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Hans-Jörg Weiß, Fazit in:

Hans-Jörg Weiß

Entscheidungsorientiertes Costing in liberalisierten Netzindustrien, page 118 - 120

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4061-4, ISBN online: 978-3-8452-1481-8 https://doi.org/10.5771/9783845214818

Series: Freiburger Studien zur Netzökonomie, vol. 16

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118 Separation, weil es den regulierten Unternehmen die größtmögliche Freiheit zur Ausschöpfung vertikaler Verbundvorteile lässt.211 Freilich darf dabei nicht übersehen werden, dass Accounting Separation seinerseits gerade dann am schwierigsten umsetzbar ist, wenn eben diese Verbundvorteile signifikant sind, denn Verbundvorteile verschärfen das Problem der Kostenallokation (vgl. Abschnitt 3.2.2).212 In diesen Fällen ist es besonders wichtig, dass – analog zur Implementierung von Price cap-Regulierung – auch mit der Implementierung von Accounting Separation eine Regulierungsbehörde beauftragt wird, die die Befugnis hat, nicht nur preislichen sondern auch nicht-preislichen Diskriminierungsvorwürfen fallweise nachzugehen und gegebenenfalls durch diskretionäre Maßnahmen zu unterbinden.213 Was bei der Preisniveauregulierung unbestritten ist, gilt auch für die Verhinderung von Diskriminierungen: Es bedarf zu ihrer Umsetzung einer Regulierungsbehörde. Mit einmaligen Entbündelungsmaßnahmen allein, z.B. der gesetzlichen Verpflichtung zu Accounting Separation, ist es nicht getan.214 6.3.3 Fazit Die Gestaltung des Mengengerüsts des eingesetzten Kapitals ist eine originär unternehmerische Aufgabe. Aufgrund der ausgeprägten Kapitalintensität ist in Netzindustrien eine langfristige, strategische Perspektive erforderlich. Dies betrifft sowohl 211 Die Notwendigkeit zur Definition einer transparenten Schnittstelle zwischen regulierungsbedürftigen und dazu komplementären wettbewerbsfähigen Netzbereichen besteht unabhängig davon, welche Entbündelungsform letztendlich gewählt wird. Dass die Definition der Schnittstelle keine triviale Aufgabe ist und von der zugrundegelegten Netz- und Produktphilosophie abhängt, zeigt die Kontroverse zwischen Kahn/Shew und Gabel/Kennet im Kontext der USamerikanischen Telekommunikationsregulierung (vgl. Knieps 2007: S. 36). 212 Erfolgreiche Unternehmen zeichnen sich typischerweise dadurch aus, dass sie Komplementaritäten innerhalb des Unternehmens besser ausnützen und dadurch mehr Synergien schaffen und beherrschen (vgl. Milgrom/Roberts 1990). Die Ausnützung von Bündelungsvorteilen ist letztlich der Grund dafür, dass die unternehmensinterne Allokation von Ressourcen kostengünstiger sein kann als die externen Allokation über Märkte. Das Gemeinkostenproblem ist so gesehen untrennbar mit der Existenz effizienter Unternehmen verbunden (vgl. Schauenberg/Schmidt 1983: S. 262-265). 213 Die Arbeitsteilung zwischen Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden bleibt davon unberührt. Der zentrale Unterschied zwischen der Implementierung sektorspezifischer Regulierung und der Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts besteht darin, dass im Regulierungskontext der grundsätzliche Eingriffsbedarf zur Verhinderung von Diskriminierungen bereits ex ante festgestellt wird, während die Wettbewerbsbehörde sowohl den Eingriffsbedarf als auch den ggf. notwendigen Instrumenteneinsatz ex post und fallweise feststellt. 214 Inwieweit die Regulierungsbehörde tatsächlich in der Lage ist, Diskriminierungen fallweise zu verhindern, hängt von ihren gesetzlich verankerten Kompetenzen (Regulierungsmandat) ab. In Bezug auf Accounting Separation haben z.B. Burton/Kaserman/Mayo (2004) argumentiert, dass Regulierungsbehörden einen Anreiz zur Überschätzung von Gemein- und Verbundkosten haben, weil dies zusätzliche Umverteilungspotenziale eröffnet (Verschleierung von interner Subventionierung). 