche Demokratien, die zwischendurch einen Systemwechsel durchlaufen haben. Zudem muss auch für Großbritannien festgestellt werden, dass in Einzelfällen auch hier grundlegende Bürgerrechte durch die Parlamentsmehrheit ohne größere Bedenken oder Diskussionen eingeschränkt worden sind, man denke nur an die Einschränkung der Assoziationsfreiheit durch die Regierung Thatcher zur Zeit der Bergarbeiterstreiks, die zeitweise problematische Grundrechtslage in Nordirland oder die massive Einschränkung althergebrachter Grundsätze der Habeas Corpus durch die Regierung Blair nach den Terroranschlägen des 11.9.2001 in New York und Washington. Nicht von ungefähr wird daher auch immer wieder die Forderung nach Verabschiedung einer (geschriebenen) Verfassung für Großbritannien erhoben (z. B. Dworkin 1990a). 67 Kontrolle Das Prinzip der Kontrolle der Herrschaftsausübung ist in der demokratietheoretischen Debatte zweifellos umstrittener als die beiden ersten unterschiedenen Dimensionen. Aus Sicht der bisherigen Argumentation verwundert dies ein wenig, erscheint die Kontrolldimension doch einerseits den ersten beiden logisch inhärent und andererseits empirisch notwendig, wenn Gleichheits- und Freiheitsrechte auch faktisch gesichert sein sollen. Die Begrenzung staatlicher und gesellschaftlicher Macht durch zentrale Elemente des Rechtsstaats (Gewaltenverschränkung, Grundrechtsschutz, Gesetzesbindung exekutiver Handlungen, Unabhängigkeit der Justiz) setzt diese Rechte erst in Kraft und verhindert ihren Missbrauch. Die Kontrolldimension ist eng verzahnt mit den Institutionen des Rechtsstaates, ohne jedoch mit diesen identisch zu sein, da sie, wie zu zeigen sein wird, neben der rechtlichen auch eine politische Form der Kontrolle umfasst. Gerade die repräsentative Demokratie ist darauf angewiesen, dass die Delegation von Herrschaft rechtlich und politisch kontrolliert wird, soll die Idee der Selbstregierung nicht ad absurdum geführt werden (Lauth 2004: 77). Im Konzept der rechtsstaatlichen Demokratie verbinden sich Volkssouveränität und Rechtsstaatlichkeit und bringen so alle drei Dimensionen – Gleichheit, Freiheit und Kontrolle – zur Geltung.33 Weshalb die Kontrolldimension eine besondere Beachtung erfahren sollte, erfordert aber nochmals eine genauere Begründung. Wird heute von „Demokratie“ gesprochen, ist damit im Wesentlichen „repräsentative Demokratie“ gemeint. Mit der Herausbildung demokratischer Nationalstaaten größeren geografischen Zuschnitts haben sich auch die Partizipationsformen von direkten zu indirekt-repräsentativen gewandelt. Konnte in den athenischen Stadtstaaten noch jeder Vollbürger selbst und in personam die Kontrolle des Regierungshandelns überwachen und gegebenenfalls sanktionieren, fiele dies dem durchschnittlichen Bürger moderner Nationalstaaten deutlich schwerer. Mit der „zweiten Transformation“ der Demokratie (Dahl 1989: 24 ff.), die mit dem Englischen Bürgerkrieg im 17. Jahrhundert begann und im 18. Jahrhundert ihren Durchbruch in der demokratischen Theorie und Praxis fand, ist eine Hinwendung zum Repräsentationsprinzip verbunden gewesen: Sollte das ganze Volk eines Nationalstaates an der demokratischen Regierung in gleicher Weise teilhaben, ließ sich dies nur über die Wahl von Repräsentanten vollziehen. Dies war aus organisatorischen Gründen ebenso geboten 33 Die in der vergleichenden Politikwissenschaft „populärste“ Demokratiedefinition Robert Dahls, der Demokratie kurzerhand als „contestation and the right to participate“ (Dahl 1971: 5) definiert, greift hier zu kurz, da sie die Kontrollkomponente unberücksichtigt lässt. Dahls Demokratieprinzip wird zwar durch sieben institutionelle Garantien gesichert (Assoziations- und Organisationsfreiheit, Meinungsfreiheit, aktives Wahlrecht, passives Wahlrecht, Recht politischer Eliten, um Wählerstimmen und Unterstützung zu konkurrieren, Informationsfreiheit, freie und faire Wahlen (Dahl 1989)). Wie diese institutionellen Garantien und Rechte gesichert werden sollen, bleibt bei Dahl – zumindest explizit – offen. Grundrechte, deren Gewährleistung nicht gesichert ist, sind aber letztlich keine. 68 wie aus der grundsätzlichen Überlegung heraus, dass die öffentlichen Angelegenheiten so umfangreich und komplex geworden waren, dass sie nicht mehr von jedem einzelnen Bürger behandelt werden konnten, sondern besser bei professionalisierten Vertretern aufgehoben wären. Mit der Etablierung repräsentativer Herrschaftsordnungen ging auch die allmähliche Herausbildung intermediärer Akteure wie Parteien und Verbände einher, wie sie für heutige Demokratien typisch geworden ist. Alleine die Referendumsdemokratie der Schweiz hat sich bis heute starke direktdemokratische Elemente auf nationaler Ebene bewahrt (Jung 2001; Hager 2005).34 Repräsentative Demokratie beinhaltet notwendigerweise eine Delegation der Herrschaftsausübung von den Bürgern zu den Repräsentanten. Obwohl die Souveränität über diese Ausübung von Herrschaft ideell bei den Bürgern verbleibt, wird sie faktisch von den gewählten Repräsentanten ausgeübt. Damit stellt sich die Frage, inwieweit diese Herrschaftsdelegation unkontrolliert erfolgen soll und kann bzw. welche Sicherungsmechanismen greifen müssen, um einen Herrschaftsmissbrauch zu verhindern. Die Vorstellungen der elitären Demokratietheorie (z. B. Schumpeter 1950; Weber 1988), die Volkssouveränität im Wesentlichen auf die periodische Ausübung des Wahlrechts beschränken möchte, greift hier deutlich zu kurz, da hiermit weder ein angemessener Begriff von Volkssouveränität verbunden ist (siehe die Diskussion oben) noch der Kontrolle der politischen Eliten genügend Aufmerksamkeit geschenkt wird.35 Ein Demokratiebegriff, der Freiheit und Gleichheit im oben diskutierten Sinne als zentrale Dimensionen begreift, muss freiheits- und gleichheitssichernde Kontrollmechanismen gleichfalls mit berücksichtigen. Die Kontrolldimension ist insbesondere im Zusammenhang mit der