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Lukas Beck, Exkurs: Die Unitarisierung des deutschen Bundesstaates bis 2006 in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 198 - 204

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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198 in diesem Zusammenhang geäußert, dass er „eine ausgeprägte Unitarisierung als Surrogat für Zentralisierung entwickelt“ habe.769 Unitarisierend wirkt dabei all das, was eine Konzentration der Zuständigkeiten beim Gesamtstaat zum Nachteil der Wirkungsmöglichkeiten der Gliedstaaten bewirkt. Positiv ausgedrückt sind dies also jene Tendenzen, die die Sicherung der Einheit des Ganzen gewährleisten. Man kann sie durchaus als Gegenkräfte der föderalen Strömungen im Staatsgefüge bezeichnen, die der Sicherung der Eigenheit der Teile dienen. So gelang Josef Isensee die treffende Bemerkung (die jedoch auch nur eine Beschreibung von möglichen Kräfteverhältnissen sein kann): „Ohne das föderale Element kein Bundesstaat, ohne das unitarische kein Staat“.770 Freilich enthalten beide Begriffe keinen Anhaltspunkt für ihre gegenseitige Ausgewogenheit. Sie können jedoch als Bezeichnungen für die Ausrichtung der Kräfteverhältnisse im Bundesstaat dienen. Letztlich sind sie auch nicht explizit auf den Bundesstaat zugeschnitten.771 Sie können auch für die Bezeichnung der erwähnten Tendenzen in Staatenbund, Staatenverbund oder Einheitsstaat verwendet werden, wobei man bei letzterem wohl den Begriff „föderal“ eher durch „dezentral“ wird ersetzen müssen, denn das Vorhandensein (teil)selbstständiger Glieder ist ihm nicht zueigen. II. Exkurs: Die Unitarisierung des deutschen Bundesstaates bis 2006 Seit Verkündung des Grundgesetzes am 23. Mai 1949 haben mehrere Faktoren die Verschiebung hin zu einem unitarisch ausgerichteten Bundesstaat maßgeblich beeinflusst. Zum einen war dies die intensive Wahrnehmung der durch die Verfassung übertragenen Gesetzgebungskompetenzen durch den Bund. Das Gros dieser Vorgänge spielte sich dabei im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ab. Diese treffender als Vorranggesetzgebung des Bundes titulierte Kompetenzart bot zwar Restriktionen gegen das gesetzgeberische Tätigwerden des Bundes auf, die zugunsten der Länder wirkten. Entscheidend für eine konstante Unitarisierung war jedoch in diesem Bereich das bis zur Verfassungsreform von 1994 dem Bund im Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. eingeräumte Ermessen.772 Die Wahrnehmung der Regelungsbefugnis durch den Bund wurde dabei vom Bundesverfassungsgericht als „eine Frage pflichtgemäßen Ermessens des Bundesgesetzgebers“ angesehen, „die ihrer Natur nach nicht justitiabel und daher der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen ist“.773 Es fand lediglich eine Evidenz- oder 769 Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 59; auf den Unterschied von Unitarisierung und Zentralisierung weist auch hin: Klatt, in: Meier-Walser/Hirscher, Krise und Reform des Föderalismus, S. 64 (S. 67 f.). 770 Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 4. 771 Kimminich, in: Isensee/Kirchhof, HStR I (1987), § 26, Rn. 1. 772 Vgl. die damalige ständige Rechtsprechung BVerfGE 2, 213 (224); 10, 234 (245); 33, 224 (229). 773 BVerfGE 2, 213 (224); sowie auch BVerfGE 1, 264 (272); 4, 115 (127); 10, 234 (245); 13, 230 (233); 26, 338 (382); 33, 224 (229); 34, 9 (39); 39, 96 (114); 65, 1 (63); 67, 299 (327). 