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Johann Klinge, Umstellung des Rentensystems vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren in:

Johann Klinge

Ein zukünftiger Altersrentenvertrag unter Wettbewerbsbedingungen, page 59 - 80

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4030-0, ISBN online: 978-3-8452-1426-9 https://doi.org/10.5771/9783845214269

Series: Schriften zur Rechtsbiometrik und zum Alterssicherungssystem, vol. 3

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59 spürbar. Verkürzt dargestellt ist es so, dass sich Rentenkürzungen sofort bemerkbar machen, Beitragserhöhungen und Bundeszuschüsse hingegen Wirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft entfalten, individuell aber nicht direkt wahrgenommen werden. Diese sofort spürbaren Veränderungen führen zu einem Verhalten seitens der Rentner, die Belastungen zu stoppen oder rückgängig zu machen. Das spricht dafür, dass der durchschnittliche Rentner kraft seiner Wählerstimme die politische Kraft bestimmen wird, die seiner Meinung nach am ehesten seine Interessen verwirklichen wird. Daraus kann geschlossen werden, dass die Leistungsempfänger auf der Seite des principals gegenüber dem agent ein höheres Gewicht einnehmen als die Beitragszahler.163 Insgesamt sprechen diese Aspekte dafür, dass der Gesetzgeber beim Umlagesystem dazu neigen wird, wachsende Belastungen infolge des demographischen Wandels an die Beitragszahler weiterzugeben. 2. Ergebnis Im Umlagesystem werden die wachsenden Belastungen an die nachfolgenden Generationen weitergegeben. Dem Umlageverfahren wohnt somit ein politisches Risiko inne, welches negative Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft haben kann. Parametrische Reformen in einem Umlagesystem werden in einer alternden Gesellschaft aller Wahrscheinlichkeit nach nur in einer Richtung erfolgen, nämlich der Ausweitung oder Stabilisierung der Leistungen zu Lasten der Beitragszahler. Das Konzept der parametrischen Reformen bei vollständiger Beibehaltung des Umlagesystems der gesetzlichen Rentenversicherung ist somit schon aus diesem Grunde abzulehnen. III. Umstellung des Rentensystems vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren Als Alternative zum Umlagesystem oder dem Konzept einer steuerfinanzierten Grundrente wird von einer weit verbreiteten Meinung das Konzept des Übergangs vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren vertreten. Das Kapitaldeckungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass die Beiträge eines jeden Versicherten zum Aufbau eines Kapitalstocks verwendet werden, indem sie in Wertpapieren angelegt, "verbrieft" werden. Die Beiträge werden in der Zeit der Beitragszahlung auf dem Kapitalmarkt angelegt. Im Rentenalter wird der durch Beiträge und Verzinsung gewachsene Kapitalstock sukzessive aufgelöst und für die Rentenleistungen verwendet. Das Kapitaldeckungsverfahren, auf dessen Prinzip 163 Eine plakative Überschrift kann als Beispiel dienen: SZ v. 9.6.2005, S. 1, „CSU grenzt sich scharf von der FDP ab“: Der Vorsitzende des bayerischen VdK Horst Seehofer warnt vor weiteren Einschnitten bei den Renten: „Hände weg von den Renten, da ist die Grenze erreicht.“ 60 auch das System der gesetzlichen Rentenversicherung ursprünglich (zu einem Teil) basierte164, liegt den meisten Systemen der zusätzlichen Alterssicherung in Deutschland zugrunde: Der Kapitallebensversicherung, der privaten Rentenversicherung, den fünf verschiedenen Durchführungswegen der betrieblichen Altersversorgung und dem Banksparplan. Im Zusammenhang mit einer Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren in der Alterssicherung werden Fragen in Bezug auf die Rendite der beiden Verfahren, die volkswirtschaftlichen Vorteile einer Umstellung, das politische Risiko eines Kapitalstocks und hinsichtlich des Übergangs von dem einen auf das andere Verfahren diskutiert. 1. "Renditevergleich" zwischen Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren Für eine Umstellung der dominierenden umlagefinanzierten Alterssicherung auf ein Kapitaldeckungsverfahren spricht den Befürwortern165 zufolge, dass es durch die Rendite, die in ihm erwirtschaftet wird, die wachsende Alterslast besser als das Umlageverfahren bewältigen könne und somit weniger demographieanfällig sei als das Umlageverfahren. Während die Leistungen für die Rentnergeneration im Umlagesystem von den Beitragszahlern bestritten werden, werden die Alterseinkünfte im Kapitaldeckungsverfahren aus dem angesparten Kapitalstock des Rentners finanziert. Im Gegensatz zum Umlageverfahren ist der Leistungsempfänger scheinbar nicht, jedenfalls nicht direkt, abhängig von der Anzahl der Beitragszahler, so dass das kapitalgedeckte System in Zeiten der demographischen Veränderungen leistungsfähiger sei als das Umlageverfahren. Die Leistungsfähigkeit kann einerseits daran gemessen werden, wie sicher ein System vor Krisen gesellschaftlicher wie wirtschaftlicher Art ist. Das Umlageverfahren, welches aus dem laufenden Einkommen der Bevölkerung gespeist wird und weitgehend ohne Kapitalstock auskommt, ist sehr unanfällig gegen schwere Wirtschaftskrisen und Inflation. So waren schließlich die Erfahrungen der Weltwirtschaftskrise, der Geldentwertungen und der Währungsumstellungen im Anschluss an die beiden Weltkriege auch der Grund, warum man sich im Jahre 1957 dafür entschied, das Rentensystem im Wege des Umlageverfahrens durchzuführen.166 Der Aspekt der Sicherheit vor Geldentwertung spricht damit für das Umlageverfahren und seine Leistungsfähigkeit. 164 Siehe oben unter A. II. 165 Zu diesen zählen v.a. Börsch-Supan (vgl. Blaupause für eine nachhaltige Rentenreform in Deutschland, 2001; der Übergang vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren in der gesetzlichen Rentenversicherung, 1999), der wissenschaftliche Beirat beim BMWi (vgl. Grundlegende Reform der gesetzlichen Rentenversicherung, Gutachten, 1998), Jäger (Die Umstellung der Gesetzlichen Rentenversicherung auf ein partiell kapitalgedecktes Finanzierungsverfahren - Eine Simulationsanalyse, 1990) und Homburg (Theorie der Alterssicherung, 1988). 166 Siehe oben unter A. II. 61 Andererseits kann die Leistungsfähigkeit eines Systems aber auch dadurch gekennzeichnet sein, welche Rendite es dem Versicherten für sein in das System eingebrachtes Kapital einbringt. Rendite meint hier die Differenz zwischen dem Betrag, den der Versicherte im Laufe seines Erwerbslebens an das System entrichtet hat und dem Betrag, den er im Rentenalter erhält. Ob beim Umlageverfahren überhaupt von einer „Rendite“ gesprochen werden kann, war umstritten und bis Ende der neunziger Jahre wurden zur Renditeentwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung kaum Berechnungen angestellt.167 Heute existieren Studien zur Renditeentwicklung im Umlageverfahren. Die Rendite beim Umlageverfahren hängt von zwei Einflussgrö- ßen ab: Die Größe der Rentnergeneration im Verhältnis zu der Erwerbsgeneration, die Wachstumsrate der Bevölkerung und die Entwicklung der Pro-Kopf-Beiträge. Die Entwicklung der Pro-Kopf-Beiträge wiederum hängt von der Arbeitsproduktivität der Bevölkerung ab.168 Sinkt die Zahl der erwerbstätigen Bevölkerung im Verhältnis zu den Rentenempfängern, dann sinkt die implizite Rendite des Umlageverfahrens. Die Rahmendaten der Bevölkerungsentwicklung in Deutschland spiegeln genau diese Entwicklung wieder. Die Renditen, die in der gesetzlichen Rentenversicherung künftig erwirtschaftet werden, sind dabei abhängig vom Versichertentyp. So erzielen Frauen aufgrund ihrer höheren Lebenserwartung höhere Renditen als Männer, denn sie bekommen aufgrund der durchschnittlich längeren Leistungsphase insgesamt höhere Leistungen. Ebenso ist die Rendite bei verheirateten Männern höher als bei unverheirateten, wenn die Leistungen der Hinterbliebenversorgung (Witwenrente) miteinbezogen werden. Nach verschiedenen Schätzungen beträgt die Rendite der gesetzlich Rentenversicherten im schlechtesten Fall real 0,6 % (Männer des Jahrgangs 1980; MEA-Studie) und im besten Fall 2,4 % (verheiratete Männer des Jahrgangs 1939, BfA-Studie).169 Im Jahre 1998 wurden bereits ähnliche Untersuchungen vorgenommen, die zu ähnlichen Ergebnissen kommen.170 Dabei wurde auch festgestellt, dass die Schwankungen der Kapitalmarktrenditen im Bereich der festverzinslichen Wertpapiere geringer sind als die Schwankungen der Rendite der staatlichen Alterssicherung.171 167 Vgl. Ottnad/ Wahl, Die Renditen der gesetzlichen Rente, S. 6. 