Content

Markus Loewe, Eignung unterschiedlicher Trägerinstitutionen in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 144 - 154

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

Bibliographic information
144 lich das von den Versicherten gemeldete Ausmaß hat und ob der eingetretene Schaden tatsächlich von einem versicherten Risiko verursacht wurde. Bspw. könnte ein Versicherungsmitglied auf die Idee kommen, unwahr einen Diebstahl zu melden, das bei einem Hausbrand vernichtete Inventar mit einem zu hohen Wert zu beziffern oder die Arztrechnung eines nicht versicherten Freundes als seine eigene auszugeben (Arbitrage).301 Auch in diesen Fällen muss der Versicherer mit Verlusten rechnen. 5.2.2 Eignung unterschiedlicher Trägerinstitutionen Es soll nun geprüft werden, inwieweit unterschiedliche Institutionen in der Lage sind, die o. g. Nachhaltigkeitsbedingungen auch dann zu erfüllen, wenn die Versicherten nur über kleine und instabile Einkommen verfügen und zumindest teilweise im informellen Sektor tätig sind. Dabei wird zunächst auf kommerzielle Versicherungsunternehmen eingegangen. Sie sind die wohl typischsten Anbieter von bilateralen Versicherungsarrangements. Viele der gesammelten Erkenntnisse ließen sich aber auch auf staatliche Versicherungssysteme (Sozialversicherungssysteme für informell Beschäftigte) übertragen. Im Anschluss werden die Stärken und Schwächen von dezentralen Versicherungssystemen am Beispiel von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit diskutiert. Dabei werden jeweils empirische Forschungsergebnisse theoretisch untermauert und erklärt. 5.2.2.1 Eignung von kommerziellen Versicherungsunternehmen Überall auf der Welt lässt sich beobachten, dass kommerzielle Versicherungsunternehmen sehr gut in der Lage sind, stabile und profitable Versicherungsarrangements nachhaltig anzubieten, die sich aber ausschließlich an der Nachfrage der sozialen Oberbestimmte Maßnahmen der Risikoprävention ergreift oder nicht, über die der Prinzipal aber nicht informiert ist (daher hidden action). Erst zum Schluss ist der Zufall („Spieler Natur“) am Zuge, der bspw. darüber entscheidet, ob und mit welchen Folgen ein Risiko eintritt oder nicht, wobei das Ergebnis von der vorangegangen Aktion des Agenten mit abhängt. (ii) Beim ex post moral hazard with hidden action hingegen ist der Zufall („Spieler Natur“) unmittelbar nach dem Prinzipal am Zuge und erst als letzter der Agent, von dessen Verhalten nach Risikoeintritt (ex post) abhängt, wie groß der Schaden und wie teuer die Schadensbehebung wird. Wiederum ist der Prinzipal nicht über das Handeln des Agenten (daher hidden action) informiert: ob er z. B. unmittelbar nach Risikoeintritt Maßnahmen der Schadensbegrenzung ergreift (nach einer Erkrankung gleich zum Arzt geht) und die kostengünstigste Methode der Schadensbeseitigung wählt (sich in einem teuren oder billigen Krankenhaus behandeln lässt bzw. zu einem Arzt geht, der ihn für eine kurze oder lange Periode krank schreibt). Diese Definition von moral hazard ließe sich aber noch um eine dritte Variante erweitern, die die meisten möglichen Fälle von Versicherungsbetrug einschließt. Bei diesem ex post moral hazard with hidden knowledge ist ebenfalls der Agent als letzter am Zuge); der Prinzipal ist aber nicht über das Handeln des Versicherten schlecht informiert, sondern über den Zug des Spielers Natur: Ein Versicherter weiß bspw., ob und mit welchen Folgen ein Risiko eingetreten ist, nicht aber die Versicherung, so dass er nicht entstandene Schäden fälschlich melden oder entstandene Schäden in falscher Höhe deklarieren kann. Vgl. Boyer (2001); Eisen (1979, 103– 126); Shavell (1979); Zweifel / Eisen (2000, 293–295). 301 Vgl. Brown (2001, 14 f.); Brown / Churchill (1999, 21–25); Cummins (1991, 270–274); Farny (2000, 38 f.); Hoogeveen (2001, 106–108); Jütting (2000, 14–19); Meessen / Criel / Kegels (2002, 74 und 77 f.); Shavell (1979); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 14 f.); Zeller (1999, 24). 145 schicht und allenfalls noch der Mittelschicht orientieren. Assekuranzen scheinen außer Stande zu sein, das Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes zu bedienen. Im Folgenden wird deutlich, dass diese Unfähigkeit von kommerziellen Versicherungsunternehmen auf drei Faktoren zurückgeht. Zwar könnten sie auch bei Versicherungsarrangements für ärmere Bevölkerungsgruppen die Risiken der Kunden im erforderlichen Umfang poolen, nachhaltige Verträge formulieren, Interessenkollisionen umgehen und etwaige Rückstellungen rentabel und sicher auf dem Kapitalmarkt anlegen. Jedoch weisen sie im Hinblick auf drei Nachhaltigkeitsbedingungen deutliche Schwächen auf, die v. a. im Niedrigpreissegment deutlich werden und sie dort versagen lassen. Dabei