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einer Krankheit oder eines Todesfalles). In solchen Fällen ist es zulässig, Armut mit
Einkommensarmut gleichzusetzen. Dies ist hingegen inakzeptabel, wenn Systeme der
sozialen Sicherung grundsätzlich auch vor immateriellen Auswirkungen von Risiken
schützen könnten. Dann nämlich verstellt ein Gleichsetzen von Armut und Einkommensarmut den Blick auf alternative Strategien der sozialen Sicherung, die auch zur
Bekämpfung von nichtmaterieller Armut beitragen könnten.
2.4.3 Risiken als Armutsfaktoren und die Armutsfalle
Nun stellt sich die Frage, welcher Zusammenhang überhaupt zwischen den Risiken
bzw. der Risiko-Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen auf der einen und ihrer
Armut auf der anderen Seite besteht und welche Konsequenzen sich hieraus ergeben.
Eine ganz eindeutige Antwort hierauf gibt die Studie „Voices of the Poor“, die als
Hintergrundbericht für den Weltentwicklungsbericht 2000/2001 erstellt wurde. Sie beruht auf den Aussagen von armen und armutsgefährdeten Menschen in unterschiedlichen Ländern der ganzen Welt, denen die Frage gestellt wurde, was für sie Armut ist,
warum sie arm bzw. armutsgefährdet sind und woran es ihnen mangelt, um ihre Situation zu verbessern.48
Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Risiken und die Verletzbarkeit durch Risiken für den Einzelnen einen von drei zentralen Faktoren der Armut darstellen (vgl. Abbildung 5). Armut kann demnach zurückgehen auf
— einen Mangel an Sach-, Finanz-, Human- und Sozialkapital bzw. an Einkommen
aus solchem Kapital („lack of income and assets“),
— unzureichende Rechte und begrenzte Möglichkeiten des Zugangs zu Märkten
und anderen Institutionen sowie der Einflussnahme auf politische Entscheidungen („voicelessness and powerlessness“) und
— eine hohe Verletzbarkeit durch Risiken („vulnerability“).
Hierzu kann man folgende Überlegung anstellen: Jeder Haushalt und jedes Individuum kann Einkommen aus zwei Quellen beziehen: seiner reinen Arbeitskraft und dem
Ertrag seines Kapitals. Bei diesem Kapital kann es sich (i) um Finanzkapital (Sparguthaben, Aktien, vermietete Immobilien, Spekulationsgegenstände etc.), (ii) um produktives Sachkapital (Maschinen, Produktionsanlagen, Geschäftsräume), (iii) um Humankapital in Form von guter Gesundheit (für eine hohe Arbeitsproduktivität) und Fähigkeitskapital (Bildung, Know-how, Geschicklichkeiten, Berufserfahrungen usw.) oder (iv) um
Sozialkapital (soziale Kontakte, Beziehungen, Geschicklichkeit im sozialen Umgang,
Einbindung in soziale Netzwerke) handeln. Jeder dieser Vermögensposten kann genutzt
werden, um Kapitaleinkommen zu generieren oder das Erwerbseinkommen zu verbessern. Verfügt ein Haushalt über keinerlei Kapital dieser Art, so kann er nur durch einfache, unqualifizierte Arbeit Einkommen erwirtschaften. Armut kann daher auf einen
Mangel an Kapital zurückzuführen sein.
48 Vgl. World Bank (2000a, 34).
41
Abbildung 5: Ursachen der Armut und Ansatzpunkte für ihre Bekämpfung
Quelle: eigener Entwurf in Anlehnung an World Bank (2000a)
Ebenso kann die Armut eines Haushalts oder Individuums darauf zurückgehen, dass
Kapital zwar vorhanden ist, dass mit ihm jedoch keine oder nur sehr geringe Erträge
erwirtschaftet werden können. Dies kann bspw. daran liegen, dass der Haushalt bzw.
das Individuum keinen Zugang zu den relevanten Märkten hat: (i) den Finanzmärkten,
(ii) den Arbeitsmärkten, auf denen höher qualifizierte Arbeit nachgefragt wird (und dadurch sein Humankapital bei der Arbeit nicht einbringen kann) und (iii) den Absatzmärkten (und somit sein produktives Sachkapital nicht nutzen kann). Ein anderer Grund
kann sein, dass es dem oder den Betroffenen an Rechten mangelt, weshalb eine Produktion nicht aufgenommen oder eine Beschäftigung nicht angenommen werden kann.
