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Alfred Rinken, Organisationsprivatisierung – ein Trend in:

Alfred Rinken

Alternativen zur Privatisierung, page 88 - 95

Das selbständige Kommunalunternehmen als Organisationsform der kommunalen Daseinsvorsorge am Beispiel der kommunalen Krankenhäuser

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4055-3, ISBN online: 978-3-8452-1203-6 https://doi.org/10.5771/9783845212036

Series: Schriften der Hans-Böckler-Stiftung, vol. 73

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88 rung das zentrale organisatorische Mittel.253 In beiden Fällen sind – in unterschiedlicher Intensität – auch die Folgen für die Programmierung, Steuerung und Kontrolle des Verwaltungshandelns die gleichen: Die Programmierung wird von einer auf unmittelbaren Vollzug gerichteten Programmierung auf eine die Aufgabenstellung relativ allgemein umschreibende Zweckprogrammierung umgestellt; die Programmerfüllung wird nicht mehr im Wege büro kratisch-hierarchischer Steuerung und Kontrolle, sondern durch indirekter wirkende Steuerungs- und Kontrollverfahren abgelöst. Diese Interdependenz der Reformlinien ist in ihrer Bedeutung für die Entscheidung über eine organisatorische Verselbständigung hervorzuheben. Gegenüber einer nach dem Neuen Steuerungsmodell arbeitenden Verwaltung ist die schlichte Berufung auf eine hierarchisch-bürokratische Verkrustung als Begründung für eine Ausgliederungsentscheidung nicht mehr ausreichend; vielmehr bedarf eine solche Entscheidung zusätzlicher Argumente. Das ist als Resümee dieses Abschnitts festzuhalten, wenn nun eine spezifische Form der Ausgliederung genauer betrachtet wird: die formelle Privatisierung von Verwaltungsaufgaben. 3. Organisationsprivatisierung – ein Trend Der materiellen Privatisierung sind auf der kommunalen Ebene dadurch Grenzen gesetzt, dass zumindest die echte Aufgabenprivatisierung bei kommunalen Pflichtaufgaben ausscheidet. Umso stärker wird von den Kommunen von der Möglichkeit der formellen Privatisierung Gebrauch gemacht, so dass von einem Trend zur Wahl der privaten Rechtsform gesprochen werden kann.254 a) Motive für die Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform Die Motive zur Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform sind vielfältig und äußerst heterogen. Die am häufigsten für eine Organisationsprivatisierung angeführten Gründe sind die folgenden: – Die privatrechtlichen Organisationsformen ermöglichten aufgrund ihrer größeren Flexibilität eine effektivere und vor allem wirtschaftlichere Aufgabenerfüllung. 253 So wird in der Privatwirtschaft die Dezentralisierung innerhalb des Unternehmens als operative Dezentralisierung, die Ausgliederung von betrieblichen Funktionen im Rahmen einer Holding-Struktur als strategische Dezentralisierung bezeichnet; vgl. K. Schneider, Arbeitspolitik im »Konzern Stadt« (Fußn. 79), S. 50, m. Nachw. 254 So z. B. M. Ganske, Corporate Governance im öffentlichen Unternehmen, 2005, S. 83 ff., m. w. Nachw.; vgl. auch F. Schoch, DVBl. 1984, 1 ff. 89 – Mit ihrer Wahl sei die Möglichkeit gegeben, das als starr und wirtschaftsfremd angesehene öffentliche Dienstrecht auszuschließen. – Durch die Privatrechtsform würden die kommunalen Entscheidungsprozesse entpolitisiert. – Nur die Organisationsformen des privaten Gesellschaftsrechts seien für die dringend erforderliche Kooperation mit Privaten geeignet. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang diese Gründe eine Organisationsprivatisierung tragen, wird Gegenstand eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs sein (vgl. Dritter Teil Abschnitt II.).255 b) Die Praxis der Organisationsprivatisierung im Überblick Ein zuverlässiger Überblick über Art und Umfang der Praxis der Organisationsprivatisierung auf kommunaler Ebene lässt sich nur mit Einschränkungen gewinnen, da eine Gesamtdarstellung fehlt. Immerhin ermöglichen einige neuere empirische Studien zu Teilbereichen verallgemeinerungsfähige Aussagen über die Anzahl der kommunalen Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen, über die Rechtsformen der Beteiligungsunternehmen, über die in Beteiligungsunternehmen auftretenden Steuerungsprobleme sowie über die Beteiligung Privater an solchen Unternehmen.256 Dabei umfasst der Begriff der Beteiligung alle Formen der Organisationsprivatisierung, also sowohl Gesellschaften, bei denen sich alle Kapitalanteile in der Hand der Kommune befinden, als auch Gesellschaften mit kommunaler Mehrheits- oder Minderheitsbeteiligung. Jan Hendrik Trapp und Sebastian Bolay haben die kommunalen Beteiligungsberichte der 30 größten Städte (einschließlich der Stadtstaaten) und der Landeshauptstädte, die nicht in diese Kategorie fallen, ausgewertet. In den Beteiligungsberichten sind die Unternehmen aufgeführt, an denen eine Kommune – gleich mit welchem Prozentsatz – beteiligt ist. Erfasst werden somit Unternehmen sowohl in öffentlich-rechtlicher Rechtsform als auch privatrechtliche Eigengesellschaften und gemischtwirtschaftliche Unternehmen. Basisjahre der Zahlen in den Beteiligungsberichten sind die Jahre 2000 und 2001. Die Untersuchung wird im Folgenden als »Großstädte-Studie« bezeichnet.257 255 Dort auch ausführliche Nachweise. 256 Die im Folgenden referierten Studien werden zusammengefasst und interpretiert in dem Sammelband W. Killian / P. Richter / J. H. Trapp (Hrsg.), Ausgliederung und Privatisierung in Kommunen. Empirische Befunde zur Struktur kommunaler Aufgabenwahrnehmung, 2006. Zur Interpretation vgl. insbes. W. Killian / P. Richter / J. H. Trapp, Einleitung, ebd., S. 9 ff., sowie P. Richter / W. Killian / J. H. Trapp, Verselbständigung kommunaler Aufgabenerbringung und die Folgen, ebd., S. 111 ff. 257 »Großstädte-Studie«: J. H. Trapp / S. Bolay, Privatisierung in Kommunen – eine Auswertung kommunaler Beteiligungsberichte, 2003. Zusammenfassung bei J. H. Trapp, Ausgliederung und Privatisierung in den dreißig größten deutschen Städten, in: W. Killian / P. Richter / J. H. Trapp (Hrsg.), Ausgliederung (Fußn. 256), S. 85 ff.; dieser Zusammenfassung folgen die Ausführungen im Text. 90 Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) hat Ende 2002 gemeinsam mit dem Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam eine Umfrage unter den deutschen Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern (mit Ausnahme der drei Stadtstaaten) durchgeführt, die im Rahmen eines Lehrforschungsprojektes unter Leitung der Professoren Thomas Edeling und Christoph Reichard ausgewertet worden ist. Befragt worden sind 186 Städte zum Stichtag 31.12.2001, von denen sich 135 an der Untersuchung beteiligt haben. Die Untersuchung wird im Folgenden als »Städte-Studie« bezeichnet.258 Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian haben in einem von der Hans-Böckler-Stiftung gefö rderten Forschungsprojekt »Verselbständigung öffentlicher Unternehmen – Rückzug der Politik? Eine empirische Untersuchung zur Beteiligungssteuerung in kleineren und mittleren Kommunen« in sechs Bundesländern (Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen) eine Befragung aller Kommunen mit einer Einwohnerzahl von 10.000 bis 50.000 durchgeführt. Die Befragung fand in den Monaten Januar bis März 2005 statt. Die Untersuchung wird im Folgenden als »Kleinstädte-Studie« bezeichnet.259 aa) Gegenstand und Zahl der kommunalen Beteiligungsunternehmen Bevorzugte Gegenstände der Aufgabenausgliederung sind die klassischen Versorgungsbereiche Energieversorgung (Strom, Gas), Trinkwasserversorgung, Fernwärme, Abfallentsorgung, Sparkassen und ÖPNV sowie Krankenhäuser260 und Alten- und Pflegeheime, in neuerer Zeit aber auch Stadtentwicklung, Wirtschaftsförderung und Wohnungswirtschaft.261 In den 36 in der »Großstädte-Studie« untersuchten Städten gab es insgesamt 3.212 Beteiligungen, 3.034 inländische und 178 ausländische. Die Spanne reicht von 404 Beteiligungen der Hansestadt Hamburg bis zu elf Beteiligungen der Stadt Kiel.262 258 »Städte-Studie«: Th. Edeling / Chr. Reichard / P. Richter / St. Brandt, Kommunale Betriebe in Deutschland. Ergebnisse einer empirischen Analyse der Beteiligungen deutscher Städte der GK 1-4, 2004. Zusammenfassung bei P. Richter / Th. Edeling / Chr. Reichard, Kommunale Betriebe in größeren Städten. Ergebnisse einer empirischen Analyse der Beteiligungen deutscher Städte über 50.000 Einwohner, in: W. Killian / P. Richter / J. H. Trapp (Hrsg.), Ausgliederung (Fußn. 256), S. 55 ff.; dieser Zusammenfassung folgen die Ausführungen im Text. 259 »Kleinstädte-Studie«: W. Bremeier / H. Brinckmann / W. Killian, Kommunale Unternehmen in kleinen und mittelgroßen Kommunen sowie in Landkreisen, in: W. Killian / P. Richter / J. H. Trapp (Hrsg.), Ausgliederung (Fußn. 256), S. 25 ff. 260 Vgl. dazu ausführlich Vierter Teil Abschnitte II. und III. 261 Vgl. P. Richter / W. Killian / J. H. Trapp, Verselbständigung (Fußn. 256), S. 120 f.; »Städte- Studie« (Fußn. 258), S. 62, 66 ff.; »Kleinstädte-Studie« (Fußn. 259), S. 37 f. 262 Die auffallend hohe Zahl der Beteiligungen in den drei Stadtstaaten beruht wohl weniger auf ihrer Stadtstaatlichkeit als auf sonstigen lokalen Besonderheiten. So schlägt z. B. in Hamburg die Hamburger Hafen- und Lagerhaus-Aktiengesellschaft, die indirekt zu 98,9 % der Freien und Hansestadt Hamburg gehört, mit 64 direkten und indirekten Beteiligungen zu Buche. Vgl. »Großstädte-Studie« (Fußn. 257), S. 91 f. 91 Abbildung 1: Anzahl der inländischen Beteiligungen Quelle: Trapp / Bolay, S. 26. Die Anzahl kommunaler Beteiligungen korreliert mit der Größe der Kommune: Je größer die Kommune, umso höher ist die Anzahl der Beteiligungen. Bei den 30 größten Kommunen beträgt die durchschnittliche Anzahl der Beteiligungen 89,2, bei den Kommunen mit über 50.000 Einwohnern 17,7, bei den Kommunen unter 50.000 Einwohnern noch 7,8. bb) Rechtsformen der kommunalen Beteiligungsunternehmen Bei den Rechtsformen überwiegen privatrechtliche Organisationsformen und unter diesen wiederum die GmbH. Diese Feststellung wird durch alle hier vorgestellten Untersuchungen belegt. Dabei ist auch hier eine Korrelation zur Größe der Kommunen festzustellen: Bei den größeren Kommunen sind privatrechtliche Rechtsformen deutlich häufiger als bei kleinen Kommunen. Ihr Anteil steigt von 49,9% bei den kleineren Kommunen auf 85,1% bzw. sogar auf 91,1% bei den größten 30 Kommunen.263 Prägnant wird die Dominanz der privatrechtlichen Rechtsformen durch die »Großstädte-Studie« belegt. Spitzenreiter ist hier die GmbH mit 75,7%, gefolgt von der GmbH & Co. KG mit 6,8% sowie der Aktiengesellschaft mit 6,1%; die öffentlich-rechtlichen Formen sind mit dem Eigenbetrieb (4,8%), dem Zweckverband (1,9%) und der öffentlich-rechtlichen Anstalt (1,4%) vergleichsweise schwach vertreten.264 Ähnlich sind die Zahlen der »Städte-Stu- 263 Vgl. P. Richter / W. Killian / J. H. Trapp, Verselbständigung (Fußn. 256), S. 115 f. 264 »Großstädte-Studie« (Fußn. 257), S. 93. 