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Lukas Beck, Die Abweichungsgesetzgebung als Element eines asymmetrischen Bundesstaates in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 184 - 188

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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184 lediglich die grundsätzlichen Potentiale der Abweichungsgesetzgebung veranschaulichen, die im Bereich der Datengewinnung bezüglich der Qualität neuer Regelungsmodelle und deren Umsetzung liegen. Der sachliche Umfang der Experimentiermöglichkeiten durch die Abweichungsgesetzgebung ist freilich auf wenige materielle Bereiche beschränkt. Mit einigen Aspekten des Umwelt- und Hochschulrechts sind sogar nur zwei Politikfelder betroffen.691 Die momentane Ausgestaltung könnte jedoch ein „Fuß in der Tür“ für zukünftige Ausweitungen der Abweichungsmaterien sein.692 Durch ihr „trial and error“-Konzept und die Möglichkeiten zur schnellen Gewinnung von Erfahrungswerten, stellt sich die Abweichungsgesetzgebung als Element eines lernenden Föderalismus dar. Konflikte eines Landes mit dem Bund oder der Länder untereinander, die dabei auf Grund der Nutzung der Abweichungsmöglichkeiten aus Art. 72 Abs. 3 GG und Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG entstehen könnten, müssen darüber hinaus auch nicht negativ bewertet werden. Sie bergen Profilierungspotential für die politischen Akteure. Diese können Landespolitik nicht nur um ihrer selbst vertreten, sondern sie auch als Ressource für den Konflikt beziehungsweise Dialog mit dem Bund nutzen. Die Schnittstelle zwischen der Anwendung von Bundes- und Landesrecht, die die Abweichungsgesetzgebung darstellt, könnte sich hier als besonders lohnend herausstellen, um Erfahrungen mit der gesetzgeberischen Handhabe auf Landes-, wie auch Bundesebene zu sammeln. E. Die Abweichungsgesetzgebung als Element eines asymmetrischen Bundesstaates Die Bundesstaatlichkeit ist darauf angelegt, zwei Zielrichtungen miteinander zu verbinden. Zum einen soll die Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesstaat berücksichtigt werden, zum anderen soll aber auch eine gewisse Einheitlichkeit erreicht werden. Wendet man sich zum Aspekt der zu fördernden oder zu erhaltenden Vielfältigkeit, so ist damit eine Abwesenheit von völliger Gleichheit, also die Existenz von Ungleichheiten zwischen den Gliedern des bundesstaatlichen Gebildes verbunden. Für diesen Umstand ist in der Literatur der Begriff der Asymmetrie geprägt worden.693 Spiegelbildlich steht demnach eine große Homogenität oder Gleichheit im Bundesstaat für dessen Symmetrie.694 Hinsichtlich des Begriffes der Asymmetrie ist zwischen einer de facto Asymmetrie und einer de jure Asymmetrie zu unterscheiden: Die de facto oder tatsächliche Asymmetrie bezieht sich dabei auf faktische Gegebenheiten innerhalb des Bundesstaates, wie etwa geographische Besonderheiten, 691 Für das Umweltrecht siehe Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (251). 692 Diese Hoffnung hegt auch in Bezug auf eine zukünftige Modifizierung der Abweichungsgesetzgebung Scharpf, APuZ 50/2006, 6 (11). 693 Vgl. Watts, Ronald, Comparing federal systems, S. 63 ff.; Tarlton, Charles, Symmetry and asymmetry as elements of federalism, in: Journal of Politics 27 (1965), S. 861 (S. 869). 694 Tarlton, in: Journal of Politics 27 (1965), S. 861 (S. 867). 185 mannigfache Bevölkerungsgruppen oder die unterschiedliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gliedstaaten.695 So zeichnet sich beispielsweise Kanada durch eine starke tatsächliche Asymmetrie aus, die ein Ergebnis der unterschiedlichen Größe der Provinzen und ihrer stark divergierenden Bevölkerungsanteile, sowie der Existenz der nach mehr Autonomie strebenden frankophonen Sondergruppe696 in Québec ist. Deutschland hingegen kann allenfalls hinsichtlich der teilweise noch reduzierten Wirtschaftsstärke der mit der Wiedervereinigung hinzugekommenen ostdeutschen Bundesländer sehr abgeschwächte697 Elemente einer tatsächlichen Asymmetrie aufweisen.698 