Content

Felix B. Hüsken, Verfassungsrechtlicher Umfang und Grenzen der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten in:

Felix B. Hüsken

Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten und Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, page 68 - 94

Unter besonderer Berücksichtigung des materiellrechtlichen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4013-3, ISBN online: 978-3-8452-1156-5 https://doi.org/10.5771/9783845211565

Series: Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften, vol. 63

Bibliographic information
68 ter Unterlagen über den aufsichtsrelevanten Sachverhalt zu unterrichten238. Weiterhin besteht die Möglichkeit die BLM auf Gesetzesverletzungen hinzuweisen und sie zur Beseitigung bzw. Unterlassung aufzufordern239. Als ultima ratio deckt die Befugnisnorm schließlich die Erteilung verbindlicher Weisungen gegenüber der BLM240. Mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung steht das höchst eingriffsintensive Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme in Bayern nicht zur Verfügung241. Zur Durchsetzung etwaig erteilter Weisungen muss die Rechtsaufsichtsbehörde die Landesmedienanstalt im Wege der Aufsichtsklage vor dem Verwaltungsgericht in Anspruch nehmen242. cc) Besonderheiten der Ländergesetze ohne ausdrücklich normierte Befugnisnorm (Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz) In Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz hat der Gesetzgeber gänzlich auf eine Ausgestaltung der Rechtsaufsichtsbefugnisse verzichtet. § 51 Abs. 1 RundfG MV und § 50 LMG RP unterstellen die jeweilige Landesmedienanstalt schlicht der Rechtsaufsicht der Landesregierung. Aus der Anordnung einer Rechtsaufsicht folgt aber denklogisch, dass der Staatsaufsicht auch entsprechende Aufsichtsbefugnisse anheim gestellt werden müssen, um ihrem gesetzgeberischen Auftrag gerecht werden zu können. Mit entsprechender Argumentation wurde bei der Darstellung der einzelnen Aufsichtsmittel bereits herausgearbeitet, dass die Rechtsaufsichtsbehörden der entsprechenden Länder ebenfalls auf Auskunfts- und Vorlagerechte, Hinweis- und Aufforderungsrechte sowie auf das Recht der Weisung zurückgreifen können243. Auf ein Ersatzvornahmerecht kann angesichts der Tatsache, dass nicht einmal die eingriffsschwachen Aufsichtsmittel eine Normierung erfahren haben, in den genannten Ländern erst recht nicht zurückgegriffen werden244. II. Verfassungsrechtlicher Umfang und Grenzen der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten Nachdem die einfachgesetzlichen Regelungen zur Staatsaufsicht in den einzelnen Bundesländern eingehend erörtert worden sind muss im Folgenden untersucht werden, inwiefern die einfachgesetzlichen Vorschriften von der verfassungsrechtlich 238 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa) (1). 239 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) bb) (1). 240 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) cc) (1). 241 So auch Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (7). 242 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd) (1). 243 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa)-cc). 244 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd) (1). 69 gewährleisteten Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG determiniert werden und in diesem Zusammenhang einer verfassungskonformen Auslegung zu unterziehen sind. Vor dem Hintergrund dieser Fragestellung muss zunächst der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks näher beleuchtet werden. Dieser aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG abgeleitete Grundsatz gebietet in letzter Konsequenz nämlich erst die Notwendigkeit der Einschränkung staatsaufsichtlicher Tätigkeit. Sodann ist der Frage nachzugehen, ob und in welchem Umfang die primär zur Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entwickelten Grundsätze auf die Staatsaufsicht über Landesmedienanstalten übertragen werden können, um in einem letzten Schritt die konkretisierten Einschränkungen einer ausführlichen Prüfung zu unterziehen. Für den Fortgang der Untersuchung im Hinblick auf die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Programm privater Fernsehveranstalter ist insbesondere die Frage nach einer verfassungsrechtlich gebotenen Beschränkung der Aufsicht in Programmangelegenheiten von gesteigerter Relevanz und bedarf eingehender Erörterung. 1. Prinzip und Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks als eine, wenn nicht der konstituierenden Ausformung der verfassungsrechtlich verbürgten Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG soll vorliegend nicht in seiner ganzen Breite erörtert werden. Vielmehr gilt es, die für die Staatsaufsicht über den Rundfunk und hier insbesondere über die Landesmedienanstalten - als organisatorisch verselbstständigte Schutzschilde245 gegen staatliche Einflussnahme auf die Programmtätigkeit privater Rundfunkveranstalter - relevanten Aspekte der Staatsfreiheit des Rundfunks herauszustellen. a) Die Staatsfreiheit des Rundfunks im Allgemeinen Das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks hat in erster Linie durch die umfassende Rechtsprechung des BVerfG in den Rundfunkurteilen seine in der heutigen Form bestehende Konkretisierung erfahren. Schon seit Beginn des Rundfunkzeitalters, aber gerade in der heutigen Mediengesellschaft ist der Rundfunk die Informationsquelle, welche aufgrund der Echtzeit- übertragung von Bild und Ton den Großteil der Bevölkerung erreicht und maßgeblich an der gesellschaftlichen Meinungsbildung beteiligt ist. Bereits in seinem ersten Rundfunkurteil bezeichnete das BVerfG den Rundfunk treffend als „Medium“ und 245 Vgl. auch Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (4). 70 „eminenten Faktor“ der öffentlichen Meinungsbildung und mithin unentbehrliches Massenkommunikationsmittel246. Diese wichtige und für die öffentliche Meinungsbildung tragende Funktion setzt aber - gerade im Hinblick auf die missbräuchliche Verwendung des Rundfunks zu Propagandazwecken in Zeiten des Nationalsozialismus - zwingend voraus, dass dieses Medium weder dem Staat, noch einer bestimmten gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert ist247. Meinungsbildung findet nur dort statt, wo sich der Rezipient aus unabhängig und ausgewogen recherchierter Information unterrichten kann. Demzufolge bedarf die Veranstaltung von Rundfunk vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit eines inhaltlich ausgewogenen und sachlichen Gesamtprogrammes, in dem die Meinungen aller gesellschaftlich relevanten Kräfte und Gruppen zum Ausdruck kommen müssen248. Dabei ist ausdrücklich hervorzuheben, dass das gesamte Programm diesen Anforderungen genügen muss und nicht etwa nur Nachrichten- oder Politsendungen249. Dies kann in letzter Konsequenz nur durch die Schaffung einer diesen Anforderungen gerecht werdenden positivgesetzlichen Ordnung sichergestellt werden250, denn ein rein negatorisches Verständnis des Grundsatzes der Staatsfreiheit wird der Aufgabe einer freien und umfassenden Meinungsbildung nicht gerecht251. In Anlehnung an die obigen Ausführungen ist mithin festzustellen, dass Kernbereich der Staatsfreiheit im Ergebnis die Freiheit der Programmgestaltung ist, dass Staatsfreiheitsgebot somit immer programmakzessorisch verstanden werden muss252. Die der Rundfunkfreiheit zukommende eminent wichtige Funktion und Aufgabe der Meinungsbildung, macht sie zu einer der öffentlichen Meinungsbildung dienenden Freiheit253. Die zur Gewährleistung erforderliche vielfaltssichernde und entfaltende gesetzliche Ordnung bedarf zwecks ihrer Einhaltung aber auch einer wenn auch begrenzten - Staatsaufsicht, die nur der Aufgabe zu dienen hat, die Einhaltung der zur Gewährleistung der Rundunkfreiheit ergangenen Bestimmungen sicherzustellen254. Hier zeigt sich ein scheinbarer Widerspruch in der Argumentation, denn einerseits bedeutet Staatsfreiheit begrifflich einen völligen Ausschluss staatlicher Einflussnahme, andererseits bedarf es einer durch die Legislative zu schaffenden gesetzlichen Ordnung, deren Einhaltung durch eine begrenzte staatliche Aufsicht sicherzustellen ist. Richtigerweise ist daher nicht vom Gebot der Staatsfreiheit, 246 BVerfGE 12, 205 (260 f.); BVerfGE 31, 314 (325); vgl. auch Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 5, Rn. 351. 247 Vgl. BVerfGE 12, 205 (262); Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 143 ff. versteht den Grundsatz der Staatsfreiheit deshalb zutreffend umfassend als Gebot der Staatsferne und Gebot der Gruppenferne. 248 Vgl. BVerfGE 12, 205 (262 f.). 249 Vgl. BVerfGE 12, 205 (260); BVerfGE 31, 314 (326); BVerfGE 90, 60 (87); v. Mangoldt/Klein/Starck-Starck, GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 104. 250 Vgl. BVerfGE 12, 205 (263). 251 Vgl. Sachs-Bethge, GG, Art. 5, Rn. 97; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 5, Rn. 406. 252 Vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 25, 42. 253 Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 217; Sachs-Bethge, GG, Art. 5, Rn. 93. 254 BVerfGE 57, 295 (326). 71 sondern vielmehr vom Gebot der Staatsferne zu sprechen255. Der scheinbare Widerspruch lässt sich also dahingehend auflösen, indem der staatliche Einfluss in Form der Aufsicht auf ein Minimum begrenzt wird. Wichtig ist, dass die Programmfreiheit als Kern des Staatsfreiheitsgebots nicht in unzulässiger Weise tangiert wird. Dies wird zum einen dadurch sichergestellt, dass Exekutive und Legislative gleichermaßen als Adressaten des Grundsatzes der Staatsfreiheit an diesen gebunden sind256. Der unmittelbaren und auch mittelbaren Einflussnahme auf die Programmfreiheit kann dadurch entgegengetreten werden, dass staatlichen Aufsichtsbehörden infolge unbestimmter Rechtsbegriffe gerade keine Handlungs- und Wertungsspielräume eröffnet werden, wenn es um die Beurteilung von Programm- und Sendeinhalten geht257. Dementsprechend kann der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht als striktes Einmischungsverbot des Staates verstanden werden, da staatliche Einflussnahme grundsätzlich immer dort Platz greifen kann, wo die Programmfreiheit weder unmittelbar noch mittelbar tangiert wird258. Er ist vielmehr gemäß einem engen Begriffsverständnis als staatliches Beherrschungsverbot zu interpretieren, welches gerade nicht jegliche staatliche Einflussnahme auf die Veranstaltung von Rundfunk verbietet259. b) Konsequenzen der Staatsfreiheit des Rundfunks im Allgemeinen Konsequenz der dargestellten Nuancen des Gebotes der Staatsfreiheit des Rundfunks ist im Allgemeinen, dass die Veranstaltung von Rundfunk durch den Staat (Staatsrundfunk) per se unzulässig ist, da er der durch die Rundfunkfreiheit letztlich geschützten Freiheit der Meinungsbildung diametral entgegensteht. Aus diesem Grunde darf die Veranstaltung von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk nicht vom Staat beherrscht werden, weil auch eine beherrschende Einflussnahme des Staates den Prozess unabhängiger öffentlicher Meinungsbildung in erheblichem Maße gefährden kann. Im Umkehrschluss bedeutet ein Beherrschungsverbot aber denklogisch immer auch, dass dem Staat ein gewisses Maß an Einflussnahme nicht von vornherein verwehrt, sondern sogar solange erlaubt ist, wie eine beherrschende 255 Vgl. Frye, Die Staatsaufsicht, S. 81. 