Content

Thomas Langer, Ralf Poscher, Johannes Rux, Inhalt der Verpflichtungen in:

Ralf Poscher, Johannes Rux, Thomas Langer

Von der Integration zur Inklusion, page 22 - 40

Das Recht auf Bildung aus der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und seine innerstaatliche Umsetzung

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4004-1, ISBN online: 978-3-8452-1167-1 https://doi.org/10.5771/9783845211671

Series: Schriften zum Bildungs- und Wissenschaftsrecht, vol. 5

Bibliographic information
22 „The term ‚disability‘ summarizes a great number of different functional limitations … People may be ‚disabled‘ by physical, intellectual or sensory impairment, medical conditions or mental illness. Such impairments, conditions or illnesses may be permanent or transitory in nature. The term ‚handicap‘ means the loss or limitation of opportunities to take part in life of the community on an equal level with others. Is describes the encounter between the person with a disability and the environment. The purpose of this term is to emphasize the focus in the shortcomings in the environment and in many organized activities in society, for example, information, communication, and education, which prevent persons with disabilities form participating on equal terms.“ Aufgegriffen wurde diese Definition durch die – nicht verbindliche – „International Classification of Functioning, Disability and Health“ (ICF) der Weltgesundheitsorganisation (WHO) von 2001 (Resolution WHA 54.21). Das Klassifikationssystem hat die davor genannten Standard Rules inkorporiert und dient der Überwachung ihrer Implementierung unter dem Aspekt Gesundheit/Behinderung.37 B. Inhalt der Verpflichtungen 1. Das Recht auf Bildung, Art. 24 Abs. 1 S. 1 BRK Die Vertragsstaaten erkennen gemäß Art. 24 Abs. 1 S. 1 BRK das Recht auf Bildung an. Dessen Zweck ist ausgerichtet auf die Entfaltung der Würde und die Stärkung der Achtung vor den Menschenrechten, Grundfreiheiten und der menschlichen Vielfalt (lit. a); die Entfaltung der Persönlichkeit (lit. b) sowie die wirksame Teilhabe an der Gesellschaft (lit. c). Während diese mit dem Recht auf Bildung angestrebten Erziehungsziele ausdrücklich genannt werden, überlässt Art. 24 Abs. 1 BRK den Vertragsstaaten, auf welche Weise sie ein integriertes Bildungssystem sicherstellen. Besondere Verpflichtungen der Vertragsstaaten zur Erreichung eines integrierten Bildungssystems sieht Art. 24 Abs. 2 bis 5 BRK vor. a. Allgemeine Verpflichtung zu einem inklusiven Bildungssystem Die Vertragsstaaten gewährleisten als allgemeine Verpflichtung nach Art. 24 Abs. 1 S. 2 BRK „ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen“. Im Kontext der Schulsysteme für Menschen mit Behinderungen werden nach allgemeinem Sprachgebrauch in einem integrativen Bildungssystem Menschen mit und ohne Behinderung gemeinsam unterrichtet. Dass mit dem Abkommen ein in diesem Sinn integratives Schulsystem gefordert wird, bestätigt neben dem Wortlaut auch der historische Kontext der Behinderten- 37 Deutsches Institut für Medizinische Dokumentation und Information, DIMD, WHO Kooperationszentrum des Systems Internationaler Klassifikationen (Hrsg.), ICF. Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit, 2005, S. 11. 23 rechtskonvention. Diesen prägen normative Vorläufer der Behindertenrechtskonvention – darunter programmatische Vorgaben und verbindliche Regelungen – sowie die Genese der Behindertenrechtskonvention. Bereits das „World Programme of Action Concerning Disabled Persons“ aus dem Jahr 198238 dringt auf die Erziehung von Menschen mit Behinderungen im allgemeinen Schulsystem – jedenfalls soweit wie möglich („as far as possible“). Die frühe Debatte bei der Entstehung des Art. 23 Abs. 3 der Kinderrechtskonvention (KRK) ließ noch offen, ob dem Wohl von Schülern mit Behinderungen eher in Sonderschulen oder besser in integrativen Schulen gedient ist. Bei der Abfassung der Kinderrechtskonvention im Jahr 1989 wurde die Verpflichtung auf ein integratives Schulsystem noch kontrovers diskutiert. Die Kontroverse lässt sich noch in der endgültigen Fassung erkennen, die insofern nicht zu mehr Klarheit führt. So sind nach Art. 23 Abs. 3 KRK die Vertragsstaaten „in Anerkennung der besonderen Bedürfnisse des behinderten Kindes“ verpflichtet, „dass Erziehung … dem behinderten Kind tatsächlich in einer Weise zugänglich (ist), die der möglichst vollständigen sozialen Integration … förderlich ist“. Der Wortlaut erlaubt den Vertragsstaaten sowohl integrative als auch segregierte Schulen.39 In einem ähnlichen Sinn hielt auch der Sonderberichterstatter des Unterausschusses des Menschenrechtsausschusses für die Prävention vor Diskriminierung und des Schutzes von Minderheiten40 die getrennte Schulerziehung für akzeptabel, wenn die „Natur“ oder die „Schwere der Behinderung“ die betroffene Personen daran hindert, „normale“ Klassen zu besuchen.41 Die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedeten unverbindlichen „Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities“42 aus dem Jahr 1993 legten den Akzent stärker auf ein integratives Schulsystem. Ziffer 8 setzt den Staaten zum 38 Vgl. die – unverbindliche – Resolution 37/53 der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 3.12.1982, UN-Doc. A/RES/37/53. 39 Vgl. G. van Bueren, The International Law on the Rights of the Child, 1995, S. 359; D. Hodgson, The Human Right to Education, 1998, S. 163 f. 40 Er wurde 1999 umbenannt in den Unterausschuss zur Förderung und Schutz der Menschenrechte. 41 S. L. Despouy, Human Rights and Disabled Persons, in: Human Rights Studies Series, Nr. 6, Genf 1993, UN-Publikation E. 92. XIV. 4, Nr. 230. Zur Einsetzung und zum Mandat des Sonderberichterstatters vgl. ebd., Nr. 8 bis 19: Der Menschenrechtsausschuss verabschiedete am 12.3.1984 die Resolution 1983/31. Darin empfiehlt er dem Wirtschafts- und Sozialrat, den Unterausschuss aufzufordern, einen Sonderberichterstatter zur Durchführung einer Untersuchung über den Zusammenhang zwischen Menschenrechtsverstößen und Behinderung, insbesondere über die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen, zu ernennen. Entsprechend dieser Vorgabe wurde mit der Resolution 1984/26 des Wirtschafts- und Sozialrates vom 24.5.1984 der Unterausschuss aufgefordert, Leandro Despouy zum Sonderberichterstatter zu ernennen. Dies erfolgte mit Resolution 1984/20 des Unterausschusses. Die durch die Untersuchung gewonnenen Informationen wurden primär auf Grundlage eines Fragebogens ermittelt. An der Erhebung beteiligten sich neben Regierungen von mehr als 60 Staaten auch zahlreiche Behindertenverbände und andere Nichtregierungsorganisationen, ebd. 42 Vgl. UN-Doc. A/48/49/1993. 