Content

Markus Loewe, Risiken als Armutsfaktoren und die Armutsfalle in:

Markus Loewe

Soziale Sicherung, informeller Sektor und das Potenzial von Kleinstversicherungen, page 40 - 45

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4017-1, ISBN online: 978-3-8452-1347-7 https://doi.org/10.5771/9783845213477

Series: Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, vol. 4

Bibliographic information
40 einer Krankheit oder eines Todesfalles). In solchen Fällen ist es zulässig, Armut mit Einkommensarmut gleichzusetzen. Dies ist hingegen inakzeptabel, wenn Systeme der sozialen Sicherung grundsätzlich auch vor immateriellen Auswirkungen von Risiken schützen könnten. Dann nämlich verstellt ein Gleichsetzen von Armut und Einkommensarmut den Blick auf alternative Strategien der sozialen Sicherung, die auch zur Bekämpfung von nichtmaterieller Armut beitragen könnten. 2.4.3 Risiken als Armutsfaktoren und die Armutsfalle Nun stellt sich die Frage, welcher Zusammenhang überhaupt zwischen den Risiken bzw. der Risiko-Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen auf der einen und ihrer Armut auf der anderen Seite besteht und welche Konsequenzen sich hieraus ergeben. Eine ganz eindeutige Antwort hierauf gibt die Studie „Voices of the Poor“, die als Hintergrundbericht für den Weltentwicklungsbericht 2000/2001 erstellt wurde. Sie beruht auf den Aussagen von armen und armutsgefährdeten Menschen in unterschiedlichen Ländern der ganzen Welt, denen die Frage gestellt wurde, was für sie Armut ist, warum sie arm bzw. armutsgefährdet sind und woran es ihnen mangelt, um ihre Situation zu verbessern.48 Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Risiken und die Verletzbarkeit durch Risiken für den Einzelnen einen von drei zentralen Faktoren der Armut darstellen (vgl. Abbildung 5). Armut kann demnach zurückgehen auf — einen Mangel an Sach-, Finanz-, Human- und Sozialkapital bzw. an Einkommen aus solchem Kapital („lack of income and assets“), — unzureichende Rechte und begrenzte Möglichkeiten des Zugangs zu Märkten und anderen Institutionen sowie der Einflussnahme auf politische Entscheidungen („voicelessness and powerlessness“) und — eine hohe Verletzbarkeit durch Risiken („vulnerability“). Hierzu kann man folgende Überlegung anstellen: Jeder Haushalt und jedes Individuum kann Einkommen aus zwei Quellen beziehen: seiner reinen Arbeitskraft und dem Ertrag seines Kapitals. Bei diesem Kapital kann es sich (i) um Finanzkapital (Sparguthaben, Aktien, vermietete Immobilien, Spekulationsgegenstände etc.), (ii) um produktives Sachkapital (Maschinen, Produktionsanlagen, Geschäftsräume), (iii) um Humankapital in Form von guter Gesundheit (für eine hohe Arbeitsproduktivität) und Fähigkeitskapital (Bildung, Know-how, Geschicklichkeiten, Berufserfahrungen usw.) oder (iv) um Sozialkapital (soziale Kontakte, Beziehungen, Geschicklichkeit im sozialen Umgang, Einbindung in soziale Netzwerke) handeln. Jeder dieser Vermögensposten kann genutzt werden, um Kapitaleinkommen zu generieren oder das Erwerbseinkommen zu verbessern. Verfügt ein Haushalt über keinerlei Kapital dieser Art, so kann er nur durch einfache, unqualifizierte Arbeit Einkommen erwirtschaften. Armut kann daher auf einen Mangel an Kapital zurückzuführen sein. 48 Vgl. World Bank (2000a, 34). 