Systemwechselforschung der 1990er Jahre wieder in den Fokus der Betrachtung gerückt und war dort zunächst eng mit dem Begriff der horizontal accountability verknüpft. Gerade die Untersuchung junger Demokratien hatte gezeigt, dass formal gewährleistete Freiheits- und Gleichheitsrechte nicht selten durch extra-legale Maßnahmen der Exekutive unterhöhlt oder gar gänzlich ausgeschaltet werden können (Schmitter/ Karl 1991; O’Donnell 1999b, 1999a). „Horizontale Rechenschaftspflicht“ meint zunächst nichts anderes, als dass staatliche Akteure in gegenseitige Kontrollmechanismen eingebunden sind, die ein Überschreiten eines gesteckten Kompetenzrahmens durch politische oder rechtliche Sanktionen verhindern sollen. Mit diesem Konzept sind vor allem drei Komponen- 34 Dies heißt natürlich nicht, dass keine Mischsysteme existierten, die vor allem auf kommunaler und subnationaler Ebene starke direktdemokratische Elemente aufweisen, wie es beispielsweise in den USA (und hier besonders in Kalifornien) oder in Italien der Fall ist. Zudem werden mitunter wichtige politische Grundentscheidungen auch auf nationaler Ebene per Referendum entschieden (vgl. Jung 2001; Hager 2005). Dennoch wird in den meisten liberalen Demokratien die überwiegende Mehrzahl der verbindlichen nationalen Entscheidungen durch Repräsentanten entschieden. 35 Allerdings ist zuzugestehen, dass auch Schumpeter die Kontrolldimension nicht unbeachtet lässt – er sieht sie über den Wahlakt selbst in ausreichender Weise gewährleistet (Schumpeter 1950: 432; vgl. auch Lauth 2004: 77 f.). Periodische Wahlen allein gewährleisten aber nicht in ausreichender Weise eine wirksame Herrschaftskontrolle, wie noch zu zeigen sein wird. 69 ten verknüpft: Informationspflicht gegenüber anderen Akteuren, öffentliche Rechtfertigungspflicht für getätigte Handlungen sowie Sanktionsmöglichkeiten für den Fall, dass Kompetenzen tatsächlich überschritten werden (vgl. auch Lauth 2004: 79). Das Konzept verknüpft somit die einschlägigen Vorstellungen der checks and balances, wie sie aus der US-amerikanischen Verfassungstradition bekannt sind, mit zentralen Merkmalen des Rechtsstaates, ohne jedoch mit diesem identisch zu sein (ebd.). Machtkontrolle geschieht sowohl über die Einbindung in gegenseitige politische Verantwortungs- und Kontrollmechanismen als auch über die rechtlichen Sanktionskomponenten des Rechtsstaats. Die rechtliche Komponente macht deutlich, weshalb politische Kontrollrechte, wie sie unter anderem Schumpeter vorschweben, nicht ausreichen können: Ohne rechtliche Sanktionen kann die faktische Einhaltung formaler Kompetenzen nicht wirksam gewährleistet werden. Einziges sanktionsbewährtes Mittel der politischen Kontrolle ist die Abwahl einer Regierung (bzw. die Nicht-Wiederwahl eines oder mehrerer Parlamentarier). Nun speisen sich die Präferenzen des Wahlbürgers aber aus vielen, sich zum Teil überlagernden Präferenzen, so dass zumindest nicht in jedem Fall gewährleistet wäre, dass eine die Regeln verletzende Regierung auch tatsächlich abgewählt würde – vielleicht sind ihre Leistungen auf anderen Gebieten so gut, dass sie trotz extralegaler Handlungen eine Mehrheit der Wähler hinter sich zu bringen vermag. Zudem erfolgt durch alle vier oder fünf Jahre stattfindende Wahlen keine kontinuierliche Kontrolle des Regierungshandelns. Anders wäre dies nur, wenn der Bevölkerung gestattet würde, zu jeder Zeit die Regierung per Misstrauensvotum abzuwählen – ein solcher Mechanismus widerspricht aber den Strukturprinzipien der repräsentativen Demokratie, die eine solche Sanktionsmöglichkeit nicht vorsieht (ganz abgesehen davon, dass auch auf diese Weise das Problem sich überlagernder Präferenzen nicht gelöst werden kann). Außerdem ist der Maßstab der politischen Kontrolle – die Präferenzen der Wähler – diffus und unterliegt ständiger Veränderung (vgl. Lauth 2004: 91). Kurzum: Eine wirksame Kontrolle kann nicht über politische Mechanismen alleine erfolgen, sondern sie muss durch rechtliche Kontrollmechanismen ergänzt und eingehegt werden (vgl. zur unterschiedlichen Struktur politischer und rechtlicher Kontrolle umfassend Lauth 2004: 86). Während politische Kontrolle von einer ganzen Reihe von Akteuren erbracht werden kann (z. B. Parlamente, Ausschüsse, Parteien, Verbände, zivilgesellschaftliche Akteure, Medien, Öffentlichkeit), ist die rechtliche Komponente der Kontrolldimension eindeutig auf die Akteure des Justizsystems beschränkt, die zudem ausschließlich legale Kriterien als Kontrollmaßstab gelten lassen können (im Gegensatz zur politischen Kontrolle, der meist politisch-legitimatorische Kriterien und Bewertungsmaßstäbe zugrunde liegen). Rechtskontrolle kann über zwei Stufen verlaufen: Auf der ersten Stufe äußert sie sich in der Überprüfung der Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns, auf der zweiten Stufe in der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Gesetze selbst, auf deren Grundlage staatliches Handeln erfolgt. Eine Regierung oder eine Parlamentsmehrheit kann einerseits gegen demokratische Grundsätze verstoßen, indem sie festgeleg- 70 te Kompetenzbereiche überdehnt oder verletzt. Sie kann aber auch dadurch verfassungswidrig handeln, dass sie entweder auf der Basis von Gesetzen agiert, die grundlegenden Verfassungsbestimmungen widersprechen, oder indem sie selbst solche Gesetze verabschiedet. Sowohl die Missachtung bestehender Gesetze als auch die Verabschiedung verfassungswidriger Gesetzesnormen muss daher rechtlicher Kontrolle unterliegen. Damit aber ist auch der Verfassungsgerichtsbarkeit ein legitimer Platz im System der Herrschaftskontrolle zugewiesen, denn nur sie kann autoritativ entscheiden, ob ein politischer Akteur seine Kompetenzen überschritten hat oder ein fragliches Gesetz der geltenden Verfassungsordnung widerspricht. So gesehen ist Herrschaftskontrolle als „komplementäre Dimension von Freiheit und Gleichheit“ (Lauth 2004: 95) zu verstehen. Sie ist zunächst