24 Ziel, die Förderschulen „schrittweise“43 in das allgemeine Schulsystem zu integrieren. Bei der Entstehung der Behindertenrechtskonvention wurde diese Debatte zunächst fortgesetzt. In der vierten Sitzung des von der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit Resolution 56/168 vom 19. Dezember 200144 mandatierten „Ad Hoc Committee to consider proposals for a comprehensive and integral international convention to promote and protect the rights and the dignity of persons with disability“ (im Folgenden: Ad-hoc-Ausschuss)45 vertraten einige Mitglieder des Ausschusses ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen integrativer und Sonderschulerziehung; andere setzten sich für ein Wahlrecht zwischen den beiden Ansätzen ein. Die endgültige Fassung des Art. 24 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Abs. 2 lit. b BRK hat sich unmissverständlich zugunsten eines voll integrativen Bildungssystems entschieden. Die Mehrheit der Vertragsstaaten ließ sich von Untersuchungen überzeugen, die belegen sollen, dass sich der integrative Unterricht für die ganz überwiegende Mehrzahl der Schüler mit Behinderungen, darunter auch Schüler mit geistiger Behinderung, vorteilhaft für den Erwerb von Bildungsabschlüssen, die spätere Berufsausbildung und die Einkommenshöhe auswirken würde.46 Die Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Sicherstellung eines integrativen Bildungssystems gemäß Art. 24 Abs. 1 S. 2 BRK bezieht sich auf alle Stufen; sie reicht von der Primar- und Sekundarschulbildung über die Hochschul- und Berufsausbildung bis hin zur Erwachsenenbildung und zum lebenslangen Lernen (vgl. Art. 24 Abs. 2 lit. a sowie Abs. 5 BRK). Für den Inhalt der Verpflichtungen aus Art. 24 Abs. 1 S. 2 BRK ist entscheidend, welcher Integrationsbegriff ihm zugrunde liegt. Die Debatte über den Begriff der Integration ist im Wesentlichen durch zwei Konzepte geprägt – dem Integrationsund dem Inklusionskonzept. Nach dem Integrationskonzept besuchen Schüler mit Behinderungen gemeinsam mit denjenigen ohne Behinderungen allgemein bildende Schulen. Dabei wird den Schülern mit Behinderungen eine sonderpädagogische Unterstützung zuteil. Als „Mainstreaming“ verlangt das Integrationskonzept in erster Linie eine Anpassungsleistung von den Schülern mit Behinderungen an die bestehenden Schulstrukturen. Damit korrespondierend sieht das Konzept der Integration Änderungen der Schulorganisation, des Curriculums sowie der Lehr- und Lernstrategien im größeren Umfang regelmäßig nicht vor.47 Das Konzept der inklusiven Erziehung beruht auf dem Prinzip, alle Schüler ungeachtet ihrer individuellen Unterschiede gemeinsam zu unterrichten. Heterogenität 43 S. unten II. 2. c). 44 UN-Doc. A/RES/56/168. 45 Vgl. UN-Doc. A/AC.265/2004/WG/1. 46 UN-Handbook for Parliamentarians, S. 82. Differenzierend zu Untersuchungen in den USA mit Bezug auf den Individuals with Disablities Act (IDEA): R. Colker, The Disability Integration Presumption: Thirty Years Later, in: University of Pennsylvania Law Review, 2006, 789-862. 47 S. UNESCO, Guidelines for Inclusion: Ensuring Access to Education for all, 2005, S. 9. 25 wird nicht als Problem, sondern als Bereicherung gesehen. Ziele der inklusiven Erziehung sind insbesondere die Anerkennung und Wahrung der Vielfalt sowie die Bekämpfung diskriminierender Einstellungen und Werte. Angestrebt wird „eine Schule für alle“.48 Die Erreichung dieser Ziele setzt im Gegensatz zum Konzept der Integration eine systemische Veränderung im Schulwesen voraus, und zwar im Hinblick auf die Schulorganisation, der Lehrpläne, der Pädagogik, der Didaktik und Methodik sowie der Lehrerausbildung. Auch für Schüler mit Behinderungen soll eine Unterrichtssituation geschaffen werden, in denen ihr Bildungspotential optimal entfaltet werden kann.49 Die Umsetzung des Inklusionskonzepts setzt einen lernzieldifferenzierten Unterricht voraus. Das geforderte Leistungsniveau soll der Leistungsfähigkeit der Schüler mit Behinderungen angepasst werden. Anderenfalls wäre in der Schulpraxis die überwiegende Mehrzahl der Schüler mit Behinderungen durch einen zielgleichen Unterricht überfordert. Inklusion will die noch bestehenden Exklusionseffekte eines bloßen Integrationskonzepts überwinden. „… ‚integration‘, often in the guise, or in the place, of true inclusion in education, has created its own difficulties. Attempts to a simple integration into mainstream schools without accompanying structural changes (for instance, organization, curriculum and teaching and learning strategies) have been shown, and will continue for a variety of reasons, to fail to meet the educational rights of persons with disabilities. Indeed integration may simply lead to exclusion in the mainstream rather than in the special schools.“50 Historischer Kontext, Wortlaut, Systematik und Ziele der Behindertenrechtskonvention belegen, dass mit dem Abkommen nicht nur ein integratives, sondern ein inklusives Schulsystem angestrebt wird. Das Konzept der inklusiven Erziehung steht in einem historischen Kontext, der auch völkerrechtlich relevante Bezüge aufweist. Ursprünglich wurde die inklusive Erziehung 1994 bei der UNESCO-World Conference On Special Needs Education zum Gegenstand programmatischer Zielsetzungen der internationalen Gemeinschaft erhoben. Es erhielt dadurch eine auf das Recht auf Bildung von Menschen mit Be- 48 Zum Konzept der inklusiven Erziehung s. S. J. Peters, Inclusive Education: An EFA Strategy For All Children, 2004; UNESCO, Guidelines for Inclusion: Ensuring Access to Education for All, 2005; H. Bielefeldt, Zum Innovationspotenzial der UN-Behindertenrechtskonvention, 2006, S. 10 ff.; The right to education of persons with disabilities. Report of the Special Rapporteur on the right to education (UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007). 49 Zu den Einzelheiten der Umsetzung des Konzepts der inklusiven Schule s. S. J. Peters, Inclusive Education: An EFA Strategy For All Children, 2004, S. 12, 42 ff; UNESCO, Guidelines for Inclusion: Ensuring Access to Education for All, 2005; s. auch The right to education of persons with disabilities. Report of the Special Rapporteur on the right to education, Ziffer 10 (UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007). 50 The right to education of persons with disabilities. Report of the Special Rapporteur on the right to education, Ziffer 12 (UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007; s. auch UNESCO, Guidelines for Inclusion: Ensuring Access to Education for All, 2005, S. 9; A. Sander, Von der integrativen zur inklusiven Bildung, in: A. Hausotter et al. (Hrsg.), Perspektiven sonderpädagogischer Förderung in Deutschland, 2002, S. 143-164. 26 hinderungen bezogene menschenrechtliche Perspektive.51 In der unverbindlichen Erklärung von Salamanca heißt es dazu unter anderem: „… regular schools with this inclusive orientation are the most effective means of combating discriminatory attitudes … building an inclusive society and achieving education for all“ (Art. 2); „… enable them to include all children regardless of individual differences of difficulties, adopt as a matter of law or policy the principle of inclusive education“ (Art. 3 – Hervorhebungen durch Verf.).52 Auch der Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen für das Recht auf Bildung Vernor Munoz Villalobos, eingesetzt auf der Grundlage der von der Menschenrechtskommission verabschiedeten Resolution 2005/21 sowie der Entscheidung 1/102 des Menschenrechtsrates, mit dem Thema „The Right to Education of Persons with Disabilities“ vom 15. März 2006, ist als Ausdruck der völkerrechtlichen Bemühungen um ein inklusives Bildungssystem zu sehen. Der Bericht stellt das Recht auf inklusive Erziehung für Menschen mit Behinderungen in den Mittelpunkt seiner Ausführungen. Dabei wertet der Sonderberichterstatter die Behindertenrechtskonvention sowie die daraus resultierenden Verpflichtungen als Ausdruck der internationalen Bemühungen um ein inklusives Bildungssystem.53 Der auf Inklusion weisende historische Kontext der Behindertenrechtskonvention spiegelt sich im Wortlaut des Abkommens wider. Zwar findet sich in der zwischen Deutschland, Liechtenstein, Österreich und der Schweiz abgestimmten amtlichen Übersetzung der Behindertenrechtskonvention in Art. 24 Abs. 1 BRK der Ausdruck „integratives Bildungssystem“. Doch verwendet die verbindliche englische Originalfassung (vgl. Art. 50 Abs. 1 BRK) an dieser Stelle, abweichend von der amtlichen deutschen Übersetzung, den Begriff „inclusive education“. Der maßgebliche engli- 51 Zur Entwicklung der normativen Rahmenbedingungen des Rechts auf inklusive Erziehung s. Report of the Special Rapporteur on the right to education (UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007), Ziffer 16-21. 