Content

Markus Loewe, Definition in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 46 - 49

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

Bibliographic information
46 sung oder Erwerbsunfähigkeit. Zwar korreliert hier das absolute Schadensausmaß mit dem Einkommen, jedoch ist auch das relative Schadensausmaß nicht vollkommen invariabel, weil reichere Haushalte eher als arme über mehrere Einkommensquellen verfügen (neben der Erwerbsarbeit z. B. aus Vermietung oder Kapitalbesitz). Sie können ihre Risiken besser diversifizieren und können daher den Ausfall einer einzelnen Einkommensquelle eher verkraften. Viertens haben ärmere Haushalte und Individuen keinen Zugang zu angemessenen Instrumenten des Risiko-Managements. Vielfach sind sie informell beschäftigt und somit nicht sozialversichert. Mangels ausreichender Sicherheiten werden ihnen auch keine Kredite von Finanzinstitutionen gewährt und die Angebote kommerzieller Versicherungsgesellschaften sind für sie zu teuer. Selbst von informellen Versicherungsgruppen werden sie oftmals nicht aufgenommen, weil ihr Einkommensfluss zu unstetig und somit ihre Fähigkeit, regelmäßig Beiträge zu entrichten, zu unsicher ist. Schließlich nützt den Armen auch die wechselseitige Unterstützung innerhalb von traditionellen Solidargemeinschaften nur bedingt, da das Einkommen ihrer Bekannten, Verwandten und Nachbarn in der Regel ebenfalls niedrig liegt, stark fluktuiert und in vielen Fällen mit dem ihren korreliert ist.55 Hierauf wird im folgenden Kapitel ausführlicher eingegangen. 3 Soziale Sicherung Instrumente und Maßnahmen, die Haushalte und Individuen beim Management von Risiken und Notlagen unterstützen, werden als „Systeme der sozialen Sicherung“ bezeichnet. Ihre Aufgabe besteht darin, einer Verarmung (i. e. Verschlechterung des Lebensstandards) von Haushalten bzw. Individuen aufgrund des Eintritts von Risiken vorzubeugen bzw. bereits verarmte Haushalte und Individuen aus der Armut zu befreien. Dadurch leisten Systeme der sozialen Sicherung einen Beitrag zur Verbesserung der Ressourcenallokation in der Ökonomie, der Verteilungsgerechtigkeit in der Gesellschaft und der Stabilität der politischen Ordnung. Sie können von traditionellen Solidargemeinschaften, von Selbsthilfegruppen, von Nichtregierungsorganisationen (NROs), von kommerziellen Unternehmen, vom Staat oder von der internationalen Staatengemeinschaft betrieben werden und unterschiedliche Instrumente des Risiko-Managements anwenden. Inwieweit solche Systeme allerdings tatsächlich bestehen und die o. g. Ziele erreichen, hängt sehr stark von den ökonomischen, historischen, kulturellen und politischen Rahmenbedingungen des jeweiligen Landes ab. Diese Sachverhalte werden im Folgenden ausgeführt. So beleuchtet dieses Kapitel den Themenkomplex der sozialen Sicherung aus theoretischer Perspektive. Es definiert, was in dieser Arbeit unter „sozialer Sicherung“ verstanden wird (3.1) und geht auf die Ziele (3.2), die möglichen Bewertungskriterien (3.3), unterschiedlichen Formen (3.4) und die entscheidenden Determinanten (3.5) von Systemen der sozialen Sicherung ein. 55 Vgl. Del Conte (2000, 5); Lund / Srinivas (1999, 54 u. 68/71); Morduch (1999); Wright (1999). 47 3.1 Definition Unter „Systemen der sozialen Sicherung“ werden im Folgenden alle Maßnahmen und Programme verstanden, die private Haushalte bzw. Individuen bei der Prävention und Abfederung von Risiken und bei der Bewältigung von Notlagen unterstützen und somit dazu beitragen, dass diese Haushalte und Individuen — vor einer Verschlechterung ihres Lebensstandards geschützt werden, — selbst in akuten Notlagen einen existenzsichernden Lebensstandard erreichen bzw. erhalten und — sich eigenständig aus Notlagen wieder befreien können.56 Diese Definition stellt vier Dinge klar. Erstens können Systeme der sozialen Sicherung Schutz vor allen möglichen Risiken bieten. Es ist nicht einsichtig, dass sie nur die Leistungen gewähren sollten, die in der ILO-Konvention Nr. 102 über Social Security Minimum Standards genannt sind. Auch Lampert (1994) erklärt soziale Sicherungssysteme als Institutionen „die das Ziel haben, die Bürger gegen die Risiken zu schützen, die verbunden sind a) mit dem vorübergehenden oder dauernden, durch Krankheit, Mutterschaft, Unfall, Alter oder Arbeitslosigkeit bedingten Verlust von Arbeitseinkommen, b) mit dem Tod des Ernährers (Ehepartner oder Eltern), c) mit unplanmäßigen Ausgaben im Falle von Krankheit, Mutterschaft, Unfall oder Tod.