110 angezeigt sein. Hier ist nicht ersichtlich, weshalb dem Bund diese Möglichkeit zur Berücksichtigung solcher Umstände verschlossen sein sollte. Weiterhin lässt ein Wortlautvergleich zwischen Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG fraglich erscheinen, weshalb der Bund auf bundeseinheitliche Regelungen beschränkt sein sollte. Denn dem Satz 2 lässt sich – im Gegensatz zu Satz 5 – kein Hinweis darauf entnehmen, dass eine bundeseinheitliche Regelung zu fordern sei.371 Eine Beschränkung des Bundes innerhalb des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG auf bundeseinheitliche Regelungen ist also nicht zu fordern. III. Der Regelungsvorbehalt nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 – 6 GG als Grenze der Abweichung Das dem Abweichungsmodell innerhalb des Art. 84 Abs. 1 GG gegenüberstehende Modell ist der qualifizierte Regelungsvorbehalt des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG. Hierdurch wird dem Bund die Möglichkeit gegeben, in Ausnahmefällen bundeseinheitliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder zu treffen. Diese Befugnis des Bundes zum Ausschluss der Abweichungsoption ist in mehrfacher Weise konditioniert. Zum einen erstreckt sie sich von vornherein nicht auf Regelungen der Behördenorganisation, sondern ausschließlich auf solche zum Verwaltungsverfahren. Der Bund kann diese Befugnis auch nur in Ausnahmefällen in Anspruch nehmen. Weiterhin muss in materieller Hinsicht ein besonderes Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Regelung bestehen. Letztlich wird noch formell die Zustimmung des Bundesrates zum Ausschluss der Abweichung vorausgesetzt. Institutionell wird die Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG durch die Bundeslegislative, genauer, durch den Bundestag wahrgenommen. Für Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG ist also zu konstatieren, dass dieser die Gesetzgebungskompetenz der Länder, wenn auch nur für den Bereich der Verwaltungsvorschriften und unter der Voraussetzung einer Zustimmung des Bundesrates, weiterhin auflösend bedingt.372 Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG konditioniert die Bundesbefugnis zum Ausschluss der länderseitigen Abweichung also unter anderem durch die Verwendung zweier unbestimmter Rechtsbegriffe: Zum einen durch den des Ausnahmefalls und zum anderen durch den des besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung. Die Lektüre des Wortlauts von Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bringt dabei keinen Aufschluss darüber, wann ein Ausnahmefall anzunehmen sein soll. Auch in den Gesetzgebungsmaterialien und der Dokumentation über die Arbeit der Föderalismuskom- 371 So auch Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84. Rn. 8. 372 Die Äußerung, dass die Gesetzgebungskompetenz der Länder nach dem 52. ÄndG für das Grundgesetz im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG nicht mehr auflösend bedingt ist, ist also nicht korrekt. So aber Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 35. Lediglich für den Bereich der Regelung der Behördenorganisation ist diese Aussage zutreffend, da sich die Ausschlussbefugnis des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG hierauf nicht erstreckt. 111 mission finden sich kaum Hinweise darauf.373 Lediglich Regelungen zum Umweltverfahrensrecht, die einen wirtschaftsrelevanten Bezug haben, sollen aus Gründen der Rechtssicherheit regelmäßig einen Ausnahmefall im Sinne des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG darstellen.374 Der Begriff des Ausnahmefalls erinnert jedoch unwillkürlich an Art. 75 Abs. 2 GG a.F.,375 sodass insoweit auf die Erfahrungen mit der Handhabung dieses unbestimmten Rechtsbegriffes innerhalb der Rahmengesetzgebung zurückgegriffen werden kann. Die Ausgangslage ähnelt auch der des Art. 75 Abs. 2 GG a.F.: In beiden Fällen geht es darum, die Nachhaltigkeit einer, durch die Kompetenzverteilungsregelungen des Grundgesetzes, grundsätzlich den Ländern zugewiesenen Befugnis zu sichern. Im Falle der Rahmengesetzgebung sollte die Ausfüllungsbefugnis der Länder nicht durch im Übermaß gebrauchte Detailregelungen des Bundes obsolet werden. Im