199 Missbrauchsprüfung statt.774 So war die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz eine Vorrangsgesetzgebung des Bundes ohne wirksame Einschränkung. Hier war sehr gut zu beobachten, wie überlappende Zuständigkeiten von Bund und Ländern ohne entsprechende Sicherungsvorkehrungen zu Gunsten der Landeskompetenzen zu einem Übergewicht des Bundes führen können.775 Die „Verdrängungsbefugnis“ des Gesamtstaates, die sich aus der einseitig wirkenden Kollisionsnorm des Art. 72 Abs. 1 Hs. 2 GG ergab, wurde durch die unbestimmten Rechtsbegriffe nicht effektiv reguliert. Unter dem Gesichtspunkt der Unitarisierung hatten diese eher Ähnlichkeit mit einem Appell zum legislative self restraint. So konnte der Bund während der Geltungsdauer der „Bedürfnisklausel“ bis zum 15. November 1994 weite Teile des konkurrierenden Kompetenzkataloges für sich beanspruchen. Diese Tendenz war sogar aus verfassungsrechtlicher Sicht abzusehen, denn die sozialstaatliche Staatszielbestimmung forderte mit ihrer Ausformung der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“776 diese Entwicklung quasi ein. Sie bildete hierbei keine Kompetenz für den Bund, sondern vielmehr eine Direktive zur Kompetenzausübung. Die im Laufe der Zeit anwachsende Dominanz des Sozialstaats im Sinne des Postulats der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse drängte hin zu einer Vereinheitlichung der wirtschaftlichen und sozialen Lage der Länder.777 Die Einebnung sozialer Unterschiede zog hier die Einebnung regionaler Unterschiede nach sich.778 Die Vorgabe der Verfassung in Art. 70 Abs. 1 GG, dass legislatives Wirken der Länder die Regel sein solle, wurde durch die im VII. Abschnitt dem Bund eingeräumten Handlungsmöglichkeiten ausgehebelt.779 Mit der Verfassungsreform vom 27. Oktober 1994 wurde die „Bedürfnisklausel“ in Art. 72 Abs. 2 GG a.F. auf Drängen der Länder in eine „Erforderlichkeitsklausel“ umgewandelt. Mit der Ausgestaltung des „Erfordernisses“ als unbestimmten Rechtsbegriff war die Regelung nun auch mit einer Klagemöglichkeit für die Länder bewehrt: Durch das ebenfalls mit dem 42. ÄndG eingefügte Verfahren zur abstrakten Normenkontrolle in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG können die Länder die Einhaltung der Erforderlichkeitsklausel in Art. 72 Abs. 2 GG vor dem Bundesverfassungsgericht überprüfen lassen. Bei der gerichtlichen Überprüfung besteht weder ein Ermessens-, noch ein Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG.780 Im Gegensatz zur alten Bedürfnisklausel geht die 774 BVerfGE 34, 9 (39); 39. 775 Siehe in diesem Zusammenhang auch die Unterscheidung zwischen unbestimmten Rechtsbegriffen mit und ohne Beurteilungsspielraum, vgl. Oeter, in: Frowein, Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, S. 265 (S. 270). 776 Siehe Art. 72 II, 106 III 4 Nr. 2 GG. 777 Hesse, Der unitarische Bundesstaat, S. 13; Stern, in: Böckenförde/Stern, Enquete- Kommission Verfassungsreform, S. 54; Schmitt-Glaeser, in: Tilch/Arloth, Deutsches Rechts- Lexikon, S. 951. 778 Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 98, Rn. 249. 779 Statt vieler, siehe: Möstl, ZG 2003, 297 (298); Ipsen, Staatsrecht I, Rn. 539; dies sah auch schon frühzeitig Hesse, Der unitarische Bundesstaat, S. 14. 780 BVerfGE 106, 62 (135 ff.); 110, 141(175); Jarass/Pieroth, GG, Art. 72, Rn. 23. 200 Überprüfbarkeit seitdem also über eine bloße Evidenzkontrolle hinaus. Die Rahmengesetzgebung in Art. 75 GG war durch den Verweis auf die Voraussetzungen des Art. 72 GG ebenfalls dieser restriktiveren Handhabung unterworfen. Mit dem ebenfalls durch das 42. ÄndG neu eingefügten Art. 125a GG wurde den Ländern darüber hinaus die Möglichkeit eröffnet, von Bundesrecht, das die engeren Voraussetzungen des neuen Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr erfüllte, abzuweichen.781 Damit wurde die Entwicklung hin zum unitarischen Bundesstaat jedoch zunächst lediglich verlangsamt. Eine wirkliche Rücknahme des Unitarisierungstrends erfolgte erst 2004 durch die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Art. 72 Abs. 2 GG, die mit dem Urteil zur „Juniorprofessur“ deutlich verschärft wurde. Es hatte nicht nur die Überschreitung der Grenzen der Rahmengesetzgebungskompetenz gerügt, sondern es verneinte auch die „Erforderlichkeit“ einer bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG. Diese liege nur dann vor, wenn gerade durch