92 die«. Auch hier liegt die GmbH mit 73,4% weit vorn, mit Abstand folgt der Eigenbetrieb mit 9,2%.265 Demgegenüber zeichnet die »Kleinstädte-Studie« für die Städte der Größenordnung bis 50.000 ein anderes Bild. Hier ist die Verteilung zwischen öffentlich-rechtlich und privatrechtlich organisierten Ausgliederungen annähernd gleichgewichtig. Städte und Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern bevorzugen sogar öffentliche Rechtsformen.266 Ein weniger eindeutiges Bild zeigt die Statistik des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU)267: Unter den 1.371 erfassten Mitgliedsunternehmen sind 55,6% privatrechtlich organisiert (47,6% GmbH, 4,4% AG, 3,6% sonstige/gemischt wirtschaftlich), 44,4% haben eine öffentlich-rechtliche Rechtsform (24,4% Eigenbetriebe, 5,8% Zweckverbände, 3,1% Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, 11,1% sonstige öffentliche Organisationsform).268 cc) Beteiligungsverhältnisse Die Möglichkeit der Kommunen, auf ihre Beteiligungsunternehmen einen steuernden Einfluss auszuüben, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab (vgl. dazu Dritter Teil Abschnitt II. 3.), unter denen die formale Form der Steuerung über die Mehrheit am Stammkapital und damit der Stimmen in der Gesellschafter- oder Hauptversammlung eine erhebliche Bedeutung zukommt. Bei Minderheitsbeteiligungen sind die Chancen der Kommune gering, ihre Interessen im Unternehmen und damit auch dessen Gemeinwohlfunktion zu realisieren. Eine weitere Schwächung des kommunalen Einflusses dürfte dann eintreten, wenn die Kommune über Tochtergesellschaften oder gar »Enkelgesellschaften« nur mittelbar beteiligt ist. Bei den in der »Großstädte-Studie« untersuchten Städten ist das Verhältnis von Mehrheits- und Minderheitsbeteiligungen nahezu ausgeglichen. 51% der kommunalen Beteiligungsunternehmen verfügen hier über eine Mehrheitsbe teiligung (50% bis 100%), 49% über eine Minderheitsbeteiligung von weniger als 50%. Allerdings ist nur bei 23% der Unternehmen der formale Einfluss der Kommunen unbestreitbar, weil sie direkt und mit Mehrheit am Unternehmen beteiligt sind. Bei dem Rest, also bei 77%, nimmt man die Beteiligungen im Ausland hinzu sogar bei 79%, ist er zumindest fraglich. Unter den direkten Mehrheitsbeteiligungen befinden sich 55 Unternehmen (8%) mit einem städ- 265 »Städte-Studie« (Fußn. 258), S. 63. 266 »Kleinstädte-Studie« (Fußn. 259), S. 32 f. 267 Der Verband kommunaler Unternehmen e. V. (VKU) ist ein Interessenverband, der die Interessen der kommunalen Wirtschaft in den Bereichen Energie- und Wasserversorgung, Entsorgung und Umweltschutz vertritt. 268 VKU-Statistik; Stand: 15.08.2005. 93 tischen Anteil von genau 50%, bei den indirekten Mehrheitsbeteiligungen sind es 89 (10%). Zieht man diese Beteiligungen noch zusätzlich ab, da die Kommunen auch in diesen Fällen keine alleinigen Beschlüsse fassen können, reduziert sich der Anteil der formal von der Kommune direkt steuerbaren Beteiligungen noch weiter auf 20%.269 Günstiger stellen sich die formalen Einflussmöglichkeiten in der »Städte-Stu die« dar, also bei Berücksichtigung von Kommunen über 50.000 Einwohner über den Kreis der 30 größten Städte hinaus. Tabelle 1: Beteiligungsverhältnisse270 »Großstädte-Studie« 30 größte deutsche Städte »Städte-Studie« Kommunen über 50 T. EW Mehrheitsbeteiligung (50-100%) Minderheitsbeteiligung (<50%) Direkte Beteiligung Indirekte Beteiligung 51% 49% 35% 65% 71,2% 28,8% 69,3% 30,7% Beteiligungstypen Direkt + Mehrheit 23% Direkt + Minderheit 12% Indirekt + Mehrheit 29% Indirekt + Minderheit 36% 100% öffentlich: 45% öffentlich/öffentlich: 16% öffentlich/privat: 28% öffentl./öffentl./privat: 11% Im Untersuchungsbereich »Kleinstädte-Studie« schließlich sind die Kommunen bei den privatrechtlichen Unternehmen zu 45,8% Alleingesellschafter; Minderheitsbeteiligungen mit weniger als 25% sind eher selten (18,4%). Somit ergibt sich als Gesamtbild: Je größer die Kommune desto geringer ihr formaler Einfluss über die Stellung in der Gesellschafterversammlung auf ihre Beteiligungen. Eine