136 4. Kapitel: Das System der quotengestützten certificati verdi Mit der Einführung des quotengestützten Zertifikatesystems im Jahr 1999 hat Italien von der seit 1992 bestehenden Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen durch Einspeisevergütungen671 Abstand genommen. Waren die certificati verdi dann zunächst das einzige allgemeine staatliche Förderinstrument, traten in den Jahren 2005 und 2008 flankierend Einspeisevergütungssysteme für den Bereich Fotovoltaik sowie für Kleinanlagen hinzu.672 Als maßgebliches Fördersystem für mittlere und große Anlagen bildet das Quotensystem dennoch nach wie vor das zentrale Element der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in Italien. Abschnitt A dieses Kapitels gilt einem Überblick über die charakteristischen Unterschiede von Quotenmodellen, der eine bessere Einordnung des italienischen quotengestützten Zertifikatemodells ermöglichen soll.673 Anschließend werden die Entstehung des italienischen Systems der certificati verdi (B), die Quotenverpflichtung nach dem Decreto Bersani (C) sowie alle Aspekte der certificati verdi und ihrer Übertragung (D) untersucht, bevor abschließend die wichtigsten Erkenntnisse als Grundlage der folgenden europarechtlichen Untersuchung zusammengefasst werden (E). A. Grundlagen von quotengestützten Zertifikatemodellen Die Einführung einer Verpflichtung zu Lasten bestimmter Wirtschaftssubjekte, entsprechend den von ihnen verbrauchten bzw. erzeugten Mengen von Strom aus konventionellen Energiequellen eine bestimmte Menge an Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu erwerben oder zu erzeugen, soll eine Nachfrage nach solchem Strom bzw. grünen Zertifikaten generieren.674 Die Zertifikate verbriefen den beson- 671 Siehe unten S. 186 ff. 672 Siehe hierzu unten S. 191 ff. 673 Für eine umfassende rechtsvergleichende Analyse siehe Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, passim; zum Vergleich der wirtschaftlichen Vorund Nachteile von Quoten- und Einspeisetarifmodellen siehe Lienert/Wissen, ZfE 2006, 133 ff., Vogel/Weber, ZfE 2006, 233 ff. sowie Ragwitz, Assessment and optimisation of renewable energy support schemes in the European electricity market, S. 33 ff. 674 Allg. zu Quotenmodellen siehe Schneider, in: ders./Theobald, Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 41 ff.; Drillisch, Quotenregelung für regenerative Stromerzeugung, S. 8 ff.; ders., Quotenmodell für regenerative Stromerzeugung, S. 39 ff; ders., ZfE 1999, 251 ff.; zur ökonomischen Analyse von Quotenmodellen siehe Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 29 mit zahlreichen Nachweisen sowie S. 36 ff. 137 deren Beitrag zum Umweltschutz, der mit der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen verbunden ist.675 Es handelt sich hierbei ökonomisch betrachtet um ein komplexes Instrument der Mengensteuerung zur Beseitigung von Fehlallokationen, die aus der Differenz von privaten und sozialen Kosten entstehen.676 Derzeit fördern in der EU sieben Mitgliedstaaten die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen zumindest teilweise mittels eines quotengestützten Zertifikatemodells – Belgien, Italien, Polen, Schweden, das Vereinigte Königreich, Lettland und Rumänien.677 Die dabei vorgeschriebenen Quotenverpflichtungen unterscheiden sich insbesondere in Bezug auf die Adressaten und Begünstigten der Quotenverpflichtung sowie die Bezugsgröße der Quote, die Möglichkeiten der Quotenerfüllung und die Sanktionen bei Nichterfüllung der Quote. Zudem unterscheiden sich der Inhalt, die Funktion, die Rechtsnatur und die Handelbarkeit der Zertifikate. Gemäß dem in der ökonomischen Literatur entwickelten