42
Schließlich kann die Armut eines Haushalts oder Individuums auch durch Risiken
ausgelöst werden. Solche Armut ist transitorisch, wenn die Schädigung zeitlich begrenzt
ist und wenn das laufende Einkommen ausreicht, um sie zu bewältigen. Muss hierfür
allerdings in größerem Umfang Sach- oder Finanzkapital veräußert werden, so sinken
auch die Chancen, dass in der Zukunft wieder höhere Einnahmen erzielt werden, weil
eine mögliche Einkommensquelle, nämlich das Sach- und Finanzkapital, nicht mehr
oder nur noch teilweise besteht. Der Einkommensrückgang verhindert wiederum, dass
wieder ins Sach- oder Finanzkapital investiert werden kann. Transitorische Armut kann
dann in dauerhafte Armut münden.49
Fast noch gravierender ist, dass viele Haushalte, wenn sie erst ihr Sach- und Finanzkapital aufgebraucht haben, zu Strategien der Risiko-Bewältigung übergehen, die auch
noch ihr Humankapital zerstören bzw. dessen Akkumulation verhindern (vgl. Abbildung 6): Kinder werden aus der Schule genommen, damit sie arbeiten können, der Lebensmittelkonsum wird eingeschränkt, was sich negativ auf die Gesundheit auswirkt
und notwendige medizinische Behandlungen unterbleiben. Ähnliches gilt für das Sozialkapital: Sozialen Verpflichtungen kann aus Geldmangel nicht mehr nachgekommen
werden, was zum Ausschluss aus Gemeinschaften und Netzwerken führen kann und die
Wahrscheinlichkeit einer zukünftigen Unterstützung durch Freunde oder Nachbarn
schmälert, vielfach werden unvorteilhafte Beziehungen zu wohlhabenden Patronen eingegangen, aus denen sich der Klient nur noch schwer befreien kann, oder der Haushalt
flieht – in der Hoffnung auf bessere Erwerbsmöglichkeiten – in die Stadt, wo er über
keinerlei Beziehungen verfügt und wodurch er den bisherigen Rückhalt seiner Dorfgemeinschaft bzw. Netzwerke verliert.50
Es wird geschätzt, dass ein Fünftel bis die Hälfte der in unterschiedlichen Entwicklungsländern lebenden Personen mit geringem Einkommen nicht schon immer materiell
arm waren, sondern erst nach Eintritt eines Risikos verarmt sind. Besonders häufig handelt es sich dabei um Lebenszyklus-Risiken (Tod oder Arbeitsunfähigkeit des Hauptverdieners) bzw. ökonomische Risiken (v. a. Arbeitslosigkeit).
Risiken spielen aber nicht nur bei der Entstehung von materieller Armut eine zentrale
Rolle, sondern tragen auch maßgeblich zu ihrer Perpetuierung bei. Sie bewirken, dass
die Armen in eine Art Falle geraten, aus der sie sich nur schwer wieder befreien können.
Dies liegt einerseits daran, dass die Armen, wie im nächsten Abschnitt gezeigt wird,
besonders verletzbar durch Risiken sind. Ihre Risiken sind besonders groß und zahlreich, weswegen sie immer wieder neue Schädigungen erleiden, die auf den Eintritt von
Risiken zurückgehen und jede auch noch so kleine Verbesserung ihrer sozioökonomischen Lage wieder zunichte machen.
Andererseits verhalten sich einkommensschwache Haushalte und Individuen in vielerlei Hinsicht risikoavers. Anders als wohlhabendere Wirtschaftssubjekte tendieren sie
dazu, sich für die jeweils sicherste Handlungsoption zu entscheiden, um zusätzliche Risiken zu umgehen. Bspw. investieren sie eher in Sparanlagen und andere festverzinste
Formen des Finanzkapitals denn in produktives Sachkapital, das ihre Arbeitsproduktivität erhöhen und ihre zukünftigen Einkommensmöglichkeiten verbessern würde (so z. B.