168 Vgl. Breyer, PdW 2000, 383 (385 f.). 169 Überblick bei Ottnad/Wahl, Die Renditen der gesetzlichen Rente, S. 10. Bei den neuesten Prognosen zur Renditeentwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Institutionen, die die Berechnungen durchgeführt haben. So unterscheiden sich die Ergebnisse des MEA durchweg und deutlich von denen der BfA, des Sozialbeirats und des Sachverständigenrats, die sich alle drei ähnlich sind. Die Renditen, die das MEA feststellt, sind bis zu einem siebtel niedriger als diejenigen, die die BfA prognostiziert. Der maßgebliche Grund dafür liegt darin, dass in der Studie des MEA bei der Ermittlung der Beitrags- und Rentenzahlungen Eintrittswahrscheinlichkeiten statt fester Rahmenbedingungen verwendet werden. Während die Studien der BfA, des Sachverständigenrates und des Sozialbeirates voraussetzen, dass der Renteneintritt mit 65 Jahren sicher erreicht wird, ebenso wie das Durchschnittsalter, verwendet die MEA-Studie Überlebenswahrscheinlichkeiten. So wird die Rendite i.E. geringer. 170 Glismann/Horn, WD 1998, 474 (480). 171 Glismann/Horn, a.a.O., S. 482. 62 Eine fortschreitende ungünstige Entwicklung des Verhältnisses der Beitragszahler zu den Rentenempfängern und damit die negative Renditeentwicklung, verursacht durch den demographischen Wandel, kann theoretisch nur dadurch ausgeglichen werden, dass die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung von Kohorte zu Kohorte weiter erhöht werden. Im Ergebnis sind die absehbaren Renditen in der gesetzlichen Rentenversicherung sehr gering und weiter im Sinken begriffen. Das Umlageverfahren mag also in Hinsicht auf Wirtschaftskrisen und Inflationen sicher sein, in Hinsicht auf Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur ist das System anfällig.172 Beim Kapitaldeckungsverfahren werden die Beiträge des Versicherten auf dem Kapitalmarkt angelegt. Die Renditeentwicklung in der Zukunft hängt im Wesentlichen von der wirtschaftlichen Entwicklung ab. Steigt die Produktivität, dann kann das Kapitaldeckungsverfahren höhere Renditen generieren. Ein wichtiger Faktor ist die Laufzeit, in welcher das Vermögen, aus dem später die Rentenzahlungen geleistet werden, angesammelt wird. Längere Laufzeiten sind dazu geeignet, extreme Ausschläge in der Renditeentwicklung nach oben wie nach unten auszugleichen. Wie sich die Rendite über lange Laufzeiten entwickeln wird, dafür können zumindest in der Rückschau Anhaltspunkte gefunden werden. Wichtig ist dabei, dass für die Betrachtung der Renditeentwicklung Zeitabschnitte herangezogen werden, die repräsentativ sind. Es sollten also möglichst Perioden betrachtet werden, die sowohl Abschnitte mit gesamtwirtschaftlicher Prosperität als auch Abschnitte umfassen, die von einer krisenhaften Wirtschaftsentwicklung bestimmt sind. So erzielte ein voll diversifiziertes Portefeuille mit Aktien-, Wertpapier-. Direktbeteiligungs-, und Immobilienanlagen zwischen 1980 und 1995 eine Bruttorendite von real 6,5 %. Der Zeitraum wird als repräsentativ angesehen, da er Zeiten extrem hoher Renditen wie auch Zeiten der Mexiko- und Asienkrise mit niedrigen Renditen einbezieht.173 Andere Untersuchungen zu der historischen Entwicklung von Kapitalmarktrenditen haben längere Anlagezeiträume zum Gegenstand.174 So wurde festgestellt, dass zwischen 1954 und 1988, über einen Zeitraum von 34 Jahren, die jährliche Durchschnittsrendite real (aber ohne Steuern) bei 8,7 % gelegen hat.175 Für die langfristige Entwicklung des DAX wird eine nominale Rendite von über 10 % progonstiziert.176 Diese Beispiele verdeutlichen, dass vor dem Hintergrund des demographischen Wandels die Prognosen der Renditeentwicklung beim Kapitaldeckungsverfahren günstiger sind als beim Umlageverfahren. 172 Vgl. auch Goecke, Beispielrechnungen für Altersvorsorgeverträge, S. 19. 173 Vgl. Börsch-Supan, Blaupause für eine Rentenreform, S. 17: Nach Abschluß von Verwaltungskosten ergibt sich nach seinen Annahmen eine reale Rendite von 4, 5 %. 174 Vgl. Stehle/Huber/Maier, Rückberechnung des DAX für die Jahre 1955 bis 1987, Kredit und Kapital 1996, S. 277 ff.; Stehle, Aktien versus Renten, in: Handbuch Altersversorgung, S. 815 ff.; ders., Renditevergleich von Aktien und festverzinslichen Wertpapieren auf Basis des DAX und des REXP, Working Paper. 175 Stehle, Aktien versus Renten, in: Handbuch Altersversorgung, S. 815 ff. (825). 176 Stehle/Huber/Maier, a.a.O., S. 279, 300 f. 63 a. Mackenroth- und asset-meltdown-These Das Konzept einer Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren stößt in der Literatur auf Widerspruch. Ein Hauptkritikpunkt ist, daß ein Kapitaldeckungsverfahren gar nicht zu höheren Renditen führe als ein Umlageverfahren. Zurückzuführen ist dieser Gedanke auf eine These von dem Ökonomen Gerhard Mackenroth, der 1952 formuliert hat177 : „Aller Sozialaufwand muss immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt werden. Es gibt gar keine andere Quelle und hat nie eine andere Quelle gegeben, aus der Sozialaufwand fließen könnte“. Nach der Mackenroth-These sind das Umlageverfahren und das Kapitaldeckungsverfahren wirtschaftlich gleichwertig. Verdeutlicht werden kann die Mackenroth-These folgendermaßen: Beim Umlageverfahren transferiert die aktive Generation ihren Versicherungsbeitrag direkt an die Rentnergeneration. Im Kapitaldeckungsverfahren verzehrt die Rentnergeneration die Kapitalsumme nebst Zinsen, die sie im Erwerbsleben selbst angespart hat. Allerdings muss die Rentnergeneration, um dies zu tun, ihre Wertpapiere, in denen ihr angespartes Kapital verbrieft ist, wieder verkaufen. Und zwar an die nun aktive Generation. Die aktive Generation kauft die Papiere ihrerseits zur Altersvorsorge und zahlt somit an die ältere Generation für die „Übernahme der Wertpapiere“ (anstatt im Wege einer Rentenversicherung im Umlageverfahren).178 Dieses vereinfachte Beispiel macht deutlich, dass in Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren jeweils eine Einkommensübertragung zwischen aktiver und Rentnergeneration stattfindet. In dem einen Verfahren direkt über Beitragszahlungen, im anderen Verfahren indirekt über den Kauf und Verkauf von Wertpapieren. Daraus wird gefolgert, dass die demographische Veränderung sich auf ein Kapitaldeckungsverfahren ebenso auswirken wird, wie auf ein Umlageverfahren: Steigt die Zahl der Rentner, die zu ihrem Lebensunterhalt die Wertpapiere, in denen ihr angespartes Kapital verbrieft ist, verkaufen und sinkt gleichzeitig die Zahl der aktiven Bevölkerung, die ihrerseits die Papiere kaufen, um für ihr Alter vorzusorgen, dann ergibt sich ein Überangebot von Papieren im Verhältnis zu den Käufern. Nach dem Gesetz von Angebot und Nachfrage sinken mit fortschreitender Alterung der Bevölkerung die auf dem Kapitalmarkt für Wertpapiere erzielbaren Preise, die ältere Bevölkerung erzielt immer weniger Einnahmen durch den Verkauf der Papiere, die Rente sinkt.179 Dieses These wird als asset-meltdown- oder Verkaufswellen-Argu- 177 Mackenroth, Die Reform der Sozialpolitik durch einen deutschen Sozialplan, S. 39 ff. (41)., vgl. Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 78 f. 178 Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 78 f. 179 Barr, The Welfare State as Piggy Bank, S. 98; vgl. auch GDV Volkswirtschaft Nr. 1, S. 10. 64 ment bezeichnet. 