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Markus Loewe, Systeme der sozialen Sicherung für die Beschäftigten des informellen Sektors in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 123 - 131

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

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123 von Barrieren, die den Zugang von Teilen der informell beschäftigten Erwerbsbevölkerung zu den Märkten des formellen Sektors verhindern, bzw. um die Reduktion der Kosten der Formalisierung von Unternehmen und Erwerbsverhältnissen, die den Zugang von anderen Teilen der informell beschäftigten Erwerbsbevölkerung zum formellen Sektor unattraktiv machen. Hiermit ist keine vollständige Deregulierung gemeint, sondern die Abschaffung bzw. Neufassung von Regeln, die sich eher negativ denn positiv auf die Effizienz der Ressourcenallokation in der Ökonomie und die Verteilung der Einkommen auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen auswirken. Anstatt die bestehenden Rechtsnormen auch auf den informellen Sektor anzuwenden sollten die Rechtsnormen an die jeweiligen Rahmenbedingungen der Ökonomie und damit auch an die Bedarfe der bislang informell Beschäftigten angepasst werden. Eine Deregulierung des formellen Sektors ist aus sozialpolitischer Sicht nicht grundsätzlich positiv zu bewerten, selbst wenn sie den Zugang von informell Beschäftigten zu den Erwerbsmöglichkeiten des formellen Sektors erleichtert. Bspw. kann eine Liberalisierung des Arbeitsrechts (Kündigungsschutz, Mindestlöhne, Vorschriften zum Schutz vor Gefahren am Arbeitsplatz) auf der einen Seite positive Auswirkungen auf Erwerbstätige aus dem informellen Sektor haben, da sie die Anreize für formelle Unternehmen zu neuen Investitionen und zur Einstellung zusätzlicher Mitarbeiter verbessert. Auf der anderen Seite bringt sie aber eine größere soziale Unsicherheit für die bereits im formellen Sektor beschäftigten Personen mit sich. In manchen Fällen dieser Art kann daher eine Entscheidung über das Für und Wider nur auf Basis einer Interessenabwägung gefällt werden. Jedoch sind vielfach auch Kompromisslösungen denkbar, die weniger auf eine Dedenn auf eine Regulierung im formellen Sektor hinauslaufen. Sie bestehen darin, bestehende Regeln durch andere zu ersetzen, die demselben Ziel dienen und ähnlich positive Auswirkungen auf die soziale Sicherheit im formellen Sektor haben, jedoch deutlich geringere negative Effekte für die bislang informell beschäftigten Erwerbspersonen und deren Zugang zu den Märkten des formellen Sektors. So gibt es zu zahlreichen staatlichen Richtlinien, die zu Verzerrungen und Diskriminierungen auf den Arbeitsmärkten führen, Alternativen, die aus verteilungs- und auch aus allokationspolitischer Perspektive sinnvoller erscheinen. Teilweise sind sie sogar effektiver – zumindest hinsichtlich ihrer vordergründigen Ziele. Bspw. haben sich Abfindungszahlungen der Unternehmen an entlassene Mitarbeiter, deren Höhe mit der Dauer des gekündigten Beschäftigungsverhältnisses korreliert, als ein wirtschafts- und sozialpolitisch besseres Instrument erwiesen als starre Kündigungsfristen. Ebenso sind zielgruppen- oder branchenspezifische Lohnsubventionen einem gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlohn vorzuziehen.236 4.3.2 Systeme der sozialen Sicherung für die Beschäftigten des informellen Sektors Der Fokus dieser Arbeit ist allerdings die Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor selbst. Hierbei handelt es sich um die zweite Strategie zur Verringerung der Risiko-Verletzbarkeit der informell Beschäftigten. Ihr Ziel besteht darin, die Lücke zu schließen, die in Entwicklungsländern typischerweise im Bereich des informellen Sektors im Gesamtgefüge der sozialen Sicherungssysteme besteht. 236 Vgl. World Bank (1995, 70–79). 