52 Der Inklusionsansatz von Salamanca wurde in späteren Erklärungen und Programmen der UNESCO erneut aufgegriffen und erhielt eine elaborierte Fassung, s. S. J. Peters, Inclusive Education: An EFA Strategy For All Children, 2004; dies., The Right to Education for Persons with Disabilities: Towards Inclusion, 2004; dies., Guidelines for Inclusion: Ensuring Access to Education for All, 2005; s. auch Committee on the Rights of the child, General Comment No. 9 on the rights of children with disabilities (CRC/C/GC/9): „Inclusion of the child with disability in the groups of children of the class room can show the child that he or she has recognized identity and belongs to the community of learners, peers, and citizens“ (Ziffer 64, S. 2). Zur deutschen Fachdiskussion s. exemplarisch A. Hinz, Sonderpädagogik im Rahmen von Pädagogik der Vielfalt und Inclusive Education, in: F. Albrecht/A. Hinz/V. Moder (Hrsg.), Perspektiven der Sonderpädagogik. Disziplin- und professionsbezogene Standortbestimmungen, 2000, S. 124-140; H. Reiser, Vom Begriff der Integration zum Begriff Inklusion – Was kann mit dem Begriffswechsel angestoßen werden? in: Sonderpädagogische Förderung, 2003, S. 305-312; I. Schnell/A. Sander (Hrsg.), Inklusive Pädagogik, 2004. 53 S. The right to education of persons with disabilities. Report of the Special Rapporteur on the right to education, (UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007), Ziffer 3. 27 sche Wortlaut unterstreicht, dass das Abkommen auf ein inklusives Schulsystem ausgerichtet ist. 54 Der Wortlaut des Art. 24 Abs. 1 BRK stimmt auch mit dem Wortlaut weiterer Regelungen der Behindertenrechtskonvention überein, die ebenfalls eine Inklusion fordern. So verlangt Art. 3 lit. c BRK die vollständige und wirksame Partizipation und Inklusion von Menschen mit Behinderungen in die Gesellschaft („full and effective participation and inclusion in society“) und Art. 19 BRK fordert die unabhängige Lebensführung und Teilhabe an der Gemeinschaft („full inclusion and participation in the community“). Art. 27 Abs. 1 BRK verlangt einen inklusiven Arbeitsmarkt („that is open, ‚inclusive‘ and accessible to persons with disabilities“). In Art. 24 BRK wird der das gesamte Abkommen durchziehende Inklusionsansatz dann aufgegriffen und für das Bildungssystem konkretisiert. Auch die Systematik der Behindertenrechtskonvention unterstützt das Ergebnis der Wortauslegung. Zum einen umfasst der Behindertenbegriff in Art. 1 Abs. 2 BRK i.V.m. lit. e der Präambel55 auch Schüler mit geistigen Behinderungen, die ohne Lernzieldifferenzierung nicht sinnvoll in einer Regelschule unterrichtet werden könnten. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass die Konvention geistig behinderte Menschen in ihren Anwendungsbereich einschließt, dann aber ein Integrationskonzept verfolgt, dass sie a limine ausschließt. Zum anderen sind die in Art. 24 Abs. 2 bis 5 BRK aufgeführten besonderen Verpflichtungen (i.E. sogleich unter b) auf ein inklusives Konzept angelegt. So ist etwa die Verpflichtung zum Erwerb von ergänzenden und alternativen Kommunikationskompetenzen nach Art. 24 Abs. 3 BRK und die damit korrespondierende Verpflichtung zur Qualifizierung der Lehrkräfte, um die behindertengerechten Kommunikationsformen aus Art. 24 Abs. 4 BRK vermitteln zu können, ein typisches Element eines inklusiven Erziehungskonzepts. Der Streit Integration versus Inklusion wurde bei der Entstehung der Behindertenrechtskonvention gerade im Hinblick auf diese Verpflichtungen virulent. Von Vertretern, die einem Inklusionskonzept skeptisch gegenüberstanden, wurden sie teilweise als zu weitgehend abgelehnt.56 Jedoch konnte sich diese Auffassung nicht durchsetzen. Vielmehr finden die Verpflichtungen nun eine ausdrückliche Regelung in der endgültigen Fassung der Behindertenrechtskonvention. Die Entscheidung des Abkommens für ein inklusives Schulsystem ergibt sich schließlich aus dem Telos des Art. 24 BRK. Der Behindertenrechtskonvention liegt die Zielvorstellung einer fast vollständigen Inklusion von Schülern mit Behinderungen in die Regelschulen zugrunde. In den Materialien zu dem Abkommen heißt es insoweit: 54 Wie im Zusammenhang mit der Umsetzung der BRK in das innerstaatliche Recht im zweiten Teil des vorliegenden Gutachtens noch aufzuzeigen sein wird, ist die amtliche Übersetzung gerade deshalb heftig kritisiert worden. 55 S. oben II. 1. b). 56 S. 4. Sitzung des Ad-hoc-Ausschusses v. 23.8. bis 3.9.2004: Bericht der Arbeitsgruppe (UN- Doc. A/AC.265/2004/WG/1): Nr. 63. 28 „Experience has shown that as many as 80 to 90 per cent of children with specific education needs, including children with intellectual disabilities, can easily be integrated into regular schools and classrooms, as long as there is basic support for their inclusion.“57 Aus dem Inklusionsziel des Abkommens von 80 bis 90 % ergibt sich nicht die Verpflichtung, genau diese Inklusionsquote zu erreichen. In vielen Vertragsstaaten haben nicht oder nicht allein die Vertragsstaaten die Befugnis, über den Besuch einer inklusiven Schule zu entscheiden, sondern auch die Eltern, die für ihre Kinder mit einer Behinderungen auch den Besuch einer Förderschule vorziehen können. Jedoch müssen die Staaten ein inklusives Schulangebot jedenfalls in etwa diesem Umfang zur Verfügung stellen, soweit dies gewünscht wird. Eine solch hohe Inklusionsquote lässt sich de facto nur auf der Grundlage einer inklusiven Erziehung und unter Einbeziehung eines lernzieldifferenzierten Unterrichts erreichen. Mit einem lernzielgleichen Unterricht, beruhend auf einem bloßen Integrationsansatz, ließe sich eine Eingliederungsquote von 80 bis 90 % nicht annähernd verwirklichen.58 Art. 24 Abs. 1 S. 2 GG verlangt die Einrichtung eines inklusiven Schulsystems.59 Damit schließt Art. 24 Abs. 1 S. 2 BRK die Existenz von Förderschulen nicht notwendig aus. Er enthält keine Vorgaben dazu, wie die 10 bis 20 % der Schüler mit Behinderungen unterrichtet werden, die auch von einer inklusiven Regelschule nicht aufgenommen werden. Wird jedoch berücksichtigt, dass die Erziehungsleistungen für diese Gruppe von Menschen mit größtenteils erheblichen Beeinträchtigungen auch jetzt schon nicht nur in Förderschulen, sondern auch stationär in Pflegeheimen oder als Haus- oder Fernunterricht erbracht werden, wird die Gruppe der Schüler noch kleiner, für die ein Förderschulangebot in Betracht kommt. Sie wird voraussichtlich so klein, dass ein separates Förderschulsystem gegenüber einem vollintegrierten Schulsystem unwirtschaftlich wird. Darauf beruht auch die Einschätzung in den Materialien der Behindertenrechtskonvention: „Inclusive educational settings are generally less expensive than segregated systems. This finding is consistent with the notion that a single, integrated educational system tends to be cheaper than two separate ones. A single system lowers management and administration costs. Transport, too, is less expensive, since segregated settings usually involve individuals from a larger geographical area.