180 Die These wurde im Jahre 1989 von den Wirtschaftswissenschaftlern Mankiw und Weil aufgestellt.181 Sie stützt sich auf eine Vorhersage demographisch induzierten Preisverfalls am US-Immobilienmarkt. Die beiden Wissenschaftlern prognostizierten einen demographiebedingten Preisverfall bei Immobilien von 47 % zwischen 1990 und 2010.182 Die These wurde in der Folge auch von der Finanzdienstleistungsbranche thematisiert.183 So wird die Auffassung vertreten, dass, bedingt durch die demographische Entwicklung, mit einem assetmeltdown auch an den Aktienmärkten zu rechnen sei.184 Angenommen wird eine Korrelation zwischen Altersentwicklung und Aktienkursen, wobei die Aktienkurse mit etwa 10-jähriger Verzögerung auf die Altersentwicklung reagieren.185 Bei Zutreffen dieser Annahme würden die Aktienkurse bis zum Jahr 2030 auf das Niveau von 1964 fallen.186 Die These vom asset-meltdown wird auch vom Ökonomen Nicholas Barr vertreten, der davon ausgeht, dass das in Kapitalanlagen angesammelte Vermögen der geburtenstarken Generation an Wert verliert, wenn diese die Kapitalanlagen im Alter auflösen und dabei einer gesunkenen Zahl an jungen Nachfragern gegenüber stehen.187 Daneben wird angeführt, dass die Veränderung der relativen Knappheitsverhältnisse der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital zu sinkenden Renditen auf dem Kapitalmarkt führen werde: Durch die demographische Veränderung werde der Produktionsfaktor Arbeit knapper, der Produktionsfaktor Kapital werde im Verhältnis zur Arbeit wachsen. Ein im Verhältnis zum Kapitalangebot überproportional steigendes Kapitalangebot bewirke ein niedrigeres Zinsniveau.188 b. Kritik Die Mackenroth-These und die asset-meltdown-These werden in der Wirtschaftswissenschaft jedoch sehr kontovers diskutiert und es kann bezweifelt werden, ob sie zutreffend sind. Es wird angeführt, dass die Mackenroth-These nur für eine geschlossene Volkswirtschaft gelte und deshalb eine begrenzte Aussagekraft habe.189 180 Vereinzelte Bezeichnung auch „die neue Mackenroth-These“, vgl. GDV, Volkswirtschaft Nr. 1, 2003, S. 6. 181 Mankiw/Weil, Regional Science and Urban Economics 19, S. 235 ff. 182 Mankiw/Weil, a. a. O., Figure 5. 183 Heigl, Age-Wave - Zur Demographieanfälligkeit von Aktienmärkten; vgl. auch Börsch- Supan/Ludwig/Sommer, Demographie und Kapitalmärkte, S. 23 ff.; das Problem wird mittlerweile auch verstärkt in der Praxis diskutiert, vgl. z. B. Schneider, Asset-Meltdown - Stärkere Streuung von Anlagegeldern erforderlich, Finanz Business 3/2006, S. 40 ff. 184 Heigl, Age-Wave - Zur Demographieanfälligkeit von Aktienmärkten. 185 Heigl, a. a. O.,S. 5. 186 Börsch-Supan/Ludwig/Sommer, Demographie und Kapitalmärkte, S. 24. 187 Barr, The Welfare State as Piggy Bank, S. 98. 188 Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 104. 189 Homburg, Theorie der Alterssicherung, S. 66 ff. (68); Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 80. 65 Zunächst negiere die Mackenroth-These die Tatsache, dass auch in geschlossenen Volkswirtschaften Konsummöglichkeiten durch die Produktion langlebiger Güter, die nicht nur in der Periode genutzt werden, in der sie hergestellt worden sind, in die Zukunft übertragen werden.190 Desweiteren wird die These als irreführend bezeichnet, da sie die Möglichkeit vernachlässige, dass durch die Vergrößerung des zukünftigen Sozialprodukts, welche durch Ersparnis und Kapitalbildung erreicht werde, die Last des zukünftigen Sozialaufwandes leichter getragen werden könne.191 Auch die asset-meltdown-These wurde von Wissenschaftlern eingehender untersucht und dabei kritisch hinterfragt.192 Die Ergebnisse der Untersuchungen schwächen die Aussagen der Asset-Meltdown-These erheblich ab. Kritisiert wird, dass sich die Prognose weitestgehend darauf stütze, dass nur die Gruppe der 30- bis 59-jährigen Erwerbstätigen spare, also Aktien und andere Wertpapiere nachfrage. Diese Annahme könne jedoch nicht auf Fakten gestützt werden.193 Rentner würden nicht lediglich entsparen, d.h. durchschnittlich nicht mehr Vermögen auflösen als neues ansparen.194 Das Hauptargument jedoch, welches gegen die asset-meltdown- These angeführt wird, ist der globale Kapitalverkehr.195 In einer offenen Volkswirtschaft mit internationalem Kapitalverkehr könne ein Überangebot von Wertpapieren durch Nachfrage aus dem Ausland ausgeglichen werden. Durch Leistungsbilanzdefizite könnten offene Volkswirtschaften ihren Verbrauch auch über das eigene Bruttosozialprodukt steigern. Es könne somit zu Spar- und Entsparvorgängen zwischen einzelnen Staaten kommen, zwischen Staaten mit schrumpfender Bevölkerung und Staaten mit wachsender Bevölkerung. Zum Beispiel könnten die heute von den Industrieländern über Leistungsbilanzüberschüsse an die Entwicklungsländer vergebenen Kredite in späterer Zeit an die Industrieländer zurückfließen und trotz abnehmender Bevölkerung einen gesteigerten Konsum ermöglichen.196 Die internationale Mobilität von Kapital biete Anlegern aus schneller alternden Volkswirtschaften die Möglichkeit, an dem Wachstum langsamer alternder Volkswirtschaften (dazu zählen die USA) teilzuhaben (Prinzip der demographischen Arbitrage). Durch den internationalen Kapitalverkehr werde auch der durch die Verknappung der Arbeit hervorgerufenen Effekt sinkender Renditen in hohem Maße ausgeglichen. Aufgrund der Globalisierung der Kapitalmärkte könnten in einem Kapitaldeckungsverfahren die Risiken stärker als bisher diversifiziert werden, das Risiko der demographischen Entwicklung eingeschlossen, da hiervon die unterschiedlichen Märkte unterschiedlich stark betroffen seien. Auch wenn der internationale Kapitalverkehr noch unzurei- 190 Breyer, PdW 2000, 383 (386). 191 Auffassung des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi, S. 11. 192 Vgl. Börsch-Supan/Ludwig/Sommer, Demographie und Kapitalmärkte, S. 19 ff. 193 Börsch-Supan/ Ludwig/ Sommer, a.a.O. 194 Börsch-Supan/ Ludwig/ Sommer, a.a.O., S. 25. 195 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, S. 11 f.; Börsch-Supan, Demographic Change, Saving and Asset Prices: Theory and Evidence, S. 8; vgl. auch Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 80. 196 Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 80; Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, S. 11 f. 66 chend ist, wird angenommen, dass er gerade durch die Bevölkerungsalterung zunehmen werde.197 Der „homebias“, die Bevorzugung nationaler Kapitalanlagen, werde zu Gunsten einer optimalen Diversifizierung im internationalen Anlagebereich abnehmen.198 Zwar wird von einigen Kritikern der asset-meltdown-These anerkannt, dass mit abnehmender Zahl der Erwerbstätigen und absolut sinkender Einwohnerzahl aufgrund sinkender Geburtenraten auch die volkswirtschaftliche Produktivität abnehme, so dass die Renditen sänken. Das Ausmaß der Renditeabsenkung aufgrund abnehmender volkswirtschaftlicher Produktivität bis zum Jahre 2050 wird dabei jedoch auf lediglich 0, 7 % beziffert.199 Die asset-meltdown-These ist somit in ihrem Ausmaß zweifelhaft. Jedenfalls muss der von den Anhängern der asset-meltdown-These oft formulierte Schluss, dass das Kapitaldeckungssystem gleichermaßen wie das Umlagesystem von der Alterung der Bevölkerung betroffen sei, bestritten werden: Denn ein nationales Umlagesystem ist in jedem Fall von der nationalen Bevölkerungsentwicklung betroffen, da es das Instrument der demographischen Arbitrage gar nicht nutzen kann. Das könnte allenfalls ein globales Umlagesystem. Da dieses in keinem Falle vorstellbar erscheint, kann nur durch ein Kapitaldeckungsverfahren das Zusammenwachsen der Kapitalmärkte und eine demographische Risikoverteilung auf globaler Ebene erreicht werden.200 Die asset-meltdown-These und die Mackenroth-These können dagegen nur dann verfangen, wenn man ein nationales Umlagesystem mit einem nationalen Kapitaldeckungssystem bzw. eine globales Umlagesystem mit einem globalen Kapitaldeckungssystem vergleicht. Vergleicht man jedoch ein globales Kapitaldeckungsystem mit einem nationalen Umlagesystem, so muss das erste dem zweiten hinsichtlich des demographischen Risikos überlegen sein. c. Zwischenergebnis Es ist höchst zweifelhaft, ob die Mackenroth- wie die asset-meltdown-These in ihrem Ausmaß zutreffend sind. Das Kapitaldeckungsverfahren ist jedenfalls bereits aufgrund der Möglichkeit der globalen Verteilung des demographischen Risikos hinsichtlich der Renditeerzielung weniger demographieanfällig als das Umlageverfahren. 