173 OptOpt ii KrKcKrKc ????+ )()(*))(*( ?? Davon ausgehend lässt sich das Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen mit Marktmacht (MM) wie folgt durch das Maß ?MM charakterisieren: OptOpt i iiiMM KrKcKrKc ????+?=? )()](*))(*([ ???? 9.3 Kostendeckung und disaggregiertes Regulierungsmandat Um das Unterinvestitionsproblem in regulierungsbedürftigen Netzbereichen zu lösen, wird in der aktuellen Regulierungsdiskussion das Konzept der Access holidays kontrovers diskutiert (vgl. Gans/King 2003 und Knieps 2005: S. 88-91). Die Grundidee dieses Konzepts besteht darin, dass sich die Regulierungsbehörde (bevor das Unternehmen investiert) verpflichtet, während einer festgelegten Zeitperiode einen regulierungsbedürftigen Markt nicht zu regulieren. Die Dauer der Access holidays soll vom jeweiligen Investitionsobjekt abhängen. Je nach Art und Umfang der irreversiblen Kosten ist eine unterschiedliche Dauer erforderlich (Gans/King 2003: S. 168 ff.). Die zeitweise Aussetzung der Regulierung im Rahmen der Access holidays soll dem regulierten Unternehmen hinreichende Investitionsanreize geben und eine Unterinvestition verhindern. Es stellt sich allerdings die Frage, ob das Problem des regulatorischen Opportunismus durch eine Änderung des Regulierungsparameters (Höhe des regulierten Preises versus Dauer der Regulierung) innerhalb von Phase 2 gelöst werden kann. Das Problem der Einflussnahme von Interessengruppen bleibt unabhängig von der Wahl des Regulierungsparameters bestehen. Warum sollte das regulierte Unternehmen auf Stufe 2a darauf vertrauen, dass sich die Regulierungsbehörde auf Stufe 2b an die zugesagte Dauer der Access holidays hält? Abhängig von der Realisierung von M(?i) ergeben sich für die Regulierungsbehörde unterschiedlich starke Anreize, die ursprünglich zugesagte Dauer der Access holidays zu verkürzen. Durch eine bloße Vereinfachung des Regulierungsparameters lässt sich das Problem des regulatorischen Opportunismus nicht lösen. Die Wurzel des Problems liegt darin begründet, dass sich die Regulierungsbehörde nicht bereits in Stufe 2a glaubwürdig eine Selbstbindung auferlegen kann, die Deckung der gesamten Kosten, einschließlich der entscheidungsrelevanten Kapitalkosten, auf Stufe 2b zuzulassen. Reformbemühungen, die sich auf Phase 2 konzentrieren, greifen zu kurz. Reformbemühungen, die das Problem an der Wurzel lösen sollen, müssen bei der Ausgestaltung des gesetzlichen Regulierungsmandats in Phase 1 ansetzen. Im Regulierungsmandat legt der Gesetzgeber die Kompetenzen der Regulierungsbehörde bei der Regulierungsumsetzung fest. Das Regulierungsmandat muss kompatibel sein mit dem gesetzlichen Regulierungsrahmen. Nur durch eine geeignete Beschränkung des diskretionären Handlungsspielraums der Regulierungsbehörde lässt sich die Selbst- 174 bindungsfähigkeit der Regulierungsbehörden erhöhen und das Regulierungsrisiko reduzieren.304 Innerhalb des gewährten Handlungsspielraums sollte dann allerdings der Fachkompetenz der zuständigen Regulierungsbehörde vertraut werden. Im Folgenden sollen die Grundelemente eines disaggregierten Regulierungsmandats skizziert werden, das auf dem normativen Referenzpunkt des disaggregierten Regulierungsansatzes basiert (vgl. Knieps 2005: S. 87 f. und 2007: S. 190 f.). Das Regulierungsrisiko in wettbewerbsfähigen Netzbereichen (vgl. Abschnitt 9.2.2) kann vermieden werden, indem