41 Abbildung 5: Ursachen der Armut und Ansatzpunkte für ihre Bekämpfung Quelle: eigener Entwurf in Anlehnung an World Bank (2000a) Ebenso kann die Armut eines Haushalts oder Individuums darauf zurückgehen, dass Kapital zwar vorhanden ist, dass mit ihm jedoch keine oder nur sehr geringe Erträge erwirtschaftet werden können. Dies kann bspw. daran liegen, dass der Haushalt bzw. das Individuum keinen Zugang zu den relevanten Märkten hat: (i) den Finanzmärkten, (ii) den Arbeitsmärkten, auf denen höher qualifizierte Arbeit nachgefragt wird (und dadurch sein Humankapital bei der Arbeit nicht einbringen kann) und (iii) den Absatzmärkten (und somit sein produktives Sachkapital nicht nutzen kann). Ein anderer Grund kann sein, dass es dem oder den Betroffenen an Rechten mangelt, weshalb eine Produktion nicht aufgenommen oder eine Beschäftigung nicht angenommen werden kann. 42 Schließlich kann die Armut eines Haushalts oder Individuums auch durch Risiken ausgelöst werden. Solche Armut ist transitorisch, wenn die Schädigung zeitlich begrenzt ist und wenn das laufende Einkommen ausreicht, um sie zu bewältigen. Muss hierfür allerdings in größerem Umfang Sach- oder Finanzkapital veräußert werden, so sinken auch die Chancen, dass in der Zukunft wieder höhere Einnahmen erzielt werden, weil eine mögliche Einkommensquelle, nämlich das Sach- und Finanzkapital, nicht mehr oder nur noch teilweise besteht. Der Einkommensrückgang verhindert wiederum, dass wieder ins Sach- oder Finanzkapital investiert werden kann. Transitorische Armut kann dann in dauerhafte Armut münden.49 Fast noch gravierender ist, dass viele Haushalte, wenn sie erst ihr Sach- und Finanzkapital aufgebraucht haben, zu Strategien der Risiko-Bewältigung übergehen, die auch noch ihr Humankapital zerstören bzw. dessen Akkumulation verhindern (vgl. Abbildung 6): Kinder werden aus der Schule genommen, damit sie arbeiten können, der Lebensmittelkonsum wird eingeschränkt, was sich negativ auf die Gesundheit auswirkt und notwendige medizinische Behandlungen unterbleiben. Ähnliches gilt für das Sozialkapital: Sozialen Verpflichtungen kann aus Geldmangel nicht mehr nachgekommen werden, was zum Ausschluss aus Gemeinschaften und Netzwerken führen kann und die Wahrscheinlichkeit einer zukünftigen Unterstützung durch Freunde oder Nachbarn schmälert, vielfach werden unvorteilhafte Beziehungen zu wohlhabenden Patronen eingegangen, aus denen sich der Klient nur noch schwer befreien kann, oder der Haushalt flieht – in der Hoffnung auf bessere Erwerbsmöglichkeiten – in die Stadt, wo er über keinerlei Beziehungen verfügt und wodurch er den bisherigen Rückhalt seiner Dorfgemeinschaft bzw. Netzwerke verliert.50 Es wird geschätzt, dass ein Fünftel bis die Hälfte der in unterschiedlichen Entwicklungsländern lebenden Personen mit geringem Einkommen nicht schon immer materiell arm waren, sondern erst nach Eintritt eines Risikos verarmt sind. Besonders häufig handelt es sich dabei um Lebenszyklus-Risiken (Tod oder Arbeitsunfähigkeit des Hauptverdieners) bzw. ökonomische Risiken (v. a. Arbeitslosigkeit). Risiken spielen aber nicht nur bei der Entstehung von materieller Armut eine zentrale Rolle, sondern tragen auch maßgeblich zu ihrer Perpetuierung bei. Sie bewirken, dass die Armen in eine Art Falle geraten, aus der sie sich nur schwer wieder befreien können. Dies liegt einerseits daran, dass die Armen, wie im nächsten Abschnitt gezeigt wird, besonders verletzbar durch Risiken sind. Ihre Risiken sind besonders groß und zahlreich, weswegen sie immer wieder neue Schädigungen erleiden, die auf