handelt es sich um dieselben institutionellen Schwächen, aufgrund derer auch die kommerziellen Anbieter von Kredit- und Sparprodukten in Entwicklungsländern im Niedrigpreissegment versagen (vgl. Übersicht 7): — unzureichende Kosteneffizienz, — die Unfähigkeit, bestehende Informationsasymmetrien zu überwinden und — den Mangel an Vertrauenswürdigkeit aus Sicht der Zielgruppe in Bezug auf die Erwartungssicherheit ihrer Angebote.302 Unzureichende Kosteneffizienz Der wichtigste Grund für das Versagen von kommerziellen Versicherern im Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes besteht darin, dass sie die Preise ihrer Produkte nicht beliebig an die Zahlungsfähigkeit der Nachfrager anpassen können. Dies liegt daran, dass bei der Verwaltung der Policen und bei sämtlichen Transaktionen mit den Kunden (Anwerbung, Vertragsabschluss, Einzug der Prämien, Prüfung von Anspruchsforderungen, Auszahlung von Leistungen...) pro Vertrag stets ähnlich hohe Kosten anfallen. Vom Niveau der Deckungssumme und der Prämien der Verträge sind die Stückkosten weitgehend unabhängig.303 Daher sind die Versicherungsunternehmen daran interessiert, Verträge mit möglichst hohen Deckungssummen abzuschließen, zumal ihr Umsatz pro Vertrag sehr wohl von der Höhe der Prämie und damit von der jeweiligen Deckungssumme abhängt. Policen mit kleinen Deckungssummen und niedrigen Prämien, die auch für die Bezieher niedriger Einkommen bezahlbar wären, sind für die Versicherungsunternehmen unattraktiv. Bei solchen Verträgen können die Verwaltungs- und Transaktionskosten sogar die Prämieneinnahmen übersteigen. Hierzu muss man bedenken, dass die Versicherer durchaus Versicherungsverträge mit niedrigen Deckungssummen zu entsprechend niedrigen Prämien anbieten könnten, wenn ihnen keine Verwaltungs- und Transaktionskosten entstehen würden. Unter dieser Bedingung würde nämlich die zur Finanzierung der Versicherungsleistungen erforderliche Prämie proportional von der Deckungssumme des Vertrages abhängen (ggf. zuzüglich einer Gewinnmarge). Zur Absicherung gegen einkommensabhängige Risiken könnte somit jedem Nachfrager ein Versicherungsvertrag angeboten werden, der seiner Zahlungsfähigkeit gerecht wird. Hierbei handelt es sich in erster Linie um Risiken, die zu einem vorübergehenden 302 Vgl. Brown / Churchill (1999, 17–19); Hoogeveen (2001, 108–110); Loewe (2001, 7); Patel (2002, 11); Siegel / Alwang / Canagarajah (2001, 14 f.); van Oppen (2001, 13). 303 Vgl. Farny (2000, 582 f.); Gollier (1992, 18 f.); Jütting (2000, 15); Meessen / Criel / Kegels (2002, 80 f.); Zweifel / Eisen (2000, 157, 228 f. und 271). 146 Übersicht 7: Vergleich von Kleinstkredit- und Kleinstversicherungsansatz Kleinstkreditansatz Kleinstversicherungsansatz Probleme: – erschwerter Zugang von ärmeren und informell beschäftigten Personen zu Kreditprodukten – nicht so sehr: unzureichende Rückzahlungsfähigkeit bzw. hohe Zinsen – erschwerter Zugang von ärmeren und informell beschäftigten Personen zu Versicherungsprodukten – nicht so sehr: unzureichende Beitragsfähigkeit Ursachen: – hoher Verwaltungskostenanteil bei kleinen Kreditsummen (Fixkosten-Problematik) – hohe Transaktionskosten bei der Versorgung peripherer Regionen – Informationsasymmetrien: (i) adverse Selektion von Kunden mit schlechter Zahlungsmoral / unzureichender Zahlungsfähigkeit (ii) moral hazard: Gefahr, dass Kredit „konsumiert“ wird oder Investition keine Gewinne generiert – Misstrauen der Nachfrager gegenüber kommerziellen Kreditinstituten – hoher Verwaltungskostenanteil bei kleinen Deckungssummen (Fixkosten-Problematik) – hohe Transaktionskosten bei der Versorgung peripherer Regionen – Informationsasymmetrien: (i) adverse Selektion von Kunden mit überdurchschnittlich großen Risiken (ii) moral hazard: Gefahr, dass sich Versicherte nach Vertragsabschluss unvorsichtig verhalten (iii) Betrugsgefahr – Misstrauen der Nachfrager gegenüber kommerziellen Versicherern Mögliche Lösungsansätze: – downscaling: Orientierung formeller (kommerzieller) Kreditanbieter an Bedarfen der Armen und informell Beschäftigten (i. d. R. begrenzte Erfolge beim Erreichen der Armen wg. unzureichender Zielgruppennähe) – upgrading: qualitative Transformation von ROSCAs, Solidargemeinschaften und NRO-Kreditsystemen in formalisiertere Systeme (i. d. R. unzureichende Kapazitäten sowie mangelnder Zugang zu Refinanzierungsmöglichkeiten, daher finanzielle und institutionelle Nachhaltigkeitsprobleme) – linking: Kooperation von Banken mit ROSCAs oder NROs: Aufteilung der Aufgaben nach komparativen Stärken (Erfolge v. a. in Süd- und Südostasien) – green field banks: Aufbau von Mikrofinanzbanken, die zwischen informellen Institutionen und Geschäftsbanken stehen: professionell und nachhaltig, aber nicht gewinnorientiert – downscaling: Orientierung formeller (kommerzieller) Versicherungsunternehmen an Bedarfen der Armen und informell Beschäftigten (i. d. R. begrenzte Erfolge beim Erreichen der Armen wg. unzureichender Zielgruppennähe) – upgrading: qualitative Transformation von Versicherungsvereinen, Solidargemeinschaften und NRO-Versicherungssystemen in formalisiertere Institutionen (i. d. R. unzureichende Kapazitäten sowie mangelnder Zugang zu Investitions- und Rückversicherungsmöglichkeiten, daher finanzielle und institutionelle Nachhaltigkeitsprobleme) – linking: Kooperation von kommerziellen Versicherern mit Versicherungsvereinen oder NROs: Aufteilung der Aufgaben nach komparativen Stärken (große Erfolge, v. a. in Südasien und Ostafrika) Förderungsmöglichkeiten: – Transfer von Know-how – capacity-building – bessere Rahmenbedingungen – Anschubfinanzierung – keine dauerhafte Subventionierung – Transfer von Know-how – capacity-building – bessere Rahmenbedingungen – Anschubfinanzierung – keine dauerhafte Subventionierung Quelle: Aleem (1990); Berensmann et al. (2002, 11 f.); Nitsch (2000, 313 f.); Schmidt et al. (2002, 6–8); Terberger (2003); van Oppen (2001); Zeller / Lapenu (2000, 310 f.) 147 oder dauerhaften Ausfall von Einkommen (z. B. durch Entlassung, Erwerbsunfähigkeit oder Tod eines Erwerbstätigen) führen können. Der Schaden, den diese Risiken verursachen können, hängt proportional vom Einkommen des Versicherten ab. Ebenso sollte sinnvollerweise die zur Kompensation des möglichen Risikoschadens erforderliche Deckungssumme proportional mit steigendem Einkommen zunehmen.304 Da aber die Prämie wiederum proportional mit der Deckungssumme zusammenhängt, solange keine Verwaltungs- und Transaktionskosten anfallen, würde auch sie in einem konstanten Verhältnis zum Einkommen des Versicherten stehen. Nachfragern mit hohem Einkommen könnten die Versicherungsunternehmen weiterhin Policen mit hohen Deckungssummen zu einem entsprechend hohen Preis anbieten, Nachfragern mit niedrigen Einkommen hingegen Policen mit niedriger Deckungssumme und niedriger Prämie. Wenn demgegenüber Verwaltungs- und Transaktionskosten anfallen, müssten auch sie mit sinkender Deckungssumme abnehmen, damit auch einkommensschwachen Nachfragern Versicherungsverträge angeboten werden können, die ihrer Zahlungsfähigkeit gerecht werden und dennoch finanzierbar sind, i. e. für den Versicherer kein Verlustgeschäft darstellen. Es erscheint sehr unwahrscheinlich, dass kommerzielle Versicherungsunternehmen in der Lage sind, ihre Verwaltungs- und Transaktionskosten bei günstigen Produkten mit niedrigen Deckungssummen im erforderlichen Umfang zu senken, um mit ihnen die Nachfrage von Haushalten und Individuen mit niedrigem Einkommen bedienen zu können. Die Verwaltungskosten eines Versicherers hängen in erster Linie vom Gehaltsniveau seiner Mitarbeiter ab. Bei kommerziellen Versicherern handelt es sich dabei um qualifizierte Fachkräfte, die mit den Techniken der Versicherungswirtschaft und mit Fragen der Versicherungsmathematik vertraut sind. In Entwicklungsländern ist solches Know-how knapp, weswegen das Lohnniveau im Versicherungssektor selbst im Vergleich zu anderen Sparten des formellen Sektors sehr hoch liegt. Die Verwaltungskosten könnten daher nur dadurch abgesenkt werden, dass die Verwaltung von günstigeren Versicherungsprodukten mit niedrigen Deckungssummen ausgelagert, i. e. von nichtkommerziellen Institutionen übernommen wird.305 Ein ganz bescheidenes Einsparpotenzial kann u. U. bei den Transaktionskosten bestehen. Einerseits werden sie von der Art des versicherten Risikos bestimmt, einem Faktor, der nicht beeinflusst werden kann. Das Risiko entscheidet nämlich darüber, wie viele Transaktionen pro Vertrag ablaufen und wie aufwändig einzelne Transaktionen sind. Bspw. bringen häufig eintretende Risiken mit einem geringen Erwartungsschaden eine größere Zahl von Transaktionen mit sich und führen zu höheren Kosten als seltene Risiken mit entsprechend größerem Erwartungsschaden. Ebenso gibt es Risiken, bei denen die Transaktionen einfacher und damit billiger sind als bei anderen Risiken. So ist der Vorgang der Schadensprüfung bei einer Lebensversicherung erheblich leichter zu bewerkstelligen als bei einer Erwerbsunfähigkeitsversicherung. Andererseits hängt die Höhe der Transaktionskosten aber auch davon ab, ob Hindernisse das Zusammentreffen und Kommunizieren des Anbieters mit den Nachfragern erschweren. Hierauf kann Ein- 304 Im Folgenden wird der Einfachheit halber davon ausgegangen, dass den Versicherten nur die Möglichkeit einer Vollversicherung bzw. einer Teilversicherung mit vorgegebener Eigenbeteiligung angeboten wird. Dies ist insofern unproblematisch, als der in der theoretischen Literatur – vgl. z. B. Raviv (1979, 257 f.); Zweifel / Eisen (2000, 96–101) – in extenso diskutierte Fall einer Versicherung, die die Versicherten selbst die Höhe der Eigenbeteiligung bzw. der Versicherungsdeckung wählen lässt, sehr unrealistisch ist. 305 Vgl. Farny (2000, 500 f. und 573 f.); Jütting (2000, 15 f.). 