“60 Die Verpflichtung zur Sicherstellung einer inklusiven Erziehung bezieht sich gemäß Art. 24 Abs. 1 BRK „auf alle Ebenen“ („at all levels“) des Bildungssystems. „Auf allen Ebenen“ bedeutet, dass der Umfang der Verpflichtung zur inklusiven Er- 57 S. UN-Handbook for Parliamentarians, 2007, S. 85. 58 Die unverbindlichen Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities – s. oben II. 2. a) (I) – fordern die Staaten dazu auf, in ihren integrativen Schulsystemen flexible Lehrpläne für Schüler mit Behinderungen vorzusehen, die nach ihren individuellen Bedürfnissen angepasst und ergänzt werden sollen. 59 Bei der noch ausstehenden amtlichen Übersetzung des Abkommens sollte der Begriff des „integrativen“ Bildungssystems in Art. 24 Abs. 1 BRK durch die korrekte Übersetzung „inklusives“ Bildungssystem ersetzt werden. 60 UN-Handbook for Parliamentarians, 2007, S. 84 f. 29 ziehung von der Primarstufe61 und Sekundarstufe62 der allgemeinbildenden Schulen über die Berufsausbildung und allgemeine Hochschulbildung bis zum lebenslangen Lernen reicht63. Aus dieser das gesamte Bildungssystem umfassenden Inklusionsverpflichtung ergibt sich für den Schulbereich, dass die Vertragsstaaten – abhängig von ihrem jeweiligen Schulsystem – auf allen Schulstufen und in allen Schulformen Maßnahmen ergreifen müssen, um eine inklusive Erziehung sicherzustellen. In Vertragsstaaten mit gestuften Schulsystemen darf sich die Inklusion nicht nur auf eine Schulform beschränken. Auch für die höheren Schulformen sind die Vertragsstaaten gehalten, inklusive Schulangebote zu entwickeln, um so auch für Menschen mit Behinderungen ein gestuftes Schulangebot vorzusehen, soweit sie allgemein ein gestuftes Schulangebot bereitstellen. Für Deutschland bezieht sich die Verpflichtung zu einem inklusiven, d. h. auch zieldifferenzierenden Schulangebot daher nicht nur auf Hauptschulen, sondern auch auf die höheren Schulformen der Realschule und des Gymnasiums. Hinsichtlich der Wahl zwischen einem integrierten oder einem gestuften Schulsystem macht die Behindertenrechtskonvention den Vertragsstaaten keine Vorgaben. b. Besondere Verpflichtungen Neben der allgemeinen Verpflichtung zu einem inklusiven Schulsystem enthält das Abkommen noch eine Reihe spezieller Vorgaben. 61 S. Art. 24 Abs. 2 lit. a BRK („Grundschule“). 62 S. Art. 24 Abs. 2 lit. b BRK („weiterführende Schulen“). 63 S. Art. 24 Abs. 5 BRK: „Die Vertragsstaaten stellen sicher, dass Menschen mit Behinderungen ohne Diskriminierung und gleichberechtigt mit anderen Zugang zu allgemeiner Hochschulbildung, Berufsausbildung, Erwachsenenbildung und lebenslangem Lernen haben. Zu diesem Zweck stellen die Vertragsstaaten sicher, dass für Menschen mit Behinderungen angemessene Vorkehrungen getroffen werden.“ Bereits vor Erstellung der Entwurfsfassung des Abkommens forderten auch die Behindertenverbände „World Federation of the Deaf“ und „InterAmerican Institute on Disability“ ein Recht auf Bildung, das sich auf alle Stufen bezieht, vgl. dazu Landmine Survivors Network, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Working Group Daily Summary, 12.1.2004, abrufbar unter: www.rightsforall.org/updates2004.php. Später forderte Thailand im Konsens mit Australien und Neuseeland: „… the whole educational system must be inclusive“, vgl. dazu Rehabilitation International, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Sixth Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 2.8.2005, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/enable/ rights/ahc6sum2aug.htm. Bei den „Daily Summaries of Discussions“ handelt es sich nicht um offizielle, von den Vereinten Nationen autorisierte Protokolle, sondern um von teilnehmenden Nichtregierungsorganisationen über die Vereinten Nationen zur Verfügung gestellten Zusammenfassungen der Ausschussdiskussionen, s. dazu den UN-Disclaimer, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/ enable/disclaimer.htm. 30 (1) Unentgeltlicher Grundschulunterricht Art. 24 Abs. 2 lit. a und Art. 24 Abs. 2 lit. b BRK sieht eine Pflicht zum Angebot eines unentgeltlichen Schulunterrichts vor. Die Verpflichtung zur Unentgeltlichkeit in Art. 24 bezieht sich nur auf den „Grundschulunterricht“. Der Begriff des Grundschulunterrichts wird von der Behindertenrechtskonvention nicht näher erläutert. Besonders das Eintrittsalter für den Grundschulunterricht und seine regelmäßige Dauer bleiben offen. Auch in anderen Abkommen, wie der Kinderrechtskonvention oder dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, wird der Begriff des Grundschulunterrichts nicht definiert. Aus dieser Offenheit wird gefolgert, dass die Ausgestaltung seines Anfangs und Endes grundsätzlich in das Ermessen der Vertragsstaaten fällt.64 Das Ermessen bei der Festlegung des Beginns und der Dauer der Grundschulausbildung müssen die Vertragsstaaten jedoch im Sinne der Behindertenrechtskonvention ausüben. Ermessensfehlerhaft wäre es, wenn die Vertragsstaaten das Eintrittsalter der Schüler mit Behinderungen aufgrund ihres teilweise verzögerten körperlichen oder geistigen Entwicklungsstands gegen- über den Schülern ohne Behinderungen auf einen späteren Zeitpunkt verschöben oder für Schüler mit Behinderungen die Dauer des Grundschulunterrichts generell verlängerten. Weitere Anhaltspunkte für Grenzen des staatlichen Ermessens hinsichtlich des Eintrittsalters und der Dauer des Grundschulunterrichts ergeben sich aus der International Standard Classification of Education (ISCED) der UNESCO. Nach ihr dauert die Grundbildung („primary education“) des Level 1 sechs Jahre. Sie beginnt frühestens im Alter von fünf Jahren und spätestens im Alter von sieben Jahren.65 Daraus folgt im Hinblick auf die Auslegung des Ausschlussverbots in Art. 24 Abs. 2 lit. a BRK, dass Schüler mit Behinderungen im Allgemeinen spätestens bis zum siebenten Lebensjahr eingeschult werden sollten. Eine Verzögerung der Einschulung lässt sich mit dem Inklusionszweck des Abkommens grundsätzlich nicht vereinbaren. Ausnahmsweise kann – unter Berücksichtigung aller zumutbaren Unterstützungsmaßnahmen – eine Einschulung nach dem siebenten Lebensjahr erfolgen, wenn dies das Wohl des Kindes im Einzelfall erfordert (Art. 7 Abs. 2 BRK). Hinsichtlich der Dauer des unentgeltlichen Grundschulunterrichts nennt die IS- CED nur einen rechtlich nicht verbindlichen Orientierungswert. Den Vertragsstaaten bleibt auch insofern ein Gestaltungsspielraum. So müssen sie etwa keine Ganztagsschule anbieten und können die Grundschulzeit entsprechend über den ISCED-Wert hinaus verlängern. Umgekehrt ist auch eine Verkürzung der Grundschulzeit, zum Beispiel durch die Einführung von zusätzlichen Förderkursen, zulässig, wenn und soweit die mit dem Grundschulbesuch angestrebten Bildungs- und Erziehungsziele auch in einem kürzeren Zeitraum erreicht werden können. 64 M. Verheye, Art. 28. The Right to Education, 2006, S. 14 f.; D. Hodgson, The Human Right to Education, 1998, S. 40 f. 65 UNESCO International Standard Classification of Education (ISCED), 1997, Ziffer 46. 