256 Vgl. BVerfGE 73, 118 (182); BVerfGE 90, 60 (89 f.); Sachs-Bethge, GG, Art. 5, Rn. 96. 257 Vgl. BVerfGE 73, 118 (183). 258 Vgl. Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 151; Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, S. 54; insoweit unklar BVerfGE 73, 118 (152), da dass Gericht hier von „Beherrschung oder Einflussnahme“ spricht. 259 Vgl. BVerfGE 90, 60 (88); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (4); Maunz/Dürig-Herzog, GG, Art. 5 Abs. I, II, Rn. 213; Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, S. 13 f.; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 152 f.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 225; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 145; Berendes, DÖV 1975, 413 (417); a.A. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 92 f., der den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks als striktes Einmischungsverbot versteht. 72 Einflussnahme ausgeschlossen ist. Folglich ist beispielsweise die teilweise gesetzlich vorgesehene Beteiligung staatlicher Vertreter an den für die Programmkontrolle zuständigen Rundfunkräten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit vereinbar anzusehen260. Dass Staatsfreiheit nicht völligen staatlichen Ausschluss bedeuten kann, sondern vielmehr im Sinne eines Gebotes der Staatsferne verstanden werden muss261, zeigt sich an der Notwendigkeit der Schaffung einer gesetzlichen Rundfunkordnung, die nur durch den Gesetzgeber sichergestellt werden kann. Zwar ist die Einhaltung der Rundfunkgesetze primär durch die staatsfern und plural zusammengesetzten Aufsichtsgremien der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten bzw. der Landesmedienanstalten sicherzustellen. In letzter Konsequenz muss die Möglichkeit einer begrenzten staatlichen Aufsicht aber bestehen bleiben, solange dadurch keine mittelbare und unmittelbare Beeinflussung der programmlichen Tätigkeit zu befürchten ist. c) Konsequenzen der Staatsfreiheit des Rundfunks im Besonderen für die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten Speziell für die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten ergeben sich aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit folgende Konsequenzen: Der aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG entwickelte Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks muss in einer dualen Rundfunkordnung zwangsläufig auch uneingeschränkt für die mit der Aufgabe der Beaufsichtigung privater Rundfunkveranstalter betrauten Landesmedienanstalten gelten262. Sinn und Zweck des Gebotes ist nämlich die Fernhaltung staatlichen Einflusses von jeglicher Programmtätigkeit, egal ob diese durch öffentlich-rechtliche oder private Veranstalter erfolgt. Der Gewährleistungsbereich der Rundfunkfreiheit differenziert nicht zwischen öffentlich-rechtlichem und privat veranstaltetem Rundfunk. Weil primär die Landesmedienanstalten mit ihren pluralistisch und staatsfern zusammengesetzten Gremien die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch die privaten Rundfunkveranstalter zu überwachen haben, müssen auch sie vor staatlicher Einflussnahme geschützt werden, die mittelbar oder unmittelbar auf die Programmfreiheit der Privatveranstalter durchschlagen könnte263. Das BVerfG hat für die Veranstaltung von privatem Rundfunk ausdrücklich eine begrenzte Staatsaufsicht für notwendig erachtet264. Gleichzeitig hat es ausgeführt, dass diese nur die Einhaltung der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ergangenen Bestimmungen sicherzustellen hat. Inwiefern und mit welchen Mitteln diese Einschränkung bei der 260 Vgl. Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 153. 261 So Dörr, Rechtsaufsicht, S. 25, 34. 262 Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 224; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 146. 263 Vgl. Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 146. 264 BVerfGE 57, 295 (326). 73 Rechtsanwendung zu realisieren ist, hat das Gericht in seiner Entscheidung offen gelassen. Die in letzter Instanz auf dem Grundsatz der Staatsfreiheit fußenden verfassungsrechtlich gebotenen Einschränkungen der Staatsaufsicht über Landesmedienanstalten bedürfen im Folgenden einer detaillierten Untersuchung und Konkretisierung. 2. Übertragbarkeit der für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk entwickelten Grundsätze zur Einschränkung der Staatsaufsicht Die verfassungsrechtlich vor dem Hintergrund der Staatsfreiheit des Rundfunks gebotenen Einschränkungen staatlicher Aufsicht sind in Literatur und Rechtsprechung nahezu ausschließlich im Hinblick auf die Staatsaufsicht über den öffenlichrechtlichen Rundfunk konkretisiert worden. Das BVerfG forderte bereits in seinem dritten Rundfunkurteil, welches sich ausdrücklich mit der Veranstaltung privaten Rundfunks auseinandersetzte, eine begrenzte Staatsaufsicht über die Veranstaltung desselben, ohne indes Anhaltspunkte für eine konkrete Durchführung derartiger Aufsicht zu liefern. Im Zuge dessen sind als Kontrollinstanzen für die Überwachung des privaten Rundfunks von den jeweiligen Landesgesetzgebern die staatsfern organisierten Landesmedienanstalten eingerichtet worden. Abgesehen von der bayerischen Sondersituation265 sind aber nicht die Landesmedienanstalten als Rundfunkveranstalter anzusehen, sondern allein die privaten Rundfunkveranstalter. Infolgedessen ist auch streitig, ob die Landesmedienanstalten als Träger der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verbürgten Rundfunkfreiheit in Frage kommen, oder ob diese nur den Privatveranstaltern zustehen kann266. Insofern unterscheidet sich die Veranstaltung privaten Rundfunks von der öffentlich-rechtlichen Rundfunks grundlegend dadurch, dass die mit internen Kontrollgremien ausgestatteten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten selbst Veranstalter der ausgestrahlten Programme sind. Aufgrund des dargelegten Unterschiedes hinsichtlich der Programmträgerschaft kann man die Frage stellen, ob die für die Begrenzung der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten übertragen werden können. Letztlich lässt sich diese Frage aus der Funktion einer begrenzten Staatsaufsicht heraus beantworten. Die für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk entwickelten Einschränkungen - namentlich Einhaltung des Subsidiaritätsgrundsatzes und Einschränkung der Staatsaufsicht im Programmbereich - dienen allein der Verhinderung beherrschender staatlicher Einflussnahme auf den Programmbereich, welcher den Kern der 265 Gemäß Art. 111a Abs. 2 BayVerf darf Rundfunk in Bayern nur in öffentlich-rechtlicher Verantwortung und Trägerschaft veranstaltet werden. Deswegen ist in Bayern rechtlich allein die BLM und nicht die privaten Anbieter als Programmveranstalter anzusehen, obwohl die Programme ausschließlich von den Privatanbietern produziert und zur Verfügung gestellt werden. 266 Vgl. zu dieser Problematik ausführlich Hepach, Grundrechtsstatus der Landesmedienanstalten, S. 17 ff. 74 Rundfunkfreiheit darstellt. Eine zu extensiv gehandhabte staatliche Aufsicht bringt immer die Gefahr einer Steuerung der programmlichen Inhalte bzw. einer Unterbindung unerwünschter Inhalte mit sich. Eine vergleichbare Gefährdungssituation lässt sich indes auch bei der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten erblicken. Den Anstalten als primären staatsfern organisierten externen Kontrollstellen der Privatveranstalter, kommt neben ihrer Überwachungsfunktion auch eine Schutzfunktion gegenüber den Privaten vor unzulässiger staatlicher Einflussnahme zu267. Diese anhand der staatsfern und gruppenplural zusammengesetzten Kontrollorgane ersichtliche Schutzfunktion der Landesmedienanstalten würde indes konterkariert, wenn die Staatsaufsicht ohne Einschränkungen auf die anstaltliche Überwachungs- und Kontrolltätigkeit einwirken könnte268. Die Einwirkung staatlicher Aufsicht birgt immer die Gefahr einer zumindest mittelbaren Programmbeeinflussung der privaten Programme in sich. Infolgedessen können die anhand der Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk entwickelten Begrenzungen ebenso auf die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten übertragen und angewendet werden. Dies entspricht im Ergebnis der nahezu einhelligen Auffassung in der einschlägigen rundfunkrechtlichen Literatur269. Allein Knothe/Wanckel sprechen sich bei der Übertragbarkeit der in Rede stehenden Grundsätze für eine differenzierende Einzelfallbetrachtung aus270. Demnach solle danach unterschieden werden, ob die staatsaufsichtlichen Maßnahmen programmbezogene oder neutrale Aufgabenbereiche der Landesmedienanstalten betreffen271. Wann die Grundsätze indes eingeschränkt und wann uneingeschränkt übertragen werden können, lässt sich den Ausführungen nicht trennscharf entnehmen. Es wird nur darauf hingewiesen, dass weder zu weitgehende generalisierende Einschränkungen, noch zu weitreichende Durchgriffsrechte der Staatsaufsicht mit der Sicherung der Rundfunkfreiheit vereinbar wären272. Damit verlagern die Autoren die jeweilige Prüfung der verfassungsrechtlichen Einschränkungen bereits auf die Ebene der grundsätzlichen Übertragbarkeit der verfassungsrechtlichen Grundsätze auf das Aufsichtsverhältnis Staat - Landesmedienanstalt vor, anstatt die Beschränkungen im Einzelfall bei der konkreten Aufsichtsmaßnahme zu prüfen und ggf. zu modifizieren. Deshalb besteht nach diesseitigem Dafürhalten für die von Knothe/Wanckel 267 In diese Richtung auch Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 11. 268 Ähnlich Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 11. 