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Florian Valentin, Zielkonflikte bei der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen in:

Florian Valentin

Strom aus erneuerbaren Energiequellen im italienischen Recht, page 43 - 47

Eine Untersuchung unter Einbeziehung europarechtlicher und rechtsvergleichender Aspekte

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4076-8, ISBN online: 978-3-8452-1253-1 https://doi.org/10.5771/9783845212531

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 140

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43 bedeutenden Inlandsmarktes zur Ergänzung der sich herausbildenden Exportchancen“.101 Diesen Beweggrund unterstrich die Kommission auch zehn Jahre später in ihrer Mitteilung „Eine Energiepolitik für Europa“.102 Gleichzeitig kündigte die Kommission die Vorlage eines europäischen Strategieplans für Energietechnologie an.103 Bereits jetzt arbeiten europaweit im Bereich „Erneuerbare Energien“ bei einem Umsatz von 20 Milliarden Euro etwa 300.000 Beschäftigte.104 Bis zum Jahr 2020 wird allein in Deutschland mit einem Anstieg von derzeit 214.000105 auf über 300.000 Arbeitsplätze gerechnet.106 Angesichts dieser Zahlen wird die Schaffung von Arbeitsplätzen nunmehr verstärkt zur Begründung der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen auf europäischer Ebene herangezogen.107 Auch das italienische Weißbuch betont das Potenzial der Entstehung von Arbeitsplätzen im Bereich der erneuerbaren Energiequellen.108 V. Zielkonflikte bei der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen Jedes einzelne der dargestellten Ziele ist leicht nachvollziehbar und bereitet, für sich betrachtet, weder politische noch juristische Probleme. Solche treten jedoch dann auf, wenn sich diese Ziele im Einzelfall nicht konfliktfrei miteinander vereinbaren lassen bzw. in Konkurrenz zu anderen Zielen der Energiepolitik treten. Dann gilt es Lösungen zu finden, die dem einen oder anderen Ziel den Vorrang einräumen müssen. Ein zentrales Ziel der EU ist die Herstellung eines unverfälschten Wettbewerbs, im Bereich der Elektrizität der vollständig liberalisierte sog. Elektrizitätsbinnenmarkt. Die Herstellung dieses Binnenmarktes auf der einen Seite und die Verbesserung des Klimaschutzes durch eine erhebliche Förderung der Stromerzeugung aus 101 Kommission, Europäisches Weißbuch, S. 23. 102 Kommission, Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1 endg., S. 17: Auf dem Gebiet der Energietechnologie verfolgt Europa zwei wichtige Ziele: Die Senkung der Kosten sauberer Energie und eine Vorreiterrolle der EU-Unternehmen im schnell wachsenden Sektor der kohlenstoffarmen Technologien. 103 Vgl. hierzu Kommission, Auf dem Weg zu einem europäischen Strategieplan für Energietechnologie, KOM(2006) 847. 104 Kommission, Fahrplan für Erneuerbare Energien (siehe Fn. 49), S. 19. 105 BMU, Pressemitteilung Nr. 055/07 vom 27. Februar 2007, Erneuerbare Energien sichern das Klimaschutzziel, im Internet abrufbar unter www.erneuerbare-energien.de/inhalt/ 38789. 