Auch die Bundesrepublik Österreich ist eine Vertreterin einer ausgeprägten de facto Symmetrie. Hiervon zu unterscheiden ist die de jure oder rechtliche Asymmetrie, die speziell Bezug auf Ungleichheiten nimmt, die sich durch eine unterschiedliche Ausstattung der Glieder mit hoheitlichen Befugnissen oder durch verschiedene Status der Glieder untereinander oder gegenüber dem Bund auszeichnen.699 Die Felder, in denen in besonderem Maße Weichenstellungen für eine de jure Symmetrie oder Asymmetrie gestellt werden, sind etwa die Kompetenzverteilung, die Finanzverfassung und der Umfang der Mitsprache der Glieder bei der Gesetzgebung des Bundes. Asymmetrien können dabei im Verhältnis der Gliedstaaten untereinander oder aber auch im Verhältnis von Bund und Gliedern auftreten. Eine legislative Kompetenzordnung, die den Gliedstaaten unterschiedlich weitreichende Regelungsbefugnisse einräumt, weist demnach Elemente einer rechtlichen Asymmetrie der Glieder untereinander auf. Im Verhältnis der Regelungsebenen zueinander spricht es unter anderem dann für eine de jure Symmetrie, wenn beide Ebenen über getrennte Regelungsspielräume verfügen und diese beiderseits von zumindest ähnlichem Gewicht sind. So wurde beispielsweise das deutsche Bundesstaatsmodell in diesem Sinne als asymmetrisch bezeichnet, weil der Bund hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenzen ein klares Übergewicht gegenüber den Ländern hat.700 Eine weitere Spielart der de jure Asymmetrie ist die Möglichkeit der bundesstaatlichen Glieder, sich in einzelnen Bereichen von der gemeinsamen Geltung von Bundesrecht loszusagen und eigene Regelungen zu erlassen (der Gedanke des opting out). Die Kompetenzordnung an sich bleibt dabei zwar insoweit symmetrisch, als allen Gliedern in gleichem Umfang die Möglichkeit des opting out gegeben ist; den einzelnen Gliedstaaten ist hierdurch aber die Möglichkeit an die Hand gegeben, durch 695 Watts, Ronald, Comparing federal systems, S. 63 (S. 63). 696 Die Begriffe der Minderheit oder Randgruppe bieten sich hier angesichts der Größe Québecs und seines großen Bevölkerungsanteils gemessen am Gesamtstaat nicht an. 697 Die ökonomische Sichtweise wird zum Teil als schwacher Parameter für die Feststellung von tatsächlichen Asymmetrien angesehen, da solcherlei Disparitäten in stärkerem Ausmaß auch im Einheitsstaat auftauchen könnten, siehe Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 206). 698 Eine schematische Übersicht findet sich bei Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 208). 699 Watts, Ronald, Comparing federal systems, S. 63 (S. 66). 700 Münch, Materielles Abweichungsrecht der Länder, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 224 (S. 225). Diesen Umstand adressiert auch der Begriff des unitarischen Bundesstaates. 186 das Beschreiten von Sonderwegen ein anderes rechtliches Verhältnis zum Bund herzustellen, als jene Gliedstaaten, die nicht ausscheren.701 In diesem Zusammenhang wird dann von „weicher“ Asymmetrie gesprochen, wenn die Möglichkeit des Ausscherens nicht von allen Gliedern im selben Ausmaß wahrgenommen wird.702 Durch solche künstlich erzeugten Asymmetrien kann einerseits tatsächlichen Asymmetrien entgegengewirkt werden, wie die Zugeständnisse an die Provinz Québec im Bundesstaat Kanada zeigen. Andererseits können sie aber auch Ausdruck der Bestrebung sein, für konkurrenz-föderative Strukturen zu sorgen, die dann einen Anreiz für Bemühungen um eine bestmögliche Politik darstellen könnten, quasi im Sinne eines Wettbewerbsföderalismus.703 Als ein solches Element rechtlicher Asymmetrie kann die materielle Abweichungsgesetzgebung des Art. 72 Abs. 3 GG angesehen werden.704 Asymmetrische Momente können durch Abweichungsrechte, wie Art. 72 Abs. 3 GG eines darstellt, innerhalb dreier Verhältnisse entstehen: Zunächst auf der Ebene der Kompetenzordnung, die als Verhältnis des Bundes zur Gesamtheit der Glieder angesehen werden kann. Hier kann die Existenz der Abweichungsmöglichkeit ein Element der de jure Asymmetrie darstellen. Des Weiteren