269 Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 2; Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 99; Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 394; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 202; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 225 ff.; Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31; v. Mangoldt/Klein/Starck-Starck, GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 154; Kleber, Privater Rundfunk, S. 176 f.; wohl auch Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (6 ff.); Rudolf, ZRP 1977, 213 (217); für die Rechtslage in Bayern und die Sonderstellung der BLM ausdrücklich auch Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 10. 270 Vgl. Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (368 f.). 271 Vgl. Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (369). 272 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (368). 75 vorgeschlagene eingeschränkte Übertragbarkeit der entwickelten Grundsätze keine Veranlassung. Das Problem der differenzierenden Handhabung aufsichtsrelevanter Sachverhalte ist mithin keine Frage der grundsätzlichen Übertragbarkeit der entwickelten Einschränkungen auf die Staatsaufsicht über Landesmedienanstalten, sondern vielmehr eine Frage der inhaltlichen Anwendung der grundsätzlich uneingeschränkt anwendbaren Grundsätze. Der von den Autoren angeführten differenzierenden Betrachtungsweise wird somit bei der Beurteilung des jeweils aktuellen Aufsichtssachverhaltes Rechnung getragen. Hat der in Rede stehende Sachverhalt beispielsweise Programmbezug, so ergeben sich etwaige Einschränkungen und Differenzierungen bei der Aufsichtstätigkeit direkt aus den entwickelten Ansätzen zur Einschränkung staatlicher Aufsicht im Programmbereich. 3. Die verfassungsrechtlich gebotenen Einschränkungen der Staatsaufsicht über den Rundfunk im Hinblick auf Aufsichtsgegenstand, Aufsichtsmaßstab und Aufsichtsmittel Nachdem die Frage der Übertragbarkeit der aufsichtsbeschränkenden Grundsätze auf das Aufsichtsverhältnis zwischen Staat und Landesmedienanstalten bejahend beantwortet werden konnte, gilt es nun die gebotenen Einschränkungen im Einzelnen darzustellen. Hierzu bietet sich eine differenzierende Vorgehensweise an. Zunächst werden die durch das Staatsfreiheitsgebot erforderlichen Beschränkungen der Staatsaufsicht insbesondere auf den Ebenen Aufsichtsgegenstand, Aufsichtsmaßstab und Aufsichtsmittel dargestellt. In einem zweiten Schritt erfolgt die Darstellung der Beschränkungen, welche sich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entnehmen lassen. a) Ausschluss staatlicher Fachaufsicht als Grundvoraussetzung eines staatsfreien Rundfunks Bei der Untersuchung der einfachgesetzlichen Bestimmungen der Landesmediengesetze wurde bereits festgestellt, dass sämtliche Gesetze nur eine Rechtsaufsicht, jedoch keine Fachaufsicht273 vorsehen. Dieser Regelungsduktus entspricht der Verfassungsrechtslage, denn vor dem Hintergrund des Staatsfreiheitsgebotes wäre die Normierung einer Zweckmäßigkeitserwägungen einschließenden Fachaufsicht schlicht verfassungswidrig und damit unzulässig274. Die für eine freie Meinungs- 273 Vgl. allgemein zur Fachaufsicht im Bereich der Staatsaufsicht über den Rundfunk Herrmann, AöR 90 (1965), 286 (306 ff.). 274 Vgl. Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (366); Martin, ZUM 1993, 515 (517); Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 246, 248; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 31; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 13, 20; Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, S. 53; Bethge, DV 1974, 439 (442); Fechner, Aufsicht über den Privat- 76 bildung unabdingbare Staatsfreiheit des Rundfunks verbietet jede beherrschende Einflussnahme des Staates auf die Veranstaltung von Rundfunk. Könnten die Staatsaufsichtsbehörden ihr Einschreiten mit Zweckmäßigkeitserwägungen legitimieren, wäre eine faktische Steuerungsmöglichkeit der Rundfunktätigkeit die unmittelbare Folge. Letztlich würde dem Staat durch die aus einer Fachaufsicht resultierenden umfangreichen sachlichen Weisungsrechte ein so maßgeblicher Einfluss auf die Rundfunktätigkeit eingeräumt, dass er in concreto selbst Rundfunkangelegenheiten wahrnehmen könnte275. Von der Frage der Zulässigkeit einer Fachaufsicht ist die nicht weniger interessante Frage zu unterscheiden, ob nicht auch die normierte Rechtsaufsicht verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, da sie möglicherweise unter der Hand faktisch in eine Fachaufsicht umschlagen kann276. Weitestgehend unproblematisch stellt sich die Rechtsaufsicht dar, wenn sie sich auf den programmlich neutralen Aufgabenbereich der Landesmedienanstalten bezieht277. Als in diesen Bereich fallende Aufgaben sind diejenigen anzusehen, die ebenso von einer staatlichen Behörde wahrgenommen werden könnten278. Rechtsaufsicht ist grundsätzlich auch im Programmbereich unbedenklich, solange eine beherrschende Einflussnahme des Staates nicht zu befürchten ist, dass heißt wenn sie sich auf die Einhaltung solcher Bestimmungen bezieht, die dem Normanwender keinerlei Ermessens- oder Wertungsspielräume eröffnen279. Dies wäre z.B. der Fall, wenn die Staatsaufsicht gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt geltend machen würde, die zulässige Dauer von Werbung im Programm eines Privatveranstalters sei überschritten, da sich die zulässige Werbedauer den einschlägigen Bestimmungen unmissverständlich entnehmen lässt280. Anders stellt sich die Rechtslage jedoch dar, wenn die Staatsaufsicht gegenüber der jeweiligen Landesmedienanstalt auf die Einhaltung der gesetzlichen Programmbestimmungen drängt. Das Problem liegt darin, dass die Programmbestimmungen naturgemäß eine Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe enthalten, die dem Normanwender erhebliche Beurteilungsspielräume einräumen. Beispielhaft genannt seien hier die Begriffe der „Meinungsvielfalt“ und der „Ausgewogenheit des Programms“. Staatsaufsichtliche Maßnahmen in diesem Bereich bergen damit unweigerlich die rundfunk, S. 28; Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 407; Fromm, FuR 1980, 414 (420); Hesse, DÖV 1986, 177 (187); Berendes, Staatsaufsicht über den Rundfunk, S. 101; Wilkens, Die Aufsicht über den Rundfunk, S. 102 f.; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 154; BVerfGE 12, 205 (261). 275 Vgl. Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 407; Fromm, FuR 1980, 414 (420); Berendes, Staatsaufsicht über den Rundfunk, S. 101. 276 Hierzu Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 202, 204 f.; Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 99; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 246; Hesse, DÖV 1986, 177 (187); Berendes, DÖV 1975, 413 (418 f.); Fromm, FuR 1980, 414 (421); Rudolf, ZRP 1977, 213 (215). 277 Vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 203. 278 Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 203. 279 Vgl. Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 156. 280 Vgl. u.a. § 38 Abs. 1 LMG NRW i.V.m. § 45 RStV. 77 Gefahr in sich, dass Wertungen und Auslegungsergebnisse der Aufsichtsbehörde an die Stelle der primär für die Programmüberwachung zuständigen Organe der Landesmedienanstalten treten und deren Entscheidungen überlagern. Durch eine derartige Vorgehensweise bestünde immer die latente Gefahr einer subtilen Einflussnahme auf die Auslegung der Programmbestimmungen durch die Landesmedienanstalten im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit. Die einer Rechtsaufsicht immanente reine Gesetzmäßigkeitskontrolle würde von fachaufsichtlichen Erwägungen unterwandert und drohte damit - im für die Rundfunkfreiheit existentiellen Programmbereich - unter der Hand in eine Quasi-Fachaufsicht umzuschlagen281. Die Praxis der Staatsaufsicht steht damit immer vor der delikaten Aufgabe, einerseits die gesetzlich normierten Programmbindungen effektiv durchzusetzen und andererseits nicht durch übermäßig intensive Juridifizierung der Programmaussagen die Rechtsaufsicht unter der Hand denn doch in eine umfassende Kontrolle überzuführen, die einer Fachaufsicht im Effekt nahekäme282. Die immer bestehende Gefahr des Umschlagens von Rechts- in Fachaufsicht im Programmbereich kann indes nicht dazu führen, auch eine Rechtsaufsicht als generell unzulässig anzusehen. Eine solche Sichtweise wäre nicht mit der Rechtsprechung des BVerfG zu vereinbaren, welches eine begrenzte Staatsaufsicht über den privaten Rundfunk gerade für zulässig und erforderlich erachtet283. Ergo kann der vereinzelt vertretenen Auffassung, nach der auch eine Rechtsaufsicht mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit unvereinbar sei, nicht gefolgt werden284. In letzter Konsequenz müssten die Bestimmungen der Landesmediengesetze - denkt man diesen Ansatz zu Ende - als verfassungswidrig angesehen werden285. Vielmehr kann das geschilderte Problem praxistauglich nur durch eine Beschränkung der Rechtsaufsicht hinsichtlich des Aufsichtsgegenstandes, des Aufsichtsmaßstabes und der Aufsichtsmittel gelöst werden. Dass rundfunkrechtliche beschränkte Rechtsaufsicht286 damit im Ergebnis nur eine „farblose Gesetzmäßigkeits- 281 Vgl. bereits Wilkens, Die Aufsicht über den Rundfunk, S. 106; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 227 f.; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 157. 282 Lerche, Landesbericht, S. 99 f. 283 Vgl. BVerfGE 57, 295 (326); vgl. zur beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht auch Di Fabio, BayVBl. 1999, 449 (451); Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 500, Fn. 178. 284 In diese Richtung Scharf, Aufsicht bei Funk und Fernsehen, S. 106, 107 für die Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Er vertritt die Ansicht, dass die Aufsicht über die Rundfunkanstalten aufgrund des Gebotes der Staatsfreiheit nicht staatlichen Stellen, sondern allein den rundfunkinternen Aufsichtsgremien übertragen werden kann. Im Übrigen unterliege die Rundfunktätigkeit der allgemeinen Aufsicht durch die Gerichte. Transformiert auf die Staatsaufsicht über Landesmedienanstalten würde dies bedeuten, dass eine staatliche Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalten als unzulässig angesehen werden müsste und die privaten Veranstalter allein der staatsfern und gruppenplural organisierten Anstaltsaufsicht unterlägen. 285 Vgl. Maunz, BayVBl. 1977, 526 (527). 286 Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 246 spricht für die Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten von rudimentärer Rechtsaufsicht. 