124 Hierfür kommen im Wesentlichen sieben Arten von Maßnahmen in Betracht: — die Integration der informell Beschäftigten in bestehende Sozialversicherungssysteme, — der Aufbau spezieller Sozialversicherungssysteme für die informell Beschäftigten, — die Förderung privatwirtschaftlicher Spar- und Versicherungsverträge, — der Auf- bzw. Ausbau von steuerfinanzierten Versorgungssystemen (z. B. staatliche Gesundheits- oder Grundrentensysteme) — der Auf- bzw. Ausbau von steuerfinanzierten Fürsorgesystemen (z. B. Sozialhilfe), — die Schaffung von Sozialfonds, die der Beschäftigungsförderung dienen, und — die Förderung von selbst organisierten Systemen der sozialen Sicherung.237 Bei der Auswahl von einer oder mehreren dieser Maßnahmen müssen natürlich die spezifischen ökonomischen, historischen, soziokulturellen und politischen Rahmenbedingungen des betroffenen Landes beachtet werden. Darüber hinaus sollten aber auch die Zusammensetzung des informellen Sektors, die vorherrschenden Formen von informellen Beschäftigungsverhältnissen und die konkreten Probleme der einzelnen Gruppen von informell Erwerbstätigen in unterschiedlichen Regionen und Sektoren Berücksichtigung finden.238 Besonders wichtig ist dabei die Frage, auf welche Weise die Zielgruppe bis dato mit Risiken umgegangen ist. Jede Intervention hat Anpassungsreaktionen bei den Betroffenen zur Folge und kann auch die bislang dominierenden Formen des Risiko- Managements verdrängen. So besteht bspw. die Gefahr, dass der Aufbau von staatlichen Sozialhilfe- oder Sozialversicherungssystemen die Erosion von Solidargemeinschaften beschleunigt oder kooperative Systeme der sozialen Sicherung zusammenbrechen lässt.239 Daher sollte der Staat sehr behutsam und schrittweise vorgehen und flankierende Maßnahmen ergreifen, um die bestehenden, nichtstaatlichen Systeme zu unterstützen und zu erhalten.240 Allerdings wird die Gefahr eines crowding-out von freiwilligen Sozialtransfers durch staatliche Sozialhilfen z. T. auch überschätzt. Empirische Untersuchungen der Weltbank zeigen, dass je nach Land und Art des Programms nur 20–30 % der an die Zielgruppe fließenden Transfers verdrängt werden.241 Heemskerk, Norton und de Dehn (2004) zeigen außerdem, dass staatliche Sozialleistungen traditionelle Soldargemeinschaften umgekehrt auch stabilisieren und stärken können. Hiervon werden der Umfang, die Verlässlichkeit und die soziale Gerechtigkeit der innerhalb der Gemeinschaften geleisteten freiwilligen Sozialtransfers positiv beeinflusst.242 In vielen Fällen müssen ggf. mehrere Maßnahmen zugleich ergriffen werden, wenn merkliche Effekte auf die soziale Sicherheit im informellen Sektor ausgehen sollen. Die Erfahrungen unterschiedlicher Länder haben gezeigt, dass jede einzelne Maßnahme immer nur einen Teil der informell Beschäftigten erreicht. Nur zwischen 10 und 60 % 237 Vgl. Beattie (2000, 135); Gillion et al. (2000, 409 f.); ILO / PAHO (1999b); Schmidt / Getubig (1992, 172–176); Standing (2000, 5 f.); van Ginneken (1999b). 238 Vgl. Gillion et al. (2000, 409 f.); Schulz (1993, 61 f.). 239 Vgl. Coudouel et al. (2002, 512 f.); Fuchs (1985, 63). 240 Vgl. FES (1996, 143 ff.); World Bank (1994, 70.); Lipton / Ravallion (1995, 2615 ff.). 241 Vgl. Gillion et al. (2000, 420); World Bank (1994, 67); World Bank (2000a, 149). 242 Vgl. Heemskerk / Norton / de Dehn (2004, 951–953). 125 lassen sich bspw. in die Sozialversicherung integrieren, während sich Sozialhilfe- und Arbeitsbeschaffungsprogramme aus Kostengründen auf die Bedürftigsten konzentrieren müssen. Eine größere Reichweite haben Versorgungssysteme wie z. B. öffentliche Gesundheits- und Bildungssysteme, die aber auch nur gegen bestimmte Risiken absichern. Die Kombination von mehreren dieser Maßnahmen hat den Vorteil, dass jeder Teilgruppe der informell beschäftigten Erwerbsbevölkerung eine für ihre spezifischen Probleme angemessene Lösung angeboten werden kann.243 Im Folgenden werden alle sieben genannten Arten von Maßnahmen und ihre möglichen Konsequenzen kurz erläutert. Integration in die bestehenden Sozialversicherungssysteme Natürlich kann der Staat versuchen, die Beschäftigten des informellen Sektors in die bereits bestehenden Sozialversicherungssysteme zu integrieren, indem er