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Lukas Beck, Vertrauensschutz und Kontinuitätsgewähr in:

Lukas Beck

Die Abweichungsgesetzgebung der Länder, page 98 - 100

aus staatsrechtlicher, rechtsvergleichender und dogmatischer Sicht

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4038-6, ISBN online: 978-3-8452-1221-0 https://doi.org/10.5771/9783845212210

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 606

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98 kompletten Sperre der Kompetenzausübung würde die eine bloße Einschränkung bezüglich der Art und Weise der Regelung auch lediglich ein Minus darstellen. Über ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG wäre diese Forderung auch justitiabel.330 Das Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens ist letztlich also tatsächlich in der Lage, in Ausnahmefällen eine Schranke für die Inanspruchnahme der Regelungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG darzustellen. Es werden hierdurch keine Kompetenzen aufgehoben, sondern lediglich die konkrete Ausübung der Befugnis behindert. Diese Schrankenbildung ist aber äußerst restriktiv zu deuten, da sie einem zwar zweifelsfrei anerkannten, jedoch positivverfassungsrechtlich nicht näher konkretisierten Subprinzip des Bundesstaatsprinzips entspringt. Die bloße Beschwörung eines Wettlaufes der Gesetzgeber kann hierbei nicht als ausreichend evident angesehen werden. IV. Vertrauensschutz und Kontinuitätsgewähr Das staatlich erlassene Recht soll Ordnung schaffen und bewahren. Ein immanentes Merkmal der so erzeugten Ordnung ist ihre Dauerhaftigkeit. Will das Recht seine ordnende Funktion effektiv wahrnehmen, so ist nicht nur der dauerhafte Zustand zu fordern, dass überhaupt eine Ordnung besteht. Der Normadressat muss vielmehr einen spezifischen Ordnungszustand zumindest für eine bestimmte Dauer vorfinden, um im Rechtssystem, dem er unterworfen ist, einen beständigen Ordnungsfaktor zu erblicken. Dieser Umstand wird gemeinhin als eine Kontinuitätsgewähr umschrieben, die der Staat für seine hoheitlichen Maßnahmen zu übernehmen hat. Als das vom subjektiven Standpunkt des Normadressaten her deduzierte Spiegelbild der Kontinuitätsgewähr, kann der Vertrauensschutz bezeichnet werden.331 Vergegenwärtigt man sich im Lichte dieser grundsätzlichen Erwägungen das legislative Fluktuationspotential der konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsbefugnis der Länder, so sieht man sich gleichzeitig mit der Frage konfrontiert, ob die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Kontinuitätsgewähr Schranken für die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 GG darstellen, unabhängig davon, ob es der Bund oder ein Gliedstaat ist, der erneut normieren will. Es ist die Eigenart der Abweichungsgesetzgebung, nahe am Ideal einer konkurrierenden Gesetzgebung zu sein, die das Zusammenspiel mit dem Gedanken der Kontinuität interessant werden lässt. Das traditionelle Verständnis von der Kontinuitäts- 329 BVerfGE 81, 310 (337); Dies wurde auch diskutiert für eine rechtsmissbräuchliche Sperre mittels einer RVO-Ermächtigung durch den Bund i.R.d. Art. 72 Abs. 1 GG, Kunig, in: v.Münch/Kunig, GG, Art. 72, Rn. 7; Unruh/Strohmeyer, BayVBl 1999, 609 (614 f.). 330 Ähnliche Prophezeiungen finden sich bei Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 385 (390); Huber, in: Blanke/Schwanengel, S. 21 (31), die davon ausgehen, dass das BVerfG noch jene Fallgruppen werde zu konkretisieren haben, in denen „unions- oder verfassungsrechtliche Belange“ im Einzelfall der Inanspruchnahme des Zugriffsrechts im Wege stehen werden. 