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Hans-Jörg Weiß, Der Regulierungsbedarf im Szenario ohne Subventionen in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 136 - 140

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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136 von 30 liegt. Es handelt sich um den Fall eines defizitären monopolistischen Bottlenecks bei Abwesenheit staatlicher Subventionen. Wie in diesem Fall die Regulierung ausgestaltet werden sollte, ist Gegenstand von Abschnitt 8.2. Das Zahlenbeispiel soll nun leicht variiert werden, um die Rolle staatlicher Zuschüsse im Kontext defizitärer monopolistischer Bottlenecks zu verdeutlichen (vgl. Tabelle 8.1, rechte Hälfte). Mit Ausnahme des zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung angenommenen privaten Ertragswerts von 200 werden alle Annahmen des Zahlenbeispiels beibehalten, d.h. die Beschaffungskosten seien 100, der Nettoverkaufswert 30, der Zinssatz 10% und die wirtschaftliche Lebensdauer unbegrenzt.238 Der grundlegende Unterschied zwischen dem Szenario ohne Subventionen und dem Szenario mit Subventionen besteht darin, dass im Szenario mit Subventionen der Ertragswert ursprünglich nicht überschätzt wird, sondern das Eisenbahninfrastrukturunternehmen von Anfang an von einem jährlichen Deckungsbeitrag in Höhe von 5 ausgeht, d.h. einem privaten Ertragswert von 50. Ohne Subventionen würde die Eisenbahnstrecke nicht gebaut. Dass sie annahmegemäß dennoch gebaut wird, liegt daran, dass der Staat einen Baukostenzuschuss in Höhe von 50 leistet. Der politische Beschluss zur Bezuschussung stützt sich auf eine soziale Nutzen- Kosten-Analyse, die für die Eisenbahnstrecke einen sozialen Ertragswert in Höhe von 150 ermittelt hat, der den privaten Ertragswert um das Dreifache und die Beschaffungskosten um die Hälfte übersteigt. Das Eisenbahninfrastrukturunternehmen baut die Strecke, weil es die von ihm zu tragenden Zinskosten in Höhe von 5 über die jährlichen Deckungsbeiträge decken kann. Es handelt sich um den Fall eines defizitären monopolistischen Bottlenecks, der staatlich subventioniert wird.239 Wie in diesem Szenario die Regulierung ausgestaltet werden sollte, ist Gegenstand von Abschnitt 8.3. 8.2 Regulierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks ohne Subventionen 8.2.1 Der Regulierungsbedarf im Szenario ohne Subventionen Bei monopolistischen Bottlenecks sind zwei Regulierungsprobleme zu unterscheiden (vgl. Abschnitt 2.3.1): das Diskriminierungsproblem auf den komplementären Wettbewerbsmärkten (downstream) und das Preisniveauproblem auf dem Bottleneck-Markt (upstream).240 Während das Diskriminierungsproblem unabhängig vom 238 Um das Beispiel so einfach wie möglich zu halten, werden mögliche Rückwirkungen der staatlichen Bezuschussung auf das Risiko und damit die WACC ausgeblendet. Auch im Szenario ohne Subventionen wird zur Vereinfachung der Zins – trotz der Korrektur der Ertragswertprognose – als konstant angenommen. 239 Es wäre auch denkbar, dass eine ursprünglich als defizitär eingeschätzte – und deshalb subventionierte – Strecke, sich im Nachhinein als profitabel erweist (vgl. hierzu Albach 2002: S. 72 f.). 240 Bei Netzwettbewerb upstream stellt sich weder das Diskriminierungsproblem noch das Preisniveauproblem, weil dann den downstream-Unternehmen alternative Beschaffungsmöglich- 137 Kostendeckungsgrad relevant ist, d.h. sowohl bei profitablen als auch bei defizitären monopolistischen Bottlenecks, stellt sich das Preisniveauproblem nur bei profitablen monopolistischen Bottlenecks. Bei defizitären monopolistischen Bottlenecks ist dagegen keine Preisregulierung erforderlich (vgl. Tabelle 8.2). Dies soll im Folgenden näher begründet werden. Tabelle 8.2: Regulierungsprobleme bei monopolistischen Bottlenecks profitabel defizitär Diskriminierungsproblem Ja Ja Preisniveauproblem Ja Nein Quelle: Eigene Zusammenstellung Typische Beispiele für profitable monopolistische Bottlenecks finden sich in der Telekommunikations- und in der Stromwirtschaft in Deutschland. Nach