31 Das in Art. 24 Abs. 2 lit. a und Art. 24 Abs. 2 lit. b BRK geforderte Grundschulangebot ist unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Die Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts bedeutet zunächst das ausnahmslose Verbot zur Erhebung von Schulgeld für den Grundschulunterricht. Dazu zählen auch gebührenartige Entgelte für bestimmte Fächer oder Kurse.66 Derartige versteckte Schulgelder verstoßen jedenfalls dann gegen das Gebot der Unentgeltlichkeit, wenn sie sich auf Bestandteile des regulären Ausbildungsplans der Grundschule beziehen.67 Neben direkten Kosten durch Schulgelder können durch den Unterricht auch indirekte Kosten entstehen. Darunter können vor allem die Aufwendungen für Schuluniformen, Schulbücher und sonstige Lernmittel sowie die Transportkosten fallen. Indirekte Kosten können gegen das Gebot der Unentgeltlichkeit verstoßen, wenn sie den Zweck der Unentgeltlichkeit gefährden. Davon ist auszugehen, wenn sie unter Berücksichtigung des jeweiligen wirtschaftlichen Entwicklungsstands der Vertragsstaaten eine soziale Ausschlusswirkung entfalten, die mit der Erhebung von Schulgeld vergleichbar ist.68 Der inklusive Grundschulunterricht erzeugt wegen seiner Besonderheiten häufig besondere indirekte Kosten für Schüler mit Behinderungen, zum Beispiel für spezielle Lern- und Kommunikationsmittel. Auch diese indirekten Kosten können gegen das Unentgeltlichkeitsgebot verstoßen, wenn sie unter Berücksichtigung des sozialen und ökonomischen Entwicklungsstands des Vertragsstaates zu einem sozialen Ausschluss von Schülern mit Behinderungen führen. Bei der Beurteilung der indirekten Kosten und einer eventuellen Ausschlusswirkung ist eine komplexe sozio- ökonomische Betrachtung anzustellen, die den ökonomischen Status der Schüler mit Behinderungen einschließlich der Unterstützungsmaßnahmen durch Krankenversicherungssysteme und sonstiger Sozialversicherungen und -hilfen einschließt. Die Einhaltung des Gebots der Unentgeltlichkeit erfordert insoweit nicht, dass die staatlichen Schulträger selbst die relevanten indirekten Kosten übernehmen. Nur soweit die indirekten Kosten auch unter Berücksichtigung aller Sozialleistungen für Menschen mit Behinderungen eine soziale Ausschlusswirkung entfalten, die einem Schulgeld vergleichbar ist, verstößt eine entsprechende Kostenlast gegen das Unentgeltlichkeitsgebot des Art. 24 Abs. 2 lit. a, b BRK. 66 Bezogen auf Art. 13 Abs. 2 lit. a IPwskR und Art. 28 Abs. 1 lit. a KRK s. G. v. Bueren, The International Law on the Rights of the Child, 1995, S. 235. 67 S. D. Hodgson, The Human Right to Education, 1998, S. 41, der sich auf die Verfassungsrechtsprechung der Vereinigten Staaten bezieht. 68 Vgl. General Comment No. 11 (UN-Doc. E/C.12/1999/4), Ziffer 7). 32 (2) Zugang zur Schule Die Vertragsstaaten sind nach Art. 24 Abs. 2 lit. b BRK verpflichtet, Schülern mit Behinderungen den „Zugang“ zum inklusiven Schulsystem sicherzustellen. Die Bedeutung des Zugangsgebots erschöpft sich nicht in der positiven Umschreibung des Diskriminierungsverbots aus Art. 24 Abs. 2 lit. a BRK. Jene zielt vielmehr darüber hinaus auf die Realisierung der Inklusion von Schülern mit Behinderungen in das Schulsystem durch die Beseitigung ökonomischer sowie räumlicher Hindernisse. Der ökonomische Aspekt bezieht sich auf die wirtschaftliche Zugänglichkeit der Sekundarschulbildung.69 Das Gebot der wirtschaftlichen Zugänglichkeit erfordert, dass die ökonomische Belastung für den Besuch der Sekundarschule in Grenzen bleibt. Daraus folgt, dass Differenzierungen nach den elterlichen Einkommensverhältnissen zulässig sind, soweit die wirtschaftliche Zugänglichkeit gewährleistet bleibt. Das Gebot der Unentgeltlichkeit gilt jedoch nur für den Grundschulunterricht, nicht dagegen für die Sekundarschulbildung. Neben dem ökonomischen Gesichtspunkt umfasst das Zugangsgebot eine weitere Bedeutungsebene: Der Aspekt der physischen Zugänglichkeit fordert die physische Erreichbarkeit von Bildung – entweder durch die Ermöglichung der Teilnahme am Schulunterricht vor Ort, der mithin in einer zumutbaren Entfernung liegen muss70, oder durch den informationstechnischen Zugang zum Fernunterricht.71 Die beiden Alternativen stehen in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis. Die Vertragsstaaten sind grundsätzlich verpflichtet, Schülern mit Behinderungen den Zugang zum Schulunterricht vor Ort sicherzustellen. Soweit Schüler ohne Behinderungen wegen eines fehlenden Schulangebots vor Ort einen längeren Anfahrtsweg zur nächstgelegenen Grund- oder Sekundarschule zurücklegen müssen, kann grundsätzlich auch Schülern mit Behinderungen zugemutet werden, diese Wegstrecke zu bewältigen. Aus dem physischen Zugangsgebot entsteht keine staatliche Verpflichtung, zusätzliche Schulen zu errichten. Allerdings sind die Vertragsstaaten verpflichtet, die Erreichbarkeit der Schule durch die Bereitstellung geeigneter Transportgelegenheiten sicherzustellen.72 Die Erfüllung des Zugangsgebots im Wege des Fernunterrichts ist nur in Ausnahmefällen zulässig, wenn aufgrund der Schwere der Beeinträchtigung oder der Größe der Entfernung zur nächstgelegenen Schule ein Transport trotz Unterstützungsmaßnahmen unzumutbar ist. 69 CESCR Committee, General Comment No. 13 on the Right to Education (UN-Doc. E/C. 12/1999/10, 1999), Ziffer 6. 70 Das World Programme of Action Concerning Disabled Persons aus dem Jahr 1982 – s. oben II. 2. a) (I) – bestimmt als Kriterium für die Entwicklung von Bildungsleistungen für Menschen mit Behinderungen auch die lokale Zugänglichkeit („locally accessible“). Ziffer 7 der Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities von 1993 s. oben II. 2. a) (I) – fordert von den Staaten „wohnortnahe Bildungsformen“. 71 CESCR Committee, General Comment No. 13 on the Right to Education (UN-Doc. E/C. 12/1999/10, 1999), Ziffer 6. 72 Zum letzteren Aspekt M. Verheyde, Art. 28. The Right to Education, 2006, S. 18. 33 (3) Gleichberechtigter Zugang In einem Ergänzungsverhältnis zu dem physischen Zugangsgebot unter (II), dem räumlich-inklusiven Aspekt, steht die Verpflichtung der Vertragsstaaten nach Art. 24 Abs. 2 lit. b BRK. Diese ist darauf ausgerichtet, sicherzustellen, dass der Zugang für Schüler mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben, erfolgt. Das heißt, die Schüler mit Behinderungen sollen möglichst in ihrer Lebensgemeinschaft und gewohnten Umgebung, in der sie aufwachsen, Zugang zum Grundschulunterricht und zur Sekundarschulbildung haben (sozial-inklusiver Aspekt). Daher ist es nicht ausreichend, wenn die Vertragsstaaten ihre inklusiven Schulangebote auf nur einige wenige Schulen konzentrieren. Die Vertragsstaaten sind vielmehr zur Gewährleistung einer flächendeckenden Versorgung mit inklusiven Schulen verpflichtet. Sie müssen sicherstellen, dass Schüler mit Behinderungen jedenfalls zu einer Schule Zugang haben, die üblicherweise auch von Menschen aus ihrem räumlich-sozialen Umfeld besucht wird und dass diese Schulen einen inklusiven Unterricht in Übereinstimmung mit Art. 24 BRK anbieten. (4) Individuelle Unterstützung Art. 24 Abs. 2 lit. c, d und e BRK verpflichtet die Vertragsstaaten, innerhalb des allgemeinen Schulsystems eine bestmögliche individuelle Unterstützung anzubieten, um den Schülern mit Behinderungen eine wirksame Bildung zu erleichtern, und zwar „mit dem Ziel der vollständigen Inklusion“. Die Verpflichtungen werden in Art. 24 Abs. 3 lit. a, b und c BRK in weitere Einzelverpflichtungen unterteilt und konkretisiert. Schüler mit Behinderungen sollen in die Lage versetzt werden, behindertengerecht zu kommunizieren, in erster Linie durch das Erlernen der Gebärdensprache und der Förderung der sprachlichen Identität