diese für freiwillige Mitglieder öffnet oder aber die Sozialversicherungspflicht auf Teile bzw. die Gesamtheit der informell Erwerbstätigen ausweitet.244 Welche finanziellen, administrativen und politischen Probleme hierbei auftreten können, wurde bereits in Abschnitt 4.2 erläutert. Insbesondere die Probleme, die mit der begrenzten Beitragsfähigkeit der informell Beschäftigten verbunden sind, lassen sich nur schwer lösen, ohne dass ihnen Sonderkonditionen zugestanden werden (s. u.). Abgesehen von einer solchen privilegierenden Behandlung kann das Problem z. B. dadurch entschärft werden, indem die Beitragssätze der Bezieher niedriger Einkommen abgesenkt werden bzw. ihre Beiträge sogar vom Staat aus Steuermitteln kofinanziert werden, sofern ein bestimmtes Mindestleistungsniveau (z. B. eine Mindestaltersrente) für alle Sozialversicherten sichergestellt bleiben soll. Doch auch hierdurch würden Beschäftigte des formellen Sektors mit kleinem Einkommen diskriminieren, da es ihnen schwerer fällt als informell Erwerbstätigen, ihr tatsächliches Einkommen zu verheimlichen, um dadurch geringere Beiträge bei gleichen Leistungen zahlen zu müssen. Sinnvoller erscheinen steuerfinanzierte Grundrenten, die an alle älteren Staatsbürger ausgezahlt werden und von der Sozialversicherung durch eine aus mäßigen Beiträgen der Mitglieder finanzierte einkommensabhängige Aufbaurente aufgestockt werden.245 Zugleich müssten Maßnahmen ergriffen werden, um den informell Beschäftigten (und ihren Arbeitgebern) die Vorteile der Sozialversicherung zu verdeutlichen und ihr Interesse an einer Mitgliedschaft in der Sozialversicherung zu verbessern. Hilfreich in diesem Sinn sind z. B. (i) Informations- und Aufklärungskampagnen, (ii) vereinfachte Beitritts-, Beitrags- und Leistungskonditionen (iii) transparente, einfache und schnelle Aufnahme- und Leistungsauszahlungsverfahren, (iv) die Aufnahme von Risiken in die Deckung der Sozialversicherung, die v. a. für informell Erwerbstätige von Bedeutung sind, und (v) die vertrauliche Behandlung der Mitgliederdaten durch die Sozialversicherungsanstalt, mit der u. U. Ängste genommen werden können, dass die Mitgliedschaft in 243 Vgl. Beattie (2000, 135); Gillion et al. (2000, 203 f.). 244 So unterliegen z. B. in Argentinien, Brasilien, Bulgarien, Estland, Ungarn, Russland und der Slowakei alle informell Beschäftigten der Sozialversicherungspflicht, in Litauen, Polen und Tunesien hingegen Teilgruppen. In Chile, Costa Rica und Rumänien können alle informell Beschäftigten auf freiwilliger Basis der Sozialversicherung beitreten. Vgl. Gillion et al. (2000, 208); Wadhawan (1993, 38 f.). 245 Vgl. Bailey / Turner (2001, 388); Gillion et al. (2000, 413); Loewe (1997, 97 ff.). 126 der Sozialversicherung negative Begleiterscheinungen hat wie die Veranlagung der Beschäftigten zur Einkommenssteuer und ihrer Arbeitgeber zur Körperschafts-, Vermögens- und Umsatzsteuer.246 Jedoch helfen alle diese Maßnahmen nicht viel, wenn auf Seiten der Politik keine Bereitschaft zur Integration der informell Erwerbstätigen in die Sozialversicherung besteht. Vielfach fallen die Widerstände kleiner aus, wenn die informell Erwerbstätigen zu Sonderkonditionen in finanziell und administrativ separaten Sozialversicherungssystemen abgesichert werden. Aufbau spezieller Sozialversicherungssysteme Grundsätzlich können die informell Beschäftigten auch innerhalb der bereits bestehenden Systeme zu Sonderkonditionen versichert werden. Einfacher und transparenter ist jedoch der Aufbau von separaten Sozialversicherungssystemen, deren Beitrags- und Leistungskonditionen stärker auf die spezifischen Bedarfe und Möglichkeiten der informell Beschäftigten zugeschnitten sind und die zumindest finanziell von den bereits bestehenden Systemen getrennt bleiben. Gegen eine Verwaltung der Systeme durch dieselbe Sozialversicherungsanstalt ist prinzipiell nichts einzuwenden, zumal dadurch zusätzliche Verwaltungs- und Transaktionskosten gespart werden, jedoch sollten innerhalb der Anstalt unterschiedliche