der in Abschnitt 8.1 eingeführten Definition sind die monopolistischen Bottlenecks in diesen beiden Sektoren als profitabel einzustufen (vgl. Brunekreeft/Keller 2003 und Gabelmann/Groß 2003).241 Wenn das Preisniveau nicht durch eine geeignete Regulierung beschränkt wird (z.B. Price cap-Regulierung), ist ein Missbrauch der Marktmacht durch überhöhte Preise für die Bottleneck-Leistung zu erwarten, der zu einer Wohlfahrtsverschlechterung (Deadweight Loss) führt. In der Telekommunikationsund der Stromwirtschaft sind die Bottleneck-Bereiche in der Regel nicht nur profitabel, sondern darüberhinaus vertikal integriert mit komplementären Wettbewerbsbereichen. Daraus resultiert das Diskriminierungsproblem, für das es verschiedene regulatorische Lösungsmöglichkeiten gibt, z.B. Accounting Separation (vgl. Abschnitt 6.3.2). Das Diskriminierungsproblem stellt sich auch, wenn der Eigentümer des monopolistischen Bottlenecks nicht zugleich auf den komplementären Wettbewerbsmärkten aktiv ist. Ein Beispiel sind die Flughäfen, die traditionell vertikal separiert sind von den Fluggesellschaften, die seit der Liberalisierung miteinander im Wettbewerb stehen. Auch hier sind Diskriminierungen nicht ausgeschlossen, z.B. beim Zugang zu Gate- und Terminalkapazitäten oder durch die Gewährung so genannter Großvaterrechte bei der Slotvergabe (vgl. Knieps 1996: S. 102-106 und Knieps 2004: S. 146-153). Allerdings ist nicht jeder Flughafen ein profitabler monopolistischer Bottkeiten auf dem upstream-Markt zur Verfügung stehen. In diesem Fall sind ex ante- Regulierungseingriffe zur Disziplinierung von Marktmacht nicht gerechtfertigt. 241 Im Unterschied zur Stromwirtschaft gibt es jedoch im Telekommunikationssektor im Zeitablauf erhebliche Potenziale zum schrittweisen Abbau (Phasing out) sektorspezifischer Marktmachtregulierung aufgrund aktiven Infrastrukturwettbewerbs (vgl. Knieps 1997a und Blankart/Knieps/Zenhäusern 2007). 138 leneck. Ein anschauliches Beispiel sind die zahlreichen früheren Militärflughäfen, die in Deutschland im Zuge der so genannten Konversion in Zivilflughäfen umgewandelt wurden (vgl. Neuscheler 2008: S. 74 f.). Ihr usprünglicher Verwendungszweck, die militärische Nutzung, ist entfallen. Diese Flughäfen würden – wenn sie nicht bereits vorhanden wären – nicht noch einmal gebaut werden. Ihr privater Ertragswert wird in aller Regel deutlich unter den Wiederbeschaffungskosten liegen. Ihr Weiterbetrieb lohnt sich, solange der private Ertragswert über dem Nettoverkaufswert liegt. Es handelt sich um den Fall eines defizitären monopolistischen Bottlenecks.242 Eine Preisregulierung ist in diesem Fall nicht gerechtfertigt; der Regulierungsbedarf beschränkt sich auf die Sicherstellung des diskriminierungsfreien Zugangs für die miteinander konkurrierenden Fluggesellschaften (vgl. Neuscheler 2008: S. 122). Es ist nicht zu sehen, welche allokativen Verzerrungen eine Preisniveauregulierung in diesen Fällen verhindern könnte. Eine künstliche Verknappung des Angebots durch überhöhte Preise, wie im Fall des klassischen Monopolisten, ist nicht zu erwarten.243 Anschauliche Beispiele für defizitäre monopolistische Bottlenecks gibt es auch im Eisenbahnsektor. Bezogen auf die Situation in Deutschland sind hier insbesondere die relativ wenig befahrenen so genannten Nebenstrecken zu nennen. Auch diese Teile der Eisenbahninfrastruktur weisen die Eigenschaft eines monopolistischen Bottlenecks auf. Genauso wie im Fall defizitärer Flughäfen gibt es kein Preisniveauproblem, wohl aber ein Diskriminierungsproblem, das im Eisenbahnsektor in Deutschland besonders ausgeprägt ist, weil Eisenbahninfrastruktur- und Eisenbahnverkehrsunternehmen nach wie vor vertikal integriert sind (vgl. Berndt 2003: S. 251 und Knieps 2008b).244 Die potenziellen Nachfrager nach Zugang zu einer Nebenstrecke sind die potenziellen Anbieter auf den nachgelagerten Märkten für Eisenbahnverkehr, insbesondere auf dem Markt für Schienenpersonennahverkehr (SPNV). Unabhängig davon, wieviele dieser Anbieter tatsächlich ein Interesse am 242 Die