197 Börsch-Supan, Demographic Change, Saving and Asset Prices: Theory and Evidence, S. 8. 198 Weber, Demographie und Kapitalmärkte, S. 8. 199 Börsch-Supan/Heiss/Ludwig/Winter, German Economic Review, 151 (153). 200 Vgl. Börsch-Supan, Privatisierungsmöglichkeiten der Sozialversicherung in Europa, S. 14. 67 2. Volkswirtschaftliche Vorteile einer Umstellung Umstritten ist bislang, ob eine Umstellung vom Umlage- auf ein Kapitaldeckungsverfahren Verbesserungen des Zustands der gesamten Volkswirtschaft zur Folge hat.201 a. Paretoverbesserungen Das Erreichen von Paretoverbesserungen meint, dass sich ein Zustand verbessert ohne dass sich innerhalb dieses Zustandes ein Beteiligter in seiner Situation verschlechtert. Im Unterschied dazu wird ein Zustand als paretooptimal bezeichnet, wenn alle Güter komplett verteilt sind und Verbesserungen des Einen nur durch Verschlechterung eines Anderen eintreten können.202 Zur Verdeutlichung der Theorie der Paretoverbesserungen soll folgendes einfaches Beispiel angeführt werden: In einer Gruppe hat jedes Mitglied bisher ein Tortenstück. Ein weiteres kommt von außerhalb der Gruppe hinzu. Dieses wird von einer Person entgegengenommen. Die Person besitzt nun zwei Tortenstücke. Sie hat dadurch ihre Situation verbessert, jedoch ohne dass sich die Situation eines anderen aus der Gruppe verschlechtert hat, denn die anderen Mitglieder der Gruppe sind nach wie vor in Besitz eines Tortenstücks. Durch das Hinzukommen des zweiten Tortenstücks wurde eine Paretoverbesserung des Zustands in der Gruppe erreicht. Im Gegensatz dazu werden dann keine Paretoverbesserungen erreicht, wenn ein Mitglied der Gruppe einem anderen das Tortenstück wegnimmt. Denn in diesem Fall hat es seine Situation dadurch verbessert, dass sich die Situation des anderen gleichermaßen verschlechtert hat. In der Diskussion um eine Umstellung der Finanzierung der Alterssicherung wird von Kritikern des Kapitaldeckungssystem ins Feld geführt, dass die Umstellung eines Umlagesystems auf ein Kapitaldeckungssystem aus ökonomischer Sicht keine absoluten Verbesserungen für alle Gruppen bringe, sondern die Verbesserungen einer Gruppe mit äquivalenten Verschlechterungen einer anderen Gruppe einhergingen. Eine Umstellung sei mithin ein „Nullsummenspiel“, Paretoverbesserungen würden nicht erreicht.203 Nach einer anderen Auffassung kann durch die teilweise Umstellung auf ein Kapitaldeckungsverfahren die Situation aller Beteiligten verbessert werden und damit eine Paretoverbesserung erzielt werden. Die Vertreter dieser Meinung stellen dafür einen theroretischen Vergleich an zwischen der Situation, wie sie sich für die Bei- 201 Vgl. Buslei/Kraus, Wohlfahrtseffekte eines graduellen Übergangs auf ein niedrigeres Rentenniveau, S. 57 ff.; Börsch-Supan, Privatisierungsmöglichkeiten der Sozialversicherung in Europa, S. 11 ff.; Breyer, PdW 2000, 383. 202 Vgl. Cezanne, Allgemeine Volkswirtschaftslehre, S. 208. 203 Vgl. Buslei/Kraus, Wohlfahrtseffekte eines graduellen Übergangs auf ein niedrigeres Rentenniveau, S. 57 ff. (64 ff.; 74). 68 tragszahler des Umlagesystems bei Beibehaltung dieses Systems darstellt und der Situation, wie sie sich bei einer teilweisen Ablösung (Ergänzung) des Systems ergibt.204 Das Erreichen von Paretoverbesserungen bedeutet im Fall der Umstellung auf das Kapitaldeckungsverfahren, daß durch die Umstellung der Grad der gesamtvolkswirtschaftlichen Ersparnis steigt, und dass die Kapitalproduktivität erhöht wird. Für eine Paretoverbesserung durch das Kapitaldeckungsverfahren spricht die Rendite, die im Kapitaldeckungsverfahren erzielt werden kann (durch die demographischen Verschiebungen wurde in den letzten Jahren im Umlagesystem der Gesetzlichen Rentenversicherung sogar eine negative Rendite erzielt205). Allerdings ist zu beachten, daß mit der Umstellung auf ein kapitalgedecktes System eine Übergangsbelastung einhergeht: Der ursprüngliche durch die Einführung des Umlageverfahrens begründete Einführungsgewinn verwandelt sich bei Ablösung durch ein Kapitaldeckungsverfahren in eine Ausstiegsbelastung. Aus diesem Grunde wird auch die Meinung vertreten, daß die Beibehaltung des Umlageverfahrens und der Übergang zu einem Kapitaldeckungsverfahren ökonomisch gleichwertig seien.206 Dem wird allerdings entgegengehalten, daß die Argumentation nur für sehr einfache Ökonomien gelte. Durch die Umstellung auf Kapitaldeckung ergäben sich Produktivitätssteigerungen und zumindest langfristig ein Wirtschaftswachstum.207 Ein höherer Anteil der Kapitaldeckung im Rentensystem könne die Kapitalproduktivität und die Intensität des Wettbewerbs auf dem Kapitalmarkt steigern.208 Dagegen wird eingewandt, daß durch die Umstellung auf ein Kapitaldeckungsverfahren die Sparquote nicht erhöht werde: Dadurch, daß für die Altersvorsorge mehr gespart werde, würden andere Sparziele, wegen derer bisher gespart worden sei, verdrängt. Die Sparquote bleibe im Ergebnis aber gleich.209 Es stellt sich also die Frage, ob das Kapitaldeckungsverfahren die Sparquote erhöht. Ist dies der Fall, so stünde dem Kapitalmarkt mehr Kapital zur Verfügung, was wiederum zu einem stärkeren Wirtschaftswachstum führen könnte, was für Paretoverbesserungen infolge der Umstellung auf ein Kapitaldeckungsverfahren spräche. aa. Feldstein-These Daß sich die Sparquote bei Einführung eines Kapitaldeckungsverfahrens erhöht, dafür spricht die These Feldsteins: Er folgert die Erhöhung der Sparquote bei Umstel- 204 Börsch-Supan, Privatisierungsmöglichkeiten der Sozialversicherung in Europa, S. 11 ff.; kritisch dazu Buslei/Kraus, a.a.O. 205 Börsch-Supan, Übergang vom Umlage-zum Kapitaldeckungsverfahren , S. 18. 206 Buslei/Kraus, Wohlfahrtseffekte eines graduellen Übergangs auf ein niedrigeres Rentenniveau, S. 57 ff. (64 ff.; 74); ebenso Breyer, PdW 2000, 383 (392). 207 Börsch-Supan, Übergang vom Umlage-zum Kapitaldeckungsverfahren, S. 10 f. 208 Börsch-Supan, a. a. O. 209 So Barr, Welfare State as Piggy Bank, S. 100 ff.; vgl. dazu auch Börsch-Supan, PdW 2000, 431 (441); Homburg, Theorie der Alterssicherung, S. 55 f. 69 lung auf ein Kapitaldeckungsverfahren daraus, daß der umgekehrte Effekt bei der Einführung des Umlageverfahrens in den USA zu beobachten war. Dies begründet er folgendermaßen: Bei Einführung des Umlageverfahrens entsteht ein Einführungsgewinn. Es werden gleich Renten an diejenigen ausbezahlt, die keine Beiträge an das Umlagesystem geleistet haben. Auch die ersten folgenden Rentnerkohorten erhalten mehr Leistungen als sie Beiträge gezahlt haben. Da sie sich nun wohlhabender fühlen, reduzieren diese Kohorten ihre Ersparnis. Auch die Kohorten, die dann volle Beiträge gezahlt haben, schränken ihr privates Sparen in dem Maße ein, wie sie staatliche Rentenversprechen erhalten (saving replacement effect). Diese Sparillusion des Umlageverfahrens führe zu einer Senkung der wirklichen Ersparnis. Daraus folge umgekehrt, daß das Kapitaldeckungsverfahren zu einer höheren gesamtwirtschaftlichen Ersparnis führe, zu einem größeren Kapitalstock und höherem Wachstum.210 Für die USA ist zumindest der erste Teil dieser These Feldsteins durch empirische Studien bestätigt worden. Allerdings gibt es auch zahlreiche Untersuchungen deutscher Ökonomen, die keinen Kausalzusammenhang zwischen Umlageverfahren und Sparquote feststellen.211 bb. Erfahrungen in Chile Auch aus den Erfahrungen der vollständigen Umstellung der Alterssicherung von einem Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren in Chile seit 1981 lassen sich nach überwiegender