85 Zweiter Teil: Rechtsformenwahl als Problem der Aufgabenerfüllung I. Kommunale Modernisierungsstrategien Die Kommunen haben auf die ihnen durch Finanznot, Europäisierung und Globalisierung gestellten Herausforderungen auf unterschiedlichen Ebenen reagiert, einmal durch eine materielle Privatisierung von Verwaltungsaufgaben (vgl. dazu die Darstellung im Ersten Teil), sodann durch eine Modernisierung der Verwaltungsorganisation. Verwaltungsorganisatorische Modernisierungsstrategien treten in zwei Formen auf: als Rationalisierung der kommunalen Binnenorganisation (Abschnitt I. 1.) und als organisatorische Dezentralisation durch die Ausgliederung von Verwaltungseinheiten (Abschnitt I. 2.). In ihren beiden Varianten setzten sie an beim Zusammenhang von Aufgabenstruktur und Organisationsstruktur.243 Die zunehmende Vielfalt und Komplexität der Verwaltungsaufgaben kann – so lautet die inzwischen unbestrittene Ausgangsthese – von einer strikt hierarchisch organisierten Verwaltung nicht angemessen bewältigt werden.244 Erforderlich sind flexible und effektive Formen des Verwaltungshandelns, die sachnahe Verantwortlichkeiten und Entscheidungskompetenzen institutionalisieren. 1. Modernisierung der Binnenorganisation Die Modernisierung der Binnenorganisation muss hier nicht in der ganzen Breite der seit den achtziger Jahren mit erhöhter Intensität diskutierten Verwaltungsreform,245 sondern nur für den kommunalen Bereich in ihren Grundzügen dargestellt werden. Hier ist es das sog. Neue Steuerungsmodell, das zunehmend die kommunale Verwaltungswirklichkeit prägt. Das Neue Steue- 243 Vgl. dazu B. Becker, Die Verwaltung 9 (1976), S. 273 ff.; G. F. Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben (Fußn. 122), S. 191 ff., 210 ff., 306 ff., 319 ff.; H. Dreier, Hierarchische Verwaltung, 1991, S. 153 ff.; N. Müller, Rechtsformenwahl (Fußn. 97), S. 285 ff.; 244 Dazu grundlegend: H. Dreier, Hierarchische Verwaltung (Fußn. 243), S. 141 ff., 159 ff., 211 ff., 270 ff. 245 Vgl. dazu den Überblick bei D. Budäus / S. Finger, Die Verwaltung 32 (1999), S. 313 ff., sowie die systematisierende Darstellung bei A. Voßkuhle, VerwArch 92 (2001), S. 184 ff., jeweils m. w. Nachw. – Ein Zwischenbericht über den Stand der Verwaltungsreform in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Moderner Staat – Moderne Verwaltung, 2000. 86 rungsmodell, das an die internationale Bewegung des »New Public Management«246 anknüpft und zu Beginn der neunziger Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) für die deutschen Verhältnisse aufbereitet worden ist,247 formuliert in deutlichem Kontrast zur überkommenen hierarchisch-bürokratischen Vollzugsverwaltung das Leitbild eines primär an den Bedürfnissen der Bü rger orientierten (»kundenorientierten«) Dienstleistungsunternehmens, das auf allen Ebenen auf seine Wettbewerbsfähigkeit achtet und so in einen marktmäßigen Zusammenhang gestellt wird. Die angestrebte Dienstleistungsorientierung soll unterstützt werden durch den Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur. Die entscheidenden Stichworte lauten: Kontraktmanagement, Output-/Produktorientierung, Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung und Controlling sowie Qualitäts- und Personalmanagement. Die »Politik« in Gestalt des Gemeindeparlaments soll die Rahmenbedingungen festlegen und der Verwaltung Ziele in der Form von Leistungsaufträgen setzen, sie soll den Fachbereichen die erforderlichen Budgets übertragen und die Erfüllung der erteilten Leistungsaufträge kontrollieren sowie aufgrund der Ergebnisse der Kontrolle gegebenenfalls die Leistungsaufträge anpassen. Innerhalb des als »Rahmenkontrakt« fungierenden Haushaltsplans werden auch innerhalb der Verwaltung Kontrakte zwischen den Fachbereichsleitungen und den verantwortlichen Mitarbeitern geschlossen, verbindliche Zielabsprachen, in denen die Leistungs- und Finanzziele festgelegt werden und das erforderliche Budget vereinbart wird. Mit den in den Kontrakten zu treffenden Zielvereinbarungen soll die Umstellung der Verwaltung von der bisherigen Input-Steuerung über Haushaltstitel auf eine an den »Verwaltungsprodukten« orientierte Output-Steuerung erreicht werden. Der damit dezentralisierten Aufgabenveranwortung entsprechen ein stärker kooperatives und konsensuales Budgetierungsverfahren bei der Haushaltsaufstellung und eine dezentrale Ressourcenverantwortung im Haushaltsvollzug.248 Als Ausgleich zur Dezentralisierung von Kompetenz und Verantwortung soll die Einrichtung eines effektiven Controllings die führende Rolle der Politik sichern. 