Verursacherprinzip678 sollen die Verursacher von negativen externen Kosten wirtschaftlich für die von ihnen verursachten Schäden zur Verantwortung gezogen werden.679 Je nach Betrachtungsweise kommen verschiedene Adressaten als Verursacher der Schäden in Betracht. Nach einer Ursachenanalyse im Sinne einer strikten Betrachtung der Kausalitätskette sind die Erzeuger konventionellen Stroms als Urheber der negativen Umweltauswirkungen, insbesondere der Freisetzung von Kyotogasen, als Adressaten der Quotenverpflichtung heranzuziehen.680 Geht man indessen von einer Gesamtverantwortung aller an der Wertschöpfungskette beteiligten Akteure für den Umweltschutz aus, so können auch die Übertragungs- und Verteilernetzbetreiber, Stromlieferanten und Stromverbraucher herangezogen werden.681 Die Wahl des jeweiligen Adressaten birgt je nach der konkreten Ausgestaltung des Systems682 Vor- und Nachteile.683 Zur Erfüllung der Quote kommen nur zwei Möglichkeiten684 in Betracht. Entweder kann der Adressat die Verpflichtung unmittelbar durch den Nachweis der Erzeu- 675 Drillisch, ZfE 1999, 251, 255. 676 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 41 m. w. N. 677 Ragwitz, Assessment and optimisation of renewable energy support schemes in the European electricity market, S. 16. 678 Vgl. Maurer, Umweltbeihilfen und Europarecht, S. 83 f. 679 Vgl. Drillisch, ZfE 1999, 251, 256. 680 Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 43 m. w. N. 681 Vgl. Espey, Internationaler Vergleich energiepolitischer Elemente zur Förderung von regenerativen Energien in ausgewählten Industrieländern, S. 56; Drillisch, ZfE 1999, 251, 259 f. 682 Siehe hierzu unten S. 146. 683 Vgl. zu diesen Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 43 m. w. N. 684 Laut Schneider sind es drei Möglichkeiten. Neben den beiden genannten komme noch der Ankauf von Strom aus erneuerbaren Energiequellen und die parallele Übertragung der dazugehörigen Zertifikate in Betracht. Schneider, in: ders./Theobald, Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 43; Schneider, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, Energierecht zwischen Umweltschutz und Wettbewerb, 71, 82 f. 138 gung oder des Erwerbs von Strom aus erneuerbaren Energiequellen erfüllen685 oder durch die Vorlage grüner Zertifikate. Es kommt auch die Verbindung beider Möglichkeiten in Frage. Die vorgelegten Zertifikate werden in der Regel annulliert. Sie müssen nicht verkörpert sein und können auch in rein elektronischer Form existieren. Die Erfüllung der Quotenverpflichtung muss zudem in irgendeiner Form nachzuweisen und kontrollierbar sein.686 Die faktische Ausgestaltung dieses Nachweises hat gewichtige wirtschaftliche Folgen und beeinflusst die Glaubwürdigkeit eines quotengestützten Zertifikatesystems. So erfordert die Überprüfung der tatsächlichen Erfüllung der Quotenverpflichtung die Errichtung von Kontrollinstanzen und verursacht dementsprechend Bürokratie und Kosten. Die Glaubwürdigkeit des Quotensystems ist aber nur dann gewahrt, wenn eine Manipulation des Nachweises im Prinzip ausgeschlossen werden kann und im Falle der Nichterfüllung Sanktionen eingeleitet werden.687 Die Zertifizierung geht von der Prämisse aus, dass Strom aus erneuerbaren Energiequellen gegenüber Strom aus fossilen Energiequellen einen gewissen Mehrwert aufweist. Dieser Mehrwert liegt makroökonomisch in einer stärkeren Diversifizierung der Energiequellen eines Landes und damit in der Erhöhung der Versorgungssicherheit, der vermiedenen Umweltbelastung und der Entwicklung einer zukunftsorientierten Industriesparte.688 Alle diese positiven Attribute der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen sind sog. externe positive Effekte, die sich jedoch nicht unmittelbar vermarkten lassen. Die Vermarktung wird erst durch die Konstruktion der Verkörperung der positiven Effekte bzw. der durch die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Gegensatz zur Stromerzeugung aus konventionellen Energiequellen vermiedenen externen Kosten689 durch Zertifikate ermöglicht. Die differierenden Umweltbeiträge der verschiedenen erneuerbaren Energiequellen können über Wertigkeitsfaktoren oder eine unterschiedliche Dauer der Berechtigung zur Zertifikatezuweisung berücksichtigt werden. Auf dem gleichen Wege können marktferne Technologien aus strategischen Gründen gefördert werden.690 Die Zertifikate werden in der Regel für eine bestimmte Bezugsmenge von Strom aus erneuerbaren Energiequellen ausgestellt. Durch die Bezugsmenge wird auch der sachliche Anwendungsbereich der Zertifikate bestimmt. Wird eine große Bezugsmenge, wie z. B. 100 MWh, gewählt, so sind Anlagen, die jährlich weniger als diese Menge Strom erzeugen, von der Zertifizierung ausgeschlossen. Zu entscheiden ist bei der Ausgestaltung eines quotengestützten Zertifikatesystems auch, ob sich die 685 Sog. „physische Quotenerfüllung”, vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 44 m. w. N. 686 Komorowski, Quotenmodelle zur Förderung erneuerbarer Energien, S. 50. 687 Lorenzoni/Pecchio, in: Lorenzoni/Zingale, Le fonti rinnovabili di energia, 19, 38. 688 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 35 m. w. N. 689 Vgl. Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, S. 203, 211. 690 Vgl. hierzu Drillisch, ZfE 1999, 251, 257 und 259. 139 Zertifizierung auf die Nettostromerzeugung oder auf die in das Netz eingespeiste Menge beziehen soll.691 Auch der Inhalt der Zertifikate kann variieren. Sie werden in der Regel mit einer Nummer versehen und geben Aufschluss über den Erstinhaber, den eingesetzten Energieträger und die eingesetzte Technologie, den Standort und die Kapazität der Anlage, den Aussteller, das Ausstellungsdatum und die Gültigkeitsdauer.692 Funktionell dokumentieren die Zertifikate zunächst die Erzeugung oder Einspeisung einer bestimmten Menge von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in das Netz.693 Der Verkauf der Zertifikate soll den Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen den Mehraufwand vergüten, den diese durch die im Vergleich zu Strom aus fossilen Energiequellen teurere Elektrizitätserzeugung zu tragen haben. Die Zertifikate dienen schließlich auch der Separierung zwischen der produzierten Elektrizität selbst und den zusätzlichen Vorteilen des Stroms aus erneuerbaren Energiequellen, die in Form der grünen Zertifikate selbständig vermarktet werden können.694 Diese Trennung des Stroms von den positiven Effekten der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen führt auch dazu, dass die Zertifikate – zumindest potenziell – im Gegensatz zum Strom selbst keinen Handelsbarrieren wie der Netzkapazität unterliegen und dementsprechend auf einem größeren Markt gehandelt werden können.695 Quotensysteme erfordern eine wirksame Kontrolle der Zertifizierung und der Quotenerfüllung, mithin auch eine für die Kontrolle zuständige neutrale Instanz.696 Der bürokratische Aufwand und die Kosten, die sich aus den Kontrollaufgaben ergeben, werden als Kritikpunkte gegen Quotenmodelle vorgebracht. Der Aufwand des Kontrollsystems hängt dabei maßgeblich von seiner konkreten Ausgestaltung ab. Das Kontrollsystem variiert maßgeblich je nach dem Adressaten der Quotenverpflichtung. Sanktionen für die Quotenverpflichteten bei Nichterfüllung stellen einen wesentlichen Baustein in einem Quotenmodell dar. Sie haben die Aufgabe, einen ausreichenden Anreiz zur Erfüllung der Quotenverpflichtung zu schaffen.697 Als Sanktionen sind insbesondere Bußgelder weit verbreitet, die in der Höhe deutlich variieren können.698 Wie die Analyse des italienischen Modells zeigen wird, kommen aber auch drastischere Maßnahmen wie der völlige oder zeitweise Ausschluss vom Stromhandel in Betracht. Die Höhe der Strafen hat erhebliche Auswirkungen auf die Nachfrage und damit mittelbar auch auf den Preis der grünen Zertifikate. 