Gehörloser (lit. a und b) sowie durch die Einbeziehung von behindertengerechten Vermittlungsmedien bei der Bildung und Erziehung. Das Abkommen trifft keine expliziten Aussagen darüber, ob, in welcher Form und in welchem Umfang Ausgleichsmaßnahmen im Zusammenhang mit Zwischenund Abschlussprüfungen unter die individuell notwendigen Unterstützungsmaßnahmen fallen.73 Jedenfalls ist mit Rücksicht auf die Schulpraxis davon auszugehen, dass die ganz überwiegende Mehrzahl der Schüler mit Behinderungen die angestrebten Bildungsabschlüsse verfehlen, wenn die Prüfungen unter denselben Bedingungen stattfinden wie für die Kinder ohne Behinderungen. Eine prüfungsbezogene – streng formale – Gleichbehandlung widerspricht insoweit dem Inklusionsziel des Abkommens. Das Abkommen fordert daher, angemessene Ausgleichsmaßnahmen 73 Anders noch das unverbindliche World Programme of Action Concerning Disabled Persons von 1982 – s. oben II. 2. a) (I) – : Es hält die Staaten zu größerer Flexibilität bei der Anwendung von staatlichen Regeln in Bezug auf Menschen mit Behinderungen an. Darunter fallen auch solche Bestimmungen, die sich auf Prüfungsverfahren beziehen. 34 bei Prüfungen sicherzustellen, die auf die Art und den Grad der Behinderung Rücksicht nehmen. Dazu zählt zum Beispiel die Kompensation einer motorischen Schreibschwäche durch eine längere Bearbeitungsdauer der Prüfungsaufgaben, die Erlaubnis zur Benutzung eines Computers für einen Schüler mit einer Handlähmung, die Zulassung von schriftlichen Antworten für Stumme bei einer mündlichen Prüfung u.ä. In derartigen Ausgleichsmaßnahmen liegt keine Diskriminierung im Sinne der Behindertenrechtskonvention. Besondere Maßnahmen, die zur Beschleunigung oder Herbeiführung der De-Facto-Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen erforderlich sind, gelten nach Art. 5 Abs. 4 BRK nicht als Diskriminierung. Auch eine Absenkung der Leistungskriterien im Rahmen der allgemeinen Prüfungen etwa für Schüler mit geistiger Behinderung kann im Einzelfall geboten sein. Auch für diese Schüler muss ein inklusives Schulsystem im Rahmen eines lernzieldifferenzierten Unterrichts (s. bereits oben II. 2. a) (I)) eine alternative schulische Entwicklung vorsehen, die ihre Fähigkeiten bestmöglich fördert. (5) Einstellung qualifizierter Lehrkräfte Die Vertragsstaaten verpflichten sich in Art. 24 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 BRK außerdem, qualifizierte Lehrkräfte einschließlich Lehrkräfte mit Behinderungen einzustellen, die in Gebärdensprache und Brailleschrift geschult sind. (6) Fortbildung Schließlich gehört auch die Fortbildung der Lehrkräfte und sonstigen Mitarbeiter zu den Qualifizierungsmaßnahmen, zu denen sich die Vertragsstaaten verpflichten (Art. 24 Abs. 4 S. 1 Hs. 2 BRK). Die Fortbildung zielt auf die Sensibilisierung für Behinderungen, die Vermittlung behindertengerechter Kommunikationsformen und die pädagogische Unterstützung von Menschen mit Behinderungen (Art. 24 Abs. 4 S. 2 BRK). 35 2. Schranken des Rechts auf Bildung Das Recht auf Bildung für Menschen mit Behinderungen aus Art. 24 BRK enthält keine ausdrücklichen Schranken. Gleichwohl gilt die entsprechende Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Gewährleistung eines inklusiven Schulsystems nicht unbegrenzt. Einschränkungen können sich aus anderen Normen des Abkommens und faktischen Umständen ergeben. Normative Grenzen resultieren gegebenenfalls aus dem Zweck der Konvention, der auf das Wohl der Menschen mit Behinderungen ausgerichtet ist, sowie aus den entgegenstehenden Rechten der Schüler ohne Behinderung und der Eltern. Als weitere Grenze kommen die Kosten für die Gewährleistung eines inklusiven Schulsystems in Betracht. a. Kindeswohl der Schüler mit Behinderungen Das Abkommen dient der bestmöglichen schulischen Förderung der Schüler mit Behinderungen und geht allgemein von Förderung durch Inklusion aus. Das schließt nicht aus, dass bei bestimmten Behinderungen auch unter Zugrundelegung der allgemeinen Inklusionsvorstellungen das Abkommen im Einzelfall eine gesonderte schulische Förderung vorsehen kann. Art. 7 Abs. 2 BRK bestimmt, dass bei allen Maßnahmen, die Kinder mit Behinderungen betreffen, das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt ist, der vorrangig zu berücksichtigen ist. Dieser Grundsatz wird in Art. 24 Abs. 3 lit. c BRK dahin konkretisiert, dass „blinden, gehörlosen oder taubblinden Menschen, insbesondere Kindern, Bildung in den Sprachen und Kommunikationsformen und mit den Kommunikationsmitteln, die für den Einzelnen am besten geeignet sind, sowie in einem Umfeld erfolgt, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet“.74 74 Die Regelung in Art. 24 Abs. 3 lit. c BRK geht auf Forderungen von Verbänden der Tauben, Stummen, Blinden und Taubstummen zurück, vgl. dazu etwa die entsprechenden Aussagen der Behindertenverbände in: Rehabilitation International, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Sixth Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 4.8.2005 (www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc6sum4aug.htm). Zum Verständnis des Verhältnisses von getrennter und inklusiver Erziehung in Art. 24 BRK im Hinblick auf den getrennten Förderungsbedarf der Gruppe von Menschen mit Behinderungen, die taub, stumm, blind oder taubstumm sind, s. auch die Ausführungen von Vernor Munoz, dem UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Bildung: „… the relationship between special education and inclusive education remains extraordinarily complex. For example, it is necessary for deaf learners to learn sign language and blind learners to study Braille at the beginning of their education. Such learning may take place, even in a school committed to inclusion, by way of seperation of, for instance, a deaf learner from those that hear. Here, therefore, the goal of inclusion might be thwarted“, s. The right to education of persons with disabilities. Report of the Special Rapporteur on the right to education, Ziffer 40, UN-Doc. A/HRC/4/29 v. 19.02.2007. Zur Einsetzung des UN-Sonderberichterstatters s. oben II. 2. (I). 36 Danach ist ein gesonderter Unterricht vor allem in Fällen geboten, in denen ein separierter Unterricht für die Ausbildung besonderer Fertigkeiten von Behinderten erforderlich ist oder in denen ein inklusiver Unterricht mit Nachteilen für das Wohl des Schülers mit Behinderung verbunden ist. Ersteres gilt etwa für das Erlernen von Blindenschrift und Gebärdensprache, letzteres etwa für bestimmte Ausprägungen des Autismus. Die teilweise stark verhaltensauffälligen Betroffenen können eine Gefährdung für sich selbst darstellen. Wissenschaftliche Untersuchungen deuten darauf hin, dass die Entwicklung von Autisten häufig durch einen getrennten Unterricht am besten unterstützt wird.75 b. Rechte der Mitschüler Eine weitere Beschränkung der Inklusionsverpflichtung kommt in Betracht, wenn Mitschüler oder die Durchführung eines ordnungsgemäßen Unterrichts gefährdet wird, zum Beispiel bei wiederholt auftretendem und nicht kontrollierbarem aggressiven Verhalten, das die Gesundheit der Mitschüler gefährdet.76 Dabei sind zunächst alle begleitenden und unterstützenden Maßnahmen auszuschöpfen, um das Inklusionsziel zu erreichen. Eine Ausnahme vom Inklusionsgebot ergibt sich jedoch, wenn trotz aller zumutbaren Hilfen den Gefährdungen und Störungen nicht abgeholfen werden kann. In diesen Fällen würde das Recht auf Bildung der Kinder ohne Behinderung verletzt.77 c. Kosten Eine faktische Grenze könnte sich daraus ergeben, dass die Einrichtung und Unterhaltung eines inklusiven Schulsystems mangels ausreichender Finanzmittel nicht finanzierbar ist. Indessen liegen der Behindertenrechtskonvention finanzwissenschaftliche Untersuchungen zugrunde, wonach ein inklusives Bildungssystem zumeist langfristig kostengünstiger ausfällt als die Unterhaltung eines dualen Systems von Regel- und Förderschulen.78 Dies betrifft im Einzelnen neben dem geringeren Verwaltungsaufwand durch die Schließung von Förderschulen auch die Transportkosten aufgrund kürzerer Anfahrtswege zur nächstgelegenen regulären Schule. Der größte Kostenvorteil wird in der Einsparung von Personalkosten gesehen, besonders für das Lehrpersonal aufgrund der Schließung der öffentlichen Förderschulen. 