Meinung keine eindeutigen Beweise für den Entritt von Paretoverbesserungen folgern. Auch wenn im Hinblick auf die durch die Reform verursachten gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur ein überwiegend positives Fazit gezogen wird.212 Die Entwicklung des Rentensystems in Chile gilt weltweit als Exempel für eine Privatisierung ehemals öffentlicher, im Umlageverfahren betriebener Rentenversicherungssysteme. Das ursprüngliche umlagefinanzierte Rentensystem Chiles zählte Anfang der 70er Jahre zu den fortschrittlichsten Systemen, nicht nur auf dem amerikanischen Kontinent.213 Das System deckte alle Risiken ab und erreichte fast die gesamte Bevölkerung. Die Leistungen waren für südamerikanische Verhältnisse großzügig. Defizite des Systems waren aber seine Komplexität mit über 100 verschiedenen Rentenprogrammen, seine finanziellen Schwierigkeiten (29 % der Ausgaben mussten durch den Staat bezuschusst werden) und eine hohe Abgabenlast auf Löhne und Gehälter (im Jahre 1971 bei 65 %). Im Jahre 1980 wurde ein neues Rentensystem eingeführt, das im Mai 1981 in Kraft trat.214 Gekennzeichnet war der Umbruch vor allem 210 Feldstein, Journal of Political Economy 1974, 906. 211 Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 84. 212 Vgl. Gerber, Freie Pensionskassenwahl, S. 285 ff. 213 Vgl. Mesa-Lago/Arenas de Mesa, DRV 1997, 406 (407); Schulz-Weidner, DRV 1998, 371. 214 Ausführliche Darstellung VDR, Rentenversicherung im internationalen Vergleich, S. 5 ff. In diesem Zusammenhang darf allerdings nicht vergessen werden, dass der Umbau des 70 dadurch, dass das System vom Staat auf private Fondsverwaltungen übertragen wurde. Den Anstoß zu dem Umbau des Alterssicherungssystems hat eine Gruppe von jungen chilenischen Ökonomen gegeben, die während des Studiums in den USA das theoretische Konzept eines privaten kapitalgedeckten Rentensystems kennengerlernt hatten: Fondsverwaltungen (AFP) führen die obligatorische kapitalgedeckte Altersvorsorge durch. Diese AFP sind Aktiengesellschaften, die frei miteinander konkurrieren. Die AFP werden durch eine Aufsichtsbehörde, die SAFP geregelt, überwacht und kontrolliert. Die Beiträge werden ausschließlich durch die Arbeitnehmer finanziert. Die Versicherungsbeiträge werden auf einem individuellen Konto gutgeschrieben. Die AFP entscheiden im gesetzlichen Rahmen selbst über die Investition dieser Mittel. Die Kapitalverzinsung wird den Versicherten anteilig gutgeschrieben. Tritt der Versicherte in den Ruhestand ein, erhält er daraus eine Altersrente.215 Die Ertragsraten des chilenischen Alterssicherungssystem sind beeindruckend: Die durchschnittliche Realverzinsung der von den privaten Pensionsfonds angelegten Beiträge betrug zwischen 1981 und 1997 ca. 12 % p. a. Die Kapitalmärkte in Chile konnten durch den aus den steigenden Anlagebeträgen resultierenden Geldstrom enorme Zuwachsraten verzeichnen. Allerdings wird hier die Kausalität zwischen der steigenden volkswirtschaftlichen Ersparnis und der Einführung des Kapitaldeckungssystems entsprechend der Feldstein-Hypothese bestritten.216 Vielmehr werden die Gründe für den enormen Anstieg des chilenischen BIP seit Einführung des neuen privatisierten und kapitalgedeckten Alterssicherungssystems auch darin gesehen, dass neben der Reform der Alterssicherung Anfang der 80er Jahre andere weitreichende Wirtschaftsreformen in Chile begonnen wurden: Der Aufbau von Vermögensbeständen bei den AFP zu Zwecken der Alterssicherung traf mit der Privatisierung von Staatsbetrieben zusammen. Die AFP kauften Anteile an diesen Betrieben und transferierten so Finanzmittel in die öffentlichen Haushalte. Zum Anderen befand sich in dieser Zeit der Finanzmarkt in Chile auf einem sehr niedrigen Niveau. Ein zusätzlicher Strom von Kapital wirkt sich in solchen Volkswirtschaften stärker auf die Wachstumsrate aus als in Ländern mit hochentwickelten Finanzmärkten.217 Der Anstieg der gesamtgesellschaftlichen Kapitalbildung ab dem Jahre 1981 (Einführung des neuen Rentensystems) wird auf Auslandsanlagen als auch auf die Bildung von inländischem öffentlichen Kapital und einer privaten Ersparnisbildung außerhalb der AFP zurückgeführt.218 Ein weiterer Grund für den Anstieg der volkswirtschaftlichen Ersparnis in Chile wird darin gesehen, dass parallel Rentensystems nicht unter einer demokratisch gewählten Regierung vonstatten ging, sondern unter dem diktatorischen Regime von Augusto Pinochet, welcher im August 1973 durch einen Militärputsch gegen die Allende-Regierung an die Macht kam. Das Pinochet-Regime hat in der Folgezeit viele Menschen verfolgt und ermordet. (Vgl. dazu Rinke, Kleine Geschichte Chiles, S. 158 ff.) 215 Vgl. Mesa-Lago/Arenas de Mesa, DRV 1997, 406 (407). 216 Schmähl, Teil-Privatisierung und vermehrte „Kapitalfundierung“ der Alterssicherung, S. 179. 217 Schmähl, Teil-Privatisierung und vermehrte „Kapitalfundierung“ der Alterssicherung, S. 179. 218 Mesa-Lago/ Arenas de Mesa, DRV 1997, S. 405 ff. 71 mit der Einführung des neuen Alterssicherungssystems auch die Altersgrenze von 60 auf 65 Jahre angehoben wurde.219 cc. Folgerungen Durch die große Zahl an verschiedenen Einflußfaktoren gilt es als unmöglich, eine klare Kausalbeziehung zwischen Sparquote und Umlagesystem herzustellen. Die Feldstein-These gilt somit als unbewiesen.220 Es wird jedoch die Meinung vertreten, dass die empirischen Untersuchungen eher dafür sprechen, dass aufgrund der Einführung einer kapitalgedeckten Altersvorsorge die Ersparnis insgesamt steigen würde.221 Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft geht in seinem Gutachten allerdings davon aus, daß die gesamtwirtschaftliche Ersparnis in Deutschland durch die Einführung eines (Teil-) kapitalgedeckten Systems anstiege. Als Begründung wird angeführt, daß beim größeren Bevölkerungsteil das zusätzliche Pflichtsparen im Zuge einer obligatorischen kapitalgedeckten Zusatzvorsorge nicht mit einer entsprechenden Abnahme der freiwilligen Ersparnis korrespondieren würde, da hier gar keine freiwillige Ersparnis gebildet wird. Der weitaus größte Teil der Bevölkerung müßte also bei der Einführung der obligatorischen Zusatzvorsorge seine Ausgaben für den gegenwärtigen Konsum zu Gunsten einer zusätzlichen Ersparnis einschränken. Die Sparquote stiege.222 Diese, die Feldstein- These stützende Einschätzung scheint plausibel zu sein, wenn man die Statistiken betrachtet: Die Vermögensverteilung der deutschen Haushalte zeigt, daß 50 % der Haushalte über ein Vermögen unter 14 000 Euro und gerade 20 % über 100 000 Euro verfügen.223 Diese Zahlen lassen einen Konsumverzicht bei großen Bevölkerungsteilen wahrscheinlich erscheinen und damit einen Anstieg der Ersparnis bei Einführung einer Teilkapitaldeckung. Auch wenn die Feldstein-Hypothese in ihrem Ausmaß nicht bewiesen ist, so erscheint ihre Richtigkeit doch sehr wahrscheinlich. Es muß jedoch festgestellt werden, daß der Vorteil des Kapitaldeckungsverfahrens in Hinblick auf eine Steigerung der volkswirtschaftlichen Ersparnis nicht endgültig geklärt ist. Somit soll dieser Punkt nicht als Vorteil angeführt werden. Ob sich Paretoverbesserungen tatsächlich ergeben, sei somit dahingestellt. Es ist jedoch die Frage zu stellen, ob eine (wirtschaftspolitische) Entscheidung lediglich nach dem Paretokriterium entschieden werden sollte. In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur wird kritisiert, dass eine Beurteilung einer Entscheidung nach dem Paretokriterium oftmals dazu führt, dass gar keine Entscheidung getroffen wird, da es selten der Fall ist, dass es keinen gibt, der aufgrund einer Entscheidung 219 Eisen, Das Modell Chile als Muster- oder Glücksfall?, S. 153 f. 220 Vgl. Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 84 f. 221 So Börsch-Supan, PdW 2000, 431 (441 f.). 222 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, S. 51 ff. 223 GDV, Die Märkte für Altersvorsorge in Deutschland, 2004, S. 27. 