148 fluss genommen werden. Besteht das entscheidende Hindernis z. B. in der räumlichen Entfernung des Versicherers von den Versicherten, so kann es u. U. durch eine Dezentralisierung der Vertriebsstruktur (lokale Niederlassungen des Versicherers, Kooperation mit Maklern bzw. Agenten vor Ort) umgangen werden. Stellen die infrastrukturellen Rahmenbedingungen (Kommunikations- und Transportwege) das Hauptproblem dar, so kann zumindest von staatlicher Seite für Abhilfe gesorgt werden. Hinzu kommt aber, dass insbesondere die Transaktionskosten beim Umgang mit einkommensschwachen Nachfragern für die Versicherung eher höher liegen als beim Geschäft mit wohlhabenderen Kunden. Nachfrager mit niedrigem Einkommen leben vorwiegend im ländlichen Raum und in informellen Siedlungen am Rande der Städte. Kommerzielle Versicherungsunternehmen sind hingegen größtenteils in den zentrumsnahen Geschäftsvierteln der Großstädte angesiedelt. Ihre Mitarbeiter, die der gehobenen städtischen Mittelschicht angehören, dürften Probleme haben und vielfach nicht bereit sein, Kontakt mit Nachfragern in den besagten Wohngebieten aufzunehmen, wo die Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur unterentwickelt und möglicherweise auch mit einer höheren Kriminalität zu rechnen ist. Zudem ist beim Kontakt von Menschen mit so unterschiedlichem sozialen Hintergrund mit Verständnisproblemen und gegenseitigem Misstrauen zu rechnen.306 Ganz anders verhält es sich mit Risiken, deren mögliche Schadensfolgen fix, i. e. vom Einkommen der Betroffenen unabhängig sind. Ganz überwiegend handelt es sich dabei um Risiken, die zu höheren Ausgaben führen (bspw. unerwarteten Gesundheitsausgaben oder Kompensationszahlungen für Sach- bzw. Haftungsschäden). Ein Versicherungsvertrag, der vor Risiken dieser Art schützt, muss stets dieselbe Deckungssumme vorsehen – ganz gleich, wie viel der Versicherte verdient. Auch der Versicherungsbeitrag hängt daher nicht vom Einkommen der Versicherten ab, sofern es sich nicht um eine vom Staat betriebene soziale Krankenversicherung handelt, in der die Leistungen an Versicherte mit geringem Einkommen aus den Beiträgen der Versicherten mit hohem Einkommen quersubventioniert werden. Daher lassen sich Versicherungsverträge, die vor einkommensunabhängigen Risiken schützen, auch dann nicht an die Zahlungsfähigkeiten von einkommensarmen Nachfragern anpassen, wenn der Versicherung keine Verwaltungs- und Transaktionskosten entstehen oder wenn sich diese Kosten an das Niveau der Deckungssummen und Beiträge anpassen ließen. Informationsasymmetrien Die zweite Schwäche von kommerziellen Versicherungsunternehmen besteht darin, dass es ihnen schwer fällt, sich über das individuelle Risikoprofil der Nachfrager und das Verhalten ihrer Kunden zu informieren. Die Versicherten verfügen daher über einen Wissensvorsprung, der adverse Selektion, moral hazard und Versicherungsbetrug begünstigt. Diese Schwäche betrifft jede Art von Versicherungsarrangement.307 Besonders deutlich würde sie aber, wenn Versicherungsunternehmen Nachfrager mit niedrigem Einkommen, die v. a. in der Landwirtschaft und im nichtlandwirtschaftlichen 306 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 40); Dror / Jacquier (1999, 3); Freiberg-Strauß (1999); Jütting (2000, 15); Meessen / Criel / Kegels (2002, 80 f.). 307 Vgl. Zweifel / Eisen (2000, 295–313 und 318–326). Zur Einstufung des Versicherungsbetrugs als ex post moral hazard with hidden knowledge vgl. Fußnote 300 auf Seite 143. 149 informellen Sektor erwerbstätig sind, bedienen wollten. Hierfür sind zwei Faktoren308 verantwortlich: Zum einen lässt sich mit Informationsasymmetrien bei niedrigen Prämien besonders schwer umgehen. Bei bestimmten Risiken sind kommerzielle Unternehmen grundsätzlich nicht in der Lage, die für sie relevanten Informationen zu beschaffen, so dass sie in keinem Preissegment ein Angebot machen können. Ein Beispiel hierfür sind Arbeitslosenversicherungen. In anderen Fällen können sie bestehende Informationsprobleme zwar prinzipiell lösen oder umgehen. Dabei fallen aber Kosten an, deren Höhe – genau wie bei den Transaktions- und Verwaltungskosten – nicht vom Niveau der Prämie bzw. Deckungssumme einer Police abhängt, sondern im besten Fall konstant ist. Diese „Informations(beschaffungs)kosten“ führen daher auch bei kleinen Deckungssummen zu vergleichsweise hohen Preisen, die die Zahlungsfähigkeit von Haushalten und Individuen mit niedrigem Einkommen überfordern würde. Zum anderen sind die