119 die Veränderung des Umfangs der eingesetzten Kapitalgüter durch Investitions- oder Desinvestitionsentscheidungen als auch die Partitionierung und Disaggregation des vorhandenen Kapitalstocks als Grundlage für ein entscheidungsorientiertes Asset Management. Korrespondierend zur Heterogenität von Netztopologien, Netztechnologien und der darauf aufbauenden Netzentwicklungsstrategien sollten bei der Investitionsmodellierung unterschiedliche Methoden, z.B. analytische Kostenmodelle und Benchmarking, zum Einsatz kommen. Die Gestaltung des Mengengerüsts bleibt auch in Netzbereichen mit regulierungsbedürftiger Marktmacht eine unternehmerische Aufgabe. In regulierten Netzbereichen spielt das Mengengerüst der Kapitalkosten in der Regulierungspraxis insbesondere bei der Ermittlung der so genannten Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (KEL) sowie bei der getrennten Rechnungsführung für regulierte und unregulierte Unternehmensbereiche (Accounting Separation) eine wichtige Rolle. Die Regulierungsbehörden haben in jüngster Zeit – vor allem im Telekommunikationssektor – erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Angaben der Unternehmen über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht nur zu überprüfen sondern auch eigenständig zu ermitteln. Dies ist ein Schritt in die falsche Richtung und widerspricht der ursprünglichen Intention anreizorientierter Regulierungsinstrumente. Während regulatorische Schattenrechnungen, insbesondere analytische Kostenmodelle und Benchmarking, derzeit in Regulierungstheorie und -praxis intensiv diskutiert werden, führt das Instrument der Accounting Separation eher ein Schattendasein.215 Angesichts der großen Bedeutung diskriminierungsfreier Zugangstarife für den Wettbewerb auf den nachgelagerten Netzebenen ist diese vergleichsweise geringe Aufmerksamkeit verwunderlich. Zur Beschränkung des monopolistischen Preissetzungsspielraums (Preisniveauproblem) und zur Verhinderung preislicher Diskriminierungen beim Netzzugang (Diskriminierungsproblem) bedarf es zweier Instrumente. Es wäre ein Trugschluss zu glauben, man könne durch eine möglichst perfekte Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungserstellung das Preisniveauproblem und das Diskriminierungsproblem zugleich lösen.216 Aus diesem Grund ist den Potenzialen von Accounting Separation wieder größere Beachtung zu schenken. Unter Umständen erübrigen sich dann weitreichendere strukturelle Eingriffe in die Handlungsfreiheit der regulierten Unternehmen (bis hin zur eigentumsrechtlichen 215 Symptomatisch für ein gewisses Missverhältnis ist der jeweilige Umfang der einschlägigen Literatur. 216 In der Praxis der Telekommunikationsregulierung in Deutschland wurde z.T. sogar mit diesem Argument auf Verpflichtungen zur getrennten Rechnungsführung gänzlich verzichtet: "[D]ie Regulierungsbehörde [hat] die Auferlegung der Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung oder zur transparenten Gestaltung der Vorleistungs- und internen Verrechnungspreise abgelehnt, da diese Verpflichtungen zur Durchsetzung des Diskriminierungsverbots und zur Verhinderung unzulässiger Quersubventionierungen nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig seien. Da die Zusammenschaltungsentgelte (...) nur genehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten, sei eine unzulässige Quersubventionierung ausgeschlossen" (Holthoff-Frank 2006: S. 563 f.). 120 Separierung), wie sie derzeit – selbst im Telekommunikationssektor (vgl. Monopolkommission 2007: S. 78-80) – im Kontext der Entbündelung vermehrt diskutiert werden.

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Zusammenfassung

Für die in liberalisierten Netzindustrien aktiven Unternehmen sind Kosteninformationen insbesondere bei Preis- und Investitionsentscheidungen von zentraler Bedeutung. Darüber hinaus interessieren sich in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger für die Kosten der Netze, vor allem bei der Regulierung von Marktmacht und der Bestellung defizitärer Netzleistungen. Dies erfordert eine auf anerkannten ökonomischen Prinzipien basierende entscheidungsorientierte Kostenermittlung, die durchgängig und konsistent in allen Netzbereichen – seien sie nun wettbewerblich, reguliert oder subventioniert – anwendbar ist. Die vorliegende Habilitationsschrift will hierfür eine systematische methodische Grundlage legen.

Im Mittelpunkt steht die disaggregierte Ermittlung der Kapitalkosten. Es wird aufgezeigt, dass das Deprival value-Konzept bei der Kapitalkostenermittlung eine zentrale Rolle spielt. Darauf aufbauend wird ein analytischer Rahmen entwickelt, der das Zusammenspiel von Regulierung und Subventionierung (z.B. bei defizitären Eisenbahninfrastrukturen) normativ begründen kann.