Debatte über den Regulierungsbedarf bei Flughäfen unterstreicht die Zweckmäßigkeit der Abgrenzung zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks. Im Hinblick auf die Entscheidung über den Einsatz von Preisregulierungsinstrumenten an einem konkreten Flughafen ist der Kostendeckungsgrad entscheidend. Die vorgelagerte Frage, ob ein Flughafen Bottleneck-Charakter hat oder nicht, hat in der Regulierungspraxis häufig in eine Sackgasse geführt, denn die Antwort darauf hängt in erster Linie davon ab, wie die relevanten nachgelagerten Märkte für Flugverkehrsleistungen abgegrenzt werden (vgl. Brunekreeft/ Neuscheler 2003 und Neuscheler 2008: S. 104 f.). 243 Wenn die Bottleneck-Kapazitäten nicht knapp sind, wie das im Fall der ehemaligen Militärflughäfen ganz offensichtlich der Fall ist, haben Preise keine allokative sondern nur eine Finanzierungsfunktion (vgl. Abschnitt 7.3). Der Referenzpunkt aus wohlfahrtsökonomischer Sicht ist die Kostendeckung. Da die Kostendeckung über Knappheitspreise bei defizitären monopolistischen Bottlenecks aber definitionsgemäß nicht möglich ist, können die Preise – gemessen am Referenzpunkt Kostendeckung – auch nicht "zu hoch" sein. 244 Schon Baumol/Willig (1983: S. 25-29) haben im Kontext des Eisenbahnsektors deutlich gemacht, dass eine Preisregulierung nicht nur überflüssig sondern wohlfahrtsschädlich ist, solange die regulierten Unternehmen nicht in der Lage sind mindestens ihre Kapitalkosten zu decken. Allerdings haben sie das Diskriminierungsproblem ausgeblendet und die Preise auf der Endkundenebene fokussiert. 139 Zugang zu einer konkreten Nebenstrecke haben, ist festzuhalten, dass es für den Zugang zu dieser Strecke in der Regel kein aktives Substitut gibt. Wettbewerb im SPNV auf einer Nebenstrecke ist nur möglich, wenn der Zugang diskriminierungsfrei möglich ist. Dass es sich um eine defizitäre Strecke handelt, ist in Bezug auf das Diskriminierungsproblem irrelevant. Relevant ist allein die faktische Existenz des monopolistischen Bottlenecks. Solange er mindestens einem Unternehmen auf den nachgelagerten Märkten zur Verfügung steht, muss der Zugang auch allen potenziellen Konkurrenten diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt werden. Der Eigentümer eines defizitären monopolistischen Bottlenecks könnte jedoch argumentieren, dass er nur deshalb den diskriminierungsfreien Zugang verweigert, weil er durch die zusätzliche Wettbewerbsbeschränkung auf dem komplementären Markt seinen Verlust weiter verringern könne. Da der Regulierer ja auch schon auf eine Preisregulierung verzichte, damit der Verlust minimiert werden kann, müsse er konsequenterweise die zusätzliche Verlustreduktion durch Diskriminierung zulassen. Dieses Argument liefe darauf hinaus, bei defizitären monopolistischen Bottlenecks nicht nur die Preise unreguliert zu lassen, sondern darüber hinaus auch auf jegliche regulatorische Eingriffe zur Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Zugangs zu verzichten. Das Diskriminierungsproblem bliebe in diesem Fall ungelöst. Eine solche Argumentation stünde jedoch im Widerspruch zur Grundidee des disaggregierten Ansatzes. Der Fokus des disaggregierten Ansatzes liegt auf der Ausschöpfung der Wettbewerbspotenziale in den wettbewerbsfähigen Netzbereichen. Die Märkte mit monopolistischen Bottlenecks werden als separate Teilmärkte aufgefasst. Wenn auf diesen Märkten Monopolrenten erwirtschaftet werden, dann ist über eine Verschärfung der Preisregulierung nachzudenken. Wenn dagegen auch ohne Regulierung Verluste erwirtschaft werden, dann kann der Staat gemäß dem Bestellerprinzip mit expliziten Zuschüssen die langfristige Überlebensfähigkeit sicherstellen. Mit dem disaggregierten Ansatz unvereinbar ist die verschleierte Quersubventionierung defizitärer monopolistischer Bottlenecks durch Diskriminierung bzw. Marktschließung auf komplementären Wettbewerbsmärkten. Ließe man sich auf diese Argumentation ein, wäre das Diskriminierungsproblem auch bei profitablen monopolistischen Bottlenecks (vgl. Tabelle 8.2) vernachlässigbar, denn die durch eine Diskriminierung auf einem Downstream-Markt erzielbaren Überschussgewinne könnten – nach der Logik dieser Argumentation – durch die Preisregulierung auf dem Upstream-Markt verhindert werden. Dies wäre aber ein Schritt zurück in die Welt einer globalen End-zu-End-Regulierung, die durch den disaggregierten Ansatz gerade überwunden werden soll.245 245 Konsequenterweise müssten dann die Wiederbeschaffungskosten und der Ertragswert bezogen auf den Gesamtmarkt, also vertikal integriert für Infrastruktur und Dienst, ermittelt werden. 