122 Die Kosten des Marketing, des screening von Nachfragern und der Prüfung von Schadensfällen liegen deutlich höher, wenn die Versicherten in informellen Siedlungen am Rande der Städte wohnen und arbeiten und sich somit in großer räumlicher und sozialer Distanz zu den Filialen von Versicherungsgesellschaften und deren Angestellten bewegen. Auf alle drei Gründe wird noch einmal ausführlicher in Kapitel 5 eingegangen. 4.3 Ansatzpunkte zur Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von informell beschäftigten Erwerbspersonen können an zwei unterschiedlichen Punkten ansetzen: Eine naheliegende Lösung wäre, die Ursachen ihrer überdurchschnittlich hohen Risiko-Verletzbarkeit zu beseitigen, indem ihnen Zugang zum formellen Sektor und seinen Systemen der sozialen Sicherung erleichtert wird.233 Die Alternative hierzu besteht darin, gezielt die Risiko- Management-Möglichkeiten innerhalb des informellen Sektors in seiner derzeitigen Form zu fördern. In vielen Fällen dürfte es sinnvoll sein, beide Strategien parallel zu verfolgen. Selbst wenn es möglich wäre, sämtliche informell beschäftigten Personen nach und nach in den formellen Sektor zu integrieren, so müssten doch Anstrengungen unternommen werden, um die während der Übergangszeit im informellen Sektor Verbliebenen besser vor Risiken zu schützen. Umgekehrt lässt sich wahrscheinlich durch die Förderung der Risiko-Management-Möglichkeiten von informell Erwerbstätigen niemals das Niveau an sozialer Sicherheit erreichen, das im formellen Sektor besteht – schon alleine, weil dadurch die überdurchschnittlich hohe Bedeutung von Risiken für die informell Beschäftigten nicht verringert wird.234 4.3.1 Abbau der Unterschiede zwischen den Sektoren Die erste Strategie zielt darauf ab, die Beschäftigten des informellen Sektors zumindest partiell in den formellen Sektor zu integrieren – allerdings nicht durch eine Formalisierung des informellen Sektors, sondern durch eine vorsichtige Deregulierung des formellen Sektors. Die entwicklungspolitischen Erfahrungen der letzten Jahrzehnte haben gezeigt, dass sich der informelle Sektor kaum formalisieren lässt. Er entzieht sich konsequent jedem in diese Richtung gehenden Versuch. Für die allermeisten Entwicklungsländer ist somit das Ziel einer vollständigen Homogenisierung aller Bereiche der Ökonomie auf absehbare Zeit unrealistisch. Zudem stellt sich die Frage, ob man Unternehmer und Arbeitnehmer des informellen Sektors tatsächlich in die Formalität zwingen und dadurch den Motor zerstören soll, der den Sektor und die in ihm stattfindenden Wirtschaftsprozesse am Laufen hält – einen Sektor, in dem in vielen Entwicklungsländern ein erheblicher Anteil des Volkseinkommens entsteht.235 Stattdessen sollte der Zugang zu den Märkten des formellen Sektors für die informell Beschäftigten erleichtert bzw. attraktiver gemacht werden. Es geht also um den Abbau 233 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 41 und 44). 234 Vgl. Beattie (2000, 134); Schmidt / Getubig (1992, 172 f.). 235 Vgl. Maldonado (1999a, 2 f.). 123 von Barrieren, die den Zugang von Teilen der informell beschäftigten Erwerbsbevölkerung zu den Märkten des formellen Sektors verhindern, bzw. um die Reduktion der Kosten der Formalisierung von Unternehmen und Erwerbsverhältnissen, die den Zugang von anderen Teilen der informell beschäftigten Erwerbsbevölkerung zum formellen Sektor unattraktiv machen. Hiermit ist keine vollständige Deregulierung gemeint, sondern die Abschaffung bzw. Neufassung von Regeln, die sich eher negativ denn positiv auf die Effizienz der Ressourcenallokation in der Ökonomie und die Verteilung der Einkommen auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen auswirken. Anstatt die bestehenden Rechtsnormen auch auf den informellen Sektor anzuwenden sollten die Rechtsnormen an die jeweiligen Rahmenbedingungen der Ökonomie und damit auch an die Bedarfe der bislang informell Beschäftigten angepasst werden. Eine Deregulierung des formellen Sektors ist aus sozialpolitischer Sicht nicht grundsätzlich positiv zu bewerten, selbst wenn sie den Zugang von informell Beschäftigten zu den Erwerbsmöglichkeiten des formellen Sektors erleichtert. Bspw. kann eine Liberalisierung des Arbeitsrechts (Kündigungsschutz, Mindestlöhne, Vorschriften zum Schutz vor Gefahren am Arbeitsplatz) auf der einen Seite positive Auswirkungen auf Erwerbstätige aus dem informellen Sektor haben, da sie die Anreize für formelle Unternehmen zu neuen Investitionen und zur Einstellung zusätzlicher Mitarbeiter verbessert. Auf der anderen Seite bringt sie aber eine größere soziale Unsicherheit für die bereits im formellen Sektor beschäftigten Personen mit sich. In manchen Fällen dieser Art kann daher eine Entscheidung über das Für und Wider nur auf Basis einer Interessenabwägung gefällt werden. Jedoch sind vielfach auch Kompromisslösungen denkbar, die weniger auf eine Dedenn auf eine Regulierung im formellen Sektor hinauslaufen. Sie bestehen darin, bestehende Regeln durch andere zu ersetzen, die demselben Ziel dienen und ähnlich positive Auswirkungen auf die soziale Sicherheit im formellen Sektor haben, jedoch deutlich geringere negative Effekte für die bislang informell beschäftigten Erwerbspersonen und deren Zugang zu den Märkten des formellen Sektors. So gibt es zu zahlreichen staatlichen Richtlinien, die zu Verzerrungen und Diskriminierungen auf den Arbeitsmärkten führen, Alternativen, die aus verteilungs- und auch aus allokationspolitischer Perspektive sinnvoller erscheinen. Teilweise sind sie sogar effektiver – zumindest hinsichtlich ihrer vordergründigen Ziele. Bspw. haben sich Abfindungszahlungen der Unternehmen an entlassene Mitarbeiter, deren Höhe mit der Dauer des gekündigten Beschäftigungsverhältnisses korreliert, als ein wirtschafts- und sozialpolitisch besseres Instrument erwiesen als starre Kündigungsfristen. Ebenso sind zielgruppen- oder branchenspezifische Lohnsubventionen einem gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlohn vorzuziehen.236 4.3.2 Systeme der sozialen Sicherung für die Beschäftigten des informellen Sektors Der Fokus dieser Arbeit ist allerdings die Verbesserung der sozialen Sicherheit im informellen Sektor selbst. Hierbei handelt es sich um die zweite Strategie zur Verringerung der Risiko-Verletzbarkeit der informell Beschäftigten. Ihr Ziel besteht darin, die Lücke zu schließen, die in Entwicklungsländern typischerweise im Bereich des informellen Sektors im Gesamtgefüge der sozialen Sicherungssysteme besteht. 236 Vgl. World Bank (1995, 70–79).