Falle der Verwaltungsvorschriften soll der Grundsatz des Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG nicht ausgehöhlt werden. Eine Übernahme bereits zu Art. 75 Abs. 2 GG entwickelter Kriterien bietet sich also an. Ein kongruentes Bild ergibt sich bei Betrachtung des zweiten unbestimmten Rechtsbegriffes des besonderen Bedürfnisses, das dem „Bedürfnis“ in Art. 72 Abs. 2 GG a.F. entlehnt und durch das Adjektiv „besonders“ ergänzt wurde. Hier bietet sich in besonderem Maße eine Instrumentalisierung von bereits im Zusammenhang mit der alten Bedürfnisklausel gesammelten Erkenntnissen an, denn beide Fälle handeln von einem Bedürfnis danach, eine bestimmte Materie einer bundesgesetzlichen Regelung zuzuführen. Dies legt allerdings auch die Vermutung nahe, dass die Wertung des Bundesverfassungsgerichts der Bedürfnisklausel als Umschreibung eines kaum justitiablen Ermessensspielraumes des Bundesgesetzgebers wieder aufleben könnte.376 So wäre der die Bundeskompetenz einschränkende Effekt des „besonderen Bedürfnisses“ seinerseits immens beschränkt, da seine Deutung letztlich dem Ermessen des Bundesgesetzgebers vorbehalten wäre. Das verstärkende Adjektiv „besonders“ wird hier kaum Abhilfe schaffen können, da es die Restriktion an sich nicht über das Wesen eines unbestimmten Rechtsbegriffes hinaus aufzuwerten vermag. Dies gilt umso mehr, als Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG zwar ein „besonderes“ Bedürfnis fordert, gleichzeitig aber von der Festlegung von Fallgruppen – bezüglich derer das Bedürfnis vorliegen muss (so geschehen in Art. 72 Abs. 2 GG a.F.) – absieht. 373 Dies bemängelt auch H. Meyer in seiner Stellungnahme, Anhörung Föderalismusreform 15.- 17.05.2006, Deutscher Bundestag, Rechtsausschuss, S. 5: Die Deutung des „Ausnahmefalles“ könne auf diverse Arten erfolgen. Beispielsweise rein statistisch, gewogen nach der Bedeutung der Gesetze oder als Verbot der Überschreitung einer bestimmten Anzahl je Wahlperiode, usw.. 374 So die Festlegungen in BT-Drs. 16/813, S. 15 und BR-Drs. 178/06, S. 35, die Bezug auf die Koalitionsvereinbarung nehmen (Koalitionsvereinbarung vom 18.11.2005, Anlage 2, Rn. 31). 375 Art. 75 Abs. 2 GG in der vom 15.11.1994 bis zum 01.09.2006 gültigen Fassung: „Rahmenvorschriften dürfen nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten.“ 376 So auch Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 21; ders., in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 263). 112 Die Unterschiede zwischen beiden Verwendungen des unbestimmten Rechtsbegriffes und die einschränkende Qualität werden sich diesbezüglich also aller Voraussicht nach nivellieren. So wird auch im Falle des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG die verfassungsgerichtliche Kontrolle wohl auf eine bloße Evidenz- und Missbrauchskontrolle hinauslaufen, in der das Bundesverfassungsgerichts lediglich wird prüfen können, ob der Bundesgesetzgeber seinen Ermessensspielraum evident falsch interpretiert oder eindeutig missbraucht hat.377 Dahingehende Äußerungen, dass dem Bundesverfassungsgericht keine detaillierte Prüfung der bundesseitigen Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe obliegen solle, finden sich auch in den Beratungen des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages378, wenngleich dies im Text der Grundgesetzänderung keinen Niederschlag fand. Das Fehlen einer gesonderten verfassungsgerichtlichen Verfahrensart, wie sie Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG für den Bereich des Art. 72 Abs. 2 GG vorsieht, verstärkt diesen Eindruck. Allerdings ist Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG in der Hinsicht enger ausgestaltet als es die alte Bedürfnisklausel war, als er nicht nur von einer bundesgesetzlichen, sondern darüber hinaus gehend von einer bundeseinheitlichen Regelung spricht. Wurde im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung der Erlass von territorial differenzierten Regelungen größtenteils als zulässig angesehen, so würde einer solchen Praxis innerhalb des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG sein Wortlaut klar entgegenstehen.379 Man wird im Rahmen des neuen Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG also insgesamt auf die Erfahrungen mit den alten Fassungen von Art. 72 Abs. 2 und Art. 75 Abs. 2 GG zurückgreifen können und müssen. Es mutet allerdings seltsam an, die Reformierung des Bundesstaates mit Hilfe an anderer Stelle bereits wieder verworfener unbestimmter Rechtsbegriffe zu betreiben. Die Rolle der einzig verlässlichen Barriere gegen eine trotz des eindrucksvollen Wortlauts von Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG ausufernde Bundesgesetzgebung könnte also dem in Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG niedergelegten Zustimmungserfordernis durch den Bundesrat zukommen. Dieses wird dadurch ausgelöst, dass der Bund das Verwaltungsverfahren regelt und gleichzeitig festlegt, dass die Gliedstaaten nicht durch eigene Verwaltungsverfahrensnormen davon abweichen dürfen. Das Zustimmungserfordernis ist also aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht verschwunden. Allerdings wird hier ein Unterschied zur Rechtslage vor 2006 deutlich: Damals wurde die Zustimmung dann erforderlich, wenn der Bund Regelungen zur Behördenorganisation oder dem Verwaltungsverfahren erließ. Der Erlass der Norm an sich brachte also den Bundesrat auf den Plan. Nach der Reform von 2006 hat sich das Bild gewandelt: Der Erlass von entsprechenden Verwaltungsnormen durch den Bund ist nicht mehr zustimmungspflichtig. Das Zustimmungserfordernis wird vielmehr durch einen daran angehängten Ausschluss der Länderbefugnis zur Abweichung ausgelöst. Von der Fra- 377 So auch Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 21; ders., in: Gornig/Kramer/Volkmann, Staat – Wirtschaft – Gemeinde, S. 253 (S. 263). 378 So etwa die Stellungnahme von Peter M. Huber, Anhörung Föderalismusreform 15.- 17.05.2006, Deutscher Bundestag, Rechtsausschuss, S. 9. 379 Insoweit besteht ein Unterschied zu einer lediglich überregelnden Bundesnorm i.S.d. Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG. Hier besteht kein Grund, territorial differenzierte Regelungen des Bundes für unzulässig anzusehen. Siehe dazu oben Kapitel 2, E. II. 113 ge danach, worauf sich die Zustimmung des Bundesrates bezieht, einmal abstrahiert,380 lässt sich also sagen, dass nicht der Erlass der Norm durch den Bund an sich oder deren sachspezifische Ausgestaltung tatbestandlicher Auslöser für den Zustimmungsvorbehalt des Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG ist, sondern allein die Bestimmung eines Abweichungsausschlusses durch den Bund. So stellt sich dann auch die Frage, ob der Auslöser für die Zustimmungspflichtigkeit (sprich: die Bestimmung nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG) auch Objekt der Zustimmungspflicht ist, oder ob sich die Zustimmung des Bundesrates auf das Bundesgesetz im Sinne des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG bezieht, also auf dessen Inhalt.381 Teilweise wird davon ausgegangen, dass der Zustimmungsvorbehalt nicht auf den Abweichungsausschluss, sondern auf den Inhalt bezogen ist.382 Teleologische Erwägungen lassen diese Lesart allerdings fragwürdig erscheinen. Denn die Zustimmungspflichtigkeit der Norm an sich würde eine Manifestierung einer Laufrichtung bedeuten, die schon vor der Reform 2006 kritisiert wurde.383 Der Bundesrat bekommt so ein ausgewiesenes Kontrollrecht bezüglich des Inhaltes.384 Ein weiteres – weitaus wichtigeres – Argument lehnt sich an den Zweck an, der mit der Einschaltung des Bundesrates verfolgt werden soll: Die Nachhaltigkeitssicherung der länderseitigen Regelungsbefugnisse. Vor 2006 löste die alleinige Existenz der Bundesnorm durch eine dem Art. 72 Abs. 1 GG ähnliche Sperrwirkung den Kompetenzverlust der Länder aus. Dies sollte durch die Zustimmung des Bundesrates korrigiert werden. Der Inhalt der Bundesnorm ist jedoch nach der Reform 2006 nicht das, was die Länder in ihren Befugnissen einschränkt und weswegen sie geschützt werden müssten. Den Inhalt können die Länder ja ihrerseits durch ihre Option in Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG abweichend regeln. Lediglich der Ausschluss des Abweichungsrechts an sich schränkt die Länder in ihrer Regelungsbefugnis ein. Weder die Untersuchung der Gesetzgebungsmaterialien, noch der Arbeitsunterlagen der gemeinsamen Kommission bieten hier Klärendes. Das Nichteingehen auf diese Frage kann jedoch auch als stilles Übereinkommen gedeutet werden, an der Zuordnung des Zustimmungsobjektes nichts zu ändern, sprich: das Gesetz selbst als zustimmungsbedürftig anzusehen. Auch die Überprüfung des Wortlautes schlägt – konsequenterweise – in diese Kerbe. Da Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG davon spricht, dass „diese Geset- 380 Ob auf den Abweichungsausschluss oder auf das Bundesgesetz an sich. 381 Diese Fragestellung findet sich in verschwommener Form auch bei Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 173, der hier jedoch eine unstimmige Verquickung mit der Frage nach der Fortgeltung der Einheitsthese unternimmt und daher die Frage nach dem tatsächlichen Objekt der Bundesrats-Zustimmung i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 6 auch keiner stringenten Untersuchung unterwerfen kann. 382 So beispielsweise Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 24, der feststellt, dass das Bundesgesetz als Ganzes zustimmungsbedürftig sei. Diese Aussage trifft er allerdings in Abgrenzung zu der Lesart, nur einzelne Normen aus dem Bundesgesetz für zustimmungsbedürftig zu halten (Festhalten an der Einheitsthese), ohne dabei die Möglichkeit der Zustimmungsbedürftigkeit des Ausschlusses in Betracht zu ziehen. 383 Siehe Maurer, Staatsrecht I, § 17, Rn. 74. 384 Insofern zeichnet sich eine Verwandtschaft der Argumente bezüglich der Kontroverse über die Einheitsthese ab. 114 ze“ der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, ist davon auszugehen, dass hier nicht der Abweichungsausschluss an sich, sondern in der Tat das Gesetz angesprochen ist, auf das sich der Abweichungsausschluss bezieht. Mithin ist ein Auseinanderfallen von Auslöser und Objekt der Zustimmung durch den Bundesrat zu konstatieren. Von praktischer Bedeutung wird diese Unterscheidung wohl aber nur begrenzt sein. Denn auch im Fall, dass sich das Zustimmungserfordernis nur auf den Abweichungsausschluss beziehen soll, wird sich der Bundesrat in seiner Entscheidung, ob er seine Zustimmung geben soll oder nicht, gleichwohl auch davon leiten lassen, ob ihm der Inhalt der Regelung konveniert.385 Von dieser Lesart ausgehend, stellt das Zustimmungserfordernis durch den Bundesrat zumindest ein wirksames Regulativ gegenüber den durch den Bund weiträumig interpretierbaren, unbestimmten Rechtsbegriffen des „Ausnahmefalles“ und des „besonderen Bedürfnisses“ dar. Von einer zeitlichen Befristung des Abweichungsausschlusses nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG zu Gunsten der Länder kann dabei nicht ausgegangen werden. Zum einen wurde eine solche im Text des Art. 84 Abs. 1 GG nicht niedergelegt. Zum anderen lässt sie sich auch nicht etwa durch eine restriktive Auslegung beziehungsweise teleologische Reduktion des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG herleiten. Auf diese Idee könnte man kommen, wenn man die verfassungsrechtliche Manifestierung eines länderseitigen Abweichungsrechts als Indiz dafür wertete, dass Beschränkungen eines solchen Rechts in Anzahl und Ausmaß nur sehr zurückhaltend instrumentalisiert werden dürften und daher eine teleologische Reduktion des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG dahingehend, dass der Abweichungsausschluss nicht permanent sein dürfe, geboten sei. Dem steht jedoch entgegen, dass allein aus der Tatsache, dass ein Recht (hier das Abweichungsrecht der Länder) besteht, keine Schranken für eventuelle Eingriffe in dasselbe hergeleitet werden können. Außerdem bestehen hinsichtlich der Quantität solcher Abweichungsausschlüsse bereits die Regulative des „Ausnahmefalls“, des „besonderen Bedürfnisses“, sowie der Zustimmung durch den Bundesrat, wodurch schon für eine wahrnehmbare Nachhaltigkeitssicherung des länderseitigen Abweichungsrechts gesorgt wurde. Hinsichtlich der Dauer eines Abweichungsausschlusses, also seiner qualitativen Erscheinung, schweigt sich Art. 84 Abs. 1 GG (wohl bewusst) aus. Ein Bemühen, den Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG in der erwähnten Weise teleologisch zu reduzieren, muss also als verfehlt angesehen werden. Auch aus dem Gedanken des Grundsatzes der Länderzuständigkeit (Art. 30 GG) kann dies nicht hergeleitet werden. 385 So auch die Situation vor der Reform 2006. Bemängelt von Maurer, Staatsrecht I, § 17, Rn. 74; ausdrücklich akzeptiert in BVerfGE 37, 363 (381); 55, 276 (319). Allerdings würden sich hieraus keine fatalen Wertungswidersprüche ergeben. Insbesondere ist das Abstellen auf die Bundesnorm an sich als Zustimmungsobjekt kein Widerspruch zu der fehlenden Interventionsmöglichkeit durch das Bundesverfassungsgericht. Denn die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG wäre noch innerhalb des politisch motivierten gesetzgeberischen Schöpfungsprozess zu verorten. Eine bedingungslose Respektierung von Wertungen des Bundestages ist an dieser Stelle nicht zu fordern. 115 IV. Verhältnis von materiellen und formellen Normen 1. Der Durchgriff des materiellen Abweichungsrechts Mit der Einfügung des materiellen Abweichungsrechts in Art. 72 Abs. 3 GG und des formellen Abweichungsrechts in Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG, ergeben sich einige Zusammenhänge im Bereich des Verhältnisses von materiellen und formellen Normen, die der Rechtslage vor dem 52. ÄndG fremd waren. Diese sollen im Folgenden dargestellt werden. Durch das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz bietet sich nun eine zuvor nicht existente Möglichkeit für die Länder, Bundesregelungen zum Gesetzesvollzug auszuhebeln. Während zuvor das Vorliegen eines Bundesgesetzes zum Verwaltungsverfahren nach Art. 84 Abs. 1 GG a.F. eine hinreichende Voraussetzung dafür war, dass die Länder den Vollzug anhand dieser Regelungen auszurichten hatten, ändert das neue materielle Abweichungsrecht der Länder diese Situation. Die Gliedstaaten können gem. Art. 72 Abs. 3 GG eigene, abweichende Regelungen gegenüber Bundesnormen erlassen. Auf letztere können sich auch entsprechende bundesseitige Normierungen des Verwaltungsverfahrens oder der Behördenorganisation im Sinne von Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG beziehen. Wird das materielle Bundesgesetz in einem Bundesland nun aber durch Landesnormen in seiner Anwendung verdrängt, so ist auch die Anwendung der darauf bezogenen Verfahrens- und Organisationsnormen des Bundes hinfällig. Diese folgen also – quasi akzessorisch – dem Schicksal der materiellen Bundesnorm, denn soweit es sich dann folgerichtig um den Vollzug von Landesrecht handelt, der der Regelung des jeweiligen Landes unterliegt, kommt Art. 84 GG – und mithin auch eine Regelung durch den Bund – nicht in Betracht. Dieser Befund gilt dementsprechend nicht nur für den Fall, dass ein Land die Bundesnorm nach Art. 72 Abs. 3 GG in seiner Gänze ablöst, sondern entsprechend auch für eine nur partielle Inanspruchnahme der materiellen Abweichungsoption. Soweit der Bund hier von seiner Regelungsbefugnis nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG Gebrauch macht, kann sich die Geltung dieser Regelungen nur auf den Bereich beziehen, den die Länder nicht mit abweichenden materiellen Normen bedacht haben.386 In diesem Zusammenhang könnte die Frage danach entstehen, ob im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG etwas anderes gelten könnte. Dieser gibt dem Bund die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen das Verwaltungsverfahren (nicht aber die Behördenorganisation) ohne eine Abweichungsmöglichkeit für die Länder zu regeln. Nimmt ein Land nun aber sein materielles Abweichungsrecht in der Weise in Anspruch, dass die neue Landesnorm eine Bundesnorm verdrängt, auf welche sich eine entsprechende Verfahrensnorm des Bundes bezog, die mit einem Abweichungsausschluss nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bewehrt war, so muss beim konsequenten Weiterdenken des oben gesagten die (gleichwohl) bewehrte Bundesverfahrensnorm ebenfalls in ihrer Anwendbarkeit verdrängt werden. 386 Nachvollziehbarerweise wird für solche Szenarien z.T. eine Verpflichtung der Länder gefordert, aus Gründen des effektiven Vollzuges für eine Vollzugstauglichkeit des Gesamtregelungswerkes zu sorgen, siehe Trute, in: Starck, Föderalismusreform, Rn. 178.