unterschiedliches Recht in den Ländern eine Gefahrenlage entstehe, wie etwa eine unzumutbare Behinderung für den länderübergreifenden Rechtsverkehr oder ähnliche Störungen.782 Unabhängig davon wirkten jedoch auch die rechtlichen Einflussnahmen von Seiten des Bundes auf die Landesverwaltung unitarisierend, die mit der in Art. 84 Abs. 1 Hs. 2 GG festgeschriebenen Möglichkeit des Bundes, das Verwaltungsverfahren zu regeln, ihre stärkste Ausprägung fanden.783 Diese war zwar durch ein Zustimmungsrecht des Bundesrates bewehrt, was die Entwicklung hin zur Unitarisierung des Bundesstaates jedoch höchstens dämpfen, nicht aber stoppen oder gar umkehren konnte. Ein weiterer Nebeneffekt dieser Konstellation war die überaus hohe Quote zustimmungspflichtiger Gesetze, da der Bund von der Regelungsmöglichkeit des Verwaltungsverfahrens oft Gebrauch machte.784 Dies hatte erheblichen Anteil an der oft beklagten Lähmung der staatlichen Handlungsprozesse. Im Zusammenhang mit der Unitarisierung des deutschen Bundesstaates ist auch das Stichwort der Kooperation zu nennen. Zusammenarbeit kann sich zunächst immer als Folge der verfassungsmäßigen Aufgabenverteilung ergeben. Am Beispiel des deutschen Bundesstaates drückt sich dies zum einen in der Aufgabe der Länder aus, die Mehrheit der Bundesgesetze zu vollziehen und zum anderen in der Möglichkeit der Landesregierungen, mit der Mehrheit ihrer Stimmen über den Bundesrat inhaltlich Einfluss auf die Politik des Gesamtstaats nehmen zu können, sodass der 781 Die Regelung beschäftigte das BVerfG paradoxerweise nicht wegen einer Wahrnehmung einer so geschaffenen Regelungsmöglichkeit durch die Länder, sondern wegen Neuregelungen durch den Bund. BVerfG, Urteil v. 9. 6. 2004 - 1 BvR 636/ 02; BVerfG, Urteil v. 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/ 01. 782 BVerfGE 111, 226 (253 f.); siehe dazu auch Scharpf, APuZ 50/2006, 6 (9). 783 So schon Hesse, Der unitarische Bundesstaat, S. 14. 784 Diese wurde oft mit rund 60 Prozent angegeben, siehe Dietsche/Hinterseh, in: Borchard/Margedant, Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, 11 (14); Schultze, in: APuZ 13-14/2005, 13 (16). 201 Koordinierungsbedarf zwangsläufig groß ist.785 Ein kooperativer Bundesstaat im engeren Sinne zeichnet sich aber auch dadurch aus, dass Gesamtstaat und Glieder bei der Wahrnehmung ursprünglich getrennter Kompetenzen zusammenarbeiten.786 So kann zum Beispiel der Gesamtstaat indirekt auf die Gestaltung der von ihm nicht betreuten Sachgebiete Einfluss nehmen, indem er seine Vorstellungen gegenüber den in der Regelungsverantwortung stehenden Gliedstaaten durch Investitionshilfen durchsetzt; quasi als Ausdruck eines Administrierens mit dem „goldenen Zügel“.787 Die finanziellen Hilfen sind dabei an spezielle Vorstellungen des Bundes über deren Verwendung gebunden, deren Umsetzung Voraussetzung der Gabe ist. Es ist dem den Gliedern gegenüber finanzstärkeren Gesamtstaat so möglich, Zielsetzungen in Sachgebieten zu verwirklichen, für deren Betreuung er de iure gar keine Kompetenz besitzt. Ein gutes Beispiel dafür, wie der Bund in kompetenzfremden Sachgebieten seine Vorstellungen vor allem durch monetäre Donationen („goldener Zügel“) durchsetzen konnte, war der Bildungssektor. Obwohl der Bund keine diesbezügliche Regelungskompetenz besaß, konnte er durch Finanzhilfen seine daran gekoppelten Zielvorstellungen umsetzen.788 In der öffentlichen Wahrnehmung störte man sich daran nicht, was wohl auch mit der Skepsis gegenüber dem „Bildungsföderalismus“ zu tun hatte.789 Auch ohne eine positivrechtliche Verlagerung der Gliedstaatkompetenzen war also eine schleichende Entwertung derselben möglich. Schließlich sind hier noch die äußerst wirkungsvollen finanziellen Lenkungsmöglichkeiten des Bundes in den modernen Formen gemeinsamer Planung und Koordinierung durch die Gemeinschaftsaufgaben zu nennen.790 Diese waren der Kritik ausgesetzt, als Bestandteil