kein demokratischer Grundwert an sich, sondern ihr Gehalt wird erst im Zusammenspiel mit den Dimensionen Freiheit und Gleichheit wirksam. Gleichheit und Freiheit sind so lange in ihrer Wirkung gefährdet, wie diese Prinzipien nicht durch die Kontrolldimension gestützt werden. Umgekehrt bleibt Kontrolle für sich genommen weitgehend inhaltsleer, so lange nicht deutlich ist, worauf sich die Kontrollmechanismen inhaltlich beziehen. Gleichwohl kennen nicht-demokratische Systeme keine umfassende Herrschaftskontrolle im hier diskutierten Sinne; autokratische Regierungen zeichnen sich ja gerade dadurch aus, dass sie keiner externen Herrschaftskontrolle unterliegen. Insofern kann und muss die Kontrolldimension zusammen mit den oben diskutierten Dimensionen der Gleichheit und der Freiheit zu den die Demokratie konstituierenden Merkmalen gezählt werden. Rechtliche bzw. rechtsstaatliche Kontrolle wird durch die Judikative (und die Verfassungsgerichtsbarkeit an ihrer Spitze) ausgeübt.36 Zwar leisten auch politische und gesellschaftliche Akteure Kontrolldienste, deren Kontrollfunktion zielt aber eher auf die Herstellung von Transparenz exekutiver Handlungen, weniger auf eine Sanktionierung. Damit ist aber die verfassungsrechtliche Kontrolle parlamentarischen Handelns kein der Demokratie externes Phänomen, sondern notwendiger Bestandteil der Demokratie selbst. Wenn es stimmt, dass in der Verfassung und ihren Normen die Volkssouveränität heute ihren eigentlichen Ausdruck findet (siehe die Diskussion oben), sorgt die Kontrolle der Gesetzgebungstätigkeit des Parlaments und der Ausführungsvollmachten der Exekutive für die Aufrechterhaltung dieser Souveränität, da die Verfassungsnormen im Zweifelsfall nur durch verfassungsgerichtliches Eingreifen ihre Gültigkeit behalten.37 36 Es ist wichtig zu betonen, dass auch in Systemen ohne Verfassungsgerichtsbarkeit (etwa in Großbritannien) diese rechtliche Kontrollkomponente vorhanden ist, da ja auch dort rechtliche Kontrolle mit Hilfe eines funktionierenden Justizsystems stattfindet. Einzig die Letztentscheidungskompetenz über Streitfälle liegt hier beim Parlament und seiner parlamentarischen Mehrheit, sodass in Extremfällen auf die politischen Kontrollmechanismen vertraut werden muss. 37 John Rawls deutet die Verfassungsgerichtsbarkeit gar als exemplarischen Ort öffentlicher Vernunft: „Bürger und Parlamentarier dürfen in Übereinstimmung mit ihren umfassenderen Überzeugungen abstimmen, […] sie müssen nicht durch öffentlichen Vernunftgebrauch rechtfertigen, wofür sie ihre Stimme abgeben, und sie müssen die Gründe für ihre Entscheidung auch nicht mit einer kohärenten Interpretation der Verfassung in Übereinstimmung bringen. 71 Das Modell der „eingebetteten Demokratie“ Die drei allgemeinen Demokratiedimensionen Gleichheit, Freiheit und Kontrolle beschreiben noch kein spezifisches Institutionenarrangement. Dieses wird erst durch ein konkretes Demokratiemodell definiert. Das dieser Untersuchung zugrunde liegende Demokratiemodell bezeichnet sich selbst als eingebettete Demokratie (vgl. Merkel et al. 2003; Merkel 2004b). Hinter dieser Begrifflichkeit verbirgt sich die Überlegung, dass Demokratie als ein Set von Teilregimen bzw. unterschiedlichen Funktionsregeln verstanden werden muss, die sich gegenseitig stützen und aufeinander bezogen sind. Jedes der Teilregime des „Gesamtregimes Demokratie“ benennt jeweils Voraussetzungen für das Funktionieren von Demokratie. Zugleich vermag nicht ein Teilregime alleine demokratische Herrschaft zu konstituieren, sondern erst im Zusammenwirken aller Teilregime wird eine demokratische Herrschaftsweise sichtbar und wirksam. „Demokratie“ setzt sich insofern aus independenten wie interdependenten Teilregimen zusammen (Merkel et al. 2003: 48). Nur im Ineinandergreifen dieser Teilregime, in der gegenseitigen Einbettung, kann demokratisches Regieren nach dieser Vorstellung funktionieren. Die Aufeinanderbezogenheit der oben diskutierten Dimensionen der Demokratie findet hier ihren Ausdruck in den konkreteren Institutionenarrangements der „eingebetteten“ Demokratie: So wie Freiheit, Gleichheit und Kontrolle aufeinander bezogen sind (und sein müssen), sind auch die Teilregime der Embedded Democracy aufeinander bezogen. Das Wahlregime als Kern der Demokratie (s. u.) beispielsweise wäre funktionsuntüchtig (oder würde zumindest nur eingeschränkt funktionieren), wäre es nicht in politische und bürgerliche Freiheitsrechte „eingebettet“, die eine sinnvolle Ausübung des Wahlrechts erst ermöglichen. Ebenso wären bürgerliche Freiheitsrechte wertlos, würden sie nicht durch Mechanismen horizontaler Gewaltenkontrolle geschützt und gesichert. Dabei können die Teilregime durchaus unterschiedliche Funktionsimperative und Eigenlogiken aufweisen; durch die gegenseitige Einbettung wird aber verhindert, dass eines der Teilregime die anderen dominiert. In diesem Sinne kann unter „Demokratie“ daher nicht mehr ausschließlich die ‚Durchführung von Wahlen‘ verstanden werden, sondern die ‚Durchführung von Wahlen innerhalb eines spezifischen Institutionenarrangements‘, das vor allem durch rechtsstaatliche Komponenten geprägt ist. Erst in der gegenseitigen Einbettung der unterschiedlichen Institutionen verbinden sich diese zu dem, was heute gemeinhin (und häufig implizit) unter „Demokratie“ verstanden wird. Ein grundlegender Vorteil dieser Betrachtung von Demokratie als Zusammenspiel von Institutionen liegt darin, dass nicht mehr von einer prinzipiellen Spannung zwischen den Die Aufgabe der Richter ist es dagegen, genau dies zu tun, und dabei stehen ihnen keine andere Vernunft und keine anderen Werte zur Verfügung als die politischen. Darüber hinaus müssen sie dem folgen, wovon sie glauben, daß es von den bereits vorliegenden Verfassungsgerichtsurteilen, Praktiken, Traditionen und verfassungsrechtlich relevanten historischen Texten gefordert wird“ (Rawls 1998: 339). 