Abteilungen für die grundsätzliche Ausgestaltung der Systeme zuständig sein.247 Die Sonderkonditionen lösen zumindest einen Teil der finanziellen und administrativen Probleme einer Integration von informell Beschäftigten in die Sozialversicherung. Sie können bspw. darin bestehen, dass die Mitgliedschaft freiwillig ist, niedrigere Beitragssätze gelten oder aber die Versicherten selbst ein hypothetisches Einkommen bestimmen, das als Bemessungsgrundlage für ihre Sozialbeiträge dient. Denkbar ist auch, dass sich informell Beschäftigte nicht gegen alle üblicherweise abgedeckten Risiken versichern müssen (z. B. in die Renten- und Kranken-, nicht aber in die Arbeitslosenversicherung einzahlen). Dafür können ihnen Versicherungen gegen Risiken angeboten werden, die nur für sie große Bedeutung haben.248 Die administrative und finanzielle Trennung der Systeme trägt hingegen zur Lösung der politischen Probleme bei. Sie verhindert bspw., dass die an informell beschäftigte Sozialversicherungsmitglieder ausgezahlten Leistungen unbemerkt aus den Beiträgen der anderen Sozialversicherten quersubventioniert werden. Ebenso verhindert die Trennung, dass ein Bankrott des einen Systems notwendigerweise auch die anderen in Mitleidenschaft zieht. Dadurch kann der Widerstand der Erwerbstätigen des formellen Sektors gegen die Aufnahme der informell Beschäftigten in die Sozialversicherung u. U. aufgebrochen werden. Allerdings löst auch die Trennung der Systeme bei Weitem nicht alle Probleme: Selbst subventionierte Systeme erheben oft allzu hohe Beiträge, obwohl sie nur vor wenigen Risiken schützen, leiden unter der begrenzten Kapazität ihrer Administration, die Sozialversicherungspflichtigen zu registrieren und ihr Einkommen zu kontrollieren und sind vielen Erwerbstätigen nicht bekannt. Nur sehr wenige Länder konnten mehr als die 246 Vgl. Gillion et al. (2000, 412); van Ginneken (1996). 247 Vgl. Gillion et al. (2000, 415); van Ginneken (1999a, 59). 248 Vgl. Beattie (2000, 138); Chu / Gupta (1995, 16); Gillion et al. (2000, 208 und 412); Holzmann / Packard / Cuesta (1999, 37–39); Norton / Conway / Foster (2001, 54 f.). 127 Hälfte der informell Erwerbstätigen auf die eine oder andere Weise in die Sozialversicherung integrieren.249 Förderung von kommerziellen Spar- und Versicherungsverträgen Eine Alternative zur staatlichen Sozialversicherung besteht in der Förderung von Sparoder Versicherungsverträgen, die freiwillig abgeschlossen werden und daher an die spezifischen Bedarfe und Möglichkeiten der Kunden angepasst sein müssen. Solche Verträge können von privatwirtschaftlichen oder öffentlichen Kreditinstituten bzw. Versicherungsunternehmen, Arbeitgebern, Berufsverbänden oder Gewerkschaften angeboten werden. Die Förderung kann (i) in der Optimierung der gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen, (ii) der technischen oder sogar finanziellen Unterstützung des Anbieters oder (iii) der steuerlichen Begünstigung bzw. Subventionierung der Beiträge bestehen.250 Die Erfahrungen lehren allerdings, dass sich auf diese Weise allenfalls die soziale Sicherheit der Mittelschicht verbessern lässt. Die große Masse der informell Beschäftigten kann mit kommerziellen Instrumenten der sozialen Sicherung nicht erreicht werden.251 Hierauf wird im nächsten Kapitel ausführlicher eingegangen. Auf- und Ausbau von steuerfinanzierten Versorgungssystemen Einen ganz anderen Ansatz nehmen Versorgungssysteme, die nicht durch Beiträge, sondern durch Steuern finanziert werden und Sozialtransfers an alle Mitglieder der Gesellschaft (bzw. an alle Mitglieder von bestimmten Teilgruppen wie z. B. Frauen, Waisen, Bewohner bestimmter Regionen etc.) auszahlen, ohne dabei nach der Bedürftigkeit der Empfänger zu unterscheiden. Grundsätzlich kann es sich dabei um Geld-, Sachoder Dienstleistungen handeln.252 Der Vorteil des Ansatzes besteht darin, dass das Existenzminimum der Empfänger sichergestellt wird, ohne dass diese Vorleistungen erbringen müssen. Somit können Erwerbstätige im informellen Sektor