des Exekutivföderalismus eine schleichende Entmachtung der Landesparlamente zu bewirken.791 Vor allem die leistungsstärkeren Länder kritisierten, dass die Landesparlamente durch die Gemeinschaftsaufgaben Gestaltungsmöglichkeiten in Bereichen verloren haben, für die die Länder zuvor eigentlich alleinig kompetent waren.792 Während der Bund seine Möglichkeiten, den Bundesstaat zu unitarisieren verständlicherweise voll ausschöpfte, taten die Länder durch Schutzmaßnahmen das 785 Dieses Zusammenwirken hatten die Staatsorgane von Zentral- und Gliedstaaten bereits unter der Reichsverfassung von 1871 betrieben, siehe Münch, APuZ B 13/1999, 3 (7). 786 So die Begriffsgebung bei Münch, APuZ B 13/1999, 3 (7). 787 Häberle, ZöR 2007, 39 (45); Ossenbühl, DVBl 1989, 1230 (1232); Männle, in: Meier- Walser/Hirscher, Krise und Reform des Föderalismus, S. 79 (S. 85). Für das kanadische Modell der conditional grants, siehe die Ausführungen unter Kapitel 3, B. II. 2. 788 Münch, APuZ B 13/1999, 3 (8); zur Legitimation der Zuweisungen durch Art. 104 Abs. 4 GG a.F., siehe Hufen, RdJB 2005, 323 (328 ff.); zur dogmatischen Herleitung der „ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen“ des Bundes, siehe Maier, DÖV 2003, 796 (800 ff.); für eine kurze Darstellung der Gesetzgebungskompetenzen im Bildungsbereich vor dem 52. ÄndG zum GG, siehe Mager, RdJB 2005, 312 (313 f.). 789 Oeter/Boysen, RdJB 2005, 296 (297). 790 Siehe Art. 91a, 91b GG. 791 Kämmerer, RdJB 2004, 152 (166). 792 Laufer/Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 261 ff.. für eine kurze Darstellung der Gesetzgebungskompetenzen im Bildungsbereich. 202 ihrige. Parallel dazu war auch in den Bereichen, in denen die Länder noch eigenen Wirkungsspielraum hatten, eine Tendenz hin zur Einheitlichkeit zu erkennen. 793 Freiwillige Kooperation der Länder untereinander sollte die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“794 auch ohne bundesseitige Maßnahmen verwirklichen.795 Ein besonderer Ausdruck dieser Einstellung war die Schaffung zahlreicher Fachministerkonferenzen. In ihrem eigenen Einflussbereich sahen sich die Länder offensichtlich genötigt, untereinander zu kooperieren. Wohl deshalb, weil der Wille, das Leitbild der Einheitlichkeit beziehungsweise der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zur umfassenden Handlungsmaxime zu machen,796 durch politischen und gesellschaftlichen Druck genährt wurde.797 Durch diese Koordinierung der Ländermaßnahmen auf einer administrativen Zwischenebene798 („dritten Ebene“) wollten sie auch die Schlagkraft des Tatbestandmerkmals der „Erforderlichkeit“ (vormals „Bedürfnis“) in Art. 72 Abs. 2 GG entschärfen. Dies geschah entweder informell oder formell durch Verwaltungsabkommen oder Staatsverträge zwischen den Ländern. Solche Bündnisse der Länder untereinander zur Koordinierung ihrer Kompetenzausübung sind vor allem auch die Ministerpräsidentenkonferenz und die Fachministerkonferenzen. So zum Beispiel die ständige Kultusministerkonferenz (KMK), wenngleich sie sich mit Sachfragen beschäftigt, bei denen schnellere Lösungen durch den Bund aufgrund einer „Erforderlichkeit“ im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG nicht zu befürchten sind, denn die von ihr behandelten Sachmaterien sind in Art. 74 GG nicht aufgeführt. So wurde der Unitarisierungsdruck auch in die ureigensten Länderkompetenzen hineingetragen.799 Das Mittel der Wahl gegen fortschreitende Bundeseinflüsse war also paradoxerweise eine Selbstangleichung der Länder auf ein gemeinsames Niveau in den entsprechenden Sachgebieten. Verlierer dieser politisch notwendig gewordenen Praxis war aber nicht nur die Vielfalt an sich, sondern waren auch – und vor allem – die Landtage.800 Deren verfassungsrechtliches Gesetzgebungsrecht blieb zwar unberührt, ihr Einfluss wurde aber faktisch gemindert, da das Konzept des gesetzgeberischen Handelns auf der „dritten Ebene“ entwickelt wurde; die Parlamente kamen dagegen oft erst mit dem fertigen Paket in Kontakt und unterstanden dabei möglicherweise dem politischen Erwartungsdruck der Bündnispartner. Gegen diese Weichenstellungen in 793 Grundlegend zum diesbzgl. Kooperationsgedanken Kisker, Kooperation im Bundesstaat, S. 49 ff.; siehe auch Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 98 ff. 794 Grundlegend dazu Hesse, Der unitarische Bundesstaat, S. 19. 