72 unterschiedlichen Demokratiedimensionen ausgegangen werden muss, sondern deren Zusammenspiel in den Fokus der Betrachtung rückt. Das Demokratiemodell der Embedded Democracy definiert Demokratie als ein Set institutioneller Minima, die sich nach einer vertikalen und nach einer horizontalen Dimension unterscheiden lassen. Die vertikale Dimension politischer Herrschaft wird durch universelles aktives und passives Wahlrecht sowie die dazu gehörenden grundlegenden politischen Partizipationsrechte bestimmt. Hierzu zählt eine öffentliche Arena, in der Meinungs- und Willensbildung stattfinden und eine Kontrolle und Beeinflussung der Repräsentanten und Entscheidungseliten geschehen kann sowie ein durch bürgerliche Freiheitsrechte definierter Raum, in denen der Staat die Freiheitsrechte seiner Bürger nicht oder nur in Ausnahmefällen beschneiden darf. In der horizontalen Dimension treten Institutionen der Gewaltenteilung und des (formalen) Rechtsstaates hinzu, durch welche sichergestellt werden soll, dass gewählte Entscheidungsträger innerhalb ihrer definierten Machtbereiche handeln und die Schranken der Verfassung nicht dehnen oder gar übertreten. Zugleich ist wichtig, dass die demokratisch gewählten Repräsentanten effektive Herrschaftsgewalt über die ihnen zugewiesenen Herrschaftsbereiche beanspruchen können und diese nicht von nichtlegitimierten Machtgruppen oder extrakonstitutionellen Vetoakteuren beschnitten wird (Merkel et al. 2003: 49). Konkret definieren fünf Teilregime die „eingebettete Demokratie“ (vgl. Abbildung 2.1): das demokratische Wahlregime (A), politische Partizipationsrechte (B), bürgerliche Freiheitsrechte (C), institutionelle Garantien der Gewaltenkontrolle (D) und Sicherungen der effektiven Regierungsgewalt demokratisch gewählter Repräsentanten (E). Das Wahlregime (A) stellt den ideellen Kern des hier vorgestellten Demokratiekonzepts dar. Die allgemeine, freie und gleiche Wahl sichert einen offenen Wettbewerb bei der Besetzung der Herrschaftspositionen sowie die Gleichgewichtung der Wählerpräferenzen und sorgt so für den sichtbarsten Ausdruck der „Volkssouveränität“. Es steht deswegen im Zentrum des Demokratiemodells, weil es das zentrale Abgrenzungskriterium zu nicht-demokratischen Systemen darstellt: die Besetzung der wichtigsten Herrschaftspositionen per Wahlen durch die Bürger. Wie oben diskutiert, können Wahlen zudem als Instrument der (politischen) Herrschaftskontrolle genutzt werden, reichen hierfür aber aus den schon angesprochenen Gründen nicht aus, zumal über sie kein Einfluss auf die Art der Machtausübung zwischen den Wahlen genommen werden kann. In ihnen drücken sich aber bereits die beiden grundlegenden Prinzipien Gleichheit und Freiheit aus. Eng mit dem Wahlregime verknüpft sind die politischen Freiheitsrechte (B). Zu ihnen gehören vor allem Rechte politischer Kommunikation wie etwa Meinungs-, Rede- und Versammlungsfreiheit, das Demonstrationsrecht oder die Organisationsund Assoziationsfreiheit. Diese Rechte stützen auf der einen Seite ein faires demokratisches Wahlregime, sind aber andererseits auch zwischen den Wahlen für die Präferenzbildung der Bürger unerlässlich. Ein formell gewährtes Wahlrecht bliebe unzureichend, wenn es nicht mit diesen den demokratischen Diskursraum erst kon- 73 stituierenden Rechten verknüpft wäre. Die Auswahl zwischen Alternativen setzt logisch voraus, dass sich Bürger über Grundlagen und Folgen einer bestimmten Wahl klar werden, die je eigenen Präferenzen und Interessen bilden und ihnen Ausdruck verleihen können. Abbildung 2.1: Das Modell der Embedded Democracy Bürgerliche Rechte Quelle: Merkel 2004a: 8 Die im demokratischen Konzept des Individuums angelegte Fähigkeit zur Agency gründet auf der institutionellen Unterfütterung der prinzipiellen Befähigung zu Autonomie, Verantwortung und Vernunft. Diese Unterstützungsleistung erbringen vor allem die Regeln zur Meinungs-, Rede- und Versammlungsfreiheit. Indem diese eine demokratische Öffentlichkeit konstituieren, bilden sie zudem die pluralistischen Präferenzen der Bürger einer Gesellschaft ab und helfen so, responsives Regieren zu fördern. Bürgerliche Freiheitsrechte beinhalten also sowohl eine individuelle wie eine kollektive Komponente: Individuell unterstützen sie die Fähigkeiten zur Ausbildung (politischer) Präferenzen, Vorstellungen und Interessen, institutionell helfen sie bei der Herstellung von Responsivität, ohne die demokratisches Regieren weitgehend sinnentleert wäre. Hinsichtlich der Kontrollkomponente der Demokratie kommt gerade den politischen Freiheitsrechten erhöhte Bedeutung zu, da über ihre freie Nutzung die Kontrolle des Regierungshandelns zumindest zum Teil auch zwischen 74 den Wahlen sichergestellt werden kann. Zwar besitzt auch eine kritische demokratische Öffentlichkeit keine Sanktionsgewalt, sie kann aber die Aufmerksamkeit politischer wie rechtlicher Akteure steuern und so Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen anstoßen. Dies kann sowohl durch Eigenkontrolle der politisch Handelnden geschehen, die beispielsweise um ihre Wiederwahl fürchten müssen, als auch über das Aufdecken politischen Machtmissbrauchs durch investigative Medien, wodurch nicht selten juristische Kontrollverfahren erst initiiert werden. Bürgerliche Freiheitsrechte (C) bilden zusammen mit den Institutionen der Gewaltenteilung die rechtsstaatliche Dimension der Embedded Democracy (vgl. Merkel et al. 2003: 52). Im Kern können unter ihnen die negativen Abwehrrechte des Individuums gegen Staat und Gesellschaft verstanden werden. Diese in der Verfassung eines Staates festgeschriebenen Prinzipien stellen im Lockeschen Sinne die civil rights dar, welche die Bürger im Zuge der Verfassungsgebung dem Zugriff des Staates vorenthalten haben; sie begrenzen Herrschaftsanspruch und -reichweite des Staates und der Gesellschaft gegenüber dem Individuum. Bürgerliche Freiheitsrechte sind daher auch für gewählte (parlamentarische) Mehrheiten oder