37 2.4.2 Armut Neben der Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen durch Risiken muss auch der Begriff „Armut“ definiert und für die Zwecke dieser Studie operationalisiert werden. Vielfach wird Armut im Kontext von Fragen der sozialen Sicherung noch immer (zumindest implizit) mit Einkommensarmut gleichgesetzt, obwohl sich in der internationalen entwicklungspolitischen Diskussion schon seit längerem ein multidimensionales Verständnis von Armut durchgesetzt hat, das auch nicht-materielle Aspekte mit einbezieht. Im Folgenden werden vier gängige Definitionen von Armut vorgestellt: der income approach, der basic needs approach, der capabilities approach und der human rights approach. Dabei wird diskutiert, inwieweit sie bei der Erörterung von Fragen der sozialen Sicherung geeignet erscheinen. Der income approach: Die sicherlich älteste Definition der Armut fußt auf ausschließlich monetären Kriterien. Sie interpretiert Armut als einen Mangel an Einkommen bzw. als ein unzureichendes Konsumniveau. Relativ arm sind nach diesem Verständnis Haushalte, deren Einkommen um einen bestimmten Anteil (häufig 25 oder 50 %) unter dem Einkommen eines Durchschnittshaushalts in derselben Region bzw. im jeweiligen Land liegt. Absolut arm ist hingegen, wessen Einkommen unterhalb eines bestimmten Niveaus liegt, das als „absolute Armutsgrenze“ bezeichnet wird. Diese Grenze liegt bei dem Einkommen, mit dem ein Haushalt mit einer bestimmten Zahl von Mitgliedern bei gegebenen Preisen gerade noch die Konsumausgaben tätigen kann, die sein Überleben sicherstellen.39 Der Vorteil dieses Ansatzes ist, dass er auf einem eindimensionalen Kriterium beruht und somit einen Vergleich der Intensität von Armut bei unterschiedlichen Haushalten (aber auch in unterschiedlichen Ländern und Regionen) zulässt. Zudem lassen sich die hierfür erforderlichen Daten relativ leicht ermitteln. Der basic needs approach: Frühe Kritiker einer rein monetären Definition von Armut wandten ein, dass der Konsum eines Haushalts nicht nur durch sein Einkommen limitiert wird, sondern auch durch das Angebot an den vom Haushalt nachgefragten Gütern. Bspw. führt ein höheres Einkommen nicht notwendigerweise auch zu einer besseren Versorgung mit Gesundheitsdienstleistungen, Bildung, Trinkwasser oder Verkehrsmitteln. Die Kritiker schlugen vor, Armut als einen Zustand zu definieren, in dem ein Mensch seine grundlegendsten Bedürfnisse nicht befriedigen kann, wobei „Basic needs may be interpreted in terms of minimum specified quantities of such things as food, clothing, shelter water, and sanitation that are necessary to prevent ill health, undernourishment and the like...”40 Einige Vertreter des Grundbedürfnisansatzes gingen so weit, auch immaterielle Bedürfnisse (sog. „second floor-needs“) mit einzubeziehen. Sie argumentierten, dass jeder Mensch neben physiologischen schließlich auch psychische, soziale und kulturelle Bedürfnisse hat wie z. B. nach Sicherheit, Liebe, Achtung, Anerkennung, Harmonie, Unterhaltung und sozialen Kontakten.41 Der Grundbedürfnisansatz konnte sich allerdings nicht durchsetzen, was nicht zuletzt an seinem umfassenden Anspruch liegt. Um Armut messen zu können, entwarfen seine 39 Vgl. Shaban / Al-Botmeh (1995, 3); World Bank (1990, 40 f.). 40 Streeten et al. (1981, 23). Vgl. auch Lipton / Ravallion (1995, 2566). 41 Vgl. Hemmer (1988, 3 f.). 