der Regulierungsbehörde im Regulierungsmandat folgende Beschränkungen auferlegt werden: • Verbot von Regulierungseingriffen, die zu einer Marktschließung führen. Markteintritt und Marktaustritt müssen grundsätzlich in allen Netzbereichen erlaubt sein. • Verbot von Marktmachtregulierung außerhalb eines vom Gesetzgeber funktional definierten Bereichs, innerhalb dessen die Existenz monopolistischer Bottlenecks eine plausible Möglichkeit darstellt. Alle anderen Netzbereiche sind eindeutig wettbewerbsfähig und dürfen nicht reguliert werden.305 • Verpflichtung zu einer differenzierten Lokalisierung und Regulierung monopolistischer Bottlenecks, deren Notwendigkeit periodisch zu überprüfen ist. Das Regulierungsrisiko in regulierungsbedürftigen Netzbereichen (vgl. Abschnitt 9.2.3) kann vermieden bzw. begrenzt werden, indem der Regulierungsbehörde im Regulierungsmandat folgende weitere Beschränkungen auferlegt werden: • Verpflichtung zur Anwendung der Price cap-Regulierung in Kombination mit Accounting Separation zur Disziplinierung der Marktmacht monopolistischer Bottlenecks. • Keine Gefährdung der Überlebensfähigkeit des regulierten Unternehmens durch falsche Parameter-Setzung bei der Price cap-Regulierung. Bei der Bestimmung der Preisuntergrenze (Kostendeckungsbeschränkung) muss die Deckung der entscheidungsrelevanten Kosten, einschließlich der Kapitalkosten, der Referenzpunkt sein. Als Fazit dieses Kapitels ist festzuhalten, dass das Problem des Regulierungsrisikos kein Problem ist, das sich allein über Kompensationen lösen lässt. Verbesserte Methoden der Regulatory Finance können zwar einen wichtigen Beitrag leisten, um Mess- und Prognosefehler à la Ahn/Thompson (vgl. Abschnitt 9.1.1) oder regulierungsbedingte Asymmetrien à la Kolbe/Tye/Myers (vgl. Abschnitt 9.1.3) bei der Kapitalkostenermittlung adäquat zu berücksichtigen. Das eigentliche Kernproblem des Regulierungsrisikos, das in Abschnitt 9.2 herausgearbeitet wurde – diskretionäres Reguliererverhalten auf Grund des Einflusses von Interessengruppen – kann aber 304 Den Regulierungsbehörden zusätzliche Kompetenzen und Instrumente (z.B. Access Holidays) einzuräumen, wäre eine Schritt in die falsche Richtung. Nur durch eine klare Begrenzung – und nicht eine Ausweitung – der Handlungsspielräume kann die Selbstbindungsfähigkeit der Behörden gestärkt werden. 305 Für sie gilt das allgemeine Wettbewerbsrecht. 175 durch verbesserte Kostenermittlung allein nicht gelöst werden. Es muss auch glaubwürdig sein, dass die Regulierungsbehörde die Deckung der ermittelten Kosten durch entsprechende Erlöse zulassen wird. Die Regulierungsbehörde ist zur Lösung des Opportunismusproblems auf den Gesetzgeber angewiesen. Der Gesetzgeber muss den diskretionären Handlungsspielraum der Regulierungsbehörde klar definieren und begrenzen, um die Glaubwürdigkeit und die Selbstbindungsfähigkeit der Behörde bei der Regulierungsumsetzung zu stärken. Die Beachtung der Kostendeckungsbeschränkung ist ein ganz zentrales Element des disaggregierten Regulierungsmandats. Die wirtschaftspolitische Relevanz entscheidungsrelevanter Kosten im Regulierungskontext lässt sich somit nicht nur auf die normative sondern auch auf die positive Theorie der Regulierung gründen. Die Verknüpfung von entscheidungsorientierter Kostenermittlung und positiver Theorie der Regulierung ist ein vielversprechender Forschungsansatz.