erreicht werden, die sich nicht oder nur schwer in die Sozialversicherung integrieren lassen. Zudem werden allzu hohe Verwaltungskosten sowie errors of exclusion ebenso vermieden wie die Anpassungsreaktionen, die Fürsorgesysteme (s. u.) typischerweise bei den Empfängern ihrer Leistungen provozieren und dadurch zu Ineffizienzen auf den Märkten führen (vgl. Abschnitte 3.3 und 3.4.3). Dies liegt daran, dass beim Versorgungskonzept jedes Individuum – unabhängig von seinem Verhalten – Anspruch auf dieselbe Leistung hat. Dadurch lassen sich Versorgungssysteme u. U. auch politisch leichter durchsetzen als Fürsorgesysteme, da von ihnen alle sozialen Gruppen profitieren.253 Der Nachteil von pauschalen Geldtransfers (lump-sum cash benefits) besteht darin, dass nicht nur die Zielgruppe (also z. B. die informell Beschäftigten) erreicht werden, sondern alle Mitglieder der Gesellschaft (bzw. von Teilgruppen der Gesellschaft). Die- 249 Vgl. Gillion et al. (2000, 208 ff.); van Ginneken (1996); van Ginneken (1999b, 13 f. und 20). 250 Vgl. Beattie (2000, 139); Canagarajah / Sethuraman (2001, 19–22); Loewe et al. (2001, 3); Molitor (1987, 8); Schönbäck (1988, 51); van Oppen (2001). 251 Vgl. Fafchamps / Lund (2003); Loewe et al. (2001, 7 f.). 252 Vgl. Beattie (2000, 142); Euzéby (1987, 254–261); Gillion et al. (2000, 214 und 418–420); Norton / Conway / Foster (2001, 57). 253 Vgl. Beattie (2000, 142 f.); Euzéby (1987, 254–272); Frankfurter Institut für wirtschaftspolitische Forschung / Kronbacher Kreis (1986); Kaltenborn (1995); Norton / Conway / Foster (2001, 58). 128 ser große error of inclusion hat zur Folge, dass die Transfers für den Staat hohe Ausgaben mit sich bringen.254 Mit aus diesem Grund sind pauschale Geldtransfers in Entwicklungsländern sehr selten. Allerdings wird dieser Nachteil z. T. auch überbewertet, da der große error of inclusion in erheblichem Umfang durch Einsparungen bei der Verwaltung (i. e. einer relativ hohen Transfereffizienz) kompensiert bzw. ggf. sogar überkompensiert wird. So argumentieren auch die Verfechter der „negativen Einkommensteuer“, bei der ebenfalls zunächst jedem Bürger ein bestimmter Betrag von der Steuerbehörde gutgeschrieben wird, der das Existenzminimum sichern soll, dafür aber bereits von jedem auch noch so kleinen Einkommen Steuer abgezogen wird. Anders als bspw. bei der deutschen Sozialhilfe wird dadurch verhindert, dass es kritische Einkommensgrenzen gibt, über denen jeweils die Sozialhilfe, das Wohngeld und das Erziehungsgeld wegfallen und dadurch effektive Grenzsteuersätze von weit über 100 % gelten.255 Als Alternative zum Bürgergeld, das allen Mitgliedern der Gesellschaft zusteht, kommen in Entwicklungsländern v. a. pauschale Geldleistungen in Betracht, die – nach den Kriterien eines geographical oder categorical targeting – nur an bestimmte Bevölkerungsgruppen ausgezahlt werden. Beispiele hierfür sind Kindergeld, Erziehungsgeld oder steuerfinanzierte Bürger- bzw. Grundrenten. Besonders gute Erfahrungen wurden mit Sozialtransfers gemacht, die den Bewohnern ärmerer, ländlicher Regionen zustehen, sofern sie ihre Kinder stets die Schule besuchen lassen und in regelmäßigen Abständen einer medizinischen Vorsorgeuntersuchung unterziehen. Sie leisten finanzielle Unterstützung an die Bewohner dieser ärmeren Regionen und schaffen zugleich Anreize für die Akkumulation von Humankapital.256 Eine zweite Alternative besteht in der Bereitstellung von kostenlosen bzw. subventionierten Bildungsangeboten oder medizinischen Leistungen durch den Staat: Steuerfinanzierte öffentliche Gesundheitssysteme des Beveridge-Typs sind oftmals weniger kosteneffizient und qualitativ schlechter als öffentliche oder privatwirtschaftlich getragene Gesundheitssysteme des Bismarck-Typs, die unter Vermittlung von Krankensozialversicherungen durch Beiträge finanziert werden. Andererseits sind sie aber auch egalitärer, da sie allen Gruppen der Bevölkerung dieselben Leistungen gewähren und oftmals selbst abgelegene Gebiete versorgen.257 Keine sinnvolle