331 Siehe zur begrifflichen Unterscheidung zwischen Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, Maurer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III (1996), § 60, Rn. 1 f. 99 gewähr könnte auch so umschrieben werden, dass der Hoheitsträger in dem was er tut, immer auch den Weichenstellungen Beachtung schenken muss, die er in der Vergangenheit veranlasst hat. Weicht nun aber die andere Regelungsebene in Anwendung des Art. 72 Abs. 3 GG von der bestehenden Rechtslage ab, so ändert sie eine Ordnung, die sie selbst nicht veranlasst hat. Die eindimensionale Deutung der Kontinuitätsgewähr dahingehend, dass der Hoheitsträger die von ihm veranlassten Ordnungsmaßnahmen in beständiger Weise fortentwickeln soll, kann im Bereich der Abweichungsgesetzgebung nicht funktionieren. Will man das Prinzip für diesen Bereich gleichwohl nicht aufgeben, so muss man es, um einen zivilrechtlichen Begriff zu bemühen, als eine Art Gesamtschuld332 von Bund und Land gegenüber dem Normunterworfenen ansehen. Eine faktische Schranke für die Inanspruchnahme des Art. 72 Abs. 3 GG wird sich jedoch aus dem objektiven Prinzip der Kontinuitätsgewähr nicht ableiten lassen können. Ihr Grundsatz verlangt für den Bereich der Legislative zwar ein stetiges und konsequentes Vorgehen, womit auch und vor allem hektische Sprünge und Wechselbäder adressiert sind.333 Dies erinnert unwillkürlich an den von manchen Stimmen als „Ping-Pong“334 bezeichneten gesetzgeberischen Wettlauf, der theoretisch entstehen könnte, weil Bund und Länder im Bereich des Art. 72 Abs. 3 GG die Normen der jeweils anderen Regelungsebene durch eigene ersetzen können, ohne dabei gehobenen inhaltlichen Hürden ausgesetzt zu sein. Gesetzgeberische „Wechselbäder“ wären also tatsächlich möglich. Die Kontinuitätsgewähr ist jedoch als verfassungspolitisches Postulat keine Pflicht des Gesetzgebers, deren Nichtbeachtung die getroffenen gesetzlichen Regelungen nichtig werden ließe. Als Schranke der Abweichungsgesetzgebung kann sie also nicht fungieren.335 Eine tatsächliche Schranke für die Inanspruchnahme des Art. 72 Abs. 3 GG könnte sich aber aus der bereits erwähnten subjektiven Kehrseite der Kontinuitätsgewähr, 332 Wenngleich dieser Vergleich genauso unsauber ist, wie der Begriff der Kontinuitätsgewähr an sich. Letztere ist nämlich nicht als verfassungsrechtliche Verpflichtung, sondern bestenfalls als verfassungspolitisches Postulat zu begreifen, Maurer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III (1996), § 60, Rn. 56. Ihre Nichtbeachtung führt beispielsweise nicht zur Nichtigkeit eines erlassenen Gesetzes. Genauso wenig kann daher genaugenommen von einer Schuld gegenüber dem Normadressaten gesprochen werden. Verdeutlicht werden soll vielmehr das Novum des gegenseitigen Einstehens von Bund und Ländern für vergangene Systementscheidungen im Rahmen dieses verfassungspolitischen Postulats. 333 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG (2005), Art. 3 Abs. 1, Rn. 205 ff.; Püttner, in: VVDStRL 32 (1974), 200 (216). 334 Unter den Medienberichten siehe statt vieler FAZ v. 18.05.06 „Ping-Pong-Gesetzgebung“.; Vorholz, Die Zeit Nr. 6/2006, S. 30. 335 Da der Normadressat darauf vertrauen muss, dass die gesetzgeberische Leistung an Beständigkeit nichts vermissen lässt, ist sein adäquates Mittel zur Rüge der hoheitlichen Akteure die entsprechende Inanspruchnahme seines Wahlrechts. Für den Bereich der Gesetzgebung, bei dem eine fehlende Kontinuität einer staatlichen Ebene und damit bestimmten verantwortlich zeichnenden parteilichen Gruppierungen zugeordnet werden kann, ist diese Aussage richtig. Für den Bereich der Abweichungsgesetzgebung hingegen, liegt eine fehlende gesetzgeberische Kontinuität in der Verantwortung zweier Regelungsebenen. Parteiliche Couleur spielt hier möglicherweise keine oder nur eine untergeordnete Rolle, womit das Disziplinierungsinstrument der demokratischen Wahl für diesen Bereich ineffektiv scheint. 