106 BMU, „Erneuerbare Energien – Arbeitsplatzeffekte“, S. 6, verfügbar unter: www.bmu.de/ files/pdfs/allgemein/application/pdf/arbeitsmarkt_ee_lang.pdf; wesentlich skeptischer Hillebrand/Buttermann/Behringer/Bleuel, Energy Policy 2006, 3484, 3492 f. 107 Insbesondere auch in Erwägungsgrund (1) der Richtlinie 2001/77/EG. 108 Italienisches Weißbuch (siehe Fn. 41), S. 13ff. 44 erneuerbaren Energiequellen können Zielkonflikte hervorrufen.109 Der Argumentation Schwintowskis, dass „in einem marktwirtschaftlich verfassten Rechtsstaat die angestrebten Politikziele (Umweltschutz und Marktwirtschaft) in einem Begriff des Wettbewerbs (verschmelzen), der die Umsetzung und Durchsetzung der selbstgesteckten Politikziele unter Berücksichtigung der auf die Freiheit des Wettbewerbs gerichteten Grundziele gewährleistet“, und sich diese Ziele des Rechtsstaats „in dieser methodologischen Einheit von Ökonomie und Ökologie bündeln und (…) zugleich ihre scheinbare Gegensätzlichkeit (verlieren)“,110 ist nur insoweit zuzustimmen, als der Begriff des „Wettbewerbs“ je nach den Grundsätzen der ihn umrahmenden Wirtschaftsverfassung durch normative Konnotationen bereichert wird. So ist in den europäischen Marktwirtschaften davon auszugehen, dass der Begriff „Wettbewerb“ nicht allgemein als „Durchsetzung eigener wirtschaftlicher Interessen um jeden Preis“ zu verstehen ist und der Umweltschutz auch im Wettbewerb Beachtung findet. Gleichzeitig zeigt der Streit um das deutsche Stromeinspeisungsgesetz111, dass eine rechtliche Auseinandersetzung sich im Einzelfall112 auf die Frage zuspitzen kann, ob effektivem Umweltschutz oder dem unbeschränkten Handelsverkehr der Vorzug zu geben ist. In diesem Fall räumte der EuGH dem Umweltschutz Vorrang vor einem unverfälschten europaweiten Handel mit Elektrizität ein, ohne diese Lösung nachvollziehbar auf bereits etablierte juristische Fundamente zu stellen.113 Eine grundsätzliche Entscheidung dahingehend, dass Umweltschutz allgemein im Zweifelsfall einem effektiven Wettbewerb vorzuziehen ist, kann hierin indessen freilich nicht gesehen werden, wenngleich die Entscheidung den Umweltschutz deutlich weiter gestärkt hat. So wies der EuGH in den Entscheidungsgründen darauf hin, dass sich die Entscheidung auf den „gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts“114 bezog und die damals gültige Richtlinie 96/92/EG115 „lediglich eine 109 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 67 f.; siehe auch Büdenbender, DVBl 2002, 800 ff.; Schalast, ZNER 2001, 74 ff.; Kirchhof, ZNER 2001, 117 ff. 110 Schwintowski, ZNER 2001, 82, 83. 111 EuGH, Rs. C-379/98 – PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099; siehe hierzu Fn. 1088. 112 Gegen einen pauschalen Wertwiderspruch zwischen Wettbewerb und Umweltschutz zutreffend Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 68 f. 113 Der EuGH hat zunächst festgestellt, dass das StrEG keine Beihilfe begründete, weil keine „staatlichen Mittel“ i. S. v. Art. 87 EG zur Förderung herangezogen wurden. Im Rahmen der Prüfung einer etwaigen Verletzung der Warenverkehrsfreiheit hat der EuGH dann zwar erklärt, dass das StrEG eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine Mengenbeschränkung i. S. v. Art. 28 EG statuierte. Gleichwohl hat er anschließend unter intensivem Hinweis auf das Umweltschutzziel des StrEG dieses für zulässig erachtet. Hierdurch hat der EuGH eine umfassende Debatte in der Literatur ausgelöst, ob der Grundsatz noch fortbesteht, dass ungeschriebene Rechtfertigungsgründe nach der Cassis-Rechtsprechung lediglich auf nichtdiskriminierende Maßnahmen Anwendung finden können. Siehe hierzu ausführlich unten S. 254 ff. sowie allg. zu diesem Verfahren Witthohn/Smeddinck, et 2001, S. 466. 114 EuGH, Rs. C-379/98 – PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099, Rn. 81. 