Alternative stellen hingegen indirekte Transfers dar, also z. B. Grundkonsumgütersubventionen. Zwar können sie insofern als Instrumente der vertikalen Umverteilung betrachtet werden, als sie aus Steuermitteln finanziert werden und insbesondere die Kaufkraft der Armen stärken, die einen überproportionalen Anteil ihres Einkommens für Güter des täglichen Bedarfs ausgeben. Tatsächlich aber profitieren von ihnen die Reichen weitaus stärker als die Armen, da sie in absoluten Zahlen mehr von den subventionierten Gütern verbrauchen als die materiell Armen.258 Hierin besteht ein entscheidender Unterschied zur Subventionierung bzw. kostenlosen Bereitstellung von Bildungs- und Gesundheitsdienstleistungen. Ein zweiter ist, dass 254 Vgl. Beattie (2000, 142 f.); Euzéby (1987, 267); Gillion (1993, 96). 255 Vgl. Beattie (2000, 142 f.); Euzéby (1987, 254–272); Frankfurter Institut für wirtschaftspolitische Forschung / Kronbacher Kreis (1986); Kaltenborn (1995); Norton / Conway / Foster (2001, 58). 256 Vgl. Coudouel et al. (2002, 181); Norton / Conway / Foster (2001, 57). 257 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 20); Coudouel et al. (2002); World Bank (2000a, 152 f.); ILO / PAHO (1999b, 15). 258 Vgl. Chu / Gupta (1998, 11); Ben-Nefissa (1991, 107); Cornia / Stewart (1995, 89); Guhan (1995, 100 f.); World Bank (1991, 89); Norton / Conway / Foster (2001, 58). 129 Ausgaben für Bildung und Gesundheit Investitionen ins Humankapital darstellen und anders zu bewerten sind als Konsumausgaben. Mit ihrer Hilfe können einkommensschwache Personen ihre Chancen verbessern, der Armut zu entkommen (vgl. Abschnitt 2.4). Schließlich gibt es noch einen dritten Unterschied: Bildung und Gesundheit stellen meritorische Güter dar, die nicht nur dem Individuum und seinen Angehörigen, sondern auch der Allgemeinheit nützen, i. e. positive externe Effekte haben.259 Auf- und Ausbau von steuerfinanzierten Fürsorgesystemen Eine weitere Möglichkeit besteht in sozialen Sicherungssystemen, deren Leistungen ebenfalls aus Steuermitteln finanziert werden, jedoch ausschließlich den bedürftigen Mitgliedern der Gesellschaft zustehen. Mit solchen Fürsorgesystemen werden die Haushalte und Individuen nicht ex ante bei Maßnahmen der Risiko-Abfederung unterstützt, sondern erst bei dessen Bewältigung, i. e. wenn ein Risiko bereits eingetreten ist. Bei den Transfers kann es sich um Geldleistungen (Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe, Wohngeld), Sachleistungen (Lebensmittelpakete, Armenspeisungen) oder Dienstleistungen (Ausnahme von den üblichen Gebühren im Gesundheitssystem gegen Vorlage einer Berechtigungskarte; Sozialwohnungen) handeln.260 Fürsorgesysteme haben insbesondere für Entwicklungsländer den Vorteil, dass sie leichter finanzierbar sind als Versorgungssysteme (s. o.), weil sie nur an ausgewählte Haushalte bzw. Individuen Leistungen auszahlen. Allerdings verursacht das targeting beträchtliche Transfer- und targeting-Ineffizienzen und führt zu Anpassungsreaktionen der Empfänger auf den Märkten (s.o.; vgl. auch Abschnitte 3.3 und 3.4.2). Bspw. vermindern Fürsorgesysteme v. a. für Ärmere den Anreiz, freiwillig Maßnahmen der Risiko-Abfederung zu ergreifen. Stattdessen verlassen sich diese darauf, im Notfall durch staatliche Sozialtransfers unterstützt zu werden (Trittbrettfahrer-Verhalten).261 Fürsorgesysteme bestehen nicht in allen Entwicklungsländern und auch dort, wo sie bestehen, sind sie i. d. R. finanziell schlecht ausgestattet und erreichen nur eine Minderheit der Armen.262 Dass es hierfür finanzielle, aber auch politische Gründe gibt, wurde bereits in Abschnitt 4.2 diskutiert. Zudem tragen viele Fürsorgesysteme in Entwicklungsländern nur sehr begrenzt zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor bei. Das liegt daran, dass informell Beschäftigte zwar auch Lebenszyklus- und Gesundheitsrisiken ausgesetzt sind, eine viel größere Bedrohung aber oftmals von ökonomischen Risiken wie z. B. Arbeitslosigkeit oder Geschäftsbankrott ausgeht, die für Arbeitnehmer