78 kontrolle“ und kein „kraftvolles Überwachungsrecht“ sein kann287, ist mit Rücksicht auf die existentielle Bedeutung der Staatsfreiheit für die Rundfunkfreiheit und insbesondere die dieser innewohnenden Programmfreiheit hinzunehmen. b) Beschränkungen des Aufsichtsgegenstandes im Hinblick auf das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks Eine Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes beinhaltet die Fragestellung, ob sich die Aufsichtstätigkeit des Staates über die Landesmedienanstalten von vornherein nur auf bestimmte anstaltliche Tätigkeitsbereiche und -aufgaben zu beschränken hat oder ob sie gegenständlich unbeschränkt ausgeübt werden kann, jedoch in bestimmten Bereichen nur eingeschränkt ausgeübt werden darf. Eine einfachgesetzliche Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes, nach dem die Staatsaufsicht nur auf bestimmte anstaltliche Bereiche wie z.B. Finanz- oder Personalfragen beschränkt wäre, lässt sich der überwiegenden Zahl der Landesmediengesetze nicht entnehmen. Einzig in Sachsen ist die Rechtsaufsicht in Programmangelegenheiten von vornherein ausgeschlossen288. Dies hat im Umkehrschluss zu bedeuten, dass ein staatsaufsichtsrechtliches Einschreiten nur in den Bereichen erfolgen kann, die weder unmittelbaren noch mittelbaren programmlichen Bezug aufweisen. Dass der Handlungsspielraum der Aufsichtsbehörde angesichts der hohen Relevanz programmlicher Fragestellungen im Praxisalltag der Landesmedienanstalten dadurch freilich sehr eingeschränkt ist, liegt auf der Hand. Ob indessen der sächsische Gesetzgeber mit der Begrenzung des Aufsichtsgegenstandes auf Nicht- Programmangelegenheiten über die verfassungsrechtlich geforderten Begrenzungen hinausgegangen ist oder ob die Normierung nur die bestehende Verfassungsrechtslage einfachrechtlich kodifiziert ist im Folgenden zu klären. Die im Fokus stehende Frage lautet also, ob auch in den übrigen Ländern, welche die Programmangelegenheiten nicht explizit gesetzlich vom Aufsichtsgegenstand ausnehmen eine verfassungsrechtlich determinierte Auslegung dahingehend vorzunehmen ist, die Beaufsichtigung im Programmbereich von vornherein dem staatsaufsichtsrechtlichen Zugriff zu entziehen. aa) Die Differenzierung zwischen mittelbaren und unmittelbaren Programmangelegenheiten Da ein Ausschluss der Staatsaufsicht im Programmbereich konsequenterweise sowohl die mittelbaren, als auch die unmittelbaren Programmangelegenheiten erfassen müsste, soll dieser Unterschied kurz umrissen werden. 287 Vgl. Bethge, DV 1974, 439 (443, 446); Bethge, RuF 1977, 41 (43 f.). 288 Vgl. § 36 Abs. 1 SächsPRG. 79 Bezieht sich das staatsaufsichtliche Tätigwerden direkt auf die Kontrolltätigkeit der Landesmedienanstalten im Bezug auf konkret von den Privatveranstaltern in ihren Programmen verbreitete Sendeinhalte oder bestimmte Sendungen, so betrifft sie den unmittelbaren Programmbereich. Dies ist namentlich der Fall, wenn die Medienanstalten explizit die Einhaltung der festgeschriebenen Programmgrundsätze überwachen. Der mittelbare Programmbereich ist demgegenüber betroffen, wenn sich die Aufsichtstätigkeit auf Aufgabenbereiche der Anstalten erstreckt, die vordergründig keinen Bezug zur Programmtätigkeit der Privatveranstalter aufweisen, bei denen jedoch nicht mit Sicherheit auszuschließen ist, dass sie mittelbare Auswirkungen auf die Programmüberwachungstätigkeit nach sich ziehen könnten. Beispielhaft zu nennen ist hier die Zusammensetzung der Kontrollgremien, die anstaltliche Personalorganisation, sowie die Finanzausstattung der Landesmedienanstalt. Diese Bereiche bergen das Potential in sich, durch geschickte Einflussnahme im Wege staatsaufsichtlicher Tätigkeit die anstaltliche Kontrolltätigkeit im Bereich Programmüberwachung zumindest in geringem Umfang zu steuern. Die Gegenüberstellung der Begriffe des mittelbaren und unmittelbaren Programmbereiches bzw. der Programmangelegenheiten zeigt, dass der Ausschluss der Staatsaufsicht auch im mittelbaren Programmbereich zwangsläufig zu einer erheblichen Reduktion des staatsaufsichtsrechtlichen Tätigkeitsradius führen würde. Bei verständiger Überlegung sind bei den zur Zulassung und Kontrolle privaten Rundfunks geschaffenen Landesmedienanstalten kaum Tätigkeitsfelder denkbar, in denen sich staatsaufsichtliche Einwirkungen nicht zumindest in geringer Form auf die Programmkontrolle auswirken. Bereits aus diesem Aspekt heraus erscheint eine völlige Herausnahme des Programmbereiches vom zulässigen Aufsichtsgegenstand nur schwer begründbar, will man die Staatsaufsicht nicht zum „Papiertiger“ verkommen lassen289. bb) Verfassungsrechtlich gebotene totale Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes auf Nicht-Programmangelegenheiten oder Berücksichtigung des Staatsfreiheitsgebotes bei Aufsichtsmaßstab und Aufsichtsmitteln Schon für die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurde zum Teil die Auffassung vertreten, die staatliche Rechtsaufsicht dürfe zur optimalen und umfassenden Absicherung des Staatsfreiheitsgebotes von vornherein nicht die Programmangelegenheiten umfassen290. Parallel dazu wird eine solch drastische Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes in Anlehnung an die oben aufgezeigte sächsische Regelung auch für die staatliche Rechtsaufsicht über die Lan- 289 So im Ergebnis auch Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 409, der eine den Programmbereich nicht mitumfassende Rechtsaufsicht als weitgehend inhaltsleer und unwirksam bezeichnet. 290 So Leibholz, Rechtsgutachten, S. 35 f.; Leibholz, FS Ulrich Scheuner, S. 373; Ipsen, Mitbestimmung im Rundfunk, S. 50; Wufka, Rundfunkfreiheit, S. 117. 80 desmedienanstalten vertreten291. Das Staatsfreiheitsgebot wird von den Vertretern dieser Ansicht als absolutes Einmischungsverbot verstanden. Nicht zuletzt bei der den Anstoß für diese Untersuchung bildenden Entscheidung des VGH Bayern292 wurde diese Ansicht im Ergebnis von der BLM im Prozess herangezogen und ebenfalls mit der Absicherung des Staatsfreiheitsgebotes begründet293. Ob diese Rechtsauffassung jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht als zwingend anzusehen ist erscheint zweifelhaft. Ihr ist zwar zugute zu halten, dass durch die Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes auf Nicht-Programmangelegenheiten mögliche Verletzungen des Staatsfreiheitsgrundsatzes praktisch kaum mehr denkbar sind, mithin die Einhaltung des Grundsatzes effektiv abgesichert wäre294. Andererseits wäre eine staatliche Aufsicht aufgrund der latent immer drohenden mittelbaren Beeinträchtigungen des Programmbereiches praktisch nicht mehr durchführbar. Selbst die rechtsaufsichtliche Einwirkung auf technisch-organisatorische Bereiche der Anstalten kann aufgrund des weit zu verstehenden Begriffes der Programmangelegenheiten immer Auswirkungen auf die Kontrolltätigkeit der Programmbeaufsichtigung privater Veranstalter nach sich ziehen295. Vom Grundsatz her verkennt eine solche Sichtweise die Interpretation des Staatsfreiheitsgebotes, denn dieses ist gerade nicht als absolutes Einmischungsverbot, sondern lediglich als Verbot beherrschender Einflussnahme anzusehen. Bei konsequenter Anwendung dieser Lesart kann aber in der Hinzunahme der Programmangelegenheiten zum Aufsichtsgegenstand noch keine beherrschende staatliche Einflussnahme gesehen werden296. Zudem würde die Ausnahme der Programmangelegenheiten vom zulässigen Aufsichtsgegenstand eine staatliche Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalten von vornherein sinnentleeren. Der Ausschluss der Aufsicht über den Programmbereich als Kernbereich der Rundfunkfreiheit würde ihre Gewährleistungsfunktion, die Einhaltung der gesetzlich geschaffenen Rundfunkordnung sicherzustellen297, ins Gegenteil verkehren. Auch der Hinweis auf andere Formen der Kontrolle der anstaltlichen Aufsichtstätigkeit, wie eine Beobachtung durch die Öffentlichkeit oder die wechselseitige Selbststeuerung im Verbund aller Landesmedienanstalten298 vermag eine Ausnahme der Programmangelegenheiten vom Aufsichtsgegenstand nicht zu rechtfertigen. Die Effektivität dieser Mittel im Sinne einer kontinuierlichen Gewährleistung der Einhaltung der Rundfunkordnung muss bezweifelt werden. 291 SächsVerfGH SächsVBl. 1997, 257 (260) sowie im Ergebnis ebenso Martin, ZUM 1993, 515 (521); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (6 f.); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 36. 292 VGH Bayern ZUM 2007, 239 f. 293 Vgl. die auf ein Rechtsgutachten zurückgehende Abhandlung von Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (795 f.). 294 In diese Richtung argumentieren Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 36. 295 Vgl. Dörr, Rechtsaufsicht, S. 51. 296 So auch Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 159. 297 Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 227. 298 So Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (796); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (5, 7). 81 Folglich ist nach diesseitigem Dafürhalten mit einer engen Auslegung des Staatsfreiheitsgebotes von der grundsätzlichen Zulässigkeit staatlicher Aufsicht im Programmbereich auszugehen299. Die Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes auf Nicht-Programmangelegenheiten ist verfassungsrechtlich nicht zwingend geboten, weshalb die Regelung in § 36 Abs. 1 SächsPRG über die verfassungsrechtlichen Anforderungen hinausgeht. Im Hinblick auf eine flexible und effektive Aufsichtspraxis, ist der immer bestehenden Gefahr staatlicher Einflussnahme auf die Programmgestaltung zum einen durch eine Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes sowie insbesondere durch eine Beschränkung der Aufsichtsmittel und eine konsequente Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entgegenzuwirken. c) Beschränkungen des Aufsichtsmaßstabes im Hinblick auf das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks Die Begrenzung des Aufsichtsmaßstabes betrifft die Fragestellung, in welchem Umfang und anhand welcher Normen die staatliche Aufsichtsbehörde die Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten kontrollieren darf, mithin ab welcher Intensität einer Gesetzesverletzung eine Intervention geboten erscheint. Wie bereits bei der Untersuchung der einfachgesetzlichen Regelungen herausgearbeitet wurde300, umfasst der grundsätzliche Aufsichtsmaßstab die Überwachung der Einhaltung der Rundfunkgesetze sowie der allgemeinen Gesetze. Vereinzelt nennt das Landesgesetz als Maßstab auch die Einhaltung der Gesetze insgesamt. Nochmals hervorzuheben ist, dass sich die Problematik der Einschränkung des Aufsichtsmaßstabes nur dort auftut, wo der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks tangiert wird. Aufgrund der Programmakzessorietät des Staatsfreiheitsgebotes301 kann eine Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes nur dort relevant werden wo der programmlich relevante Tätigkeitsbereich der Landesmedienanstalten betroffen ist. Folglich ist im programmlich neutralen Tätigkeitsbereich der Anstalten von einem unbeschränkten Aufsichtsmaßstab auszugehen302. Es besteht grundlegende Einigkeit darüber, dass die staatliche Rechtsaufsicht im programmrelevanten Bereich aus verfassungsrechtlichen Gründen zu beschränken ist. Hierzu werden Kriterien wie die Einräumung einer Einschätzungsprärogative der Landesmedienanstalten, die Begrenzung des Aufsichtsmaßstabes auf Tatbestände mit konkret normierten Rechtspflichten sowie die Beschränkung auf eine reine Evidenzkontrolle angeführt. Diese drei Kriterien zur möglichen Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes bedürfen allerdings der eindeutigen Zuordnung und Sortierung. So 299 So ausdrücklich auch Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 409; Fromm, FuR 1980, 414 (423); Mallmann, Rechtsaufsicht, S. 89; Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 129; Jank, Rundfunkanstalten, S. 105; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 160; Hoffmann-Riem, FG von Unruh, S. 971. 