100 dem Vertrauensschutz des Normadressaten ergeben. Dieser wird vor allem für zwei Bereiche des legislativen Tätigwerdens des Staates relevant: Zum einen für rückwirkende Gesetze und zum anderen für solche Gesetze, die zwar für die Zukunft gelten, dabei aber auf bereits entstandene Sachverhalte einwirken.336 Machen sich Bund oder Länder im Bereich der Abweichungsgesetzgebung an die erneute Normierung eines Regelungsgebietes, so können hierdurch bestehende Rechtspositionen der Normadressaten tangiert werden, die durch die vorangegangene Normierung der anderen Regelungsebene begründet wurden. Da der aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Vertrauensschutz aus der Sicht des betroffenen Normadressaten zu begreifen ist, wird auch deutlich, dass rückwirkende beeinträchtigende Regelungen den Normunterworfenen im selben Maße betreffen, ganz gleich, ob diese von derselben oder einer anderen Regelungsebene getroffen wurden. Maßgeblich ist allein der Umstand, dass diese Regelungen in der Lage sind, auf erworbene Rechtspositionen einzuwirken. Dass die Beeinträchtigung dabei von einer anderen Regelungsebene ausgeht als die ursprüngliche Begründung der Rechtsverhältnisse, kann nicht dazu führen, dass das Prinzip des Vertrauensschutzes nicht anwendbar ist. Dieser Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips würde ansonsten punktuell pervertiert. Allerdings wird auch klar, dass das Gebot des Vertrauensschutzes damit nicht die Funktion einer spezifischen Schranke für die Ausübung der Befugnis aus Art. 72 Abs. 3 GG erfüllt. Vielmehr gelten für diesen Bereich genau dieselben Erfordernisse des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes, wie sie auch sonst bei den durch andere Kompetenzarten legitimierten Neuordnungen eines Rechtsgebietes gelten.337 Der Vertrauensschutz des Normunterworfenen wirkt hier also als Schranke bezüglich des „Wie“ der Regelung im selben Maße, wie bei allen anderen Arten des gesetzgeberischen Tätigwerdens auch. Er weist jedoch keinen spezifischen Bezug zum Charakter der Abweichungsgesetzgebung als real konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf. V. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse In der Vergangenheit hat das Kriterium der „Gleichheit der Lebensverhältnisse“ im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung erheblich zur Unitarisierung der Gesetzgebung beigetragen. Einerseits als positiv gesetzliche Barriere, die es dem Bund ermöglichte, bundeseinheitliche Gesetze zu erlassen und andererseits als faktische Barriere, da die Länder sich legislativ selbst bundesweit koordinierten, um ersterem zuvor zu kommen. Als positiv gesetzliche Schranke kann dieses Kriterium jedoch für die Abweichungsgesetzgebung nicht fungieren, da die in Art. 72 Abs. 2 GG aufgezählten Regelungsgebiete nicht deckungsgleich mit denen des Art. 72 Abs. 3 GG sind. Eine Rolle könnte das Kriterium der Gleichheit der Lebensverhältnisse allenfalls noch als selbstverfügte Schranke der Länder spielen. Doch das ist eher fraglich. 336 Siehe Maurer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III (1996), § 60, Rn. 10 ff. 337 Für den Bereich der Ersetzungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 4 GG hebt dies ohne eingehendere Erörterung auch hervor: Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1211).

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Zusammenfassung

Seit der 2006 in Kraft getretenen „Föderalismusreform I“ ist es den Ländern im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung möglich, Regelungen zu erlassen, die Bundesgesetzen widersprechen. Neben den Fragen die durch diese Neuerungen aufgeworfen werden, analysiert der Autor die Möglichkeiten und Grenzen des Modells sowie mit einem Blick ins Ausland ähnliche Konzepte. Er gelangt unter anderem zu dem Ergebnis, dass der bundesdeutschen Kompetenzsystematik durch die erhöhte Bewegungsfreiheit der Länder, Elemente eines lernenden Föderalismus hinzugefügt werden und leistet hiermit einen Beitrag zu der Diskussion um das Abweichungsmodell, die sich bisher noch auf keinen reichhaltigen Erfahrungsschatz beziehen kann.