140 8.2.2 Horizontale Accounting Separation zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottlenecks Wie bereits in Abschnitt 6.3.2 näher ausgeführt, ist zur Lösung des Diskriminierungsproblems bei vertikal integrierten Bottleneck-Eigentümern eine so genannte Accounting Separation zwischen monopolistischen Bottleneck-Bereichen und komplementären Wettbewerbsbereichen erforderlich, um den diskriminierungsfreien Netzzugang regulatorisch sicherstellen zu können. Von dieser vertikalen Accounting Separation zu unterscheiden ist die horizontale Accounting Separation, die im vorliegenden Abschnitt vorgeschlagen wird. Eine horizontale Accounting Separation ist (ggf. zusätzlich zur vertikalen) immer dann notwendig, falls ein und dasselbe Unternehmen sowohl in profitablen als auch in defizitären monopolistischen Bottleneck- Bereichen aktiv ist. Nur so kann die Preisniveauregulierung auf die Bereiche konzentriert werden, in denen sie erforderlich ist.246 Eine horizontale Accounting Separation soll unternehmensinterne Quersubventionen zwischen profitablen und defizitären monopolistischen Bottleneck-Bereichen verhindern. Wenn solche Quersubventionen möglich wären, könnten die Verluste der defizitären Bereiche durch die in den profitablen Bereichen erwirtschafteten Monopolrenten ausgeglichen werden. Dies würde nicht nur dem Regulierungsziel der Verhinderung der mit diesen Monopolrenten einhergehenden allokativen Verzerrungen widersprechen, sondern es würde darüberhinaus den Unternehmen kaum Anreize geben, die Verluste der defizitären Bereiche durch Erlössteigerungen und Kostensenkungen zu reduzieren. Insofern solche Verlustausgleichsmöglichkeiten antizipiert werden, würde dies darüber hinaus die langfristigen Investitionsanreize verzerren.247 Zur Lokalisierung der defizitären Teilbereiche ist auch bei monopolistischen Bottlenecks, z.B. der Schienenwegeinfrastruktur im Eisenbahnsektor, ein disaggregiertes Vorgehen erforderlich.248 Der Fokus der horizontalen Accounting Separation 246 In der US-amerikanischen Eisenbahnregulierung spielt der so genannte Revenue Adequacy Test eine wichtige Rolle. Sofern ein Eisenbahnunternehmen seine Kapitalkosten nicht decken kann, lässt die Regulierungsbehörde ihm bei der Setzung von Preisstruktur und Preisniveau weitgehende Freiheit. Allerdings wird die Rentabilität weder vertikal noch horizontal disaggregiert ermittelt, sondern aggregiert für die Gesamtunternehmen (vgl. Braeutigam 1993: S. 476-479). McFarland hat die Notwendigkeit einer horizontalen Differenzierung zwischen rentablen und unrentablen Strecken deutlich gemacht, betrachtet jedoch die einzelnen Strecken nach wie vor vertikal integriert, d.h. Verkehr und Infrastruktur als streckenbezogene Einheit (vgl. McFarland 1987: S. 393-396). Für den Kontext der US-amerikanischen Eisenbahnen mag die integrierte Perspektive hinreichend sein, im Kontext der europäischen Eisenbahnen ist dagegen eine Fokussierung auf die Eisenbahninfrastruktur erforderlich, d.h. nicht nur eine horizontale sondern auch eine vertikale Disaggregation. 247 Das Reservoir noch unausgeschöpfter Monopolrenten in den profitablen Bereichen würde wie ein Puffer wirken, der die negativen Folgen der Auswahl defizitärer Investitionsprojekte abfedert. 248 Ein Ansatzpunkt für die Umsetzung im Bereich der Eisenbahninfrastruktur könnte die Unterscheidung zwischen Kernnetz und Peripherienetz sein (vgl. Berndt 2003: S. 86 f.). Ott hat an-

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.