300 Zweites Kapitel C. I. 1 b). 301 Vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 203. 302 So auch Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 228 f. 82 werden die beiden erstgenannten Kriterien relevant bei der Kontrolle der Anwendung der mit unbestimmten Rechtsbegriffen versehenen Programmleitsätze der Rundfunkgesetze. Das letztgenannte Kriterium der Evidenzkontrolle schließt diesen Bereich zwar ebenfalls ein, betrifft darüberhinaus aber auch den gesamten übrigen Bereich, der bei einem aufsichtlichen Zugriff mittelbare Programmrelevanz erlangen kann. Man muss das Kriterium der Evidenzkontrolle somit als im Bereich der Programmaufsicht „omnipräsenten Auffangtatbestand“ zur Verhinderung beherrschender staatlicher Einflussnahme begreifen. aa) Einräumung einer weitgehenden Einschätzungsprärogative und Begrenzung des Aufsichtsmaßstabes auf Normen mit konkret bestimmbaren Rechtspflichten im unmittelbaren Programmbereich Eine positivgesetzliche Rundfunkordnung, welche für die Veranstaltung von Rundfunk von allen Veranstaltern gleichsam zu beachtende Programmgrundsätze festlegt kommt nicht umhin, sich zwecks dieser Aufgabe der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zu bedienen. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bringt es zwangsläufig mit sich, dass die Programmgrundsätze dem Anwender erhebliche Wertungs- und Auslegungsspielräume eröffnen. Damit besteht immer die Gefahr, dass bei einem staatsaufsichtlichen Zugriff im Programmbereich das Auslegungsergebnis der Aufsichtsbehörde dasjenige der zuständigen Landesmedienanstalt überlagert bzw. zumindest beinflusst. Um an dieser Schnittstelle einer potentiellen Einflussnahme der Staatsaufsicht präventiv zu begegnen, ist den Landesmedienanstalten bei der Kontrolle und Überwachung der Programmgrundsätze deshalb eine weite Einschätzungsprärogative hinsichtlich des Vorliegens etwaiger Gesetzesverstöße in der Programmgestaltung der Privatveranstalter einzuräumen303. Dies gilt in besonderem Maße, wenn es um die Beurteilung anstaltlicher Satzungen und Richtlinien geht304. Die eingeräumte Einschätzungsprärogative - auch Gestaltungsspielraum genannt - unterscheidet sich aufgrund der sensiblen Stellung der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verbürgten Programmfreiheit wesentlich von den im allgemeinen Verwaltungsrecht verwendeten Begriffen des „Beurteilungs- oder Ermessensspielraumes“305. Hier wird der Begriff des Beurteilungsspielraums vorwiegend im Kontext gerichtlich nicht überprüfbarer Bereiche verwendet306. Die rundfunkspezifische Einschätzungsprärogative zeichnet sich demgegenüber dadurch aus, dass sie die relevanten Bereiche darüber hinaus auch einer staatsaufsichtsrechtlichen Überprüfung entzieht, 303 So auch Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 2, Vor § 11, Rn. 35; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 204; Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 100. 304 Vgl. Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 115 f. 305 Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 35; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 55. 306 Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 160. 83 um dem Verfassungsgebot der Staatsfreiheit zu entsprechen307. Festzuhalten bleibt damit, dass die staatliche Rechtsaufsicht bei der Vorbereitung eines rechtsaufsichtlichen Einschreitens die von den Landesmedienanstalten vorgenommene Auslegung eines etwaig vorliegenden Rechtsverstoßes hinzunehmen hat und die Beurteilung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht zum Gegenstand des Aufsichtsverfahrens machen darf. Um die Möglichkeit staatlicher Einflussnahme im unmittelbaren Programmbereich - d.h. bei der direkten Anwendung und Auslegung der vage formulierten Programmgrundsätze - vollends auszuschließen, wird über die Einräumung der rundfunkspezifischen Einschätzungsprärogative hinaus teilweise eine Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes auf solche Programmnormen vertreten, die „in Form subsumtionsfähiger Tatbestände konkrete Rechtspflichten begründen“308. Durch eine solch weitgehende Beschränkung sollen die Spielräume für Zweckmäßigkeitserwägungen der staatlichen Aufsicht „auf Null reduziert“ und damit letztlich ein unzulässiges Umschlagen der Rechtsaufsicht in verfassungswidrige Fachaufsicht verhindert werden309. Man stelle sich indes die praktische Umsetzung dieser Aufsichtsmaßstabsbeschränkung einmal bildlich vor: Die Staatsaufsichtsbehörde ist erstens gehalten die Einschätzungsprärogative der Landesmedienanstalten zu beachten, was bei konsequenter Einhaltung für sich alleine bereits keine Wertungsspielräume eröffnen würde. Sodann müsste zweitens geprüft werden, ob die konkret aufsichtsrelevanten Bestimmungen einer Aufsicht überhaupt zugänglich sind. In einem dritten Schritt müsste dann noch die etwaig durchzuführende Evidenzkontrolle stattfinden. Abgesehen vom dadurch entstehenden erheblichen Arbeitsaufwand, welcher bereits Zweifel an der Effektivität einer staatlichen Aufsicht im Programmbereich aufkommen lässt, spricht noch ein anderes gewichtiges Argument gegen diese zusätzliche Beschränkung. Der überwiegende Teil des materiellen Programmrechts besteht naturgemäß nicht aus eindeutig subsumtionsfähigen Tatbeständen mit konkret bestimmten oder bestimmbaren Rechtspflichten; der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist ein entstehender erheblicher Wertungsspielraum gerade immanent. Damit ist der Bereich des Programmrechts, welcher die geschilderten Anforderungen erfüllt auf ca. 20 % - wenn nicht weniger - begrenzt. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber, dass rund 80 % des materiellen Programmrechts einem staatsaufsichtlichen Zugriff von vornherein entzogen wären. Damit endet diese Einschränkung aber größtenteils in einem Zirkelschluss. Denn faktisch führte sie zu einer partiellen Beschränkung des Aufsichtsgegenstandes im Programmbereich. Dies widerspricht indessen dem Vorbringen der herrschenden Auffassung, welche eine Begrenzung des Aufsichts- 307 Siehe hierzu eingehend Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 407; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 55; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 35. 308 Vgl. Jarass, Die Freiheit des Rundfunks vom Staat, S. 55, 57; Mallmann, Rechtsaufsicht, S. 99 f.; Berendes, DÖV 1975, 413 (419); Kewenig, Rundfunkfreiheit, S. 129 f.; Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 116; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 35; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 52 f. 309 Vgl. Dörr, Rechtsaufsicht, S. 52. 84 gegenstandes auf Nicht-Programmangelegenheiten gerade nicht für geboten hält. Im Ergebnis würde demnach durch die „Hintertür“ des Aufsichtsmaßstabes der Programmbereich faktisch-partiell vom Aufsichtsgegenstand ausgenommen. Nach diesseitigem Dafürhalten besteht vor dem Hintergrund des Staatsfreiheitsgebotes keine Veranlassung den zulässigen Aufsichtsmaßstab durch eine derart weitreichende Begrenzung dem staatlichen Zugriff zu entziehen. Der Absicherung des Staatsfreiheitsgebotes ist vielmehr durch eine konsequente Beachtung der Einschätzungsprärogative im Programmbereich sowie durch die - sogleich zu erörternde - Begrenzung des aufsichtlichen Einschreitens auf evidente Rechtsverstöße zu begegnen310. bb) Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes auf eine Evidenzkontrolle Nachdem durch die Zuerkennung einer Einschätzungsprärogative bezüglich der im Programmrecht vorherrschenden vage formulierten Programmgrundsätze einer eventuellen staatlichen Einflussnahme bereits gegengesteuert wurde, bedarf es zu einer umfassenden Absicherung des Staatsfreiheitsgebotes noch einer letzten Komponente. Diese ist in der Begrenzung des staatsaufsichtlichen Zugriffs auf evidente Rechtsverstöße, mithin in einer Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes auf eine Evidenzkontrolle im Programmbereich zu sehen311. Demnach ist der Staatsaufsichtsbehörde ein rechtsaufsichtliches Einschreiten erst dann gestattet, wenn die Landesmedienanstalten bei ihrer Kontrolltätigkeit offensichtlich rechtsfehlerhaft handeln. Dies ist dann der Fall, wenn die „Fehlerhaftigkeit der Entscheidung für einen jeden mit den Gesamtumständen vertrauten, verständigen und objektiven Betrachter ohne weiteres ersichtlich ist“312. Ein evidenter Gesetzesverstoß ist demnach gegeben, wenn dessen Feststellung keine komplexen Bewertungen bedingt313. Durch die Begrenzung auf eine Evidenzkontrolle ist letztlich vollumfänglich gewährleistet, dass der Staatsaufsichtsbehörde kein Spielraum für Zweckmäßigkeitserwägungen bleibt und somit ein „Umschlagen in unzulässige Fachaufsicht“ praktisch ausgeschlossen ist314. 310 So im Ergebnis auch Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 228 sowie Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 163 f., die ebenfalls das Problem der Herausnahme bestimmter Vorschriften aus der staatlichen Aufsichtsverantwortung erkennt und benennt. 