Informationsasymmetrien im Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes aber auch besonders ausgeprägt. Die Beschaffung der für den Versicherer erforderlichen Informationen über das Risikoprofil der Nachfrager sowie das Verhalten der Versicherten würde dem Versicherer besonders hohe Kosten bereiten. Dies liegt wiederum daran, dass die Zielgruppe von Versicherungsverträgen mit niedriger Prämie und Deckungssumme vornehmlich in ländlichen Regionen und Stadtrandgebieten lebt, die für die Mitarbeiter von Assekuranzen fremd und schwer zugänglich sind und in denen sie die benötigten Informationen nur schwer beschaffen könnten. Zudem beziehen die Angehörigen dieser speziellen Zielgruppe ihr Einkommen zu einem hohen Anteil aus informellen Erwerbstätigkeiten, so dass der Versicherer ihre Angaben über ihr Einkommen, ihr Beschäftigungsverhältnis, ihren Gesundheitszustand und vieles mehr auch nicht mit Auskünften vom Arbeitgeber bzw. von den Behörden abgleichen kann wie bei Arbeitnehmern im formellen Sektor.309 Bisweilen argumentieren kommerzielle Versicherungsunternehmen, dass ärmere Haushalte und Individuen schon deswegen nicht versichert werden können, weil die Wahrscheinlichkeit und der erwartete Schaden eines Risikoeintritts bei ihnen deutlich höher sei. Diese Argumentation ist allerdings nicht ganz schlüssig. Richtig ist, dass bei Nachfragern mit geringem Einkommen, v. a. wenn sie im informellen Sektor arbeiten, im Durchschnitt mit einer höheren Risikoeintrittswahrscheinlichkeit und z. T. auch mit einem höheren Erwartungsschaden zu rechnen ist. Die Versicherung könnte aber auch ihnen einen Versicherungsvertrag anbieten, der eben eine im Verhältnis zur Deckungssumme etwas höhere Prämie vorsieht. Dies setzt allerdings voraus, dass die Versicherung weiß, um wie viel höher die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit und der Erwartungsschaden bei den besagten Nachfragern liegen. Zudem muss natürlich die Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit der Nachfrager entsprechend groß sein. Vertrauenswürdigkeit und Erwartungssicherheit aus Sicht der Zielgruppe Ein drittes Problem kann für Versicherungsunternehmen darin bestehen, dass ihnen kein ausreichendes Vertrauen entgegengebracht wird. Insbesondere ärmere Haushalte und Individuen im informellen Sektor haben vielfach Zweifel hinsichtlich der Erwartungssi- 308 Zu den nachfolgenden Erklärungen vgl. Brown / Churchill (1999, 36-39); Holzmann / Jørgensen (2000, 10–12); Hoogeveen (2001, 108); Jütting (2000, 14–16); Meessen / Criel / Kegels (2002, 75–89); van Oppen (2001, 13). 309 Vgl. Jütting (2000, 15). 150 cherheit bei kommerziellen Versicherungsarrangements. Häufiger als in anderen sozialen Schichten besteht die Sorge, dass der Versicherer die eingenommenen Beiträge missbrauchen, fällige Leistungen verweigern oder gar bankrott gehen könnte.310 Dieses Misstrauen lässt sich im Wesentlichen durch die soziale und räumliche Distanz zwischen einkommensschwachen Nachfragern auf der einen und den Versicherungsunternehmen und ihrem Personal auf der anderen Seite erklären. Die soziale Distanz hat dabei die größte Bedeutung. Traditionelle Einstellungen hinsichtlich sozialer Interaktionen führen dazu, dass die Angehörigen unterer Sozialschichten dem Personal von Versicherungsunternehmen misstrauen, das ihnen persönlich nicht bekannt ist, sich in anderen sozialen Kreisen bewegt und in lokale, gewachsene Sozialstrukturen nicht eingebunden ist und somit nicht durch sozialen Druck kontrolliert werden kann. Zudem wird die Funktionsweise von kommerziellen Versicherungen nicht verstanden und der Abschluss eines Vertrages wird schon durch unzureichende Leseund Schreibfähigkeiten erschwert. Manchem mag gar die Möglichkeit, eine Versicherung abzuschließen, nicht bekannt sein.311 Die räumliche Distanz der Zielgruppe zu den kommerziellen Versicherungsunternehmen stellt, wie bereits diskutiert wurde, schon deswegen ein Problem dar, weil sie die Transaktionskosten erhöht. Sie führt aber auch zu psychologischen Barrieren, die eine Kontaktaufnahme der Nachfrager mit den Anbietern erschwert. So sind Versicherungsunternehmen in der Regel in den Geschäftsvierteln der Großstädte ansässig, in die sich die Bewohner der ärmeren Stadtrandsiedlungen vielfach nur selten und ungern begeben. Umgekehrt kommt für einen Großteil der Versicherungsangestellten eine Kontaktaufnahme in den Wohnvierteln der Zielgruppe nicht in Betracht. Zudem verstärkt die räumliche Distanz das Misstrauen der potenziellen Nachfrager, wenn diese glauben, im Schadensfall nicht schnell genug mit dem Versicherer Kontakt aufnehmen zu können, um ihre Leistungsforderungen geltend zu machen.312 Darüber hinaus wird die Akzeptanz von kommerziellen Versicherungen durch zwei verschiedene