795 Wenngleich das Ausmaß der vertikalen Koordinierung zwischen Bund und Ländern weitaus größer war, als das der Abstimmungen der Länder untereinander, siehe Herzog, APuZ 50/2006, 3 (5). 796 Dazu Möstl, ZG 2003, 297 (299); Rudolf, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 105, Rn. 19 f.. 797 Siehe Münch, APuZ B 13/1999, 3 (7). 798 Brenner, in: Borchard/Margedant, Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, S. 199 (S. 203). 799 Möstl, ZG 2003, 297 (299); Brenner, in: Borchard/Margedant, Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, S. 199 (S. 203). 800 Siehe die Lübecker Erklärung der deutschen Landesparlamente vom 31.03.2003. 203 Form von Staatsverträgen war für die Landesparlamente sodann in den meisten Fällen nur Zustimmung oder Ablehnung möglich.801 Diese Selbstkoordinierung stellte keine wirksame Barriere gegen eine fortschreitende Unitarisierung der Normenlandschaft dar. Sie veränderte lediglich die Ursachen, indem sie die Angleichungsprozesse auf die Zwischenländerebene verlagerte. Das Ergebnis der Abnahme der Vielfalt an Regelungsmodellen war jedoch dasselbe.802 Innerhalb des von der Verfassung vorgegeben Bewegungsspielraumes blieb den Ländern sodann nur noch die Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung durch das Bundesorgan Bundesrat. Dies auch nur dann mit Schlagkraft, wenn das Grundgesetz dem Bundesrat ausdrücklich ein Zustimmungsrecht einräumte. Im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses hat der Bundesrat im Grundsatz nur ein Einspruchsrecht, das vom Bundestag mit den Mehrheiten nach Art. 77 Abs. 4 GG wieder überstimmt werden kann. Obwohl sich die Anzahl der Zuweisungsnormen seit dem Bestehen der Bundesrepublik bis zum Jahre 2006 annähernd vervierfacht hat,803 konnte auch dies die Tendenz zum unitarischen Bundesstaat nicht aufhalten. Diese Blockademöglichkeit war letztlich auch kein geeignetes Instrument, denn es bot den Ländern keinen Handlungsspielraum in Form von eigenen legislativen Zuständigkeiten. Es konnte lediglich dazu gebraucht werden, die Handlungsfähigkeit des Bundes einzuschränken, ohne jedoch an der Kompetenzstruktur zu rütteln. Das Ausmaß und die Dynamik der Unitarisierung, die durch den Ausbau der Bundeskompetenzen und die vielfältige Kooperation von Bund und Ländern einerseits und zwischen den Ländern andererseits gekennzeichnet war, bedeutete im Ergebnis einen fortschreitenden Prozess der Vereinheitlichung materieller Regelungen und nahm dem deutschen Bundesstaat dadurch die innovative Kraft der Vielfalt.804 Im selben Maße, wie sich die Regelungsbefugnisse beim Gesamtstaat sammeln, verlagert sich notgedrungen auch die politische Wahrnehmung hin zum Bund. Der Stoff, aus dem der Wahlkampf ist und der den Akteuren auf dem politischen Parkett Profil verleiht, fand sich dementsprechend kaum bis nicht mehr im Regelungsbereich der Länder.805 Wenn aber Wirkungs- und damit letztlich Profilierungsmöglichkeiten für die Gliedstaaten fehlen, werden sie es schwer haben, für die ihrem Einflussbereich Unterworfenen ein integrierendes Moment darzustellen. Mithin sah man sich auch immer häufiger gezwungen, den Bundesstaat gegen Argumentati- 801 Rudolf, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV (1999), § 105, Rn. 81; Reutter, APuZ 50/2006, 12 (13). Dies wird als Exekutivföderalismus umschrieben durch Oberreuter, in: Borchard/Margedant, Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, S. 117 (S. 118); siehe dazu auch die Ausführungen unter Kapitel 4, B. II. 1. 