311 Vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 205; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 248; Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 395; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 228; Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 407; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 32, 36; Lerche, Landesbericht, S. 100 (Fn. 326a); BK-Degenhardt, GG, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 827; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 56; Knothe, Die neuen Institutionen, S. 215. 312 Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 205. 313 BK-Degenhardt, GG, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 827. 314 Vgl. im Ergebnis auch Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 205; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 161 f. 85 Bezüglich der Anwendung der Evidenzkontrolle muss noch herausgestellt werden, dass sie - vor dem Hintergrund des Staatsfreiheitsgebotes - zum einen immer dann vorzunehmen ist, wenn sich das staatsaufsichtliche Tätigwerden auf Bereiche erstreckt in denen den Landesmedienanstalten die genannte Einschätzungsprärogative zusteht. Sie wirkt dann als „zusätzlicher Filter“. Zum anderen ist die staatliche Rechtsaufsicht aber auch dann auf eine Evidenzkontrolle beschränkt, wenn die in Rede stehenden Programmnormen ausnahmsweise keine Bewertungsspielräume eröffnen315, ergo, wenn Programmnormen ohne Bewerungsspielraum Aufsichtsgegenstand sind. Darüber hinaus muss die Beschränkung auf die Kontrolle evidenter Rechtsverstöße aber selbst dann Anwendung finden, wenn durch die staatsaufsichtlichen Maßnahmen ein auch nur mittelbarer Einfluss auf die Programmkontrolle der Privatveranstalter zu befürchten ist. In concreto gilt das Beschränkungsgebot der Evidenzkontrolle sowohl für unmittelbare als auch für mittelbare Programmangelegenheiten, weshalb es als „omnipräsenter Auffangtatbestand“ zur optimalen Absicherung des Staatsfreiheitsgebotes zu bezeichnen ist. Allein wenn die Landesmedienanstalten Aufgaben wahrnehmen, welche keinerlei Programmbezug aufweisen - mithin solche Aufgaben die der Staat auch selbst wahrnehmen könnte ist eine derartig weite Beschränkung verfassungsrechtlich nicht zwingend geboten316. Diese Erkenntnis ist letztlich die Konsequenz der strikten Programmakzessorietät des Staatsfreiheitsgebotes. Teilweise wird allerdings die Beschränkung auf eine Evidenzkontrolle mit dem Argument in Frage gestellt, die Grenzen der Anwendbarkeit dieses Grundsatzes seien nicht exakt bestimmbar317, da sich Programm- und sonstige Angelegenheiten nicht trennscharf voneinander abgrenzen ließen318. Diese Feststellung mag zutreffen und ist wohl auch folgerichtig. Sie kann aber nicht dazu führen, dass Gebot der Evidenzkontrolle mangels eindeutiger Abgrenzbarkeit nicht anzuwenden. Dem Bereich der Programmgestaltung und -kontrolle ist aufgrund der offenen Formulierungen der Programmnormen ein gewisses Defizit an Trennschärfe gerade immanent. Außerdem sind aufgrund des Kriteriums der mittelbaren Programmangelegenheiten kaum anstaltliche Tätigkeitsbereiche vorhanden, bei denen eine staatsaufsichtliche Einwirkung nicht zumindest in irgendeiner denkbaren Form Auswirkungen auf die Programmkontrolle nach sich zieht. Anders gesagt, es sind kaum Aufsichtsmaßnahmen denkbar, welche nicht zumindest mittelbaren Einfluss auf die Programmkontrolle haben. Um dem Grundsatz der Staatsfreiheit indes konsequent Geltung zu verschaffen, sind die geschilderten Abgrenzungsdefizite hinzunehmen. In 315 So z.B. bei der Frage der zulässigen Dauer von Werbung im Programm eines Privatveranstalters. 316 Vgl. Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 394 f.; Knothe, Die neuen Institutionen, S. 215. 317 Siehe hierzu die Kritik von Rossen-Stadtfeld, ZUM 2006, 793 (796); Rossen-Stadtfeld, ZUM 2008, 1 (8); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 36a; das Abgrenzungsproblem sehen auch Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 36; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 56. 318 Vgl. Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 120 f. 86 Zweifelsfällen hat die staatliche Rechtsaufsicht zugunsten des Staatsfreiheitsgebotes zurückzutreten319. cc) Ergebnis Festzuhalten bleibt damit, dass der in den Landesmediengesetzen genannte Aufsichtsmaßstab verfassungsrechtlich zwingend zu beschränken ist. Hinsichtlich wertungsoffener Programmnormen kommt den Landesmedienanstalten eine der Beurteilung durch die Staatsaufsicht nicht zugängliche Einschätzungsprärogative zu, welche zusätzlich durch die Beschränkung der Aufsicht auf eine Evidenzkontrolle abgesichert wird. In allen anderen Bereichen - u.a. bei solchen Normen, die keine Wertungsspielräume eröffnen - welche einen in irgendeiner Form denkbaren mittelbaren Programmbezug aufweisen, ist die Rechtsaufsicht ebenfalls zwingend auf eine Evidenzkontrolle zu beschränken. Eine uneingeschränkte Rechtsaufsicht ist verfassungskonform nur dort möglich, wo keine Rückwirkungen auf die programmbezogene Tätigkeit der Landesmedienanstalten zu erwarten sind320. Der Bereich uneingeschränkter Rechtsaufsicht dürfte allerdings praktisch gegen Null tendieren. d) Beschränkungen der Aufsichtsmittel im Hinblick auf das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks Die Untersuchung der einfachgesetzlich normierten Aufsichtsmittel hat ergeben, dass diesbezüglich keine einheitliche Regelung getroffen wurde321. Teilweise erfolgt überhaupt keine Normierung zulässiger Aufsichtsmittel, teilweise die explizite Normierung eines Maßnahmenkataloges. Darüber hinaus beschränken einige Gesetze die Anwendung des Anweisungsrechts und der Ersatzvornahme auf Nicht- Programmangelegenheiten. Fraglich ist, ob die gesetzlich normierten Aufsichtsmittel auch vor dem Hintergrund des Staatsfreiheitsgebotes Bestand haben oder ob eine verfassungsrechtliche Begrenzung vorzunehmen ist. Infolge der Programmakzessorietät des Staatsfreiheitsgebotes kann eine etwaige Einschränkung wieder nur dort relevant werden, wo der Programmbereich im weitesten Sinne betroffen ist. Es ist zu beachten, dass der Staatsaufsicht durch die Anwendung der Aufsichtsmittel keine beherrschende Einflussnahme auf die Programmgestaltung der privaten Rundfunkanbieter eröffnet werden darf. 319 So auch Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Vor § 11, Rn. 36; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 56. 320 Vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 205. 321 Zweites Kapitel C. I. 3. 87 aa) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Informations-, Auskunfts- und Teilnahmerechten Die normierten Informations- und Auskunftsrechte, mittels derer sich die Rechtsaufsichtsbehörde neben der allgemeinen Programmbeobachtung erst über aufsichtsrelevante Sachverhalte unterrichten kann, begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken322. Es liegt im Wesen staatlicher Aufsicht, dass sie sich, sofern sie gesetzlich vorgesehen ist, über die entsprechenden relevanten Sachverhalte unterrichten können muss323. Durch die alleinige Auskunft und Information über die Kontrolltätigkeit der Landesmedienanstalten ist keine dem Staatsfreiheitsgebot zuwiderlaufende beherrschende Einflussnahme zu befürchten. Allerdings muss sich das Auskunfts- bzw. Informationsersuchen auf einen konkreten Sachverhalt beziehen. Ein präventives, gar fortlaufendes Informationsrecht steht der Staatsaufsicht nicht zur Hand und wäre mit dem Grundgedanken einer begrenzten Rechtsaufsicht nicht zu vereinbaren324. Problematisch ist, wie das in § 55 Abs. 2 S. 2 ThürLMG vorgesehene Entsendungsrecht325 vor dem Hintergrund des Staatsfreiheitsgebotes zu beurteilen ist. Es wurde bereits auf die Möglichkeit der missbräuchlichen Zweckentfremdung zu einem dauerhaft präventiven Anwesenheitsrecht hingewiesen. Der insoweit nicht eindeutig begrenzende Wortlaut ist allerdings verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass eine Entsendung von Vertretern in Sitzungen des Hauptorganes und der Ausschüsse nur bei einem konkreten Aufsichtsfall erfolgen darf. Könnten staatliche Vertreter dauerhaft „nach Belieben“ an den Sitzungen der Anstaltsgremien teilnehmen, so wäre - gerade durch das normierte Rederecht - eine zumindest mittelbare Einflussnahme auf die anstaltliche Programmkontrolltätigkeit nicht auszuschließen. Eine solche Einflussnahmemöglichkeit ist indes mit der auf dem Staatsfreiheitsgebot fußenden beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht nicht zu vereinbaren. Folglich darf von dem Entsendungsrecht nur repressiv, bezogen auf einen konkreten Aufsichtssachverhalt, Gebrauch gemacht werden. Im Übrigen bestehen keine Bedenken. Die tatbestandliche Weite des in § 48 S. 2 LMedienG BW i.V.m. § 120 GO BW bestehenden kommunalaufsichtsrechtlichen Informationsrechts326 bedarf in ähnlicher Weise einer verfassungsrechtlichen Begrenzung. Unter den Wortlaut „in geeigneter Weise unterrichten“ ließe sich auch eine Entsendung staatlicher Vertreter in die Anstaltsgremien subsumieren. Einer solch extensiven Wortlautinterpretation steht allerdings das Staatsfreiheitsgebot entgegen. Im hochsensiblen Rundfunkbereich muss das originär kommunalrechtlich determinierte Informationsrecht da- 322 So auch Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 207; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 5; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 164. 323 Vgl. Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 113. 324 Vgl. Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 411. 325 Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa) (2). 326 Zweites Kapitel C. I. 3. b) aa) (1). 