genauere Analyse der kommunalen Steuerungsmöglichkeiten bei nur mittelbarer Beteiligung müsste die ambivalente Funktion von Holdingkonstruktionen näher analysieren, deren Bildung einerseits mit dem Anspruch höherer Steuerungseffizienz gegenüber der Vielzahl städtischer Beteiligungen einhergeht, mit denen sich andererseits »ein weiterer ›Agent‹ zwischen Bürger, politische Repräsentanten, Kommunalverwaltung und kommunale Beteiligungen schiebt, der noch weniger als andere kommunale Unternehmen durch den Bürger beeinflussbar ist und sich durch Rechtsform, Organisation 269 »Großstädte-Studie« (Fußn. 257), S. 96 f. 270 Tabelle nach P. Richter / W. Killian / J. H. Trapp, Verselbständigung (Fußn. 256), S. 118. 94 und Professionalität der politischen Steuerung durch seinen ›Prinzipal‹ entzieht«.271 dd) Beteiligung Privater an kommunalen Unternehmen Bei der Frage, ob und in welchem Umfang privates Kapital an privatrechtlich organisierten kommunalen Unternehmen beteiligt ist, ist die Datenlage schlechter als bei den Fragen nach Zahl und Rechtsform der Beteiligungen. Eine neuere Erhebung des Deutschen Instituts für Urbanistik zu Public-Private-Partnership-Projekten in Bund, Ländern und Kommunen hat ausschließlich »PPP-Projekte für projektbezogene Infrastrukturmaßnahmen« (insbesondere Schulen, Sport, Touristik, Freizeit, Stadthallen und Verwaltungsgebäude) zum Gegenstand, nicht aber als »institutionelle PPP« oder »Organisations-PPP« bezeichnete Projekte, also gemischwirtschaftliche Unternehmen mit öffentlichen und privaten Gesellschaftern mit Daueraufgaben.272 Von den hier referierten empirischen Studien enthält nur die »Städte-Studie« Angaben zu kommunalen gemischtwirtschaftlichen Unternehmen.273 Danach weisen 39% aller in dieser Studie erhobenen kommunalen Einrichtungen und Betriebe eine private Kapitalbeteiligung aus; bei 28% gibt es einen kommunalen Träger und dazu einen oder mehrere private Anteilseigner (sog. Public- Private-Fall); bei 11% sind neben Privaten mehrere öffentliche Träger beteiligt (sog. Public-Public-Private-Fall). Während beim Public-Private-Fall der kommunale Träger in zwei Dritteln der Fälle über die Kapitalmehrheit und 21,5% der Fälle immerhin über eine qualifizierte Minderheit (25-50% Anteil) verfügt, ist beim Public-Public-Private-Fall ein kommunaler Träger nur bei 22% der Fälle Mehrheitseigentümer und in 78% der Fälle lediglich Minderheitseigentümer (dabei in 43% unter 25%). Zutreffend beschreiben die Autoren der »Städte-Studie« die Ambivalenz dieses Befundes: »Es zeigt sich, dass der Typus der gemischtwirtschaftlichen Unternehmung in Deutschland keine Randerscheinung ist, sondern eine starke Rolle in der öffentlichen Wirtschaft spielt. Privates Kapital und indirekt oft auch Know-how trägt in erheblichem Maße zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in Deutschland bei. Oder in einer etwa kritischeren Sicht: Private Kapitaleigner und das damit verbundene Shareholder-Value-Denken sind in beachtlichem Umfang auch in den öffentlichen Sektor vorgedrungen.«274 271 P. Richter / Th. Edeling / Chr. Reichard, Kommunale Betriebe in größeren Städten (Fußn. 258), S. 79. 272 Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Public Private Partnership Projekte. Eine aktuelle Bestandsaufnahme in Bund, Ländern und Kommunen, 2005. 273 Vgl. zum Folgenden »Städte-Studie« (Fußn. 258), S. 80 ff. 274 »Städte-Studie« (Fußn. 258), S. 81. 