691 Drillisch, ZfE 1999, 251, 259. 692 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 37 m. w. N. 693 Sog. „Nachweisfunktion“, ebenda, S. 38 m. w. N. 694 Sog. „Finanzierungsfunktion“, vgl. ebenda, S. 39 m. w. N. 695 Vgl. Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, 203, 211; Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 37 m. w. N. 696 Schneider, in: ders./Theobald, Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 43. 697 Drillisch, ZfE 1999, 251, 264. 698 Vgl. zur allgemeinen Ausgestaltung von Sanktionsregelungen Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 45 f. 140 Werden die Sanktionen zu niedrig angesetzt, bilden sie gleichsam ein faktisches Limit für den Marktpreis und regen die Unternehmen dazu an, die Quotenverpflichtung nicht zu erfüllen, wodurch dem Fördermechanismus seine Grundlage entzogen wird.699 Sie sollten daher so hoch angesetzt werden, dass sie deutlich schädlichere Folgen für das Unternehmen haben als das gesetzmäßige Verhalten. Nur so kann die Einhaltung der Quotenverpflichtung erreicht werden.700 Gleichzeitig ist der Gesetzgeber verpflichtet, das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu wahren und Sanktionen zu statuieren, die sich in das Gesamtgefüge des Ordnungsrechtes einfügen. Nach der wirtschaftlichen Theorie bildet sich der Preis auf einem Zertifikatemarkt gemäß der durch die der Quotenverpflichtung generierten Nachfrage701 nach einer bestimmten Anzahl von grünen Zertifikaten. Er müsste der Differenz aus den Erzeugungskosten der neuen Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen und dem Marktpreis für Strom entsprechen.702 Eine freie Preisbildung ist daher grundsätzlich ein Hauptziel von Zertifikatemodellen, um gerade diesen Idealpreis erreichen zu können, und sie wird gleichzeitig als Vorteil dieses Systems gepriesen.703 Je freier sich der Preis bilden kann, desto größer können gleichzeitig die Schwankungen der Zertifikatepreise aufgrund von kurzfristigen Änderungen der Preisbildungsfaktoren sein. Starke Preisschwankungen beeinträchtigen jedoch die langfristige Berechenbarkeit des zu erwartenden Einkommens eines Erzeugers von Strom aus erneuerbaren Energiequellen aus dem Verkauf der grünen Zertifikate und damit dessen Investitionssicherheit – ein Hauptkritikpunkt an Zertifikatemodellen. Es werden daher Instrumente genutzt, um die Preisschwankungen zu reduzieren und damit die Investitionssicherheit in einem Zertifikatesystem zu erhöhen. So kann durch die Festlegung von gesetzlichen Mindestpreisen für grüne Zertifikate das Risiko auf ein bestimmtes Maß reduziert werden. Eine lange Gültigkeitsdauer erhöht die Gesamteinnahmen aus dem Verkauf der grünen Zertifikate und macht die langfristigen Investitionen rentabler. Das sog. Banking ermöglicht es den Inhabern von Zertifikaten, diese über einen gewissen Zeitraum hinweg zu behalten, insbesondere wenn die Nachfrage gerade gering und der Preis dementsprechend niedrig ist.704 Das Gegenstück zum Banking ist das Borrowing. In diesem Fall können Zertifikate verkauft werden, die der Erzeuger erst in der Zukunft erhalten wird. Das Banking und 699 Vgl. Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, 203, 217 f. 700 Vgl. Drillisch, ZfE 1999, 251, 264; Schneider, in: ders./Theobald, Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 44; Madlener/Stagl, Sozio-ökologisch-ökonomische Beurteilung handelbarer Zertifikate und garantierter Einspeisetarife für Ökostrom, verfügbar im Internet unter www.project-artemis.net/docs/madstag_vienna2001_iewt2001.pdf, S. 4. 701 Vgl. Nicoletti, Il diritto dell’economia 2/2004, 367, 374. 702 Vgl. Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, 203, 212; siehe zur Preisbildung im Detail Rinaldi, Rivista dei dottori commercialisti 4/2005, 651, 659 f.; auch Morthorst, Energy Policy 2000, 1085. 703 Ragwitz, Assessment and optimisation of renewable energy support schemes in the European electricity market, S. 54. 704 Vgl. zum Banking Drillisch, ZfE 1999, 251, 266; Marroni, Certificati verdi, certificati bianchi e mercato delle emissioni: strumenti di incentivazione per l’energia sostenibile, verfügbar unter www.legacoop.coop/energia/docs/marroni0906.pdf, S. 8. 141 das Borrowing reduzieren die Fluktuation der Preise indem diese Mechanismen kurzfristige Veränderungen der Nachfrage oder des Angebotes abfedern, sie ermöglichen jedoch gleichzeitig Spekulationen auf dem Markt.705 Der Freiheit der Preisbildung drohen indessen auch Gefahren, die gänzlich unerwünscht sind. So können – auch z. B. infolge einer noch nicht vollständigen Liberalisierung der Elektrizitätsmärkte – einzelne Anbieter eine marktbeherrschende Stellung im Bereich einer oder mehrerer erneuerbarer Energiequellen innehaben und diese auf dem Markt zur Erzielung eines überhöhten Zertifikatepreises einsetzen.706 B. Entstehungsgeschichte und Zielsetzung des italienischen Fördersystems Die Einführung des quotengestützten Zertifikatesystems707 stellte einen Bruch mit der bisherigen Förderung durch den CIP 6/92708 dar.709 Die Einführung der Quotenverpflichtung durch den Decreto Bersani ist dabei in den Zusammenhang der energiepolitischen Grundlagen des Weißbuchs der italienischen Regierung einzuordnen (I). Die hinter der Förderregelung stehenden energiepolitischen Zielsetzungen entsprechen denjenigen auf europäischer Ebene (II). Innerhalb des Decreto Bersani nahm die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen nur eine Nebenrolle ein. Erst die Umsetzung des Art. 11 Decreto Bersani durch Ministerverordnungen und Beschlüsse der AEEG hat den darin normierten Vorgaben die erforderliche Detailschärfe verliehen (III). I. Das italienische Weißbuch Durch Punkt 2.4 Beschluss des CIPE Nr. 137/98710 wurden die zuständigen Minister der italienischen Regierung beauftragt, ein Weißbuch zur künftigen Nutzung der erneuerbaren Energiequellen vorzulegen. Mit der Umsetzung des Beschlusses wurde die Kommission für nachhaltige Entwicklung711 betraut. Im organisatorischen Rah- 705 Vgl. zum Banking und zum Borrowing Ragwitz, Assessment and optimisation of renewable energy support schemes in the European electricity market, S. 144 ff.; Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, 203, 219. 706 Vgl. Forleo, Rassegna giuridica dell’energia elettrica 2006, 203, 217. 707 Einen Überblick über das System in deutscher Sprache gewähren Puopolo/Geffers, in: AEEC, Der Energiebinnenmarkt in Europa, 307 ff. 708 Siehe hierzu unten S. 186 ff. 709 De Angelis/Gallo, RdE 2004, 247, 250 f. 710 Siehe hierzu oben Fn. 83. 711 Commissione per lo sviluppo sostenibile. Es handelt sich hierbei um eine Kommission, die durch eine Verordnung des Ministerpräsidenten vom 20. März 1998 eingesetzt und durch eine Arbeitsgruppe aus Delegierten von 11 Ministerien unterstützt wurde.