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Michael Brenner, Der Aspekt parlamentarischer Kontrolle in:

Michael Brenner

Reichweite und Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, page 15 - 17

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4026-3, ISBN online: 978-3-8452-1286-9 https://doi.org/10.5771/9783845212869

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15 III. Das Interpellations- und Fragerecht als Ausgestaltung der Kontrollfunktion des Parlaments 1. Der Aspekt parlamentarischer Kontrolle Im parlamentarischen System des Grundgesetzes wie auch der Thüringer Verfassung ist die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung in vielfältiger Weise ausgeformt.9 Diese Kontrollfunktion des Parlaments ist Ausfluss des parlamentarischen Prinzips, welches dem Parlament eine dominante Stellung zuweist, und zwar dahingehend, dass das Parlament nicht nur die grundlegenden Entscheidungen des Gemeinwesens zu treffen hat, sondern auch die Handlungen der Exekutive in umfassender Weise kontrolliert und Verstöße ggf. sanktioniert. Auf diese Weise nimmt das Parlament partiell auch Anteil an der Staatsleitung.10 Die überkommenen parlamentarischen Kontrollmittel sind daher als Konsequenz des parlamentarischen Regierungssystems zu begreifen, in dem die Regierung – ungeachtet der ihr zukommenden funktionellen Eigenständigkeit und deswegen nur mit gewissen Einschränkungen – vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist, das Parlament seinerseits hingegen ein wirksames Kontrollrecht gegenüber der Regierung benötigt.11 Die Ausformungen parlamentarischer Interpellation konkretisieren mithin die parlamentarische Kontrollfunktion,12 auch wenn sich die Kontrollkompetenz des Parlaments grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge bezieht.13 »Sie (die Kontrollbefugnis, Anm. des Verfassers) enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen.«14 9 Grundlegend hierzu N. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 408 ff., insbes. S. 434 ff. 10 Vgl. M. Brenner, Das Prinzip Parlamentarismus, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, 3. Aufl., 2005, § 44, Rdnr. 35 f., 53 f. Ausführlich zu den Kontrollrechten K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26, S. 51 ff. Näher zum Begriff der parlamentarischen Kontrolle auch W. Steffani, Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle, in: H.-P. Schneider/W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 49, Rdnr. 11 ff. 11 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., 1984, § 22, S. 998, unter Bezugnahme auf L.-A. Versteyl. 12 In diese Richtung auch der Titel der Schrift von G. Witte-Wegmann, Recht und Kontrollfunktion der Großen, Kleinen und Mündlichen Anfragen im Deutschen Bundestag, 1972. Ausführlich hierzu N. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 467 ff. Vgl. auch M. Schröder, in: Bonner Kommentar, Art. 43 (Zweitbearbeitung 1978), Rdnr. 21 ff. 13 BVerfGE 110, 199/215. 14 BVerfGE 110, 199/215, unter Bezugnahme auf BVerfGE 67, 100/139; HessStGH, DÖV 1967, S. 51/55 f.; BayVerfGH, DVBl. 1986, S. 233/234; BremStGH; NVwZ 1989, S. 953/956; BbgVerfG, NVwZ 1998, S. 209/211; E.-W. Böckenförde, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse und kommende Selbstverwaltung, AöR 103 (1978), S. 1/17. 16 Auch darf die Erfüllung parlamentarischer Informationswünsche nicht dazu führen, dass die »Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen.«15 Auch der Thüringer Verfassungsgerichtshof hat mit Blick auf die parlamentarische Kontrolle darauf hingewiesen, dass sich sämtliche, um das sog. Interpellationsrecht des Parlaments herum entstandenen verfassungskräftigen parlamentarischen Rechte im Zusammenhang mit den dem Parlament gestellten Aufgaben entwickelt haben, die Ausübung der vollziehenden Gewalt zu überwachen und die in die Zuständigkeit des Landes gehörenden öffentlichen Angelegenheiten (Art. 48 Abs. 2 ThürVerf) zu behandeln.16 Als überkommene Kontrollrechte des Parlaments gegenüber der Regierung im parlamentarischen Regierungssystem, die in der parlamentarischen Praxis vielfach von der parlamentarischen Opposition geltend gemacht werden, gelten dabei neben dem Zitierrecht, das im Grundgesetz in Art. 43 Abs. 1, in der ThürVerf in Art. 66 Abs. 1 ausgeformt ist, und dem Enquêterecht nach Art. 44 GG bzw. Art. 64 Thür- Verf insbesondere das Frage- oder Interpellationsrecht.17 Dabei ist unter dem Frage- bzw. Interpellationsrecht die Befugnis zu verstehen, parlamentarische Anfragen an die Regierung zu richten. Die nähere Ausgestaltung dieses Rechts ist der jeweils einschlägigen Verfassung vorbehalten, die im Regelfall durch Bestimmungen der Geschäftsordnung des jeweiligen Parlaments konkretisiert wird.18 15 BVerfGE 110, 199/214. 16 ThürVerfGH, LKV 2003, S. 422/423. 17 Auf die Frage, ob das Fragerecht unmittelbar aus dem Zitierrecht abzuleiten ist, kommt es vorliegend nicht an; in diesem Sinn z. B. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26, S. 55, m. w. N.: Das Interpellationsrecht als Ausfluss und den Systemnormen parlamentarischer Regierungsweise entsprechende Konkretisierung und Fortentwicklung des Zitierungsrechts auf der Geschäftsordnungsebene. Darlegung des Streitstands z. B. bei M. Schröder, in: Bonner Kommentar, Art. 43 (Zweitbearbeitung 1978), Rdnr. 5 ff., sowie bei H. Troßmann/H.-A. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, 1981, § 105, Rdnr. 4. Konsequent ist es, im Falle einer Verortung des Fragerechts im Zitierrecht das Fragerecht als Recht des ganzen Parlaments und nicht des einzelnen Abgeordneten anzusehen, so C. Gusy, Frage und Antwort als Instrumente parlamentarischer Kontrolle, JuS 1995, S. 878/879. 18 S. hierzu exemplarisch N. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 467 ff. 17 2. Kontrollintendierte Informationsbeschaffung der parlamentarischen Opposition Bei genauer Betrachtung freilich steht die Kontrolldimension parlamentarischer Anfragen ungeachtet ihrer auch unter strukturellen Gesichtspunkten grundlegenden Bedeutung gewissermaßen in der zweiten Reihe. Die (verfassungs-)rechtliche Absicherung des Frage- bzw. Interpellationsrechts trägt nämlich vorrangig der Tatsache Rechnung, dass effiziente parlamentarische Kontrolle nur dann geleistet werden kann, wenn das die Regierung kontrollierende Parlament – in der politischen Realität mithin die parlamentarische Opposition – in die Lage versetzt wird, Kontrolle auch tatsächlich auszuüben. Dies indes setzt voraus, dass das Parlament bzw. der einzelne Abgeordnete die für verantwortliche Entscheidungen und Stellungnahmen erforderlichen Kenntnisse und Informationen zunächst erst einmal erwerben und zusammen tragen können muss.19 Ohne hinreichendes Wissen ist mit anderen Worten eine effiziente und im politischen Betrieb wirksame Kontrolle nicht möglich, woran deutlich wird, dass die Informationsgewinnungsfunktion des parlamentarischen Fragerechts eine in letzter Konsequenz der Kontrollfunktion dienende Funktion ist. Nicht zu verwundern vermag es daher angesichts der im parlamentarischen Regierungssystem typischen Konstellation, dass parlamentarische Kontrolle weniger von der oder den die Regierung tragenden Fraktionen, sondern insbesondere von der oder den Fraktion(en) ausgeübt wird, die der parlamentarischen Opposition angehören, dass in der heutigen politischen Praxis die Interpellation, die in den einzelnen Geschäftsordnungen v. a. als Befugnis eines einzelnen Abgeordneten oder einer Gruppe von Abgeordneten ausgestaltet ist, in erster Linie als ein Instrument der Opposition zu begreifen ist, das dem für die Oppositionsarbeit so unabdingbaren Zweck der Informationsbeschaffung dient. In diesem Verständnis ist die parlamentarische Interpellation darauf ausgerichtet, jedenfalls in bestimmten Grenzen die Offenlegung der Politik der Regierung zu erzwingen und die öffentliche Aussprache über politische Fragen zu sichern,20 auf diese Weise Informationen insbesondere der und jedenfalls durch die Regierung zu erhalten und ganz wesentlich mit Hilfe dieser von Regierungsseite gewährten Informationen eine wirksame parlamentarische Kontrolle ins Werk zu setzen. Mit Hilfe dieser Informationsbeschaffung mag in der politischen Praxis der Opposition die Möglichkeit gewährt werden, eine »politische Alternative« aufzuzeigen und durch 19 Vgl. W. Steffani, Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle, in: H.-P. Schneider/W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 49, Rdnr. 13, 24 ff. Vgl. hierzu auch BVerfG, NVwZ 2004, S. 1105/1107 f. 20 Vgl. in diesem Zusammenhang auch ThürVerfGH, LKV 2003, S. 422/423, unter Bezugnahme auf BVerfGE 70, 324/355, mit dem Hinweis darauf, dass das parlamentarische Fragerecht auch und gerade in seiner Kontrollaufgabe als wichtiger Teil des politischen Diskurses zu begreifen ist. In diese Richtung auch H. H. Klein, Stellung und Aufgaben des Bundestages, in: ders., Das Parlament im Verfassungsstaat, 2006, S. 201/224.