115 Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, ABl. L 27 vom 45 weitere Stufe bei der Liberalisierung des Elektrizitätsmarkts (darstellte) und Hemmnisse für den Elektrizitätshandel zwischen den Mitgliedstaaten fortbestehen (ließ)“.116 Dem kann zu Recht entnommen werden, dass nach Abschluss der Liberalisierung eine derartige Einschränkung des Wettbewerbs aus Gründen des Umweltschutzes nicht mehr ohne weiteres zu begründen ist und der Konflikt zwischen Wettbewerb und Klimaschutz dann einer neuen Überprüfung bedarf.117 Festzuhalten bleibt, dass in jedem Einzelfall eine Abwägung zu treffen ist, wie das Konzept des Umwelt- und Klimaschutzes im Rahmen der jeweils maßgeblichen normativen Vorgaben für marktwirtschaftlichen Wettbewerb berücksichtigt werden kann. Eine Pauschallösung der Abwägungsfrage können daher auch die Liberalisierungsrichtlinien der EG nicht anbieten,118 da ein allgemeiner Wertungswiderspruch zwischen Wettbewerb und Umweltschutz eben nicht besteht.119 Auch das Spannungsfeld zwischen dem Ziel der Versorgungssicherheit und unverfälschtem Wettbewerb ist seit Beginn der Liberalisierungsbemühungen der Kommission auf europäischer Ebene diskutiert worden. Nur zögerlich geben die Mitgliedstaaten das lange Zeit als für das einzig sicher gehaltene „Command-andcontrol“-System einer staatlichen Steuerung des Baus von Kraftwerken und des zentralen Netzbetriebs zugunsten eines stärkeren Wettbewerbs auf. Dieser Zielkonflikt besteht unabhängig von der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen. Diese hat zunächst positive Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit, weil Strom aus erneuerbaren Energiequellen den Energiemix bereichert und zu einer Diversifizierung der Versorgungsquellen führt.120 Gleichzeitig kann die Privilegierung und Unterstützung der Produzenten von Strom aus erneuerbaren Energiequellen wiederum zu Wettbewerbsverzerrungen führen, insbesondere im Fall der sog. „Überförderung“. Auch hieraus entsteht jedoch kein grundsätzlich unvereinbarer Interessenkonflikt. Es kommt vielmehr auf die Ausgestaltung der Förderung im Einzelfall an.121 Der Konflikt zwischen Wettbewerb und Versorgungssicherheit durch erneuerbare Energiequellen zeigt sich an der seit Jahren anhaltenden Kontroverse über die Frage, ob Quoten- und Zertifikatemodelle oder Einspeisetarife vorzuziehen sind.122 Quotenmodelle werden dabei im Allgemeinen als weniger wettbewerbsverzerrend hervorgehoben, können aber noch keine den Einspeisetarifsystemen in Spanien und Deutschland vergleichbaren Erfolge vorweisen.123 30.01.1997, S. 20; die Richtlinie 96/92/EG wurde durch die Nachfolgerichtlinie 2003/54/EG ersetzt. 116 EuGH, Rs. C-379/98 – PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099, Rn. 78. 117 So Karpenstein/Schneller, RdE 2005, 6, 8; siehe hierzu aber unten S. 258 f. 118 So werden Versorgungssicherheit, Umweltschutz und Wettbewerbsintensität in Erwägungsgrund 26 und Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2003/54/EG gleichrangig nebeneinander genannt. 119 Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 68 f.; a. A. wohl Schalast, ZNER 2001, 74. 120 Siehe oben S. 30 ff. 121 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 70 m. w. N. 122 Vgl. hierzu nur Häder, et 2005, 610; Lienert/Wissen, ZfE 2006, 133. 