im formellen Sektor eine weitaus geringere Rolle spielen. Jedoch sind Erwerbsfähige in vielen Entwicklungsländern explizit vom Anspruch auf staatliche Unterstützung ausgenommen. Während nämlich in Industrieländern income-tests vorherrschen, basiert das targeting der Fürsorgesysteme von Entwicklungsländern zumeist auf means-tests, die mit Elementen des categorical targeting kombiniert werden. Das bedeutet, dass nur bestimmte Gruppen der Bevölkerung – wie z. B. Witwen und Waisen, Erwerbsunfähige und ältere Menschen – überhaupt als Leistungsempfänger in Betracht kommen.263 259 Vgl. Fußnote 19 auf Seite 26. 260 Vgl. Coudouel et al. (2002); Norton / Conway / Foster (2001, 57). 261 Vgl. Beattie (2000, 142 ff.); Gillion (1993, 94); Guhan (1995, 102 f.). 262 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 22); Gillion et al. (2000, 214); van Ginneken (1999b, 27). 263 Vgl. Atkinson (1987, 785 ff.); Guhan (1995, 102); Kaltenborn (1995, 16 f.). 130 Beschäftigungsförderung durch Sozialfonds Einen neueren Typus von sozialen Sicherungssystemen stellen Sozialfonds dar, wie sie in vielen Entwicklungsländern auf Anregung und mit Unterstützung der Weltbank zur Abfederung von Strukturanpassungsprogrammen aufgebaut wurden. Ihr Ziel besteht darin, produktive Beschäftigung zu fördern und dadurch die Lage von einkommensarmen Bevölkerungsgruppen zu verbessern und die negativen sozialen Folgen der Strukturanpassung aufzufangen.264 Diese Zielsetzung ist deutlich stärker an Problemen ausgerichtet, die in erster Linie für informell beschäftigte Gruppen bestehen, als die bereits angesprochenen Ansätze: Sozialfonds unterstützen insbesondere den Umgang mit ökonomischen Risiken (Arbeitslosigkeit durch Entlassung oder Geschäftsbankrott, Unsicherheiten beim Aufbau kleinerer Unternehmen usw.). Die Instrumente der Sozialfonds sind kein Novum. Zumeist führen sie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und/oder Programme zur Förderung von kleinen und kleinsten Unternehmen durch. Neu sind hingegen (i) die Nachfrageorientierung ihrer Programme, (ii) die institutionelle Unabhängigkeit ihrer Verwaltung von staatlichen Institutionen und (iii) die Professionalität und gute Bezahlung ihres Personals. Außergewöhnlich ist auch, in welch hohem Umfang die Fonds in vielen Ländern aus Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit kofinanziert werden.265 Dennoch blieb der sozialpolitische Erfolg der meisten Sozialfonds hinter den Erwartungen zurück. Dies gilt v. a. für ihre Arbeitsbeschaffungsprogramme. Zwar schufen sie innerhalb kurzer Zeit Beschäftigungsmöglichkeiten für Arbeitslose und verhalfen ihnen und ihren Angehörigen somit zu Einkommen. In mehreren Ländern gelang es sogar, den error of inclusion sowie Mitnahmeeffekte auf ein unvermeidbares Minimum zu begrenzen, indem sehr niedrige Löhne für harte körperliche Arbeiten ausgezahlt wurden. Jedoch waren die Beschäftigungseffekte transitorisch: Die Arbeitsplätze gingen nach Auslaufen der Maßnahmen wieder verloren; für eine Höherqualifizierung der Beschäftigten (etwa durch begleitende Fortbildungsmaßnahmen) wurde nur in wenigen Fällen gesorgt und selbst die Multiplikatoreffekte der zusätzlichen Einnahmen blieben relativ klein. Nichtsdestotrotz lagen die Kosten pro gefördertem Arbeitsplatz teilweise sehr hoch.266 Eine insgesamt positive Bilanz weisen nur public works-Programme auf, deren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sehr arbeitsintensiv durchgeführt wurden und zugleich öffentliche Güter geschaffen haben, von denen v. a. die Armen profitieren: Infrastruktur in unterversorgten Landesteilen, Dämme, Deiche, Be- und Entwässerungssysteme in der Landwirtschaft, Schulgebäude und Gesundheitsstationen.267 Positiver als die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ist die Förderung von mittleren, kleineren und Kleinstunternehmen durch die Sozialfonds zu bewerten (die natürlich auch in einem anderen Rahmen stattfinden kann). Zumeist besteht sie darin, dass Kleinbzw. Kleinstkredite gewährt und die Unternehmer in Management-, Produktions- und Marketingfragen beraten werden (nur selten wird der Absatz auch aktiv unterstützt). 