72 verliert.224 Das Paretokriterium schränkt im Ergebnis den staatlichen Entscheidungsspielraum in einem solchen Maße ein, dass der Staat in den meisten Fällen wirtschaftspolitisch untätig bleiben müßte, um den Anforderungen des Paretokriteriums zu genügen.225 Aus diesem Grund erscheint es zweifelhaft, im Zusammenhang mit der Frage nach der (teilweisen) Ablösung des Umlagesystems durch ein Kapitaldeckungssystem dem Erfordernis von Paretoverbesserungen einen entscheidenden Stellenwert einzuräumen. b. Verbesserungen nach Kaldor-Hicks Neben dem Paretokriterium bei welchem alle besser und keiner schlechter gestellt werden darf, wird in der Ökonomie auch die Auffassung vertreten, dass eine wirtschaftspolitische Maßnahme dann zu empfehlen ist, wenn derjenige, der durch die Maßnahme gewinnt, den Verlierer entschädigen könnte und darüber hinaus auch noch einen Überschuß behielte.226 Nach dieser Auffassung, dem Kaldor-Hicks- Kriterium, gibt es, im Gegensatz zum Paretokriterium, durchaus auch Verlierer. Der Gewinner gewinnt jedoch mehr als der Verlierer verliert. Erforderlich ist also, dass eine Kompensation zwischen Gewinner und Verlierer nicht tatsächlich erfolgt, sondern dass sie unter Verbleib eines Restvorteils beim Gewinner erfolgen könnte. Das Kriterium findet vor allem in der Beurteilung staatlicher Maßnahmen nach ihren Kosten und ihrer Nützlichkeit Anwendung. Begründet wird die Heranziehung des Kaldor-Hicks-Kriteriums damit, dass eine Veränderung von rechtlichen Rahmenbedingungen in fast jedem Falle für eine Personengruppe mit Nachteilen verbunden sein wird. Änderungen am status quo lassen sich in den meisten Fällen nur mit dem Kaldor-Hicks-Kriterium rechtfertigen.227 Unter der Prämisse des Kaldor-Hicks-Kriteriums könnte eine Ergänzung des Umlageverfahrens durch das Kapitaldeckungsverfahren mit Effizienzgewinnen und Wohlfahrtsgewinnen einhergehen. Wenn die teilweise Ergänzung des Umlageverfahrens durch ein Kapitaldeckungsverfahren für die Einen, z.B. die derzeitige Rentnergeneration, zu Verlusten führt, müsste bei Beachtung des Kaldor-Hicks-Kriteriums zu zeigen sein, dass die Gewinne228 der zukünftigen Rentnergeneration, hier verursacht durch die Rendite des Kapitalstocks, ein Maß erreichen, mit welcher sie theoretisch den Nachteil der belasteten Rentnergeneration unter Verbleib eines Restvorteils zu kompensieren in der Lage wären: Der demographisch verursachte Belastungspfad der Rentenversicherten steigt in solchem Maße, dass er in den Jahren 2035-2050 seinen Scheitelpunkt erreichen 224 Hierzu: Borrmann/Finsinger, Markt und Regulierung, S. 53. 225 Vgl. Eidenmüller, Effizienz als Rechtsprinzip, S. 49. 226 Vgl. Borrmann/Finsinger, Markt und Regulierung, S. 53 227 Eidenmüller, S.52 f. 228 Der Gewinn bestünde im Vorteil im Vergleich zur Rente bei vollständiger Beibehaltung der Umlagefinanzierung. 73 wird. Hier wird eine fast doppelt so hohe Belastung für die Beitragszahler im Vergleich zu heute bestehen.229 Diese zukünftige Belastung kann durch eine zusätzliche Kapitaldeckung der nun erwerbstätigen Generation vermindert werden. Verbindet man diese zusätzliche Kapitaldeckung, die von den Erwerbstätigen aufzubringen ist, mit einer Verminderung des Beitragssatzes zum Umlagesystem, so könnte ein Teil der zukünftigen Belastung auf die heutige Rentnergeneration verschoben werden, so dass im Ergebnis der Belastungspfad geglättet würde.230 Die heutige Rentnergeneration, die aufgrund der vergleichsweise noch günstigen demographischen Situation vergleichsweise hohe Renten erhält, würde somit zwar belastet, jedoch wäre diese Belastung aufgrund der demographischen Verschiebung geringer als der Gewinn der zukünftigen Rentnergeneration, der durch die ergänzende Kapitaldeckung entsteht.231 c. Ergebnis Ein teilweiser Übergang zu einem Kapitaldeckungssystem muss sich zwar nicht paretooptimal vollziehen, kann aber einen Wohlfahrtsgewinn nach dem Kaldor-Hicks- Kriterium zeitigen. 3. Politisches Risiko eines Kapitalstocks Ein Kritikpunkt an der Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren ist die mit dem Kapitaldeckungsverfahren einhergehende mögliche Konzentration von sehr hohen Kapitalsummen. Das könnte einen Mißbrauch des Kapitalstocks staatlicherseits geradezu provozieren und Begehrlichkeiten wecken.232 Der Kritik liegt die Annahme zu Grunde, dass der Kapitalstock staatlicherseits verwaltet wird. Unter dieser Annahme wird auch der Schutz der Versicherten vor Eingriffen in den staatlichen Kapitalstock unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten als weniger sicher angesehen als bei der privaten Vorsorge.233 Unter dieser Prämisse kann ein politisches Risiko existieren, dass von politischen Akteuren unter vielfältig vorstellbaren Vorwänden auf den Kapitalstock zugegriffen werden könnte. Allerdings liegt dem heutigen Konzept der kapitalgedeckten Altersvorsorge kaum mehr die Vorstellung vom Staat als Vermögensverwalter zu Grunde, sondern vielmehr die Durchführung der kapitalgedeckten Vorsorge durch private Finanzintermediäre wie Banken und Versicherungen. Ein politisches Risiko ist bei der Durchführung und Verwaltung der kapitalgedeckten Vorsorge über private Finanzintermediäre aber 229 Vgl. die grafische Darstellung oben unter B. IV. 230 Börsch-Supan, Blaupause einer Rentenreform, S. 21. 231 Börsch-Supan, Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren, S. 23. 232 Burger, DRV 1998, 655 (667). 233 Zu diesem Ergebnis kommt Strick, VSSR 2000, 37 (54 f.). 74 nicht erkennbar, wie das schon heute beträchtliche, bei privaten Akteuren akkumulierte Sparkapital zeigt. 4. Das Problem des Übergangs Als ein sehr bedeutsamer Einwand gegen einen größeren Anteil der kapitalgdeckten Vorsorge wird in der Literatur die Nichtfinanzierbarkeit der Umstellung des Umlageverfahrens auf ein Kapitaldeckungsverfahren angeführt. a. Sofortige Umstellung Mit der Einführung des Umlageverfahrens 1957 nach Krieg und Geldentwertung erhielt die damalige Rentnergeneration sofort Rentenzahlungen ohne selbst jemals Rentenbeiträge erbracht zu haben. Die damalige Rentnergeneration verzeichnete also einen „Einführungsgewinn“. Die Finanzierung dieses Gewinns war damals aufgrund des günstigen Zahlenverhältnisses zwischen Erwerbstätigen und Rentenbeziehern kein Problem. Dieser Einführungsgewinn wurde über die Generationen weitergegeben. Die Rentenleistungen wurden zudem im Laufe der Zeit ausgeweitet, z. B. durch die Einführung der Möglichkeit von Frühverrentung und der Anerkennung versicherungsfremder Leistungen. Bei einer Ablösung des Umlageverfahrens zu Gunsten eines Kapitaldeckungsverfahrens muß der Einführungsgewinn wieder abgegeben werden. Anschaulich wird dies, wenn man sich verdeutlicht, daß das Umlageverfahren eine implizite Schuld des Staates darstellt: Die Erwerbstätigen haben Anwartschaften erworben auf Rentenleistungen, ihre Beiträge sind jedoch schon zu Gunsten der Rentnergeneration verwendet worden. Bei Ablösung des Umlageverfahrens muß diese implizite Schuld entweder getilgt werden, z. B. aus dem allgemeinen Steueraufkommen oder in eine explizite Schuld umgewandelt werden, z. B. im Wege der Staatsverschuldung. Der Gegenwert der bestehenden Rentenanwartschaften wird auf 10 Billionen Euro geschätzt, was mehr als dem Vierfachen der expliziten Staatsschuld und mehr als dem Dreifachen des Bruttosozialprodukts entspricht.234 Eine sofortige Umstellung von einem Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren ist aus diesem Grund unrealistisch.235 234 Keller, S.92. 235 Überdies könnte eine Schuldenaufnahme in dieser Größenordnung den Grundsätzen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes widersprechen: Danach soll das öffentliche Defizit im Rahmen des Referenzwertes von 3 % des BIP gehalten werden., vgl. Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt Amsterdam, 17. Juni 1997, Abl. EG 1997 C-236. 