123 Vgl. Himmer, Energiezertifikate in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, S. 85 f. 46 Beim Bau von Anlagen zur Stromproduktion aus erneuerbaren Energiequellen tritt schließlich noch ein weiterer Zielkonflikt zutage. So kann z. B. der Bau von Windkraftanlagen und Solaranlagen die Versiegelung von Bodenflächen zur Folge haben, Biogasanlagen können erhebliche Emissionen hervorrufen, der Bau von Staudämmen für Wasserkraftwerke kann den Lebensraum von Tierarten zerstören und der Anbau von Biomasse erhebliche Auswirkungen auf die verwendeten Flächen haben. Weitere Nebeneffekte treten bei Windkraftanlagen auf, soweit sie aufgrund ihrer Höhe Schatten werfen, ihre Rotorblätter Greifvögel gefährden und Rotorblätter das Sonnenlicht zum sog. „Disco-Effekt“124 reflektieren. So können sich das Ziel des gewünschten Beitrags dieser Anlagen zum Klimaschutz und das Ziel eines möglichst umfangreichen Schutzes von Menschen und Tieren in der unmittelbaren Umgebung der Anlagen widersprechen.125 Insoweit besteht ein Bedarf der sorgfältigen Abwägung dieser Interessen in jedem Einzelfall.126 Einen wichtigen Beitrag zur Lösung solcher Konflikte leistet eine Standortwahl, die die schädlichen Umwelteinwirkungen auf Menschen, Tiere und Pflanzen in der unmittelbaren Umgebung auf das geringste mögliche Maß reduziert. So werden z. B. Fotovoltaikanlagen stärker gefördert, wenn sie auf Gebäuden errichtet werden und somit keine Bodenflächen versiegelt werden.127 Schon vielfach war die Standortwahl von Windkraftanlagen Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzung.128 Die Ausweisung von Vorzugsgebieten kann einige Streitigkeiten vermeiden helfen.129 Eine Lösung des 124 Dieser stellt bei neueren Windkraftanlagen allerdings nach der Rechtsprechung aufgrund einer matteren Beschichtung der Rotorblätter keine schädliche Umwelteinwirkung mehr dar. VG Bayreuth, Urteil vom 30. Oktober 2003, Az. B 2 K 02.882, BayVGH München, Beschluss vom 31. März 2003, Az. 14 ZB 02.2637. 125 Insoweit zutreffend Lecheler, in: Büdenbender/Kühne, Das neue Energierecht in der Bewährung, 199, 204 f. 126 Freilich erscheint das Ausmaß dieser schädlichen Folgen auf die Umwelt vielfach übertrieben, wobei der Not-in-my-backyard-Effekt (NIMBY) und ästhetische Gründe die Ablehnung von Anlagen intensivieren. Vgl. Bucello/Viola, Ambiente e Sviluppo 2007, 911, 916. Hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf die Bestände von Vögeln wurde differenziert ermittelt, dass die Auswirkungen auf bestimmte Vogelarten unterschiedlich groß sind. Die Anzahl der tatsächlich durch die Windkraftanlagen getöteten Vögel hängt von verschiedenen Faktoren ab, wie z. B. dem Standort, der Anordnung der Windräder und der vorhandenen Schutzvorkehrungen. NABU, Auswirkungen regenerativer Energiegewinnung auf die biologische Vielfalt am Beispiel der Vögel und der Fledermäuse – Fakten, Wissenslücken, Anforderungen an die Forschung, ornithologische Kriterien zum Ausbau von regenerativen Energiegewinnungsformen, S. 6, veröffentlicht unter: http://bergenhusen.nabu. de/bericht/VoegelRegEnergien.pdf. 127 Siehe § 11 Abs. 2 EEG zur Rechtslage in Deutschland und Art. 6 Abs. 4 lit. c) D. M. 19/02/07 zur Rechtslage in Italien. 128 Siehe hierzu Regenfus, Jura 2007, 279 ff.; sowie Consiglio di Stato, Abteilung VI, Urteil Nr. 971 vom 9. März 2005; Consiglio di Stato, Abteilung VI, Urteil Nr. 1675 vom 12. April 2005; T. A. R. Sicilia, Palermo, Urteil Nr. 1813 vom 18 August 2006, T. A. R. Sardegna, Abteilung II, Urteil Nr. 226 vom 16. Februar 2006; T. A. R. Puglia, Lecce, Urteil Nr. 1953 vom 14. April 2006. 129 Vgl. zur Ausweisung von Vorranggebieten Mayer-Metzner, BayVBl 2005, 129. 47 Zielkonfliktes ist aber wiederum nur in jedem Einzelfall möglich, einen generellen Vorrang etwa des Klimaschutzes vor allen anderen Umweltgütern gibt es nicht. B. Strom aus erneuerbaren Energiequellen im Europarecht Erst jetzt ist das europäische Primärrecht im Begriff, eine eigenständige Rechtsgrundlage für energiepolitische Maßnahmen zu erhalten (I). Dennoch verfügt das Europarecht bereits seit längerem über ein umfassendes Sekundärrecht im Energiesektor (II). I. Strom aus erneuerbaren Energiequellen im Primärrecht 1. Eine Rechtsgrundlage für energiepolitische Maßnahmen a) Defizit des Primärrechts Energie ist seit Gründung der EGKS ein zentrales Thema der Europäischen Gemeinschaften.130 Für eine gemeinsame europäische Politik im Bereich der Nutzung von Kohle und Atomenergie wurden bereits in den fünfziger Jahren mit dem EGKS- Vertrag und dem Euratom-Vertrag detaillierte rechtliche Regelungen getroffen.131 Schon der erste Gesamtbericht der Kommission aus dem Jahr 1958 beschäftigte sich daher auch mit „Energieproblemen“.132 1980 richtete das europäische Parlament an die Kommission sogar den Auftrag, „zu prüfen, ob es notwendig und zweckmäßig ist, den Euratom-Vertrag zu einem Energie-Vertrag weiterzuentwickeln“.133 Umso erstaunlicher erscheint es, dass für Erdöl und die erneuerbaren Energiequellen ebenso wie für die Bereiche Strom und Gas nach wie vor weder ein Titel „Energie“ noch eine explizite Ermächtigungsgrundlage in den Verträgen über die EU und die EG enthalten sind.134 Nach Vorstellung der Kommission sollte 1992 mit der Gründung 130 Allg. zur Energiepolitik der Gemeinschaft siehe Allwardt, Europäisiertes Energierecht in Deutschland, S. 123 ff. 131 Vgl. zu EGKS und Euratom Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 12 ff; Oppermann, Europarecht, § 20 Rn. 21 f. und 26 ff.; Schmidt-Preuß, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, Energierecht zwischen Umweltschutz und Wettbewerb, 27, 33 ff. 132 Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 42; vgl. hierzu auch Brand/Witthohn, et 2002, 253. 133 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. Februar 1980 zur langfristigen, ausreichenden und preisgünstigen Energieversorgung in der Gemeinschaft, ABl. C 59 vom 10. März 1980, S. 46, 47. 134 Zu den verschiedenen Anläufen zur Aufnahme einer solchen in den EG-Vertrag siehe Witthohn, Förderregelungen für erneuerbare Energien im Lichte des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 66 ff.

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Zusammenfassung

Die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung spielt für die Verbesserung der Versorgungssicherheit und die Erreichung der Klimaschutzziele der Europäischen Union eine herausragende Rolle. Den hierfür maßgeblichen Rechtsnormen der einzelnen Mitgliedstaaten kommt deshalb besondere Bedeutung zu.

Der Autor analysiert detailliert die Vorschriften der Republik Italien. Die Darstellung der energiewirtschaftlichen Grundlagen und der energierechtlichen Rahmenbedingungen bildet den Ausgangspunkt für die anschließende Untersuchung der Förderregelungen. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen das Zertifikatesystem und die verschiedenen Einspeisetarifsysteme für Kleinanlagen und den Bereich der Fotovoltaik. Die eingehende Prüfung der Vereinbarkeit der italienischen Regelungen mit dem Europarecht und ein partieller Vergleich mit dem EEG schließen die Darstellung ab.