“57 Jedoch können auch andere Risiken eine große Gefahr darstellen. Dies gilt v. a. für Erwerbstätige in der Landwirtschaft und im nichtlandwirtschaftlichen informellen Sektor. Für sie kann u. U. eine soziale Absicherung gegen Missernten, Diebstahl, Flut- oder Brandschäden oder terms of trade-Schocks wesentlich wichtiger sein als der Schutz vor den materiellen Folgen einer Entlassung, einer Mutterschaft oder fortgeschrittenen Alters. Zweitens handelt es sich um subsidiäre Instrumente. Systeme der sozialen Sicherung leisten Unterstützung beim Management von Risiken, können dieses aber nicht abnehmen. Sie können auf allen im vorangegangenen Kapitel genannten Strategien der Risiko-Prävention, Risiko-Abfederung oder Risiko-Bewältigung beruhen. Dabei kann die Mitgliedschaft im System auf Freiwilligkeit beruhen oder aber verpflichtend sein (Letzteres gilt v. a. für staatliche Sozialsysteme). Allerdings leisten Systeme der sozialen Sicherung in beiden Fällen nur dann wirkliche Hilfe, wenn ihre Mitglieder überhaupt Unterstützung beim Umgang mit ihren Risiken wünschen bzw. akzeptieren. Umgekehrt sind sie nur dann erforderlich, wenn die betroffenen Haushalte und Individuen ihre Risiken nicht auch individuell managen können bzw. wenn ihnen dies im Kollektiv bzw. mit externer Hilfe sehr viel leichter fällt.58 Drittens kann eine solche Hilfe von sehr unterschiedlichen Institutionen geleistet bzw. organisiert werden. Es macht also wenig Sinn, nur staatliche Sozialprogramme als „soziale Sicherungssysteme“ zu bezeichnen, wenn andere Institutionen in ganz ähnli- 56 Diese Begriffserklärung orientiert sich u. a. an ADB (2000, 1); AKA (1998, 2); BMZ (1996, 3); BMZ (1999a, 2); BMZ (2002); Coudouel et al. (2002, 167); Norton / Conway / Foster (2001, 7); Partsch (1983, 50); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 8). 57 Lampert (1994, 220) [Hervorhebung im Original]. 58 Vgl. Sangmeister (2000, 248). 48 cher Weise beim Management von Risiken behilflich sein können. Der Begriff sollte daher weiter gefasst werden, als er bis vor wenigen Jahren von vielen Autoren59 verwendet wurde. Explizit oder implizit verstanden sie – entsprechend einer Definition der ILO – soziale Sicherung als „... the protection which society provides for its members, through a series of public measures, against the economic and social distress that otherwise would be caused by the stoppage or substantial reduction of earnings resulting from sickness, maternity, employment injury, unemployment, invalidity, old age and death; the provision of medical care; and the provision of subsidies for families with children.”60 Nach der Definition der ILO wäre „soziale Sicherung“ das Pendant zu „sécurité sociale“ im Französischen61 bzw. zu dem, was in Europa62 unter dem englischen Terminus „social security“ verstanden wird (in Nordamerika63 bezieht sich „social security“ nur auf die staatliche Rentenversicherung). Sinnvoller erscheint es uns, den deutschen Ausdruck „soziale Sicherung“ in Analogie zu dem erst in den letzten Jahren geprägten englischen Begriff „social protection“ zu interpretieren. Einige Autoren64 haben schon vor längerem angemerkt, dass das gängige Verständnis von sozialen Sicherungssystemen den Realitäten in Entwicklungsländern unzureichend Rechnung trägt, weil die staatlichen Sozialsysteme für die große Mehrheit der Einwohner irrelevant sind: Die entscheidende Rolle für ihre soziale Absicherung spielen andere Akteure wie z. B. Solidargemeinschaften und Selbsthilfegruppen, denen von der theoretischen Beschäftigung mit sozialpolitischen Fragen über lange Zeiträume viel zu wenig Beachtung geschenkt wurde. Diese Erkenntnis setzte sich allerdings erst in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts auf breiter Basis durch.65 Ganz maßgeblich wurde dieser Prozess des Umdenkens von konzeptionellen Arbeiten der Weltbank66 vorangetrieben, die auch den Ausdruck „social protection“ etablierten, um sich deutlich von dem bereits besetzten Begriff „social security“ abzusetzen und etwaige Missverständnisse bei seiner Verwendung zu verhindern. Viertens bringt die Definition dieser Arbeit zum Ausdruck, dass sozialen Sicherungssystemen drei Aufgaben zukommen: Sie sollten — nicht nur die Einkommensentwicklung von Haushalten und Individuen verstetigen und damit deren Verarmung verhindern (also einer Verschlechterung ihres Lebensstandards vorbeugen), indem sie ihre Risiko-Verletzbarkeit verringern — und einen minimalen Lebensstandard für alle sicherstellen, indem sie notleidende Haushalte und Individuen durch finanzielle Transfers und die kostenlose oder verbilligte Bereitstellung von Dienstleistungen (etwa im Gesundheits- oder Bildungsbereich) unterstützen und somit deren materielle Armut auf ein verträgliches Maß reduzieren, 59 So z. B. in Fuchs (1985, 14); ILO (2000a, 29); Lund / Srinivas (1999, 13). 