264 Vgl. Cornia (2001, 5–7); World Bank (2000a, 155 f.); Kopits (1993, 103 ff.). 265 Vgl. Cornia (2001, 8–9); Narayan / Ebbe (1997, 58 f.); Norton / Conway / Foster (2001, 73.); Rieger (1996, 113 f.); Cornia / Stewart (1995). 266 Vgl. Cornia (2001, 18 ff.); Coudouel et al. (2002); Guhan (1995, 98 f.); World Bank (2000a, 155); Loewe (2000a, 46); Nour (1995, 18 ff.); Stewart / van der Geest (1993, 28 f.); Witt (1995, 54). 267 Vgl. Cornia (2001, 14); FES (1996, 15); Norton / Conway / Foster (2001, 74); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 25). 131 Dadurch wurden dauerhafte Arbeitsplätze und zusätzliche Einkommen geschaffen – wenn auch in erster Linie durch die Beschäftigung von zusätzlichen Mitarbeitern in vorhandenen Unternehmen denn durch die Gründung neuer Unternehmen. Erstaunlicherweise lagen die Kosten pro Arbeitsplatz niedriger als bei den Arbeitsbeschaffungsprogrammen. Problematisch ist allerdings, dass einige Sozialfonds bislang v. a. mittelgroße, städtische Unternehmer gefördert haben: Nur ein kleiner Teil ihrer Kredite wurde Frauen, ärmeren Unternehmerhaushalten oder Bewohnern ländlicher Regionen gewährt. Hierfür ist u. a. die Nachfrageorientierung der Sozialfonds verantwortlich: Die Ärmsten sind oftmals unzureichend über die Möglichkeit einer Förderung durch die Fonds bzw. deren Vergabekonditionen und Antragsprozeduren informiert bzw. außer Stande zu lesen und zu schreiben, geschweige denn Projektanträge zu formulieren und Bedarfsrechnungen durchzuführen.268 Förderung von selbst organisierten Systemen der sozialen Sicherung Der letzte hier diskutierte Ansatz unterscheidet sich fundamental von allen anderen. Er beruht auf der Idee, dass – ganz im Sinne des Subsidiaritätsprinzips – nicht unbedingt Instrumente der sozialen Sicherung für die Mitglieder einer Gesellschaft geschaffen werden müssen, sondern zunächst die von den Individuen und Haushalten selbst organisierten Systeme der sozialen Sicherung gestärkt und unterstützt werden sollten. Der Ansatz besteht also v. a. in der Förderung von Gruppen, deren Mitglieder einander beim Management von Risiken unterstützen (risk-managing groups), i. e. von Solidargemeinschaften und kooperativen Systemen.269 Eine solche Förderung kann darin bestehen, dass Solidargemeinschaften und/oder kooperative Systeme beraten oder technisch und/oder finanziell vom Staat oder anderen Akteuren unterstützt werden. Sie kann sich aber auch auf die Schaffung von geeigneten Rahmenbedingungen für die Entstehung, Weiterentwicklung, Vernetzung, Vergrößerung oder strategische Diversifikation der Gruppen beschränken. Das Ziel kann bspw. sein, die Gruppen zu stabilisieren, ihre Kapazitäten und Fertigkeiten zu fördern, die Erwartungs- oder Rechtssicherheit der Mitglieder zu verbessern, ihre Risiko-Management- Strategie zu beeinflussen (bspw. vom intertemporal umverteilenden Sparklub zum Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit) oder aber ihre Zugangsmöglichkeiten (z. B. den Zugang zu Investitions- und Rückversicherungsmöglichkeiten) auszubauen. Insbesondere für die Verbesserung der sozialen Sicherheit der informell Beschäftigten, die sich – bewusst oder unbewusst, gewollt oder ungewollt – einer Integration in staatliche und marktwirtschaftliche Institutionen entziehen, erscheint eine solche „Strategie des dritten Weges“270, die nicht auf staatliche oder privatwirtschaftliche Träger, sondern auf Institutionen des dritten Sektors baut, zumindest auf den ersten Blick vielversprechend. Hierauf wird im nächsten Kapitel ausführlicher eingegangen. 268 Vgl. Abdel-Fadil (1994); Cornia (2001, 25); World Bank (1996); Nour (1995, 18–23); Osman (1998, 19); Stewart / van der Geest (1993, 21 ff.); Vivian (1995, 11). 269 Vgl. Loewe (2002). 270 Vgl. Loewe (2002).

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References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.