38 Verfechter umfangreiche Indikatorensysteme42, die alle Bedürfnisse des Menschen erfassen sollten. Dabei wurden drei Probleme deutlich: (i) Die Bedürfnisse von Menschen aus unterschiedlichen Kulturkreisen divergieren, so dass standardisierte Indikatorensysteme gar nicht zulässig sind. (ii) Der Grad der Befriedigung von nichtmateriellen Bedürfnissen lässt sich nicht messen und auch bei materiellen Bedürfnissen ergeben sich zahlreiche methodische und Datenerhebungsprobleme. (iii) Mit mehrdimensionalen Indikatoren können Vergleiche nur dann angestellt werden, wenn Konsens über die Gewichtung der Einzelindikatoren besteht.43 Der capabilities approach: Andere Kritiker des income / consumption approach betonen, dass der Konsum von Gütern nicht als Endzweck verstanden werden dürfe, sondern nur Mittel zum Zweck sei. Er eröffne lediglich Entscheidungsfreiheiten (capabilities), i. e. die Möglichkeit, bestimmte Aktivitäten durchzuführen.44 Im Einzelnen werden hierbei unterschieden: — economic capabilities (Einkommen, Konsum, Vermögen), — human capabilities (Gesundheit, Bildung, Nahrung, Wasser, Wohnraum), — political capabilities (Freiheit, Stimme, Einfluss, Macht), — socio-cultural capabilities (Status, Würde, Dazugehörigkeit, kulturelle Identität) und — protective capabilities (Sicherheit vor Risiken und vor Gefährdungen jeglicher Art). Nach dem capabilities-approach, der maßgeblich von Amartya Sen45 geprägt wurde, ist somit die unzureichende soziale Sicherheit eines Haushalts, i. e. seine Risiko- Verletzbarkeit selbst, eine von fünf Dimensionen der Armut (vgl. Abbildung 4). Der Ansatz hat sich auf der internationalen Ebene seit dem Weltsozialgipfel in Kopenhagen 1995 weitgehend durchgesetzt, was bspw. im Weltentwicklungsbericht 2000 / 2001, in der Millennium Declaration der United Nations (UN) von 2000 und in den Leitlinien zur Armutsbekämpfung des Development Assistance Committee (DAC) der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) von 2001 deutlich wird.46 Das Problem des Ansatzes besteht darin, dass es nahezu unmöglich ist, die Entscheidungsfreiheiten (Möglichkeiten) eines Haushalts bzw. Individuums zu operationalisieren und zu messen. Der human rights approach: Parallel zum Bedürfnis-Ansatz bildete sich ein Ansatz heraus, bei dem Armut als Mangel an Rechten definiert wird. Zu diesen Rechten zählen die Verfechter des Ansatzes bspw. das Recht auf Erhalt der Existenz, das Recht auf körperliche Unversehrtheit, das Recht auf Freiheit, das Recht auf Arbeit und angemessene Arbeitsbedingungen, das Recht auf Bildung, den Anspruch auf nichtdiskriminierende Behandlung und das Recht auf soziale Sicherheit. Ein Großteil dieser Rechte spiegelt Grundbedürfnisse eines jeden Menschen wider, jedoch bestehen zwei ganz entscheidende Unterschiede zwischen dem Grundbedürfnis- und dem Menschenrechtsansatz: 42 Vgl. z. B. Adelman / Morris (1967); UNRISD (1970). 43 Vgl. Nohlen / Nuscheler (1993, 106). 44 Vgl. Lipton / Ravallion (1995, 2566 f.). 45 Vgl. Sen (1981). 46 Vgl. World Bank (2000a); IMF et al. (2000); OECD-DAC (2001). 39 Abbildung 4: Die international gängige Definition von Armut Quelle: Entwurf entsprechend OECD-DAC (2001) So betont der Menschenrechtsansatz, dass jeder Mensch Rechte hat, die ihm in der Menschenrechtscharta der UN völkerrechtlich zugesichert wurden. Maßnahmen, die die Befriedigung von Grundbedürfnissen verbessern, haben somit, nach dem Verständnis des Menschenrechtsansatzes nicht den Charakter von Almosen, sondern dienen der Umsetzung von Rechten. Der Menschenrechtsansatz ist also sehr viel politischer: Er definiert auch materiell wohlhabende Personen als arm, wenn ihnen die grundlegendsten demokratischen Freiheits- und Mitspracherechte in ihrem Staat abgesprochen werden oder wenn sie keinen Zugang zu Instrumenten der sozialen Sicherung haben. Auch bei der Beschäftigung mit Fragen der sozialen Sicherheit sollten diese unterschiedlichen Definitionen von Armut im Blick bleiben, weil sie die verschiedenen Aspekte dieses Phänomens hervorheben. Auch in dieser Studie soll die Vielschichtigkeit dessen, was Armut ausmacht, nicht in