75 R. Tomsho, Parents of Disabled Students Push for Seperate Classes, Wall Street Journal Online v. 27.11.2007 sowie die Bezug nehmenden Kommentare: Good Intentions Meet Shades of Gray in Mainstreaming the Disabled, Wall Street Journal Online v. 6.12.2007. 76 Vgl. zum Schutz von Kindern vor Gewaltanwendung: Art. 19 KRK. 77 Vgl. Recht auf Bildung: Art. 13 Abs. 1 IPwskR und Art. 28 Abs. 1 KRK. 78 C.J.W. Meijer, Special Needs Education in Europe: Inclusive Policies and Practices, (Vortragstext bei der Berliner Konferenz „Bildung, Beschäftigung, Barrierefreiheit“ am 11. u. 12. 37 Das Abkommen geht folglich davon aus, dass finanzielle Erwägungen allein keine Inklusionsgrenze rechtfertigen, weil ein inklusives Bildungssystem insgesamt kostengünstiger beurteilt wird als ein nicht-inklusives. Jedenfalls kann sich nach den Grundannahmen des Abkommens mit der Umsetzung der Inklusion kein unzumutbarer Kostenaufwand verbinden.79 3. Art der Verpflichtungen Das Abkommen unterscheidet in Art. 4 Abs. 2 BRK zwei Arten von Verpflichtungen: zum einen Verpflichtungen zur schrittweisen Umsetzung (Art. 4 Abs. 2 BRK a.A.), zum anderen unmittelbar anwendbare Verpflichtungen (Art. 4 Abs. 2 BRK a.E.).80 In der Systematik der neueren Menschenrechtsdogmatik81 sind die Verpflichtungen zur schrittweisen Umsetzung nach Art. 4 Abs. 2 a.A. BRK als „duties to fulfil“ einzuordnen. Kulturelle Rechte sind nach Art. 4 Abs. 2 BRK a.A. grundsätzlich Verpflichtungen zur schrittweisen Umsetzung. Das Recht auf Bildung ist ein kulturelles Recht und fällt unter diese Art der Verpflichtungen.82 Juni 2007, veranstaltet vom BMAS); UN-Handbook for Parliamentarians, S. 84 f.; S. J. Peters, Inclusive Education: An EFA Strategy For All Children, 2004, S. 23 m.w.N. Zur aktuellen amerikanischen Diskussion und den geringeren Schülerkosten bei integrierter Beschulung in New Jersey, R. Tomosho, Parents of Disabled Students Push for Separate Classes, The Wall Street Journal Online v. 27.11.2007. 79 In der angelsächsischen Literatur wird allgemein auch auf die positiven Effekte von behindertenspezifischen Maßnahmen für Menschen ohne Behinderungen hingewiesen M. A. Travis, Lashing Back at the ADA Backlash: How the Americans with Disabilities Act benefits Americans without Disabilities, demnächst in: Tennessee Law Review, 2008; E. F. Emens, Integrating Accomodation, in: University of Pennsylvania Law Review, 2008, S. 841-922. So können die Fortbidlungsverpflichtungen gemäß Art. 24 Abs. 3 BRK zu einer besseren Qualifikation der Lehrerschaft führen, die auch Schülern ohne Behinderung zu Gute kommt. 80 Der Begriff der Unmittelbarkeit ist vieldeutig: in Art. 4 Abs. 2 BRK a.E. meint er Verpflichtungen, die nicht darauf gerichtet sind, Schritte in Richtung eines Zieles zu unternehmen, sondern einen bestimmten Zustand oder ein bestimmtes Verhalten unmittelbar verlangen. 81 Die neuere Menschenrechtsdgomatik unterscheidet zwischen „duties to respect“, „duties to protect“ und „duties to fulfil“, vgl. H. Steiner/P. Alston, International Human Rights in Context, 2. Aufl. 2001, S. 180 ff.; I. E. Koch, Dichotomies, Trichotomies or Waves of Duties, Human Rights Law Review 5, 2005, S. 81/84 ff. 82 In der 7. Sitzung des Ad-hoc-Ausschusses wurde die dogmatische Qualität der Verpflichtungen aus dem Recht auf Bildung diskutiert. Australien bemerkte zur Unterscheidung zwischen der Verpflichtung zur schrittweisen Verwirklichung und Diskriminierungsverbot in Art. 24 BRK: „… while education is an economic, social and cultural right and therefore subject to progressive realization, the right to non-discrimination is immediately realizable“, Rehabilitation International, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Seventh Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 24.1.2006, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc7sum24jan.htm. Dazu auch der Vorsitzende des Adhoc-Ausschusses: „Regarding the burden of states, the article comes within the rubric of economic, social and cultural rights so it provides for progressive implementation as long as the practice of states is not dicriminatory“, s. ebd. 38 Dies gilt, obwohl die Pflicht zur Inklusion aus Art. 24 Abs. 2 lit. a Hs. 2 BRK einem Diskriminierungsverbot nahe kommt. Diskriminierungsverbote werden in der Behindertenrechtskonvention zum Teil als unmittelbar geltende Verpflichtungen ausgestaltet (etwa Art. 5 Abs. 2 BRK). Jedoch steht die Verpflichtung zu einem inklusiven Schulangebot in einem unauflösbaren Zusammenhang mit Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen im Schulwesen. In diesem Zusammenhang wird den Vertragsstaaten im Rahmen von Art. 24 BRK ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Mittelauswahl zur Erreichung des Inklusionszieles eingeräumt: „gewährleisten die Vertragsstaaten“ (Abs. 1 S. 2), „stellen die Vertragsstaaten sicher“ (Abs. 2), „treffen die Vertragsstaaten geeignete Maßnahmen“ (Abs. 4 S. 1). Der auf institutionelle Veränderungen zielende Charakter der Inklusionsverpflichtung zeigt, dass sie nicht auf unmittelbare Anwendung im Sinn von Art. 4 Abs. 2 BRK a.E. angelegt ist. Jedoch dürfen die Vertragsstaaten bei der schrittweisen Umsetzung nicht gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen.83 Dass es sich bei den bildungsrechtlichen Verpflichtungen um solche zur schrittweisen Umsetzung handelt, bedeutet aber nicht, dass die Umsetzung der Ziele des Art. 24 BRK hinausgezögert werden darf. Im Gegenteil: Die Umsetzung der bildungsrechtlichen Verpflichtungen ist so schnell und effektiv wie möglich zu erreichen. Die Verpflichtung, Maßnahmen zu ergreifen, beginnt unmittelbar nach dem Inkrafttreten der Konvention gemäß Art. 45 Nr. 1 BRK.84 Das Abkommen verpflichtet die Vertragsstaaten zu kontinuierlichen Fortschritten bis zur vollständigen Umsetzung der bildungsrechtlichen Verpflichtungen. 