115 Fortsetzung Kasten 1 (Fünf Ansätze zur Erklärung der Informalität) „Institutionalismus“: Abschließend sei noch ein fünfter Erklärungsansatz erwähnt, der „Institutionalismus“ genannt werden soll. Er erklärt das Phänomen der Informalität damit, dass einerseits der Staat in vielen Entwicklungsländern unfähig sei, die Einhaltung seiner Gesetze und Verordnungen bei allen Unternehmen und Erwerbsverhältnissen zu kontrollieren, und dass andererseits viele Unternehmer und Arbeitnehmer unzureichend über die für sie geltenden Normen bzw. deren Vorteile informiert seien. Zudem bestehen solche Vorteile auch nur in wenigen Fällen, so dass die Formalisierung gar nicht erforderlich erscheint (unabhängig davon, ob sie mit einem geringen oder großen Aufwand verbunden ist). h Quelle: a Vgl. Beattie (2000, 130); Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 5 f.); Hemmer (1988, 188–204); Nohlen / Nuscheler (1993, 42 f.). b Vgl. Maes (2003, 41). c Vgl. Maldonado (1999a, 3 und 5). d Vgl. Beattie (2000, 131); BMZ (1999b, 4); Canagarajah / Sethuraman (2001, 12 und 28 f.); Holzmann / Packard / Cuesta (1999, 5 f.). e Vgl. Elsenhans (1986); Elsenhans (1990, 337 f.); Nohlen / Nuscheler (1993, 44 f.). f Vgl. Karl (2000, 54); Lautier (2000, 72); Maloney (2003, 12 f.). g Vgl. u. a. Maloney (2003) zu Lateinamerika und Maldonado (1999b) zu Subsahara-Afrika. h Vgl. Karl (2000, 53); Maldonado (1999a, 3 f.). zu kompliziert, zu aufwändig und zu langwierig und Arbeitnehmer-, Umwelt- und Verbraucherschutzvorschriften sind zu rigide und verursachen zu hohe Kosten.213 In vielen Ländern sind die Zugangsbarrieren zum formellen Sektor aber auch intendiert. Ihr Ziel ist es, die bereits im formellen Sektor etablierten Unternehmen und Erwerbstätigen vor Konkurrenten zu schützen, die ohne die Barrieren in immer größerer Zahl auf die Märkte des formellen Sektors treten und dadurch den Wettbewerb auf diesen Märkten intensivieren und die Preise drücken würden. In fast allen Entwicklungsländern stammen die politischen Entscheidungsträger aus der städtischen Mittelschicht oder aber aus der Oberschicht, die ihre Einkommen beide v. a. aus dem formellen Sektor beziehen und somit zu den Hauptnutznießern der Zutrittsbarrieren gehören.214 4.2 Informalität und Risiko-Verletzbarkeit Informalität hat einen hohen Preis. Nicht alle informell erwerbstätigen Personen sind arm und überproportional verletzbar durch Risiken, jedoch besteht eine eindeutig positive Korrelation zwischen der Informalität einer Erwerbstätigkeit und der Einkommensarmut und Risiko-Verletzbarkeit der von dieser Erwerbstätigkeit lebenden Personen. In Abschnitt 2.4 wurde bereits argumentiert, dass Haushalte und Individuen einerseits aufgrund von Risiken materiell verarmen können und dass einkommensschwache Haushalte und Individuen andererseits überdurchschnittlich verletzbar durch Risiken sind, und sich darüber hinaus besonders risikoavers verhalten und daher der Einkommensarmut nur schwer entfliehen können. 213 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 13); Maldonado (1999a, 3 und 5); Maloney (2003, 13 f.). 214 Vgl. Develtere / van Durme (2000); Nohlen / Nuscheler (1993, 44 f.). 116 Im Folgenden soll nun gezeigt werden, dass die Informalität einer Erwerbsaktivität ein weiteres Glied in diesem Teufelskreis darstellen kann (Abbildung 11): Oftmals haben die Armen keinen Zugang zum formellen Sektor. Ihnen bleibt daher nichts anderes übrig, als im informellen Sektor erwerbstätig zu werden. Umgekehrt erzielen die Beschäftigten des informellen Sektors tendenziell kleinere Einkommen als Erwerbstätige im formellen Sektor und sind überproportional verletzbar durch Risiken. In Abschnitt 2.4.1 wurde dargelegt, dass der Grad der Risiko-Verletzbarkeit eines Haushalts oder Individuums (i) von der Relevanz und Signifikanz von Risiken und (ii) von seinen Risiko-Management-Möglichkeiten abhängt, i. e. von der anfänglichen Kapitalausstattung des Haushalts bzw. Individuums und seinem Zugang zu angemessenen Systemen der sozialen Sicherung. Nach beiden