246 Vgl. W. Damkowski, / C. Precht (Hrsg.), Verwaltung in Deutschland – Public Management in der Praxis, 1998; Chr. Reichard, »New Public Management« als Auslöser zunehmender Ökonomisierung der Verwaltung, in: J. Harms / Chr. Reichard (Hrsg.), Die Ökonomisierung des öffentlichen Sektors, 2003, S. 119-143. 247 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Das neue Steuerungsmodell. Begründungen, Konturen, Umsetzungen, KGSt-Bericht 5/1993. – Vgl. dazu H.-P. Bull, Neue Steuerungsmodelle als Teil der Verwaltungsreform? in: J. Ipsen (Hrsg.), Verwaltungsreform – Herausforderung für Staat und Kommunen, 1996, S. 69 ff.; V. Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, 2000; A. v. Mutius, Neues Steuerungsmodell in der Kommunalverwaltung, in: J. Burmeister (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, 1997, S. 685 ff.; K. Weisel, Privatisierung und Beleihung (Fußn. 82), S. 19 ff. 248 Nach KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S. 13 ff., 19 ff.. 87 2. Ausgliederung auf verselbständigte Verwaltungseinheiten Die Ausgliederung auf verselbständigte Verwaltungseinheiten249 ist ein von den Kommunen seit langem praktiziertes Mittel bei der Durchführung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben und dies sowohl bei wirtschaftlicher als auch bei nichtwirtschaftlicher Betätigung. Wurden kommunale Unternehmen, insbesondere Versorgungs- und Verkehrsbetriebe, in der zweiten Hälfte des 19. und im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts im Wesentlichen in der Organisationsform des Regiebetriebs250 und damit im Rahmen der allgemeinen Kommunalverwaltung geführt, so stand den Gemeinden mit dem auf Vorarbeiten während der Weimarer Zeit beruhenden, durch die Gemeindeordnung von 1935 eingeführten und durch die Eigenbetriebsverordnung von 1938 ausgeformten Eigenbetrieb251 die Rechtsform eines gegenüber der Trägerkörper schaft partiell verselbständigten kommunalen Unternehmens zur Verfügung, von der vor allem für wirtschaftliche Unternehmen reger Gebrauch gemacht worden ist. In der Weimarer Zeit nur vereinzelt, seit dem Ende der 50er Jahre deutlicher zeichnet sich ein Trend zur Wahl privater Rechtsformen (AG und GmbH) ab. Die Gründe für die Verselbständigung sind durchweg pragmati scher Art.252 Im Vordergrund stehen die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Effektivität der Leistungserbringung und der Flexibilität der Unternehmensführung. Diese Ziele sollen vor allem durch eine größere Eigenverant wortlichkeit der Unternehmensleitung, durch eine Reduzierung der politischen Einflussnahme und durch eine Ablösung der kameralistischen durch eine betriebswirtschaftliche Rechnungsführung bewirkt werden. Schon diese Skizze macht wesentliche Übereinstimmungen der mit dem Neuen Steuerungsmodell einerseits und mit der Verselbständigung von Verwaltungseinheiten andererseits verfolgten Reformstrategien deutlich. In beiden Fällen geht es der Zielsetzung nach um eine Steigerung der Flexibilität und Effektivität des Verwaltungshandelns. In beiden Fällen ist Dezentralisie- 249 Vgl. zum Folgenden die Übersicht bei J. Hellermann, Handlungsformen und -instrumentarien wirtschaftlicher Betätigung, in: W. Hoppe / M. Uechtritz (Hrsg.), Handbuch Kommunale Unternehmen, 2004, S. 115 ff.; aus der älteren Literatur die Beiträge von R. Diekmann und F. Wagener, in: F. Wagener (Hrsg.), Verselbständigung von Verwaltungsträgern, 1976, S. 19 ff., 31 ff. 250 Zum Regiebetrieb J. Hellermann, in: W. Hoppe / M. Uechtritz (Hrsg.), Handbuch (Fußn. 249), S. 130 Rn. 22 ff., m. Nachw. 251 Zum Eigenbetrieb J. Hellermann, in: W. Hoppe / M. Uechtritz (Hrsg.), Handbuch (Fußn. 249), S. 134 Rn. 31 ff, m. Nachw. 252 Vgl. die Unterscheidung der Kooperations-, Distanzierungs- und Praktibilitätsfunktion der Verselbständigung von Verwaltungseinheiten bei H. Dreier, Hierarchische Verwaltung (Fußn. 243), S. 277 ff. Bei der im Text im Vordergrund stehenden kommunalen Daseinsvorsorge geht es vor allem um Praktibilitätsfragen. Umfassendere Kataloge von Verselbständigungsmotiven bei F. Wagener, in: ders. (Hrsg.), Verselbständigung (Fußn. 249), S. 31 ff., 45 ff.;