sind durch die Wahrnehmung des opting out in der Folge de facto Asymmetrien im Verhältnis der Gliedstaaten untereinander möglich, während sich das rechtliche Verhältnis der Glieder untereinander hierdurch nicht verändert. Schließlich entstehen Asymmetrien im Verhältnis des Bundes zum abweichenden Land, da dieses nun de facto andere Politikergebnisse als der Bund und ein ihm gegenüber de jure verändertes Verhältnis aufweist. Für das deutsche materielle Abweichungsrecht des Art. 72 Abs. 3 GG lässt sich die mögliche Entwicklung von Asymmetrien in den letzten beiden Verhältnissen wie folgt schematisch darstellen: *) Verhältnis L1 - L2 Verhältnis L1 - B Bloßer Bestand der Abweichungsoption de facto Asymmetrie (-) de jure Asymmetrie (-) de facto Asymmetrie (-) de jure Asymmetrie (+) L1 nutzt seine Abweichungsoption de facto Asymmetrie (+) de jure Asymmetrie (-) de facto Asymmetrie (+) de jure Asymmetrie (+) 701 Eppler, Das materielle Abweichungsrecht in der deutschen Umweltpolitik, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 238 (S. 244 f.) 702 Vgl. Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 207). 703 Sturm, Aktuelle Entwicklungen und Schwerpunkte, in: Jahrbuch des Föderalismus 2000, S. 29 (S. 32). 704 Für einen Überblick darüber, ob der deutsche Bundesstaat auch schon zuvor Asymmetrien aufwies, siehe Münch, Materielles Abweichungsrecht der Länder, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 224 (S. 224 ff.). Für eine entsprechende Beleuchtung der Zeit vor der Geltung des Bonner Grundgesetzes siehe Decker, Mehr Asymmetrie im deutschen Föderalismus?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 205 (S. 209 ff.). 187 *) Da die Kompetenzordnung als eine Art verfassungsrechtliche Startposition von der tatsächlichen Wahrnehmung der Abweichungsbefugnis unbeeindruckt bleibt, muss sie bei der Betrachtung der Asymmetrieentwicklung durch die Ausübung der Abweichungsoption außer Acht bleiben. L1 sei hier ein Bundesland, das von seiner Abweichungsoption in Art. 72 Abs. 3 GG Gebrauch machen wird. L2 sei ein Bundesland, das die Bundesregelung nicht durch eine eigene Normierung ablösen oder eine andere Regelung als L1 treffen will. B sei der Bund. Allerdings wird die Existenz der materiellen Abweichungsgesetzgebung keine Trendwende des deutschen Bundesstaates hin zu einer ausgeprägten Asymmetrie bewirken. Hierzu sind die Sachgebiete des Art. 72 Abs. 3 GG zu eng abgesteckt. Mit den Teilaspekten des Umweltschutzes und des Bildungswesens sind gerade einmal zwei Politikfelder von der Neuerung betroffen. Vor allem erstere eignen sich für die parteipolitischen Akteure innerhalb der Länder noch dazu in nur eingeschränktem Ausmaß zur Profilierung. Gleiches gilt in noch verstärkterem Maße für die formelle Abweichungsbefugnis der Länder aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG. Ein in diesem Sinne motivierter Ehrgeiz könnte jedoch ohne Frage eine treibende Kraft für die innovative Nutzung der Abweichungsoption darstellen und damit die Entstehung von entsprechenden asymmetrischen Momenten im Sinne der obigen Darstellung begünstigen. So stellt Art. 72 Abs. 3 GG eine Spielart der de jure Asymmetrie dar, die sich zwar in der geschriebenen Kompetenzordnung bemerkbar macht, jedoch eine zu geringe potentielle Tragweite besitzt, um entsprechende Trendwenden im Verhältnis der Länder untereinander beziehungsweise im Verhältnis zwischen Bund und den einzelnen Ländern zu bewirken. Was das System der materiellen Abweichungsrechte jedoch ermöglicht und was sich auch als realistisch darstellt, ist ein punktueller Wettbewerb für eine Sachfrage zwischen höchstens drei oder vier Bundesländern und dem Bund um bessere Lösungen.705 Die hierdurch entstehenden „überschaubaren“ Asymmetrien entsprechen der realen Situation des deutschen Föderalismus jedoch zumindest besser als die bis vor 2006 eindeutige Vorherrschaft des einheitlichen Bundesrechts. Eine tatsächliche breite Hinwendung zu einer de jure Asymmetrie innerhalb der Kompetenzordnung und innerhalb der oben