Kriterien sind informell Beschäftigte stärker verletzbar durch Risiken als Erwerbstätige im formellen Sektor. Jede Strategie, die auf die Bekämpfung von Armut bzw. die Verbesserung von sozialer Sicherheit abzielt, muss daher v. a. die spezifischen Probleme des informellen Sektors berücksichtigen und in besonderem Maße auf informell erwerbstätige Gruppen fokussieren.215 Relevanz und Signifikanz von Risiken Risiken haben für die im informellen Sektor erwerbstätigen Personen und deren Angehörige eine größere Bedeutung als für Haushalte und Individuen, die in erster Linie von Erwerbseinkommen aus dem formellen Sektor leben. Sie sind mehr Risiken ausgesetzt, die Eintrittswahrscheinlichkeit dieser Risiken liegt höher und auch die möglichen Folgen sind gravierender als für die Beschäftigten des formellen Sektors. Dies liegt vor allem an den für den informellen Sektor charakteristischen instabilen Einkommens- und Beschäftigungsverhältnissen: Unternehmer des informellen Sektors sind Risiken ausgesetzt, die für Unternehmer des formellen Sektors nicht bestehen oder weitaus weniger bedeutsam sind. Zum einen handelt es sich hierbei um ökonomische Risiken: Die Nichtrestriktion des Zutritts führt zu einem intensiveren Wettbewerb und dadurch zu sehr kleinen, volatilen Gewinnmargen. Jede auch noch so kleine Preisänderung auf den Märkten kann für die Produzenten Verluste herbeiführen. Informelle Unternehmer sind somit besonders verletzbar durch Konjunkturen. Zum anderen bestehen rechtliche Unsicherheiten. Da sich informelle Unternehmen außerhalb des staatlichen Ordnungsrahmens bewegen, fehlt ihnen die staatliche Anerkennung, die erforderlich ist, um Ansprüche gegenüber dem Staat geltend zu machen oder gegenüber anderen privaten Akteuren vor Gericht durchzusetzen. Die Unternehmer sind somit der Willkür der Verwaltung und der Justiz ausgeliefert. Zudem leiden sie unter Einschränkungen, was den Zugang zu Kapital, Boden, Technologie und Know-how angeht.216 215 Vgl. Beattie (2000, 132); Canagarajah / Sethuraman (2001, 8 und 16). 216 Vgl. Blunch / Canagarajah / Raju (2001, 14–20); Canagarajah / Sethuraman (2001, 28–35 und 72– 75). 117 Abbildung 11: Zusammenhang zwischen Risiko-Verletzbarkeit, Armut und Informalität Quelle: eigener Entwurf Arbeiter auf eigene Rechnung und Hausangestellte leiden ebenfalls unter den genannten ökonomischen und rechtlichen Unsicherheiten. Bei ihnen kommt allerdings noch hinzu, dass ihr Einkommen von einem (oder zumindest sehr wenigen) Kunden bzw. dessen (deren) Aufträgen abhängig ist. Aufgrund des starken Wettbewerbs im informellen Sektor können diese Kunden die Preise diktieren und auch auf andere Weise die Arbeiter bzw. Hausangestellten ausbeuten. Groß ist bspw. bei Frauen die Gefahr der sexuellen Ausbeutung.217 Die Arbeitnehmer des informellen Sektors sind vor allem aufgrund der Instabilität ihres Beschäftigungsverhältnisses verletzbar. Oftmals verfügen sie weder über einen schriftlichen noch über einen mündlichen Arbeitsvertrag, so dass ihnen jederzeit mit sofortiger Wirkung und ohne Anspruch auf Entschädigung gekündigt werden kann. (Selbst mit einem mündlichen Arbeitsvertrag wäre ein etwaiger gesetzlicher Kündigungsschutz auf dem Rechtsweg kaum durchsetzbar, da mündliche Verträge vor Gericht nicht belegt werden können.) Selbst ihren Lohn können Arbeitnehmer ohne schriftlichen Arbeitsvertrag nicht einklagen, so dass die Arbeitgeber jederzeit die Höhe der Entlohnung herabsetzen oder die Lohnauszahlung gänzlich unterschlagen können. Ebenso können die Arbeitgeber die Arbeitszeiten willkürlich bestimmen und staatliche Vorschriften zum Schutz am Arbeitsplatz missachten, da informelle Beschäftigungsverhältnisse vom Staat und vor Gericht nicht anerkannt werden. Lange Arbeitszeiten, der Umgang mit gefährlichen Stoffen und das Arbeiten ohne Unfallschutz und Schutzkleidung erhöhen das Risiko von Arbeitsunfällen, berufsbedingten Erkrankungen und einer vorzeitigen Erwerbsunfähigkeit.218 217 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 33–35); Dror / Jacquier (1999, 1). 