Entscheidungen des Volkes prinzipiell nicht disponibel: Da idealiter (im Sinne der Vertragstheorie) jeder Einzelne im Zuge der Verfassungsgebung diese Sperrzone für Mehrheitsentscheide errichtet hat, müsste auch jeder Einzelne prinzipiell einem Eingriff in diese Rechte zustimmen; eine bloße Mehrheit reicht hierfür streng genommen nicht aus. Im Konfliktfall ist es daher Aufgabe des Justizsystems, bei Kollision unterschiedlicher Prinzipien oder dem Streit über die Auslegung der Prinzipien über diese zu entscheiden. Hier wird wiederum der enge Konnex zwischen Freiheitsrechten einerseits und ihrer Sicherung durch unabhängige Gerichte andererseits sichtbar: Ließen sich Grundrechte ohne weiteres durch den Willen einer politischen Mehrheit beschränken, wäre ihre faktische Institutionalisierung auf Sand gebaut. Wenn hingegen unabhängigen Gerichten die Sicherung dieser grundlegenden Freiheitsrechte erlaubt wird, ist zumindest grundsätzlich sichergestellt, dass legislatives wie exekutives Handeln an den Maßstäben einer (geschriebenen oder ungeschriebenen) Verfassung überprüft werden kann und diese Rechte intakt bleiben. Damit dies geschehen kann, müssen die zentralen rechtsstaatlichen Komponenten der Gleichbehandlung vor dem Gesetz und dem gleichen Zugang zur Justiz für alle Bürger in gleicher Weise gesichert sein (ebd.: 53). Negative Abwehrrechte sind damit nicht zuletzt auch deshalb für ein demokratisches Institutionensystem unerlässlich, weil nur bei ihrer Institutionalisierung davon ausgegangen werden kann, dass auch politische Partizipationsrechte sinnvoll wahrgenommen werden können: Ohne den Schutz vor Übergriffen durch staatliche oder gesellschaftliche Akteure wäre deren Funktionslogik empfindlich gestört. Dies verdeutlicht einmal mehr die Relevanz der Idee einer gegenseitigen Einbettung der unterschiedlichen Teilregime. Unter Institutionen horizontaler Gewaltenkontrolle (D) sind insbesondere solche autonomen Institutionen zu verstehen, durch welche die Herrschaftsausübung gewählter Amtsträger wirksam kontrolliert und gegebenenfalls sanktioniert werden kann (ebd.: 54). Sinn und Zweck dieser Institutionen ist es sicherzustellen, dass gewählte 75 Amtsträger innerhalb der ihnen konstitutionell zugeschriebenen Herrschaftsbereiche verbleiben und nicht über ihre Grenzen hinweg agieren. Die relative Autonomie der Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative soll diese wirksame gegenseitige Kontrolle ermöglichen. Insbesondere der Judikative kommt hier eine starke Kontrollfunktion zu, da vor allem sie mit rechtlichen Mitteln die Einhaltung der jeweiligen Kompetenzen der anderen Gewalten überwachen und sanktionieren kann. Nun muss in etablierten Demokratien nicht von vorneherein unterstellt werden, dass Akteure absichtlich die ihnen gesetzten Grenzen überschreiten. Weitaus häufiger mag es aber vorkommen, dass Regeln und Normen so interpretationsoffen oder gar widersprüchlich formuliert sind, dass eine Instanz benötigt wird, die Kompetenzstreitigkeiten ausräumen und letztverbindlich entscheiden kann. Aus logischen Gründen kommen für diese Aufgabe in der Regel weder Exekutive noch Legislative (bzw. deren Mehrheit) selbst in Frage, da nur eine unabhängige Instanz solche Konflikte fair zu lösen vermag. Insbesondere die Verfassungsgerichtsbarkeit kann dafür sorgen, dass die von der Verfassung definierten Kompetenzbereiche eingehalten werden. Gerade in diesen klassischen Kompetenzkonflikten zeigt sich, dass Verfassungsgerichte keineswegs „gegen“ demokratische Prozeduren agieren, sondern – im Gegenteil – diese erst hinreichend klar definieren und damit die Demokratie eher stärken als schwächen. Es ist wichtig, nochmals darauf hinzuweisen, dass hiermit eine „zentrale Kontrolllücke“ (ebd.: 54) der Demokratie geschlossen wird, welche die vertikalen Kontrollinstrumente (v. a. Wahlen, Öffentlichkeit) notwendigerweise offen lassen. Wenn Kontrolle als zentrale Dimension der Demokratie akzeptiert wird, ist gegenseitige horizontale Gewaltenverschränkung und letztverbindliche Kontrolle durch unabhängige Gerichte unerlässlich. Das letzte Teilregime (E) schließlich bestimmt, dass keine außerkonstitutionellen Akteure Verfügungsgewalt über spezifische Politikbereiche erhalten dürfen. Dies betrifft besonders die für junge Demokratien oftmals problematischen Handlungen des Militärs, der Polizei, der Bürokratie oder privater Politunternehmer, die – demokratisch nicht autorisiert – die Herrschaftsgewalt in bestimmten Politikdomänen aus- üben. In etablierten Demokratien spielt dieses Teilregime in der Regel nur eine untergeordnete Rolle. Hiermit ist letztlich das Gewaltmonopol der Verfassungsorgane angesprochen, das gegeben sein muss, damit überhaupt von effektiver Herrschaftsgewalt gewählter Repräsentanten gesprochen werden kann. Ausdrücklich nicht in die Kategorie außerkonstitutioneller Akteure fallen Verfassungsgerichte oder unabhängige Zentralbanken, da diese entweder integraler Bestandteil der Demokratie selbst sind oder ihnen aus funktionalen Gründen Befugnisse übertragen worden sind, die politisch gewollt und prinzipiell jederzeit wieder rückführbar sind (ebd.: 55).38 38 Allerdings mag man darüber nachdenken, ob bestimmte Verfassungsbestimmungen, die prinzipiell nicht geändert werden können (etwa die bekannten „Ewigkeitsgarantien“ des bundesdeutschen Grundgesetzes), die effektive Herrschaftsgewalt des Volkes oder seiner Vertreter nicht auch in etablierten Demokratien unzulässig einschränken. Auch wenn diese Festlegung bei der Verfassungsgebung erfolgt ist, ist es doch zumindest nicht unproblematisch, dass spätere Generationen von einer solchen Festlegung auch in einstimmigem Konsens nicht mehr sol- 76 Die fünf Teilregime sind also insofern als „eingebettet“ aufzufassen, als nur bei Vorhandensein und gegenseitiger Stützung dieser funktionalen Prinzipien von einer funktionierenden Demokratie gesprochen werden kann; umgekehrt zieht die