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Zusammenfassung

Der Autor lotet das Verhältnis von parlamentarischem Fragerecht und Antwortverweigerungsrecht der parlamentarisch verantwortlichen Regierung näher aus. Er analysiert die Legitimation wie auch die Grenzen des Fragerechts der Abgeordneten, betont aber zugleich das Recht der Regierung, in bestimmten Fällen, namentlich bei einer missbräuchlichen Handhabung des Fragerechts, die Antwort auf parlamentarische Anfragen verweigern zu können. Das Werk dient zugleich als Leitfaden für die parlamentarische Praxis.

Nach der Einbettung des parlamentarischen Fragerechts in den Kontext des Kontrollfunktion des Parlaments untersucht der Verfasser mit einem ausführlichen Blick auf die Rechtslage im Freistaat Thüringen zunächst die inneren und äußeren Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, bevor er die Antwortverpflichtung der Regierung näher konturiert. Anschließend werden die geschriebenen wie auch die ungeschriebenen Grenzen der Antwortpflicht der Regierung ausführlich behandelt, wobei der Aspekt der Funktionsfähigkeit der Regierung eine intensive Beachtung erfährt. Ein besonderes Augenmerk wird auf die Beantwortung der Frage gelegt, wann eine missbräuchliche Inanspruchnahme des parlamentarischen Fragerechts angenommen werden kann. In diesem Zusammenhang wird auch der Grundsatz der Organtreue näher erläutert.