den Eintritt von Risiken zurückgehen und jede auch noch so kleine Verbesserung ihrer sozioökonomischen Lage wieder zunichte machen. Andererseits verhalten sich einkommensschwache Haushalte und Individuen in vielerlei Hinsicht risikoavers. Anders als wohlhabendere Wirtschaftssubjekte tendieren sie dazu, sich für die jeweils sicherste Handlungsoption zu entscheiden, um zusätzliche Risiken zu umgehen. Bspw. investieren sie eher in Sparanlagen und andere festverzinste Formen des Finanzkapitals denn in produktives Sachkapital, das ihre Arbeitsproduktivität erhöhen und ihre zukünftigen Einkommensmöglichkeiten verbessern würde (so z. B. 49 Vgl. World Bank (2000a, 146); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 5 f.). 50 Vgl. Morduch / Sharma (2002, 571). 43 Abbildung 6: Unmittelbare und mittelbare Folgen des Eintritts von Risiken Quelle: eigener Entwurf der Aufbau einer Werkstatt oder eines Geschäfts bzw. der Kauf von Produktionsmitteln). Diese Präferenz lässt sich darauf zurückführen, dass ärmere Haushalte und Individuen nur über sehr kleine Ersparnisse verfügen, mit denen ihnen viele Anlagemöglichkeiten gar nicht zur Verfügung stehen. Zudem reichen die begrenzten Mittel nicht aus, als dass sie über viele verschiedene Anlagen gestreut werden könnten, so dass auch risikobehaftete Investitionen relativ sicher wären, da die Unsicherheit von jeder einzelnen Anlage durch Portfolio-Diversifikation klein gehalten werden kann. Ein weiterer Grund besteht darin, dass die Armen ihr Erspartes als Rücklagen zur Bewältigung von zukünftigen Risiken benötigen. Sie müssen es so anlegen, dass es in einer etwaigen finanziellen Krise überhaupt noch existiert und dann auch möglichst schnell und leicht wieder für Konsumzwecke verfügbar (liquide) gemacht werden kann. Vor allem aber meiden materiell arme Haushalte und Individuen Handlungsalternativen, die zusätzliche Unsicherheiten mit sich bringen, solange sie gegen die bereits bestehenden Risiken (ihre background risks) nicht besser abgesichert sind. Man könnte auch sagen, sie sind eher 44 bereit, einen hohen Preis für die Sicherheit an Stelle von zusätzlichen Risiken zu bezahlen.51 Ein solches Verhalten hat zur Folge, dass sich einkommensschwache Haushalte und Individuen nur selten eigenständig aus der Armutsfalle befreien können. Sichere Handlungsalternativen sind in aller Regel mit niedrigen Erträgen verbunden. So liegt der Erwartungswert einer Rendite auf dem Finanzmarkt tendenziell umso höher, je größer auch die Varianz der Rendite ist, weil jeder Anleger bis zu einem gewissen Grad risikoavers ist und für unsichere Investitionen belohnt werden muss. Sichere Finanzanlagen eignen sich daher, um für zukünftige Risiken vorzusorgen. Nebenbei generieren sie auch ein zusätzliches Einkommen, das relativ klein ist und die sozioökonomische Situation des Anlegers kaum verbessert. Keinesfalls reicht es aus, um ihm ein Entkommen aus der Armutsfalle zu ermöglichen. Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit von armen Haushalten und Individuen verringern somit nicht nur deren Risiko-Verletzbarkeit, sondern auch ihre Fähigkeit, sich aus ihrer derzeitigen sozioökonomischen Situation zu befreien. Sie ermutigen die Armen zu riskanteren Investitionen, die ihnen höhere Renditen erbringen und ihre Erwerbsmöglichkeiten auf eine breitere und solidere Basis stellen. Dadurch lösen sie einzelwirtschaftlich eine größere Dynamik aus und tragen letztlich auch zum volkswirtschaftlichen Wachstum bei. Mailand (1998) belegt dies empirisch mit Hilfe von Daten zum Verhalten von Unternehmern in Deutschland in einem probabilistischen Modell mit neoklassischer Investitionsfunktion. Für Südindien zeigt Morduch (1995), dass Landwirte mit einer besonders großen Risiko-Verletzbarkeit vor allem risikoarme Produkte anbauen, die auch nur geringe Erträge erbringen. Ähnliches stellt Dercon (1996) für Bauern im Shinyanga-District von Tansania fest. Die drei genannten Faktoren von Armut (geringes Einkommen und Vermögen; Mangel an Rechten und Zugangsmöglichkeiten; hohe Verletzbarkeit durch Risiken) stehen also keineswegs nur in einem additiven Verhältnis zueinander. Vielmehr bedingen und verstärken sie sich wechselseitig. Eine Strategie zur Bekämpfung von Armut kann nur dann volle Wirksamkeit entfalten, wenn sie gleichermaßen bei allen drei Faktoren der Armut ansetzt. Der Weltentwicklungsbericht 2000/200152 bezeichnet diese drei Ansätze mit „promoting opportunity“, „facilitating empowerment“ und „enhancing security“ (Abbildung 5). Er empfiehlt, arme und armutsgefährdete Gruppen zu unterstützen — bei der Akkumulation von Sach-, Finanz-, Human- und Sozialkapital sowie in ihrer Fähigkeit, Einkommen aus vorhandenem Kapital zu erzielen, — durch die Verbesserung ihrer Rechte und Rechtssicherheit, ihrer politischen Partizipationsmöglichkeiten, ihrer Versorgung mit Infrastruktur und ihres Zugangs zu Märkten, zu Technologien, Informationen und Know-how, zur staatlichen Verwaltung und Justiz und zu sozialen Netzwerken sowie zugleich — in ihrer Fähigkeit, Risiken adäquat zu managen (womit das Thema dieser Arbeit angesprochen ist). 51 Vgl. Eeckhoudt / Kimball (1992, 243–245); Holzmann / Jørgensen (2000, 8); Schlesinger / Doherty (1985, 142–144); Shepherd / Marcus / Barrientos (2004, 15 f.); Zweifel / Eisen (2000, 102 ff.). 52 Vgl. World Bank (2000a, 37–40). 45 2.4.4 Armut als begünstigender Faktor der Risiko-Verletzbarkeit Insbesondere armen Haushalten und Individuen sollte beim Management ihrer Risiken geholfen werden, da sie besonders verletzbar sind. In Abschnitt 2.4.1 wurde argumentiert, dass der Grad der Risiko-Verletzbarkeit eines Haushalts bzw. Individuums von der Relevanz und der Signifikanz seiner Risiken sowie von seiner Sensibilität durch Risiken und seinen Zugangsmöglichkeiten zu Instrumenten des Risiko-Managements abhängt. Nach allen vier Kriterien sind einkommensschwache Gruppen stärker verletzbar als wohlhabende. Ihnen gebührt daher besondere Aufmerksamkeit bei Maßnahmen der sozialen Sicherung, während umgekehrt die Bekämpfung von Armut auch zur Verbesserung der sozialen Sicherheit beiträgt.53 Erstens zeichnen sich die Risiken von einkommensschwachen Haushalten und Individuen mit einem geringen Einkommen durch eine größere Relevanz aus: Die Armen sind einer höheren Zahl von Risiken ausgesetzt und die Eintrittswahrscheinlichkeit der einzelnen Risiken ist tendenziell größer als bei Personen mit größerem Einkommen und Vermögen. Dies liegt v. a. daran, dass einkommensschwache Haushalte unter schlechteren Lebens- und Arbeitsbedingungen leiden (mangelhafte hygienische Verhältnisse, schlechte Ernährung, schlecht ausgestatteter Wohnraum, längere Arbeitszeiten, schlechtere Arbeitsbedingungen, gefährlichere und anstrengendere Tätigkeiten). Dadurch sind sie besonders anfällig für Krankheiten, Arbeitsunfälle, Erwerbsunfähigkeit oder frühes Versterben. Ebenso