60 Definition der ILO von 1984, so zitiert in: Kurz (1999, 21). Vgl. auch Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 12). 61 So z. B. in ILO (2000a, 29); ISSA (1997). 62 U. a. Dixon (2000a); Famulla (1982); Gillion (1993). 63 Vgl. bspw. bei Diamond (1998); Hymans (1983); Naqib (1985); Samuelson (1975). 64 Vgl. Fuchs (1983, 83 ff.); Klemp (1992, 47); Sangmeister (2000, 249); Zöllner (1983). 65 Vgl. ILO (2000a, 29); Lund / Srinivas (1999, 14); Norton / Conway / Foster (2001, 21). 66 Vgl. Holzmann (2001, 5 f.); Holzmann / Jørgensen (2000, 6 f.). 49 — sondern auch dazu beitragen, dass sich einkommensschwache Haushalte und Individuen aus eigener Kraft aus der Armutsfalle befreien können, wenn sie erst vor ihren grundlegenden, bedeutendsten Risiken geschützt sind und dadurch eine größere Bereitschaft zu einkommensgenerierenden wirtschaftlichen Aktivitäten und Investitionen und den hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken entwickeln können.67 Diese dreifache Zielsetzung der sozialen Sicherung wird sehr treffend vom Titel des Weltbank-Strategiepapiers „Social Protection: From Safety Net to Spring Board“68 umschrieben. In diesem Papier erläutert die Weltbank die von ihr entworfene Philosophie, dass soziale Sicherungssysteme nicht länger nur als soziale Auffangnetze betrachtet werden sollen, die durch redistributive Transfers einen von Risiken verursachten sozialen Absturz von Haushalten und Individuen verhindern und zu einer Verbesserung der Verteilungsgerechtigkeit in der Gesellschaft beitragen sollten. Umverteilung ist eine Aufgabe von sozialen Sicherungssystemen, nicht unbedingt aber die wichtigste. Vielmehr können und sollten sie auch zur allokativen Effizienz in der Ökonomie beitragen, indem sie (i) allen Bevölkerungsgruppen Zugang zu angemessenen Instrumenten des Risiko-Managements verschaffen und dadurch Marktversagen korrigieren und (ii) als Sprungbrett dienen, mit dessen Hilfe auch einkommensschwache Haushalte und Individuen ihre sozioökonomische Lage deutlich verbessern und am Wachstum der Volkswirtschaft teilhaben und hierzu beitragen können. Auf diese Zusammenhänge wird in den nachfolgenden Abschnitten noch ausführlicher eingegangen. 3.2 Ziele Im Anschluss an die o. g. Definition stellt sich die Frage, welche Ziele soziale Sicherungssysteme verfolgen bzw. warum Haushalte und Individuen überhaupt bei ihrem Risiko-Management unterstützt werden müssen. In Anlehnung an Musgrave und Musgrave69 kann das Engagement des Staates oder eines anderen Akteurs im Bereich der sozialen Sicherung eines oder mehrere der folgenden drei übergeordneten Ziele verfolgen: — die allokative Effizienz der Ökonomie sicherzustellen, — soziale Gerechtigkeit in der Gesellschaft durchzusetzen bzw. — die politische Ordnung und die Gesellschaft zu stabilisieren.70 Zwischen den ersten beiden übergeordneten Zielen kann es mitunter zu Zielkonflikten kommen, da soziale Gerechtigkeit durchzusetzen gleichbedeutend mit einer Umverteilung von Einkommen durch Steuern und Transfers sein kann. Sowohl Steuern als 67 Vgl. Holzmann / Jørgensen (2000, 6 f.); Kurz (1999, 25 f.); Sebstad / Cohen (2000, 50 f.); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 16 f.). 68 World Bank (2000b). 69 Vgl. Musgrave / Musgrave (1973), die unter dem stabilitätspolitischen Ziel allerdings die Verstetigung der konjunkturellen Entwicklung verstanden, die von vielen mittlerweile als ein Element des Allokationsziels betrachtet wird. 70 Vgl. Berthold / Külp (1987, 92–94); Petersen (1989, 20–26); Zacher (1991). Auch Lampert (1994, 411) nennt die Durchsetzung von sozialer Gerechtigkeit und die Sicherung des inneren Friedens der Gesellschaft als Finalziele, als drittes hingegen die „Sicherung und Erhöhung der materiellen Freiheit“.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.