75 b. Gradueller Übergang Aus diesen Gründen wird von einigen Ökonomen ein gradueller Übergang vom Umlage- auf ein Kapitaldeckungsverfahren befürwortet.236 Hier existiert das Konzept der sukzessiven Verbriefung von Rentenanwartschaften237: Danach erwerben ab einem bestimmten Zeitpunkt die noch nicht verrenteten Beitragszahler gegen ihre Beiträge keine Rentenanwartschaften mehr, sondern neu emittierte Staatsobligationen. Sobald die Generation, die bei Ausgabe der Staatsobligationen ins Erwerbsleben eingetreten ist, zur Rentnergeneration wird, also nach 40 – 45 Jahren, ist der Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren vollständig vollzogen worden. Das Modell hat freilich „einen Haken“. Denn durch einen solchen Übergang wird das vorhandene Realkapital nicht vermehrt. Die bisher durch den Generationenvertrag begründete implizite Staatsschuld ist durch die Verbriefung in Staatsobligationen lediglich in eine explizite Staatsschuld umgewandelt worden. Die Umwandlung in ein Kapitaldeckungsverfahren ist lediglich formaler Natur, die dem Umlageverfahren inhärente Sparillusion der Beitragszahler wird in der Weise aufrechterhalten, daß auch sie nichts volkswirtschaftlich sparen sondern nur die Verschuldung des Staates proportional zur „Ersparnis“ erhöht wird. Zudem müssen die Staatsobligationen verzinst werden. Da den Staatsobligationen keine realwirtschaftlichen Investitionen gegenüberstehen, müssen die Zinsen aus den laufenden Steuereinnahmen geleistet werden.238 Anhand dieses Konzepts wird deutlich, daß eine bloße Umstellung von einem Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren nicht ausreicht, um die demographischen Belastungen, die bevorstehen, zu bewältigen. Die implizite Staatsschuld, die dem Umlageverfahren zugrunde liegt, muß in irgendeiner Weise bei einem Übergang zu einem Kapitaldeckungsverfahren getilgt werden. Die Tilgung ist gleichbedeutend mit einer zusätzlichen Belastung: Dies wird ganz klar, wenn man folgendes, radikales Modell betrachtet: Das Umlageverfahren wird zu einem Stichtag vollständig „abgeschafft“. Diejenigen, die an diesem Tag in das Erwerbsleben eintreten, müssen keine Rentenbeiträge bezahlen, sondern zu 100 % privat für das Alter vorsorgen. Die Rentnergeneration und die Erwerbstätigen, die aufgrund vorheriger Rentenbeiträge Anwartschaften erworben haben, müssen nun aus Staatsmitteln (Steueraufkommen oder Verschuldung) finanziert werden. Auch hier ist die implizite Staatsschuld in eine explizite Staatsschuld umgewandelt worden. Im Gegensatz 236 Börsch-Supan, Blaupause für eine nachhaltige Rentenreform, S. 13 ff.; ders., der Übergang vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren in der gesetzlichen Rentenversicherung; Jäger, Die Umstellung der Gesetzlichen Rentenversicherung auf ein partiell kapitalgedecktes Finanzierungsverfahren; Neumann, Möglichkeiten zur Entlastung der gesetzlichen Rentenversicherung durch kapitalbildende Vorsorgemaßnahmen, S. 67 ff. 237 Konzept von Neumann, Möglichkeiten zur Entlastung der gesetzlichen Rentenversicherung durch kapitalbildende Vorsorgemaßnahmen, S. 67 ff.; vgl. auch Keller, Zukunft der gesetzlichen Rentensysteme, S. 94. 238 Vgl. Keller, a.a.O., S. 94. 76 zum vorherigen Modell besteht hier sogar der Vorteil, daß keinerlei Sparillusion bei den Bürgern mehr aufrechterhalten wird. c. Teilumstieg Die Mehrzahl der Befürworter einer kapitalgedeckten Alterssicherung ziehen aus den genannten Schwierigkeiten den Teilumstieg einer vollen Umstellung vor.239 Wenn dieser vollzogen ist, stehen beide Systeme, das Umlageverfahren und das Kapitaldeckungsverfahren, nebeneinander, die Rentenleistungen jedes einzelnen werden aus beiden Systemen bestritten. Zwei sehr detaillierte Modelle zur Reform der Alterssicherung in Deutschland, die in Richtung einer teilweisen Kapitaldeckung zielen, sollen im Folgenden dargestellt werden. aa. Das Übergangsmodell von Börsch-Supan Das ökonomische Modell hat eine Durchführung der Alterssicherung durch eine teilweise Kapitaldeckung zum Ziel.240 Dazu soll der Beitragssatz im Umlageverfahren auf seinem aktuellen Niveau „eingefroren“ werden. Das hat zwingend zur Folge, daß durch das Ansteigen des Altersquotienten die Rentenleistungen sinken. Es entsteht eine „Rentenlücke“, die dann durch ein Kapitaldeckungsverfahren geschlossen werden soll. Zugrundegelegt wird dieser Berechnung, daß die Rentenlücke der Differenz zwischen der umlagefinanzierten Rente und des Betrages einer Lebensstandardsicherung entspricht (ca. 70 % des letzten Nettoentgelts). Die Rentenlücke wird nun durch ein kapitalgedecktes System geschlossen. Nach Schätzungen Börsch- Supans wird auf diese Weise nach Abschluß der Umstellung ein Drittel der Rente aus dem kapitalgedeckten System bestritten. Dadurch entsteht anfangs, für die ersten betroffenen Rentnerjahrgänge eine zusätzliche Belastung. Die Belastung, die nach den Modellannahmen bei höchstens 25 Euro monatlich liegen wird, wandelt sich für folgende vor dem Hintergrund eines ohne zusätzliche Kapitaldeckung steigenden Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung, in eine Entlastung, die bei monatlich 130 Euro liegen wird.241 Das Kapitaldeckungsverfahren in diesem Modell soll folgendermaßen ausgestaltet sein: Die Sparbeiträge der verschiedenen Rentnerkohorten sind nicht gleich, sondern verschieden zueinander. Sie orientieren sich an einem zugrundegelegten Rentenniveau von 70,5 %. Die ersten Rentnerkohorten ab 239 Vgl. zu den verschiedenen Übergangsszenarien den Überblick bei Börsch-Supan, FA 1998, 400 (415 ff.). 240 Börsch-Supan, Blaupause für eine nachhaltige Rentenreform, S. 13 ff. 241 Börsch-Supan, a. a. O., diesen Berechnungen liegt ein Start im Jahre 2007, eine reale jährliche Rendite, nach Abzug von Verwaltungskosten, von 4, 5 %, ein Anstieg des durchschnittlichen Rentenalters bis 2035 auf 63 Jahre, ein Anstieg des Rentnerquotienten auf 85 % bis zum Jahre 2035 zugrunde. 77 einem Geburtsjahrgang um 1945, die zusätzliche Sparbeiträge leisten, werden geringere Sparquoten zu leisten haben, als diejenigen Kohorten, die die geburtenstarken Jahrgänge ab 1965 repräsentieren. Das erklärt sich daraus, daß gerade diese Kohorten höhere Lasten zu tragen haben, da zur Zeit ihrer Verrentung der Alterslastquotient, das Verhältnis der alten Bevölkerungsteile zu den jungen Bevölkerungsteilen, am höchsten sein wird. Nachfolgende Generationen ab 1980 werden wieder etwas geringere zusätzliche Belastungen tragen, ihre Sparquote ist etwas geringer. Die Durchführung der Kapitaldeckung soll durch private Versicherungsunternehmen in Form von Gruppenversicherungen durchgeführt werden, die nur geringe Verwaltungskosten mit sich bringen. Das Modell veranschaulicht nach Auffassung seines Autors, daß sich die zusätzliche Belastung für die ersten Jahrgänge in den Grenzen hält, die schon durch Steueränderungen in der Vergangenheit (im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung) erreicht worden sind.242 Zudem übersteigen die späteren Entlastungen die anfänglichen Belastungen deutlich. bb. Das Übergangsmodell von Jäger Bereits im Jahre 1990 wurde von Jäger eine detaillierte Untersuchung zu einem schrittweisen Übergangs in ein teilkapitalgedecktes Rentensystem veröffentlicht.243 Auch nach diesem Modell sollen die laufenden Renten in ihrer Höhe beibehalten werden, sie werden weiterhin vollständig im Umlageverfahren finanziert. Nach der Systemumstellung wird ein für alle Erwerbstätigen geltender verbindlicher Sparsatz in Höhe von 3 % festgelegt. Im ersten Jahr führen alle Personen, die innerhalb der nächsten 30 Jahre in Rente gehen werden, 3 % des Einkommens an den kapitalgedeckten Teil der gesetzlichen Rentenversicherung ab. Nach einem Jahr scheidet dann der erste Rentenzugangsjahrgang aus dem Erwerbsleben aus. Dieser Jahrgang hat einen gesamten Kapitalrentenanspruch i. H. v. 3% des durchschnittlichen Arbeitnehmereinkommens erworben. In den nachfolgenden Jahren wird der Kapitalrentenanspruch nach Maßgabe der von diesem Jahrgang noch durchlebten Jahre ausbezahlt. Der nach dem zweiten Jahr nach der Umstellung ausscheidende Rentenjahrgang hat einen Kapitalrentenanspruch i. H. der verzinsten Sparbeträge der ersten beiden Jahre erworben. So geht es sukzessive weiter, bis dann diejenige Generation, die bei Einführung des Verfahrens in das Erwerbsleben getreten ist, das Rentenalter erreicht hat.244 Hier hat die Kapitaldeckung dann den endgültigen Anteil an der Gesamtrente erreicht und der Übergang ist abgeschlossen.245 Neben vielfältigen Modellberechnungen wird hier auch auf die politische Durchsetzbarkeit einer Umstellung auf ein kapitalgedecktes Verfahren eingegangen. Hervorgehoben wird in 242 Börsch-Supan, a. a. O., S. 20. 