88 hingehend verstanden werden, dass es nur ein Auskunfts- und Vorlagerecht der Staatsaufsicht abdeckt. Aufgrund der bestehenden Gefahr staatlicher Einflussnahme kann der Wortlaut nicht zur Entsendung staatlicher Vertreter ermächtigen. Ein Entsendungsrecht ist im Bereich der staatlichen Rundfunkaufsicht nur bei ausdrücklicher Normierung und unter Beachtung der oben genannten Beschränkungen als zulässig zu erachten. Damit ermächtigt das baden-württembergische Informationsrecht in gleicher Weise wie die landesmediengesetzlichen Regelungen der übrigen Bundesländer nur zur Auskunft und Vorlage aufsichtsrelevanter Unterlagen. bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Hinweis- und Aufforderungsrechten Die in der überwiegenden Zahl der Landesmediengesetze normierten Hinweis- und Aufforderungsrechte, bezogen auf eine Gesetzesverletzung und deren Beseitigung bzw. Unterlassung, stehen mit dem Staatsfreiheitsgebot im Einklang und sind daher verfassungsrechtlich unbedenklich327. Dieses Ergebnis lässt sich mit der Anstoßfunktion der genannten Rechte begründen. Der Staatsaufsicht kommt nur die Kompetenz zu auf einen Gesetzesverstoß hinzuweisen. Wie der Verstoß beseitigt oder in Zukunft vermieden werden kann, ist allein der Entscheidung der Landesmedienanstalt überlassen. Mithin ist eine beherrschende Einflussnahme nicht zu befürchten. Fraglich ist, wie das baden-württembergische Beanstandungsrecht328 gemäß § 48 S. 2 LMedienG BW i.V.m. § 121 Abs. 1 GO BW als Quasi-Pendant zum rundfunkrechtlichen Hinweis- und Aufforderungsrecht verfassungsrechtlich zu beurteilen ist. Dieses unterscheidet sich insbesondere durch die ihm zukommende VA-Qualität von den genannten Rechten. Im Ergebnis kann hinsichtlich des Staatsfreiheitsgebotes letztendlich nichts anderes gelten als für das Hinweis- und Aufforderungsrecht329. Zwar steht bei etwaiger Bestandskraft der Beanstandung die Rechtswidrigkeit des anstaltlichen Verhaltens verbindlich fest330, der Aufsichtsbehörde wird aber keine Kompetenz eingeräumt aktiv in den Rechtskreis der Landesmedienanstalt einzugreifen. Somit ist auch die baden-württembergische Regelung als verfassungskonform anzusehen. cc) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der rechtsaufsichtlichen Weisung Im Unterschied zu den Hinweis- und Aufforderungsrechten ist es der Staatsaufsichtsbehörde mittels des Weisungsrechtes möglich, die zuständige Landes- 327 So auch Dörr, Rechtsaufsicht, S. 63 f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 207; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 164; Rüggeberg, FG Hermann Ule, S. 117 sowie Fuhr, ZDF- Staatsvertrag, S. 412 der allerdings undifferenziert von einer Beanstandung spricht. 328 Zweites Kapitel C. I. 3. b) aa) (2). 329 Vgl. Dörr, Rechtsaufsicht, S. 64; Maunz, BayVBl. 1977, 526 (531). 330 Vgl. Salzwedel, VVDStRL 22 (1965), 206 (250). 89 medienanstalt zur Durchführung im Einzelnen festgelegter Maßnahmen zwecks Beseitigung des Rechtsverstoßes anzuweisen. Damit greift die rechtsaufsichtliche Weisung aktiv in den Rechtskreis der Landesmedienanstalt ein und geht über die reine Anstoßfunktion des Hinweis- und Aufforderungsrechts hinaus. Unter rundfunkverfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wird der Staatsaufsicht damit eine Einflussnahmemöglichkeit eröffnet, die bei uneingeschränkter Anwendung grundsätzlich mit dem Staatsfreiheitsgebot kollidieren würde. Es ist allerdings zu bedenken, dass die Aufsichtsbehörde zwar die zur Beseitigung des Rechtsverstoßes durchzuführenden Maßnahmen anordnen, sie diese aber im Falle des Untätigbleibens der Anstalt - zumindest im programmrelevanten Bereich nicht zwangsweise durchsetzen kann. Um die betreffende Landesmedienanstalt letztlich dazu zu bewegen der Anweisung Folge zu leisten, ist die Aufsichtsbehörde auf die Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes angewiesen. Darüber hinaus ist der Aufsichtsmaßstab - wie oben gezeigt331 - im Programmbereich zumindest immer auf eine Evidenzkontrolle beschränkt, so dass eine Weisung nur im Falle eines offensichtlichen Rechtsverstoßes der Anstalt als zulässig zu erachten ist. Vor diesem Hintergrund ist die rechtsaufsichtliche Weisung bei Beachtung der entsprechenden Aufsichtsmaßstabsbeschränkungen auch im Programmbereich als grundsätzlich mit dem Gebot der Staatsfreiheit vereinbar und somit verfassungskonform anzusehen332. Sofern einzelne Landesmediengesetze den Ausschluss des Weisungsrechts in Programmangelegenheiten ausdrücklich vorsehen, gehen sie über die verfassungsrechtlich gebotenen Mindestanforderungen hinaus. Die Landesmediengesetze, welche eine Weisung uneingeschränkt zulassen sind verfassungskonform dahingehend auszulegen, eine rechtsaufsichtliche Anweisung allein bei evidenten Rechtsverstößen zu legitimieren. Bezogen auf den rein außerprogrammlichen Tätigkeitsbereich der Landesmedienanstalten ist das Weisungsrecht uneingeschränkt zulässig333. dd) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Ersatzvornahme Letztlich stellt sich die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ersatzvornahme. Denn die in einigen Landesmediengesetzen geregelte Ersatzvornahme334 ermöglicht es der staatlichen Rechtsaufsicht aktiv im Aufgabenbereich der Anstalt tätig zu werden. Somit bestünde die Möglichkeit Maßnahmen unmittelbar 331 Zweites Kapitel C. II. 3. c). 332 Ebenso Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 5; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 207; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 325 f.; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 64; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 165; Berendes, DÖV 1975, 413 (420); a.A. Martin, ZUM 1993, 515 (521), der auch die rechtsaufsichtliche Weisung als unzulässig ansieht; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 25; wohl auch Holznagel/Stenner, Rundfunkrecht, S. 76. 333 Vgl. Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 396. 334 Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd). 90 und direkt gegenüber den privaten Rundfunkveranstaltern durchzusetzen, was einer staatlichen Durchgriffsaufsicht gleichkäme. Eine uneingeschränkte Anwendung des Ersatzvornahmerechts würde der Staatsaufsicht nicht nur die Möglichkeit einer beherrschenden Einflussnahme auf die programmliche Tätigkeit der Privatveranstalter eröffnen. Vielmehr würde der Staat durch ein unmittelbares Vorgehen gegen Privatveranstalter faktisch in die Lage versetzt selbst mittelbar Rundfunkangelegenheiten wahrnehmen zu können. Ergo ist das Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme im programmrelevanten Tätigkeitsfeld der Landesmedienanstalten wegen Verstoßes gegen das Staatsfreiheitsgebot als verfassungswidrig und unzulässig anzusehen335. Aufgrund der immensen Eingriffsintensität des Aufsichtsmittels ist es in Programmangelegenheiten als von vornherein unzulässig anzusehen. Die Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes auf eine Evidenzkontrolle vermag dem Staatsfreiheitsgebot bezogen auf die Ersatzvornahme nicht mehr zu genügen336. Eine wie auch immer geartete staatliche Durchgriffsaufsicht ist verfassungswidrig337, zumal im Verhältnis zu den Privatveranstaltern auch die besonderen Vollstreckungshindernisse wegfallen, welche zugunsten juristischer Personen des öffentlichen Rechts gelten338. In diesem Zusammenhang ist flankierend darauf hinzuweisen, dass die Kontrolle der privaten Rundfunkveranstalter allein und ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Landesmedienanstalten fällt. Die Konzentration der Programmaufsicht auf die Landesmedienanstalten bildet eine spezielle ordnungsrechtliche Zuständigkeitsregelung, welche auch ein Vorgehen der übrigen Sicherheitsbehörden gegen die Privatveranstalter von vornherein ausschließt339. Diese Sichtweise ist angesichts der verfassungsrechtlichen Beschränkungen der staatlichen Rechtsaufsicht nur konsequent, da den allgemeinen Ordnungsbehörden ansonsten Eingriffsmöglichkeiten eröffnet würden, welche der medienrechtlichen Staatsaufsicht infolge des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks gerade verwehrt werden340. 335 Zum gleichen Ergebnis kommen Martin, ZUM 1993, 515 (521); Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 325 f.; Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 102; Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 114; Holznagel/Stenner, Rundfunkrecht, S. 76; a.A. wohl Scheuerle, Verfassungsrechtliche Aspekte, S. 67, die aus der grundsätzlichen Beschränkung der staatlichen Rechtsaufsicht auf eine nachträgliche Kontrolle von Rechtsverstößen auf eine ausreichende Einhaltung des Staatsfreiheitsgebotes folgert. 336 Anders aber Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 207; Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 396 sowie Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (372), welche die Beschränkung des Aufsichtsmaßstabes auf eine Evidenzkontrolle auch für die Ersatzvornahme ausreichen lassen wollen. 337 Ähnlich Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 125. 338 Vgl. Martin, ZUM 1993, 515 (521). 339 So auch VG Berlin ZUM-RD 2007, 51 (52); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 37b; a.A. wohl VGH Bayern ZUM 2007, 239 (243); Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 275 f. 340 Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 37d. Vor diesem Hintergrund dürfte es auch den Glücksspielaufsichtsbehörden verwehrt sein bei Verstößen gegen § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV und § 21 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GlüStV unmittelbar gegen private Rundfunkveranstalter vorzugehen. In diesem Fall kann eine Reaktion ausschließlich durch die zuständige Landesmedienanstalt erfolgen. § 9 Abs. 1 GlüStV und die entsprechenden Zuständigkeitsbestimmungen in 91 Die Landesgesetzgeber von Niedersachsen, dem Saarland und Sachsen-Anhalt sind der bestehenden Verfassungsrechtslage durch einen expliziten Ausschluss des Ersatzvornahmerechts in Programmangelegenheiten nachgekommen. In Hessen und Thüringen fehlt indes eine solche Begrenzungsklausel341. Im Wege verfassungskonformer Auslegung sind die entsprechenden Bestimmungen dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass eine Ersatzvornahme in Programmangelegenheiten per se ausgeschlossen ist. Eine Ersatzvornahme ist nur in anstaltlichen Tätigkeitsbereichen unproblematisch zulässig die keinerlei programmliche Relevanz aufweisen und somit auch von einer staatlichen Behörde wahrgenommen werden könnten342. 4. Beschränkungen staatlicher Aufsicht durch den Subsidiaritätsgrundsatz Neben den dargestellten auf dem Staatsfreiheitsgebot fußenden Einschränkungen ist die staatliche Rechtsaufsicht zusätzlich durch den Grundsatz der Subsidiarität zu beschränken343. Nur durch das Zusammenwirken von Staatsfreiheitsgebot und Subsidiaritätsgrundsatz kann das Erfordernis einer nur beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht effektiv sichergestellt werden. den Ausführungsgesetzen zum GlüStV (§ 16 AG GlüStV BW; Art. 4 AG GlüStV Bayern; § 14 LottGBbg; § 20 BremGlüG; § 16 HessGlüG; § 19 GlüStV AG MV; §§ 22, 23 NGlüSpG; § 18 GlüStV AG NRW; §§ 11, 12 LGlüG RP; § 18 AG GlüStV Saar; § 19 SächsGlüStV AG; § 17 GlüG LSA; § 7 GlüStV AG SH; § 11 ThürGlüG) sind, sofern sie abweichende aufsichtsbehördliche Zuständigkeiten vorsehen, in verfassungskonformer Weise dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass allein die jeweilige Landesmedienanstalt zum Einschreiten berechtigt ist; so wohl auch VG Berlin ZUM-RD 2007, 51 (52). Diese Argumentation wird zusätzlich gestützt durch die Regelung in § 18 Abs. 10 AG GlüStV Saar, welche die Untersagung von Glücksspielwerbung im Rundfunk ausschließlich der LMS vorbehält. Zur Einordnung der Werbung als Teil des Rundfunkprogrammes siehe unten Drittes Kapitel. 