Probleme einer „zeitlichen Distanz“ beeinträchtigt: Zum einen sind die mit dem Abschluss einer Versicherung verbundenen Prozesse oft langwierig. Kunden müssen viel Zeit in die Vertragsanbahnung investieren. Auch die Schadensprüfung zieht sich z. T. sehr in die Länge, so dass Kompensationszahlungen erst Monate nach Eintritt eines Risikos geleistet werden. Zum anderen darf nicht übersehen werden, dass viele Versicherungen lange Ansparzeiten vorsehen, so dass Leistungsansprüche vom Tag des Vertragsabschlusses aus erst in ferner Zukunft geltend gemacht werden können. Dies ist insbesondere bei Renten- und Lebensversicherungen der Fall. Insbesondere die Bezieher von niedrigen und instabilen Einkommen schrecken vielfach davor zurück, solch langfristige Verpflichtungen einzugehen, zumal sie nicht wissen, was vor dem Zeitpunkt der Leistungsauszahlung geschehen wird und wie sehr sich ihre Lebensumstände und Bedarfe bis dahin verändern können.313 310 Vgl. Brown (2001, 18); Del Conte (2000, 12); Loewe et al. (2001, 12 und 65 f.). 311 Vgl. Badelt (1999, 6 f.); Meessen / Criel / Kegels (2002, 83 f.); van Oppen (2001, 6). 312 Vgl. Dror / Jacquier (1999); Jütting (2001, 6); Loewe et al. (2001, 10). 313 Vgl. Jütting (2001, 6); Meessen / Criel / Kegels (2002, 81 f.). 151 5.2.2.2 Eignung von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit Ganz anders verhält es sich mit den Stärken und Schwächen von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit, die hier als typische Vertreter von dezentralen Versicherungssystemen analysiert werden. Ihre Stärken liegen dort, wo kommerzielle Versicherungsunternehmen Schwächen aufweisen: Ihre Kosten liegen niedriger, Informationen über ihre Mitglieder können sie verhältnismäßig leicht beschaffen und ebenso genießen sie deren Vertrauen. Umgekehrt sind sie schwach, wo kommerzielle Versicherer ihre Stärken haben. Besonders schwer fällt es ihnen, Risiken in ausreichendem Umfang zu poolen, Rückstellungen effizient zu investieren, Risikoprofile abzuschätzen und finanziell nachhaltige Verträge zu formulieren. Zudem können für die Organisatoren von Versicherungsvereinen widersprüchliche Anreize bestehen. Vertrauenswürdigkeit und Erwartungssicherheit aus Sicht der Zielgruppe Insbesondere die Bezieher niedriger Einkommen im informellen Sektor haben oftmals ein größeres Vertrauen in Selbsthilfegruppen als in kommerzielle Versicherungsunternehmen. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass sie die persönlichen Bindungen zwischen den Gruppenmitgliedern und den sozialen Druck, der auf sie ausgeübt werden kann, als größere Sicherheit für ihre Leistungsansprüche ansehen als die vor Gericht einklagbaren vertraglichen Zusicherungen eines Versicherungsunternehmens, dessen Angestellte ihnen in jeder Hinsicht fremd sind. Die Erwartungssicherheit in Versicherungsvereinen wird von den Mitgliedern umso höher bewertet, je enger die sozialen Beziehungen zwischen den Mitgliedern sind, je häufiger sie miteinander in Kontakt treten und je homogener die Gruppe nach geographischen, sozialen und beruflichen Kriterien ist.314 Tatsächlich dürfte allerdings die Erwartungssicherheit für die Mitglieder von Selbsthilfegruppen erheblich geringer sein als für die Kunden von kommerziellen Versicherungsunternehmen. Nur selten können Selbsthilfegruppen die Risiken ihrer Mitglieder über eine ausreichend große Zahl von Versicherten verteilen. Gerade wenn ein Gruppe nach geographischen, sozialen und beruflichen Kriterien besonders homogen ist, besteht eine sehr große Gefahr, dass das versicherte Risiko bei sehr vielen Mitgliedern gleichzeitig eintritt: z. B. weil im Einzugsgebiet ihres Versicherungsvereins eine Epidemie grassiert oder weil ein bestimmter Wirtschaftszweig von einem starken Nachfrageeinbruch betroffen ist und daher viele Erwerbstätige mit dem gleichen Beruf zur selben Zeit entlassen werden. Zudem besteht für die Mitglieder von Selbsthilfegruppen keine Rechtssicherheit. Die Gruppen werden in der Regel juristisch nicht als eigenständige Institutionen anerkannt und oftmals beruhen ihre Versicherungsarrangements auf mündlichen Abmachungen. Die Mitglieder können daher ihre Leistungsansprüche nicht vor Gericht einklagen. Au- ßerdem fällt es v. a. weniger gebildeten Mitgliedern schwer, die Leistungskonditionen zu verstehen, die Zahlungsabläufe zu durchschauen und eine mögliche Unterschlagung von Gemeinschaftsgeldern zu erkennen.315 Insofern muss stets zwischen der objektiven und der subjektiv empfundenen Erwartungssicherheit von Versicherungsarrangements unterschieden werden. Beide sind von 314 Vgl. Hoogeveen (2001, 107); Meessen / Criel / Kegels (2002, 74 und 78 f.); Patel (2002, 22). 315 Vgl. Patel (2002, 24). 