49 Vgl. World Bank (2000a, 146); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 5 f.).
50 Vgl. Morduch / Sharma (2002, 571).
43
Abbildung 6: Unmittelbare und mittelbare Folgen des Eintritts von Risiken
Quelle: eigener Entwurf
der Aufbau einer Werkstatt oder eines Geschäfts bzw. der Kauf von Produktionsmitteln). Diese Präferenz lässt sich darauf zurückführen, dass ärmere Haushalte und Individuen nur über sehr kleine Ersparnisse verfügen, mit denen ihnen viele Anlagemöglichkeiten gar nicht zur Verfügung stehen. Zudem reichen die begrenzten Mittel nicht aus,
als dass sie über viele verschiedene Anlagen gestreut werden könnten, so dass auch risikobehaftete Investitionen relativ sicher wären, da die Unsicherheit von jeder einzelnen
Anlage durch Portfolio-Diversifikation klein gehalten werden kann. Ein weiterer Grund
besteht darin, dass die Armen ihr Erspartes als Rücklagen zur Bewältigung von zukünftigen Risiken benötigen. Sie müssen es so anlegen, dass es in einer etwaigen finanziellen Krise überhaupt noch existiert und dann auch möglichst schnell und leicht wieder
für Konsumzwecke verfügbar (liquide) gemacht werden kann. Vor allem aber meiden
materiell arme Haushalte und Individuen Handlungsalternativen, die zusätzliche Unsicherheiten mit sich bringen, solange sie gegen die bereits bestehenden Risiken (ihre
background risks) nicht besser abgesichert sind. Man könnte auch sagen, sie sind eher
44
bereit, einen hohen Preis für die Sicherheit an Stelle von zusätzlichen Risiken zu bezahlen.51
Ein solches Verhalten hat zur Folge, dass sich einkommensschwache Haushalte und
Individuen nur selten eigenständig aus der Armutsfalle befreien können. Sichere Handlungsalternativen sind in aller Regel mit niedrigen Erträgen verbunden. So liegt der Erwartungswert einer Rendite auf dem Finanzmarkt tendenziell umso höher, je größer
auch die Varianz der Rendite ist, weil jeder Anleger bis zu einem gewissen Grad risikoavers ist und für unsichere Investitionen belohnt werden muss. Sichere Finanzanlagen
eignen sich daher, um für zukünftige Risiken vorzusorgen. Nebenbei generieren sie
auch ein zusätzliches Einkommen, das relativ klein ist und die sozioökonomische Situation des Anlegers kaum verbessert. Keinesfalls reicht es aus, um ihm ein Entkommen
aus der Armutsfalle zu ermöglichen.
Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von armen Haushalten und Individuen verringern somit nicht nur deren Risiko-Verletzbarkeit, sondern auch ihre Fähigkeit, sich aus ihrer derzeitigen sozioökonomischen Situation zu befreien. Sie ermutigen die Armen zu riskanteren Investitionen, die ihnen höhere Renditen erbringen und
ihre Erwerbsmöglichkeiten auf eine breitere und solidere Basis stellen. Dadurch lösen
sie einzelwirtschaftlich eine größere Dynamik aus und tragen letztlich auch zum volkswirtschaftlichen Wachstum bei. Mailand (1998) belegt dies empirisch mit Hilfe von
Daten zum Verhalten von Unternehmern in Deutschland in einem probabilistischen
Modell mit neoklassischer Investitionsfunktion. Für Südindien zeigt Morduch (1995),
dass Landwirte mit einer besonders großen Risiko-Verletzbarkeit vor allem risikoarme
Produkte anbauen, die auch nur geringe Erträge erbringen. Ähnliches stellt Dercon
(1996) für Bauern im Shinyanga-District von Tansania fest.
Die drei genannten Faktoren von Armut (geringes Einkommen und Vermögen; Mangel an Rechten und Zugangsmöglichkeiten; hohe Verletzbarkeit durch Risiken) stehen
also keineswegs nur in einem additiven Verhältnis zueinander. Vielmehr bedingen und
verstärken sie sich wechselseitig.
Eine Strategie zur Bekämpfung von Armut kann nur dann volle Wirksamkeit entfalten, wenn sie gleichermaßen bei allen drei Faktoren der Armut ansetzt. Der Weltentwicklungsbericht 2000/200152 bezeichnet diese drei Ansätze mit „promoting opportunity“, „facilitating empowerment“ und „enhancing security“ (Abbildung 5). Er empfiehlt,
arme und armutsgefährdete Gruppen zu unterstützen
— bei der Akkumulation von Sach-, Finanz-, Human- und Sozialkapital sowie in
ihrer Fähigkeit, Einkommen aus vorhandenem Kapital zu erzielen,
— durch die Verbesserung ihrer Rechte und Rechtssicherheit, ihrer politischen Partizipationsmöglichkeiten, ihrer Versorgung mit Infrastruktur und ihres Zugangs
zu Märkten, zu Technologien, Informationen und Know-how, zur staatlichen
Verwaltung und Justiz und zu sozialen Netzwerken sowie zugleich
— in ihrer Fähigkeit, Risiken adäquat zu managen (womit das Thema dieser Arbeit
angesprochen ist).