802 Das beklagte schon Hesse, in: Ritterspach/Geiger, Festschrift für Gebhard Müller, S. 145. 803 Masing, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 77, Rn. 50. 804 Dittmann, in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 254); eine zusammenfassende Beschau der entsprechenden Einflüsse aus Sicht der Politikwissenschaft findet sich bei Münch, APuZ B 13/1999, 3 ff. 805 Daher suchten auch die politischen Parteien zunehmend die Präsenz auf dem Bundesparkett: In der heutigen CSU sind beispielsweise kaum mehr Charakteristika einer „Regionalpartei“ zu erkennen; auch die PDS ist dabei ihren Charakter als ostdeutsche Regionalpartei durch den bundesweiten Einzug auch in westdeutsche Länderparlamente auszudünnen. 204 onsmuster zu verteidigen, die ihn als einen aus Bequemlichkeitsgründen mitgeschleiften Anachronismus darstellten. III. Das Verhältnis der Abweichungsgesetzgebung zur Unitarisierung Die Anzahl an Möglichkeiten, den Verlauf der Unitarisierung in seiner Rasanz zu bremsen, ist begrenzt. Die Instrumentarien, die hierfür zur Verfügung stehen, können dabei in Hinblick auf ihre Rechtsnatur als unterschiedlich effizient angesehen werden. Es stehen dabei freiwillige Aktionen zur Verfügung, die erwartungsgemäß als wenig wirksam eingestuft werden können. Mehrseitige Rechtsverhältnisse, beispielsweise in der Form eines Vertrages sind eine weitere Möglichkeit. Auch Rechtsprinzipien, die einen föderaleren Staatsaufbau begünstigen, können hier genannt werden. Letztlich aber sind die wirkkräftigsten Instrumente wohl von der Verfassung den Gliedstaaten eingeräumte Handlungsspielräume, die auch als justitiable Rechtspositionen gegen ein kompetenzielles Übergewicht des Bundes dienen. Eine Dämpfung der Unitarisierung der legislativen Kompetenzordnung im Bundesstaat auf freiwilliger Basis kann nur durch Zurückhaltung des Bundes in der Wahrnehmung seiner Kompetenzen stattfinden. Es ist eine Option der Passivität. Zurückhaltung des Bundes bei der Gesetzgebung verschafft den Gliedstaaten keine zusätzlichen Handlungsmöglichkeiten, sie kann lediglich einen etwaigen Kompetenzverlust der Glieder verlangsamen. Dies aber auch nur dann, wenn der legislative self restraint des Bundes auf Kompetenzfeldern stattfindet, die geeignet sind, dem Bund durch Wahrnehmung seiner Möglichkeiten ein Übergewicht gegenüber den Gliedern zu verschaffen. Dies trifft beispielsweise für die gemeinschaftlich betreuten Kompetenzgebiete zu, in denen dem Bund eine Vorrangstellung mit eventueller Verdrängungsbefugnis zukommt. Hier kann eine passivere Haltung des Bundes zur Bewahrung, nicht aber zur Ausdehnung der Handlungsmöglichkeiten der Glieder führen. Will man eine Feststellung zur Nachhaltigkeit der Länderkompetenzen im Zusammenhang mit legislativer Zurückhaltung des Bundes treffen, so kommen einem unweigerlich diverse Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in den Sinn. Jene nämlich, in denen es sich mit Kompetenzüberschreitungen durch den Bund hatte beschäftigen müssen. Vor allem im Bereich der Rahmengesetzgebung überschritt der Bund diverse Male die Grenze zwischen Rahmen- und Detailregelungen.806 Jeder Regelungsebene ist also daran gelegen, ihre Zuständigkeiten voll auszunutzen und neigt manches Mal sogar dazu, diese zu überschreiten. Daher können die Gliedstaaten sich auf einen Schutzschild mit der Beschriftung „freiwillige gesetzgeberische Zurückhaltung des Bundes“ nicht verlassen. Freiwillige Zurückhaltung ist letztlich eben dies: freiwillig, daher nicht justitiabel und mithin als verlässliche Nachhaltigkeitsgarantie für Gliedstaatkompetenzen nicht geeignet. Als beispielhaft hier- 806 Siehe dazu die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Juniorprofessur (BVerfGE 111, 226) und zum Verbot von Studiengebühren (BVerfGE 112, 226); Reich, ZRP 2004, 27 (27) (m.w.N.).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.