dargestellten Verhältnisse zwischen Bund und Gliedern hätte zum Beispiel das im Rahmen der Bundesstaatskommission von Scharpf vorgetragene Modell der konditionierten Abweichungsrechte bewirken können. Hier wäre das Abweichungsrecht auf die volle Bandbreite der wichtigen Gruppe der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen anwendbar gewesen.706 Eine solch weit verstandene Abweichungsmöglichkeit für die Länder hätte gegenüber der Lösung in Art. 72 Abs. 3 GG das Potential gehabt, im Verhältnis zwischen Bund und Ländern für wahrnehmbare rechtliche, wie auch faktische Asymmetrien zu sorgen. Ähnliches gälte für die faktischen Asymmetrien im Verhältnis der Bundesländer untereinander. Dies hätte im Endeffekt wiederum zu einer Reduzierung der harten de jure Asymmetrie der Kompetenzverteilung geführt, die bisher durch 705 So auch schon vor der Reform die Prognose von Schultze, in: APuZ 13-14/2005, 13 (19). 706 Zur Sache 1/2005, Kom-Drs. 0007; siehe hierzu die Ausführungen unter Kapitel 2, B. XI. 5. 188 das Übergewicht des Bundes hinsichtlich der Regelungszuständigkeiten gekennzeichnet ist. Betrachtet man unter diesem Aspekt als weiteres Beispiel den weitgehenden Vorschlag der Länder innerhalb der Bundesstaatskommission,707 so ergibt sich ein ähnliches Bild. Allerdings wäre dort bereits die Ausgangsposition der Kompetenzverteilung von einer gegenüber Scharpfs Modell noch gesteigerten rechtlichen Asymmetrie gekennzeichnet, da die Länder durch das Modell der quasi umgekehrtkonkurrierenden Gesetzgebung ohne Rückholbefugnis des Bundes ein klares Übergewicht in der legislativen Kompetenzordnung inne gehabt hätten. F. Europarechtliche Gesichtspunkte I. Nachhaltigkeit der länderseitigen Abweichungsbefugnis Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung wurde durch die Einsetzungsbeschlüsse vom 14. Oktober 2003708 und 17. Oktober 2003709 dazu aufgefordert, verschiedene Aspekte der bundesstaatlichen Ordnung in Hinblick auf ihre Modernisierungsfähigkeit zu untersuchen. Dies sollte „auch vor dem Hintergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union“ geschehen. Diese beiläufige Bezugnahme verdeutlicht, dass das Thema „Europa“ kein isolierbarer Gegenstand der Debatte, sondern ein Querschnittsaspekt des bundesstaatlichen Systems ist, der bei allen Fragen eine Rolle spielen kann.710 Dementsprechend spielten unionsrechtliche Aspekte an vielen Stellen der Kommissionsarbeit eine gewichtige Rolle.711 Mechanismen, die die Nachhaltigkeit der nationalen Kompetenzstruktur und damit auch die Regelungsbefugnisse der Länder gegenüber der Kompetenzabwanderung zur EU schützen könnten, wurden demgegenüber nicht diskutiert. Der Art. 24 Abs. 1 GG war für den Bund der Hebel, um Kompetenzbereiche nach und nach auf die europäische Ebene zu übertragen.712 Die Problematik ist jedoch maßgebend für den Umfang der den nationalen Parlamenten verbleibenden Befugnisse. Denn nicht nur die Gebietskörperschaften von Bund und Ländern setzen Recht, das in Deutschland zu beachten ist. Auch – oder gerade – die Europäische Union setzt Normen, die hier Gültigkeit beanspruchen. Im Falle eines Konfliktes zwischen nationalem Recht (sei es von Bund oder Ländern erlassen) und Gemeinschaftsrecht setzt sich letzteres uneingeschränkt durch.713 Dies wird nach der überwiegenden Auffassung nicht als Ge- 707 Zur Sache 1/2005, PAU – 1/0013; siehe hierzu die Ausführungen unter Kapitel 2, B. XI. 3. 708 BT-Drs. 15/1685. 709 BR-Drs. 750/03. 710 Siehe Niedobitek, „Europa als Gegenstand der Föderalismusreform“, in: Jahrbuch des Föderalismus 2007, S. 191 (S. 191) (m.w.N.). 711 Ein Überblick findet sich bei Grotz, Europäisierung und nationale Staatsorganisation, S. 129. 712 Große Hüttmann, in: APuZ 13-14/2005, 27 (28). 713 Herdegen, Europarecht, S. 214; vgl. die wegweisende Entscheidung des EuGH im Falle Costa gegen E.N.E.L., Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 (1269 ff.).

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References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.