Vergessenheit geraten. Darum wird, wo immer dies erforderlich oder sinnvoll erscheint, auch auf nichtmonetäre Erscheinungsformen von Armut hingewiesen. In vielen Fällen muss aber aus praktischen Gründen auf einen eindimensionalen Indikator zurückgegriffen werden, wie ihn der income approach zur Definition von Armut anbietet. Unterschiedliche Untersuchungen haben gezeigt, dass die Einkommensarmut von Haushalten und Individuen sehr stark mit anderen Aspekten der Armut korreliert und somit eine sehr hohe Aussagekraft aufweist.47 Hinzu kommt, dass viele Systeme der sozialen Sicherung ohnehin nur finanzielle Kompensationen leisten und daher auch nur vor materiellen Risikoschäden und vor rein materieller Armut schützen können (unter Einschluss der materiellen Folgewirkungen von primär immateriellen Schäden wie z. B. 47 Vgl. Lipton / Ravallion (1995, 2567). 40 einer Krankheit oder eines Todesfalles). In solchen Fällen ist es zulässig, Armut mit Einkommensarmut gleichzusetzen. Dies ist hingegen inakzeptabel, wenn Systeme der sozialen Sicherung grundsätzlich auch vor immateriellen Auswirkungen von Risiken schützen könnten. Dann nämlich verstellt ein Gleichsetzen von Armut und Einkommensarmut den Blick auf alternative Strategien der sozialen Sicherung, die auch zur Bekämpfung von nichtmaterieller Armut beitragen könnten. 2.4.3 Risiken als Armutsfaktoren und die Armutsfalle Nun stellt sich die Frage, welcher Zusammenhang überhaupt zwischen den Risiken bzw. der Risiko-Verletzbarkeit von Haushalten und Individuen auf der einen und ihrer Armut auf der anderen Seite besteht und welche Konsequenzen sich hieraus ergeben. Eine ganz eindeutige Antwort hierauf gibt die Studie „Voices of the Poor“, die als Hintergrundbericht für den Weltentwicklungsbericht 2000/2001 erstellt wurde. Sie beruht auf den Aussagen von armen und armutsgefährdeten Menschen in unterschiedlichen Ländern der ganzen Welt, denen die Frage gestellt wurde, was für sie Armut ist, warum sie arm bzw. armutsgefährdet sind und woran es ihnen mangelt, um ihre Situation zu verbessern.48 Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Risiken und die Verletzbarkeit durch Risiken für den Einzelnen einen von drei zentralen Faktoren der Armut darstellen (vgl. Abbildung 5). Armut kann demnach zurückgehen auf — einen Mangel an Sach-, Finanz-, Human- und Sozialkapital bzw. an Einkommen aus solchem Kapital („lack of income and assets“), — unzureichende Rechte und begrenzte Möglichkeiten des Zugangs zu Märkten und anderen Institutionen sowie der Einflussnahme auf politische Entscheidungen („voicelessness and powerlessness“) und — eine hohe Verletzbarkeit durch Risiken („vulnerability“). Hierzu kann man folgende Überlegung anstellen: Jeder Haushalt und jedes Individuum kann Einkommen aus zwei Quellen beziehen: seiner reinen Arbeitskraft und dem Ertrag seines Kapitals. Bei diesem Kapital kann es sich (i) um Finanzkapital (Sparguthaben, Aktien, vermietete Immobilien, Spekulationsgegenstände etc.), (ii) um produktives Sachkapital (Maschinen, Produktionsanlagen, Geschäftsräume), (iii) um Humankapital in Form von guter Gesundheit (für eine hohe Arbeitsproduktivität) und Fähigkeitskapital (Bildung, Know-how, Geschicklichkeiten, Berufserfahrungen usw.) oder (iv) um Sozialkapital (soziale Kontakte, Beziehungen, Geschicklichkeit im sozialen Umgang, Einbindung in soziale Netzwerke) handeln. Jeder dieser Vermögensposten kann genutzt werden, um Kapitaleinkommen zu generieren oder das Erwerbseinkommen zu verbessern. Verfügt ein Haushalt über keinerlei Kapital dieser Art, so kann er nur durch einfache, unqualifizierte Arbeit Einkommen erwirtschaften. Armut kann daher auf einen Mangel an Kapital zurückzuführen sein. 48 Vgl. World Bank (2000a, 34).