sind sie ökonomischen Risiken oftmals stärker ausgesetzt als Personen mit höherem Einkommen, weil sie tendenziell weniger gebildet und ausgebildet sind. Ihnen fällt es daher schwerer, einen Arbeitsplatz zu finden, sie werden eher entlassen und können auch makroökonomische Krisen schlechter bewältigen. Zweitens ist die Signifikanz der Risiken von einkommensschwachen Haushalten und Individuen überdurchschnittlich groß. Diese Menschen leben oftmals in einem Umfeld, in dem der Eintritt von Risiken gravierendere Folgen nach sich zieht, als dies bei finanziell besser gestellten Personen der Fall ist: z. B. in der Nähe von Flüssen, wo eine grö- ßere Hochwassergefahr besteht, an erosionsgefährdeten Hängen oder auf sturmbetroffenen Anhöhen, in Häusern, die unzureichend vor Sturm und Regen geschützt sind und in Stadtvierteln, in denen es keine ausreichende medizinische Versorgung gibt, in denen eine starke Luftverschmutzung herrscht und in denen Kriminalität ein großes Problem darstellt. Zudem verursacht der Eintritt von Risiken bei ärmeren Personen häufiger sekundäre Schäden: Erkrankt bspw. der Hauptverdiener einer Familie, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass er in der Folge seinen Arbeitsplatz verliert, höher, wenn es sich um einen einfachen Arbeiter mit kleinem Einkommen handelt, als wenn der Erkrankte eine Fachkraft ist, deren Einkommen vergleichsweise hoch liegt.54 Drittens sind ärmere Haushalte und Individuen sensibler gegenüber Risiken. Dies gilt v. a. für Risiken, deren mögliche Folgen nicht von der Höhe des Einkommens abhängen. Wenn bspw. ein Kind erkrankt und medizinisch behandelt werden muss, so entstehen für die Familie unerwartete Mehrausgaben, die von der ökonomischen Situation der betroffenen Familie unabhängig sind. Jedoch belasten sie Familien mit einem niedrigen Einkommen stärker als die Wohlhabenden, weil das mögliche Schadensausmaß – relativ zum Einkommen – für sie größer ist. In geringerem Umfang gilt dies auch für einkommensabhängige Risiken wie z. B. dem Wegfall eines Erwerbseinkommens durch Entlas- 53 Vgl. Shepherd / Marcus / Barrientos (2004). 54 Vgl. World Bank (2000a, 145).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Nur die Hälfte aller Menschen weltweit ist gegen Risiken wie Krankheit, Alter oder Ernteausfall abgesichert. Dies gilt v.a. für Beschäftigte im informellen Sektor. Lange wurde übersehen, dass hierin nicht nur ein soziales sondern auch ein ökonomisches Problem besteht, da Menschen ohne soziale Sicherheit besonders vorsichtig handeln und zum Beispiel Investitionen in Bildung und Produktionskapital meiden. Sie scheuen die hiermit verbundenen zusätzlichen Risiken und haben Angst, dass ihnen das investierte Geld bei Zahlungsschwierigkeiten nicht kurzfristig zur Verfügung steht.

Das vorliegende Buch gibt Einblick in die Funktionsweise moderner und traditioneller Systeme der sozialen Sicherung in Entwicklungsländern und zeigt auf, warum viele von ihnen für informell Beschäftigte ungeeignet sind. Es diskutiert, welche Strategien sich eignen, um die soziale Sicherheit im informellen Sektor zu verbessern und geht insbesondere auf das Potenzial von Kleinstversicherungen ein. Diese zeichnen sich durch niedrige Beitragssätze, flexible Zahlungsmodalitäten und begrenzte Leistungen aus und sind somit ganz an die Möglichkeiten und Bedarfe von Beziehern niedriger Einkommen angepasst, ohne auf Subventionen angewiesen zu sein.