341 Zweites Kapitel C. I. 3. a) ee) (1). 342 Vgl. Gersdorf, Rundfunkrecht, Rn. 394, 396. 343 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367, 369); Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 2; Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31, 4. Kapitel, Rn. 118 ff.; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 59 f.; Vahrenhold, Die Stellung der Privatfunkaufsicht, S. 115; Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 99 f.; Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 247; Hesse, DÖV 1986, 177 (187); Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht, § 14, Rn. 45; VG Mainz JZ 1979, 303 (304); Picozzi, Aufsicht und Staatseinfluß, S. 81; Frye, Die Staatsaufsicht, S. 90 f.; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 166; Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 409 f.; Fromm, FuR 1980, 414 (423 f.). Anders sieht dies Mallmann, Rechtsaufsicht, S. 114 ff. der die Staatsaufsicht nicht als subsidiäre Aufsichtsinstanz ansieht. 92 a) Herleitung des spezifisch rundfunkrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatzes Die Geltung des Subsidiaritätsgrundsatzes zur Begrenzung staatlicher Rechtsaufsicht lässt sich einerseits einfachrechtlich und zum anderen verfassungsrechtlich herleiten. Einfachrechtlich gebietet bereits das System der Privatfunkaufsicht die Anwendung des Subsidiaritätsgebotes, da es sich aus zwei Aufsichtsstufen zusammensetzt344. Wie oben bereits dargestellt, sind primär die staatsfern organisierten Landesmedienanstalten mit der Beaufsichtigung der privaten Rundfunkveranstalter im System der dualen Rundfunkordnung betraut345. Die staatliche Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalten kann nur sekundär und unter Beachtung der aus dem Staatsfreiheitsgebot resultierenden Beschränkungen zum Tragen kommen. Folglich ist bereits der Organisationsstruktur des Aufsichtssystems die Nachrangigkeit staatlicher Rechtsaufsicht zu entnehmen. Diese kann systematisch gesehen erst dann eingreifen, wenn die Kontrollaufgaben durch die Landesmedienanstalten nicht mehr hinreichend sichergestellt oder gar nicht mehr ausgeübt werden346. Damit ist der Vorrang anstaltlicher Kontrolle und mithin die Subsidiarität staatlicher Aufsicht dem Regelungsgefüge der Privatfunkaufsicht gerade immanent. Als Indiz für die vorgebrachte Argumentation kann außerdem die explizite Normierung von Subsidiaritätsklauseln in den Ländergesetzen von Bayern und Nordrhein-Westfalen angeführt werden347. Nichtsdestoweniger stellt der Grundsatz der Subsidiarität aber zusätzlich eine spezielle Ausformung des auf dem Rechtsstaatsprinzip fußenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar und lässt sich damit auch originär aus dem Verfassungsrecht herleiten348. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist immer dort anzuwenden wo staatliche Maßnahmen in Grundrechte eingreifen, um die Intensität des vorgenommenen Eingriffs so gering wie möglich zu halten. Durch Maßnahmen der Staatsaufsicht im programmlichen Bereich wird das Grundrecht der Rundfunkfreiheit der Privatveranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zumindest mittelbar tangiert, weshalb der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Form des Subsidiaritätsgebotes auch in diesem Bereich Anwendung finden muss349. Die Kontrolle der Privatveranstalter durch die Aufsichtsgremien der Landesmedienanstalten ist grundsätzlich als milderes Mittel gegenüber einem staatsaufsichtlichen Eingreifen zur Beseitigung eines Rechts- 344 Vgl. Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31, 4. Kapitel, Rn. 119. 345 Zweites Kapitel B. 346 So auch Bumke, Aufgabe der Landesmedienanstalten, S. 247; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 204; Hesse, DÖV 1986, 177 (187). 347 Zweites Kapitel C. I. 3. a) ff). 348 Vgl. Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31, 4. Kapitel, Rn. 120; Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 38. 349 Vgl. Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31, 4. Kapitel, Rn. 120. 93 verstoßes anzusehen350. Mithin ist staatliche Rundfunkaufsicht zwecks Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stets subsidiäre Aufsicht. Dem Staatsfreiheitsgebot lässt sich die Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes indes nicht unmittelbar entnehmen351. Aus dem Staatsfreiheitsgebot lassen sich vielmehr nur inhaltliche Beschränkungen der Staatsaufsicht ableiten. Demgegenüber bewirkt der Subsidiaritätsgrundsatz keine inhaltliche Beschränkung der staatlichen Rechtsaufsicht352. Er stellt klar, ab welchem Zeitpunkt die Staatsaufsicht zum Einschreiten berechtigt ist und verschiebt den Eingriff der Aufsicht zeitlich gesehen nach hinten. b) Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes im Rahmen der verschiedenen Aufsichtsebenen Die Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes manifestiert sich in verschiedenen Bereichen der staatlichen Aufsichtstätigkeit. Erstens ist ihm der grundsätzliche Vorrang anstaltlicher Kontrolle zu entnehmen353. Zur Programmaufsicht gegenüber den Privatveranstaltern ist primär das Hauptorgan der jeweiligen Landesmedienanstalt berufen. Dessen Entscheidungen werden in der Regel vom Exekutivorgan gegenüber den Veranstaltern exekutiert. Nur wenn die zuständigen Anstaltsorgane den ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überhaupt nicht oder offensichtlich rechtsfehlerhaft bzw. rechtsmissbräuchlich nachkommen, besteht Anlass für ein staatsaufsichtliches Einschreiten354. Den zuständigen Anstaltsorganen muss immer die Möglichkeit eingeräumt werden, den eingetretenen oder noch andauernden Rechtsverstoß zunächst selbst zu beseitigen355. Zweitens ist der Subsidiaritätsgrundsatz bei der Wahl der einschlägigen Aufsichtsmittel zu berücksichtigen356. Die Landesmediengesetze enthalten in der Mehrzahl einen sensibel abgestuften Katalog zulässiger Aufsichtsmittel. Die Länder in denen eine solch dezidierte Regelung unterblieben ist haben sich bei der Aufsicht an den in den übrigen Landesgesetzen normierten Aufsichtsmitteln zu orientieren. Der Subsidiaritätsgrundsatz gebietet es von den rundfunkrechtlichen Aufsichtsmitteln nur in der gesetzlich vorgegebenen Reihenfolge - welche bereits eine ansteigende 350 So auch Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367); Dörr, Rechtsaufsicht, S. 59 f.; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 169. 351 Vgl. Mallmann, Rechtsaufsicht, S. 114; a.A. ohne nähere Begründung Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 38. 352 Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 168. 353 Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Einf. § 38, Rn. 2, Vor § 11, Rn. 37; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 60; Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 39. 354 Vgl. Hesse, Rundfunkrecht, 5. Kapitel, Rn. 31, 4. Kapitel, Rn. 118; Dörr, Rechtsaufsicht, S. 60; Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (367); Degenhart, AfP 2007, 24 (32). 355 Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 39; Gotzmann, Staatsaufsicht, S. 167. 356 So auch Martin, ZUM 1993, 515 (518); Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 39a. 94 Eingriffsintensität beinhaltet - Gebrauch zu machen und nicht etwa direkt auf ein sehr eingriffsintensives Mittel wie die Anweisung zu rekurrieren. Letztlich muss die staatliche Rechtsaufsicht auch vor einer bereits anhängigen gerichtlichen Kontrolle aus Gründen der Subsidiarität zurücktreten357. Sie hat den Ausgang des anhängigen Verfahrens abzuwarten. III. Zusammenfassung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse Im Folgenden sind die wesentlichen Ergebnisse hinsichtlich der einfachgesetzlichen Untersuchung der Staatsaufsichtsbestimmungen in den Landesmediengesetzen sowie hinsichtlich der verfassungsrechtlich vorgegebenen Beschränkungen der Staatsaufsicht kurz wiederzugeben. 1. Ergebnisse der einfachgesetzlichen Untersuchung Die Untersuchung der einfachgesetzlichen Bestimmungen zur Staatsaufsicht hat ergeben, dass sämtliche Landesmediengesetze ausdrücklich nur eine Rechtsaufsicht, hingegen keine Fachaufsicht vorsehen358. Der Aufsichtsmaßstab der staatlichen Rechtsaufsicht erstreckt sich zumindest immer auf die Überwachung der Einhaltung der Rundfunkgesetze sowie der allgemeinen Gesetze. Dies gilt auch für die Landesmediengesetze, welche die allgemeinen Gesetze nicht ausdrücklich in den Aufsichtsmaßstab einbeziehen359. Als zulässige Aufsichtsmittel stehen der Rechtsaufsichtsbehörde Informationsund Auskunftsrechte, Hinweis- und Aufforderungsrechte sowie Weisungsrechte zur Verfügung. Diese Aufsichtsmittel sind auch in den Ländern anzuwenden, deren Gesetze keinen expliziten Katalog an Aufsichtsmitteln vorsehen360. Das Aufsichtsmittel der Ersatzvornahme ist im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes nur anwendbar, wenn es ausdrücklich gesetzlich normiert ist361. 357 Knothe/Wanckel, DÖV 1995, 365 (369), die als Beispiel das Vorgehen anderer Landesmedienanstalten gegen eine Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt mit bundesweiter Bedeutung anführen; a.A. Bornemann/Lörz, BayMG, Art. 19 n.F., Rn. 40. 358 Siehe Zweites Kapitel C. I. 1. a). 359 Siehe Zweites Kapitel C. I. 1. b). 360 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) aa)-cc). 361 Siehe Zweites Kapitel C. I. 3. a) dd).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Arbeit zeichnet einen Querschnitt durch das Rundfunk- und Glücksspielrecht. Es erfolgt eine dezidierte und umfassende Darstellung der Systematik der Staatsaufsicht über die Landesmedienanstalten am Beispiel der Sportwettenwerbung im Privatfernsehen. Die in den Landesmediengesetzen der 16 Bundesländer normierten Aufsichtsmaßstäbe und Aufsichtsmittel werden rechtsvergleichend gegenübergestellt und in allen Einzelheiten erläutert. Sodann folgt eine Untersuchung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwettenwerbung im Privatfernsehen, insbesondere nach Maßgabe des zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Fernsehwerbeverbotes für Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Verbotes werden detailliert erörtert und die Norm überdies auf ihre Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüft.