Content

Lukas Beck, Zusammenfassung in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 101 - 103

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

Bibliographic information
101 Denn der Druck für die Länder, einander deckungsgleiche Regelungen zu erlassen, besteht im Bereich des Art. 72 Abs. 3 GG nicht in der Form, wie er im Bereich des Art. 72 Abs. 2 GG besteht. Der Bund kann in jenen Regelungsgebieten, für die ein Abweichungsrecht besteht, den Ländern nicht in der Form zuvor kommen, dass die Schranke des Art. 72 Abs. 1 GG gälte. Dies ist nur für die Regelungsgebiete des Art. 74 Abs. 1 Nrn. 1 – 27 GG der Fall. Eine Vorab- Selbstkoordinierung der Länder zur Erreichung eines bundesweit einheitlichen Regelungszustandes ist in den Bereichen des Art. 74 Abs. 1 Nrn. 28 - 33 GG also überflüssig. Die Ausbildung einer faktischen Schranke für die Abweichungsgesetzgebung durch das Kriterium der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse ist also nicht zu erwarten. VI. Höherrangiges Recht Der verfassungsändernde Gesetzgeber machte – ohne dass dies einer Klarstellung bedurft hätte – deutlich, dass die Landesgesetzgeber in Ausübung ihres Abweichungsrechtes an verfassungs-, europa- und völkerrechtliche Vorgaben in gleicher Weise gebunden sein sollen wie der Bund.338 Durch die zusätzliche Bindung an einfaches Bundesrecht und Landesverfassungsrecht, sind die Länder hier allerdings ein Stück unfreier als der Bund. Wie auch für den Bereich des Vertrauensschutzes konstatiert wurde, weist diese Bindung des Gesetzgebers jedoch lediglich einen Bezug zum gesetzgeberischen Tätigwerden an sich auf.339 Hinsichtlich des Umstands, dass Bund und Länder im Bereich der Abweichungsgesetzgebung quasi real um die Normierung der betreffenden Rechtsgebiete konkurrieren, ergeben sich jedoch keine spezifischen Implikationen. VII. Zusammenfassung Die Abweichungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG ist nicht schrankenlos. Für die Länder ergeben sich aus dem Verfassungstext selbst bereits Einschränkungen in Form der abweichungsfesten Sektoren. In diesen Bereichen sind die Länder nicht von der Schrankenwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG befreit und können hier dementsprechend von vornherein nicht von vorausgegangenen Bundesgesetzen abweichen. Eine Sonderstellung unter den abweichungsfesten Sektoren hat – zwar nicht hinsichtlich der Wirkungsweise, jedoch in Bezug auf seine systematischen Implikationen – Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG, der den Ländern abweichende Regelungen für den Bereich der „Grundsätze des Naturschutzes“ vorenthält. Diese Aussperrung der Länder aus den Grundsatzfragen des Naturschutzes, rückt den Kompetenztitel des 338 BT-Drs. 16/813, S. 11. Siehe auch Rengeling, DVBl 2006, 1537 (1542); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 72, Rn. 8i. 339 Das hebt auch hervor: Huber, in: Blanke/Schwanengel, S. 21 (31). 102 Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG tatsächlich in die Nähe einer Grundsatzgesetzgebung, wie sie das Grundgesetz auch für einen Teilbereich der Finanzverfassung kennt.340 Die Gliedstaaten müssen hier aber keine Ausweitungen der Bundeskompetenz in Form einer Einbeziehung von Detailregelungen in die „Grundsatzkompetenz“ befürchten, wie es von der Provenienz des Kompetenztitels aus der früheren Rahmengesetzgebung her anzudenken wäre. Umgekehrt ergibt sich jedoch überraschenderweise gerade in diesem Bereich eine Schranke für die Art und Weise der Kompetenzausübung des Bundes. Um den Ländern die Inanspruchnahme ihrer Befugnis aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG nicht unmöglich zu machen, ist der Bund, dem Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens entsprechend, angehalten, seine Regelungen zum Naturschutz in einer Weise zu treffen, die es den Länder ermöglicht, sämtliche Bereiche des Nichtgrundsätzlichen zu regeln, ohne die Grundsätze notgedrungen (und sei es nur redaktionell) berühren zu müssen. Aus dem Prinzip der Bundestreue können jedoch weder für den Bund noch für die Länder weitreichende Schranken bezüglich der Inanspruchnahme der Regelungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG abgeleitet werden. So steht es der neuerlichen Regelung eines Rechtsgebietes durch eine bereits vorausgegangene Normierung nicht von vornherein entgegen. Das Prinzip der Bundestreue kann hier nur in Form eines Missbrauchs- und Obstruktionsverbotes wirken. Keine spezifischen Schranken für die Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis ergeben sich hingegen aus dem Erfordernis für die Länder, ihre Regelungen im Einklang mit höherrangigem Recht zu erlassen. Diese Restriktion ist einer jeden Form legislativer Tätigkeit zueigen, soweit sie sich höherrangigem Recht ausgesetzt sieht. Ein spezieller Zusammenhang mit der Abweichungsgesetzgebung tut sich hier nicht auf. Entsprechendes gilt für die Gebote der Kontinuitätsgewähr und des Vertrauensschutzes. Auch diese Restriktionen wirken vielmehr gegenüber der legislativen Tätigkeit von Bund und Ländern an sich, als speziell im Zusammenhang mit den Eigenheiten einer nahe am Ideal einer konkurrierenden Gesetzgebung liegenden Kompetenzart. 340 Wohlgemerkt: in die Nähe. Es gilt zu bedenken, dass der Bund i.R.d. Kompetenz zur Regelung des Naturschutzes nicht nur die Grundsätze regeln darf, sondern eben auch und gerade eine Vollregelung erlassen kann. Die Ähnlichkeit mit der Grundsatzgesetzgebung ergibt sich aus dem Blickfeld der Länder. Diesen ist in beiden Fällen die Regelung der Grundsätze verwehrt. In Ausübung ihrer Regelungsbefugnis müssen sie auch die vom Bund festgelegten Grundsätze beachten. Anderenfalls werden die betreffenden Landesnormen an Art. 31 GG scheitern. 103 E. Die Abweichungsoption innerhalb der Verwaltungskompetenzen I. Normsetzung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG nach der Reform 2006 Art. 84 Abs. 1 GG verteilt die Gesetzgebungskompetenz auf Bund und Gliedstaaten in einer Weise, die sich in die Systematik der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung im Sinne des Art. 70 Abs. 2 GG einfügt: Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes ordnet dem Bund die unbedingte Rechtssetzungsgewalt ein, wobei die Länder entsprechend von der Rechtssetzung (bedingt durch die Möglichkeit der einfachgesetzlichen Ermächtigung durch den Bund) ausgeschlossen sind. Die konkurrierende Gesetzgebung bezeichnet dagegen eine Zuordnung der Gesetzgebungskompetenz zu einer Rechtssetzungsebene, die jedoch tatbestandlich durch Befugnisse der anderen Regelungsebene bedingt ist. Im Sinne des VII. Abschnittes des Grundgesetzes, ist diese konkurrierende Gesetzgebungskompetenz den Ländern zugewiesen341 und durch Ausnahmen zugunsten einer Bundeskompetenz auf diesem Gebiet bedingt (Art. 72 Abs. 1 GG). In diesem Sinne stellt die Gesetzgebungskompetenz nach den Art. 83, 84 GG eine konkurrierende Kompetenzregelung dar, die den Grundsatz der Länderzuständigkeit statuiert (Art. 83, 84 Abs. 1 S. 1 GG) und von diesem Ausnahmen zugunsten einer Bundeszuständigkeit vorsieht (siehe Art. 84 Abs. 1 S. 2 und 5 GG). Die ländereigene Ausführung der Bundesgesetze nach Art. 83, 84 GG stellt den Regelfall innerhalb der Verwaltungskompetenzen dar.342 Eine Kompetenz zur Ausführung von Bundesgesetzen hat der Bund nur dann, wenn sie ihm zugewiesen wurde. Der unbenannte Rest liegt bei den Ländern; diese haben also die Residualkompetenz.343 Dabei können die Länder grundsätzlich die Behördenorganisation und das Vollzugsverfahren selbst regeln. An dieser grundsätzlichen Ausgestaltung wurde durch das 52. Änderungsgesetz zum Grundgesetz nichts geändert. Die vor der Verfassungsreform 2006 geltende Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG sah vor, dass die Länder im Falle des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen die Einrichtungen der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln, soweit nicht Bundesgesetze mit der Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Auf den zweiten Halbsatz dieser Regelung, zusammen mit der durch das Bundesverfassungsgericht entwickelten Einheitsthese344 ging die Zustimmungsbedürftigkeit von schätzungsweise 60 341 Insofern falsch ist die Behauptung, die konkurrierende Gesetzgebung i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG bezeichne eine tatbestandlich bedingte Zuordnung zum Bund, während die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht von vornherein ausgeschlossen sei, siehe Germann, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, Art. 84, Rn. 34. Diese Deutung verkennt zweifellos die Bedeutung der Art. 30, 70 Abs. 1 GG, wonach die Gesetzgebungskompetenz der Länder den Grundsatz darstellt. 342 Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84, Rn. 1. 343 Dietsche/Hinterseh, in: Borchard/Margedant, Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, S. 11 (S. 13). 344 Das Bundesverfassungsgericht vertrat in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass nicht die einzelne, eine Zustimmungspflicht begründende Organisations- oder Verfahrensnorm,

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.