51 Vgl. Eeckhoudt / Kimball (1992, 243–245); Holzmann / Jørgensen (2000, 8); Schlesinger / Doherty (1985, 142–144); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 15 f.); Zweifel / Eisen (2000,
102 ff.).
52 Vgl. World Bank (2000a, 37–40).
45
2.4.4 Armut als begünstigender Faktor der Risiko-Verletzbarkeit
Insbesondere armen Haushalten und Individuen sollte beim Management ihrer Risiken
geholfen werden, da sie besonders verletzbar sind. In Abschnitt 2.4.1 wurde argumentiert, dass der Grad der Risiko-Verletzbarkeit eines Haushalts bzw. Individuums von der
Relevanz und der Signifikanz seiner Risiken sowie von seiner Sensibilität durch Risiken
und seinen Zugangsmöglichkeiten zu Instrumenten des Risiko-Managements abhängt.
Nach allen vier Kriterien sind einkommensschwache Gruppen stärker verletzbar als
wohlhabende. Ihnen gebührt daher besondere Aufmerksamkeit bei Maßnahmen der sozialen Sicherung, während umgekehrt die Bekämpfung von Armut auch zur Verbesserung der sozialen Sicherheit beiträgt.53
Erstens zeichnen sich die Risiken von einkommensschwachen Haushalten und Individuen mit einem geringen Einkommen durch eine größere Relevanz aus: Die Armen
sind einer höheren Zahl von Risiken ausgesetzt und die Eintrittswahrscheinlichkeit der
einzelnen Risiken ist tendenziell größer als bei Personen mit größerem Einkommen und
Vermögen. Dies liegt v. a. daran, dass einkommensschwache Haushalte unter schlechteren Lebens- und Arbeitsbedingungen leiden (mangelhafte hygienische Verhältnisse,
schlechte Ernährung, schlecht ausgestatteter Wohnraum, längere Arbeitszeiten, schlechtere Arbeitsbedingungen, gefährlichere und anstrengendere Tätigkeiten). Dadurch sind
sie besonders anfällig für Krankheiten, Arbeitsunfälle, Erwerbsunfähigkeit oder frühes
Versterben. Ebenso sind sie ökonomischen Risiken oftmals stärker ausgesetzt als Personen mit höherem Einkommen, weil sie tendenziell weniger gebildet und ausgebildet
sind. Ihnen fällt es daher schwerer, einen Arbeitsplatz zu finden, sie werden eher entlassen und können auch makroökonomische Krisen schlechter bewältigen.
Zweitens ist die Signifikanz der Risiken von einkommensschwachen Haushalten und
Individuen überdurchschnittlich groß. Diese Menschen leben oftmals in einem Umfeld,
in dem der Eintritt von Risiken gravierendere Folgen nach sich zieht, als dies bei finanziell besser gestellten Personen der Fall ist: z. B. in der Nähe von Flüssen, wo eine grö-
ßere Hochwassergefahr besteht, an erosionsgefährdeten Hängen oder auf sturmbetroffenen Anhöhen, in Häusern, die unzureichend vor Sturm und Regen geschützt sind und in
Stadtvierteln, in denen es keine ausreichende medizinische Versorgung gibt, in denen
eine starke Luftverschmutzung herrscht und in denen Kriminalität ein großes Problem
darstellt. Zudem verursacht der Eintritt von Risiken bei ärmeren Personen häufiger sekundäre Schäden: Erkrankt bspw. der Hauptverdiener einer Familie, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass er in der Folge seinen Arbeitsplatz verliert, höher, wenn es sich um
einen einfachen Arbeiter mit kleinem Einkommen handelt, als wenn der Erkrankte eine
Fachkraft ist, deren Einkommen vergleichsweise hoch liegt.54
Drittens sind ärmere Haushalte und Individuen sensibler gegenüber Risiken. Dies gilt
v. a. für Risiken, deren mögliche Folgen nicht von der Höhe des Einkommens abhängen. Wenn bspw. ein Kind erkrankt und medizinisch behandelt werden muss, so entstehen für die Familie unerwartete Mehrausgaben, die von der ökonomischen Situation der
betroffenen Familie unabhängig sind. Jedoch belasten sie Familien mit einem niedrigen
Einkommen stärker als die Wohlhabenden, weil das mögliche Schadensausmaß – relativ
zum Einkommen – für sie größer ist. In geringerem Umfang gilt dies auch für einkommensabhängige Risiken wie z. B. dem Wegfall eines Erwerbseinkommens durch Entlas-
53 Vgl. Shepherd / Marcus / Barrientos (2004).
54 Vgl. World Bank (2000a, 145).
Chapter Preview
References
Zusammenfassung
Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.
Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.