Störung einer der Prinzipien eine Störung der gesamten Demokratie nach sich. Die Funktionsfähigkeit der Demokratie insgesamt beruht also auf der wechselseitigen Einbettung der Teilregime untereinander. Demokratie kann aber nicht nur über die interne Differenzierung in Teilregime als eingebettet aufgefasst werden, sondern sie ist auch extern eingebettet. Die externe Einbettung bezieht sich vor allem auf die staatlichen, wirtschaftlichen und sozialen Funktionsbedingungen und -voraussetzungen der Demokratie, ohne dass diese aber selbst zu definierenden Merkmalen der Demokratie würden. Wie ist das zu verstehen? Schon Seymour Martin Lipset hatte Mitte der 1950er Jahre darauf verwiesen, dass Demokratien auf spezifische Funktionsbedingungen und Voraussetzungen angewiesen sind, um funktionieren oder sich gar erst etablieren zu können (Lipset 1959, 1994). Zu diesen Voraussetzungen gehören nicht nur sozioökonomische „prerequisites“, sondern ebenso die grundlegende Bedingung der Staatlichkeit oder eine die Demokratie begünstigende politische Kultur (klassisch: Almond/Verba 1963; Almond/Verba 1980). Grundlegende Voraussetzung für eine funktionierende Demokratie ist zunächst das Vorhandensein von Staatlichkeit. Autonome Machtaus- übung über demokratische Verfahren setzt voraus, dass das Territorium definiert ist, auf dem diese Machtausübung geschehen soll. Ebenso muss feststehen, wer die Grundgesamtheit der Machtausübenden, den demos, ausmacht, wer also Bürger dieses Gemeinwesens sein soll (und damit, wer die Herrschaftsgewalt und Herrschaftsautonomie ausübt) – kurz: der „legitime Geltungsbereich der politischen Regeln“ (Merkel et al. 2003: 58) muss feststehen. Dies heißt nicht, dass der Nationalstaat alleiniger Träger demokratischer Herrschaft sein muss, aber auch bei transnationalen Gebilden wie etwa der Europäischen Union muss nach dieser Vorstellung feststehen, wer in welchem politischen und territorialen Raum welche legitimen Herrschaftskompetenzen besitzt. Auch hier gilt, dass ohne eine Form der Staatlichkeit keine Staatsbürgerschaft vergeben werden kann und ohne effektive Staatsbürgerschaft auch Demokratie nicht denkbar ist (vgl. Linz/Stepan 1996: 28). Weniger trivial als diese erste Voraussetzung der Staatlichkeit erscheint der zweite große Block von Funktionsbedingungen, jener der sozioökonomischen Voraussetzungen. Das formale Vorhandensein spezifischer Rechte und Institutionen reicht len abweichen können. Es ist wenig einsichtig, weshalb etwa die Entscheidung über die Staatsorganisation als Bundesstaat nicht revozierbar sein soll. Die grundsätzliche Nicht- Änderbarkeit solcher Bestimmungen schränkt streng genommen die demokratische Herrschaftsgewalt unzulässig ein. In diesem Fall sind es aber nicht extrakonstitutionelle Akteure, durch die eine legitime Herrschaftsausübung eingeschränkt wird, sondern paradoxerweise die Verfassung selbst, die dies tut. Abgesehen von solchen Spezialfällen kann aber festgehalten werden, dass das Problem effektiver Herrschaftsgewalt für etablierte Demokratien weniger ein Problem darstellt als für sich konsolidierende, in denen nicht selten alte Machteliten ihren Herrschaftsbereich auch im demokratischen System zu erhalten trachten. 77 zwar zur Definition dessen aus, was unter einem demokratischen Regime zu verstehen sein soll; die Klassifizierung einer empirisch vorfindbaren Gesellschaft als demokratisch setzt aber voraus, dass diese Rechte auch wahrgenommen werden können und die demokratischen Institutionen auch faktisch funktionieren. Eine Gesellschaft beispielsweise, in der ein großer Teil der Bevölkerung um das tägliche Überleben kämpft, ließe sich nur schwerlich als funktionierende Demokratie bezeichnen, da ein relevanter Anteil der formal zur demokratischen Teilhabe berechtigten Bürger ihre Rechte nicht wahrzunehmen in der Lage ist. Implizit muss also angenommen werden, dass Rechte nicht nur formal gelten, sondern auch tatsächlich in der Lebenswirklichkeit einer Demokratie realisierbar sind. Das Demokratiemodell der Embedded Democracy trifft hinsichtlich dieser sozio- ökonomischen Funktionsvoraussetzungen drei allgemeine Annahmen (Merkel et al. 2003: 60 f.): Entsprechend der liberalen Freiheitsrechte im politischen Sinn muss – erstens – auch in der ökonomischen Sphäre Freiheit insoweit institutionalisiert sein, dass ein liberales Marktsystem implementierbar ist. Diese Bedingung bedeutet nicht, dass dieses Marktsystem nicht durch gesetzliche Bestimmungen reguliert oder eingeschränkt werden könnte (etwa im Sinne der bundesdeutschen „sozialen Marktwirtschaft“), sie schließt lediglich aus, dass das Wirtschaftssystem vollkommen staatlicher Herrschaft unterworfen ist. Liberale Grundrechte dürfen nicht nur für die politische Sphäre einer Gesellschaft Geltung beanspruchen können, sondern ebenso für andere Subsysteme des Gesellschaftssystems wie das Wirtschaftssystem. Zugleich muss – zweitens – aber auch und gerade in einem Marktsystem ein Mindestmaß an sozioökonomischer Grundausstattung für jeden Bürger gegeben sein: Extreme Ungleichverteilungen in den Startvoraussetzungen und Lebenschancen der Bürger würden negativ auf die gleiche Freiheit der politischen Partizipation durchschlagen, wodurch demokratisches Regieren selbst geschwächt oder im Extremfall unmöglich gemacht würde. Staatliche Umverteilungsmechanismen können daher durchaus vonnöten sein, wenn Demokratie auch faktisch verwirklicht sein soll (vgl. zum normativen Zusammenhang von individueller Autonomie, Demokratie und Wohlfahrtsstaat Kneip 2003). Damit ist freilich – drittens – nichts über die Höhe solcher Umverteilungen ausgesagt, ebenso wenig über Fragen der Verteilungsgerechtigkeit. Dies sind Fragen des politischen Outcomes eines (demokratischen) politischen Prozesses. Sie können zwar für die Stabilität einer demokratischen Ordnung hochgradig relevant sein, entscheiden aber nach der hier vertretenen Auffassung nicht darüber, ob