83 G. Quinn bezeichnet die Verpflichtungen aus Art. 24 Abs. 2 BRK als „2 co-mingled obligations of immediate effect“, s. Keynote „The UN Convention on the Human Rights of Persons with Disabilities. A Trigger for Worldwide Law Reform“ bei der German EU Presidency Ministerial Conference Empowering Persons with Disabilities am 11.6.2007 in Berlin, abrufbar unter: www.bmas.de/coremedia/generator/21946/property=pdf/rede_gerard_quinn.pdf. 84 Dieser Verpflichtungsgehalt wird zu schwach zum Ausdruck gebracht, wenn die Pflichten aus Art. 24 BRK als bloße „Bemühungspflichten“ gekennzeichnet werden, so aber S. Schmahl, Menschen mit Behinderungen im Spiegel des internationalen Menschenrechtsschutzes, in: Archiv des Völkerrechts, 2006, S. 517/537. Die Kennzeichnung als „Bemühungspflichten“ kommt der Position von Japan im Zusammenhang mit der Entwurfsfassung des Konventionstextes in der 3. Sitzung des Ad-hoc-Ausschusses nahe, Landmine Survivors Network, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Third Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 28.5.2004, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/ enable/rights/ahc3sum17.htm. Insoweit sprach Japan von „obligations to endeavor“. Mit dieser Position, die sich nicht durchsetzen konnte und von Japan in der 6. Sitzung des Ad-hoc- Ausschusses wieder aufgegeben wurde, stellte sich Japan gegen die Staatenmehrheit und auch gegen die Auffassung der Behindertenverbände und Nichtregierungsorganisationen, denen eine bloße Bemühungspflicht nicht weit genug ging, Rehabilitation International, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Sixth Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 3.8.2005, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/enable/ rights/ahc6sum3aug.htm. Vgl. zum Verpflichtungsgehalt sozialer und kultureller Rechte die Kommentierung zu Art. 2 Abs. 1 IPwskR des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Ziffer 9 (UN-Doc. E/1991/23). 39 Nach Art. 4 Abs. 2 BRK hat die schrittweise Verwirklichung des Rechts auf Bildung „unter Ausschöpfung“ der „verfügbaren Mittel“ zu erfolgen. Die Verpflichtung zur schrittweisen Zielerreichung besteht unabhängig vom Ressourcenwachstum und fordert die „effektive Verwendung der verfügbaren Ressourcen“.85 4. Befugnis zur Entscheidung über den Besuch einer Regel- oder Förderschule Der Ad-hoc-Ausschuss beschloss bei seiner 2. Sitzung im Juni 2003 die Gründung einer Arbeitsgruppe mit dem Ziel der Vorbereitung und Präsentation einer Entwurfsfassung der Konvention als Basis für Verhandlungen der Mitgliedstaaten.86 Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe wurden in der 3. Sitzung des Ad-hoc-Ausschusses vorgestellt. Die Entwurfsfassung statuierte noch in Art. 17 Abs. 3 lit. c („education“) ausdrücklich ein Wahlrecht: „States Parties shall … allow a free and informed choice between general and special systems“. Die überwiegende Mehrheit der Behindertenverbände und andere Nichtregierungsorganisationen befürchteten in der 6. Sitzung des Ad-hoc-Ausschusses, dass durch das Wahlrecht das Recht auf inklusive Erziehung als „first right“ – so der Behindertenverband „Inclusion International“ – geschwächt würde. Das Wahlrecht wurde auch wegen dogmatischer Schwierigkeiten wieder aus dem Konventionstext entfernt.87 Die verabschiedete Fassung der Behindertenrechtskonvention äußert sich nicht darüber, wer über den Besuch von Schülern mit Behinderungen an einer Regel- oder Förderschule entscheidet. Das Verhältnis von elterlichem Erziehungsrecht und staatlicher Schulaufsicht lässt die Behindertenrechtskonvention offen. Den Vertragsstaaten wird insoweit ein breiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Die Gestaltungsfreiheit könnte zur Folge haben, dass die angestrebte Inklusion von 80 bis 90 %88 auch langfristig nicht erreicht wird, wenn Vertragsstaaten den Eltern die Wahl zwischen einem inklusiven Unterricht und dem Besuch einer Förderschule einräumen. Soweit die ablehnende Haltung gegenüber einem inklusiven Schulangebot auf der Befürchtung beruht, dass Schülern mit Behinderungen an Regelschulen Diskriminierungen durch Mitschüler drohen, ist insoweit darauf hinzuweisen, dass die Vertragsstaaten nach Art. 8 Abs. 1 lit. b BRK verpflichtet sind, 85 Vgl. The Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Ziffer 23 (UN-Doc. E/CN.4/1987/17, Annex). 86 S. Bericht des Ad-hoc-Ausschusses, A/58/113. 87 S. die Bemerkung von „Inclusion International“ in der 6. Sitzung des Ad hoc- Ausschusses, in der beklagt wird, dass das Wahlrecht der Eltern in der Entwurfsfassung nicht anerkannt worden sei: Rehabilitation International, UN Convention on the Rights of People with Disabilities, Sixth Session of the Ad Hoc Committee, Daily Summary of Discussions, 3.8.2005, abrufbar unter: www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc6sum3aug.htm. 88 S. oben II. 2. a) (I). 40 „Klischees, Vorurteile und schädliche Praktiken gegenüber Menschen mit Behinderungen …, in allen Bereichen des Lebens zu bekämpfen“. Nach Art. 8 Abs. 2 BRK umfassen die hierfür erforderlichen Maßnahmen unter anderem: „a) die Einleitung und Durchführung wirksamer Kampagnen zur Sensibilisierung mit dem Ziel, i) die Aufgeschlossenheit gegenüber den Rechten von Menschen mit Behinderungen zu erhöhen; ii) eine positive Wahrnehmung und ein größeres soziales Bewusstsein gegenüber Menschen mit Behinderungen zu fördern … b) die Förderung einer respektvollen Einstellung gegenüber den Rechten von Menschen mit Behinderungen auf allen Ebenen des Bildungssystems, auch bei allen Kindern von früher Kindheit an … d) die Förderung von Schulungsprogrammen zur Schärfung des Bewusstseins für Menschen mit Behinderungen und für deren Rechte.“ Die Verpflichtungen aus Art. 8 BRK zielen durch Maßnahmen der Bewusstseinsbildung auch im schulischen Bereich89 auf die Herbeiführung eines respektvollen Miteinanders unter den Beteiligten. Zu der geforderten Aufklärungsarbeit gehört auch, unberechtigten Vorbehalten gegenüber einem inklusiven Schulangebot entgegenzutreten. Durch erfolgreiche Maßnahmen nach Art. 8 BRK könnte sich auch die Bereitschaft der Eltern von Kindern mit Behinderungen, die bislang den Besuch einer Förderschule befürworten, erhöhen, ein inklusives Schulangebot wahrzunehmen. C. Durchführung und Überwachung der Verpflichtungen Auf der Grundlage diverser Überwachungsmechanismen bezweckt die Behindertenrechtskonvention einen konstruktiven Dialog mit den Vertragsstaaten. Ziel ist die effektive Umsetzung der Konventionsrechte sowie die Stärkung der staatlichen Kapazitäten zur Erfüllung der Verpflichtungen. Die Behindertenrechtskonvention unterscheidet Überwachungsmechanismen auf der internationalen und nationalen Ebene. 89 Art. 24 Abs. 1 BRK zielt auch darauf hin, dass Menschen mit Behinderungen imstande sind, ein Bewusstsein ihrer eigenen Würde auszubilden. H. Bielefeldt, Zum Innovationspotenzial der UN-Behindertenrechtskonvention, Deutsches Institut für Menschenrechte, 2006, S. 5: „Da Selbstachtung indessen ohne die Erfahrung sozialer Achtung durch andere kaum entstehen kann, richtet sich der Anspruch der Bewusstseinsbildung letztlich an die Gesellschaft im Ganzen. Dementsprechend nimmt die Behindertenrechtskonvention die Staaten in die Pflicht, breit angelegte Programme gesellschaftlicher Aufklärung und Bildung zu entwickeln.“

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das Recht auf Bildung gilt auch für Menschen mit Behinderungen. Die vorliegende Abhandlung untersucht den Inhalt und die Reichweite des Rechts auf Bildung aus Art. 24 der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und untersucht die Frage, ob und inwieweit die Schulsysteme der deutschen Länder den Vorgaben dieser Konvention genügen. Die von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete Behindertenrechtskonvention beschränkt sich nicht darauf, allgemein die Menschenrechte zu bekräftigen, die auch in anderen Menschenrechtsabkommen gewährleistet sind. Vielmehr garantiert sie für Menschen mit Behinderungen auch ein Recht auf Inklusion in das öffentliche Leben im Allgemeinen wie in das Bildungssystem im Besonderen, in dem der gemeinsame Unterricht von Schülern mit und ohne Behinderung der Regelfall ist.