152 großer Bedeutung: die erste für die Nachhaltigkeit eines Versicherungsarrangements und die zweite dafür, dass überhaupt eine ausreichend große Nachfrage besteht. Risiko-Pooling Selbsthilfegruppen fällt es schwer, die für ihre Mitglieder relevanten Risiken adäquat zu managen. Dies gilt nicht nur für Katastrophenrisiken (z. B. Erdbeben, terms of trade- Schocks, Dürren), die generell nicht versicherbar sind, weil sie stets bei allen Mitgliedern eines Versicherungssystems gleichzeitig eintreten. Auch Risiken der Mesoebene (Rezession in einem Wirtschaftssektor, Feuersbrunst in einem Wohnviertel, Überschwemmungen in einer Region usw.) können von den meisten Versicherungsvereinen nicht in der notwendigen Weise gepoolt werden, weil die Struktur ihrer Mitglieder zu homogen ist. Demgegenüber haben kommerzielle Versicherer keine Probleme mit Risiken der Mesoebene, da sie stets Kunden mit unterschiedlichem beruflichen, sozialen und geographischen Hintergrund haben. Zudem sind Selbsthilfegruppen oftmals zu klein, um selbst vollkommen idiosynkratische Risiken zu versichern. Schon eine geringe zufällige Häufung von Schadensfällen kann bei ihrer niedrigen Zahl von Mitgliedern zur Zahlungsunfähigkeit führen. Dies gilt insbesondere für Risiken mit einer geringen Eintrittswahrscheinlichkeit und einer hohen Varianz des möglichen Schadens. Bei solchen Risiken liegen die Beitragssätze im Vergleich zum höchstmöglichen Schaden besonders niedrig, so dass die Mittel des Versicherungsfonds im Falle einer kleinen Zahl von Beitragszahlern erschöpft sein können, wenn auch nur zwei oder drei Versicherte von dem versicherten Risiko gleichzeitig getroffen werden.316 Einschätzung von Risiken und Prämienberechnung Ebenso sind Selbsthilfegruppen oftmals nicht in der Lage, die zur Finanzierung der vorgesehenen Versicherungsleistungen erforderlichen Beitragssätze korrekt zu bestimmen. Zum Ersten verfügen sie über keine hinreichend sicheren Erfahrungswerte, wie häufig und mit welchen Folgen die versicherten Risiken bei ihren Mitgliedern eintreten. Zum Zweiten fehlt es ihnen insbesondere bei komplexeren Risiken (v. a. Sachschadens-, Haftungs- und Gesundheitsrisiken) am notwendigen versicherungsmathematischen Knowhow, um optimale Beitragssätze zu berechnen. In der Regel sind sie übervorsichtig und setzen unnötig hohe Beiträge an. Dies führt dazu, dass eine Mitgliedschaft in den Versicherungsvereinen für viele Haushalte und Individuen nicht ausreichend attraktiv ist und nur Personen mit besonders großen Risiken dem Versicherungsverein beitreten (adverse Selektion).317 Kosteneffizienz In ihrer Kostenstruktur liegt hingegen eine der großen Stärken von Selbsthilfegruppen. Zumeist werden sie von der Gesamtheit der Mitglieder oder aber von einzelnen Mitgliedern auf der Basis von freiwilliger, unbezahlter Arbeit verwaltet. Selbst größere Syste- 316 Vgl. Dror (2001, 673 f.); Hoogeveen (2001, 108); Jütting (2000, 18); Meessen / Criel / Kegels (2002, 74 f.); Patel (2002, 25). 317 Vgl. Brown / Churchill (1999, 33); Brown / Churchill (2000, 93); Dror (2001, 674); Meessen / Criel / Kegels (2002, 76 f.); Musau (1999, 18 f., 23 und 27); Wiesmann / Jütting (2000, 202). 153 me, die für die Verwaltungsarbeit Mitarbeiter beschäftigen, zahlen ihnen i. d. R. nur sehr niedrige Gehälter. Auch die Transaktionskosten liegen – anders als bei kommerziellen Versicherern – niedrig, da die Mitglieder von Versicherungsvereinen in der Regel in einem begrenzten Gebiet wohnen und arbeiten und daher ohne größeren Aufwand miteinander kommunizieren und Zahlungen abwickeln können. Häufig stehen sie ohnehin in regelmäßigem Kontakt miteinander.318 Anreizstrukturen Versicherungsvereine können jedoch durchaus in die Gefahr widersprüchlicher Anreize geraten, weil die Gruppe der Versicherten mit dem Versicherer identisch ist. Prinzipiell sollte der Verein im eigenen Interesse und im Interesse der Mitglieder darum bemüht sein, die Versicherungsleistungen auf die vertraglich vereinbarten Fälle und die festgelegte Höhe zu beschränken. Jedoch ist natürlich jedes Mitglied daran interessiert, den Nutzen, den es selber aus der Versicherung zieht, zu maximieren. Insbesondere die Administratoren können somit der Versuchung unterliegen, sich selber oder ihren besten Freunden ungerechtfertigte oder übermäßig hohe Leistungsansprüche zu bewilligen.319 Zugang zum Kapitalmarkt Weiterhin verfügen die meisten Versicherungsvereine über keine adäquaten Möglichkeiten, Rückstellungen sicher und rentabel anzulegen. Sie haben keinen Zugang zum Kapitalmarkt und auf lokaler Ebene gibt es nur selten lukrative Investitionsprojekte. Die Reserven ihres Versicherungsfonds verzinsen sich daher nicht, was v. a. im Falle einer hohen Inflation zur ihrer allmählichen realen Entwertung führt. Besonders gravierend ist dieses Problem bei