243 Jäger, Die Umstellung der Gesetzlichen Rentenversicherung auf ein partiell kapitalgedecktes Finanzierungsverfahren. 244 Jäger, a. a. O., S. 82 ff. 245 Jäger, a. a. O., S. 67. 78 diesem Zusammenhang, daß eine zu große Verunsicherung der Bevölkerung zu dem fälschlichen Eindruck führen könnte, eine partielle künftige Kapitaldeckung bedeute eine Enteignung der bisher erworbenen Rentenansprüche. Daraus folge eine Notwendigkeit intensiver Information und daß bereits erworbene Rentenansprüche erhalten bleiben und bedient werden müßten.246 cc. Vorteile eines Teilumstiegs Ein Teilumstieg erscheint im Gegensatz zu einer kompletten Umstellung von Umlage- auf Kapitaldeckung eher geeignet zu sein, da die Umstellungskosten, die Gegenfinanzierung des Einführungsgewinns, geringer sind. Auch aus politökonomischer Sicht ist bei einem Teilumstieg weniger Widerstand zu erwarten. Er erscheint politisch realisierbar, da weniger gesetzgeberische Maßnahmen erforderlich sind. Ein weitererer gewichtiger Grund spricht für einen Teilumstieg: Die Entscheidung für einen Teilumstieg würde eine stringente Fortführung derjenigen Reformen auf dem Gebiet der Alterssicherung darstellen, die der Gesetzgeber in Form der Förderung der privaten zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge bereits realisiert hat.247 Mit nur geringfügigen gesetzgeberischen Änderungen könnten die Grundlagen für einen Teilumstieg gelegt werden.248 Es gibt jedoch auch Gründe neben der Umstellungsproblematik, welche für ein Alterssicherungssystem sprechen, welches zu einem Teil umlagefinanziert und zum anderen Teil kapitalgdeckt ist. Zwar ist das Kapitaldeckungsverfahren hinsichtlich der Rendite vor dem Hintergrund des demographischen Wandels dem Umlagesystem überlegen. Im Gegensatz zum Umlageverfahren gewährt es jedoch weniger Sicherheit gegen Wirtschaftskrisen großen Ausmaßes und inflationäre Entwicklungen. Aus diesem Grund wird hinsichtlich Rendite und Sicherheit ein Rentensystem, welches zu einem Teil im Wege des Umlageverfahrens und zum anderen Teil im Wege des Kapitaldeckungsverfahrens durchgeführt wird, als optimal angesehen.249 Für einen Teilumstieg spricht sich auch der Wissenschaftliche Beirat im Bundeswirtschaftsministerium aus.250 Als Gründe werden auch hier angeführt, dass ein teilweiser Umstieg zu erträglichen Lasten führe und aus gesetzgeberischer Sicht ohne gravierende Gesetzesänderungen zu bewerkstelligen sei.251 Für einen Teilumstieg sprechen zusammenfassend die optimale Verteilung von Rendite und Sicherheit und die politische Durchsetzbarkeit. Werden dagegen das derzeitige Umlagesystem und die Freiwilligigkeit zusätzlicher Vorsorge beibehalten, wird das 246 Jäger, a. a. O., S. 97. 247 Vgl. Vauth/Mittendorf, ZversWiss 2003, 35 (50). 248 Siehe dazu die Ausführungen unten in Teil 2. 249 Breyer, PdW 2000, 383 (391). 250 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, „grundsätzliche Reform der gesetzlichen Rentenversicherung“, S. 57. 251 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, a.a.O. S. 45. 79 Versorgungsniveau der alten Bevölkerung in den nächsten Jahrzenten in hohem Maße abnehmen.252 5. Ergebnis Ein teilweises, das Umlageverfahren ergänzendes Kapitaldeckungsverfahren ist geeignet, die Demographieanfälligkeit der Alterssicherung in Deutschland zu vermindern und höhere Alterseinkommen für künftige Rentenjahrgänge zu gewährleisten. Es erscheint aus ökonomischen Gründen notwendig, das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung durch ein kapitalgedecktes System zu ergänzen. 252 Siehe oben unter B. IV. (S. 10 ff.). 80 E. Verfassungsrechtliches Handlungsgebot für den Gesetzgeber Nachdem vorhergehend die ökonomische Notwendigkeit dargestellt worden ist, vor dem Hintergrund des tiefgreifenden demographischen Wandels das umlagefinanzierte System der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine kapitalgedeckte Versorgung zu ergänzen, stellt sich die Frage, ob es eine Verpflichtung des Gesetzgebers aus dem Grundgesetz gibt, das Umlagesystem durch ein Kapitaldeckungssystem zu ergänzen. I. Handlungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG Eine derartige Pflicht könnte sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergeben. Dem liegt folgender Gedanke zugrunde: Die zwangsweise Einbeziehung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung greift in das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG ein. Dieser Eingriff könnte nur solange gerechtfertigt sein, wie die zwangsweise Zugehörigkeit zum System ein definiertes Sicherungsniveau erreicht. Wird dieses nicht mehr gewährleistet, ist die zwangsweise Einbindung in das System nicht gerechtfertigt. Zur Aufrechterhaltung der Versicherungspflicht in das System der gesetzlichen Rentenversicherung ist in diesem Fall der Gesetzgeber gezwungen, das definierte Sicherungsniveau zu gewährleisten. 1. Die Rechtfertigung der zwangsweisen Einbindung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung Nach §§ 1 ff. SGB VI besteht für bestimmte Personengruppen die Pflicht, sich in der gesetzlichen Rentenversicherung zu versichern. Durch die zwangsweise Einbindung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung ist der Versicherte dazu verpflichtet, Beiträge zu leisten, die gemäß §§ 157 SGB VI festgelegt werden.253 Durch die Beitragspflicht ist beim Beschäftigten in Höhe des hälftigen Beitragssatzes (Arbeitnehmeranteil) die freie Verfügbarkeit über sein Einkommen beeinträchtigt. Die zwangsweise Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung und die Beitragspflicht stellen einen Eingriff in das Recht auf Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG dar.254 Die Zwangseinbindung und die Beitragspflicht müssen zu ihrer Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 1 GG gerechtfertigt sein. Bislang wird die Einbeziehung in 253 Bei abhängig Beschäftigten trifft die Beitragspflicht Arbeitgeber und versicherten Arbeitnehmer zur Hälfte. Der Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung liegt derzeit bei 19,9 % vom Bruttolohn des Beschäftigten. 254 Vgl. BVerfGE 29, 221 ff. (235); BSG v. 11. 10. 2001, Az.: B 12 KR 19/00 R, Tz. 21, SGb 2001, 754; Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im Europäischen Verfassungsverbund, S. 261 f.; Gurlit, VSSR 2005, 45 (48, Fn 15) m. w. N.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das Buch thematisiert die Herausforderungen der Alterssicherung in Deutschland unter Berücksichtigung des Europarechts. Der Autor beurteilt das System der gesetzlichen Rentenversicherung aus der Perspektive des Europarechts und kommt zu dem Ergebnis, dass der deutsche Gesetzgeber aufgrund der demografischen Veränderungen das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung in einem größeren Maße als bislang auf ein kapitalgedecktes System umstellen muss. Dabei geht er auch auf die ökonomischen Möglichkeiten einer derartigen Umstellung ein. Er zeigt auf, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber hat und untersucht, welche Anforderungen hinsichtlich einer wettbewerblichen Ausgestaltung die kapitalgedeckte Vorsorge erfüllen muss. Mit seinem Werk gibt der Autor einen Einblick in die Probleme der Alterssicherung in Deutschland und kommt dabei zu neuen rechtlichen Schlussfolgerungen.