218 Vgl. Beattie (2000, 131); World Bank (2000a, 145); Klemp (1992, 48). mehrheitlich geringes Einkommen erschwerter Zugang zum formellen Sektor Informelle Erwerbstätigkeit Eingeschränkte Möglichkeiten der sozialen Sicherung Hohe Risiko- Verletzbarkeit Einkommensarmut Risiko-averses Verhalten Häufiger Eintritt von Risiken Höhere Risikoeintrittswahrscheinlichkeit 118 Hierzu trägt auch der harte Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten des informellen Sektors bei: Protestiert der informell beschäftigte Mitarbeiter eines informellen oder auch formellen Unternehmens gegen die Behandlung durch den Arbeitgeber, so muss er mit seiner sofortigen Entlassung rechnen. Da die informell Beschäftigten zumeist über keine Ausbildung verfügen, können sie jederzeit durch anpassungsbereitere Erwerbstätige ersetzt werden. Hinzu kommt, dass sie oftmals sehr einfache Tätigkeiten verrichten, bei denen sie kaum etwas dazulernen und somit ihre Erwerbsmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt durch ihre Berufspraxis auch nicht verbessern (dead lock-Situation).219 Möglichkeiten des Risiko-Managements Zugleich bestehen für die im informellen Sektor erwerbstätigen Personen besonders große Probleme beim Umgang mit ihren Risiken. Weder verfügen sie über hinreichend große Einkommen und Vermögen, um die möglichen Folgen von Risiken leicht ex post bewältigen zu können, noch haben sie Zugang zu angemessenen Instrumenten der Risiko-Prävention und der antizipierenden Risiko-Abfederung: Typischerweise klafft in Entwicklungsländern eine Lücke im Gesamtgefüge der sozialen Sicherungssysteme, die in erster Linie die in den Städten wohnenden und außerhalb der Landwirtschaft arbeitenden informell Beschäftigten und deren Angehörige betrifft. Sowohl die Landbevölkerung als auch die von formellen Erwerbstätigkeiten lebende Stadtbevölkerung ist sozial besser abgesichert.220 In ländlichen Regionen bieten Solidargemeinschaften vielfach noch einen gewissen Schutz vor Risiken wie z. B. hohem Alter oder Einkommensausfall durch Erwerbsunfähigkeit. Traditionelle Werte und soziale Verhaltensnormen haben hier einen noch höheren Stellenwert als in den Städten und die persönlichen Beziehungen zwischen Verwandten, Nachbarn und Freunden sind noch vergleichsweise stark und belastbar. Insbesondere die Bewohner abgelegener Dörfer sind aufeinander angewiesen und können sich nicht aus dem Weg gehen. Auf der Basis einer generalisierten Reziprozität unterstützen sie einander bei Bedarf durch interpersonelle Transfers. Zudem sind sie in der Lage, Naturalienvorräte anzulegen und ihre Einkommensquellen (z. B. ihre landwirtschaftlichen Anbauprodukte) zu diversifizieren, und können dadurch zahlreiche Risiken abfedern. Das größte Problem stellen für sie Gesundheitsrisiken dar, da ländliche Regionen oftmals unzureichend mit Gesundheitsdienstleistungen versorgt werden. Empirische Untersuchungen bestätigen, dass nachbarschaftliche Transfers umso bedeutsamer sind und umso stärker auf einer generalisierten Reziprozität beruhen, je ländlicher die Wohngegend, je stabiler die Einkommen, je homogener die Bevölkerungsstruktur und je traditioneller die Wirtschaftsweise und die Wertvorstellungen sind.221 Andererseits bestehen in ländlichen Regionen Risiken wie z. B. Dürre, Überschwemmung, Sturm, die für Stadtbewohner keine so große Bedeutung haben. Nur in sehr wenigen Ländern bestehen Systeme der sozialen Sicherung, die einen angemessenen Schutz vor solchen Risiken bieten. Im städtischen Raum helfen sich Nachbarn, Freunde und Verwandte ebenfalls gegenseitig, doch der Umfang und die Zuverlässigkeit der interpersonellen Transfers ist noch kleiner als innerhalb von Dorfgemeinschaften, weil traditionelle Werte und persönliche Beziehungen eine geringere Bedeutung haben. Hinzu kommt, dass die Städter ihr Ein- 219 Vgl. Canagarajah / Sethuraman (2001, 34 f.). 220 Vgl. Fuchs (1985, 60 f.); Maes (2003, 42 f.). 221 Vgl. Coudouel et al. (2002, 514 ff.); Fuchs (1985, 58 ff.); Morduch (1999); Wright (1999).