95 II. Rechtsformenwahl als komplexe Systementscheidung Für die Wahl der Rechtsform werden der Kommune einige verfassungsrechtliche Direktiven (dazu Abschnitt 1.) und einfachgesetzliche Bestimmungen (dazu Abschnitt 2.) vorgegeben. Nach überwiegender Lehrmeinung und herrschender Rechtsprechung steht den Kommunen im Rahmen dieser relativ offenen Regelungen grundsätzlich das Recht zu, zur Erfüllung dieser Aufgaben zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Organisationsformen frei zu wählen. Doch wird dieses Dogma der Wahlfreiheit der Bedeutung der Wahl der Rechtsform für die gemeinwohlgebundene kommunale Aufgabenwahrnehmung nicht gerecht, vielmehr hat die Kommune die Pflicht zur Wahl einer aufgabenadäquaten Organisationsform (dazu Abschnitte 3. und 4.). 1. Verfassungsrechtliche Direktiven der Rechtsformenwahl Unter dem Grundgesetz ist jegliches Verwaltungshandeln verfassungsgebundenes Handeln (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG). So ist auch die Wahl der Rechtsform für das Verwaltungshandeln nur in den von der Verfassung vorgezeichneten Schranken und im Rahmen der von ihr vorgegebenen Direktiven rechtmäßig. Zwar ist das öffentliche Recht mit seiner unmittelbaren verfassungsrechtlichen Strukturierung das eigentliche »Hausrecht« öffentlichen (staatlichen und kommunalen) Verwaltungshandelns. Doch gehen Rechtsprechung und Rechtslehre (nahezu) einhellig davon aus, dass das Grundgesetz die von ihm vorgefundene langjährige Staatspraxis des Verwaltungshandelns in Privatrechtsform stillschweigend akzeptiert hat. Die Argumente für diese grundsätzliche Zulässigkeit der Aufgabenerfüllung in privatrechtlichen Organisationsformen, mit der über die Rechtsformenwahl im Einzelfall noch nicht entschieden ist, lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:275 Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, nach dem die vollziehende Gewalt durch »besondere Organe« ausgeübt wird, verknüpft den Grundsatz der Gewaltenteilung mit dem Gebot demokratischer Legitimation, lässt aber im übrigen die Organisationsstruktur offen. Das öffentliche Dienstrecht (Art. 33 Abs. 4 und Abs. 5 GG) bezieht sich nur auf hoheitsrechtliche Befugnisse und lässt eine Aufgabenerledigung auch durch privatrechtlich Angestellte zu. Dass die Erwähnung von Körper- 275 Vgl. zum Folgenden F. Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), S. 137 ff., 159 ff.; W. Erbguth / F. Stollmann, DÖV 1993, 798 ff., 799 f.; Th. Mann, Die öffentlich-rechtliche Gesellschaft , 2002, S. 40 f.; jeweils m. w. Nachw.

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References

Zusammenfassung

Die Arbeit problematisiert die gegenwärtige Praxis einer materiellen und formellen Privatisierung weiter Bereiche der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Ersten Teil wird als verfassungstheoretisches Problem der materiellen Privatisierung auf die Gefahr einer Erosion des Öffentlichen hingewiesen: auf die Tendenz zur Ausdünnung der demokratischen und sozialstaatlichen Legitimations- und Verantwortungsstrukturen. Im Zweiten Teil wird die These entwickelt, dass es sich bei der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform für öffentliches Handeln (formelle Privatisierung) nicht um eine rein rechtstechnische Frage, sondern um eine verfassungsrelevante Strukturentscheidung handelt, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf. Als eine flexible Handlungsform des öffentlichen Rechts und als geeignete Alternative zu privatrechtlichen Rechtsformen wird im Dritten Teil die Organisationsform des selbständigen Kommunalunternehmens vorgestellt. Die Leistungsfähigkeit dieser neuen öffentlich-rechtlichen Organisationsform wird sodann im Vierten Teil auf der Grundlage eines ausführlichen Rechtsformenvergleichs dargestellt und im Fünften Teil anhand einer rechtstatsächlichen Analyse der bayerischen Krankenhaus-Kommunalunternehmen konkretisiert. Von den rechtspolitischen Vorschlägen ist die Forderung nach einer Einführung einer direktiven Mitbestimmung im Kommunalunternehmen hervorzuheben.