Versicherungsarrangements, die lange Ansparphasen vorsehen und somit hohe Rückstellungen bilden wie z. B. Lebens-, Altersrenten- und Erwerbsunfähigkeitsversicherungen.320 Informationsasymmetrien Die zweite große Stärke von Selbsthilfegruppen besteht darin, dass sie nur in geringem Maß unter Informationsproblemen leiden. Dies gilt v. a. dann, wenn die Beziehungen zwischen den Mitgliedern eng sind und ihre geographische Reichweite begrenzt ist. In diesem Fall fällt es den Verantwortlichen eines Versicherungsvereins – aber auch den anderen Mitgliedern – besonders leicht zu erkennen, wenn sich ein Mitglied besonders risikofreudig verhält und notwendige Maßnahmen der Risiko-Prävention unterlässt (moral hazard) oder wenn es versucht, unberechtigte Forderungen geltend zu machen (Versicherungsbetrug).321 Ebenso ist Selbsthilfegruppen oft bekannt, welche Individuen und Haushalte in ihrem Einzugsgebiet besonders großen Risiken ausgesetzt sind, i. e. sich durch eine besonders hohe Risikoeintrittswahrscheinlichkeit bzw. einen sehr hohen Erwartungsschaden auszeichnen. Entsprechenden Personen können sie daher einen Beitritt zum Verein verwei- 318 Vgl. Badelt (1999, 20); Dror (2001, 673 f.); Meessen / Criel / Kegels (2002, 80); Patel (2002, 24). 319 Vgl. Meessen / Criel / Kegels (2002, 78). 320 Vgl. Del Conte (2000, 12). 321 Vgl. Badelt (1999, 18); Brown / Churchill (1999, 38); Hoogeveen (2001, 108); Meessen / Criel / Kegels (2002, 77 f.); Morduch / Sharma (2002, 578); Patel (2002, 22 f.). 154 gern, um eine adverse Selektion von Mitgliedern mit überdurchschnittlich großen Risiken zu verhindern. Bspw. ist auf lokaler Ebene oftmals bekannt, wer gesundheitlich vorbelastet ist und somit ein größeres finanzielles Risiko für Kranken-, Erwerbsunfähigkeits- und Lebensversicherungssysteme darstellt. Ebenso weiß man, wessen Haus einer überproportionalen Brand-, Wasserschadens-, Einbruchs- oder gar Einsturzgefahr ausgesetzt ist. 5.2.3 Lösungsansätze Ganz offensichtlich besteht also ein trade-off zwischen den jeweiligen Stärken und Schwächen von unterschiedlichen Trägerinstitutionen bei der Organisation nachhaltiger Versicherungssysteme für Nachfrager mit niedrigen und instabilen Einkommen (vgl. Übersicht 8, S. 160). In diesem trade-off besteht ein großes Problem für den KV-Ansatz, gleichzeitig aber auch eine Chance. Solange der trade-off als Problem begriffen wird, wird man nach Lösungen hierfür suchen. Dann bieten sich zwei mögliche Ansatzpunkte an: Entweder man versucht, kommerzielle Versicherungsunternehmen bei der Überwindung ihrer Defizite im Bereich der Kosteneffizienz, der Informationsbeschaffung und der Vertrauenswürdigkeit in den Augen der Zielgruppe zu unterstützen. Analog zur Terminologie beim Kleinstkreditkonzept könnte man ein solches Vorgehen downscaling nennen (vgl. Übersicht 7). Oder aber man fördert das upgrading von Selbsthilfegruppen bzw. NROs, indem man sie bei der Verbesserung ihrer Kapazitäten bei der Vertragsgestaltung, beim Risiko-Pooling, bei der Vermeidung von widersprüchlichen Anreizen und bei der Investition von Versicherungsreserven unterstützt. Daneben besteht aber noch eine dritte Möglichkeit, die im Kleinstkreditgeschäft als linking-Modell bezeichnet wird. Sieht man den trade-off nämlich als Chance, so stellt sich die Frage, wie die jeweiligen komparativen Vorteile der verschiedenen denkbaren Anbieter bzw. Organisatoren von Versicherungsarrangements sinnvoll miteinander kombiniert werden können. Das linking-Modell läuft also auf eine Kooperation von unterschiedlichen Trägerinstitutionen bei der Versorgung ärmerer Bevölkerungsgruppen mit Versicherungsprodukten hinaus. Downscaling von kommerziellen Versicherungsunternehmen Bis zu einem gewissen Grad können kommerzielle Versicherungsunternehmen auch bei Angeboten für das Niedrigpreissegment des Versicherungsmarktes die Gefahren begrenzen, die auf Informationsasymmetrien zurückgehen (adverse Selektion, moral hazard und Versicherungsbetrug). Sehr viel schwerer dürfte es ihnen hingegen fallen, ihre Transaktions- und Verwaltungskosten zu senken und das Vertrauen der Zielgruppe zu gewinnen (vgl. Übersicht 8, S. 160). Begrenzung der Gefahr von adverser Selektion: Das wirksamste Mittel, um adverse Selektion zu verhindern, besteht in einer allgemeinen oder zielgruppenspezifischen Versicherungspflicht. Nur wenn alle Bewohner eines Landes bzw. einer Region, alle Erwerbstätigen in einer Wirtschaftsbranche, alle Angehörigen einer Berufsgruppe oder alle Arbeitnehmer in einem Unternehmen zum Abschluss der Versicherung gezwungen sind, ist auszuschließen, dass diese nur von Personen mit besonders großen Risiken nachgefragt wird. Allerdings kann eine Versicherungspflicht nur vom Staat auferlegt

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.