ein politisches System als „demokratisch“ klassifiziert werden kann oder nicht. Über die konkrete Ausgestaltung der Umverteilungsmechanismen ist in fairen politischen Verfahren zu entscheiden – Gegenstand der Definition von Demokratie sind sie nicht. Eine dritte wichtige Voraussetzung für ein dauerhaft funktionierendes demokratisches Regierungssystem sind Institutionen der Zivilgesellschaft (vgl. z. B. Cohen/Arato 1992). Die Transformationsforschung (siehe z. B. Merkel 1999: 164 ff.) hat darauf verwiesen, dass Demokratien nur dann als vollständig konsolidiert gelten können, wenn sich eine Bürger- oder Zivilgesellschaft herausgebildet hat, die durch intrinsische Un- 78 terstützung der demokratischen Normen und Prozeduren das Gesamtsystem stützt und gegen anti-demokratische Rückschläge immunisiert. Eine vitale Zivilgesellschaft sorgt also vor allem für die Stabilität eines demokratischen Systems. Hier gilt nach wie vor das Wort von Alexis de Tocqueville, wonach die Gesetze mehr als die physischen Umstände, aber die Sitten noch mehr als die Gesetze zur Erhaltung des demokratischen Gemeinwesens beitragen (vgl. Tocqueville 1985 [1835]). Eine demokratische Politische Kultur (Almond/Verba 1963, 1980) stützt auf individueller Ebene demokratische Prozeduren, während zivilgesellschaftliche Akteure auf der intermediären Ebene für die Demokratie wichtige Dienste leisten. Vier zentrale demokratietheoretische Funktionen können von der Zivilgesellschaft ausgehen (Merkel 2004b: 45 ff.): Sie kann erstens – ergänzend zu rechtsstaatlichen Institutionen – Schutz vor staatlicher Willkür bieten, indem sie den Raum konstituiert, in dem Bürger unbehelligt von staatlicher Autorität handeln können.39 Zweitens vermögen zivilgesellschaftliche Räume im Idealfall Tocquevilles Vision der „Schule der Demokratie“ zu erfüllen. In der Assoziation freier Bürger können sich gegenseitiges Vertrauen, Toleranz und Zivilcourage entwickeln, die zur Herausbildung demokratischen „Sozialkapitals“ wichtig sind (Coleman 1988; Putnam 1993, 2000). Da die Freiheitsrechte des Rechtsstaates nicht voraussetzungslos existieren, sind gerade die hier erlernten demokratischen Normen und Werte wichtig für die Stabilität und den Erhalt der Demokratie. Eng damit verknüpft ist auch die dritte Funktion der Zivilgesellschaft: Idealerweise sorgt sie für eine Art intermediärer Balance zwischen staatlicher Ebene und dem Bürger. Viertens schließlich erbringen zivilgesellschaftliche Akteure im Sinne einer deliberativen Demokratievorstellung wichtige Funktionen bei der Etablierung einer kritischen Öffentlichkeit, die die formalen Partizipations- und Kontrollinstrumente der politischen und der rechtlichen Sphäre unterstützt und mitunter erst in Gang setzt (Habermas 1992). Die Thematisierung und Einbringung gesellschaftlicher Konflikte in den formalen demokratischen Prozess stärken das System insgesamt: Über zivilgesellschaftliche Kanäle können Themen und Präferenzen in die formellen Institutionen der Willensbildung eingebracht werden, die auf anderem Wege keine Berücksichtigung fänden. Zivilgesellschaftliches Handeln erhöht so die accountability des Gesamtsystems und erhöht damit letztlich die Qualität der Demokratie selbst (Lauth 2004: 71; Newton 2005).40 Eine vierte wichtige Annahme der Embedded Democracy betrifft die gesellschaftlichen Säkularisierungsvoraussetzungen von Demokratie: Die Vorstellung von Volkssouveränität beruht auf der Annahme, dass alle legitime Herrschaft vom Indi- 39 Dieser Raum besteht zwar bereits durch rechtsstaatliche Arrangements, insbesondere durch die Etablierung negativer Freiheitsrechte. Erst eine vitale Zivilgesellschaft füllt diesen Raum aber mit Inhalt aus. 40 Es kann an dieser Stelle die Diskussion unterbleiben, wie vital eine Zivilgesellschaft in bereits konsolidierten Demokratien sein muss und ob deren faktische Realisierung eher zweitrangig ist, solange über die rechtlichen Institutionen die Ermöglichungsbedingungen für zivilgesellschaftliches Handeln gegeben sind (so tendenziell Lauth 2004: 71 f.). Wichtiger als für bereits etablierte Demokratien ist eine vitale Zivilgesellschaft zweifellos für eine sich gerade erst konsolidierende; für die Stabilität und Qualität etablierter Demokratien leistet die Zivilgesellschaft aber einen zweifellos wichtigen Beitrag. 79 viduum bzw. vom Bürger ausgeht; sie ist daher nicht mit der Präjudizierung politischer Inhalte durch religiöse Akteure vereinbar. Rechtsstaat und Demokratie im oben definierten Sinne beruhen auf universal verstandenen individuellen Rechten, die ihren Ursprung in der menschlichen Vernunft(sfähigkeit) haben, nicht aber in religiösen Dogmen, die in modernen, pluralen Gesellschaften keine universale Geltung beanspruchen können. Modernes Recht wird nur dann wirksam, wenn es auf legitimem Wege erzeugt und implementiert worden ist – und eine im demokratischen Sinne legitime Rechtserzeugung kann nur über den (repräsentierten oder direkten) Willen des Volkes erfolgen (Habermas 1992). Dies bedeutet nicht, dass nicht ursprünglich religiöse Gehalte in Verfassungen oder Rechtsnormen Einzug gehalten hätten oder dass die Herleitung individueller Grundrechte nicht auch religiöse Ursprünge haben kann; die Instanz, die über Geltung oder Nicht-Geltung dieser Gehalte entscheidet, muss in der Demokratie aber die Bürgerschaft eines Gemeinwesens sein, nicht eine wie immer geartete religiöse Instanz. Dies schließt nicht aus, dass sich religiöse Akteure – wie andere Akteure der Zivilgesellschaft auch – an politischen und gesellschaftlichen Debatten beteiligen können und sollen. Die Definitionsmacht über die Inhalte demokratischen Regierens kann ihnen aber nicht zugestanden werden, da ein mit Wahrheitsanspruch auftretender Dogmatismus eine der Grundregeln demokratischen Regierens eklatant verletzen würde: die Grundregel der prinzipiellen Offenheit demokratischer Verfahren. Demokratie ist „organized uncertainty“ (Przeworski 1991: 13), nicht „unorganized certainty“. John Rawls hat mit seiner Konzeption eines „Übergreifenden Konsenses” darauf verwiesen, dass konstitutionelle Demokratien unter dem Faktum eines moralischen Pluralismus darauf angewiesen sind, einen Konsens in Bezug auf die politischen Grundlagen des Gemeinwesens herzustellen (Rawls 1998, 2003). Die politischen und rechtlichen Grundlagen der Demokratie müssen aus Sicht der umfassenden (religiösen) Lehren bejaht werden können, damit das demokratische System stabil sein und funktionieren kann. Dies aber setzt voraus, dass religiöse oder andere umfassende Lehren keinen Definitionsanspruch hinsichtlich der öffentlichen politischen Angelegenheiten erheben oder gar durchzusetzen vermögen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass ein entwickeltes marktwirtschaftliches Wirtschaftssystem, marktbeschränkende und -korrigierende Mechanismen, sozialstaatliche Transfersysteme und Bildungsinstitutionen sowie eine vitale Zivilgesellschaft als der Demokratie überaus zuträglich angesehen werden können bzw. sogar vorausgesetzt werden müssen, dass sie aber keine definierenden Merkmale der Demokratie selbst sind. Dies gilt auch für Fragen sozialer Gerechtigkeit und damit verknüpfte Umverteilungsmechanismen: Eine gerechtere Verteilung von Vermögen und Einkommen zielt nicht direkt auf den Demokratiestatus einer Gesellschaft, wenngleich die Möglichkeiten der effektiven Wahrnehmung der Grundrechte durch ihre Bürger davon beeinflusst sein können. Damit ist „soziale Gerechtigkeit“ nicht in die Demokratiedefinition mit aufzunehmen, als externe Ermöglichungsbedingung aber auch nicht vollends zu vernachlässigen. Ähnlich verhält es sich mit einem gerechten Bildungssystem, durch dessen Institutionalisierung erst die Mög- 80 lichkeiten einer faktischen Wahrnehmung formaler Individualrechte geschaffen werden. Aber auch hier bleibt festzuhalten, dass solche Institutionen zwar wichtige Voraussetzungen der Demokratie darstellen können, nicht aber Teil der demokratischen Kerndefinition sind. Durch die Definition über seine formalen Institutionen zeigt sich das Modell der Embedded Democracy als „realistisches“ Demokratiemodell. Es grenzt sich damit deutlich von anspruchsvolleren, normativ aufgeladenen Demokratiemodellen ab und erweist sich dadurch auch für eine empirische Analyse gut handhabbar. Durch die Integration von partizipativen und rechtsstaatlichen Institutionen und Funktionsregeln schließt das Modell eine Lücke, die von den gängigen Minimaldefinitionen von Demokratie offen gelassen wird und ermöglicht so eine theoretisch wie empirisch fruchtbare Analyse. 2.1.3 Verfassungsgerichtsbarkeit und Embedded Democracy: Funktionales und dysfunktionales Agieren Ein analytischer Mehrwert der Betrachtung der Demokratie als ein System sich wechselseitig stützender Teilregime liegt darin, dass hierdurch auch die Funktionen der Verfassungsgerichtsbarkeit für das Funktionieren des Gesamtsystems Demokratie genauer bestimmt werden können. Die Definition der Demokratie als liberalrechtsstaatliche weist dem Verfassungsgericht schon grundsätzlich einen legitimen Platz in diesem Modell zu. Durch die Unterscheidung unterschiedlicher Teilregime lässt sich zudem das Wirken der Verfassungsgerichtsbarkeit hinsichtlich seiner Funktion für das Gesamtsystem interpretieren und analysieren. Systemtheoretisch gesprochen erfüllt eine funktionierende Verfassungsgerichtsbarkeit eine spezifische Funktion für das Gesamtsystem Demokratie, die nur durch sie erbracht werden kann. Gleichwohl lässt sich normativ wie empirisch untersuchen, wann und unter welchen Umständen Verfassungsgerichte diese Aufgabe wie gut erfüllen: In normativ-demokratietheoretischer Hinsicht lassen sich abstrakte Aussagen darüber treffen, wann Verfassungsgerichte ihre funktionalen Aufgaben für die Demokratie erfüllen und wann nicht. In empirischer Hinsicht lässt sich konkret analysieren, in welchen Teilbereichen der Demokratie sich Verfassungsgerichte als besonders starke Akteure erweisen, wie wirksam sie tatsächlich agieren und ob Varianzen in unterschiedlichen Teilbereichen der Demokratie bezüglich dieses Agierens festzustellen sind (etwa bezogen auf unterschiedliche Politikfelder). Insbesondere lässt sich mit Hilfe des Embedded-Democracy-Modells untersuchen, wie Verfassungsgerichte mit dem spezifischen Abgrenzungsproblem zwischen Gesetzgeber und Verfassungsgerichtsbarkeit umgehen und welche Auswirkungen das Agieren der Gerichte auf das Funktionieren des Gesamtsystems Demokratie hat. In diesem Abschnitt soll zunächst nur die grundlegende Idee demokratieadäquaten Agierens von Verfassungsgerichten vorgestellt werden, um die demokratietheoretische Dimension dieser Unterscheidung zu verdeutlichen. Für die konkrete Kategorisierung von Verfassungsgerichtsent-

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Zusammenfassung

Verfassungsgerichte sind machtvolle Akteure und zentrale Mitspieler in fast allen liberalen Demokratien. Gleichwohl wird ihre Demokratiekompatibilität mitunter in Frage gestellt, wenn sie – demokratisch vergleichsweise schwach legitimiert – in demokratische Prozesse intervenieren.

Der vorliegende Band analysiert die spezifischen Funktionen, die Verfassungsgerichte für demokratische Regierungssysteme erbringen und argumentiert, dass Verfassungsgerichte nicht nur keine Gegenspieler demokratischer Politik sind, sondern dass sie für demokratisches Regieren schlichtweg konstitutiv sind. Anhand einer umfassenden Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der letzten 55 Jahre wird empirisch belegt, dass das höchste deutsche Gericht in der Vergangenheit überaus demokratiefunktional agiert und damit wesentlich zur hohen Qualität der bundesdeutschen Demokratie beigetragen hat.

Sascha Kneip ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung Demokratieforschung des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB).