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Katrin Böttger, Mathias Jopp (ed.)

Handbuch zur deutschen Europapolitik

Mit einem Vorwort von Michael Roth, Staatsminister für Europa

2. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8487-6852-3, ISBN online: 978-3-7489-0951-4, https://doi.org/10.5771/9783748909514

Bibliographic information
Handbuch zur deutschen Europapolitik Katrin Böttger | Mathias Jopp [Hrsg.] 2., volls tändig überarb eitete und akt ualisier te Auflage Handbuch zur deutschen Europapolitik Katrin Böttger | Mathias Jopp [Hrsg.] Gabriele Abels ⋅ Peter Becker ⋅ Timm Beichelt ⋅ Katrin Böttger ⋅ Simon Bulmer ⋅ Isabelle Buscke ⋅ Christian Calliess ⋅ Agnieszka Cianciara ⋅ Claire Demesmay ⋅ Gabriele D’Ottavio ⋅ Christian Dreger ⋅ Katharina Gnath ⋅ Daniel Göler ⋅ Martin Große Hüttmann ⋅ Lucas Guttenberg ⋅ Ines Hartwig ⋅ Sven Hölscheidt ⋅ Rudolf Hrbek ⋅ Helge Jörgens ⋅ Mathias Jopp ⋅ Annette Jünemann ⋅ Henning Klodt ⋅ Wilhelm Knelangen ⋅ Barbara Lippert ⋅ Heiner von Lüpke ⋅ Andreas Maurer ⋅ Stormy-Annika Mildner ⋅ Gisela Müller-Brandeck-Bocquet ⋅ Oskar Niedermayer ⋅ Hans-Wolfgang Platzer ⋅ Nils Redeker ⋅ René Repasi ⋅ Michael Roth ⋅ Barbara Saerbeck ⋅ Frank Schimmelfennig ⋅ Roland Sturm ⋅ Funda Tekin ⋅ Johanna Wietschel ⋅ Thomas von Winter. Mit einem Vorwort von Michael Roth, Staatsminister für Europa 2., vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage BUT_Boettger_6852-3_HC_2A.indd 3 16.11.20 11:15 Das Handbuch zur deutschen Europapolitik (2., vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage) wird vom Auswärtigen Amt gefördert. Das Institut für Europäische Politik (IEP) ist ein strategischer Partner der Europäischen Kommission und wird von ihr finanziell unterstützt. Für die Inhalte zeichnet alleine das IEP verantwortlich. Redaktion: Johannes Kohls Die Redaktion dankt Lennart Belke, Steve Burkhardt, Farina Kiefer und Ann-Marie Rittler für die vielfältige Unterstützung. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-6852-3 (Print) ISBN 978-3-7489-0951-4 (ePDF) 2. Auflage 2021 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2021. Gesamtverantwortung für Druck und Herstellung bei der Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Onlineversion Nomos eLibrary BUT_Boettger_6852-3_HC_2A.indd 4 16.11.20 11:15 Inhaltsverzeichnis Vorwort ...................................................................................................... 9 I. Einleitung und Überblick Grundlinien deutscher Europapolitik ................................................................. 13 Katrin Böttger / Mathias Jopp II. Grundlagen und Konzepte Leitbilder deutscher Europapolitik ................................................................... 33 Martin Große Hüttmann Deutschlands konstitutionelle Europapolitik ....................................................... 55 Daniel Göler / Mathias Jopp Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems ............................................ 73 Roland Sturm Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland ............................................ 89 Christian Dreger III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung ............ 107 Timm Beichelt Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten ........................................................................................... 119 Sven Hölscheidt Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive .................................................................................................. 129 Gabriele Abels Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik ................. 147 Rudolf Hrbek Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts .............................. 169 Christian Calliess Deutsche Parteien und Europa ......................................................................... 195 Oskar Niedermayer Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände ............................................. 211 Thomas von Winter Ende des europapolitischen Gleichklangs? Die öffentliche Meinung zur europäischen Integration in Deutschland .............................................................................. 231 Wilhelm Knelangen Handbuch zur deutschen Europapolitik 5 IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister – Deutsche Europapolitik und die europäischen Finanzverhandlungen ................................................................... 249 Peter Becker Redistributive Politiken und ihre Konditionalisierung in der deutschen Europapolitik ... 269 Ines Hartwig / Andreas Maurer Deutschland und die Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion ........................ 287 Katharina Gnath / Lucas Guttenberg / Nils Redeker Deutsche Prioritäten hinsichtlich Binnenmarkt und Wettbewerbspolitik ..................... 301 Henning Klodt Deutsche Positionen in den verbraucherschützenden Politiken ................................. 313 René Repasi / Isabelle Buscke Deutsche Klimapolitik im Wechselspiel mit der Europäischen Union ......................... 329 Heiner von Lüpke / Johanna Wietschel Deutsche Interessen und Prioritäten in der europäischen Umweltpolitik ..................... 351 Barbara Saerbeck / Helge Jörgens Deutschland und die Europäische Sozialpolitik .................................................... 365 Hans-Wolfgang Platzer Europapolitische Prioritäten Deutschlands in den Bereichen Innere Sicherheit, Asylund Einwanderungspolitik .............................................................................. 379 Funda Tekin V. Ausgewählte EU-externe Politikbereiche Deutsche Interessen in der europäischen Handelspolitik: Deutschland – das Zünglein an der Waage? .............................................................................................. 399 Stormy-Annika Mildner Deutsche Prioritäten für Europas Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik – markante Neuentwicklungen ........................................................................... 427 Gisela Müller-Brandeck-Bocquet Die Bundesrepublik Deutschland und die Erweiterung der Europäischen Union ........... 447 Barbara Lippert Deutschland, die EU-Russland-Beziehungen und die Östliche Partnerschaft ................ 463 Katrin Böttger Deutschland und die europäische Mittelmeerpolitik .............................................. 481 Annette Jünemann Inhaltsverzeichnis 6 Handbuch zur deutschen Europapolitik VI. Deutsche Europapolitik: Sichtweisen in ausgewählten Partnerstaaten Deutschland als Projektionsfläche: Wahrnehmung der deutschen Europapolitik aus französischer Perspektive ................................................................................ 497 Claire Demesmay German European policy: a British perspective .................................................... 511 Simon Bulmer Anomalie oder Laboratorium? Italien und der ‚antideutsche Euroskeptizismus‘ ........... 527 Gabriele D’Ottavio German European policy seen from a Polish perspective ........................................ 545 Agnieszka K. Cianciara VII. Theoretische Annäherungen an die deutsche Europapolitik Deutschland in der Europäischen Union: Hegemonie, Intergouvernementalismus, Status-quo-Macht ......................................................................................... 563 Frank Schimmelfennig VIII. Anhang Chronologie deutscher Europapolitik ................................................................ 581 Gesamtliteraturverzeichnis .............................................................................. 603 Ausgewählte Literatur zur deutschen Europapolitik .............................................. 671 Abkürzungen ............................................................................................... 673 Personenverzeichnis ....................................................................................... 683 Stichwortverzeichnis ...................................................................................... 687 Die Autorinnen und Autoren ........................................................................... 703 Inhaltsverzeichnis Handbuch zur deutschen Europapolitik 7 Vorwort Das Coronavirus hat die Europäische Union vor die größte Bewährungsprobe ihrer Geschichte gestellt und unseren Zusammenhalt sowie unsere Handlungsfähigkeit einem Stresstest unterzogen. Schnell wurde allen Beteiligten klar: Nur mit enger Abstimmung, Teamspiel und europäischer Solidarität kann Europa diese beispiellose Krise und ihre Folgen bewältigen. Die Krise hat uns Europäerinnen und Europäer – trotz physischem Mindestabstand – noch enger zusammenrücken lassen. So konnte sich die Europäische Union schließlich von ihrer starken Seite präsentieren. Der europäische Geist hat sich in beeindruckenden Aktionen gelebter Solidarität gezeigt. In einem beispiellosen Kraftakt hat die Europäische Union gleich zu Beginn der deutschen EU-Ratspräsidentschaft ein mächtiges Aufbruchssignal gesetzt: Mit dem größten mehrjährigen Finanzrahmen ihrer Geschichte und dem 750 Mrd. Euro schweren Corona-Konjunkturpaket „Next Generation EU“ stellt die Europäische Union die Weichen für unsere europäische Zukunft! Längst schlägt sich die Bewältigung der Pandemie und ihrer sozialen sowie wirtschaftlichen Folgen in buchstäblich allen Bereichen der deutschen Europapolitik nieder – das werden Sie bei der Lektüre dieser Neuauflage des Handbuchs zur deutschen Europapolitik feststellen. Niemand konnte ahnen, dass die deutsche EU-Ratspräsidentschaft in die Zeit einer Krise historischen Ausmaßes fallen würde. Das verlangt uns eine gehörige Portion Improvisation und Krisenmanagement ab. Dabei waren die Erwartungen an unsere Ratspräsidentschaft bereits vor der Corona-Krise immens. Im Lichte der Pandemie ist die Erwartungshaltung an uns dann nochmals deutlich gestiegen. Zugleich sind viele unserer Prioritäten wie Rechtsstaatlichkeit, Klimaschutz und Digitalisierung nochmals dringlicher geworden. Wenn wir in Zukunft auf dieses halbe Jahr unserer Ratspräsidentschaft zurückblicken werden, hoffe ich, dass wir sagen können: Der deutsche Vorsitz hat wesentlich dazu beitragen können, dass Europa stärker, souveräner, innovativer, nachhaltiger und solidarischer aus der Krise hervorgegangen ist. Denn wie wir uns jetzt für die Zukunft aufstellen und Europa wieder auf- und umbauen, wird darüber entscheiden, welchen Platz die Europäische Union auf der Weltbühne einnehmen wird. In der ‚Post-Corona-Welt‘ werden wir ein starkes und handlungsfähiges Europa mit verlässlichem ‚Wertekompass‘ brauchen. Nur wenn wir in der Welt mit einer gemeinsamen Stimme auftreten, können wir uns effektiv und erfolgreich für unsere Werte und Interessen einsetzen. Der fortschreitende Klimawandel, die gesellschaftliche Wucht der Digitalisierung und die geopolitisch ‚stürmische Großwetterlage‘ werden uns allen enorme Kraftanstrengungen abverlangen. Daher ist mehr europäisches Handeln das Gebot der Stunde – und das Gebot für unsere gemeinsame europäische Zukunft! Keine Frage, die Europäische Union steht auch in Zukunft vor großen Bewährungsproben. Die nächste Krise kommt bestimmt! Die Bürgerinnen und Bürger Europas können sich jedoch darauf verlassen, dass die deutsche Europapolitik nach Kräften dafür einstehen wird, Europa für die Zukunft noch besser aufzustellen. Damit das gelingt, brauchen wir Sie! Wir benötigen zwingend den intensiven Dialog zwischen Politik und Zivilgesellschaft, zwischen politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern sowie Bürgerinnen und Bürgern. Denn Europa lebt vom Austausch und innovativen Ideen. Europa muss für die Menschen erlebbar und spürbar sein. Wir, die Politik, sind daher aufgefordert, eng mit Ihnen zusammenzuarbeiten und Europa noch besser an die Frau und an den Mann zu bringen. Den Bürgerinnen und Bür- Handbuch zur deutschen Europapolitik 9 gern kommt bei der Ausgestaltung unseres Europas von morgen eine entscheidende Rolle zu. Daher freue ich mich ganz besonders auf die Konferenz zur Zukunft Europas, während derer der direkte Austausch und das Voneinanderlernen im Zentrum des Interesses stehen. Für die Auseinandersetzung mit den teils komplexen europapolitischen Fragestellungen soll Ihnen das jetzt in seiner 2. Auflage vorliegende Handbuch zur deutschen Europapolitik als handliches Nachschlagewerk dienen. Es rückt die deutsche Europapolitik in ganz unterschiedlichen Themenbereichen in den Mittelpunkt. Insbesondere in der Zeit nach unserer Ratspräsidentschaft wird es spannend sein, die verschiedenen Fachbeiträge zu entdecken und sich auf dieser Grundlage eine Meinung darüber zu bilden, was wir während der sechs Monate des deutschen Vorsitzes erreichen konnten. Ich wünsche Ihnen eine bereichernde Lektüre und freue mich auf den weiteren Austausch zur Europapolitik! Michael Roth, MdB Staatsminister für Europa Inhaltsverzeichnis 10 Handbuch zur deutschen Europapolitik I. Einleitung und Überblick Grundlinien deutscher Europapolitik Katrin Böttger / Mathias Jopp Dieser Beitrag zeichnet die im vorliegenden Buch herausgearbeiteten Grundlinien deutscher Europapolitik nach, die selbst bei einer unverkennbar pragmatischeren Ausrichtung immer noch einen erstaunlich konstanten Verlauf von den Anfängen deutscher Europapolitik bis in die Gegenwart hinein aufweisen.1 Sie stellen trotz Finanz- und Schuldenkrise, der anhaltenden Krise in der Migrations- und Asylpolitik, der dramatischen Auswirkungen der Corona-Pandemie und des tiefen Einschnitts im europäischen Einigungswerk durch den Brexit einen soliden Rahmen dar, innerhalb dessen sich deutsche Europapolitik fortentwickelt und multiple Krisen bewältigt. An diesem Gesamtbild ändert auch die während der Corona-Krise erfolgte teilweise Abkehr von neoliberalen Prinzipien in der Wirtschafts- und Haushaltspolitik und die Bereitschaft zur gemeinschaftlichen Schuldenübernahme wenig, denn sie passt in den seit 2016 wieder stärker gewordenen Trend zur Vergemeinschaftung und Supranationalisierung in der deutschen Europapolitik, einschließlich des alles übergreifenden Interesses an der Erhaltung des europäischen Einigungswerkes sowie des Zusammenhalts der EU-27. Die Idee zu diesem Handbuch war es, die Bedeutung der europäischen Integration für die realpolitische Wirklichkeit in Deutschland herauszuarbeiten und den Einfluss Deutschlands auf die Entwicklung der Europäischen Union sowie ihre konkreten Entscheidungsprozesse zu erläutern. Dieses Buch arbeitet deshalb eindringlich heraus, wie wichtig die Europäische Union für Deutschland ist und wie Deutschland heute in einer globalisierten Welt gerade durch die Europäische Union an Handlungsfähigkeit gewinnt. Das Handbuch schließt dabei eine Lücke. Denn es gibt zwar ein Handbuch zur deutschen Au- ßenpolitik,2 das an ein 45 Jahre altes ähnlich lautendes Standardwerk3 anknüpft und „Europäische Union und deutsche Europapolitik“4 auf 15 Seiten abhandelt, sowie vier Bände zur deutschen Außenpolitik, welche die Europapolitik etwas ausführlicher darstellen.5 Auch gibt es gerade in jüngerer Zeit exklusiv der deutschen Europapolitik gewidmete Buchpublikationen, die sich mit einer bestimmten These, Theorie oder Fragestellung der Politikwissenschaft beschäftigen oder deutsche Europapolitik anhand zeitgeschichtlicher Linien bzw. Kanzlerepochen 1 Vgl. hierzu den älteren IEP-Band: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen, Bonn 2001. 2 Vgl. Siegmar Schmidt/Gunther Hellmann/Reinhard Wolf (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden 2013. 3 Vgl. Hans-Peter Schwarz (Hrsg.): Handbuch der deutschen Außenpolitik, München 1975. 4 Josef Janning: Europäische Union und deutsche Europapolitik, in: Schmidt/Hellmann/Wolf (Hrsg): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, 2007, S. 747–762. 5 Vgl. Moritz Laurer/Timo Seidl: Eine Stabilitäts- und Wettbewerbsunion der Regierungen. Zur Rekonstruktion grundlegender Handlungsregeln deutscher Eurokrisenpolitik, in: Ulrich Roos (Hrsg.): Deutsche Außenpolitik: Arenen, Diskurse und grundlegende Handlungsregeln, Wiesbaden 2017, S. 13–48; Ulrich Roos: Die Entwicklung der deutschen Europapolitik, in: Ulrich Roos (Hrsg.): Deutsche Außenpolitik. Eine Rekonstruktion der grundlegenden Handlungsregeln, Wiesbaden 2010, S. 209–270; Sven Bernhard Gareis: Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik. Eine Einführung, 2. Aufl., Opladen 2006, S. 97–128; Daniel Göler/Mathias Jopp: Deutschlands konstitutionelle Europapolitik. Auswirkungen veränderter innen- und außenpolitischer Rahmenbedingungen, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.): Deutsche Außenpolitik. Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen, 2. Aufl., Wiesbaden 2011, S. 488–513. Handbuch zur deutschen Europapolitik 13 nachzeichnen.6 Das Bild wird noch etwas vollständiger, wenn eine über zwanzigseitige Analyse zur deutschen Europapolitik aus einem jüngst erschienenen Handbuch zur Europäischen Union berücksichtigt wird.7 Eine strukturell und systematisch angelegte Gesamtdarstellung fehlte aber bislang. Genau dieses Defizit auszugleichen, ist Ziel und Aufgabe des Handbuchs zur deutschen Europapolitik, das nunmehr in der 2., vollständig überarbeiteten und aktualisierten Auflage vorliegt. Mit seinem interdisziplinären Ansatz und seiner Fülle von Fakten und Daten soll das Handbuch eine Kombination aus Nachschlagewerk und vertiefender Problemanalyse sein. Es kann sowohl in der Wissenschaft (in Forschung, der Lehre und im Studium) als auch in der Praxis (in der Lehrerausbildung, an Schulen, in Parteien, Wirtschaft und Verwaltung sowie in zivilgesellschaftlichen Organisationen und Interessengruppen) als reichhaltige Informationsquelle und verlässlicher Begleiter fungieren. Die Leserinnen und Leser erhalten einen schnellen, aber dennoch wissenschaftlich fundierten Überblick über Grundlagen und Konzepte deutscher Europapolitik, innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure, interne und externe EU-Politiken und Wahrnehmungen der deutschen Europapolitik in ausgewählten europäischen Partnerstaaten. Politisierung der deutschen Europapolitik Die Politisierung der Europapolitik ist in Deutschland wie in der gesamten Europäischen Union heute unverkennbar. Sie setzte schon Ende der 1980er-, Anfang der 1990er-Jahre mit der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht ein. Der Integrationsschub durch den Binnenmarkt,8 der viele Bereiche des täglichen Lebens in Wirtschaft und Gesellschaft veränderte,9 die beschlossene Einführung des Euro10 und die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat der Europäischen Union bei gleichzeitiger Aufwertung des Europäischen Parlaments, ohne die schleichende Relativierung der nationalen Parlamente11 völlig kompensieren zu können, veränderten in Politik und Öffentlichkeit allmählich die Aufmerksamkeit gegenüber der Europäischen Union. EU-Themen wurden vermehrt und kontroverser in der Öffentlichkeit diskutiert, als dies zuvor der Fall war. Aus einem ,permissive consensus‘ wurde in vielen Fällen ein ,constraining dissensus‘.12 Schließlich wirkten sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG),13 die Debatten über den Euro, die Daseinsvorsorge und das Subsidiaritätsprin- 6 Vgl. Timm Beichelt: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, 2. Aufl., Wiesbaden 2015; Heinrich Sturm/Roland Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden 2012; Hanns Jürgen Küsters (Hrsg.): Deutsche Europapolitik Christlicher Demokraten. Von Konrad Adenauer bis Angela Merkel (1945–2013), Düsseldorf 2013;. Jan Grünhage: Entscheidungsprozesse in der Europapolitik Deutschlands. Von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Baden-Baden 2007; Gisela Müller-Brandeck-Bocquet et al.: Deutsche Europapolitik von Adenauer bis Merkel, 2. Aufl., Wiesbaden 2010; Niklas Helwig/Marco Siddi: German Leadership in the Foreign and Security Policy of the European Union, in: German Politics 1/2020, S. 1–7; Robert Rohrschneider/Stephen Whitefield: Party positions about European integration in Germany: an electoral quandary?, in: German Politics 1/2017, S. 83–103; Simon Bulmer/ William E. Paterson: Germany and the European Union. Europe’s Reluctant Hegemon?, London 2019. 7 Simon Bulmer: Germany and the European Union, in: Peter Becker/Barbara Lippert (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2020, S. 149–171. 8 Vgl. hierzu auch Henning Klodt in diesem Buch. 9 Vgl. hierzu auch Thomas von Winter in diesem Buch. 10 Vgl. hierzu auch Katharina Gnath/Lucas Guttenberg/Nils Redeker in diesem Buch. 11 Vgl. hierzu auch Sven Hölscheidt und Gabriele Abels in diesem Buch. 12 Vgl. hierzu auch Wilhelm Knelangen in diesem Buch. 13 Vgl. hierzu auch Christian Calliess in diesem Buch. I. Einleitung und Überblick 14 Handbuch zur deutschen Europapolitik zip14 schon während der Vertragsreformen von Amsterdam und Nizza in politisierendem Sinne aus. Zum Beginn der 2000er-Jahre setzte eine Phase verbesserter Zustimmungswerte zur Europäischen Union in Deutschland durch die Verabschiedung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und den europäischen Verfassungsprozess sowie durch die erfolgreiche Euro-Einführung ein. Politische Kontroversen über europäische Politik brachen aber nicht ab, was einerseits mit dem Scheitern des Verfassungsvertrags im Jahre 2005 in Zusammenhang stand, anderseits aber mit intensiven öffentlichen Debatten über die Sekundärrechtssetzung der Europäischen Union, wie sich am Beispiel der höchst umstrittenen Dienstleistungsrichtlinie zeigte. Der Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrise schlug sich dann in einem deutlichen Rückgang der Zustimmung der Deutschen zur Europäischen Union nieder. Die Notwendigkeit zur Verabschiedung diverser Rettungspakete ab 2010, die einsetzenden Debatten über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP)15 und schließlich die sogenannte ‚Flüchtlingskrise‘16 im Jahre 2015 führten vollends zur Zunahme europaskeptischer Stimmen und einer entsprechend starken Politisierung. Europapolitik ist so längst Bestandteil des innenpolitischen Diskurses geworden. Sie ist nicht mehr nur als Domäne der Exekutive anzusehen und erfordert in der alltäglichen Praxis weit mehr an Begründung und Überzeugungsarbeit als jemals zuvor. Hinzu kommt – in einer für Deutschland lange Zeit unüblichen Weise – das Auftreten einer dezidiert europaskeptischen, rechtspopulistischen Partei, der AfD, die aus den letzten Bundestagswahlen als drittstärkste Kraft hervorging und in vier der fünf östlichen Bundesländer zur zweitstärksten Partei aufstieg.17 Diese Entwicklung hat Auswirkungen auf die europapolitischen Debatten in Deutschland gehabt, aber auch zu einem Gegensteuern durch neue proeuropäische Initiativen geführt. So verstehen sich in Deutschland gegründete Vereine wie „Pulse of Europe“ oder „Why Europe“ als Teil einer Gegenbewegung zu europafeindlichen und nationalistischen Parteien und Argumenten. Ein Ausdruck für ein stärker Europa zugewandtes Klima ist auch die hohe Wahlbeteiligung bei den letzten Wahlen zum Europäischen Parlament von über 61 Prozent.18 Schließlich hat sich wohl auch das seit 2016 entfaltende Brexit-Drama in höheren Zustimmungswerten zur EU-Mitgliedschaft Deutschlands niedergeschlagen.19 Auch wenn nach wie vor von einem gewissen skeptischen Grundrauschen gesprochen werden kann, so ist aufgrund der positiveren Simmung in der deutschen Öffentlichkeit gegenüber der Europäischen Union der europapolitische Gestaltungsspielraum wieder gewachsen, was sich auch in den Entscheidungen des Europäischen Rates zum mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) und dem europäischen Wiederaufbauprogramm „Next Generation EU“ (NGEU) im Zuge der Covid-19-Krise zeigt. 14 Vgl. hierzu auch Rudolf Hrbek in diesem Buch. 15 Vgl. hierzu auch Stormy-Annika Mildner in diesem Buch. 16 Vgl. hierzu auch Funda Tekin in diesem Buch. 17 Vgl. hierzu auch Oskar Niedermayer in diesem Buch; Der Bundeswahlleiter: Bundestagswahl 2017: Endgültiges Ergebnis, Pressemitteilung Nr. 34/17, 12. Oktober 2017. 18 Vgl. u.a. Michael Kaeding/Manuel Müller/Julia Schmälter (Hrsg.): Die Europawahl 2019. Ringen um die Zukunft Europas, Wiesbaden 2020; Katrin Böttger/Funda Tekin: Bundesrepublik Deutschland, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2019, Baden-Baden 2019, S. 457–464. 19 Vgl. hierzu auch Knelangen in diesem Buch; siehe Europäisches Parlament: Pressemitteilung. Eurobarometer- Umfrage: Zustimmung für die EU auf Rekordniveau, 17. Oktober 2018, REF: 20181017IPR16329. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 15 Leitbilder deutscher Europapolitik Um deutsche Europapolitik verstehen zu können, bedarf es eines Blickes auf ihre grundlegenden Zielperspektiven. Vieles in der Politik mag der Öffentlichkeit als Ad-hoc-Entscheidung erscheinen, geboren aus der Situation heraus und geschuldet dem Takt von Landtags- und Bundestagswahlen. Doch das, was in einer spezifischen Situation ,gemacht‘ wird, orientiert sich i.d.R. an übergeordneten Vorstellungen über Deutschland und Europa sowie der Stellung Deutschlands auf unserem Kontinent wie auch im Konzert der Weltmächte.20 Für Deutschland bedeutet dies aufgrund seiner Geschichte und zweier Weltkriege in seiner Außen- wie Europapolitik die Orientierung an Aussöhnung durch Integration (v.a. mit Frankreich, aber auch mit Polen) und an einem Selbstverständnis als Zivilmacht und Handelsstaat21 mit einer festen Verankerung in der Gemeinschaft der westlichen Demokratien. Die ökonomische Integrationsdimension mit dem Ziel der Wohlstandssteigerung deckte sich mit diesem Selbstverständnis, insbesondere mit Blick auf den Binnenmarkt, die gemeinsame Handelspolitik und die Europäische Währungsunion – zentrale Elemente der Europäischen Union, von denen Deutschland im Vergleich zu vielen anderen EU-Staaten überdurchschnittlich stark profitiert.22 Auch die Zurückhaltung gegenüber militärischen Auslandseinsätzen, z.B. im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), passt mit Blick auf das Selbstverständnis als Zivilmacht in dieses Bild. Hinsichtlich der Ausgestaltung des wirtschaftlichen Rahmens des EU-Binnenmarkts wie der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) folgte die deutsche Politik klaren Leitbildern, die sich bis Anfang 2020 strikt an ordoliberalen Vorstellungen von Markt, Wettbewerbs- und Währungsordnung orientierten.23 Hierzu gehören eine unabhängige Wettbewerbsbehörde, die Europäische Kommission, und eine auf das Prinzip der Preisniveaustabilität verpflichtete unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) nebst Zuordnung von Haftungsrisiken bei den jeweiligen Mitgliedstaaten. Das Agieren der Bundesregierung während des gesamten Krisenmanagements in der Eurozone (2008–2012/2013) ist zu einem guten Teil vor diesem Hintergrund zu erklären.24 Im Zuge der Corona-Krisenbewältigung zeichnet sich allerdings erstmals eine deutliche Abkehr von ordoliberalen Grundsätzen ab. Olaf Scholz nannte den unter deutschem Vorsitz gefassten Beschluss des Europäischen Rates am 21. Juli 2020 zu einem 750 Mrd. Euro umfassenden Aufbaufonds mit befristeten ‚Eurobonds‘ zu seiner Finanzierung daher den „Hamilton-Moment“ der Europäischen Union.25 20 Vgl. hierzu auch Martin Große Hüttmann in diesem Buch. 21 Vgl. hierzu auch Gisela Müller-Brandeck-Bocquet in diesem Buch; Hanns Maull: „Zivilmacht“: Ursprünge und Entwicklungspfade eines umstrittenen Konzeptes, in: Sebastian Harnisch/Joachim Schild (Hrsg.): Deutsche Au- ßenpolitik und internationale Führung. Ressourcen, Praktiken und Politiken in einer veränderten Europäischen Union, Baden-Baden 2014, S. 121–147. 22 Vgl. hierzu auch Christian Dreger in diesem Buch. 23 Vgl. hierzu auch Große Hüttmann in diesem Buch;. Ansgar Belke: Die WWU als Prozess ,Grand political bargains‘ zwischen Deutschland und seinen EU-Partnern, in: Katrin Böttger/Mathias Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 1. Aufl., Baden-Baden 2016, S. 261–280. 24 Vgl. hierzu auch Hans-Wolfgang Platzer in diesem Buch;. Sebastian Dullien/Ulrike Guérot: The long shadow of ordoliberalism: Germany’s approach to the euro crisis, European Council on Foreign Relations, Policy Brief, London 2012. 25 Siehe: Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020, Schlussfolgerungen, EUCO 10/20; Olaf Scholz, zitiert in: Peter Dausend/Mark Schieritz: „Jemand muss vorangehen“, in: DIE ZEIT, 20.5.2020. I. Einleitung und Überblick 16 Handbuch zur deutschen Europapolitik Innerhalb des hier skizzierten Handlungsrahmens deutscher Außen- und Europapolitik gibt es jedoch spezifische Zielvorstellungen für den europäischen Integrationsprozess.26 Während hierbei das Leitbild der ,Vereinigten Staaten von Europa‘ von den Anfängen der europäischen Integration bis in die frühen 1990er-Jahre einen großen Stellenwert hatte,27 verblasst seitdem die Vorstellung von einer bundesstaatlichen Ordnung Europas.28 Die Urteile des BVerfG und die darin enthaltene Qualifizierung der Europäischen Union als Staatenverbund haben ihre Spuren hinterlassen.29 Dominierend blieb aber das Leitbild der ,Supranationalisierung‘ durch Vergemeinschaftung von Politikbereichen und des Aufbaus Europas nach föderalen Prinzipien und zunehmend, v.a. mit Blick auf die Länder, unter Beachtung der Subsidiarität.30 Diesem Leitbild entspricht nicht nur die Vergemeinschaftung von Politikbereichen, eine Aufwertung der EU-Institutionen, allen voran des Europäischen Parlaments, und die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat der Europäischen Union. Es war auch prägend für die deutsche Europapolitik von der Regierungskonferenz zum Vertrag von Maastricht über die Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung am Anfang der 2000er-Jahre bis zur Aushandlung des daraus abgeleiteten Vertrags von Lissabon.31 Zwar trat dann in der Finanz- und Schuldenkrise die von der Bundeskanzlerin so bezeichnete ‚Unionsmethode‘ hinzu, die auf intergouvernementale Elemente des Krisenmanagements, Parallelstrukturen und auch auf Arrangements außerhalb der EU-Verträge setzt.32 Die Unionsmethode stellt jedoch keinen Ersatz, sondern eine Ergänzung der Gemeinschaftsmethode um intergouvernementales Handeln dar.33 Wenn es innerhalb der Europäischen Union keine Rechtsgrundlage gibt und selbst minimale vertragliche Anpassungen aufgrund von Widerständen einzelner Mitgliedstaaten (in der Vergangenheit insbesondere das Vereinigte Königreich) nicht machbar sind, werden außervertragliche Initiativen mit den Staaten, die dazu bereit sind, ergriffen. Dies war z.B. der Fall beim Schengener Übereinkommen, dem Protokoll über die Sozialpolitik und auch bei der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – durchaus mit der Absicht, wie ja dann auch nach einigen Jahren geschehen, diese Arrangements oder feierlichen Vereinbarungen später in den Vertragsrahmen der Europäischen Union zu überführen. So war es auch beim Fiskalvertrag von 2012 entsprechend Art. 16 des Vertrags nach fünf Jahren vorgesehen,34 konnte aber bislang wegen ungünstiger Voraussetzungen für eine erforderliche Vertragsänderung nicht vorgenommen werden. Nachdem Willy Brandt in den 1970er-Jahren das Konzept der differenzierten Integration ins Spiel gebracht hatte und spätestens seitdem im Schäuble-Lamers-Papier Mitte der 1990er-Jahre 26 Vgl. Mathias Jopp/Andreas Maurer/Heinrich Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel, Bonn 1998. 27 Vgl. Walter Hallstein/Hans Herbert Götz/Karl-Heinz Narjes: Der unvollendete Bundesstaat. Europäische Erfahrungen und Erkenntnisse, Düsseldorf/Wien 1969; dazu auch ZEIT ONLINE: Schulz will Vereinigte Staaten von Europa bis 2025, 7.12.2017. 28 Vgl. hierzu auch Große Hüttmann in diesem Buch. 29 Vgl. hierzu auch Calliess in diesem Buch. 30 Vgl. hierzu auch Hrbek in diesem Buch. 31 Vgl. hierzu auch Daniel Göler/Mathias Jopp in diesem Buch. 32 Siehe Angela Merkel: Rede von Bundeskanzlerin Merkel anlässlich der Eröffnung des 61. akademischen Jahres des Europakollegs Brügge, Brügge, 2.11.2010, abrufbar unter: https://m.bundeskanzlerin.de/bkinm-de/aktuelles/ rede-von-bundeskanzlerin-merkel-anlaesslich-der-eroeffnung-des-61-akademischen-jahres-des-europakollegsbruegge-399506 (letzter Zugriff: 21.8.2020). 33 Vgl. Hierzu kritischer Roland Sturm in diesem Buch. 34 Siehe zum sogenannten ‚Fiskalvertrag‘ Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschaftsund Währungsunion (SKS-Vertrag), Brüssel, 2. März 2012, Art. 16, abrufbar unter: https://www.consilium.euro pa.eu/media/20382/st00tscg26-de-12.pdf (letzter Zugriff: 25.8.2020). Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 17 die Idee eines Kerneuropas35 und flexibler Integration favorisiert wurde, war man außerdem bestrebt, schon innerhalb der Rechtsordnung der Europäischen Union vertragliche Vorkehrungen zu schaffen, um denjenigen Mitgliedstaaten, die es wünschen, eine tiefere Integration zu ermöglichen. Der damit verbundene Leitgedanke ist ein Europa, in dem sich die Mitgliedstaaten notfalls in zwei oder mehreren Geschwindigkeiten auf ein gemeinsames Ziel hin bewegen – nicht, um die Langsameren auszuschließen, sondern um sie im Sinne eines Avantgardemodells36 nachzuziehen. Wenn hierbei in den Bereichen der verstärkten Zusammenarbeit das Intergouvernementale stärker hervortritt, wird das eher als notwendiges Übel und weniger als Hauptmotiv angesehen. Wo immer eine Supranationalisierung möglich und funktional auch erforderlich war, wurde sie von den Bunderegierungen angestrebt, ob es sich dabei um die völlige Unabhängigkeit der EZB oder den neuen Aufbaufonds NGEU handelt, der eine stärkere Rolle der Europäischen Kommission bedingt. Nun bieten intergouvernementale Lösungen natürlich auch die Chance, die Akzeptanz bei der Bevölkerung in bestimmten europapolitischen Bereichen wie etwa dem Krisenmanagement im Euroraum oder bei militärischen GSVP-Auslandseinsätzen durch eine unmittelbare Legitimationskette zu stärken, da Bundesregierung und Bundestag das letzte Wort haben. Allerdings hat das intergouvernementale Europa auch große Nachteile, die in der Schwerfälligkeit einstimmiger Entscheidungsfindung und der Schwäche der Durchsetzung intergouvernementaler Absprachen liegen. Deutschland ist zudem mit seiner überwiegenden Orientierung an der Vergemeinschaftung nicht nur gut gefahren, weil dieses letztgenannte Modell sich in den Vertragsreformen seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 Zug um Zug behauptet hat, sondern auch deshalb, weil Deutschland durch seine Einbettung in die europäischen Institutionen für die anderen Partner ,verdaulich‘ blieb.37 Durch seine Selbstbindungsbereitschaft hat Deutschland schließlich in hohem Maße zur Stabilität und Fortentwicklung des im Vergleich zur intergouvernementalen Zusammenarbeit wesentlich effizienteren Gemeinschaftssystems beigetragen.38 Die Integration Deutschlands in die europäische und die atlantische Gemeinschaft kann als übergreifendes Leitprinzip für alle Bundesregierungen angesehen werden. Die Verpflichtung auf europäische Integration als deutsches Verfassungsprinzip war dabei ganz wesentlich, um nach dem Zweiten Weltkrieg und auch nach dem Kalten Krieg die Akzeptanz in der europäischen Völkergemeinschaft und die nationale Souveränität eines wiedervereinten Landes zu erlangen.39 Aus deutscher Perspektive war Integration deshalb nicht mit Preisgabe der Souveränität verbunden, sondern ganz im Gegenteil mit ihrer Rückgewinnung (und letztlich auch mit der Wiedererlangung der nationalen Einheit).40 Die Antwort auf die damit längere Zeit ver- 35 Vgl. CDU/CSU-Fraktion im deutschen Bundestag: Überlegungen zur europäischen Politik, 1.9.1994, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/schaeuble-lamers-papier-1994.pdf?__b lob=publicationFile&v=1 (letzter Zugriff: 25.8.2020). 36 Vgl. Joschka Fischer: Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, in: integration 3/2000, S. 149–156. 37 Vgl. Peter J. Katzenstein: United Germany in an Integrating Europe, in: Peter J. Katzenstein (Hrsg.): Tamed Power. Germany in Europe, Ithaca (NY) 1997, S. 1–48. 38 Vgl. Ulrich Krotz/Joachim Schild: Frankreich – unverzichtbarer Partner deutscher Europapolitik, in: Böttger/ Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 2016; S. 435–448, hier S. 442. 39 Dies ergibt sich aus der Präambel des Grundgesetzes (GG) vom Mai 1949 sowie teilweise auch aus Art. 24 GG, sowie später aus dem neuen Art. 23 in der GG-Fassung von 1992. 40 Vgl. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet: Europapolitik als Staatsräson, in: Manfred G. Schmidt/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Innen- und Außenpolitik seit 1949, Wiesbaden 2006, S. 467–490. I. Einleitung und Überblick 18 Handbuch zur deutschen Europapolitik bundene Frage, ob die deutsche Teilung durch Westintegration vertieft und gar zementiert oder durch feste Verankerung Deutschlands in einen starken Westen erst ermöglicht würde, hat sich durch den Gang der Geschichte erledigt.41 Gerade die feste Verankerung Deutschlands in den Europäischen Gemeinschaften und die wenige Monate nach der Einheit begonnenen Verhandlungen über die Schaffung einer Europäischen Union im Rahmen des später so bezeichneten Vertrags von Maastricht mit der Planung einer Währungsunion, welche die Abschaffung der Deutschen Mark und damit insbesondere aus französischer Sicht eine währungspolitische Schwächung des gewachsenen Deutschlands zur Folge haben würde,42 erleichterte die Akzeptanz der Wiedervereinigung bei den westeuropäischen Partnern und vermutlich aufgrund des Zivilmachtcharakters und der nichthegemonialen Struktur der Europäischen Gemeinschaft (im Unterschied zur NATO) auch auf Seiten der damaligen UdSSR. Mit dem Wegfall der alliierten Vorbehaltsrechte gegenüber Berlin und Deutschland als Ganzes nach dem Abschluss des Zwei-plus-Vier-Vertrags und der Wiedervereinigung Deutschlands stellte sich natürlich die Frage nach der künftigen Politik Deutschlands in Europa. Würde Deutschland im gleichen Maße wie zuvor zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene und zu einer aktiven Europa verpflichteten Rolle bereit sein, nachdem es seine grundlegenden Ziele der vollständigen nationalen Souveränität und der nationalen Einheit erreicht hatte? Würde es zu einem ,normalen‘ Mitgliedstaat werden,43 der, wann immer er kann, auf die Durchsetzung seiner nationalen Interessen dringt, oder würde es gar zu einer ‚nationalistischen hegemonialen‘ Politik zurückkehren?44 Selbstbindung und Pragmatisierung Allen Befürchtungen zum Trotz haben sich die Einhegungsbedürfnisse der europäischen Partner mit der nach wie vor großen Selbstbindungsbereitschaft Deutschlands sehr gut ergänzt. Das Motivbündel hatte sich aber leicht verändert. Der deutschen Einheit sollte die Wiedervereinigung des Kontinents, d.h. die Überwindung der Teilung Europas, folgen. Es ging aus deutscher Sicht v.a. auch um die Aussöhnung mit Polen,45 um die Erschließung neuer Märkte und um die Stabilisierung Mittel- und Osteuropas nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Regime.46 Für Deutschland selbst hatte sich zudem die europäische Integration als Handlungsrahmen bewährt. Das Land hatte von der Europäischen Union wirtschaftlich profitiert, die europäischen Institutionen arbeiteten trotz des historisch einmaligen Experiments eines Staatenverbunds mit supranationalen und intergouvernementalen Elementen relativ reibungslos. Das Bewusstsein über den neuen Status eines vollständig souveränen, wiedervereinten Staates mit potenziell zur Verfügung stehenden erweiterten oder gar neuen Handlungsoptionen breitete sich ohnehin nur 41 Vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 131ff.; Wilfried Loth: Europas Einigung. Eine unvollendete Geschichte, Frankfurt/New York 2014, S. 26–119; Heinrich August Winkler: Der lange Weg nach Westen. Deutsche Geschichte vom „Dunklen Reich“ bis zur Wiedervereinigung, 5. Aufl., München 2010. 42 Vgl. Belke: Die WWU als Prozess, 2016. 43 Vgl. Simon Bulmer/William E. Paterson: Germany and the European Union: from ‘tamed power’ to normalized power?, in: International Affairs 5/2010, S. 1051–1073. 44 Vgl. hierzu auch Barbara Lippert in diesem Buch. 45 Vgl. hierzu auch Agnieszka Cianciara in diesem Buch; Agnieszka Łada: Die bilateralen Beziehungen Polens mit Deutschland und das Weimarer Dreieck – eine polnische Sichtweise, in: Böttger/Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 2016, S. 473–486. 46 Vgl. hierzu auch Lippert in diesem Buch; Mathias Jopp: Germany and EU Enlargement, in: Karl Kaiser/Martin Brüning (Hrsg.): East-Central Europe and the EU. Problems of integration, Bonn 1996, S. 107–120. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 19 langsam unter den für Außen- und Europapolitik Zuständigen aus. Erste entsprechende Gehversuche durch eine um drei Wochen vor den anderen EG-Mitgliedstaaten erfolgte Anerkennung Sloweniens und Kroatiens, um Druck auszuüben und den Weg für die Möglichkeit der Stationierung von UN-Blauhelmen im zerfallenden Jugoslawien zu ebnen, wurden durch eine ‚Quasi-Ächtung‘ deutscher Diplomatinnen und Diplomaten geahndet. Hinzu kam freilich, dass Deutschland damals nicht bereit war, zum militärischen Engagement der VN (United Nations Protection Force, UNPROFOR) im ehemaligen Jugoslawien beizutragen.47 Ein Hang zum Unilateralismus konnte aus diesen Zusammenhängen nicht abgeleitet werden. Der Kurs der deutschen Europapolitik hatte sich jedenfalls nicht wesentlich geändert. Stärker in den Vordergrund rückte allerdings die Verwirklichung deutscher Interessen in der Europäischen Union. Auch zuvor hatte Deutschland schon im Sinne seiner Interessen gehandelt. Seit Ende der 1990er-Jahre wurden sie jedoch, wie z.B. durch den damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder, selbstbewusster vertreten.48 Gleichzeitig brachte aber das von Außenminister Fischer im Jahr 2000 erneut aufgegriffene und von Bundeskanzler Schröder und anderen mitgetragene Projekt einer europäischen Verfassung in hohem Maße die Selbstbindungsbereitschaft Deutschlands in Europa zum Ausdruck. Dennoch wird mit Blick auf die restriktivere Haltung Deutschlands in den Verhandlungen über den MFR49 oder bei dem Versuch der Durchsetzung spezifischer Schutzinteressen etwa für die Automobilindustrie die ,Normalisierung‘ der deutschen Außen- und Europapolitik identifiziert und ihr ein größerer ,Realismus‘ oder ,Pragmatismus‘ zugesprochen.50 Die Erfahrung, die europäische Integration wesentlich mitgestalten zu können, sowie die Erkenntnis, in einer zunehmend globalisierten und multipolaren Welt gegenüber existierenden und aufstrebenden Mächten gerade durch die Europäische Union, ihre Marktmacht und die gemeinsame Währung, Einfluss ausüben zu können und aufgrund des deutschen Gewichts in der Europäischen Union auch in der Außenwahrnehmung seitens Dritter zu profitieren, erklärt einen Teil der heutigen Bindungsbereitschaft Deutschlands an die Europäische Union. Sie entspricht einem Politikverständnis, welches das Gewicht der Europäischen Union im internationalen Verteilungskampf um Rohstoffe und Absatzmärkte akzentuiert. Hinzu kommt – ganz im Sinne des interessengeleiteten Pragmatismus – das utilitaristische Motiv, sich der Europäischen Union zu bedienen, wenn es Deutschland nutzt, und andere Wege zu beschreiten, wenn dies nicht der Fall ist, oder sich jedes multilateralen Rahmens zu bedienen, der sich bietet, sei es die Europäische Union, die NATO, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder andere Formate.51 Der wesentliche Unterschied besteht im Fall der Europäischen Union darin, dass sie der bevorzugte Handlungsrahmen zur Verfolgung nationaler Präferenzen und Interessen ist.52 Deutschland verfügt in der Europäischen Union über die größten Einflusschancen, anders als in der NATO, in der die USA die Führungsmacht sind, oder den VN, wo Deutschland nicht zu den ständigen Mitgliedern im Sicherheitsrat gehört. 47 Vgl. Mathias Jopp: The Implications of the Yugoslav Crisis for Western Europe's Foreign Relations, Institute for Security Studies, Chaillot Papers Nr. 17, Paris 1994; Mathias Jopp: The strategic implications of European integration, London 1994; Die EG vollzog die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens am 15. Januar 1992. 48 Mildner stellt dies in diesem Buch auch gegenwärtig im Rahmen der EU-Handelspolitik fest. 49 Vgl. hierzu auch Peter Becker in diesem Buch. 50 Vgl. hierzu auch Daniel Göler/Mathias Jopp in diesem Buch. 51 Vgl. hierzu auch Becker und Müller-Brandeck-Bocquet in diesem Buch; Barbara Lippert: Deutsche Europapolitik zwischen Tradition uns Irritation. Beobachtungen aus aktuellem Anlass, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Arbeitspapier, Berlin 2015, S. 11–12. 52 Vgl. hierzu auch Timm Beichelt in diesem Buch. I. Einleitung und Überblick 20 Handbuch zur deutschen Europapolitik Europäisierung In diesem Buch wird die Europäisierung Deutschlands sehr deutlich herausgearbeitet.53 Etliche Beiträge veranschaulichen, wie Deutschland in verschiedenen Politikbereichen trotz mancher Widerstände bereits tief in die Europäische Union integriert ist,54 ohne dass dies erstaunlicherweise selbst den zuständigen Fachpolitikern immer bewusst ist oder von ihnen berücksichtigt wird. Dies wurde z.B. deutlich bei der zunächst rein national angegangenen Energiewende.55 Die Europäische Union ist seit dem Vertrag von Maastricht und spätestens seit dem Vertrag von Lissabon ein fester Bestandteil von Deutschland geworden, wie auch umgekehrt Deutschland von der Europäischen Union. Beide sind in etlichen Integrationsbereichen kaum noch voneinander zu trennen. Dies zeigt sich u.a. bei folgenden Politiken: (1) der Wettbewerbspolitik im einheitlichen Binnenmarkt,56 der sich letztlich sogar die großen deutschen Energieversorger entsprechend der Forderungen nach Aufspaltung von Produktion und Netzwerken der Europäischen Kommission anpassten;57 (2) der Umweltpolitik, wo Deutschland seit den 1980er-Jahren einerseits Vorreiter ist, andererseits in spezifischen Interessenbereichen wie der Automobilindustrie zu blockieren oder zu ,bremsen‘ versuchte, letztlich aber die Einführung der Altautorichtlinie und der europäischen Grenzwerte für die Automobilindustrie nur verzögern und teilweise verwässern konnte;58 (3) der Asyl- und Visapolitik, an der Deutschland zwar heute im Zuge der Flüchtlingskrise ein größeres Interesse entwickelt hat, früher aber bei als zu weitreichend empfundenen Vorschlägen, wie z.B. bei den bisherigen Reformen des Dublin-Verfahrens, häufig nur mit „angezogener Handbremse“59 fuhr; (4) dem Verbraucherschutz, bei dem Deutschland je nach Themen und Interessen mal Motor, mal Bremser ist und bei dem heute auch in Deutschland durch europäisches Recht geprägte Verbraucherschutzbestimmungen im Handel wie im Dienstleistungs- und Reisebereich gelten;60 und (5) in der europäischen Geldpolitik, die einen von den ursprünglichen deutschen Vorstellungen abweichenden Verlauf genommen hat.61 Es zeigt sich auch an der früh einsetzenden Europäisierung der deutschen Interessenverbände62 und der Europäisierung des Bundestages im Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht und insbesondere dem Vertrag von Lissabon.63 Schließlich sind die deutschen Länder zu nennen, die Abwehrpositionen aufgebaut haben, um ihre Kompetenzen in den Bereichen Bildung, Innenpolitik und Daseinsvorsorge zu wahren, sich letztlich aber durch ihre Mitwirkung auf der Basis von Art. 23 des Grundgesetzes (GG) nicht intergrationshemmend verhielten.64 Selbst in der Außen- und Sicherheitspolitik hat sich Deutschland teilweise den vorherrschenden französischen Vorstellungen angenähert.65 Lediglich das BVerfG hat sich in den letzten Jahren zum ‚Integrationsbremser‘ aufgeschwungen. Dies wurde 53 Vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, 2015; hierzu auch Sturm in diesem Buch. 54 Vgl. Kapitel IV und V in diesem Buch; Wolfgang Wessels: An ever closer fusion? A dynamic macropolitical view on integration processes, in: Journal of Common Market Studies 2/1997, S. 267–299. 55 Vgl. hierzu auch Heiner von Lüpke/Johanna Wietschel in diesem Buch. 56 Vgl. hierzu auch Klodt in diesem Buch. 57 Vgl. Severin Fischer: Die deutsche Energiewende in der Europapolitik, in: Böttger/Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 2016, S. 317–328. 58 Vgl. hierzu auch Barbara Saerbeck/Helge Jörgens in diesem Buch. 59 Funda Tekin in diesem Buch, S. 384. 60 Vgl. hierzu auch René Repasi/Isabelle Buscke in diesem Buch. 61 Vgl. Henrik Enderlein/Katharina Gnath/Jörg Haas: Deutschland und die Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion, in: Böttger/Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 2016, S. 247–260; Belke: Die WWU als Prozess, 2016. 62 Vgl. hierzu auch von Winter in diesem Buch. 63 Vgl. hierzu auch Hölscheidt und Abels in diesem Buch; Axel Schäfer/Fabian Schulz: Der Bundestag wird europäisch – zur Reform des Beteiligungsgesetzes EUZBBG, in: integration 3/2013, S. 199–212. 64 Vgl. hierzu auch Hrbek in diesem Buch. 65 Vgl. hierzu auch Müller-Brandeck-Bocquet in diesem Buch. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 21 jüngst erneut deutlich, indem es die Anleihekäufe der EZB im Widerspruch zum Gerichtshof der Europäischen Union als das Mandat der EZB überschreitend feststellte, obwohl der Gerichtshof der Europäischen Union in der gleichen Sache keine vertraglichen Überschreitungen von EZB- Kompetenzen in der Geldpolitik erkennen konnte.66 Die Gestaltung des politischen Systems der Europäischen Union durch Deutschland Europäisierung ist allerdings keine Einbahnstraße. Deutschland hat wie kaum ein anderer Mitgliedstaat Gestaltungsmacht in der Europäischen Union. Es hat die Polity der Europäischen Union wesentlich mitgeprägt und ihre Entwicklung durch die Verfassungsgerichtssprechung auch wieder begrenzt. Schon die Ausgestaltung des gemeinsamen Marktes und die damit verbundene Wettbewerbsordnung gelangen nach deutschen Vorstellungen im Gegenzug zur Realisierung französischer Wünsche in der Agrarpolitik. Die Aufwertung des Europäischen Parlaments durch alle Vertragsreformen bis hin zur annähernden Gleichstellung mit dem Rat der Europäischen Union im Mitentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Maastricht und im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach dem Vertrag von Lissabon entsprach ebenfalls ganz wesentlich deutschen Vorstellungen über die demokratische Organisation des europäischen Gemeinwesens im legislativen Bereich. Auch die Ausgestaltung der WWU mit einer unabhängigen, der Preisniveaustabilität verpflichteten EZB war nichts anderes als der Versuch, das deutsche Bundesbank-System auf die europäische Ebene zu übertragen.67 Dass hierbei anhaltende Stagnationsrisiken bei einigen Mitgliedstaaten und Deflationsgefahren im gesamten Euroraum nicht vorgesehene Szenarien und die Stimmengewichtung im EZB-Rat nicht unbedingt zur Absicherung deutscher Vorstellungen geeignet waren, gehört zu den Konstruktionsmerkmalen der Währungsunion, die damals, solange die Zielorientierungen Preisniveaustabilität und Unabhängigkeit Einzug in den Vertrag fanden, nicht als Probleme gesehen wurden.68 Inwieweit hier Nachsteuerungsversuche zur Einschränkung der Geldmengenpolitik der EZB durch das Gerichtsurteil des BVerfG69 zu den Anleihekäufen Erfolg zeigen werden, bleibt abzuwarten. Die Gestaltungskraft Deutschlands im Hinblick auf das politische System der Europäischen Union hat schließlich nicht zuletzt in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eine wesentliche Rolle gespielt. Die Zusammenlegung der Position des Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik mit der eines Vizepräsidentens der Europäischen Kommission ist auf deutsche Vorstellungen zurückzuführen, die seit den Tagen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) bis zum Vertrag von Lissabon auf eine Vergemeinschaftung dieses Politikbereichs ausgerichtet waren.70 Aufgrund starker britischer und französischer Widerstände ging es darum, wenigstens eine engere Verknüpfung zwischen dem intergouvernementalen und dem Gemeinschaftsbereich über die Person des Hohen Vertreters (im Entwurf des Verfassungsvertrags des Europäischen Konvents ‚Europäischer Außenminister‘ genannt) herzustellen und ähnlich der Rolle der Europäischen Kommission bei der Rechtsetzung diese Position mit 66 Vgl. hierzu auch Calliess in diesem Buch; siehe Bundesverfassugsgericht: Pressemitteilung. Beschlüsse der EZB zum Staatsanleiheprogramm kompetenzwidrig, Karlsruhe, 5. Mai 2020, Nr. 32/2020. 67 Vgl. Belke: Die WWU als Prozess, 2016. 68 Vgl. ebd. 69 Vgl. hierzu auch Gnath/Guttenberg/Redeker in diesem Buch. 70 Vgl. Jens-Christian Gaedtke: Europäische Außenpolitik, Paderborn 2009, S. 31–41. I. Einleitung und Überblick 22 Handbuch zur deutschen Europapolitik einem Initiativrecht auszustatten (allerdings nur konkurrierend mit den Mitgliedstaaten und nicht exklusiv).71 Dieser großen Fähigkeit der deutschen Europapolitik zum „Shaping of the regional Milieu“72 folgt nicht immer die gleiche Stringenz des Verhaltens in den Politikbereichen, in denen Deutschland, wie oben dargelegt, mal Förderer und mal Bremser ist. Der Wertebezug in der deutschen Europapolitik Schließlich haben aus wertebezogenen Gründen alle Bundesregierungen die europäische Einigung unterstützt. Das Friedens- und Aussöhnungsmotiv wie die Suche nach einer alternativen Identität – der europäischen anstelle der nationalen – nach der Katastrophe des Nationalsozialismus und überhaupt der Wunsch, ein diametral anderes Verhältnis zwischen den europäischen Nationen als in der Ära der Weltkriege zu schaffen, waren konstitutiv für die Anfänge der europäischen Integration. Hinzu kam über die Zeit das Motiv der Förderung von Demokratie und Stabilität in Europa. Dies galt für die Süderweiterung nach der Überwindung der Diktaturen in Portugal, Spanien und Griechenland wie für die Osterweiterung nach dem Ende von Einparteienherrschaft und Planwirtschaft.73 Diese Motive spielen heute noch eine große Rolle bei der Integration der südosteuropäischen Länder in die Europäische Union zur Überwindung der Wunden der Balkankriege der 1990er-Jahre, was durch die Balkaninitiative von Bundeskanzlerin Angela Merkel im September 2014 nur unterstrichen wurde.74 Auch in der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) und insbesondere in der Ukraine-Krise zeigt sich diese von Deutschland wahrgenommene Verantwortung.75 Wie tief verwurzelt die deutsche Wertebindung an das europäische Projekt in Verknüpfung mit dem Friedensgedanken ist,76 sollte nicht unterschätzt werden. Was Bundeskanzler Helmut Kohl bei der Verteidigung der schrittweisen Einführung einer gemeinsamen Währung mit dem Hinweis auf die Sicherung des Friedens in Europa durch den Euro unterstrich und zugleich mit dem Ziel verband, die europäische Konstruktion durch die Einführung einer Gemeinschaftswährung irreversibel zu machen,77 führte Bundeskanzlerin Merkel fort, wenn sie quasi im Umkehrschluss konstatierte, „Scheitert der Euro, dann scheitert Europa“.78 Die von deutscher Seite mit Engagement betriebene und unter Vorsitz des ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog in den Jahren 1999 bis 2000 erarbeitete Charta der Grundrechte der Europäischen Union steht ebenfalls in dieser Tradition. Darin wurden erstmals die EU-Grundrechte, abgeleitet aus der Europäischen Menschenrechtskonvention, der Europäischen Sozialcharta und den nationalstaatlichen Verfassungen, in 54 Artikeln zusammengefasst.79 Und nicht 71 Vgl. Elfriede Regelsberger: Mehr Sichtbarkeit, Kohärenz und Effizienz für die GASP – Chancen und Risiken im neuen Verfassungsvertrag, in: Mathias Jopp/Saskia Matl (Hrsg.): Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Analysen zur Konstitutionalisierung der EU, Baden-Baden 2005, S. 323–342. 72 Simon Bulmer/Charlie Jeffery/William E. Paterson: Germany's European Diplomacy: Shaping the Regional Milieu, Manchester 2000. 73 Vgl. Peter Becker: Die deutsche Europapolitik und die Osterweiterung der Europäischen Union, Baden-Baden 2011; Jopp: Germany and EU Enlargement, 1996. 74 Vgl. hierzu auch Lippert in diesem Buch. 75 Vgl. hierzu auch Katrin Böttger in diesem Buch. 76 Vgl. Ernst-Otto Czempiel: Friedensstrategien. Eine systematische Darstellung außenpolitischer Theorien von Machiavelli bis Madariaga, 2. Aufl., Wiesbaden 1998. 77 Vgl. Ulrike Keßler: Deutsche Europapolitik unter Helmut Kohl. Europäische Integration als „kategorischer Imperativ“?, in: Müller-Brandeck-Bocquet et al. (Hrsg.): Deutsche Europapolitik von Adenauer bis Merkel, 2010, S. 119–171; Stefan Fröhlich: Die innenpolitischen Kontroversen in der Regierung Kohl, in: Küsters (Hrsg.): Deutsche Europapolitik Christlicher Demokraten, 2013, S. 363–381. 78 Deutscher Bundestag: Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel. Scheitert der Euro, dann scheitert Europa, Deutscher Bundestag, Berlin, 19.5.2010, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/2982 6227_kw20_de_stabilisierungsmechanismus-201760 (letzter Zugriff: 21.8.2020). 79 Siehe Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in: Amtsblatt der EG, Nr. C 364/1–22, 18. Dezember 2000. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 23 zuletzt zeigt sich die Wertebindung bei der Rechtsstaatsinitiative der Bundesregierung und anderer Partnerregierungen, bei der es um Instrumente und Verfahren im Falle von Defiziten bei den im Vertrag über die Europäische Union (EUV) festgelegten Grundwerten, wie aktuell in Ungarn und Polen, geht. Die Wertebindung schlug sich 2020 auch im Beschluss des Europäischen Rates unter deutscher Ratspräsidentschaft in der Möglichkeit nieder, eine Kürzung von Mittelzuweisungen aus dem EU-Budget durch qualifizierten Mehrheitsbeschluss des Rates bei der Verletzung von Rechtsstaatlichkeitsprinzipien in einem EU-Empfängerland einzuführen.80 Durch diese Entscheidung wurden verschiedene seit 2014 gemachte Versuche der Europäischen Kommission, die Rechtsstaatlichkeit durch verschiedene Verfahren zu stärken, etwas wirkungsvoller ergänzt, gehen dem Europäischen Parlament aber noch nicht weit genug.81 Wie stark die Werteorientierung ein Element deutscher Europapolitik ist, zeigte sich auch daran, dass die Bundesregierung jenseits aller ökonomischen Kosten- und Nutzenkalküle82 ein Interesse am Erhalt der Europäischen Union und ihrem Funktionieren als historische Errungenschaft und als Wert an sich hat.83 Dies erklärt teilweise die deutsche Politik bei der Bewältigung der durch Covid-19 ausgelösten Wirtschaftskrise in der Europäischen Union. Der Wertebezug in der deutschen Europapolitik hat auch seine Brüche. Mit dem derzeitigen Agieren der Europäischen Union an der griechisch-türkischen EU-Außengrenze und den Zuständen in griechischen Flüchtlingslagern akzeptiert auch Deutschland Umstände, die es noch Jahre zuvor anprangerte. Anstatt Lösungen für die Schutzsuchenden zu finden, werden Zäune hochgezogen und Grenzüberquerungen notfalls auch gewalttätig abgewehrt. In diese Abschottungsstrategie passen auch der Ausbau von Frontex zur Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und das maßgeblich von der Bundesregierung vorbereitete EU-Türkei-Abkommen, der sogenannte ‚Flüchtlingsdeal‘.84 So sehr die Flüchtlingskrise ein ‚gefundenes Fressen‘ für Rechtspopulisten in ganz Europa darstellt und deren erneuten Aufschwung nach dem Abebben der Staatsschuldenkrise der Euroländer beflügelte, so wenig ist leider ein klares Konzept der Europäischen Union und auch der Bundesregierung in der Praxis erkennbar, das längerfristig der anhaltenden Asyl- und Migrationsprobleme auch in humanitärer Sicht gerecht würde. Theoretische Perspektiven Im vorliegenden Buch werden verschiedene theoretische Zugänge zur deutschen Europapolitik sichtbar.85 Hierzu zählt besonders die Europäisierung86 des deutschen Systems87 mit den Auswirkungen europäischer Entscheidungen und Anforderungen auf Strukturen und Prozesse in Deutschland. Auch haben alle Bundesregierungen das „Two-Level Game“88 für sich zu nutzen gewusst, um Politikänderungen im nationalen System mit europäischer Legitimation vorzuneh- 80 Siehe Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juli 2020, Anlage, Zif. 22 und 23, S. 15 und 16. 81 Siehe Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, Straßburg, 11. März 2014, COM/2014/0158 final. 82 Vgl. hierzu auch Dreger in diesem Buch. 83 Vgl. hierzu auch Große Hüttmann in diesem Buch. 84 Vgl. hierzu auch Tekin in diesem Buch. 85 Vgl. hierzu auch Frank Schimmelfennig in diesem Buch; zum Stand der Theorieansätze der Integrationsforschung insgesamt Antje Wiener/Tanja Börzel/Thomas Risse (Hrsg.): European Integration Theory, 3. Aufl., Oxford 2018. 86 Vgl. auch Claudio M. Radaelli: The Europeanization of Public Policy, in: Kevin Featherstone/Claudio M. Radaelli (Hrsg.): The Politics of Europeanization, Oxford 2003, S. 27–56. 87 Vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, 2015; Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, 2012. 88 Robert D. Putnam: Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, in: International Organization 3/1988, S. 427–460. I. Einleitung und Überblick 24 Handbuch zur deutschen Europapolitik men, die rein national nur schwer zu verwirklichen gewesen wären,89 oder auch um in umgekehrter Weise Gestaltungsansprüche hinsichtlich des politischen Systems der Europäischen Union oder einer ihrer Politiken durchzusetzen. Letzteres gelang gerade beim Krisenmanagement in der WWU im Zeitraum 2008 bis 2012/2013, wobei allerdings die längerfristige Stabilisierung des Euroraums noch nicht vollständig gesichert ist.90 Die Orientierung deutscher Europapolitik an funktionalen Notwendigkeiten (,spillovers‘) in einer ganzen Reihe von Politikfeldern wie in der WWU91 oder in der Innen- und Justizpolitik als Äquivalent zum Binnenmarkt ohne Binnengrenzen lässt sich in neofunktionalistischem Sinne92 genauso nachweisen wie das Schnüren von Paketen (,package-dealing‘) im Sinne des Intergouvernementalismus93 bzw. des liberalen Intergouvernementalismus94 – v.a. gemeinsam mit Frankreich als wesentliche Voraussetzung im großen Puzzle der EU-Vertragsreformen. Nicht zuletzt finden sich Anzeichen der Orientierung deutscher Europapolitik an Pfadabhängigkeiten, wie sie der (historische) Institutionalismus95 thematisiert, insbesondere in der Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik.96 Da deutsche Europapolitik wesentlich von grundlegenden Ideen und Vorstellungen getragen wird, lässt sie sich mit sozialkonstruktivistischen Ansätzen gut erschließen.97 Das gilt insbesondere für den Bereich der Leitbilder, der konstitutionellen Europapolitik und z.B. der zivilmachtorientierten Außen- und Sicherheitspolitik.98 In etlichen Beiträgen des Buches wird aber auch eine klare realpolitische Interessenverfolgung deutlich, bei der deutsche Positionen mit Nachdruck in das Verhandlungssystem der Europäischen Union eingebracht werden99 und die bei den externen Politiken bis zur Absicht reichen, die Europäische Union im globalen ,Balancing‘100 gegenüber den ökonomischen Machtpotenzialen etwa Chinas oder der USA zu nutzen. Hegemon Deutschland? Die Politikwissenschaft diskutiert schon seit langem die Frage der Macht oder gar der Hegemonie Deutschlands in der Europäischen Union und die Möglichkeiten ihrer Einhegung durch Integration.101 Besonders im Zuge des Managements der Finanz- und Schuldenkrise im Euroraum102 89 Vgl. hierzu auch Saerbeck/Jörgens in diesem Buch. 90 Vgl. hierzu auch Gnath/Guttenberg/Redeker in diesem Buch. 91 Vgl. Mathias Jopp: The impact of strengthening the €-zone on the constitutional architecture of the EU, in: L´Europe en Formation 2–3/2017, S. 119–134. 92 Vgl. Sabine Saurugger: Theoretical Approaches to European integration, Basingstoke/New York 2013, S. 34–53; Arne Niemann/Philippe C. Schmitter: Neofunctionalism, in: Antje Wiener/Thomas Diez (Hrsg.): European integration theory, 2. Aufl., Oxford 2009, S. 45–66. 93 Vgl. Stanley Hoffmann/Robert O. Keohane (Hrsg.): The New European Community. Decisionmaking And Institutional Change, Boulder (CO) 1991; Robert O. Keohane/Joseph S. Nye/Stanley Hoffmann: After the Cold War. International Institutions and State Strategies in Europe 1989–1991, Harvard 1993. 94 Vgl. Andrew Moravcsik: Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, in: Journal of Common Market Studies 4/1993, S. 473–524. 95 Vgl. Melanie Morisse-Schilbach: Historischer Institutionalismus, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (Hrsg.): Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2012, S. 225–245. 96 Vgl hierzu auch Böttger und Lippert in diesem Buch. 97 Vgl. u.a. Daniel Göler: Europapolitik im Wandel. Deutsche Integrationsmotive und Integrationsziele nach der Wiedervereinigung, Münster 2005. 98 Vgl. hierzu auch Müller-Brandeck-Bocquet in diesem Buch. 99 Vgl. hierzu auch Becker sowie Ines Hartwig/Andreas Maurer in diesem Buch. 100 Vgl. Werner Link: Auf dem Weg zu einem neuen Europa, Baden-Baden 2006. 101 Vgl. Katzenstein (Hrsg.): Tamed Power. Germany in Europe, 1997; Charlie Jeffery/William E. Paterson: Germany ´s Power in Europe, in: Helen Wallace (Hrsg.): Interlocking Dimensions of European Integration, o.O. 2001, S. 179–214. 102 Vgl. hierzu auch Becker in diesem Buch. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 25 kam diese Debatte in verstärktem Maße auf.103 In Italien wurde aufgrund der deutschen Dominanz während der Krisenbewältigung und des Insistierens auf Austeritätsprogramme für die Rückführung der Staatsverschuldungen gar die These eines „Vierten Reichs“104 vertreten und in Deutschland beschäftigte man sich in Verlängerung der älteren Zentralmachtthese105 mit der „Macht in der Mitte“.106 Insgesamt führt aber die Hegemonie-Diskussion insofern nicht weiter, als Deutschland der Wille und die Potenziale eines Hegemons fehlen, der wirtschaftlichen Ausgleich und gleichzeitig auch sicherheitspolitischen bzw. militärischen Schutz anbieten kann und notfalls auch leistet.107 Die Tatsache, dass das Bruttoinlandsprodukt (BIP) Deutschlands um ein Drittel über dem Frankreichs liegt und dass das deutsche Wirtschaftspotenzial schon allein durch die größere Bevölkerungszahl zu Buche schlägt, ist freilich unübersehbar. Das bedeutet, dass Deutschland entsprechend dem Finanzverteilungsschlüssel im Euroraum der größte Teil der Risiko- und Haftungsübernahme zufiel und dem Land im intergouvernementalen Setting des ‚Eurokrisenmanagements‘ ein gewichtiges, wenn nicht gar das entscheidende Wort zukam.108 Ob hier aber schon von Hegemonie und sogar einer unverzichtbaren gesprochen werden kann,109 ist schwer zu beurteilen. Viel eher scheint anstelle der Rolle des Hegemons die Figur des Vetospielers zuzutreffen,110 an dem keiner vorbeikommt und dessen Reaktionen zum Teil antizipiert werden. Dies scheint v.a. deshalb zutreffend, da das Vereinigte Königreich damals noch ein gewichtiger Gegenmachtpol war (wenn auch nicht als Mitglied des Euroraums) und Italien wie auch Frankreich erheblichen Druck auf Deutschland ausübten. Selbst die Figur des Vetospielers taugt nicht immer zur Erklärung, wenn sich kooperative Führung einstellt wie bei den Maßnahmen zur Überwindung des wirtschaftlichen Einbruchs im Zuge der Corona-Pandemie. Die deutsche Bundesregierung hat hier langgehegte und verteidigte ordoliberale Positionen, wie sie noch während des ‚Eurokrisenmanagements‘ dominierten, zugunsten gemeinschaftlicher Lösungen aus dem Grundinteresse am Zusammenhalt der EU-27 aufgegeben und damit einen Paradigmenwechsel in ihrer eigenen Wirtschaftspolitik eingeleitet. Deutsche Europapolitik im Spiegel der Wahrnehmung ausgewählter Partnerstaaten Die deutsch-französischen Beziehungen haben eine essenzielle Bedeutung für die Fortentwicklung der europäischen Integration. Diese Beziehungen stehen seit der Finanz- und Staatschuldenkrise sowie der Flüchtlingskrise und angesichts der Konflikte und terroristischen Gefahren im nördlichen Afrika wie im Nahen Osten111 vor komplexen Herausforderungen.112 Ein weiteres in den letzten Jahren sichtbar gewordenes Problem besteht im ökonomischen Ungleichgewicht zwischen Deutschland und Frankreich. Wirtschaftliche Probleme und Reformzurückhaltungen auf 103 Vgl. Simon Bulmer/William E. Paterson: Germany as the EU's reluctant hegemon? Of economic strength and political constraints, in: Journal of European Public Policy 10/2013, S. 1387–1405; Bulmer/ Paterson: Germany and the European Union. Europe’s Reluctant Hegemon?, 2019; hierzu auch Simon Bulmer in diesem Buch. 104 Vittorio Feltri/Gennaro Sangiuliano: Il Quarto Reich. Come la Germania ha sottomesso l'Europa, Mailand 2014; Michael Kreile: Deutsch-italienische Renaissance?, in: Böttger/Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 2016, S. 457–472, hier S. 460. 105 Vgl. Hans-Peter Schwarz: Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, München 1998. 106 Herfried Münkler: Macht in der Mitte. Die neuen Aufgaben Deutschlands in Europa, Hamburg 2015. 107 Vgl. Krotz/Schild: Frankreich – unverzichtbarer Partner deutscher Europapolitik, 2016, S. 448. 108 Vgl. Brigitte Young: From Sick Man of Europe to the German economic Power house. Two Narratives: Ordoliberalism versus Euro-currency Regime, in: German Politics 3/2020, S. 464–478. 109 Vgl. Simon Bulmer: Deutschland in der EU: Europas unverzichtbarer Hegemon?, in: integration 1/2019, S. 3–20. 110 Vgl. George Tsebelis: Veto Players. How political institutions work, Princeton 2002. 111 Vgl. hierzu auch Annette Jünemann in diesem Buch. 112 Vgl. Krotz/Schild: Frankreich – unverzichtbarer Partner deutscher Europapolitik, 2016. I. Einleitung und Überblick 26 Handbuch zur deutschen Europapolitik französischer Seite trugen längere Zeit zur Schwächung der Stellung des Landes in der Europäischen Union und gleichzeitig unfreiwillig zur Stärkung der Position Deutschlands bei. Durch die von Emmanuel Macron vorangetriebenen innen- und europapolitischen Reformen hat sich dieses Bild verändert. Die Trägheit oder gar Lethargie machte sich nunmehr eher auf deutscher Seite bemerkbar, wenn es um die Umsetzung wichtiger EU-Reformen ging. In der Frage der Bewältigung der wirtschaftlichen Krise durch die Corona-Pandemie ging Deutschland nun entscheidende Schritte auf Frankreich zu, indem gemeinsam ein Wiederaufbaufonds in Höhe von 500 Mrd. Euro vorgeschlagen wurde113 und Bundeskanzlerin Merkel auch dem von der Europäischen Kommission erarbeiteten 750 Mrd. Euro umfassenden Aufbaufonds NGEU zustimmte. Dabei mag aus deutscher Sicht auch die Einsicht in funktionale Notwendigkeiten eine Rolle gespielt haben, um einerseits den für den deutschen Export wichtigen europäischen Binnenmarkt zu stabilisieren und andererseits die eigenen begrenzten Finanzmittel durch die Akzeptanz einer zeitlich begrenzten kollektiven Schuldenaufnahme zu schonen.114 Jedenfalls bleibt Frankreich für die deutsche Europapolitik der wichtigste Partner in der Europäischen Union, auch wenn beide Länder häufig unterschiedliche Interessen haben.115 Dieser Eindruck wird nicht nur durch das gegenwärtige Zusammenrücken Merkels und Macrons beim europäischen Wiederaufbauprogramm deutlich. Schon zuvor bahnte sich nach dem sich abzeichnenden irreversiblen Brexit-Drama ein engeres Zusammengehen der beiden durch das Meseberger Programm vom Sommer 2018 und den Anfang 2019 unterzeichneten Vertrag von Aachen im Januar 2019 an.116 Inwieweit die Beziehungen zu Polen, insbesondere im Rahmen des nur schwer reanimierbaren Weimarer Dreiecks hilfreich sein können, ist bei der gegenwärtigen europapolitischen Haltung der polnischen Regierung eher mit Skepsis zu sehen. Dieser Eindruck wird noch durch das Ergebnis der Parlamentswahlen im Herbst 2019 und der klaren Wiederwahl der nationalkonservativen Partei Prawo i Sprawiedliwość (Recht und Gerechtigkeit, PiS) wie jüngst auch durch die Wiederwahl von Präsident Andrzej Duda weiter bestätigt.117 Auf polnischer Seite steht die Machtasymmetrie zu Deutschland im Vordergrund des politischen Diskurses, dem die Suche nach Möglichkeiten des ‚Power-Balancing‘ durch entsprechende (Gegenmacht-)Koalitionen innerhalb und auch außerhalb der Europäischen Union entspricht. Allerdings blieb für die sich derzeitig an der Macht befindende polnische Elite das Ausscheiden des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union nicht ohne Folgen. Der polnischen Politik fehlt nun in der Europäischen Union der ‚breite britische Rücken‘, hinter dem sich Polen häufig ‚verstecken‘ konnte, sodass nunmehr wieder Deutschland in den Kreis des Interesses rückt, quasi als ‚Bastion‘ gegen französische Ambitionen zur Neuformung Europas.118 Mit dem Brexit findet eine Neujustierung zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich statt und auch die deutsch-britischen Beziehungen stehen vor einer ernstzunehmen- 113 Siehe Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Pressemitteilung. Deutsch-französische Initiative zur wirtschaftlichen Erholung Europas nach der Coronakrise, Berlin, 18. Mai 2020, Nr. 173. 114 Vgl. Peter Müller: Hinter den Kulissen des EU-Gipfels. „Wir sind hier, um Geschäfte für unser eigenes Land zu machen“, in: Der Spiegel, 21.7.2020. 115 Vgl. Krotz/Schild: Frankreich – unverzichtbarer Partner deutscher Europapolitik, 2016. 116 Vgl. Bundesregierung: Vertrag zwischen der Bunderepublik Deutschland und der Französischen Republik über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration, 22. Januar 2019; siehe Presse- und Informtionsamt der Bundesregierung: Pressemitteilung. Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, o.O., 19. Juni 2018, Nr. 214. 117 Vgl. zur Wiederwahl von Staatspräsident Andrzej Duda die ausgezeichnete Analyse von Jan Puhl: Präsidentenwahl in Polen. Die Eminenz im Schatten, in: Der Spiegel, 13.7.2020. 118 Vgl. hierzu auch Cianciara in diesem Buch. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 27 den Belastungsprobe.119 Das bis zum Austritt aufgrund vielfältiger britischer roter Linien ohnehin schwierige Verhältnis bei der Ausgestaltung des politischen Systems der Europäischen Union konnte sich bislang v.a. bei gemeinsamen Interessen an Liberalisierungsmaßnahmen auf dem EU- Binnenmarkt oder gemeinsamen freihändlerischen Interessen in der EU-Handelspolitik auszeichnen. Nach dem Austritt der Briten wird Deutschland zur wesentlichen treibenden Kraft der Europäischen Union für das Aushandeln von Freihandelsabkommen, um das globale System hinsichtlich der ökonomischen Wertallokation durch die Europäische Union zu beeinflussen. Hinzu kommt das Ende des EU-internen triangulären Gleichgewichts zwischen London, Paris und Berlin. Deutschland verliert nicht nur einen Partner, der einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung des EU-Budgets leistete und ebenfalls die Ausgaben der Europäischen Union begrenzen wollte sowie stets auf einem ‚rules based behaviour‘, dem Einhalten von Gesetzen und Regeln in der Europäischen Union, bestand. Deutschland steht nun mit Frankreich im Zentrum der Europäischen Union und muss aufgrund der problematischen ökonomischen Asymmetrie zwischen beiden Ländern einen klugen Balanceakt zwischen Macrons Forderungen und Reformvorstellungen einerseits und eigenen Prioritäten andererseits vollführen. Es ist dabei anzunehmen, dass sich ohne das Vereinigte Königreich die Kräfteverhältnisse in der Europäischen Union in Richtung Deutschland und Frankreich und damit auch mehr in Richtung Südstaaten verschieben. In Reaktion darauf bilden andere Mitgliedstaaten neue Allianzen, wie der ‚Abwehrkampf‘ der ‚Sparsamen Vier‘ (Niederlande, Dänemark, Schweden, und Österreich) gegen zu viele finanzielle Zuwendungen an den ‚Süden‘ bei der Aushandlung des Corona-Wiederaufbaufonds während des Europäischen Rates im Juli 2020 zeigt.120 Unter den Gründerstaaten spielt seit den Tagen Alcide De Gasperis natürlich auch das Verhältnis zu Italien eine besondere Rolle. Ist eine Renaissance dieser Beziehungen möglich nach dem Beziehungsknacks durch die verheerenden Auswirkungen der Eurokrise auf Italien und dem Abflauen der Flüchtlingskrise, in der sich Italien völlig alleine gelassen fühlte und sein Schicksal zeitweilig Matteo Salvini und der Lega anvertraute?121 Die Frage nach erneuter Intensivierung der bilateralen Beziehungen, um gemeinsam eine bessere Funktionsfähigkeit des europäischen Systems zu erreichen, ist auch aufgrund der instabilen politischen Verhältnisse in Italien nicht leicht zu beantworten. Die innerhalb der letzten fünfzehn bis zwanzig Jahre überhaupt erst entstandene europaskeptische Haltung der italienischen Bevölkerung, der dreißig bis vierzig Jahre lang die höchsten Zustimmungsraten zum europäischen Projekt in Italien vorangingen, wird gegenwärtig nur von der sozialdemokratischen Partei, Partito Democratico (PD), die sich in einer schwierigen Koalition mit dem Movimento 5 Stelle (M5S) befindet, entgegengewirkt. Die Koalition zwischen der PD und dem europaskeptischen M5S orientiert sich bislang weitgehend an europäischen Vorgaben, insbesondere bezüglich des Staatshaushalts, und hat dabei das Potenzial, das angeschlagene Verhältnis zur Europäischen Union und zu Deutschland zu verbessern. Die jetzige Regierung mit Ministerpräsident Giuseppe Conte war dadurch aufgefallen, dass sie als erste erneut die Forderung nach ‚Eurobonds‘ zur Finanzierung des schweren Weges aus der Corona-Krise, die Italien hart getroffen hatte, erhob. Mit dem für Italien besonders wichtigen und guten Kompromiss von Brüssel zum europäischen Aufbaufonds unter deutscher Ratspräsidentschaft dürfte hier ein gutes Stück ‚Versöhnung‘ zwischen dem Norden und dem Süden, insbesondere Deutschland und Itali- 119 Vgl. hierzu auch Bulmer in diesem Buch. 120 Vgl. Müller: Hinter den Kulissen des EU-Gipfels, 2020. 121 Vgl. hierzu auch Gabriele D’Ottavio in diesem Buch. I. Einleitung und Überblick 28 Handbuch zur deutschen Europapolitik en geleistet worden sein.122 Merkels Zugehen auf Macron und auch auf Contes Belange, das alte Gräben überbrückt, kann deshalb europapolitisch gar nicht hoch genug veranschlagt werden. Insgesamt legen die Analysen in diesem Teil des Handbuchs über die Außenansichten deutscher Europapolitik nahe, dass Deutschland zurecht auf Frankreich und Italien zugeht, sich aber auch überlegen muss, wie die kleineren und mittleren Mitgliedstaaten, die sich in ‚Gegenmachtgruppen‘ zum deutsch-französischen und getrost auch deutsch-französisch-italienischen Zentrum als ‚Sparsame Vier‘ oder ‚Visegrád-Gruppe‘ organisieren, in eine Gesamtstrategie eingebunden werden können. Zur Struktur des Handbuchs Die Beiträge des Handbuchs bieten einen Überblick über das jeweilige Thema, sei es zu Grundlagen und Konzepten deutscher Europapolitik, zu innenpolitischen Bestimmungsfaktoren und Akteuren, zu ausgewählten internen und externen EU-Politiken oder den Wahrnehmungen deutscher Europapolitik in ausgewählten Partnerstaaten. Dies erschien uns als Herausgeber besonders wichtig, da die deutsche Debatte häufig sehr auf sich fokussiert ist und der ‚Blick über den Tellerrand‘ aufschlussreich sein kann, um Deutschlands Rolle und Verantwortung in Europa zu verdeutlichen, die sich aus der Geschichte und der alltäglichen Einsicht in den Nutzen eines funktionsfähigen Europas ergibt. Letzteres hat sich seit dem Brexit-Referendum in der deutschen Europapolitik immer deutlicher abgezeichnet und zu einer Politik geführt, die den Zusammenhalt der Europäischen Union priorisiert und bei ihrer Stabilisierung supranationale Elemente, gelegentlich auch als ‚Ausnahmeföderalismus‘123 bezeichnet, verstärkt nutzt.124 Nahezu alle Autorinnen und Autoren diese Buches fordern weitblickendere Reformen für das europäische System im ureigenen Interesse Deutschlands, da das Land künftig viel mehr als bisher vom Wohlergehen der Europäischen Union abhängig sein wird. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Sie hängen mit grundlegenden Funktionsschwächen des EU-Systems in verschiedenen Politikbereichen, aber auch einschneidenden weltpolitischen Veränderungen zusammen. So wird nur eine stärker integrierte Europäische Union den sicherheitspolitischen Rückzug der USA verkraften können und es verhindern, dass die EU-Mitgliedstaaten zum Spielball aufstrebender Mächte wie Russland und China werden. Gleichzeitig wird es angesichts des strukturell bedingten Rückgangs der deutschen Exporte nach China und in die USA wichtig sein, die Europäische Union zu einem stabilen und auch künftig aufnahmefähigen Binnemarkt auszubauen. Im Einzelnen ist das Buch in folgender Logik aufgebaut: Im Kapitel „Grundlagen und Konzepte“ wird die Formierung der deutschen Europapolitik analysiert und ein Ausblick auf die Trends der deutschen Europapolitik auf der Basis von Grundverständnissen und Zielvorstellungen gegeben. Die Beiträge im Kapitel „Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure“ analysieren die Rolle der jeweiligen Institutionen in der deutschen Europapolitik. Sie legen dar, welche deutschen Interessen und Zielvorstellungen diese bei der Politikformulierung und -implementierung verfolgen und wie erfolgreich sie damit sind. 122 Vgl. Matthias Rüb/Hans-Christian Rössler: Südeuropäer loben EU-Paket. Ein schöner Sieg für Italien, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21.7.2020. 123 Vgl. hierzu auch Gnath/Guttenberg/Redeker in diesem Buch; Henrik Enderlein/Lucas Guttenberg: Ausnahmeföderalismus als Dauerzustand, Wirtschaftsdienst 6/2020, S. 400–404. 124 Vgl. hierzu auch den interessanten Beitrag von Krysztof Garczewski: Germany´s stance on the idea of the construction of a federal European Union, in: Confrontation and Cooperation: 1000 years of Polish-German-Russian Relations 1/2019, S. 10–20. Grundlinien deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 29 Im Bereich der „Ausgewählten EU-internen Politiken“ zeigen die Beiträge die Rolle der deutschen Europapolitik in verschiedenen Politikfeldern der Europäischen Union auf und stellen die deutschen Interessen und Zielvorstellungen dar. Bei der Reihenfolge der Beiträge in diesem Kapitel sind wir nicht nach Relevanz, sondern nach logischer Zusammengehörigkeit vorgegangen. Insgesamt ergibt sich in diesem Abschnitt ein gemischtes Bild bezüglich des Einflusses Deutschlands in den einzelnen Politikfeldern. Die Beiträge über „Ausgewählte EU-externe Politikbereiche“ stellen ebenfalls die jeweiligen deutschen Interessen bei der Politikformulierung dar und nehmen eine Evaluation mit Blick auf die Zielerreichung vor. Im Kapitel „Deutsche Europapolitik: Sichtweisen in ausgewählten Partnerstaaten“ unterstreichen die Autorinnen und Autoren den Stellenwert deutscher Europapolitik für das Gelingen des europäischen Projekts, den Ausgleich zwischen den Mitgliedstaaten und den Zusammenhalt der Europäischen Union. In diesem Abschnitt wird herausgearbeitet, wie bedeutsam das Zugehen auf Frankreich wie auch auf die Belange und Sorgen Italiens und Polens jenseits kurzfristiger Kosten- Nutzenerwägungen für die langfristige politische und wirtschaftliche Stabilität der Europäischen Union sind. Das abschließende Kapitel reflektiert die deutsche Europapolitik im Lichte verschiedener Integrationstheorien und fokussiert sich neben der Hegemoniethese v.a. auf den Intergouvernmentalismus zur Erklärung deutscher Politik im Verhandlungssystem der Europäischen Union. Die Chronologie am Ende des Buches bietet einen handlichen Überblick über die wichtigsten Etappen deutscher Europapolitik, immer eingebettet in den Kontext, in dem sie stehen. Die Suche bestimmter Begriffe wird durch das Register erleichtert. Wir hoffen, dass das Gesamtliteraturverzeichnis des Handbuchs einen Schatz für jede Leserin und jeden Leser darstellt, die oder der sich mit der deutschen Europapolitik intensiver beschäftigen möchte. Weitere Informationen wie eine kommentierte Linkliste, Adressen, konkrete Hinweise, Ergänzungen und Updates des Handbuchs befinden sich auf der IEP-Homepage unter http://iep-berli n.de/blog/publications/handbuch-zur-deutschen-europapolitik-2020/ und auf der IEP-eigenen Website www.wissen-europa.de. Abschließend möchten wir den Autorinnen und Autoren für die hohe Qualität ihrer innovativen Beiträge danken und auch für ihre Bereitschaft, sich bei der Abfassung eng an den Leitfragen und vorgegebenen Themen zu orientieren. Weiter danken wir dem Auswärtigen Amt für die Förderung dieses IEP-Projekts und insbesondere Staatsminister Michael Roth, MdB, für seine Unterstützung auch in Form eines neuen Vorwortes. Darüber hinaus geht unser Dank an den Nomos Verlag und insbesondere Carsten Rehbein für die wie immer gute und vertrauensvolle Zusammenarbeit. Unser abschließender und umfangreicher Dank geht an Johannes Kohls für die Mühen der Redaktionsarbeit, die das Erscheinen dieses Handbuchs erst möglich gemacht haben. I. Einleitung und Überblick 30 Handbuch zur deutschen Europapolitik II. Grundlagen und Konzepte Leitbilder deutscher Europapolitik Martin Große Hüttmann* Die Europapolitik eines EU-Mitgliedstaates wird nicht nur beeinflusst von politischen und ökonomischen Interessen, etwa der Tatsache, dass sich Deutschland lange Zeit als ,Exportweltmeister‘ verstanden hat. Eine wichtige Rolle spielen auch Faktoren wie Geschichte, Bevölkerungsgröße, territoriale Lage, grundsätzliche Einstellungen der Gesellschaft zu Europa und nicht zuletzt europapolitische Leitbilder.1 Leitbilder funktionieren wie Leuchttürme, weil sie Orientierung geben und eine Vision von der Zukunft des europäischen Einigungsprozesses vermitteln. Zu den bekanntesten Leitbildern gehören die ‚Vereinigten Staaten von Europa‘, das ‚Europa der Regionen‘ oder die dem französischen Präsidenten Charles de Gaulle zugeschriebene Idee vom ‚Europa der Vaterländer‘. Leitbilder spielen für die Legitimation der Europapolitik eines Landes eine zentrale Rolle. Dabei geht es um die Frage, welchen ,Sinn‘ eine Regierung oder eine Gesellschaft der Europäischen Union und ihrer Mitgliedschaft in dieser Gemeinschaft gibt. ,Sinn‘ wird hier nach Niklas Luhmann als die Möglichkeit verstanden, komplexe Phänomene wie die Europäische Union einerseits in ihrer Komplexität zu reduzieren und andererseits die ,reale‘ Komplexität des Phänomens zu reproduzieren, sie also gewissermaßen mit einem Begriff abzubilden.2 Übertragen auf das Leitbild der ,Vereinigten Staaten von Europa‘ hieße das, dass mit diesem Begriff dem europäischen Integrationsprozess ein ,Sinn‘ oder Interpretationsrahmen (‚Frame‘) vermittelt wird, der eine Analogie zu der Entwicklung der USamerikanischen Geschichte unterstellt und dieses Leitbild als politisches Ziel der Einigung (‚Finalität‘) beschreibt. Somit bietet ein Leitbild einerseits eine allgemein verständliche Lesart, andererseits umschreibt es aber die Dimensionen eines hochkomplexen politischen und historischen Prozesses, den die europäische Einigung gerade auch im Vergleich zur US-amerikanischen Geschichte darstellt. Leitbilder geben also Orientierung für die Öffentlichkeit und helfen Politikerinnen und Politikern – insbesondere in Krisenzeiten und schwierigen Entscheidungssituationen – durch den Rückgriff auf vertraute Bilder oder Begriffe, die Herausforderungen der europapolitischen Kommunikation zu meistern.3 Leitbild-Debatten zum Thema ,Europa‘ verfolgen aber noch einen zweiten, nach innen gerichteten Zweck: Sie beschäftigen sich häufig auch mit Fragen der nationalen Identität und Zukunft des eigenen Landes – das gilt insbesondere für die Bundesrepublik Deutschland, wo ‚Europa‘ bis heute eine Art kollektiver Ersatzidentität anstelle der nationalen Identität vermittelt: Europapolitik war und ist also immer auch Deutschlandpolitik. Dies gilt v.a. für die Frühphase der Bundesrepublik, als die „beste Ordnung für Europa (…) auch die beste Ordnung für * Ich danke Ann-Katrin Watjer ganz herzlich für ihre Hilfe bei der Recherche von Literatur. 1 Vgl. Gesa-Stefanie Brincker/Mathias Jopp/Lenka Anna Rovná (Hrsg.): Leitbilder for the Future of the European Union. Dissenting Promoters of Unity, Baden-Baden 2011; Josef Janning: Leitbilder, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A-Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Bonn 1995, S. 253–258; Heinrich Schneider: Deutsche Europapolitik: Leitbilder in der Perspektive – Eine vorbereitende Skizze, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen, Bonn 2001, S. 69–131. 2 Vgl. Niklas Luhmann: Soziale Systeme. Grundriß einer allgemeinen Theorie, Frankfurt am Main 1994, S. 94–95; Georg Kneer/Armin Nassehi: Niklas Luhmanns Theorie sozialer Systeme. Eine Einführung, 2. Aufl., München 1994, S. 77. 3 Vgl. Markus Jachtenfuchs: Die Konstruktion Europas. Verfassungsideen und institutionelle Entwicklung, Baden- Baden 2002, S. 28, mit Verweis auf die institutionentheoretischen Arbeiten von Douglas North. Handbuch zur deutschen Europapolitik 33 Deutschland sein“4 sollte; und dies gilt Jahrzehnte später immer noch, wenn in der europäischen Finanzkrise (seit 2010) oder in der sogenannten Flüchtlingskrise (seit 2015) die Frage diskutiert wird, ob ein „deutsches Europa“ oder ein „europäisches Deutschland“, von dem Thomas Mann5 nach dem Krieg gesprochen hatte, die deutsche Situation in der Europäischen Union angemessen beschreibt.6 Unter dem Stichwort „Hegemon“ oder „Hegemon wider Willen“ wurde und wird der Bundesrepublik Deutschland seit jeher eine besondere politische Rolle in der Europäischen Union zugeschrieben, die zwischen „Übermacht“ und „Ohnmacht“ hin- und hergerissen zu sein scheint.7 Leitbilder auf der einen Seite und politische bzw. ökonomische Interessen auf der anderen Seite stehen in einem engen Verhältnis zueinander; sie sind dialektisch aufeinander bezogen.8 Mit dem Verhältnis von Ideen und Interessen beschäftigen sich die Sozialwissenschaften und die Geschichtswissenschaft schon lange. Max Weber gehörte zu den ersten, die sich systematisch auch mit dieser Frage auseinandergesetzt haben. Der Soziologe weist den „Weltbildern“ die Rolle von „Weichenstellern“ zu, da sie die „Bahnen“ legen, in denen erst „die Dynamik der Interessen das Handeln“ bestimmt.9 Das bedeutet, dass konkrete Interessen ohne die dahinter stehenden Ideen nicht zu verstehen sind, und dass Ideen der Ausgangspunkt sind, von denen die Interessen abgeleitet werden.10 Die Interessen, die die Europapolitik eines Landes beeinflussen, lassen sich auch als „Oberziele“ definieren, wie dies Rudolf Hrbek und Wolfgang Wessels getan haben.11 Diese Oberziele waren und sind wichtige Antriebskräfte der europäischen Integration: Dazu gehören die Themen ,Sicherheit‘, ,Wohlfahrt‘, ,Demokratie‘ und ,Rechtsstaatlichkeit‘ sowie – das war und ist traditionell ein Ziel der französischen Europapolitik – die Entwicklung Europas in Richtung einer ,Dritten Kraft‘, die gegenüber den USA und der Sowjetunion bzw. Russland politische Selbständigkeit beansprucht.12 Die vom französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron angestoßene Debatte um „Europäische Souveränität“ und eine „strategische Autonomie“ der Europäischen Union in Fragen der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik knüpfen an diese Ideen einer selbstbewussten, von den USA unabhängigen Rolle der Europäer an.13 4 Vanessa Conze: Das Europa der Deutschen. Ideen von Europa in Deutschland zwischen Reichstradition und Westorientierung (1920–1970), München 2005, S. 309. 5 Thomas Mann: Ansprache vor Hamburger Studenten, Juni 1953, in: Thomas Mann (Hrsg.): Gesammelte Werke in XIII Bänden, Band XIII, Frankfurt am Main 1974. 6 Vgl. dazu stellvertretend Ulrich Beck: Das deutsche Europa. Neue Machtlandschaften im Zeichen der Krise, Berlin 2012; Roland Sturm: Deutschland auf dem Weg zum ungeliebten Hegemon?, in: Politikum 2/2015, S. 4–12. 7 Beck: Das deutsche Europa, 2012; Ulrike Guérot: Von Normalität über Übermacht zur Ohnmacht? Betrachtungen zur deutschen Rolle in Europa, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 52/2015, S. 17–22; Hans Kundnani: German Power. Das Paradox der deutschen Stärke, München 2016 und Simon Bulmer/William E. Paterson: Germany and the European Union: Europe’s Reluctant Hegemon?, London 2019. 8 Vgl. Heinrich Schneider: Leitbilder der Europapolitik 1. Der Weg zur Integration, Bonn 1977, S. 38. 9 Max Weber: Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie, Band I, 7. Aufl., Tübingen 1978, S. 252, zitiert nach Mario Rainer Lepsius: Interessen und Ideen. Die Zurechnungsproblematik bei Max Weber, in: Mario Rainer Lepsius (Hrsg.): Interessen, Ideen und Institutionen, Wiesbaden 1990, S. 31–43, hier S. 31. 10 Vgl. Markus Jachtenfuchs: Ideen und internationale Beziehungen, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 2/1995, S. 417–442, hier S. 435 mit Verweis auf die Arbeiten von Mario Rainer Lepsius. 11 Rudolf Hrbek/Wolfgang Wessels: Nationale Interessen der Bundesrepublik Deutschland und der Integrationsprozeß, in: Rudolf Hrbek/Wolfgang Wessels (Hrsg.): EG-Mitgliedschaft: ein vitales Interesse der Bundesrepublik Deutschland?, Bonn 1984, S. 29–70. 12 Vgl. dazu Wilfried Loth: Einigung Europas. Eine unvollendete Geschichte, Frankfurt am Main/New York 2014; Luuk van Middelaar: Vom Kontinent zur Union. Geschichte und Gegenwart des vereinten Europa, Berlin 2016; Kiran Klaus Patel: Projekt Europa. Eine kritische Geschichte, München 2018. 13 Vgl. Barbara Lippert/Nicolai von Ondarza/Volker Perthes (Hrsg.): Strategische Autonomie Europas, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Studie Nr. 2, Berlin 2019. II. Grundlagen und Konzepte 34 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die politikwissenschaftliche Debatte um die Bedeutung von Leitbildern in der Europapolitik wurde maßgeblich von Heinrich Schneider geprägt. Er hat in einer Reihe von Beiträgen die doppelte Bedeutung von Leitbildern hervorgehoben: Sie sind auf der einen Seite als Beschreibung eines normativ wünschenswerten Soll-Zustandes zu interpretieren.14 Wenn eine politische Partei oder einzelne Politikerinnen und Politiker etwa als Anhänger des Leitbildes von den ,Vereinigten Staaten von Europa‘ auftreten, dann wird damit in den Worten von Schneider ein mehr oder weniger konkreter „Begriff des Erstrebenswerten“ sichtbar – „ein ‚Ideal‘ etwa, das vielleicht aller möglichen Realisierung gegenüber stets voraus bleibt, aber dem Handeln Orientierung gibt, weil man ihm so nahe kommen soll wie möglich.“15 Leitbilder sind laut Schneider jedoch nicht nur Zielvorstellungen im Sinne einer „Finalität“, sie müssen auf der anderen Seite auch als „Wahrnehmungs- und Deutungsmuster“ der aktuellen Situation verstanden werden.16 Wichtig ist, dass beide Dimensionen eines Leitbildes „dialektisch aufeinander bezogen“ sind: „Was man sich vornimmt, ergibt sich aus dem, was man wahrnimmt; was man wahrnimmt, wie man die Situation auslegt, das hängt vom Motivhorizont, vom Aufgabenbewußtsein ab“. D.h., dass die Wahrnehmung von Problemen oder Krisen der Europäischen Union, wie sie etwa von Spitzenpolitikern, Medienvertretern oder dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) artikuliert und ,konstruiert‘ werden, einerseits nicht nur erkennen lassen, welche Zielvorstellungen in Bezug auf eine Reform der Europäischen Union der einzelne Akteur verfolgt; Leitbilder geben andererseits auch Auskunft darüber, wie die Protagonisten einer Europa-Idee die gegenwärtige Situation sehen und deuten.17 Eine zweite Prämisse des Ansatzes von Schneider lautet, dass europapolitische Leitbilder „immer im Plural wirksam“ sind und dass sie i.d.R. auch Gegenstand des politischen Streits, der „Kompromiss- und synthetischen Konsensbildung“ sind.18 Das bedeutet, dass eine Untersuchung der Leitbilder der deutschen Europapolitik und ihre Kommunikation in einem größeren politischen Rahmen stattfinden und der Diskurs über die Grenzen der nationalen Öffentlichkeit hinausgehen kann. Und drittens weist Schneider darauf hin, dass Leitbilder keine „selbstmächtigen“ Ideen sind, die automatisch eine politische Wirkung erzielen, sondern vielmehr der „Triebkraft von Interessen bedürften“. Und schließlich, viertens, verweist er darauf, dass bei der Analyse von Leitbildern der „Kontext, in dem sie sich herausbilden, zur Wirkung kommen und auch brüchig werden“, nicht ausgeblendet werden darf.19 Im Folgenden wird hier ein kursorischer Überblick über die europapolitischen Leitbild-Debatten von der frühen Bundesrepublik bis zur Jahrtausendwende gegeben.20 Dabei wird deutlich werden, dass bundesstaatliche Leitbilder von Anfang an – Bundeskanzler Konrad Adenauer und der erste deutsche Kommissionspräsident Walter Hallstein waren überzeugte Anhänger des Leitbildes ,Vereinigte Staaten von Europa‘ – eine besondere Rolle für die Kommunikation 14 Vgl. Schneider: Leitbilder der Europapolitik 1, 1977; Heinrich Schneider: Europäische Integration: die Leitbilder und die Politik, in: Michael Kreile (Hrsg.): Die Integration Europas, PVS-Sonderheft 23, Opladen 1992, S. 3–35. 15 Schneider: Leitbilder, 1977, S. 20. 16 Vgl. zum Folgenden Schneider: Europäische Integration, 1992, S. 4. 17 Damit öffnet sich eine wissenschaftstheoretische Perspektive, die als Konstruktivismus seit den 1980er-Jahren auch in den Sozial- und Kulturwissenschaften, und in diesem Zusammenhang auch in der politikwissenschaftlichen EU-Forschung, eine zunehmende Bedeutung erlangt hat; vgl. dazu stellvertretend Thomas Diez: Die EU lesen. Diskursive Knotenpunkte in der britischen Europadebatte, Opladen 1999. 18 Schneider: Europäische Integration, 1992, S. 4. 19 Ebd., S. 5. 20 Vgl. dazu ausführlich Miriam Karama: Struktur und Wandel der Legitimationsideen deutscher Europapolitik, Bonn 2001. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 35 und Legitimation der deutschen Europapolitik gespielt haben.21 In den 1990er-Jahren verlor dann das föderale Leitbild an Überzeugungskraft; es tauchte im öffentlichen Diskurs kaum mehr auf. Erklären lässt sich dieser Wandel durch die neuen Rahmenbedingungen der deutschen Europapolitik, wie etwa die Wiedervereinigung, das Ende des Ost-West-Konflikts und v.a. den Vertrag von Maastricht (1992), der einen großen Schritt in Richtung einer Art von ,Vereinigten Staaten von Europa‘ gebracht hat. Der Vertrag von Maastricht ließ einige der Ideen und Träume der Europäischen Föderalisten wahr werden – etwa mit der geplanten Einführung einer gemeinsamen Währung und Unionsbürgerschaft, der verstärkten Europäisierung der Außen- und Sicherheitspolitik sowie mit der schrittweisen Integration der Justiz- und Innenpolitik. Der neue Vertrag hat den Grad an „Europäisierung“ der Mitgliedstaaten und die Verflechtung der nationalen und supranationalen Entscheidungsebenen deutlich erhöht und die Europäische Union damit zu einem quasi-föderalen „Mehrebenensystem“ gemacht. Durch die Übertragung von klassischen Staatsaufgaben und Symbolen staatlicher Souveränität auf die Ebene der Europäischen Union wurde sichtbar, wie weit die „Staatswerdung Europas“22 mit dem Vertrag von Maastricht gediehen war.23 Jedoch nicht nur außen-, sondern auch innenpolitisch haben sich die Rahmenbedingungen ver- ändert. Die Erwartungen der Öffentlichkeit an die deutsche Europapolitik, nicht nur den immateriellen (Europa als ,Friedensgemeinschaft‘), sondern auch den materiellen ,Wert‘ im Einzelnen zu begründen, sind seit den 1990er-Jahren gestiegen.24 Der viele Jahrzehnte zu beobachtende ,permissive consensus‘, also die stillschweigende, allgemeine Zustimmung zum Integrationsprozess, ist schwächer geworden bzw. gilt nicht mehr selbstverständlich.25 Darüber hinaus haben Bundeskanzler bzw. Bundeskanzlerin – im Unterschied zu den Zeiten der Adenauer’schen ,Kanzlerdemokratie‘ – ihr Monopol der europapolitischen Kommunikation und Deutungshoheit verloren; dies gilt auch für den Außenminister und andere Mitglieder der Regierung. Sie alle stehen nun in Konkurrenz zu anderen Akteuren und Institutionen wie dem Bundestag, der Bundesbank und dem BVerfG. Diese Organe und Institutionen beanspruchen angesichts der fortschreitenden Europäisierung des politischen Systems ein größeres Mitspracherecht in der Leitbild-Debatte. Die Veränderungen der innen- und außenpolitischen Rahmenbedingungen haben zu Akzentverschiebungen in der Leitbild-Debatte geführt. Der Akzent liegt seit den 1990er-Jahren weniger auf traditionellen Leitbildern wie den ,Vereinigten Staaten von Europa‘, sondern beschränkt sich mehr und mehr auf europarechtliche Prinzipien wie das Subsidiaritätsprinzip, wonach – verkürzt gesagt – die höhere politische Ebene (Europäische Union) erst dann tätig werden bzw. zu Hilfe (lat., subsidium) kommen soll, wenn die unteren Ebenen (Mitgliedstaaten) mit der Problemlösung überfordert sind. In der europäischen Finanzkrise (seit 2008/2009) prägten abstrakte Begriffe wie das No-Bailout-Prinzip, das die prinzipielle Eigenverantwortung der Eurostaaten für ihre Schulden festschreibt, den europapolitischen Diskurs und die Frage, wie auf die Krise zu reagieren sei. Diese Phase der europäischen Krisenpo- 21 Vgl. dazu Martin Große Hüttmann: Prägende Persönlichkeiten in der Geschichte der EU-Integration, in: Peter Becker/Barbara Lippert (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2020, S. 43–69 und Matthias Schönwald: Walter Hallstein: ein Wegbereiter Europas, Stuttgart 2018. 22 Rudolf Wildenmann: Staatswerdung Europas? Optionen für eine Europäische Union, Baden-Baden 1991; vgl. auch Uwe Schmalz: Deutsche Europapolitik nach 1989/90: Die Frage von Kontinuität und Wandel, in: Schneider/Jopp/Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik?, 2001, S. 15–68. 23 Vgl. Hans-Jürgen Bieling/Martin Große Hüttmann (Hrsg.): Europäische Staatlichkeit: Zwischen Krise und Integration, Wiesbaden 2016. 24 Vgl. auch Mathias Jopp/Funda Tekin: Europas Wert. Studien zum materiellen und immateriellen Nutzen der europäischen Integration, Baden-Baden 2014. 25 Vgl. hierzu auch Wilhelm Knelangen in diesem Buch. II. Grundlagen und Konzepte 36 Handbuch zur deutschen Europapolitik litik hat die deutsche Europapolitik in mehrfacher Hinsicht herausgefordert – zum einen durch die hohen Erwartungen der europäischen Partnerstaaten an die stärkste Wirtschaftsmacht, die „Vollendung“ der Eurozone durch weitreichende Reformen (‚Bankenunion‘) und die Schaffung neuer Instrumente (‚Eurobonds‘) ohne Vorbehalte politisch und finanziell zu unterstützen; und zum anderen durch die Gründung einer neuen politischen Partei – der AfD im Jahr 2013 –, die sich mit ihrer Kritik an der Euro-Rettungspolitik und seit 2015 mit der Ablehnung einer aus ihrer Sicht „unkontrollierten“ Zuwanderung nach Europa viele Wählerstimmen sichern konnte.26 In der Finanzkrise tauchte dann insofern wenig überraschend ein neues Leitbild auf, das schon im Umfeld der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht eine Rolle gespielt hatte – das der Europäischen Union als Stabilitätsunion, in der die bestehenden Regeln und neuen Instrumente zur Haushaltskonsolidierung und zur Überwachung von Strukturreformen (‚Austeritätspolitik‘) die geeigneten Mittel seien. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Krisen (‚Polykrise‘), wozu die Krise des Migrationsregimes, der EU-Austritt des Vereinigten Königreichs (‚Brexit‘), die Krise der Rechtsstaatlichkeit in Polen und Ungarn und seit Frühjahr 2020 auch die Corona-Pandemie gezählt werden können, hat sich gewissermaßen ein übergeordnetes Leitbild der deutschen Europapolitik herausgeschält – das Ziel, die Europäische Union als Ganzes und zentrale Pfeiler der Integration wie den Binnenmarkt zu stabilisieren und (weitere) Desintegration zu verhindern. Das Motto der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2020 bringt dies folgendermaßen auf den Punkt: „Gemeinsam. Europa wieder stark machen.“27 V.a. die Corona-Krise hat die Sicht auf die Europäische Union verändert und die Verwundbarkeit des europäischen Projektes sichtbar gemacht. In der Regierungserklärung vor der Übernahme der Ratspräsidentschaft am 1. Juli 2020 hat Bundeskanzlerin Angela Merkel dies deutlich gemacht: „Die Krise, die wir gerade erleben, ist anders als das, was wir seit der Gründung Europas erlebt haben. Die Corona-Pandemie trifft uns alle, unverschuldet und unvorbereitet, in Deutschland, in Europa und in der ganzen Welt. (…) Unser Europa ist verwundbar. (…) Kein Land kann diese Krise isoliert und allein bestehen. Sie lässt sich nur überwinden, wenn wir miteinander und füreinander handeln.“28 Ein Blick zurück in die Frühgeschichte des europäischen Einigungsprozesses soll zeigen, weshalb in der (west-)deutschen Leitbild-Debatte bestimmte Europa-Ideen mehrheitsfähig werden konnten. ,Das Europa der Deutschen‘: Europapolitische Leitbilder in der Bundesrepublik Deutschland von den 1950er-Jahren bis zur deutschen Einheit 1990 Nach dem Zweiten Weltkrieg waren es v.a. zwei Gruppen, die den Europa-Diskurs in der Bundesrepublik geprägt haben.29 Auf der einen Seite stand die ,Abendland‘-Bewegung, deren Ursprünge in die 1920er-Jahre zurückreichen. Die Gruppe der ,Abendländer‘ verfolgte die Idee 26 Vgl. dazu die deutschen Länderberichte in dem von Werner Weidenfeld und Wolfgang Wessels herausgegebenen Jahrbuch der Europäischen Integration, Baden-Baden sowie Robert Grimm: The rise of the German Eurosceptic party Alternative für Deutschland, between ordoliberal critique and popular anxiety, in: International Political Science Review 3/2015, S. 264–278 und Matthias Matthijs/Mark Blyth (Hrsg.): The Future of the Euro, Oxford 2015. 27 Auswärtiges Amt: Gemeinsam. Europa wieder stark machen. Programm der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. 1. Juli bis 31. Dezember 2020, Berlin 2020. 28 Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 166. Sitzung, Berlin, 18. Juni 2020, Plenarprotokoll 19/166, Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin: Regierungserklärung zur deutschen EU-Ratspräsidentschaft und zum Europäischen Rat am 19. Juni 2020, S. 20639. 29 Vgl. zum Folgenden Conze: Das Europa der Deutschen, 2005. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 37 einer europäischen Völkerfamilie, in denen nicht die Staaten und der Nationalismus die Einheit in Europa garantieren sollten, sondern die katholische Kirche; diese bot sich aus ihrer Sicht als europäischer Dachverband an, da sie bereits ,übernational‘ organisiert war. Die Vertreter der ,Abendland‘-Idee waren überzeugt, dass die Auflösung der ,gottgewollten Ordnung‘ den Krieg in Europa erst möglich gemacht habe. Wie alle Gruppen suchten auch die ,Abendländer‘ Rückhalt in der Politik und Gesellschaft. Trotz der Unterstützung innerhalb der CDU-Wählerschichten war der ,Abendland‘-Diskurs, der sich u.a. auf die mittelalterliche deutsche Reichstradition stützte, nicht anschlussfähig an die Europapolitik der Adenauer-Regierung, geschweige denn an die internationale Debatte. Eine solche Anschlussfähigkeit erreichte dagegen die zweite ,Denkschule‘. Diese hatte eine Vorstellung von Europa entwickelt, die schließlich politisch umgesetzt werden sollte.30 Sie verfolgte die Idee eines ,westlichen‘ Europas, das liberal, demokratisch und insofern modern sein wollte, als sie nicht an mittelalterliche Konzepte wie die ,Abendländer‘ anknüpfte, sondern ,innovative‘ Vorstellungen von Europa entwickelte. Vereinigungen wie die Europa-Union und andere Europa-Verbände waren die gesellschaftlichen Träger dieser Ideen und Visionen eines geeinten Europas. Europäische Jugendkampagnen und ihre symbolischen Aktionen des Niederreißens von Schlagbäumen spielten in den 1950er-Jahren eine wichtige Rolle bei der Verbreitung des Gedankens einer europäischen Überwindung des Nationalstaates.31 Solche Aktionen waren prägend für viele Jugendliche, die später als Europapolitiker wie Helmut Kohl immer wieder daran erinnerten. Das zentrale Leitbild dieser Gruppen war ein bundesstaatlich organisiertes Europa. Die feste Überzeugung der europäischen Föderalisten war es, dass der Frieden in Europa nur gesichert werden könne, wenn der kriegstreibende Nationalismus überwunden sei. Um den aus ihrer Sicht gefährlichen Nationalismus einzuhegen, sollten die europäischen Staaten wie ein Stück Zucker im Kaffee in einem Europäischen Bundesstaat aufgehen. Gleichwohl war den Protagonisten dieses Konzeptes klar, dass föderale Leitbilder nicht überall in Europa die notwendige Unterstützung erhalten würden. So richtete man sich bei der Union Européenne des Fédéralistes (UEF) und der deutschen Europa-Union darauf ein, dass zunächst nur ein kleiner Kreis von westeuropäischen Staaten das Projekt eines Europäischen Bundesstaates verfolgen würde. Dieser Pragmatismus mündete in eine Resolution des II. Jahreskongresses der Europa-Union in Köln im Dezember 1950; dort findet sich ein Begriff, der in den 1990er-Jahren in der deutschen Europa-Debatte, im sogenannten ,Schäuble-Lamers-Papier‘, wieder auftauchen sollte: Die Föderalisten der Europa-Union stellten im Jahr nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland fest, dass ein „Kerneuropa (…) besser (sei) als kein Europa“.32 Für viele Westdeutsche war Europa ein emotionaler „Rettungsanker“ in einer von Unsicherheit geprägten Nachkriegszeit.33 Die Folge war, dass ab 1946 „Europagrüppchen wie Pilze aus dem Boden“34 schossen und die Europa-Idee breite Unterstützung in der Bevölkerung fand. Dies 30 Vgl. dazu auch Walter Lipgens: Die Anfänge der europäischen Einigungspolitik 1945–1950. Erster Teil: 1945– 1947, Stuttgart 1977; Wilfried Loth: Die Europa-Bewegung in den Anfangsjahren der Bundesrepublik Deutschland, in: Ludolf Herbst/Werner Bührer/Hanno Sowade (Hrsg.): Vom Marshallplan zur EWG. Die Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in die westliche Welt, München 1990, S. 63–77; Schneider: Leitbilder, 1977. 31 Vgl. Christina Norwig: Die erste europäische Generation. Europakonstruktionen in der Europäischen Jugendkampagne 1951–1958, Göttingen 2016. 32 Zitiert nach Conze: Das Europa der Deutschen, 2005, S. 312. 33 Wilfried Loth: Rettungsanker Europa? Deutsche Europa-Konzeptionen vom Dritten Reich bis zur Bundesrepublik, in: Hans-Erich Volkmann (Hrsg.): Ende des Dritten Reichs – Ende des Zweiten Weltkriegs. Eine perspektivische Rückschau, München/Zürich 1995, S. 201–221. 34 Conze: Das Europa der Deutschen, 2005, S. 296. Vgl. dazu auch Hartmut Kaelble: Der verkannte Bürger. Eine andere Geschichte der europäischen Integration seit 1950, Frankfurt/New York 2019. II. Grundlagen und Konzepte 38 Handbuch zur deutschen Europapolitik bedeutete aber nicht, dass alle politischen Parteien den föderalen Europaplänen der Adenauer- Regierung gefolgt wären. Zwischen und innerhalb der Parteien war das Thema ,Europa‘ zunächst sehr umstritten. V.a. zwischen der Adenauer-CDU auf der einen und der SPD unter ihrem Vorsitzenden Kurt Schumacher, der Adenauer als „Bundeskanzler der Alliierten“35 titulierte, auf der anderen Seite gab es ganz unterschiedliche Vorstellungen. Da die Europapolitik nicht von der Deutschlandpolitik zu trennen war, wurde aus dem Streit über Europa rasch eine Auseinandersetzung über die Frage, welche Folgen Adenauers Politik der Westbindung haben würde. Aus Sicht der Sozialdemokraten verhinderte Adenauer mit seiner Politik die Wiedervereinigung der beiden deutschen Teilstaaten. Die SPD hatte erst nach heftigen innerparteilichen Auseinandersetzungen einen Schwenk in Richtung der europäischen Einigungspolitik vollzogen, die von den USA massiv unterstützt wurde.36 Am Beispiel von Adenauers Europapolitik lässt sich der dialektische Zusammenhang zwischen Ideen und Interessen aufzeigen.37 Für Adenauer war die Westintegration ein zentrales politisches Ziel. Zum einen verstand er die Integration der Bunderepublik in die politischen und wirtschaftlichen Strukturen des Westens als eine Art Lebensversicherung gegenüber der als aggressiv empfundenen Politik der Sowjetunion. Gleichzeitig verstand Adenauer die Integration auch als eine Versicherung gegen die Rückkehr eines gefährlichen Nationalismus im eigenen Land; der Weg der Europäisierung sollte einen Beitrag leisten zur demokratischen Stabilisierung der jungen Bundesrepublik. Adenauers europäische Einbindungspolitik verfolgte also nicht nur die Rückkehr in den Kreis der westlichen Staaten als gleichberechtigtes Mitglied, sie diente auch dazu, die „Deutschen vor sich selbst zu schützen“, wie der Marburger Historiker Eckart Conze mit Verweis auf Paul-Henri Spaak, den belgischen Politiker und einer der ,Väter‘ Europas, schreibt.38 Dass für Adenauer auch dies ein wichtiges Motiv war, wird häufig übersehen. Hier deckten sich seine Sorgen mit denen der europäischen Nachbarn. Die „Suche nach Sicherheit“, die Conze als politisches Leitmotiv der bundesdeutschen Nachkriegspolitik beschreibt, galt auch für die Politik der Westbindung. ,Europa‘ war das Motto, um Sicherheit, Wohlstand und Freiheit für die Bundesrepublik Deutschland zu erreichen.39 In der Zeit nach Adenauer haben seine Nachfolger Ludwig Erhard (CDU), Kurt Georg Kiesinger (CDU), Willy Brandt (SPD) und Helmut Schmidt (SPD) die westdeutsche Europapolitik in den von der Adenauer-Regierung gelegten Bahnen weiterverfolgt.40 Dabei haben sie – je nachdem, welche Politik in den Zeiten des Kalten Kriegs und in den Entspannungsphasen zur Erlangung der deutschland- und europapolitischen Ziele möglich war – mit der Ostpolitik, der 35 Michael F. Feldkamp: Der Zwischenruf „Der Bundeskanzler der Alliierten!“ und die parlamentarische Beilegung des Konfliktes zwischen Konrad Adenauer und Kurt Schumacher im Herbst 1949, in: Markus Raasch/Tobias Hirschmüller (Hrsg.): Von Freiheit, Solidarität und Subsidiarität – Staat und Gesellschaft der Moderne in Theorie und Praxis. Festschrift für Karsten Ruppert zum 65. Geburtstag, Berlin 2013, S. 665–708. 36 Vgl. dazu Rudolf Hrbek: Die SPD – Deutschland und Europa. Die Haltung der Sozialdemokratie zum Verhältnis von Deutschland-Politik und West-Integration, Bonn 1972. 37 Vgl. dazu stellvertretend Werner Weidenfeld: Konrad Adenauer und Europa. Die geistigen Grundlagen der westeuropäischen Integrationspolitik des ersten Bonner Bundeskanzlers, Bonn 1976. 38 Eckart Conze: Die Suche nach Sicherheit. Eine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland von 1949 bis in die Gegenwart, München 2009, S. 49. 39 Vgl. Weidenfeld: Konrad Adenauer und Europa, 1976, S. 197. 40 Den europapolitischen Richtungs- und Kompetenzstreit zwischen Bundeskanzler Adenauer (unterstützt vom Auswärtigen Amt) und seinem Wirtschaftsminister Erhard um die Frage, wie weit eine politische Integration gehen sollte oder ob eine wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den europäischen Staaten (unter Einschluss des Vereinigten Königreichs) nicht zu bevorzugen sei, kann ich hier nicht im Detail darstellen; vgl. dazu David Koerfer: Zankapfel Europapolitik. Der Kompetenzstreit zwischen Auswärtigem Amt und Bundeswirtschaftsministerium 1957/58, in: Politische Vierteljahresschrift 4/1988, S. 553–568. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 39 Entspannungspolitik oder auch durch Initiativen wie der Institutionalisierung neuer Gipfel- Formate in den 1970er-Jahren und den ersten Schritten in Richtung einer Währungsunion eigene politische Akzente gesetzt.41 Das Leitbild von den ,Vereinigten Staaten von Europa‘ hat in dieser Zeit eine eher untergeordnete Rolle gespielt. Prägend war aber für die Kanzlerschaften nach Adenauer, dass die deutsche Europapolitik immer in einem engen Zusammenhang mit der Deutschlandpolitik stand. Die „deutsche Frage“, darüber bestand allgemeiner Konsens, war, wenn überhaupt, nur im Rahmen einer ,europäischen‘ Lösung zu beantworten.42 Europa-Leitbilder seit der deutschen Einheit Durch den Fall der Berliner Mauer im November 1989 wurde eine ,europäische‘ Lösung der deutschen Frage möglich – freilich in etwas anderer Gestalt, als dies früher diskutiert wurde. Es gab im In- und Ausland die Sorge, dass die Einbettung Deutschlands in europäische und transatlantische Strukturen mit der Herstellung der deutschen Einheit als historisch überholt betrachtet werden könnte, dass also das geeinte und größer gewordene Deutschland von seinem europäischen ,Glauben‘ abfallen könnte. Stimmen, die vor einem ,Vierten Reich‘ warnten, gab es nicht nur in Frankreich, dem Vereinigten Königreich, Italien und Polen. Die Sorge war groß, Deutschland würde sich nun als ,neue Macht in Europa‘ stärker auf nationale Interessen besinnen und in seiner traditionellen Unterstützung für die europäische Einigung nachlassen.43 In seiner Regierungserklärung am 4. Oktober 1990 zum Tag der Deutschen Einheit hat der seit 1982/1983 regierende Bundeskanzler Kohl diese Sorgen aufgegriffen. Er plädierte im Bundestag für den „Bau der Vereinigten Staaten von Europa“44, um an der europäischen Ausrichtung des vereinten Deutschlands nicht den geringsten Zweifel aufkommen zu lassen. Der Bundeskanzler verwies auf den engen Zusammenhang zwischen Deutschland- und Europapolitik. Der ,Enkel‘ Konrad Adenauers griff in seiner Rede mit der Idee von den ,Vereinigten Staaten von Europa‘ auf das Konzept zurück, das seit Walter Hallstein zum Leitbild-Repertoire der Bundesrepublik Deutschland gehört. Dieses von Kohl in seiner Rede am Tag der Deutschen Einheit noch hochgehaltene Leitbild geriet jedoch schon bald danach in Bedrängnis. Gut einen Monat später distanzierte sich Kohl davon. Er habe „lernen müssen, dass die Formel in die Irre“ führe, da sie an die Vereinigten Staaten von Amerika denken lasse. In den USA gebe es jedoch eine einzige Nation, dies gelte für Europa nicht.45 Im Vorfeld des Hamburger CDU-Parteitages, auf dem ein neues Grundsatzprogramm verabschiedet werden sollte, kam es im Februar 1994 auch zu einer europapolitischen Leitbild-Debatte. Da es innerhalb der CDU sowohl Gegner als auch immer noch viele Anhänger eines 41 Vgl. dazu ausführlich Gisela Müller-Brandeck-Bocquet et al.: Deutsche Europapolitik. Von Adenauer bis Merkel, 2. Aufl., Wiesbaden 2010. 42 Gabriele Clemens: Die deutsche Frage und Europa, in: Heimo Reinitzer (Hrsg.): Deutschland und Europa: Wächst zusammen, was zusammen gehört? Abhandlungen der Akademie der Wissenschaften in Hamburg (Bd. 3), Berlin/Boston 2013, S. 15–26. 43 Vgl. zu dieser Debatte Schmalz: Deutsche Europapolitik nach 1989/90, 2001, S. 15–68; Ines Lehmann: Die deutsche Vereinigung von außen gesehen. Angst, Bedenken und Erwartungen, Bände 1–3, Frankfurt am Main 2001; William E. Paterson: Does Germany Still Have a European Vocation?, in: German Politics 1/2010, S. 41– 52. 44 Die Bundesregierung: Regierungserklärung des Bundeskanzlers vor dem Deutschen Bundestag in Berlin, Bulletin Nr. 118, 5. Oktober 1990, S. 1240. 45 Zitiert nach Heinrich Schneider: Ein Wandel europapolitischer Grundverständnisse? Grundsatzüberlegungen, Erklärungsansätze und Konsequenzen für die politische Bildungsarbeit, in: Mathias Jopp/Andreas Maurer/Heinrich Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel. Analysen und Konsequenzen für die politische Bildung, Bonn 1998, S. 19–147, hier S. 31. II. Grundlagen und Konzepte 40 Handbuch zur deutschen Europapolitik europäischen Bundesstaates gab, musste die Partei eine Antwort finden, die Befürwortern wie auch Skeptikern gerecht wurde. Kohl setzte sich zwar dafür ein, am bundesstaatlichen Leitbild festzuhalten; er argumentierte, ganz im Sinne des Leitbildes als ,Wahrnehmungs- und Deutungsmuster‘, dass die Europäische Union heute schon „Elemente einer bundesstaatlichen Ordnung (aufweise), die nicht zu übersehen“ seien.46 Gleichzeitig räumte er aber ein – hier: Leitbild verstanden als ,Zielvorstellung‘ –, dass es „keinen europäischen Bundesstaat entsprechend der Bundesrepublik Deutschland oder den USA geben“ werde. Der Kompromiss, der schließlich auf dem Parteitag gefunden wurde, um die unterschiedlichen Vorstellungen über die Zukunft der Europäischen Union unter einen Hut zu bringen, sah vor, den Begriff ,bundesstaatlich‘ einzubetten und ihn dadurch zu relativieren. Nun hieß es im Grundsatzprogramm: „Die Europäische Union muß freiheitlich, demokratisch, föderal, subsidiär und bundesstaatlich gestaltet werden.“ V.a. das Wort ,subsidiär‘, das mit dem Vertrag von Maastricht europarechtlich aufgewertet wurde und einen eigenen Stellenwert in der Leitbild-Debatte bekommen sollte, prägte von nun an die Diskussionen. Es gibt den Kritikern der – aus ihrer Sicht ungebremsten – Integrationsdynamik eine Formel an die Hand und zwingt die Europäische Kommission und die Europäische Union insgesamt, ihr Handeln anhand der Kriterien des Subsidiaritätsprinzips im Einzelnen zu rechtfertigen. Insofern war es kein Zufall, dass dieses Prinzip auch in das CDU-Parteiprogramm Eingang gefunden hat. Kohl bedauerte die Abkehr von der ursprünglichen Formulierung, in der noch von der „Herausbildung eines demokratischen europäischen Bundesstaats“ die Rede war; seine Begründung lautete folgendermaßen: „Das war ein Satz, dem durch Jahrzehnte meine Liebe gehörte. Ich habe inzwischen einsehen müssen, daß der Satz so nicht haltbar ist. Die Vernunft gebietet, das zu sagen, und andere haben das ja auch getan.“47 Der Wandel lässt sich erklären, wenn das Umfeld, in dem die Entscheidung getroffen wurde, beleuchtet wird. Die Schwesterpartei CSU galt im Vergleich zur CDU schon immer als ,europaskeptischer‘, die sich in der Tradition von Adenauer als „Europapartei“ versteht. Ein Spitzenpolitiker der CSU plädierte wenige Monate vor dem Hamburger CDU-Parteitag explizit für einen Bruch mit den traditionellen föderalen Europa-Ideen. Der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber distanzierte sich in einem Interview in der Süddeutschen Zeitung am 2. November 1993 vom Leitbild des ,Bundesstaates Europa‘; er setzte sich dafür ein, das Thema ,Europa‘ unter neuen Vorzeichen zu diskutieren: „Es gab mal eine europäische Bewegung [in Deutschland; Ergänzung durch den Autor] (…), das ist vorbei“.48 An die Stelle des „europäischen Bundesstaates“ sollte das Leitbild von einem „Europa der Nationen und Regionen“ treten.49 Die Aussagen Stoibers mögen auch inspiriert gewesen sein von dem Urteil des BVerfG zum Maastrichter Vertrag, das am 12. Oktober 1993, also gut zwei Wochen vor dem Interview, publiziert worden ist und die europapolitische Debatte in Deutschland, aber auch darüber hinaus, nachhaltig geprägt hat.50 Die bayerische Staatsregierung war – unterstützt von anderen deutschen Ländern und europäischen Regionen 46 Zitiert nach Hans-Peter Schwarz: Helmut Kohl. Eine politische Biographie, München 2012, S. 709; vgl. auch zum Folgenden. 47 Zitiert nach Schwarz: Helmut Kohl, 2012, S. 709. 48 Edmund Stoiber, zitiert in: Süddeutsche Zeitung, 2.11.1993. 49 Schwarz: Helmut Kohl, 2012, S. 708. 50 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155, Maastricht-Urteil; vgl. dazu Franz C. Mayer: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung über Ultra-Vires-Akte in Mehrebenensystemen. Eine rechtsvergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der EU und der USA, München 2000; Ingo Winkelmann (Hrsg.): Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993. Dokumentation des Verfahrens mit Einführung, Berlin 1994. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 41 – die treibende Kraft des Leitbildes vom ‚Europa der Regionen‘ und setzte sich mit Nachdruck dafür ein, das im Vertrag von Maastricht verankerte Subsidiaritätsprinzip im Sinne einer Bremse des aus Münchner Sicht unkontrollierten europäischen Integrationsprozesses zu nutzen. Das aus der katholischen Soziallehre stammende Prinzip erlebte in den 1990er-Jahren eine beachtliche politische Karriere im europapolitischen Diskurs und wurde für viele zur neuen „Zauberformel“.51 In diesem Zusammenhang ist auch das Karlsruher Maastricht-Urteil zu lesen. Mit dem neu geschaffenen Begriff des ,Staatenverbunds‘ hat das Gericht ein alternatives Leitbild präsentiert, das die zwischenstaatliche, also die intergouvernementale anstelle der supranationalen Dimension der Europäischen Union betont; diese Wortneuschöpfung hat seither einen festen Platz in den Europa-Debatten in Deutschland gefunden. Dass sowohl CDU/CSU als auch SPD in ihren Wahlprogrammen, die bei der Bundestagswahl 2013 zur Abstimmung standen, das vom BVerfG entwickelte Leitbild des ,Staatenverbunds‘ aufgegriffen haben, ist ein Indiz für die politische Wirkmächtigkeit dieses Leitbildes.52 In späteren Urteilen ist das BVerfG in seiner Europarechtssprechung den eigenen Spuren gefolgt. Mit dem Lissabon-Urteil aus dem Jahr 2009 hat das BVerfG dem ,Staatenverbund‘ mit dem Konzept der ,Verfassungsidentität‘, wonach die europäische Integration den im Grundgesetz verankerten Kerngehalt von Staatlichkeit nicht aufbrechen dürfe, eine neue Grenze bzw. ‚rote Linie‘ der deutschen Europapolitik definiert. Das im Grundgesetz verankerte Demokratieprinzip hat das Karlsruher Gericht zum „Dreh- und Angelpunkt der staatszentrierten und auf ‚Integrations-Containment’ gerichteten Jurisdiktion“ gemacht.53 Das BVerfG wurde – insbesondere im Zusammenhang mit der Eurokrisenpolitik – vermehrt zum Forum von europapolitischen Grundsatzdebatten und hat nach Ansicht von Kritikern den Europaskeptizismus in der Öffentlichkeit, die dem Gericht in Karlsruhe immer höchste Akzeptanzwerte beschert, salonfähig gemacht.54 Das sogenannte PSPP-Urteil des BVerfG vom 5. Mai 2020, das sich mit dem Anleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB) auseinandergesetzt hat, hat die Frage nach dem Stand der Euro-Rettung und der Rolle, die der EZB darin zukommt, mit Wucht in die öffentliche Debatte zurückgebracht.55 Die Karlsruher Richter sahen in der Politik der EZB zwar keinen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung durch die EZB, sie kritisierten aber den Rat der EZB, weil er es versäumt habe, die Verhältnismäßigkeit des Programms und seine sozialen und wirtschaftspolitischen Auswirkungen angemessen geprüft und öffentlich kommuniziert zu haben. Das BVerfG setzte der EZB eine Frist von drei Monaten, in der eine solche Prüfung der Verhältnismäßigkeit nachzuholen sei bzw. dokumentiert werden müsse; andernfalls müssten sich die deutsche Staatsorgane aus dem PSPP-Programm zurückziehen. Im Kern geht es in diesem Rechtsstreit um die Frage, ob die EZB mit ihrer Politik noch Währungspolitik betreibt oder ob 51 Vgl. Martin Große Hüttmann: Das Subsidiaritätsprinzip in der EU – eine Dokumentation mit einer Einführung zum Bedeutungsgehalt und zur Rezeption dieses Prinzips, Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (EZFF), Occasional Papers Nr. 5, Tübingen 1996; Wolfram Hilz: Subsidiaritätsprinzip und EU-Gemeinschaftsordnung, Opladen 1998. 52 Vgl. CDU/CSU: Gemeinsam erfolgreich für Deutschland. Regierungsprogramm 2013–2017, 2013, S. 8, abrufbar unter: https://www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/regierungsprogramm-2013-2017-langfassung-2013 0911.pdf?file=1&type=field_collection_item&id=631 (letzter Zugriff: 28.4.2020); SPD: Das Regierungsprogramm 2013–2017, 2013, S. 103, abrufbar unter: https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Beschluesse/Bundes parteitag/20130415_regierungsprogramm_2013_2017.pdf (letzter Zugriff: 28.4.2020). 53 Roland Lhotta/Jörn Ketelhut: Bundesverfassungsgericht und Europäische Integration, in: Robert Chr. van Ooyen/Martin H. W. Möllers (Hrsg.): Handbuch Bundesverfassungsgericht im politischen System, 2. Aufl., Wiesbaden 2015, S. 845–874, hier S. 871. 54 Vgl. Karl Lamers: Europa – die Antwort der Europäer auf die Globalisierung, in: Bruno Kahl et al. (Hrsg.): Der fröhliche Sisyphos. Für Wolfgang Schäuble, Freiburg 2012, S. 113–135, hier S. 132. 55 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2020 – 2 BvR 859/15 u.a., das Kürzel PSPP steht für „Public Sector Purchase Programme“. II. Grundlagen und Konzepte 42 Handbuch zur deutschen Europapolitik sie auf dem Feld der Wirtschaftspolitik tätig ist. Da Wirtschaftspolitik (noch) nicht vergemeinschaftet sei, liege dann eine Kompetenzüberschreitung, also ein Ultra-vires-Akt der EZB, vor.56 Das Urteil hat auch deshalb in der deutschen und internationalen Öffentlichkeit hohe Wellen geschlagen, weil es nach Ansicht vieler Beobachter den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts in Frage stellt und an die Grundfesten der Europäischen Union als Rechtsgemeinschaft geht. Denn wenn jedes mitgliedstaatliche Verfassungsgericht die Letztentscheidung über die Rechtmäßigkeit europäischer Politik für sich beanspruche, sei die „Zukunft des Rechts als Fundament der EU“57 in Gefahr; mit dem Urteil habe Karlsruhe der europäischen Rechtsgemeinschaft „einen schweren Schlag“ versetzt.58 Mit diesem Urteil hat das BVerfG seinen Anspruch unterstrichen, in der deutschen Europapolitik ein zentraler Akteur zu sein, der die Politik in Brüssel, Frankfurt, Luxemburg und Berlin genau verfolgt und gegebenenfalls durch seine Rechtsprechung in Schranken verweist – problematisch wird dies nach Ansicht von Beobachtern jedoch dann, wenn dadurch europapolitische Leitbilder wie das von der Europäischen Union als Rechtsgemeinschaft oder wichtige Grundsätze wie die Unabhängigkeit der EZB, die ja insbesondere auf deutschen Druck bei den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht zurückgeht, verletzt werden durch die Forderung, die EZB müsse eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nachholen bzw. dokumentieren.59 Ehe das BVerfG mit seinem Lissabon-Urteil 2009 die Grenzen der Europapolitik neu gezogen hat, hatte der deutsche Außenminister Joschka Fischer in seiner Humboldt-Rede im Mai 2000 föderale Ideen für die Zukunft der Europäischen Union präsentiert und im Vorfeld der EU- Osterweiterung eine Verfassungsperspektive aufgezeigt, die auch als späte Antwort auf das Maastricht-Urteil gelesen werden kann.60 Die Fischer-Rede brach in doppelter Hinsicht ein Tabu: Zum einen knüpfte er darin mit dem Begriff der ,Föderation‘ – zumindest auf den ersten Blick – an traditionelle europapolitische Leitbilder an. Und zum anderen hat Fischer mit seinem Leitbild einer „Europäischen Föderation“, das Vorschläge des ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors aufgreift, die lange tabuisierte Frage nach der ,Finalität‘ des europäischen Einigungsprozesses wieder aufgeworfen. Eine genauere Analyse zeigt, dass sich Fischer in Teilen von dem alten Leitbild, wie es von Adenauer und Hallstein verfolgt wurde, distanzierte. Der Grünen-Politiker sah die Europäische Union (noch) nicht auf dem Weg in Richtung „eines europäisches Bundesstaates, der als neuer Souverän die alten Nationalstaaten und ihre Demokratien“ ablöse; der Bundesstaat sei ein „synthetisches Konstrukt jenseits der gewachsenen europäischen Realitäten“.61 Elf Jahre später war es Ursula von der Leyen, damals Bundesministerin für Arbeit und Soziales und heute Präsidentin der Europäischen Kommission, die in einem Spiegel-Interview die „Vereinigten Staaten von Europa“ als Ziel des Inte- 56 Vgl. dazu ausführlich Franz C. Mayer: Der Ultra vires-Akt. Zum PSPP-Urteil des BVerfG v. 5.5.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., in: JuristenZeitung 14/2020, S. 725–734. 57 Heinrich Wefing: Die Rechthaber, in: DIE ZEIT, 7.5.2020. 58 Heribert Prantl: Der Staat Europa und seine Gefährder, in: Süddeutsche Zeitung, 10.05.20205. 59 Vgl. dazu Mayer: Der Ultra vires-Akt, 2020, S. 729, der dem BVerfG seinerseits eine Kompetenzüberschreitung und damit einen Ultra-vires-Akt vorwirft, weil es sich eine „Kontrollkompetenz über die Europarechtswidrigkeit europäischer Rechtsakte“ zuschreibt, die nirgendwo, auch nicht im Grundgesetz, verankert sei; darüber hinaus, so der Vorwurf, ignoriere das BVerfG seine im Honeywell-Beschluss von 2010 selbst gesetzten Schranken einer Ultra-vires-Kontrolle. 60 Vgl. Joschka Fischer: Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, in: integration 3/2000, S. 149–156; Heinrich Schneider: Optionen der politischen Finalität: Föderation – Konföderation – Verfassung, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik?, Bonn 2001, S. 583–666. 61 Fischer: Vom Staatenverbund zur Föderation, 2000, S. 153. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 43 grationsprozesses beschrieb.62 Und im Bundestagswahlkampf 2017 war es der SPD-Vorsitzende und frühere Präsident des Europäischen Parlaments Martin Schulz, der dafür plädierte, die Europäische Union bis 2025 in die „Vereinigten Staaten von Europa“ umzuwandeln; CSU- Landesgruppenchef Alexander Dobrindt bezeichnete ihn deshalb als „Europaradikalen“.63 Im Koalitionsvertrag der Großen Koalition von 2018 wird dem Thema Europa zwar ein eigenes Kapitel gewidmet und ein „neuer Aufbruch“ versprochen – ein europapolitisches Leitbild im engeren Sinne wird jedoch nicht entwickelt.64 Nach diesem knappen Überblick über die Präsenz einzelner Leitbilder und Europa-Ideen in der öffentlichen Debatte soll nun gezeigt werden, welche Ideen hinter den europapolitischen Leitbildern stehen. Der Soziologe Mario Rainer Lepsius hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die politische Relevanz von Leitbildern erst dann sichtbar wird, wenn die „kognitiven Strukturen“ einer Idee herausgearbeitet werden.65 Als zentrale Ideen, die hinter den europapolitischen Leitbildern in Deutschland stehen, sind der Föderalismus und der Ordoliberalismus zu nennen. Die Ideen hinter den europapolitischen Leitbildern: Föderalismus und Ordoliberalismus Im deutschen Staatsdenken nimmt der Föderalismus seit jeher einen prominenten Platz ein. Dies hängt v.a. mit der eigenen Geschichte und der Verfassungstradition zusammen.66 Deutschland bzw. seine territorialen Einheiten erreichten – im Vergleich etwa zu Frankreich und dem Vereinigten Königreich – erst Ende des 19. Jahrhunderts die politische Einheit. Für den Historiker Reinhart Koselleck ist der territoriale „Flickenteppich“ ein wichtiger Teil des kollektiven historischen Gedächtnisses: „Die deutsche Geschichte“ unterscheide sich „trotz aller Gemeinsamkeiten ihrer Nachbarn durch ihre föderalen Strukturen.“ Sie sei die „Geschichte vieler Völker in einem Reich“ und habe die „deutsche Erfahrung geprägt“.67 Diese historische Vertrautheit erleichterte von Anfang an auch die bundesstaatliche Deutung der Europäischen Gemeinschaft und erklärt die große Sympathie für entsprechende Europaideen in der Bundesrepublik Deutschland: Mit einem bundesstaatlichen Blick auf die Europäischen Gemeinschaften bzw. die Europäische Union lassen sich die Verteilung von politischer Macht auf unterschiedliche Ebenen und die Teilung von Souveränität plausibel erfassen; dies gelingt im französischen oder englischen Verständnis von staatlicher Souveränität und Einheit, wie es Jean Bodin oder Thomas Hobbes entwickelt haben, nicht, denn bei ihnen gilt Souveränität als unteilbar.68 Insofern überrascht es nicht, dass im deutschen Europa-Diskurs föderale Leitbilder und eine bundesstaatliche ,Finalität‘ von Anfang an einen hohen Stellenwert besaßen und auch heute noch besitzen. Auch dass die Europäische Gemeinschaft zunächst den Schwerpunkt auf 62 Ursula von der Leyen, zitiert in: Markus Dettmer/Michael Sauga: „Wollen wir heiraten?“, in: Der Spiegel, 29.8.2011. 63 Spiegel Online: Dobrindt bezeichnet SPD-Chef Schulz als „Europaradikalen“, 7.12.2017. 64 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD: Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. 19. Legislaturperiode, 12.3.2018, abrufbar unter: https:/ /www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/koalitionsvertrag_2018.pdf?file=1 (letzter Zugriff: 4.8.2020). 65 Jachtenfuchs: Ideen und internationale Beziehungen, 1995, S. 431; Lepsius: Interessen und Ideen, 1990, S. 32. 66 Einen knappen Überblick über die ‚deutsche‘“ Verfassungsgeschichte seit dem Mittelalter liefert Dietmar Willoweit: Reich und Staat. Eine kleine Verfassungsgeschichte, München 2013. 67 Reinhart Koselleck: Diesseits des Nationalstaats. Föderale Strukturen der deutschen Geschichte, in: Reinhart Koselleck (Hrsg.): Begriffsgeschichten, Frankfurt am Main 2010, S. 486–503, hier S. 489; vgl. dazu auch Thomas Nipperdey: Der Föderalismus in der deutschen Geschichte, in: ders.: Nachdenken über die deutsche Geschichte, 2. Aufl., München 1986, S. 60–109. 68 Vgl. Koselleck: Diesseits des Nationalstaats, 2010, S. 503. II. Grundlagen und Konzepte 44 Handbuch zur deutschen Europapolitik die ökonomische Integration legte, ist in der deutschen Lesart der europäischen Einigung historisch nachvollziehbar, weil sie an den Prozess der deutschen Einigungspolitik im 19. Jahrhundert erinnert: Denn eine Schrittfolge, in der die wirtschaftliche Integration der politischen vorangeht, kann gelesen werden als Analogie zur Zollunion, die der 1871 durch Otto von Bismarck geschaffenen politischen Einheit Deutschlands vorausgegangen war. Die von der deutschen Geschichte geprägte, ,föderale‘ Sicht auf die europäische Einigung ist neben Politikern und Verantwortlichen wie Adenauer oder Hallstein auch Rechtswissenschaftlern zu verdanken, die gerade in der Frühphase der Integration eine besondere Rolle bei der Interpretation des Integrationsprozesses gespielt haben.69 Walter Hallstein, der erste Präsident der Europäischen Kommission, hatte dabei eine doppelte Funktion und das erklärt seinen großen Erfolg bei der Vermittlung föderaler Europa-Leitbilder: Er war, wie es in einer Biographie heißt, „Jurist und gestaltender Europapolitiker der ersten Stunde“.70 Hallstein gehörte zusammen mit Jean Monnet, dem ersten Präsidenten der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, mit dem er befreundet war, zu dem kleinen Kreis von ‚Gründervätern‘ der Gemeinschaft, die großen Einfluss hatten auf die inhaltliche Ausgestaltung der ersten Gemeinschaftsverträge und die gleichzeitig einen wichtigen Beitrag geleistet haben, den europäischen Integrationsprozess zu deuten und eine sinnstiftende Erzählung (‚Narrativ‘) zu vermitteln.71 Nach dem Ausscheiden aus der Europäischen Kommission im Jahr 1967 übernahm Hallstein nicht nur den Vorsitz der Europäischen Bewegung International (bis 1974), sondern kehrte in die Wissenschaft zurück und legte mit einem Buch, das 1969 in der ersten Auflage unter dem programmatischen Titel „Der unvollendete Bundesstaat“ erschienen ist, die Grundlage für sein nachhaltiges Wirken.72 Dies strahlte nicht nur in die akademische Welt aus, sondern v.a. auch in die praktische Europapolitik. Sein Hauptwerk erschien in insgesamt fünf Auflagen und auch in englischer Übersetzung. Dies zeigt, dass sein Werk und seine Ideen eine hohe Verbreitung, auch über Deutschland hinaus, hatten. Ab der 1973 publizierten zweiten Auflage erschien der Band nicht mehr unter dem ursprünglichen Titel, sondern unter der Überschrift „Europäische Gemeinschaft“. Inhaltlich hatte der Band – von notwendigen Aktualisierungen abgesehen – jedoch kaum Veränderungen erfahren. Trotz des geänderten Titels war Hallstein den bundesstaatlichen Leitbildern treu geblieben. Er sprach weiterhin von den „Vereinigten Staaten von Europa“,73 ohne freilich die Unterschiede zu den USA zu ignorieren; er betonte immer wieder, dass die Gemeinschaft zwar kein Staat im klassischen Sinne sei, die „Präsenz des Staatlichen in der Europäischen Gemeinschaft (jedoch) von zu massiver, überwältigender Eindringlichkeit“ sei. Und weiter: „Ja das ‚Bundesstaatliche‘ selbst hat erkennbar Pate gestanden für Bauplan und Architektur usw.“ 69 Vgl. Jan-Werner Müller: In the Shadow of Statism. Peculiarities of German Debates on European Integration, in: Justine Lacroix/Kalypso Nicolaïdis (Hrsg.): European Stories. Intellectual Debates on Europe in National Contexts, Oxford 2010, S. 87–104. 70 Ingrid Piela: Walter Hallstein – Jurist und gestaltender Europapolitiker der ersten Stunde. Politische und institutionelle Visionen des ersten Präsidenten der EWG-Kommission (1958–1967), Berlin 2012; vgl. Schönwald: Walter Hallstein, 2018. 71 Vgl. Große Hüttmann: Prägende Persönlichkeiten, 2020. 72 Bei der Abfassung seines Buches fand Hallstein Unterstützung bei Hans Herbert Götz, dem langjährigen Brüssel- Korrespondenten der Frankfurter Allgemeinen Zeitung; vgl. Maximilian Kutzner: Marktwirtschaft schreiben. Das Wirtschaftsressort der Frankfurter Allgemeinen Zeitung 1949 bis 1992, Tübingen 2019, S. 215. 73 Zitiert nach Wolfgang Wessels: Walter Hallsteins integrationstheoretischer Beitrag – überholt oder verkannt?, in: Wilfried Loth/William Wallace/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Walter Hallstein – Der vergessene Europäer?, Europäische Schriften des Instituts für Europäische Politik, Bonn 1995, S. 290; vgl. auch zum Folgenden. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 45 Hallstein gebrauchte den Begriff ,föderal‘ in einer Art und Weise, die zeigt, dass er ein Leitbild- Verständnis besaß, das identisch ist mit dem von Schneider. Hallstein schreibt: „Die föderale Konzeption ist (…) nicht nur eine Zielvorstellung. Sie ist zugleich die einfachste – und in diesem Sinne richtige – Beschreibung einer (partiellen) Realität, nämlich der Europäischen Gemeinschaft. (…) Diese Gemeinschaft ist so angelegt, daß sie die doppelte Aufgabe löst, auf den Gebieten ihrer Zuständigkeit eine die beteiligten Staaten und ihre Bürger unmittelbar bindende Ordnung zu schaffen und dennoch die Staaten, die ihre Mitglieder sind, als solche fortbestehen zu lassen. Das aber ist das Wesen der Föderation.“74 Hallsteins Werk wurde jedoch nicht nur in der Fachwissenschaft rezipiert, sondern auch in der praktischen Politik. So gehörte der spätere Bundeskanzler Kohl in seiner Studienzeit zu den Hörern der Vorlesungen von Professor Hallstein. Folglich ist es kein Zufall, dass Kohl Jahrzehnte später in einem Vorwort zu einer wissenschaftlichen Publikation Hallstein als „großen Europäer“75 würdigt. Der Kohl-Biograph Hans-Peter Schwarz schreibt, dass die Bedeutung von Hallsteins Schrift vom „Unvollendeten Bundesstaat“76 für Kohl und die CDU „gar nicht überschätzt“ werden könne. Das im Mai 1976 vom Bundesparteitag der CDU verabschiedete Europa-Manifest sei „Hallstein pur“ gewesen. Neben dem Föderalismus gibt es aber noch eine zweite Idee, die zur Einordnung der europapolitischen Leitbild-Debatte in Deutschland herangezogen werden muss – der ,Ordoliberalismus‘.77 Der Begriff liefert die ideengeschichtliche Grundlage für die soziale Marktwirtschaft. Für die Frühphase der Bundesrepublik Deutschland spielten beide Begriffe eine prägende und sinnstiftende Rolle und sie tun dies bis heute. Das sogenannte ,Wirtschaftswunder‘ hatte nach allgemeiner Überzeugung zur politischen Stabilisierung der Bundesrepublik einen entscheidenden Beitrag geleistet und wurde dadurch zum Mythos und Symbol für den westdeutschen Wiederaufstieg.78 Der Ordoliberalismus ist dabei ein wirtschaftstheoretisches Gedankengebäude, das bereits in den 1920er- und 1930er-Jahren – in Abgrenzung zum damaligen Liberalismus – von Ökonomen wie Walter Eucken, Wilhelm Röpke und Franz Böhm errichtet wurde und dann in der Bundesrepublik Deutschland zur führenden wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Leitidee wurde. Die Grundphilosophie des Ordoliberalismus geht von der Prämisse aus, dass erst durch einen Ordnungsrahmen (lat., ordo), den der Staat zu schaffen und zu garantieren habe, ein echter wirtschaftlicher Wettbewerb und die Freiheit im Markt gewährleistet werden können. Zu den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft gehören offene Märkte, vollständiger Wettbewerb, das Privateigentum, Preisstabilität und Vertragsfreiheit.79 Der französische Philosoph Michel Foucault sah im bundesdeutschen Ordoliberalismus eine enge und fast symbiotische Verbindung zwischen Staat und Wirtschaft.80 Die gesamte Legitimität der Bundesrepublik Deutschland basiert seiner Ansicht nach auf der Gewährleistung eines freien Wettbewerbs. Der Markt ist nach Ansicht der Vertreter des Ordoliberalismus kein sich selbst regulie- 74 Zitiert nach Wessels: Walter Hallsteins integrationstheoretischer Beitrag, 1995, S. 289–290 (Hervorhebung durch Hallstein). 75 Loth/Wallace/Wessels (Hrsg.): Walter Hallstein – Der vergessene Europäer?, 1995, S. 7. 76 Vgl. zum Folgenden Schwarz: Helmut Kohl, 2012, S. 30, S. 398. 77 Vgl. dazu ausführlich Heinz Grossekettler: Die Wirtschaftsordnung als Gestaltungsaufgabe. Entstehungsgeschichte und Entwicklungsperspektiven des Ordoliberalismus nach 50 Jahren Sozialer Marktwirtschaft, Münster/Hamburg 1997; Philip Manow: Ordoliberalismus als ökonomische Ordnungstheorie, in: Leviathan 2/2001, S. 179–198. 78 Vgl. Conze: Die Suche nach Sicherheit, 2009, S. 159. 79 Vgl. Gabriele Metzler: Konzeptionen politischen Handelns von Adenauer bis Brandt. Politische Planung in der pluralistischen Gesellschaft, Paderborn 2005, S. 51. 80 Vgl. zum Folgenden Michel Foucault: Die Geburt der Biopolitik. Geschichte der Gouvernementalität II, Vorlesung am Collège de France 1978–1979, Frankfurt am Main 2006, S. 122–124. II. Grundlagen und Konzepte 46 Handbuch zur deutschen Europapolitik rendes System, in dem die ,unsichtbare Hand‘ wirkt, sondern ein – in den Worten des Historikers Jens Hacke – „hochartifizielles Gebilde, das nur unter gerechten Konkurrenzbedingungen gleiche Entfaltungschancen für die Individuen bot und daraus eine spezifische Dynamik entfesselte, die Wachstum und Fortschritt sichern half.“81 Eines der wesentlichen staatlichen Mittel, um den notwendigen Ordnungsrahmen herzustellen, sind die Wettbewerbspolitik und die Instrumente zur Verhinderung von Kartellen und Monopolen. Durch die ökonomischen Erfolge in der Bundesrepublik Deutschland besaßen die Ordoliberalen ein ,Deutungsmonopol‘ in wirtschaftspolitischen Fragen und hatten mit Wirtschaftsminister Ludwig Erhard (CDU) und seinem Staatssekretär Alfred Müller-Armack, dem ‚Erfinder‘ der sozialen Marktwirtschaft, einflussreiche Protagonisten an wichtigen Schlüsselpositionen sitzen.82 Eine ganz wichtige Rolle bei der Verbreitung ordoliberaler Ideen spielten auch einzelne Medien wie etwa das Wirtschaftsressort der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.83 Die ordoliberalen Vorstellungen kamen jedoch nicht nur in der Bundesrepublik zum Tragen, sondern auch in den Europäischen Gemeinschaften. Hans von der Groeben, von Minister Erhard als zweites deutsches Mitglied neben Hallstein in die Europäische Kommission entsandt, stellte später fest, dass das ordnungspolitische System der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die „Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik durch räumliche Ausdehnung und institutionelle Absicherung erst zur vollen Wirksamkeit gebracht habe“.84 Das prägende Leitbild war das der ,europäischen Wirtschaftsverfassung‘; die europäische Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik sollte in diesem Verständnis dem „zwischenstaatlichen Kuhhandel entzogen sein“85 und im Sinne des ,liberalen Interventionismus‘ allein der Aufsicht von Europäischer Kommission und Europäischem Gerichtshof unterworfen sein. Von der Groeben, studierter Jurist und Volkswirt, hat die Wettbewerbspolitik der Gemeinschaften und das europäische Kartellrecht maßgeblich geprägt. Dass der Ordoliberalismus als Wirtschaftstheorie auch die deutsche Europapolitik und Leitbild-Debatte beeinflusst hat, ist in den zurückliegenden Jahren wieder verstärkt in den Blick genommen worden.86 In der Euro-Rettungspolitik und der Einführung neuer Instrumente (Europäisches Semester, Fiskalvertrag etc.) sehen Beobachter geradezu eine ,Ordoliberalisierung‘ am Werk, die politische Alternativen wie eine keynesianische Investitionspolitik oder die gemeinsame Ausgabe von Staatsanleihen und Haftung (Eurobonds) verdrängt hat.87 Im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie kam es im Frühjahr 2020 zu einer Neuauflage der Diskussion um europäische Gemeinschaftsanleihen: „Corona-Bonds“, so die ursprüngliche Idee einiger EU-Staaten wie Frankreich und Italien, sollten es den besonders von der gefährlichen Pandemie betroffenen Eurostaaten, die sich nicht wie die Bundesrepublik Deutschland an den internationalen Finanzmärkten mit dringend benötigtem Geld versorgen können, ermöglichen, dass sie ihre durch den „Corona-Schock“ gebeutelten Gesellschaften so- 81 Jens Hacke: Die Bundesrepublik als Idee. Zur Legitimationsbedürftigkeit politischer Ordnung, Hamburg 2009, S. 55. 82 Vgl. Metzler: Konzeptionen politischen Handelns, 2005, S. 50–51. 83 Vgl. Kutzner: Marktwirtschaft schreiben, 2019. 84 Zitiert nach Schneider: Europäische Integration, 1992, S. 13. 85 Antoine Vauchez: Europa demokratisieren, Hamburg 2016, S. 66. 86 Vgl. etwa Sebastian Dullien/Ulrike Guérot: The Long Shadow of Ordoliberalism: Germany's Approach to the Euro Crisis, European Council on Foreign Relations, Policy Brief, London 2012; Sebastiaan Princen/Femke van Esch: Paradigm formation and paradigm change in the EU’s Stability and Growth Pact, in: European Political Science Review, First View Article, July 2015, S. 1–21; Mathias Siems/Gerhard Schnyder: Ordoliberal Lessons for Economic Stability: Different Kinds of Regulation, Not More Regulation, in: Governance 3/2014, S. 377– 396. 87 Vgl. Peter Nedergaard/Holly Snaith: ‚As I Drifted on a River I Could Not Control’: The Unintended Ordoliberal Consequences of the Eurozone Crisis, in: Journal of Common Market Studies 5/2015, S. 1094–1109. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 47 wie ihre Wirtschaft angemessen unterstützen können.88 Die Frage, wie eine krisengeschüttelte Europäische Union stabilisiert werden könne, beschäftigte, wie oben bereits erwähnt, europäische Spitzenpolitikerinnen und Spitzenpolitiker seit der Eurokrise. In der Regierungserklärung Merkels am 19. Mai 2010 fiel nicht nur der berühmt gewordene Satz „Scheitert der Euro, dann scheitert Europa“;89 hier wurden auch die ersten Versatzstücke eines neuen Leitbildes präsentiert, das auf die Euro-Rettungspolitik zugeschnitten ist und den Prämissen des Ordoliberalismus folgt: Zum Kern dieses Leitbildes gehören eine ,Stabilitätskultur‘, die zu einer Konsolidierung der Haushalte in den Eurostaaten führen solle, das Haftungsprinzip, der Akzent auf eigene Anstrengungen in den Krisenstaaten, die v.a. zu einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit führen sollen, und die Betonung der haushaltspolitischen Koordinierung wie die Überwachung der Haushaltspolitiken in den Mitgliedstaaten.90 Zwischen Frankreich und Deutschland hat sich im Zuge der Eurokrise und der damit verbundenen Euro-Rettungspolitik (seit 2010) jedoch ein „Kampf der Wirtschaftskulturen“ gezeigt, in dem „grundlegende Meinungsverschiedenheiten“ zwischen den beiden zentralen EU-Staaten sichtbar wurden: Im Kern ging und geht es in diesem „Kampf der Ideen“ um ganz unterschiedliche, und historisch tief verankerte wirtschaftspolitische Erfahrungen und die daraus abgeleiteten Reformen zur Stabilisierung der Eurozone.91 Die Wirtschaftswissenschaftler Markus K. Brunnermeier, Harold James und Jean-Pierre Landau beschreiben die Unterschiede der nord- und südeuropäischen Herangehensweise so (Frankreich wird hier dem Süden Europas zugerechnet): „In der nordeuropäischen Vorstellung stehen Regeln, Strenge und Konsistenz im Vordergrund, während in Südeuropa mehr Gewicht auf Flexibilität, Anpassungsfähigkeit und Innovation gelegt wird. Kant gegen Machiavelli, so könnte man sagen.“92 Dass dies nicht nur ein akademischer Streit war und bis heute ist, sondern dass sich der Ordoliberalismus, der in der deutschen Tradition des ökonomischen Denkens tief verankert ist, auch in der politischen Rhetorik und Praxis niederschlägt, zeigt die oben erwähnte, von manchen als „hegemonial“ beschriebene und heftig kritisierte Rolle, die die Bundesregierung in der Euro-Rettungspolitik gespielt hat.93 In einer frühen Phase der Euro-Krisenpolitik wurde ein neues Leitbild präsentiert, das v.a. an die deutsche Öffentlichkeit gerichtet war – das der ,Stabilitätsunion‘. In ihrer Rede vor dem Deutschen Bundestag vom 14. Dezember 2011 hat Bundeskanzlerin Merkel diesen Begriff mehrfach verwendet;94 der Begriff selber und die Idee, die sich damit verbindet, sind jedoch älter. Er tauchte bereits im Jahresgutachten 1992/93 des Sachverständigenrates95 auf und setzt den Tenor für die nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags in der deutschen Öffentlichkeit vorherrschende Skepsis, ob durch die Einführung des Euro die im historischen Gedächtnis tief 88 Frank Hornig et al.: Nord gegen Süd, Reich gegen Arm. So streitet Europa um die Corona-Bonds, in: Der Spiegel, 28.3.2020. 89 Deutscher Bundestag: Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel. Scheitert der Euro, dann scheitert Europa, 19.5. 2010, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2010/29826227_kw20 _de_stabilisierungsmechanismus/201760 (letzter Zugriff: 20.4.2020). 90 Vgl. Nedergaard/Snaith: ‚As I Drifted on a River I Could Not Control’, 2015. 91 Die Zitate sind entnommen aus: Markus K. Brunnermeier/Harold James/Jean-Pierre Landau: EURO. Der Kampf der Wirtschaftskulturen, München 2018, S. 12–13. 92 Brunnermeier/James/Landau: EURO, 2018, S. 15. 93 Vgl. Matthias Matthijs/Kathleen McNamara: The Euro Crisis‘ Theory Effect: Northern Saints, Southern Sinners, and the Demise of the Eurobond, in: Journal of European Integration 2/2015, S. 229–245. 94 Siehe Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 148. Sitzung, 14. Dezember 2011, Plenarprotokoll 17/148, S. 17682–17686. 95 Vgl. zum Folgenden Deutscher Bundestag: Unterrichtung durch die Bundesregierung. Jahresgutachten 1992/93 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 19. November 1992, Drucksache 12/3774, S. 23. II. Grundlagen und Konzepte 48 Handbuch zur deutschen Europapolitik verankerte Erinnerung an die Hyperinflation in der Zwischenkriegszeit und das daraus abgeleitete Prinzip der Geldwertstabilität gefährdet seien.96 Der Sachverständigenrat appellierte damals an die Regierung, die Europäische Währungsunion auf einen „stabilitätspolitischen Grundkonsens (zu) bauen“; die Währungsunion solle als „Stabilitätsunion“ konzipiert werden. Im Gutachten wurden die Chancen dafür jedoch skeptisch gesehen: „Der Vertrag von Maastricht versucht, den Grundsatz, daß es für das Funktionieren der Europäischen Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft einer dauerhaften soliden Finanzpolitik der Mitgliedsländer bedarf, Rechnung zu tragen. Ob die Vorkehrungen ausreichen, um Konfliktgefahren wirksam zu begegnen, bleibt freilich ungewiß. Daher ist mehr zu tun. (...) Es sollte mit aller Klarheit in das Bewußtsein der wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger gerückt werden, daß diejenigen Länder, die bis zur Entscheidung über den Beginn der Europäischen Währungsunion ein übermäßiges Haushaltsdefizit verzeichnen, ausgeschlossen bleiben, ohne Wenn und Aber.“97 In der Folge tauchte der Begriff der ,Stabilitätsunion‘ im Bundestag immer wieder auf und wurde von einzelnen Politikern verschiedener Parteien als Leitbild für die Währungsunion genannt.98 Dass aber die deutsche Europapolitik – im Gleichklang mit dem französischen Partner – auch zu Strategiewechseln in der Lage ist, zeigte CDU-Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier mit seiner „Nationalen Industriestrategie 2030“, die er im Februar 2019 vorlegte. Dieses Papier ist in einem hohen Maße anschlussfähig an französische Ideen einer Reform der EU-Wettbewerbspolitik und die Schaffung „Europäischer Champions“ – Ideen und Leitbilder, die auf den ersten Blick mit klassischen ordoliberalen Vorstellungen einer staats- und regierungsunabhängigen Wettbewerbs- und Wirtschaftspolitik wenig kompatibel erscheinen.99 In der ersten Jahreshälfte 2020 kamen verschiedene Entwicklungen und Ereignisse zusammen, die die Europäische Union und die deutsche Europapolitik beeinflusst und verändert haben: Dazu gehört der formale EU-Austritt des Vereinigten Königreichs (‚Brexit‘) Ende Januar 2020. Damit hat ein politisch und wirtschaftlich mächtiges Land die Europäische Union verlassen, das traditionell sämtlichen Schritten in Richtung einer Vertiefung skeptisch bzw. ablehnend gegenüberstand und sich von solchen Maßnahmen, wenn sie nicht verhindert werden konnten, durch Opt-out- Regelungen befreit hat (z.B. Währungsintegration); zudem haben die Mitgliedstaaten, die sich z.B. für Kürzungen im EU-Haushalt und eine Stärkung der nationalen Autonomie einsetzen, einen wichtigen Fürsprecher verloren. Und mit der (weltweiten) Verbreitung des Coronavirus seit dem Frühjahr 2020 und der wachsenden Zahl an Todesfällen in Italien und Spanien wurde der Ruf nach europäischer Solidarität immer lauter. Die Frage, wie in dieser ganz existenziellen Krise den besonders betroffenen Staaten geholfen und echte europäische Solidarität geübt wer- 96 Ob und inwiefern die historischen Erinnerungen an die Hyperinflation im deutschen kollektiven Gedächtnis als Erklärung für die weit verbreitete Skepsis in Deutschland an der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank in der Eurokrise plausibel ist, wird von manchen Beobachtern in Frage gestellt, vgl. Nils Redeker/Lukas Haffert/Tobias Rommel: Misremembering Weimar: Unpacking the Historic Roots of Germany’s Monetary Policy Discourse, Hertie School Jacques Delors Centre, Policy Paper, Berlin 2019. 97 Siehe Deutscher Bundestag: Jahresgutachten 1992/93 des Sachverständigenrates, 1992, S. 24. 98 Vgl. Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 5. Sitzung, Oskar Lafontaine, SPD, 23. November 1994, Plenarprotokoll 13/5, S. 98; Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 167. Sitzung, Friedrich Merz, CDU, 21. März 1997, Plenarprotokoll 13/167, S. 15148; Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 230. Sitzung, Hans-Dietrich Genscher, FDP, 23. April 1998, Plenarprotokoll 13/230, S. 21044; Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 41. Sitzung, Peter Gauweiler, CSU, 7. Mai 2010, Plenarprotokoll 17/41, S. 4103; Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 80. Sitzung, Hans-Peter Friedrich, CSU, 15. Dezember 2010, Plenarprotokoll 17/80, S. 8833. 99 Vgl. dazu die Debatte in ifo Schnelldienst 8/2019, S. 3–26 und Wirtschaftsdienst 2/2019, S. 87–105. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 49 den kann, wurde zu einer Frage der Existenzberechtigung der Europäischen Union. Da die Bundesrepublik Deutschland am 1. Juli 2020 die EU-Ratspräsidentschaft übernehmen sollte, richteten sich aller Augen auf Berlin.100 Ein weiterer Faktor war das oben bereits erwähnte PSPP-Urteil des BVerfG vom Mai 2020, das die Europapolitik der Bundesregierung in Zugzwang brachte und deutlich machte, dass die bisherige Politik, die zu einem Gutteil das Überleben des Euro an die EZB und ihre Zins- und Ankaufpolitik delegiert und eigene Reformen zurückgestellt hatte, an ihre Grenzen gekommen war. All dies hat mit dazu beigetragen, dass ein gemeinsamer deutsch-französischer Vorstoß im Mai 2020 in Form eines Corona-Wiederaufbaufonds in bislang einmaliger Höhe von 500 Mrd. Euro vorgelegt werden konnte; das Besondere und vor wenigen Monaten noch nicht Vorstellbare dieses Merkel-Macron-Paketes war, dass die Kommission sehr hohe Summen an den internationalen Finanzmärkten aufnehmen und an die besonders durch Corona notleidenden Mitgliedstaaten und Sektoren als Zuschüsse (und nicht als rückzahlbare Kredite) weitergeben kann; für die Rückzahlung haften die EU- Staaten gemäß dem üblichen Haushaltsschlüssel.101 Das war also nicht die Einführung von ‚Eurobonds‘ oder ‚Corona-Bonds‘, die sich manche gewünscht und andere befürchtet hatten, aber trotzdem ein historischer Schritt für die Europäische Union. Die Europäische Kommission hat dieses Paket auf 750 Mrd. Euro aufgestockt, wodurch zusätzlich auch Kredite vergeben werden sollten. Auf einem Europäischen Gipfel im Juli 2020 wurden nach langen und harten Verhandlungen entsprechende Beschlüsse gefasst, die die Europäische Union – so die fast einhellige Bewertung von Beobachtern – in eine neue Stufe der Zusammenarbeit, Integration und europäischen Solidarität geführt hat, das ein weiterer Schritt in Richtung einer politischen und stärker föderalen Union sein könnte.102 Da diese Beschlüsse mit der bisherigen Politik der Bundesregierung und insbesondere mit der Position der Bundeskanzlerin und ihrer Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) und Olaf Scholz (SPD) gebrochen hat und als Abkehr von bisherigen Grundsätzen des Ordoliberalismus wahrgenommen wurde, überrascht es nicht, dass im Vorfeld dieses EU-Gipfels der Versuch unternommen wurde, solche Schritte durch den Rückgriff auf Leitbilder angemessen vorzubereiten und zu legitimieren. V.a. Finanzminister Scholz bemühte sich, den Schritt in Richtung einer Solidarunion, die gemeinsame Verantwortung bei der Schuldenaufnahme übernimmt, als „Hamilton-Moment“ zu beschreiben.103 Auch wenn viele Beobachter den historischen Verweis auf den amerikanischen Finanzminister Alexander Hamilton und seine Politik der Zentralisierung der Schuldenpolitik, die die USA erst zu einem richtigen Staat gemacht haben, als überzogen oder abwegig beschrieben haben, könnte diese Debatte als Beispiel dafür genommen werden, welche Bedeutung föderalen Leitbildern in der deutschen Europapolitik immer noch bzw. inzwischen wieder zukommen.104 Dass die Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie und die milliardenschweren Rettungspakete der Europäischen Union der besonderen Situation geschuldet sind und keine dauerhafte und komplette Abkehr von ordnungspolitischen Prinzipien bedeuten müssen, hat Angela Merkel in 100 Daniela Schwarzer: Die Bewährungsprobe, in: Internationale Politik 3/2020, S. 26–29. 101 Vgl. Matina Stevis-Gridneff: E.U. Adopts Groundbreaking Stimulus to Fight Coronavirus Recession, in: The New York Times, 20.7.2020; The Economist: On the blink, 16.5.2020; Steffen Vogel: Merkels Wende: Europas letzte Chance?, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 7/2020, S. 5–8. 102 Hendrik Kafsack/Werner Mussler: Erleichterung nach Gipfel-Einigung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22.7.2020 und Björn Finke/Cerstin Gammelin/Matthias Kolb: Ein Plan für Europa, in: Süddeutsche Zeitung, 22.7.2020. 103 Olaf Scholz, zitiert in: Peter Dausend/Mark Schieritz: „Jemand muss vorangehen“, in: DIE ZEIT, 20.5.2020. 104 Sam Whimster: What is a Hamilton moment?, 10.6.2020, abrufbar unter: https://fedtrust.co.uk/what-is-a-ham ilton-moment/ (letzter Zugriff: 4.8.2020). Vgl. dazu auch C. Randall Henning/Martin Kessler: Fiscal Federalism: US History for Architects of Europe’s Fiscal Union, Bruegel, Brüssel 2012. II. Grundlagen und Konzepte 50 Handbuch zur deutschen Europapolitik ihrer Regierungserklärung vom 18. Juni 2020 betont: „Der Plan zur Erholung Europas ist ausdrücklich auf die Pandemie bezogen, zielgerichtet und zeitlich begrenzt. Die Europäische Kommission wird einmalig ermächtigt, Anleihen im Namen der Europäischen Union am Markt aufzunehmen und diese für krisenbezogene Zuschüsse zu verwenden. Wir haben uns von Anfang an dafür eingesetzt, dass dies auf einer sicheren rechtlichen Grundlage geschieht, die Einstimmigkeit im Rat erfordert und die Haushaltsrechte der nationalen Parlamente achtet.“105 Damit wird deutlich, dass unterschiedlichen europapolitischen Leitbilder zu unterschiedlichen Zeiten ein jeweils unterschiedliches Gewicht zukommen kann – dass also das föderale das ordoliberale Leitbild und umgekehrt nicht verdrängt, sondern dass mehrere europapolitische Leitbilder parallel bestehen und je nach Lage der Dinge in der Debatte zum Einsatz kommen. Schlussfolgerungen Das Denken in den Kategorien von Regeln, Recht und Ordnung, Sicherheit und Stabilität prägt seit jeher den europapolitischen Diskurs in Deutschland; daran ändern offensichtlich auch die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Pandemiebekämpfung wenig. Eine weitere Dimension gewinnt die europapolitische Leitbild-Debatte durch die deutsche Geschichte und die historische Verantwortung, die die Bundesrepublik Deutschland für Krieg und Holocaust trägt. Die Pervertierung von Nation und Nationalismus im Nationalsozialismus führte zur Diskreditierung des Nationalstaates und verlangte „alternative Begründungen der Nation“, wie der Historiker Jörn Leonhard feststellt. Eine dieser Begründungen lautete, dass die Bundesrepublik Deutschland sich als „Verantwortungsgemeinschaft (…) für den Frieden in Europa“ begreift.106 Die Begriffe Föderalismus und Ordoliberalismus traten an die Stelle traditioneller Identitätskonstruktionen und wurden – da sie für die deutsche Geschichte der „Kleinstaaterei“ und die erfolgreiche Wirtschaftsgeschichte im (westlichen) Nachkriegsdeutschland identitätsstiftend waren – auch als Zielvorstellung und Deutungsmuster für die europäische Einigung genutzt. Ob und inwiefern diese Konzepte und Leitbilder im gesamteuropäischen Diskurs anschlussfähig waren, wurde häufig nicht reflektiert oder erst nachdem sich entsprechende Kritik äußerte. Die Eurokrise und andere Krisen (Migrationspolitik, Brexit, Corona-Pandemie) setzten die politischen Entscheidungsträger in Deutschland und Europa unter erhöhten Druck, ihre Europapolitik offensiver zu begründen. Der bis in die Zeit vor Maastricht vorhandene breite Europa-Konsens wurde einerseits nicht nur in der Bundesrepublik mehr und mehr infrage gestellt.107 Andererseits haben im Zuge der vielen europäischen Krisen die Sorgen der Menschen über ein mögliches Ende der Europäischen Union zu größerer Unterstützung der Union geführt – dies ließ sich empirisch messen und zeigte sich im Vorfeld der Europawahl 2019 in einem für viele Beobachterinnen und Beobachter überraschenden europapolitischen Engagement der Zivilgesellschaft und der Gründung von proeuropäischen Bewegungen wie „Pulse of Europe“. Eine regierungsamtliche Europapolitik, die auf breite öffentliche Akzeptanz angewiesen ist, muss die oben genannten veränderten innen- und außenpolitischen Rahmenbedingungen in Rechnung stellen. Und damit ist die Bundesregierung immer wieder mit den bekannten Herausforderungen konfrontiert: Einerseits wird im In- und Ausland erwartet, dass die Bundesre- 105 Deutscher Bundestag: Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin, 2020, S. 20640. 106 Jörn Leonhard: Die große Verunsicherung. Der Nationalstaat ist tot, es lebe der Nationalstaat! Analyse einer deutschen Obsession, in: Süddeutsche Zeitung, 4.12.2015. 107 Vgl. Almut Möller: The end of Europakonsens?, Note from Berlin, European Council on Foreign Relations, Berlin 2016. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 51 publik Deutschland ihre Politik auf der Basis eines kohärenten und anschlussfähigen Leitbildes begründet und kommuniziert.108 Andererseits ist die deutsche und europäische Krisenpolitik seit 2010 und den beobachtbaren Tendenzen der „Desintegration“ (EU-Austritt des Vereinigten Königreichs, Abbau des Rechtsstaates in Polen und Ungarn, Wirtschaftskrisen) v.a. damit beschäftigt, das politische ,Überleben‘ der Eurozone, des Schengen-Raums und letztendlich der Europäischen Union insgesamt zu sichern. Dadurch ist eine wirklich ,europäische‘ Leitbild-Debatte sowie eine systematische Begründung der oft ad hoc verfolgten Notfall-Politik und der als notwendig erachteten Reformen (gegebenenfalls auch Vertragsänderungen) von der deutschen Europapolitik mitunter vernachlässigt worden. Die zahlreichen Versuche und Anläufe des französischen Präsidenten Macron, eine breite und europaweite Debatte über eine „Neugründung“ der Europäischen Union zu organisieren und neue „Erzählungen“ zu präsentieren, verliefen zunächst auch deshalb im Sande, weil die Bundesregierung und v.a. auch Kanzlerin Merkel auf entsprechende Vorstöße aus Paris zwar wohlwollend, aber insgesamt eher zögerlich reagierten, sodass der deutsch-französische „Motor“ – von kleineren symbolischen Aktionen – lange Zeit keine echte politische und intellektuelle Zugkraft entwickeln konnte.109 Das Merkel-Macron-Paket zum Wiederaufbau der von der Corona-Pandemie geschwächten Europäischen Union war insofern die lange erwartete deutsch-französische Initiative zur Weiterentwicklung der Europäischen Union. Dieser Mangel an (neuen) Ideen und Leitbildern, der die Europapolitik seit den 2000er-Jahren prägt, trägt mit dazu bei, dass die Politik aus ihrem seit Jahren anhaltenden Krisenmodus nicht herausfindet. Lang- oder nur auch mittelfristige Reformansätze zur Zukunft der Europäischen Union wurden im Kreis der europäischen Spitzenpolitiker selten diskutiert und wenn, dann meist unter der Prämisse, dass Änderungen des EU-Vertrags, da Schwierigkeiten bei der Ratifizierung in den Mitgliedstaaten erwartet werden, eher zu vermeiden sind. In dieses Vakuum sind europaskeptische und populistische Parteien gestoßen, die vermeintliche europapolitische ,Alternativen‘ in Richtung Abbau und Rückbau der Zusammenarbeit und Integration in Europa versprechen.110 Der Bedarf an Leitbildern zur Legitimation der europäischen Politik erscheint angesichts der Krisen der jüngeren Vergangenheit und der unübersichtlichen Gemengelage größer zu sein als je zuvor. Die Probleme der Europäischen Union, die sich durch die Corona-Pandemie wie in einem Brennglas verdichten, sowie die zentrifugalen Kräfte in der Europäischen Union und innerhalb einzelner Mitgliedstaaten erleichtern zwar die Verständigung auf gemeinsam geteilte Leitbilder nicht, sie machen aber den europaweiten Wettstreit um Ideen und Visionen zur Zukunft der Europäischen Union nicht weniger dringlich. Dem früheren Bundeskanzler Schmidt wird der Satz ,Wer Visionen hat, soll zum Arzt gehen‘ zugeschrieben.111 Die Frage lässt sich aber auch umdrehen und so formulieren: Was soll derjenige machen, der keine Visionen hat? Dies scheint angesichts der aktuellen Herausforderungen, mit denen die Europäische Union und die deutsche Europapolitik konfrontiert sind, das größere 108 Vgl. Barbara Lippert: Deutsche Europapolitik zwischen Tradition und Irritation. Beobachtungen aus aktuellem Anlass, Stiftung Wissenschaft und Politik, Arbeitspapier, Berlin 2015. 109 Vgl. dazu stellvertretend The Economist: Engine trouble. France and Germany plan to sign a new treaty in Aachen, 19.1.2019; Henrik Uterwedde: Neuer Aufbruch für Europa? Macrons Initiative, Deutschlands Antworten, in: Gesellschaft, Wirtschaft, Politik 2/2018, S. 211–220. 110 Vgl. David Bebnowski: Die Alternative für Deutschland. Aufstieg und gesellschaftliche Repräsentanz einer rechten populistischen Partei, Wiesbaden 2015; Nicole Berbuir/Marcel Lewandowsky/Jasmin Siri: The AfD and its Sympathisers: Finally a Right-Wing Populist Movement in Germany?, in: German Politics 2/2015, S. 154–178. 111 Vgl. Giovanni di Lorenzo: Fragen an Helmut Schmidt. Verstehen Sie das, Herr Schmidt?, in: ZEIT-Magazin 10/2010, 4.3.2010. II. Grundlagen und Konzepte 52 Handbuch zur deutschen Europapolitik Problem zu sein. Die gemeinsame Suche nach neuen und die Wiederentdeckung klassischer europapolitischer Leitbilder könnten eine Antwort auf diese Frage sein. Leitbilder deutscher Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 53 Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Daniel Göler / Mathias Jopp Die Bundesrepublik Deutschland kann in der Geschichte der europäischen Integration als einer der zentralen konstitutionellen Architekten des europäischen Einigungsprojekts bzw. als „eine der wichtigsten treibenden Kräfte der Integration“1 angesehen werden. Angefangen mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), welche zunächst als gemeinsame deutsch-französische Initiative – die auch anderen Ländern offenstand – vorgestellt wurde,2 über die Römischen Verträge und die Einheitliche Europäische Akte sowie die Reformkaskade der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza bis hin zum europäischen Verfassungsprozess und insbesondere dem Lissabonner Vertrag hat die deutsche Europapolitik alle Vertragsrevisionen und konstitutionellen Reformschritte maßgeblich beeinflusst und mitgestaltet.3 Gleiches gilt auch für die verschiedenen Erweiterungsrunden sowie die außerhalb des EG/EU-Rahmens vollzogenen Reformprojekte, die inhaltlich als Teil des europäischen Integrationsverbundes anzusehen sind. Vor diesem Hintergrund kommt der konstitutionellen Europapolitik Deutschlands,4 d.h. den Konstruktionsideen und längerfristigen Vorstellungen zur Fortentwicklung und Ausgestaltung des europäischen Integrationsprojekts, eine zentrale Rolle zu. Entsprechend haben auch Veränderungen und Akzentverschiebungen in der Europapolitik Deutschlands eine grundsätzliche Bedeutung, wobei seit der deutschen Wiedervereinigung immer wieder die Frage diskutiert wurde, ob die in den ersten vier Jahrzehnten des europäischen Einigungsprozesses zu beobachtende umfassende Unterstützung des europäischen Einigungsprojekts und des Ausbaus seiner supranationalen Komponenten weiterhin Gültigkeit hat. Festgemacht wurden die entsprechenden Zweifel zunächst an der Diskussion über die traditionelle Zielvorstellung eines europäischen Bundesstaates bzw. der ,Vereinigten Staaten von Europa‘, welche lange Zeit als Leitbild der deutschen Europapolitik angesehen werden konnte,5 von der sich die Bundesregierung im Zuge der Post-Maastricht-Debatte dann aber zunehmend verabschiedete.6 Aber auch andere Aspekte wurden immer wieder als Indiz für eine veränderte konstitutionelle Europapolitik angesehen. Hierzu zählt die mit dem Umzug der Bundesregierung von Bonn 1 Gisela Müller-Brandeck-Bocquet et al.: Deutsche Europapolitik. Von Adenauer bis Merkel, 2. Aufl., Wiesbaden 2010, S. 5. 2 Vgl. Robert Schuman: Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950, abrufbar unter: http://europa.eu/about-eu/ basicinformation/symbols/europe-day/schuman-declaration/index_de.htm (letzter Zugriff: 25.8.2020). 3 Vgl. Patrick Meyer: Die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europa- Handbuch, Bonn 1999, S. 565–582; Müller-Brandeck-Bocquet et al.: Deutsche Europapolitik, 2010. 4 Vgl. hierzu auch Daniel Göler/Mathias Jopp: Deutschlands konstitutionelle Europapolitik. Auswirkungen veränderter innen- und außenpolitischer Rahmenbedingungen, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.): Deutsche Außenpolitik. Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen, 2. Aufl., Wiesbaden 2011, S. 488–513. Die vorliegende Untersuchung stellt eine aktualisierende Weiterentwicklung dieses Beitrags dar. 5 Vgl. Heinrich Schneider: Ein Wandel europapolitischer Grundverständnisse? Grundsatzüberlegungen, Er- klärungsansätze und Konsequenzen für die politische Bildung, in: Mathias Jopp/Andreas Maurer/Heinrich Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel. Analysen und Konsequenzen für die politische Bildung, Bonn 1998, S. 19–147, hier S. 31. 6 Siehe Stellungnahme der Bundesregierung vom 15. Januar 1993, in: Ingo Winkelmann (Hrsg.): Das Maastricht- Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993. Dokumentation des Verfahrens und Einführung, Berlin 1994, S. 186. Handbuch zur deutschen Europapolitik 55 nach Berlin in Verbindung stehende These einer neuen „Berliner Republik“,7 die sich durch eine konsequentere Vertretung deutscher Interessen von dem bisherigen Politikstil unterscheidet. Auch die offene Austragung von Konflikten mit Partnerländern und den europäischen Institutionen wurde als Indiz für einen Politikwandel gesehen.8 Die einerseits von manchen Partnern als zu dominierend wahrgenommene Rolle Deutschlands bei der Bewältigung der Staatsschuldenkrise im Euroraum ab 20109 sowie der andererseits an Deutschland herangetragene Wunsch, eine stärkere Führungsrolle zu übernehmen,10 deuten ebenfalls auf Veränderungen der deutschen Europapolitik hin.11 In diesem Kontext wären auch verschiedene Alleingänge der Bundesregierung in wichtigen Politikfeldern zu nennen, wie z.B. der nicht im EU-Rahmen abgestimmte Atomausstieg nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima, die ohne Konsultationen der europäischen Partner erfolgten Entscheidungen im Rahmen der sogenannten ‚Flüchtlingskrise‘ 2015 oder der Bau der Offshore-Pipeline Nord Stream 2. Konzeptionell gehen all diese Veränderungen mit einer stärkeren Akzentuierung intergouvernementaler Elemente einher, wie sich in der von Angela Merkel propagierten Unionsmethode12 und in dem verstärkten Rückgriff auf außerhalb der EU-Verträge stehende und intergouvernemental ausgestaltete Krisenbewältigungsmechanismen zur Stabilisierung des Euroraums zeigt. Der vorliegende Beitrag möchte auf ebendiese Verschiebungen in der deutschen Europapolitik eingehen, wobei der Schwerpunkt darauf liegen wird, den Wandel in der konstitutionellen Europapolitik an die veränderten Rahmenbedingungen zurückzubinden, gleichzeitig aber auch deren Kontinuitätslinien und großen Leistungen für den Integrationsprozess herauszuarbeiten. Hierdurch soll das Verständnis für die deutsche Europapolitik gefördert und deutlich gemacht werden, dass ihre Veränderungen bislang nicht das Resultat persönlicher oder parteipolitischer Schwerpunktsetzungen, sondern das Ergebnis umfassenderer Prozesse sind. Diese Veränderungen sind tiefgreifend und dürften langfristig die deutsche Europapolitik und damit auch die Weiterentwicklung der europäischen Integration beeinflussen. Rahmenbedingungen der deutschen Europapolitik Veränderungen im öffentlichen und parteipolitischen Diskurs Während die europäische Integration früher von einem breiten permissiven Konsens getragen wurde,13 gingen die Zustimmungswerte zur Europäischen Union bzw. zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union Mitte der 1990er-Jahre deutlich zurück.14 Als Ursachen hierfür kön- 7 Frank Brunssen: Das neue Selbstverständnis der Berliner Republik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 1–2/2001, S. 6–14. 8 Vgl. Göler/Jopp: Deutschlands konstitutionelle Europapolitik, 2011, S. 462. 9 Vgl. Herfried Münkler: Macht in der Mitte. Die neuen Aufgaben Deutschlands in Europa, Hamburg 2015; hierzu auch Katharina Gnath/Lucas Guttenberg/Nils Redeker in diesem Buch. 10 Vgl. hierzu die Aussage des polnischen Außenministers Radoslaw Sikorski: „Deutsche Macht fürchte ich heute weniger als deutsche Untätigkeit“, Veranstaltung der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, Berlin, 28. November 2011 in Berlin, abrufbar unter: https://dgap.org/de/node/20029, (letzter Zugriff:25.8.2020). 11 Vgl. im Gesamtzusammenhang Simon Bulmer: Deutschland in der EU: Europas unverzichtbarer Hegemon? in: integration 1/2019, S. 3–20. 12 Vgl. Claudio Franzius: Demokratisierung der Europäischen Union, Freie Universität Berlin, Berliner Arbeitspapiere zur Europäischen Integration Nr. 17, Berlin 2013, S. 8. 13 Vgl. Karlheinz Reif: Ein Ende des ‚permissive consensusʽ? Zum Wandel europapolitischer Einstellungen in der öffentlichen Meinung der EG-Mitgliedstaaten, in: Rudolf Hrbek (Hrsg.): Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, Baden-Baden 1993, S. 23–40, hier S. 23ff. 14 Vgl. Daniel Göler: Europapolitik im Wandel. Deutsche Integrationsmotive und Integrationsziele nach der Wiedervereinigung, Münster 2004, S. 58; hierzu auch Wilhelm Knelangen in diesem Buch. II. Grundlagen und Konzepte 56 Handbuch zur deutschen Europapolitik nen die verunsichernden Auswirkungen der Debatte über den Maastrichter Vertrag, die Vorbehalte in der deutschen Bevölkerung gegenüber der Aufgabe der Deutschen Mark, aber auch die in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre vorhandenen wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Bundesrepublik gesehen werden, welche den Mehrwert des Integrationsprozesses in Teilen der öffentlichen Wahrnehmung infrage stellten und insgesamt dazu führten, dass finanzielle Transferleistungen an die Europäische Union weitaus kritischer bewertet wurden als in früheren Jahren.15 Interessanterweise hat diese Grundhaltung den wirtschaftlichen Aufschwung der Bundesrepublik und die schnelle Erholung nach der Weltfinanzkrise 2008 überlebt.16 Denn obwohl die Bundesrepublik wirtschafts- und finanzpolitisch heute durchaus wieder in der Lage ist, integrationspolitische Projekte finanziell zu fördern (und im Rahmen der Euro- und Staatsschuldenkrise ein erhebliches Maß an finanzieller Solidarität leistete und auch jetzt hinsichtlich eines europäischen Wiederaufbaufonds zum Abfedern des wirtschaftlichen Einbruchs durch die Covid-19-Krise zu einem erheblichen finanziellen Beitrag bereit ist),17 werden Transferzahlungen in der Öffentlichkeit nach wie vor skeptisch gesehen. Im Hinblick auf die öffentliche Wahrnehmung ist zudem von Bedeutung, dass sich die mit dem Verfassungsprozess zu Anfang des letzten Jahrzehnts verbundene Erwartung18 einer stärkeren Identifikation mit dem Integrationsprozess letztlich nicht erfüllt hat. Vielmehr hat das Scheitern des Verfassungsprojekts europaweit die Skepsis gegenüber einer als zu kompliziert und nicht durchschaubar wirkenden Europäischen Union nochmals erhöht. Zum Teil wird in der Wissenschaft genau dies auch als Hauptgrund für das Scheitern dieses Prozesses angeführt.19 Diese Stimmungslage hat den europapolitischen Diskurs in Deutschland nicht unberührt gelassen. Hinzu kommt, dass die Erweiterungspolitik der Europäischen Union in weiten Teilen der Bevölkerung in Deutschland skeptisch gesehen wurde und wird.20 Verschärft hat sich diese Situation durch die ab 2010 beginnende Euro- und Staatsschuldenkrise. Die immensen Haftungsrisiken, die Deutschland in den verschiedenen Hilfspaketen und Rettungsschirmen sowie über die Europäische Zentralbank (EZB) übernommen hat, erschienen vielen Bürgerinnen und Bürgern als Bedrohung des eigenen Wohlstands, obwohl die faktisch im Rahmen der Eurokrise bisher geflossenen Transferzahlungen eher gering ausgefallen sind. Zusätzlich hat Deutschland von den günstigen Zinsen für Staatsanleihen, verursacht durch die Niedrigzinspolitik der EZB, eher noch profitiert.21 Dass die Staatsschuldenkrise im Euroraum zum Teil zu einer grundsätzlichen Infragestellung des EU-Integrationsprozesses geführt hat, ist hierbei auch der Tatsache geschuldet, dass die Sinnstiftung des Integrationsprozesses spätestens seit Mitte der 1980er-Jahre mit dem Binnenmarktprogramm zunehmend öko- 15 Vgl. hierzu auch Peter Becker und Ines Hartwig/Andreas Maurer in diesem Buch. 16 Vgl. hierzu auch Timm Beichelt: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, 2. Aufl., Wiesbaden 2015, S. 185ff. 17 Siehe diesbezüglich beispielsweise Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Pressemitteilung. Deutschfranzösische Initiative zur wirtschaftlichen Erholung Europas nach der Coronakrise, Berlin, 18. Mai 2020, Nr. 173. 18 Vgl. Jo Leinen/Justus Schönlau: Die Erarbeitung der EU-Grundrechtecharta im Konvent. Nützliche Erfahrungen für die Zukunft Europas, in: Mathias Jopp/Barbara Lippert/Heinrich Schneider (Hrsg.): Das Vertragswerk von Nizza und die Zukunft der Europäischen Union, Bonn 2001, S. 123–130, hier S. 130. 19 Vgl. Andrew Moravcsik: What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project?, in: Politische Vierteljahresschrift 2/2006, S. 219–241. 20 Vgl. Mathias Jopp: Deutsche Europapolitik unter veränderten Rahmenbedingungen: Bilanz – Strategien – Optionen, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen, Bonn 2001, S. 813–861; hierzu auch Wilherlm Knelangen in diesem Buch. 21 Vgl. z.B. Arne Holzhausen/Patricia Pelayo Romero: Europe’s low interest rates have an impact – but not the way you think, Allianz/Euler Hermes, Economic Research, Paris 2019. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 57 nomisch erfolgte, während andere ideelle Narrative der europäischen Einigung, wie sie v.a. noch in den 1950er- und 1960er-Jahren mit Blick auf Frieden und Aussöhnung bedeutsam waren, in den Hintergrund getreten sind.22 Hinzu kommt seit Sommer 2015 die sogenannte ‚Flüchtlingskrise‘ sowie das in der öffentlichen Wahrnehmung als unzureichend empfundene Agieren der Europäischen Union, wodurch sich die Ängste vor den wirtschaftlichen Folgen unzureichender Integration, vor Kriminalitätsund Terrorismusimport sowie generell vor dem ,Fremden‘ und vor tiefgreifenden gesellschaftlichen Umwälzungen verschärft haben. Diese innenpolitische Konstellation traf auf eine gesamteuropäische Lage, die von zunehmender Skepsis gegenüber dem europäischen Integrationsprozess geprägt war, was sich auch in der wissenschaftlichen Debatte widerspiegelt, in der Phänomene wie Europaskeptizismus und Desintegration eine immer wichtigere Rolle einnehmen.23 Insbesondere der von Liesbet Hooghe und Gary Marks entwickelte postfunktionalistische Ansatz beleuchtet dabei die, in zahlreichen europäischen Ländern zu findenden, desintegrativen Tendenzen als Folge einer durch Globalisierung und europäische Integration hervorgerufenen tiefen Verunsicherung breiter Teile der Bevölkerung durch Infragestellung klassischer Identitätsmuster.24 Ein Prozess, der sich durch die ‚Flüchtlingskrise‘ nochmals verstärkt hat. Denn, so Hooghe und Marks, „Postfunctionalism puts the spotlight on identity politics (… and) shows how the migration crisis has intensified a cultural divide across Europe that pits proponents of a multicultural, open, Europe against its opponents.“25 Insgesamt gesehen kann seit Mitte der 1990er-Jahre bis heute eine skeptischere Grundhaltung in der Bevölkerung beobachtet werden, die allerdings im Zuge der Enfaltung des Brexit-Dramas seit 2016 auch wieder hohe Zustimmungsraten zur EU-Mitgliedschaft und dem Nutzen der Europäischen Union zuließ. Der skeptische Grundton gegenüber der Europäischen Union hat sich jedoch lange Zeit nicht oder nur kaum in der parteipolitischen Landschaft niedergeschlagen. Zwar gab es in verschiedenen Parteien durchaus auch auf Seiten der Führungspersönlichkeiten skeptische Stimmen etwa gegen die Einführung des Euro,26 zur offiziellen Linie bei einer der etablierten Bundestagsparteien wurden diese jedoch nie. Und auch Versuche etablierter Parteien, sich durch ein europakritisches Profil neue Wählerschichten zu erschließen, waren kaum zu beobachten, mit Ausnahme der Partei DIE LINKE, deren Kritik an der marktliberalen Grundausrichtung des Binnenmarkts sowie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) bisweilen Züge einer grundsätzlichen Ablehnung des bestehenden Integrationsprozesses annahm. Dies änderte sich freilich mit der auf dem Höhepunkt der Krise im Euroraum neu gegründeten dezidiert europaskeptischen Partei AfD, der es im Kontext der ‚Flüchtlingskrise‘ gelang, sich 22 Vgl. Zsolt Pataki: The Cost of Non-Europe in the Single Market, European Parliamentary Research Service, Studie, Brüssel 2014; Daniel Göler: Die Grenzen des ‚Cost-of-Non-Europe-Narrativsʻ. Anmerkungen zur Sinnstiftung der Europäischen Integration, in: integration 2/2012, S. 129–135. 23 Vgl. Cécile Leconte: Understanding Euroscepticism, Basingstoke/New York 2010; Simon Usherwood/Nick Startin/Simona Guerra (Hrsg.): Confronting Euroscepticism, in: Journal of Common Market Studies 1/2013; Annegret Eppler/Henrik Scheller (Hrsg.): Zur Konzeptionalisierung europäischer Desintegration. Zug- und Gegenkräfte im europäischen Integrationsprozess, Baden-Baden 2013; Hans Vollaard: Explaining European Disintegration, in: Journal of Common Market Studies 5/2014, S. 1142–1159. 24 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: A Postfunctionalist Theory of European Integration. From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science 1/2009, S. 1–23. 25 Liesbet Hooghe/Gary Marks: Grand theories of European integration in the twenty-first century, in: Journal of European Public Policy 8/2019, S. 1113–1133, hier: S. 1122. 26 Vgl. Elmar Brok: Welche Europapolitik will Stoiber eigentlich?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.3.1998; Michèle Knodt/Nicola Staeck: Shifting paradigms: Reflecting Germany’s European policy, in: European Integration Online Papers 3/1999, S. 1–28, hier S. 6–7. II. Grundlagen und Konzepte 58 Handbuch zur deutschen Europapolitik als neue politische Kraft im Parteienspektrum zu etablieren. Die AfD war Anfang 2019 in allen deutschen Landesparlamenten vertreten und erzielte bei den Bundestagswahlen 2017 das drittsowie bei den Europawahlen 2019 das viertbeste Ergebnis aller Parteien. Es kann deshalb von einer innenpolitisch unangefochtenen Sondersituation der Europapolitik in Deutschland keine Rede mehr sein. Europapolitik ist vielmehr Gegenstand parteipolitischer Auseinandersetzungen und somit auch entsprechender Polarisierung geworden.27 Die von Hooghe und Marks vertretene These, dass europäische Integration und Globalisierung zur Herausbildung eines neuen transnationalen Cleavages und damit zu einer tiefgreifenden Veränderung in den europäischen Parteiensystemen geführt haben und künftig noch weiter führen werden,28 lässt sich auch in Deutschland, zumindest in Ansätzen, bestätigen. Für das politische System der Bundesrepublik ist dies insoweit eine Veränderung, als die lange Geltung beanspruchende These, „dass Europa das deutsche Parteiensystem (…) weitgehend unberührt gelassen hat“,29 überholt ist. Entsprechend stehen die politischen Entscheidungsträger damit vor der Herausforderung, wesentlich stärker als in der Vergangenheit innenpolitische Erwägungen und Befindlichkeiten sowie tagespolitische Stimmungen berücksichtigen zu müssen, was insgesamt den Handlungsspielraum der deutschen Europapolitik im Sinne von Regierungshandeln einschränkt.30 Gerade in Fragen der konstitutionellen Weiterentwicklung der Europäischen Union, wo es auch ganz entscheidend darauf ankommt, langfristige Ziele unabhängig von tagespolitischen Stimmungsschwankungen zu verfolgen, stellt diese Entwicklung ein Erschwernis dar. Vetopotentiale innenpolitischer Akteure Neben der öffentlichen Meinung und der Parteienkonstellation sind die aus der Verfassung abgeleiteten Rahmenbedingungen, unter denen deutsche Europapolitik stattfindet, als weitere zentrale Faktoren anzusehen. Hierbei werden im Folgenden zwei Ebenen näher beleuchtet: zum Ersten das Verhältnis von Bund und Ländern in der Europapolitik und zum Zweiten die rahmensetzende Bedeutung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Mit dem Vertrag von Maastricht erreichten die Kompetenzen der Europäischen Union große Bereiche, die gemäß der innerstaatlichen Kompetenzverteilung in Deutschland den Ländern vorbehalten sind, wie Kultur, Bildung, Gesundheit, Umwelt, Forschung und regionale Strukturpolitik.31 Die Länder reagierten hierauf mit „Abwehr“, „Ausbau und Stärkung von Mitwirkungsmöglichkeiten“ und der „Entwicklung eigenständiger europapolitischer Aktivität“.32 Die entscheidende Stärkung der Ländermitwirkung wurde im Zuge des Ratifizierungsprozesses des Vertrags von Maastricht erreicht und zwar in Art. 23 des Grundgesetzes (GG) mit der Struk- 27 Vgl. Daniel Göler/Robert Lohmann: Wegmarke der Integration. Europawahl 2019. Ein Überblick über die größten Herausforderungen, in: Politische Studien 484/2019, S. 28–36. 28 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: Cleavage Theory Meets Europe’s Crises. Lipset, Rokkan, and the Transnational Cleavage, in: Journal of European Public Policy 1/2018, S. 109–135. 29 Roland Sturm/Heinrich Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Entschei- dungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Baden-Baden, 2005, S. 1. 30 Etwas anders im Sinne nach wie vor existierender Möglichkeiten des Regierungshandelns: vgl. Frank Schimmelfennig: European Integration in the Euro Crisis: The Limits of Postfunctionalism, in: Jounal of European Integration 3/2014, S. 312–337. 31 Vgl. Rudolf Hrbek: Deutscher Föderalismus als Hemmschuh für die europäische Integration? Die Länder und die deutsche Europapolitik, in: Schneider/Jopp/Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik?, 2001, S. 267–298, hier S. 270; hierzu auch Rudolf Hrbek in diesem Buch. 32 Hrbek: Deutscher Föderalismus als Hemmschuh für die europäische Integration?, 2001, S. 272. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 59 tursicherungsklausel und der Zustimmungspflicht bei Vertragsänderungen mit Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat, durch das ‚Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union‘ vom März 1993 und durch eine Bund-Länder-Vereinbarung vom Oktober desselben Jahres.33 Inwieweit sich die Interessen und die Politik der Länder aus einer defensiven Haltung heraus integrationshemmend oder vergemeinschaftungsunfreundlich auswirkten, ist schwer zu sagen. So könnte das restriktive Einwirken einiger Bundesländer während der Abschlussverhandlungen über den Vertrag von Amsterdam 1997 in Fragen der Asyl- und Einwanderungspolitik34 als Beleg einer Bremserrolle der Länder verstanden werden; eine ähnliche Interpretation ließe sich auch im Zusammenhang mit den Forderungen der Länder bezüglich der Regierungskonferenz 2000 über den Vertrag von Nizza anbringen, welche das Aufstellen eines Kompetenzkatalogs, den Schutz der Daseinsvorsorge sowie das Festhalten an der Einstimmigkeitsregel im Rat der Europäischen Union zur Wahrung von Länderinteressen in bestimmten Politikbereichen umfassten.35 Allerdings war es auch der Druck der Länder, der schließlich dazu führte, dass die Bundesregierung in Nizza auf der Verabschiedung der Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union bestand, die als Beginn des Konvents- und Verfassungsprozesses angesehen werden kann.36 Ungeachtet der Frage, ob die Länder eine Bremser- oder Antreiberrolle einnehmen, bleibt festzuhalten, dass in der Europapolitik zusehends Länderinteressen berücksichtigt werden müssen. Hinsichtlich der konstitutionellen Europapolitik ist hierbei zu erwarten, dass die Länder – wie während des in den Jahren 2002 und 2003 tagenden Konvents zur Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung – v.a. auf eine klare Kompetenzordnung und die Beibehaltung der Einstimmigkeitsregel in bestimmten Bereichen drängen, um ihre eigenen Zuständigkeitsbereiche gegen Brüsseler Eingriffe abzusichern. Vor diesem Hintergrund ist die Erwartung durchaus realistisch, dass die Länder aus der Defensive heraus gegen ein unbegrenztes Fortschreiten der Integration eintreten.37 Der zweite zentrale institutionelle Akteur, welcher als begrenzender Faktor der konstitutionellen Europapolitik der Bundesregierung angesehen werden kann, ist das BVerfG. Auch wenn das BVerfG noch nie einen großen Integrationsschritt verhinderte, hat es wiederholt auf bestimmte Grenzen des Integrationsprozesses hingewiesen.38 Während sich die Solange-I- und Solange-II-Urteile mit der Anwendbarkeit europäischen Sekundärrechts befassten, thematisierte das Maastricht-Urteil von 1993 (auch Solange-III) explizit die Frage, ob der Vertrag von Maastricht mit dem grundgesetzlich verankerten Grundrechtsschutz und Demokratieprinzip vereinbar sei. Zur Frage der demokratischen Legitimation stellte das BVerfG fest, dass diese nicht verletzt werde, da im „Staatenverbund der Europäischen Union (die) demokratische Legitimation (…) durch die Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten“39 erfolge. Die hierin implizierte Absage an einen europäischen Bundesstaat 33 Vgl. Ebd., S. 273–274; Annegret Eppler: Die Europafähigkeit Deutschlands in der Diskussion: Bundesstaatskommission und Ratifizierung des Vertrags über eine Verfassung von Europa, in: Michael Borchard/Udo Margedant (Hrsg.): Der deutsche Föderalismus im Reformprozess, Sankt Augustin 2006, S. 73- 99, hier S. 73–74. 34 Vgl. Göler: Europapolitik im Wandel, 2004, S. 95. 35 Vgl. Jopp: Deutsche Europapolitik unter veränderten Rahmenbedingungen, 2001, S. 813–861. 36 Vgl. Daniel Göler: Die neue europäische Verfassungsdebatte. Entwicklungsstand und Optionen für den Konvent, Bonn 2002, S. 104–105. 37 Vgl. Hrbek: Deutscher Föderalismus als Hemmschuh für die europäische Integration?, 2001, S. 292–293. 38 Vgl. hierzu auch Christian Calliess in diesem Buch. 39 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155, Maastricht- Urteil. II. Grundlagen und Konzepte 60 Handbuch zur deutschen Europapolitik und die Vorstellung von einer eher intergouvernementalen Integrationslogik lässt sich auch in der starken Betonung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung ablesen, dessen Einhaltung zu kontrollieren sich das BVerfG vorbehielt. Die Tendenz zur Integrationsbegrenzung40 hat sich im Urteil zum Lissabonner Vertrag besonders deutlich gezeigt,41 wobei gegenüber der bisherigen Rechtsprechung auffällt, dass das BVerfG einen deutlich integrationsskeptischeren Grundton anschlägt und seine eigenen Kompetenzen extensiver auslegt. So konzeptualisiert es die souveräne Staatlichkeit Deutschlands als unveränderbare Verfassungsidentität, welche dem Schutz von Art. 79 Abs. 3 GG (Ewigkeitsklausel) unterliege. Folgerichtig schließt es nunmehr deutlicher einen Übergang zu einem europäischen Bundesstaat auf Grundlage des Grundgesetzes aus. Hierzu bedürfe es einer Verfassungsneugebung in Deutschland unter Einschluss der Bevölkerung (nach Art 146 GG). Aber auch unterhalb der ‚Finalitätsfrage‘ werden klare Grenzen für weitere Integrationsschritte aufgezeigt. So stellt das BVerfG eine Art ‚negativen Kompetenzkatalog‘ auf, der Bereiche aufführt, in denen Hoheitsrechte nur eingeschränkt auf die europäische Ebene übertragen werden dürfen, und beansprucht für sich ein Letztentscheidungsrecht über die Anwendung europarechtlicher Regelungen. Die Auswirkungen dieser Rechtsprechung des BVerfG haben sich dann konkret während der Staatsschuldenkrise im Euroraum gezeigt, als die Bundesregierung mit Verweis auf das Lissabon-Urteil des BVerfG darauf drängte, dass ein dauerhafter Krisenmechanismus zur Rettung refinanzierungsunfähiger Euro-Mitglieder einer Änderung der EU-Verträge bedürfe.42 Dies verkomplizierte und verzögerte die Verhandlungen zur Lösungssuche deutlich, bis durch das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ein dritter Absatz in Art. 136 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hinzugefügt werden konnte, demzufolge die Einrichtung eines dauerhaften Stabilisierungsmechanismus erlaubt wird. Zum anderen erzwang das BVerfG mit seinen Urteilen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) auch Veränderungen in Bezug auf die deutsche Beteiligung in den Rettungsmechanismen,43 wobei insbesondere das strikte Pochen auf parlamentarische Beteiligung bei der Übernahme neuer Haftungsrisiken nicht nur eine Herausforderung im Hinblick auf die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung darstellt, sondern auch noch einmal die zuvor beschriebenen Politisierungstendenzen in europapolitischen Fragen erhöht hat. Damit hat die Rechtsprechung des BVerfG den Handlungsspielraum der Bundesregierung in ihren europapolitischen Aktivitäten deutlich einschränkt. V.a. das Lissabon-Urteil und die Rechtsprechung zum ESM setzten sehr klare und harte Grenzen, die sich durchaus auf die Kurzformel ‚Bis hierher und nicht weiter‘ bringen lassen. Dies wurde jüngst auch am BVerfG-Urteil zu den Anleihekäufen der EZB deutlich, das sogar dem bereits ergangenen Urteil des Gerichtshof der Europäischen Union in der gleichen Sache widersprach und der EZB eine Verletzung ihres in den Verträgen 40 Vgl. Peter-Christian Müller-Graff/Jennifer Lenk: Rahmenbedingungen des deutschen Verfassungsrechts für die Mitwirkung an der EU, in: Schneider/Jopp/Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik?, 2001, S. 299– 322, hier S. 311. 41 Vgl. Ulrich Everling: Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte – Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon, in: Europarecht 1/2010, S. 91–108; Robert Christian van Ooyen: Die „europafeindliche“ Kontinuität? Zum Politikverständnis der Lissabon-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in: Internationale Politik und Gesellschaft 4/2009, S. 26–45. 42 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: Merkel pocht auf Änderung der EU-Verträge, 27.10.2010. 43 Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vgl. Christian Joerges: Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 über den ESM- und den Fiskalvertrag (Diskussionsbeitrag), in: Jahrbuch der Juristischen Gesellschaft Bremen 14/2013, S. 27–31. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 61 festgelegten Mandats bescheinigte.44 Die Bundesregierung achtet deshalb in der konstitutionellen Europapolitik nicht nur auf die politische Durchsetzbarkeit, sondern zunehmend auch auf mögliche verfassungsgerichtliche Widerstände. Dies dürfte neben dem Blick auf eine Vielzahl europaskeptischer Partnerstaaten einer der Gründe sein, warum umfassende Vertragsreformen innerhalb der Bundesregierung seit längerer Zeit äußerst zurückhaltend bewertet werden. Dies zeigte sich beispielsweise daran, dass die Bundesregierung das ‚Mandat‘ für die Konferenz zur Zukunft Europas eher eng fassen wollte und diese dezidiert nicht als konventsähnliches Gremium betrachtete, um Erwartungen an eine umfassendere Vertragsreform erst gar nicht entstehen zu lassen, obwohl angesichts der Corona-Krise und des jüngsten Zusammenrückens Deutschlands mit Frankreich diese Position zumindest teilweise revidiert wurde (siehe weiter unten).45 Zu berücksichtigen ist nicht zuletzt, dass im Zuge der jüngeren auf Europa bezogenen Urteile des BVerfG die Rolle des Bundestages in der Europapolitik gestärkt worden ist.46 Dies erhöhte die Begründungszwänge für die alltägliche Europapolitik seitens der Exekutive und fordert bei großen Streitfragen die Regierungsmehrheit im Parlament heraus. Nimmt man all diese Faktoren zusammen, so lässt sich konstatieren, dass die deutsche Europapolitik seit Mitte der 1990er-Jahre durch die gewachsene Skepsis innerhalb der Bevölkerung, die Politisierung der Europapolitik und die Etablierung der AfD als neue politische Kraft, die gewachsene innenpolitische Bedeutung der Bundesländer sowie die integrationsbegrenzende Rechtsprechung des BVerfG und die veränderten Rahmenbedingungen v.a. auch im Zuge der Staatsschuldenkrise in der Eurozone und der sogenannten ‚Flüchtlingskrise‘ an Handlungsspielraum eingebüßt hat. Besonders einschränkend wirkt dies in der eher kurzfristig angelegten, auf Europa bezogenen Tagespolitik. Wo immer es um die langfristige, bzw. die strukturelle Weiterentwicklung der europäischen Institutionen und Politiken geht, also die konstitutionelle Europapolitik, kann sich dies aber ebenfalls hinderlich auswirken. Denn gerade hier hatte es sich in der Vergangenheit als überaus hilfreich erwiesen, dass deutsche Regierungen frei von innenpolitischem Rechtfertigungsdruck agieren konnten und die Möglichkeit besaßen, kurzfristige nationale Interessen zugunsten der Verfolgung langfristiger europapolitischer Ziele zurückzustellen. Inwieweit dies der Bundesregierung erneut während der deutschen Ratspräsidentschaft 2020 gelingt, um aus Gründen der Solidarität und des Zusammenhalts der Europäischen Union den großen Aufbaufonds zur Überwindung der wirtschaftlichen Schäden der Covid-19-Krise zu realisieren, wird sich erst noch zeigen müssen.47 Interessengeleiteter Pragmatismus und Unionsmethode Betrachtet man die deutsche Europapolitik der vergangenen drei Jahrzehnte, so lassen sich deutliche Veränderungen feststellen. Noch im April 1992 sprach der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl von der Perspektive der „Vereinigten Staaten von Europa“, für die der Vertrag 44 Siehe: Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rn 1–237. 45 Siehe Bundesregierung: Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron, 18.5.2020, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/pressekonferenzvon-bundeskanzlerin-merkel-und-dem-franzoesischen-praesidenten-emmanuel-macron-1753844 (letzter Zugriff: 7.8.2020). 46 Vgl. hierzu auch Axel Schäfer/Fabian Schulz: Der Bundestag wird europäisch – zur Reform des Beteili- gungsgesetzes EUZBBG, in: integration 3/2013, S. 199–212; vgl. hierzu auch Sven Hölscheidt und Gabriele Abels in diesem Buch. 47 Siehe z.B. Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 166. Sitzung, Berlin, 18. Juni 2020, Plenarprotokoll 19/166, Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin zur deutschen EU-Ratspräsidentschaft und zum Europäischen Rat am 19. Juni 2020, S. 20639 B. II. Grundlagen und Konzepte 62 Handbuch zur deutschen Europapolitik von Maastricht eine „neue, entscheidende Etappe“ darstelle.48 Von diesem Leitbild rückte er in den folgenden Jahren mehr und mehr ab und bezeichnete die Orientierung daran im Jahr 1997 sogar als einen „Fehler“.49 Schon kurz nach dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags hat die Bundesregierung in einer lange Zeit eher unüblichen Weise eigene nationale Interessen betont, was Ausgangspunkt der These war, die deutsche Europapolitik sei stärker interessengeleitet und pragmatischer, ja sogar „britischer“ geworden.50 Die Bundesregierung hat sich zum Teil sogar explizit gegen bestimmte vertiefende Integrationsschritte gestellt, wie etwa beim Veto gegen den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen im Bereich Asyl- und Zuwanderung während der Verhandlungen von Amsterdam.51 In eine ähnliche Richtung kann auch das noch unter der Regierung Kohl betriebene Insistieren auf Rückführung des deutschen Nettobeitrags zum EU-Haushalt und das dann fast noch striktere Beharren der Regierung Gerhard Schröders auf dieser Forderung sowohl bei den Beratungen über die Agenda 2000 als auch im Vorfeld der Verhandlungen über die finanzielle Vorausschau 2007 bis 2013 gesehen werden. Interessant sind die deutschen Positionen während der Finanzverhandlungen v.a. deshalb, da in ihrem Umfeld sehr deutlich mit dem deutschen Interesse – und nicht etwa mit der gesamteuropäischen Verantwortung – argumentiert wurde. Zwar zeigte Bundeskanzlerin Merkel z.B. bei den abschließenden Beratungen zur finanziellen Vorausschau der Europäischen Union für 2007 bis 2013 im Dezember 2005 eine viel gelobte Kompromissbereitschaft und förderte auch durch finanzielle Zugeständnisse das Zustandekommen eines erfolgreichen Abschlusses.52 Vom Gesamtumfang waren diese Zugeständnisse aber eher bescheiden. So rechtfertigte Merkel den Abschluss des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) damals damit, dass „dieses Paket auch den deutschen Interessen genügt“,53 da die Gesamtausgaben unter das Niveau des ursprünglichen luxemburgischen Vorschlags gesenkt werden konnten. Und in den Verhandlungen über den MFR 2014–2020 war ebenfalls die Begrenzung der Nettobeitragszahlungen in der deutschen Verhandlungsposition ein durchgängiges Leitmotiv.54 Gleiches gilt auch für die Verhandlungen zum MFR 2021–2027,55 bei dem aus deutscher Sicht die Herausforderung hinzukommt, neue Belastungen für den deutschen Haushalt durch den Brexit und dem damit verbundenen Ausfall der bisherigen britischen Nettobeitragszahlungen so gering wie möglich zu halten. Insbesondere die in diesem Zusammenhang 48 Helmut Kohl: Rede am 3. April 1992 in Königswinter vor dem Bertelsmann Forum, in: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit auf dem Weg zu einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, Bonn 1992, S. 444. 49 Helmut Kohl: Rede vor dem Bayerischen Unternehmertag der Vereinigung der Arbeitgeberverbände am 1. Juli 1997 in München, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Bulletin 68/1997, S. 826–827. 50 Peter Hort: Die deutsche Europapolitik wird „britischer“: Bonn stellt das Integrationsmodell in Frage und orientiert sich mehr an Kosten und Nutzen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30.10.1997, S. 1. 51 Vgl. Süddeutsche Zeitung: Beim Gipfeltreffen der Europäischen Union in Amsterdam. Bonn setzt Vetorecht in der Asylpolitik durch, 18.6.1997. 52 Vgl. Peter Becker: Mehr Geld für Europa. Die Verständigung auf einen neuen Finanzrahmen 2007–2013, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Aktuell Nr. 4, Berlin 2006. 53 Angela Merkel: Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel zum Europäischen Rat am 17. Dezember 2005, abrufbar unter : https://www.bundesregierung.de/nn_915804/content/de/archiv16/pressekonfe%20renz/2005/12 /2005-12-17-pressekonferenz-von-bundekanzlerin-merkel.zum-europaeischen-rat-am-17-dezember.html (letzter Zugriff: 10.6.2010). 54 Vgl. Peter Becker: Das Finanz- und Haushaltssystem der Europäischen Union. Grundlagen und Reformen aus deutscher Perspektive, Wiesbaden 2014, S. 281ff. 55 Vgl. Ruth Berschens: Deutschland verweigert Brüssel eine Beitragserhöhung – und gerät deshalb unter Druck, in: Handelsblatt, 18.11.2019; hierzu auch Peter Becker in diesem Buch. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 63 geführte Debatte um eine mögliche Streichung bestehender Rabatt- bzw. Korrekturmechanismen beinhaltete aus deutscher Sicht die Gefahr erheblicher Mehraufwendungen.56 Die Verfolgung eigener Interessen und eine größere Bereitschaft zur intergouvernementalen Kooperation zeigen sich konzeptionell auch unter Bundeskanzlerin Merkel. Hierfür steht der von ihr mitgeprägte Begriff der Unionsmethode, worunter verschiedene Formen der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit und Koordinierung auf Regierungsebene verstanden werden.57 Während Befürworter dieses Ansatzes hierin eine sinnvolle Ergänzung sehen, um flexibel auf aktuelle Herausforderungen reagieren zu können, sehen Kritiker in ihm die Gefahr einer Umgehung der supranationalen Institutionen und damit einer Erosion der Gemeinschaftsmethode. Gerade im Zusammenhang mit der Staatsschuldenkrise sind zudem durch die verschiedenen Krisenbewältigungsmechanismen mehrere außer-EU-vertragliche Arrangements entstanden (ESM- und Fiskalvertrag), die als Beleg für ein Erstarken der intergouvernementalen Komponente gewertet werden können. Im Hinblick auf die konzeptionelle Europapolitik ist hierbei zwar zu berücksichtigen, dass der Rückgriff auf intergouvernementale Mechanismen und auch die Propagierung der Unionsmethode ein Stück weit der Tatsache geschuldet waren, dass die Bearbeitung bestimmter Themenfelder im Rahmen des Gemeinschaftssystems aufgrund der Gesamtkonstellation nicht machbar war. Nichtsdestotrotz hebt sich die Unterstützung für intergouvernementale Lösungen sichtbar von der deutschen Europapolitik bis Mitte der 1990er-Jahre und v.a. in der Prä-Maastricht- Zeit ab. Interessant ist hierbei, dass die Bundesregierung die sich ihr eröffnenden Möglichkeiten der Absicherung eigener Einflussmöglichkeiten und Vetorechte im Rahmen der neu entstandenen außer-EU-vertraglichen Regelungswerke offensiv genutzt hat. So entstand beispielsweise im Rahmen des ESM erstmals eine Situation, dass die Bundesrepublik (und auch Frankreich) aufgrund der Koppelung der Stimmgewichte an den Kapitalschlüssel bei einvernehmlichen Beschlüssen und solchen mit qualifizierter Mehrheit über ein Vetorecht verfügt, während die meisten anderen Länder überstimmt werden können.58 Im Übrigen beinhalten auch die seit Beginn der 1990er-Jahre in den deutschen Europakonzeptionen wichtiger werdenden Modelle der differenzierten Integration bzw. der Verstärkten Zusammenarbeit, die seit dem Schäuble-Lamers-Papier59 zum festen Bestandteil deutscher konstitutioneller Europapolitik geworden sind, eine Tendenz zur Intergouvernementalisierung der Europäischen Union.60 Gerade in der vergangenen Dekade wurde auf Modelle der differenzierten Integration zurückgegriffen, wobei Deutschland hieran maßgeblich beteiligt war. Dies betrifft z.B. die Anwendungen der Verstärkten Zusammenarbeit bei der europäischen Staatsan- 56 Vgl. Eulalia Rubio: New Beginnings. An EU Budget in Support of the Next Commission’s Agenda, Jacques Delors Institute, Berlin 2019, S. 3. 57 Vgl. Franzius: Demokratisierung der Europäischen Union, 2013, S. 8; siehe Angela Merkel: Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich der Eröffnung des 61. akademischen Jahres des Europakollegs Brügge, Brügge, 2.11.2010, abrufbar unter: https://archiv.bundesregierung.de/archiv-de/rede-von-bundeskanzlerin-merkel-anl aesslich-der-eroeffnung-des-61-akademischen-jahres-des-europakollegs-bruegge399506 (letzter Zugriff: 25.8.2020). 58 Siehe Vertrag zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), T/ESM 2012/de, insbesondere Art. 8, 10 und 11 in Verbindung mit Anhang I, abrufbar unter: http://www.esm.europa.eu/pdf/ ESM%20Treaty/ 20150203 %20-%20ESM%20Treaty%20-%20DE.pdf. (letzter Zugriff: 1.8.2020); Demnach kann nur noch Italien Beschlüsse in gegenseitigem Einvernehmen blockieren. 59 Vgl. Karl Lamers/Wolfgang Schäuble: Überlegungen zur europäischen Politik: Positionspapier der CDU/ CSU- Fraktion vom 1. September 1994 (Wortlaut), in: Blätter für deutsche und internationale Politik 10/1994, S. 1271–1280. 60 Zum Überblick über die Debatte zur flexiblen Integration vgl. Eckart D. Stratenschulte (Hrsg.): Der Anfang vom Ende? Formen differenzierter Integration und ihre Konsequenzen, Baden-Baden 2015. II. Grundlagen und Konzepte 64 Handbuch zur deutschen Europapolitik waltschaft, beim europäischen Scheidungs- oder europäischen Patentrecht sowie bei den Initiativen zur Einführung eine Finanztransaktionssteuer.61 Hinzu kommt, dass durch die außervertraglichen Regelungen im Rahmen des ESM und zuvor der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) das Gesamttableau der Differenzierungsformen nochmals erweitert wurde.62 Auch in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zeigen sich mit der Initiierung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ, englisch PESCO)63 und der Europäischen Interventionsinitiative sowohl inner- als auch außervertragliche Differenzierungsformen, an denen Deutschland sich jeweils beteiligt hat. In welchem Umfang das verstärkte Setzen auf differenzierte Integrationsformate (sowohl inner- als auch außerhalb des EU-rechtlichen Rahmens) der europäischen Gesamtkonstellation (und hier v.a. Blockadehaltungen anderer Mitgliedstaaten) oder eigenen Prioritätsverschiebungen geschuldet ist, kann im Einzelfall nicht immer zweifelsfrei beantwortet werden. Vor diesem Hintergrund wird es spannend sein zu sehen, wie sich die deutsche Politik nach dem mittlerweile erfolgten EU-Austritt des Vereinigten Königreichs als dem ‚Hauptblockierer‘ bei künftigen Integrationsschritten entwickeln wird. Insgesamt ist aber eine graduelle Intergouvernementalisierung der deutschen Europapolitik nicht zu übersehen. Gelegentlich wurde ein Beleg für diese Tendenz sogar in der anfänglichen Zurückhaltung Bundeskanzlerin Merkels gegenüber dem Modell der Spitzenkandidaten bei der Inauguration der Europäischen Kommission gesehen. Welche Gründe hierfür auf Seiten der Bundeskanzlerin auch immer eine Rolle gespielt haben mögen, sie war jedenfalls 2014 erst nach einigem Zögern bereit, den Gestaltungsanspruch des Europäischen Parlaments bei der Auswahl der Person des Kommissionspräsidenten anzuerkennen.64 Durch ihr Einverständnis zur Nominierung Ursula von der Leyens als Kommissionspräsidentin durch den Europäischen Rat und der damit einhergehenden Übergehung der von den Parteien für 2019 aufgestellten Spitzenkandidaten – unter ihnen auch der EVP-Spitzenkandidat Manfred Weber – hat Merkel maßgeblich dazu beigetragen, den Parlamentarisierungsschritt aus der vorherigen Wahl Jean- Claude Junckers aus dem Jahr 2014 zu schwächen. Finalitätsdebatte und Gemeinschaftsmethode Im Bereich der konstitutionellen Europapolitik spielen wie oben erwähnt längerfristige Ideen und Konzepte zur Ausgestaltung der Europäischen Union eine besondere Rolle.65 Wenngleich bei den europapolitischen Leitbildern in der Bundesrepublik starke Kontinuitätslinien zu erkennen sind, wie v.a. die Betrachtung der Europäischen Union als ein System sui generis mit einem Gleichgewicht zwischen seinen Institutionen und einer fairen Kombination seiner intergouvernementalen und supranationalen Elemente verdeutlicht,66 zeigten sich schon einige Jah- 61 Vgl. Daniel Göler: Differenzierte Integration: Konzeptionelle Überlegungen, politische Projekte und theoretische Ansätze, in: Stratenschulte (Hrsg.): Der Anfang vom Ende, 2015, S. 9–33, hier S. 22. 62 Vgl. Mathias Jopp: The Impact of Strengthening the €-Zone on the Constitutional Architecture of the EU, in: L ´Europe en Formation, 2–3/2017S. 119–134. 63 Vgl. Mathias Jopp/Jana Schubert: Level-II-GSVP: neue Dynamik durch intergouvernementale Integration?, in: integration 1/2019, S. 37–54. 64 Vgl. Daniel Göler/Mathias Jopp: Die Europawahl und das Konzept der Spitzenkandidaten – ein Kommentar, in: integration 2/2014, S. 152–160. 65 Vgl. Frank Hörnlein: Leitbilder im Zielsystem der europäischen Integration, Berlin 2000; Schneider: Ein Wandel europapolitischer Grundverständnisse?, 1998, S. 19–147. 66 Vgl. Schneider: Ein Wandel europapolitischer Grundverständnisse?; Mathias Jopp: Nationale Interessen und europapolitische Grundverständnisse im Wandel – Zur Einordnung und Interpretation der empirischen Ergebnisse, in: Jopp/Maurer/Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel, 1998, S. 149–192. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 65 re nach der deutschen Wiedervereinigung gewisse Verschiebungen weg vom Leitbild einer bundesstaatlichen Ordnung hin zu einer finalitätsoffeneren Integration. Dies mag nicht nur dem Maastricht-Urteil des BVerfG geschuldet gewesen sein,67 sondern schlichtweg auch der Erkenntnis, dass kaum eine ernsthafte politische Kraft bei fortschreitender europäischer Integration zielgerichtet das Aufgehen der Bundesrepublik Deutschland in einem europäischen Bundesstaat propagieren würde. Zum Teil resultierte der ‚Abschied‘ von der Zielvorstellung eines europäischen Bundesstaates auch aus den schwierigen Verhandlungen über den Maastrichter Vertrag mit den EU-Partnerländern, in denen die Bundesregierung wegen des Schulterschlusses mit Frankreich den stärker gemeinschaftsorientierten Vorschlag der damaligen niederländischen Ratspräsidentschaft zugunsten des Dreipfeilermodells mit zwei intergouvernementalen Kooperationsbereichen in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Innen- und Justizpolitik aufgegeben hatte; letzteres allerdings nur vorläufig insofern, als in späteren Verhandlungen über die Revision des Vertrags eine Vergemeinschaftung des dritten Pfeilers immer wieder versucht und in Etappen bis zum Lissabonner Vertrag auch erreicht wurde. Insgesamt verschwimmt aber in der Zeit nach Maastricht die Zielperspektive; eine Zukunftsvision gibt es nicht mehr in der früheren Deutlichkeit.68 Klar bleibt, dass Europa in der deutschen Vorstellung nach föderalen und subsidiären Prinzipien weiter entwickelt werden soll, wobei der Bedeutungsgehalt der ‚föderalen Perspektive‘ sich heute eher an dem vom BVerfG geprägten Begriff des Staatenverbunds und nicht mehr wie in früheren Jahren an den Vorstellungen eines Europas mit bundesstaatlichen Zügen zu orientieren scheint. Andererseits steht den oben genannten Entwicklungen in den letzten zweieinhalb Jahrzehnten nach wie vor eine hohe Einbindungs- und Integrationsbereitschaft Deutschlands gegenüber. Ein Versuch, den Idealismus in die deutsche Europapolitik zurückzuholen und ihr wieder eine klare Zielperspektive durch ein Leitbild zu geben, bestand in der durch den damaligen Außenminister Joschka Fischer im Jahre 2000 erneut initiierten Finalitätsdebatte.69 Er forderte eine „Europäische Föderation“, die auf einem „Verfassungsvertrag“ beruht und in der eine „Souveränitätsteilung von Europa und Nationalstaat“ besteht. Die Nationalstaaten seien nicht mehr wegzudenken und müssten bei der Konstruktion Europas mit einbezogen werden, da „bisherige Vorstellungen eines europäischen Bundesstaates, der als neuer Souverän die alten Nationalstaaten und ihre Demokratien ablöst, (…) sich als synthetisches Konstrukt jenseits der europäischen Realitäten“70 erwiesen hätten. Für die Europäische Föderation forderte er eine vollständige Parlamentarisierung der europäischen Integration mit einem Zweikammerparlament nach dem Senatsmodell und eine klare Kompetenzordnung in horizontaler wie vertikaler Richtung, also zwischen den Institutionen in Brüssel wie zwischen der europäischen Ebene und den Mitgliedstaaten. Sollte die Europäische Föderation im ersten Anlauf aufgrund vielfacher Bedenken bei anderen Mitgliedstaaten nicht gelingen, so könne notfalls über Avantgardegruppen und „den Ausbau verstärkter Zusammenarbeit“ für die Vertiefung der Integration mit den Staaten diskutiert werden, die dazu bereit und in der Lage seien. Auch wenn bei Fischer vieles darüber offen blieb, wie eine Union von Staaten und Bürgerinnen und Bürgern im Detail auszugestalten ist, so haben seine Ideen doch die Unsicherheit bei ande- 67 Vgl. Müller-Graff/Lenk: Rahmenbedingungen des deutschen Verfassungsrechts, 2001, S. 311. 68 Das beklagt auch u.a. Barbara Lippert: Deutsche Europapolitik zwischen Tradition und Irritation, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Arbeitspapier Nr. 7, Berlin 2015. 69 Vgl. Joschka Fischer: Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen In- tegration, in: integration 3/2000, S. 149–156. 70 Ebd.: S. 153. II. Grundlagen und Konzepte 66 Handbuch zur deutschen Europapolitik ren Partnern darüber beseitigt, was denn die Deutschen nach der Aufgabe ihres alten Leitbildes als starkes und wieder vereintes Land in der Mitte Europas nun eigentlich tun wollten und ob auch künftig von ihrer Bindungsbereitschaft an Europa auszugehen sei. Zudem haben seine Ausführungen den europäischen Verfassungsprozess in der ersten Hälfte der 2000er-Jahre angestoßen71 und erneut die große Bedeutung der deutsch-französischen Zusammenarbeit unterstrichen, ohne die „auch künftig kein europäisches Projekt gelingen“72 kann. Letzteres kam im gesamten Verfassungsprozess zum Tragen, in dem während des Europäischen Konvents zur Ausarbeitung einer europäischen Verfassung in den Jahren 2002 bis 2003 die wesentlichen Vorschläge gemeinsam von deutschen und französischen Regierungsvertretern, nationalen Parlaments- und Europaabgeordneten eingebracht oder von diesen unterstützt wurden,73 sei es zu den Modalitäten der Mehrheitsabstimmungen im Rat der Europäischen Union, der Einrichtung des Postens eines europäischen ‚Außenministers‘ und eines europäischen diplomatischen Dienstes, der Schaffung des Amtes des Vorsitzenden des Europäischen Rates oder der Aufwertung des Europäischen Parlaments als gleichberechtigte Kammer neben dem Rat der Europäischen Union durch die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens, welches durch die Umbenennung in ,ordentliches Gesetzgebungsverfahren‘ zudem auch symbolisch aufgewertet wurde. Insgesamt kann deshalb festgehalten werden, dass wichtige Grundlinien der konstitutionellen Europapolitik Deutschlands fortbestanden, was sich v.a. während der Debatten des europäischen Konvents- und Verfassungsprozess zeigte.74 Denn die Verhandlungspositionen der deutschen Konventsdelegation und auch der Bundesregierung in den anschließenden Regierungskonferenzen bewegten sich im Wesentlichen entlang der großen Leitlinien der deutschen konstitutionellen Europapolitik der 1990er-Jahre: Stärkung von Europäischer Kommission und Europäischem Parlament sowie Anwendung der Gemeinschaftsmethode und verstärkter Übergang zu Mehrheitsentscheidungen. Diese Tendenz setzte sich auch nach dem Regierungswechsel 2005 fort. So zählte die damals neu ins Amt gekommene Regierung Merkel bei der Bewältigung der Verfassungskrise zu den vehementesten Verfechtern der Rettung der Substanz des Verfassungsvertrags. Die Glanzleistung: Rettung des Verfassungsprojekts im Lissabonner Vertrag Die Bundesregierung investierte während ihrer Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 sehr viel in die Lösung der europäischen Verfassungskrise, nachdem sich durch die negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Mai und Juni 2005 über den zuvor im Oktober 2004 in Rom unterzeichneten Europäischen Verfassungsvertrag eine allgemeine Depression und Ratlosigkeit über die Zukunft Europas breit gemacht hatte.75 Eineinhalb Jahre später schien sich aber allmählich eine Mehrheit unter den Mitgliedstaaten mit dem Interesse herauszubilden, in irgendeiner Form das Vertragswerk zu retten, was dann nach intensiver Vorbereitung der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 71 Vgl. Mathias Jopp/Saskia Matl (Hrsg.): Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Analysen zur Konstitutionalisierung der EU, Baden-Baden 2005; Werner Weidenfeld (unter Mitarbeit von Janis Emmanouilidis, Almut Metz und Sibylle Reiter): Die Europäische Verfassung verstehen, Gütersloh 2006. 72 Fischer: Vom Staatenbund zur Föderation, 2000, S. 155. 73 Vgl. Mathias Jopp/Saskia Matl: Perspektiven der deutsch-französischen Konventsvorschläge für die institutionelle Architektur der Europäischen Union, in: integration 2/2003, S. 99–110. 74 Vgl. Werner Weidenfeld (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse, 2. Aufl., Gütersloh 2005. 75 Vgl. Daniel Göler/Mathias Jopp: Die Europäische Verfassungskrise und die Strategie des “langen Atems”, in: integration 2/2006, S. 91–105; Daniel Göler/Mathias Jopp: Kann Europa gelingen? Vorhaben und Chancen der deutschen Ratspräsidentschaft, in: integration 1/2007, S. 3–24. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 67 und unter der portugiesischen Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte durch die Verabschiedung des Vertrags von Lissabon als neuer Primärrechtsgrundlage der Europäischen Union gelang. Ganz im Gegensatz zur Offenheit und Parlamentstätigkeit der dem Verfassungsvertrag vorausgegangenen Konventsmethode in den Jahren 2002 und 2003 bevorzugte die Merkel-Regierung 2007 eher die ‚Methode Monnet‘, d.h. Verhandlungen und Schnüren von Kompromisspaketen unter Experten und hohen Regierungsvertretern hinter verschlossenen Türen unter bewusstem Ausschluss der Öffentlichkeit, wenngleich der Gesamtprozess natürlich im Vergleich zu vorangegangenen Vetragsänderungen wesentlich transparenter war, da die Expertenverhandlungen sich sehr stark an den vom Konvent ausgearbeiteten Linien orientierten. Der ‚Strategiewandel‘ in der finalen Phase lag v.a. darin begründet, dass die damalige Große Koalition behutsam und pragmatisch vorgehen musste, um den Verfassungsvertrag in seiner Substanz zu bewahren. Schon während des Frühjahrsgipfels 2007 hatte die Bundesregierung in ihrer Funktion als Ratspräsidentschaft die nicht in allen Mitgliedstaaten beliebte Berliner Erklärung gemeinsam mit dem Kommissionspräsidenten und dem Präsidenten des Europäischen Parlaments veröffentlicht, in der ein kleiner Hinweis zur Weiterarbeit an der Zukunft der Europäischen Union im Rahmen der Würdigung des fünfzigjährigen Bestehens der Römischen Verträge enthalten war.76 Kurz darauf versandte die deutsche Ratspräsidentschaft Fragebögen an die Mitgliedstaaten, deren Rückläufe einen gewissen ‚Mainstream‘ erkennen ließen, der auf die Substanzerhaltung des Europäischen Verfassungsvertrags hinwies, was von der Bundesregierung auch immer wieder öffentlich betont worden war. Nachdem der damalige französische Präsidentschaftskandidat Nicolas Sarkozy seine im September 2006 lancierte Idee eines ,mini-traité‘ aufgegeben hatte,77 konnte v.a. zwischen Frankreich und Deutschland eine Verständigung auf die Beibehaltung der Essentials des Verfassungsvertrags erzielt werden, die u.a. die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen, die Aufwertung und Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens, das Entscheidungsmodell der doppelten Mehrheit78 und die Regelungen bezüglich des Europäischen Rates (inklusive der Neueinführung eines gewählten Präsidenten) und des ‚Außenbeauftragten‘ umfassten. In etlichen Gesprächen mit Delegationen der Mitgliedstaaten zeigte sich,79 dass eine klassische Regierungskonferenz notwendig würde sowie die Symbolik des Europäischen Verfassungsvertrags einschließlich seines staatsähnlichen Vokabulars, das sich in Begriffen wie ‚Außenminister‘ und ‚Gesetze‘ zeigte, geopfert werden musste. Des Weiteren war eine Stärkung des Subsidiaritätsprinzips und eine, wenn auch nur schwache, Einbindung der nationalen Parlamente in europäische Rechtsetzungsverfahren unverzichtbar (die ja schon im Europäischen Verfassungsvertrag zu finden war). Ein gewisses Entgegenkommen konnte bei den Verfassungsskeptikern unter den Mitgliedstaaten auch dadurch erreicht werden, dass deren policy-spezifische Interessen aufgegriffen wurden, wie die Stärkung der Verbrechens- und Terrorismusbekämpfung einschließlich der Grundlagen der Asyl- und Ein- 76 Siehe Berliner Erklärung: Erklärung anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge, Berlin 2007. 77 Vgl. Heinz Kleger: Regieren ohne Demokratie. Europäischer Verfassungsprozess und die Demokratie der Bürger, Potsdam 2009, S. 54. 78 Unter doppelter Mehrheit ist bei qualifizierten Mehrheitsbeschlüssen im Rat der Europäischen Union eine Mehrheit von 55 Prozent der Mitgliedstaaten (wobei jeder Staat eine Stimme hat) und von 65 Prozent der durch diese Staaten repräsentierten EU-Bevölkerung zu verstehen. 79 Vgl. zur genaueren Darstellung der Verfahrensweise der deutschen Ratspräsidentschaft im Jahre 2007: Daniel Göler/Mathias Jopp: Deutschlands konstitutionelle Europapolitik, in: Katrin Böttger/Mathias Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, 1. Aufl., Baden-Baden 2016, S. 45 – 60. II. Grundlagen und Konzepte 68 Handbuch zur deutschen Europapolitik wanderungspolitik und die primärrechtliche Verankerung einer europäischen Energiepolitik einschließlich Energiesolidaritätsklausel. Zwar konnte die bisherige Pfeilerstruktur abgeschafft werden, allerdings wurden die von etlichen Mitgliedstaaten gewünschten Besonderheiten von Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und GSVP im EU-Vertrag belassen bzw. festgeschrieben. Auf der anderen Seite war es aber möglich, durch dieses Entgegenkommen in der Strukturfrage und in der Form der Amendments der gültigen Verträge die britische Zustimmung zur Einführung einer Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union wie auch zur Gleichrangigkeit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union mit dem EU-Vertragsrecht nach Art. 6 EUV zu erlangen, wenngleich das Vereinigte Königreich letzteres Zugeständnis nur im Gegenzug für die Gewährung eines ,Opt-Outs‘ für diesen Bereich machte. Insgesamt hatte die Bundesregierung durch ihr Engagement unterstrichen, dass trotz aller diagnostizierten Veränderungen in der konstitutionellen Europapolitik die weitere Vertiefung des Integrationsverbunds und die Stärkung der supranationalen Organe (welchen im Vertrag von Lissabon durch die Veränderungen im Hinblick auf die Kommission und das Europäische Parlament zahlreiche neue Kompetenzen verliehen wurden) nach wie vor eine entscheidende Rolle in den deutschen Europa-Konzeptionen einnimmt. Schlussfolgerungen Lange galt nach dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags im Jahre 2009 das Mantra, „keine neuen umfassenden Vertragsverhandlungen“ einzugehen, denn kaum ein Regierungsvertreter in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten glaubte, dass eine Verrtragsreform zu weiterer Vertiefung der Integration führen könnte, ohne dabei das Risiko einer Rückabwicklung oder Verwässerung der Verträge einzugehen. Diese „common wisdom“ war erstaunlich, hatte sich doch gerade in der Staatsschuldenkrise gezeigt, dass aufgrund funktionaler Zwänge Schritte zur Vertiefung und zur Ausbesserung von Konstruktionsmängeln in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) erforderlich waren. Dies geschah allerdings nicht auf dem Wege einer Regierungskonferenz, sondern über Hilfskonstruktionen – bis auf eine Ausnahme des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens zur Legitimierung eines permanenten ESM (wie bereits oben ausgeführt). Der ESM selbst wurde durch Regierungsvertragswerk außerhalb der Europäischen Union aufgebaut und seine Nutzung an die Vorbedingung der Ratifizierung und Einhaltung des Europäischen Fiskalpakts80 zu nationalen Schuldenbremsen geknüpft. Vertragsänderungen waren also tabu, um nicht das Erreichte zu gefährden. Umso interessanter ist deshalb, dass Bundeskanzlerin Merkel angesichts der Corona-Krise nochmals eine grundlegende Reform der Europäischen Union ansprach. So führte sie bei der Vorstellung der gemeinsamen deutsch-französischen Initiative für einen europäischen Corona-Wiederaufbaufonds aus: „Wir werden darüber hinaus nach dieser Pandemie die Zukunftskonferenz der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zusammen mit dem Europäischen Parlament und der Kommission anders gestalten, als wir das eigentlich vorhatten. Denn wir müssen ernsthaft über das sprechen, was Europa jetzt nicht ausreichend konnte und was die Zukunft der Europäischen Union ausmachen wird. Das kann auch Vertragsveränderungen einschließen; das kann ein sehr viel engeres Zusammenrücken einschließen. Heute präsentieren wir sozusagen die kurze Antwort auf die 80 Siehe Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (auch Europäischer Fiskalpakt genannt) vom 2. März 2012. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 69 Krise. Lange Antworten werden diskutiert werden müssen. Denn Europa muss weiterentwickelt werden.“81 Dies könnte entsprechend ihrer Ausführungen vor dem Bundestag wie auch vor dem Europäischen Parlament im Juni und Juli 2020 die Reform des Schengen-Systems, die Modernisierung des Wettbewerbsrechts mit Blick auf die Herausbildung europäischer Champions, die Abweichung vom Einstimmigkeitsprinzip in der Außen- und Sicherheitspolitik und die Einrichtung eines Europäischen Sicherheitsrates sowie in Anbetracht der schrecklichen Covid-19-Pandemieerfahrungen die Stärkung von Europas „Souveränität“ im Gesundheitssektor umfassen.82 Wie weit in diese Richtung gegangen werden kann, wird sich erst noch erweisen müssen. Jedenfalls wurde zu diesem Zeitpunkt ein Stein ins Rollen gebracht, zu dem sich an anderer Stelle, dem europäischen Aufbaufonds zur Überwindung der wirtschaftlichen Folgen der Corona- Krise, ein Einstellungswandel durch ein überfälliges Zugehen auf Frankreich und die Südstaaten vollzieht. War die gemeinschaftliche Schuldenaufnahme noch bis vor Kurzem ein Tabuthema gerade auch in der CDU/CSU, so scheint dies durch das neuerliche Zusammenrücken Deutschlands und Frankreichs in Form der Merkel-Macron-Initiative für einen Wiederaufbaufonds in Höhe von 500 Mrd. Euro unter Einbeziehung zeitlich begrenzter ‚Eurobonds‘ zu dessen Finanzierung aufgebrochen worden zu sein. Aus der tiefsten Krise Europas könnte sich somit ein Paradigmenwechsel in der deutschen Europapolitik und ein „Hamilton Moment“,83 wenn nicht gar ein „constitutional moment“84 für Europa ergeben. Betrachtet man aber die deutsche Europapolitik der letzten dreißig Jahre insgesamt, so lässt sich feststellen, dass sie unter den veränderten innen- und außenpolitischen Rahmenbedingungen auf der operativen Ebene bzw. in der Alltagsarbeit stärker interessengeleitet und pragmatischer geworden ist. So lassen z.B. die Begrenzung der Nettobeitragszahlungen oder das Schmieden von Abwehrbündnissen gegen geplante, für die deutsche Industrie problematische, Rechtsetzungsakte sowie die zögerliche und restriktive auf Haushaltskonsolidierung fixierte Bewältigung der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise durchaus Unterschiede zu früheren Jahren erkennen. Auch das Verhalten in der noch tieferen Pandemie-Krise zeigt die starke Orientierung an Eigeninteressen zur Erhaltung der für den deutschen Export wichtigen Aufnahmefähigkeit des EU-Binnenmarktes, allerdings gleichzeitig auch in Verbindung mit übergreifenden integrationspolitischen Zielen der Absicherung des Zusammenhalts der Europäischen Union. In der konstitutionellen Europapolitik fällt der Befund noch eindeutiger aus, wie z.B. in der Politik der Bundesregierung im Zusammenhang mit dem Europäischen Verfassungsvertrag bzw. dem Lissabonner Vertrag deutlich wurde. Gerade in den großen Vertragsreformen der letzten dreißig Jahre hat sich insgesamt gezeigt, dass die deutschen Vorstellungen über die zu- 81 Bundesregierung: Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron, Berlin/Paris 18. Mai 2020. 82 Siehe Deutscher Bundestag: Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin zur deutschen EU- Ratspräsidentschaft und zum Europäischen Rat am 19. Juni 2020; Angela Merkel: Rede von Bundeskanzlerin Merkel zur deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020 vor dem Europäischen Parlament, Brüssel, 8. Juli 2020, abrufbar unter: https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/rede-von-bundeskanzlerin-merkel-zur-deutschen -eu-ratspraesidentschaft-2020-vor-dem-europaeischen-parlament-am-8-juli-2020-in-bruessel-1767368 (letzter Zugriff: 7.8.2020). 83 Vgl. zu dieser Debatte u.a. Sony Kapoor: This isn’t Europe’s ‚Hamilton‘ moment. The much-hallooed Franco- German proposal is not a step toward a fiscal union, 22.5.2020, abrufbar unter: https://www.politico.eu/article/ this-isnt-europes-hamilton-moment/ (letzter Zugriff: 7.8.2020); Ottmar Issing: The COVID-19 crisis: A Hamilton moment for the European Union?, in: International Finance 1–8/2020, S. 340–347. 84 Vgl. zu diesem Thema Manuel Müller: Warum Maastricht nicht zu Europas constitutional moment wurde. Konstitutionalisierung und Öffentlichkeit der Europäischen Union (1988–91), Berlin 2020 (im Erscheinen). II. Grundlagen und Konzepte 70 Handbuch zur deutschen Europapolitik künftige Gestalt der Europäischen Union durch ein hohes Maß an Konsistenz gekennzeichnet sind und weiterhin grundsätzlich auf eine Vergemeinschaftung bzw. Vertiefung des Integrationsprozesses abzielen. Allerdings gibt es zu dieser Tendenz zwei abweichende Strömungen, die sich einerseits auf konzeptionelle Anpassungen und andererseits auf neue Restriktionen in der konkreten Politikumsetzung gründen. Was die erste Strömung anbelangt, lässt sich eine Tendenz zur Akzeptanz intergouvernementaler Elemente, ein stärkeres Streben nach institutioneller Absicherung der Einflusspotentiale der Bundesrepublik Deutschland sowie eine größere Bereitschaft zu inner- und außervertraglichen Formen differenzierter Integration beobachten. Neben diesen konzeptionellen Anpassungen wurde aber auch der Gestaltungsspielraum der Bundesregierung zur Verfolgung ihrer (konstitutionellen) europapolitischen Ziele eingeschränkt, und zwar durch das Aufbrechen des permissiven Konsenses, die zunehmende Politisierung europäischer Fragen in der Öffentlichkeit und innerhalb der Parteienlandschaft sowie durch die Grenzen des finanziellen Leistungsvermögens Deutschlands mit Blick auf die Ansprüche einer erweiterten Europäischen Union, die Stabilisierung der Eurozone im Zuge der Staatsschuldenkrise, die Aushandlung des neuen MFR ohne die britischen Beiträge und das Abfedern der nationalen wie der europäischen Wirtschaft im Zuge der Corona-Krise. Auch die Rechtsprechung des BVerfG erweist sich weiterhin als handlungsbeschränkend. Zwar führen all diese Restriktionen nicht dazu, dass sich die langfristigen Leitbilder deutscher Europapolitik im Hinblick auf die konstitutionelle Ausgestaltung der Europäischen Union fundamental geändert hätten, allerdings schränken sie die Fähigkeit zur effektiven Verfolgung dieser Leitbilder nicht unerheblich ein. Wenn etwa die Länder in bestimmten Bereichen ein Veto der Bundesregierung erzwingen oder die Bundesregierung in Zukunft der Anwendung der Abrundungsklausel nach Art. 352 AEUV nur unter Vorbehalt zustimmen kann, hat dies natürlich Auswirkungen auf die Möglichkeiten deutscher Europapolitik. Nicht zuletzt sind starke Verschiebungen im Umfeld deutscher Europapolitik zu berücksichtigen. Der Austritt des Vereinigten Königreichs‚ das Aufkommen dezidiert europaskeptischer Regierungen in einigen Mitgliedstaaten, die zwar gerne von den Vorteilen des Binnenmarkts und der redistributiven EU-Politiken (Regional-, Struktur- und Agrarpolitik)85 profitieren, andererseits aber lieber die europäischen Verträge rückentwickeln würden und sich in Teilen vom gemeinsamen europäischen Wertefundament wegbewegen, lässt gegenwärtig nur wenig Raum für wirklich vertiefende Integrationsschritte. Oder anders ausgedrückt: Unabhängig von der Frage, inwieweit sich die großen Zielsetzungen der deutschen konstitutionellen Europapolitik gewandelt haben, sind die Möglichkeiten, diese bei den veränderten inneren und äußeren Rahmenbedingungen in einem Verhandlungsprozess auch durchzusetzen, deutlich gesunken, was in bestimmten Situationen zu einem Wandel der konkreten deutschen Politik geführt hat. Ob es deshalb langfristig zu einer grundsätzlichen weiteren Veränderung bzw. Anpassung der konstitutionellen Zielvorstellungen deutscher Europapolitik kommt, bleibt abzuwarten. 85 Vgl. hierzu auch Ines Hartwig/Andreas Maurer in diesem Buch. Deutschlands konstitutionelle Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 71 Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Roland Sturm Die europäische Integration ist ein fortwirkender Prozess. Auch wenn keine neuen Verträge entstehen, entwickeln sich Tiefe und Verbindlichkeit der Integration durch die politische Praxis der Europäischen Union, also durch das Handeln ihrer Organe, ständig fort. Für Deutschland bedeutet dies, in die institutionelle Dynamik der Europäischen Union eingebunden zu sein. Diese Dynamik wirkt unmittelbar auf alle Facetten der deutschen Politik ein, wenn auch in unterschiedlicher Verbindlichkeit.1 Der durch die Zustimmung zu den europäischen Verträgen legitimierte Souveränitätstransfer nach Brüssel hat zur Konsequenz, dass nationale Politik europäischen Vorgaben folgt bzw. den Rahmen akzeptiert, den europäische Vorgaben abstecken. Eine europäische Logik der Politik muss mit nationalen Traditionen, nationalen Willensbildungsprozessen und nationalen Rechtssystemen in Einklang gebracht werden. Staat und Gesellschaft in Deutschland ändern sich durch die Einbindung des Landes in die Europäische Union. Staatlichkeit wird perforiert, verliert also ihren Absolutheitsanspruch, und die Gesellschaft folgt neben nationalen auch supranationalen europäischen Impulsen. Die Europäische Union ist in die Poren der deutschen Politik vorgedrungen; das deutsche politische System ist ein europäisch penetriertes. Von europäischer Gesetzgebung über die Kontrolle der Europäischen Kommission bei deren Einhaltung bis hin zu weicheren Formen der Absprache, Koordination und auch einer gemeinsamen europäischen Weltsicht und Wertebasis ist die Europäische Union im deutschen Regierungssystem ständig präsent. Der hierfür in der Wissenschaft gefundene Begriff ist ‚Europäisierung‘.2 Hier soll ‚Europäisierung‘ ausschließlich im oben skizzierten Sinne verwendet werden: Im Unterschied zur europäischen Integration, die auf dem Transfer von Kompetenzen vom Nationalstaat zur Europäischen Union beruht (‚uploading‘), handelt es sich beim Prozess der Europäisierung um die Übertragung der Muster und der Inhalte europäischen Entscheidens in den Kontext nationaler Regierungssysteme (‚downloading‘). 1 Unterschiede des Grades und der Reichweite von Europäisierung gibt es nicht nur im nationalen Kontext, sondern auch im Vergleich der EU-Mitgliedsstaaten. In der Literatur werden hierbei ähnliche Länder als Gruppen zusammengefasst („clustered Europeanization“). Vgl. u.a. Federica Cacciatore/Alessandro Natalini/Claudius Wagemann: Clustered Europeanization and national reform programmes: a qualitative comparative analysis, in: Journal of European Public Policy 8/2015, S. 1186–1211. Der europäische Vergleich ist nicht Thema dieses Beitrags. Er zeigt, was auch für den deutschen Fall gilt, dass der Pfad der Europäisierung entscheidend von den nationalen Gegebenheiten abhängt. Vgl. für viele: Peter Bursens/Jana Deforche: Europeanization of Subnational Polities: the Impact of Domestic Factors on Regional Adaptation to European Integration, in: Regional and Federal Studies 1/2008, S. 1–18; Vivien A. Schmidt: The future of differentiated integration: a ‘soft-core,’ multi-clustered Europe of overlapping policy communities, in: Comparative European Politics 2/2019, S. 294–315. 2 Die erste grundlegende Definition von Europäisierung lieferte Robert Ladrech: Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France, in: Journal of Common Market Studies 1/1994, S. 69–89, hier S. 69. Er definierte Europäisierung als „a process reorienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of the organizational logic of national politics and policy-making.“ Handbuch zur deutschen Europapolitik 73 Integration und Europäisierung3 Integration Europäisierung Entscheidungsprozess aus der Sicht des Nationalstaates Bottom up Top down Beitrag zur inhaltlichen Bestimmung von Politik Uploading (Kompetenztransfer nach Europa) Downloading (Europäische Durchdringung nationaler Entscheidungsprozesse) Europäisierung ist keine Einbahnstraße. Sie ist sowohl in der deutschen administrativen und parlamentarischen Praxis als auch konzeptionell ein Lernprozess, der insofern auch eine bottom up-Komponente enthält, als europäische Institutionen von und mit der Staatspraxis der Mitgliedstaaten lernen können („circular Europeanisation“4). Der gedankliche Ausgangspunkt der Literatur zu den Europäisierungswirkungen ist die misfit- oder mismatch-Hypothese. Sie besagt, dass es nur dann zu Reaktionen auf der nationalstaatlichen Ebene kommt, wenn die europäische Herausforderung sich nicht mit nationalen Entscheidungsverfahren und Willensbildungsprozessen sowie nationaler politischer Kultur oder der Realität nationaler Politikfelder vereinbaren lässt. Die so hervorgerufene nationalstaatliche Irritation wird als notwendige, wenn auch nicht als ausreichende Voraussetzung für Anpassungsprozesse des Nationalstaates an europäische Vorgaben angesehen. Inzwischen hat die Forschung ihre Perspektive erweitert und bezieht auch die Europäisierungswirkungen bei der Situation des fit, also der Übereinstimmung der europäischen Herausforderung mit der nationalstaatlichen politischen Logik, ein. Anders als dies die misfit-Hypothese vermutet, ist es denkbar und auch geschehen, dass nationale Institutionen sich im Europäisierungsprozess verändern, obwohl kein misfit zwischen der institutionellen Struktur und der Europäisierungsherausforderung besteht. Effizienzanpassungen dieser Art zwingen nicht zum grundsätzlichen Umdenken. Wenn beispielsweise der Deutsche Bundestag einen Ausschuss einrichtet, der sich mit Fragen der europäischen Integration beschäftigt, passt er sich zwar der gewachsenen Bedeutung der Europäisierung für die deutsche Politik an. Er muss hierzu aber keinen strukturellen Konflikt mit seiner herkömmlichen Arbeitsweise überwinden, sondern erweitert nur sein bestehendes Handlungsrepertoire. Die Europäisierungsherausforderung ist hier kein Fremdkörper im nationalen politischen Entscheidungsprozess. Ähnliches gilt für den politischen Willensbildungsprozess beispielsweise mit Blick auf die Mitwirkung deutscher Parteien in europäischen Parteiverbünden oder auf die europäische Orientierung deutscher Verbandspolitik. Ein anderer Aspekt der Europäisierungswirkungen fehlte zunächst ebenfalls in der Literatur. Die Annahme eines Automatismus der Adaption europäischer Vorgaben hatte dazu geführt, den Gedanken des Widerstandes gegen europäische ‚Zumutungen‘ im nationalstaatlichen Bereich auszublenden. Auch wenn der politische Widerstand gegen Europäisierung nicht häufig explizite politische Folgen hatte, bleiben diese möglich. Wichtig sind beispielsweise die impliziten Folgen von Europäisierungswiderstand, die den Zustand beschreiben, dass der Stand der Tabelle 1: 3 Quelle: Roland Sturm: Das europäisierte deutsche Regierungssystem, in: Klemens H. Schrenk/Markus Soldner (Hrsg.): Analyse demokratischer Regierungssysteme. Festschrift für Wolfgang Ismayr zum 65. Geburtstag, Wiesbaden 2010, S. 185–199, hier S. 186. 4 Sabine Saurugger: Europeanisation in Times of Crisis, in: Political Studies Review 2/2014, S. 181–192, hier S. 184. II. Grundlagen und Konzepte 74 Handbuch zur deutschen Europapolitik europäischen Gesetzgebung zwar in nationalstaatliche Gesetzgebung übernommen wird, dies aber extrem langsam geschieht bzw. in erster Linie eine Formalität bleibt. Offen rebellierte die deutsche Politik beispielsweise 2005 gegen die Haushaltsvorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und verweigerte das Einhalten des 3-Prozent-Verschuldungszieles (jährlich gemessen am Bruttoinlandsprodukt). Es ist sogar irrationaler Widerstand aus bekennender Europaskepsis heraus möglich, der paradoxerweise Sand in das Getriebe der Europäisierung wirft, obwohl eine im Europäisierungsprozess geforderte Anpassungsmaßnahme im nationalen Interesse liegt. Europäisierungswirkungen fit misfit Anpassung Effizienzanpassung Anpassung durch politischen Wandel Widerstand Überwindung irrationaler Irritationen Formale Anpassung und Implementationsverweigerung, sowie Konflikt Das Grundgesetz (GG) lässt die Frage offen, welche Aufgaben in die europäische Verantwortung überführt werden können oder sollen. Damit sind der Grad und die Intensität der Europäisierung der deutschen Politik in das Ermessen des Bundesgesetzgebers gestellt. Eine völlige Aushöhlung der staatlichen Souveränität und damit eine europäische Regierung und Gesetzgebung, die die deutsche ersetzt, ist im Rahmen des Grundgesetzes nicht möglich. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Lissabon-Urteil klare Grenzen für die Europäisierung der deutschen Politik gezogen: „Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf allerdings nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten. Zu wesentlichen Bereichen demokratischer Gestaltung gehören unter anderem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.“5 Treibende Kraft für nationale Anpassung war lange Zeit alleine der Einfluss, der von den Verträgen und damit indirekt vom europäischen Binnenmarkt ausging. Mit dem Brexit, dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union 2020, werden auf europäischer Ebene regulatorische Mindeststandards neu bestimmt. Neben ökonomischen Europäisierungs- Tabelle 2: 5 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Lissabon-Urteil. Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 75 wirkungen sind inzwischen auch weitgehende Europäisierungswirkungen getreten, z.B. in der europäischen Flüchtlings- und Umweltpolitik. Letztere hat die EU-Mitgliedstaaten schon bisher in einem regulatorischen Wettbewerb beschäftigt, sieht sich nun aber zusätzlich mit einer Wertediskussion konfrontiert. Die Europäisierung der politischen Institutionen Für Regierungen und Parlamente auf Landes- und Bundesebene, für den Bundesrat und das BVerfG besteht die Europäisierungsherausforderung darin, ihre institutionelle Rolle neu zu definieren sowie ihre Organisationsstrukturen anzupassen und somit der Tatsache Rechnung zu tragen, dass auf europäischer Ebene ‚Mitregenten‘ entstanden sind, deren Entscheidungen Geltung in der nationalen Politik beanspruchen. Der Bundesregierung hat der Umgang mit den europäischen Institutionen ein misfit- und ein Koordinationsproblem beschert. Das misfit-Problem wurde im Kontext der Bewältigung der europäischen Finanz- und Staatsschuldenkrise besonders deutlich. Es besteht beispielsweise darin, dass die Ideen zur ‚economic governance‘ (z.B. Eurobonds) als Instrument der Krisenbewältigung, wie sie von der Europäischen Kommission formuliert wurden, aus innenpolitischen Gründen im deutschen Kontext nicht einfach übernommen werden konnten. Dies führte zu einem institutionellen Konflikt von Bundesregierung und Europäischer Kommission und trug zur Stärkung des Europäischen Rates gegenüber der Kommission bei. Um Europäisierungswirkungen zu vermeiden, beförderte die Bundesregierung die institutionelle Konkurrenz der EU- Institutionen. Angela Merkel präferierte die intergouvernementale Koordination europäischer Entscheidungsfindung, die ‚Unionsmethode‘, die sie der ‚Gemeinschaftsmethode‘ der Entscheidungsfindung durch die Organe der Europäischen Union gegenüber stellte.6 Während das misfit-Problem für die Bundesregierung so policy-gebunden auftrat, ist es durch deren Koordinationsprobleme mit der Europäisierung strukturell verbunden. Die Qualität europäisierten Entscheidens auf Regierungsebene hängt von der Fähigkeit der Bundesregierung ab, mit einer Stimme im Kontext europäischer Institutionen zu sprechen. Dass dies gelingt, ist in Deutschland keine Selbstverständlichkeit. Immer wieder wurde kritisiert, dass die Entscheidungsprozesse innerhalb der Bundesregierung bei Fragen der Europäisierung aufgrund des dominierenden Prinzips der Ressortverantwortlichkeit extrem fragmentiert und fern ab von dem erforderlichen Maß an Koordination seien. Ressortpolitische Fragmentierung bedeutet konkret, dass das Wirtschaftsministerium und nicht das Außenministerium bis in die 1980er-Jahre hinein die zentrale Koordinierungsrolle in der deutschen Europapolitik innehatte. Organisatorisch kam die Dominanz des Wirtschaftsministeriums dadurch zum Ausdruck, dass es das erste und für lange Zeit einzige Ressort war, das eine eigene Europaabteilung (Abteilung E) unterhielt. Infolge der Aufgabenerweiterung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht verschoben sich die Gewichte zwischen den beiden Ressorts allerdings sukzessive zugunsten des Auswärtigen Amtes, wo 1993 als konkrete Folge des Europäisierungsschubes eine Europaabteilung eingerichtet wurde. Im Zuge der Regierungsbildung von 1998 wurde die Abteilung E vom Wirtschafts- in das Finanzministerium überführt; allerdings mit der Bildung der Großen Koalition im Jahr 2005 in das Wirtschaftsministerium zurückverlagert. Beides geschah 6 Vgl. Roland Sturm: Beyond the ‚ever closer union‘. National interests, institutional power shifts and threats to the ‘permissive consensus’ in Germany, in: Riccardo Fiorentini/Guido Montani (Hrsg.): The European Union and Supranational Political Economy, London/New York 2015, S. 81–97, hier S. 83. II. Grundlagen und Konzepte 76 Handbuch zur deutschen Europapolitik jeweils aus parteipolitischen Gründen, die nichts mit Europäisierungsfolgen zu tun hatten. Komplettiert wird das Set europapolitischer Akteure seit 2002 durch eine Abteilung für Europapolitik (Abteilung 5) im Kanzleramt. Letztere Strukturanpassung an das europäisierte Entscheiden ist die folgenreichste. Dem Tenor im vorliegenden Schrifttum folgend, drängt sich der Eindruck auf, dass das in Art. 65 Satz 2 GG fixierte Ressortprinzip, demzufolge jeder Bundesminister seinen Aufgabenbereich selbständig und in eigener Verantwortung leitet, das Erscheinungsbild der Bundesregierung auf dem europäischen Parkett nachhaltig prägt. Schon aus Rücksicht auf den jeweiligen Koalitionspartner sind die bisherigen Bundeskanzler mit dem Einsatz der Richtlinienkompetenz sehr zurückhaltend umgegangen. Alle wichtigen europapolitischen Entscheidungen werden zur ausführlichen Erörterung auf die Tagesordnung des Kabinetts gesetzt. Auf die Tagesordnung des Kabinetts gelangt allerdings nur das, was zwischen den betroffenen Ministerien bereits abgestimmt wurde. Diese Abstimmungsprozesse sind streng hierarchisch organisiert. Sie beginnen auf der sogenannten Arbeitsebene zwischen den zuständigen Referenten. Die Vorbereitung der Zusammenkünfte der verschiedenen Fachministerräte in Brüssel obliegt dem jeweils zuständigen Ministerium, das sich mit allen anderen sachlich betroffenen Ministerien abzustimmen hat. Die Initiative geht also jeweils von dem zuständigen Referatsleiter im federführenden Ressort aus. Nur was auf der Ebene der Referatsleiter strittig bleibt, wird ‚nach oben‘ – über die Unterabteilungs- und Abteilungsleiter – auf die Staatssekretärsebene weitergeleitet. Erst wenn auch die Staatssekretäre keine Einigung erzielen können, werden die Minister persönlich eingeschaltet. Diese horizontalen, multilateralen Abstimmungsprozesse sind tägliche Routine bei der Gesetzesvorbereitung. Hinsichtlich der Europapolitik ist ihr Funktionieren aber besonders wichtig, da angesichts feststehender Entscheidungstermine im Brüsseler Rat der Europäischen Union keine Möglichkeit besteht, ein Thema, das zwischen den beteiligten Ministerien noch strittig ist, bis zur Beseitigung des Konflikts von der Tagesordnung des Kabinetts zu nehmen. Dies ist der Grund, warum die europapolitischen Koordinationsmechanismen besonders ‚ausgefeilt‘ erscheinen und einen Formalisierungsgrad erreicht haben, der dem sonstigen Alltagsgeschäft der Bundesregierung fremd ist. Das Auswärtige Amt ist für den Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (frz. Comité des représentants permanents) COREPER II zuständig, während sich das Wirtschaftsministerium für COREPER I verantwortlich zeichnet. Was als ausgeklügeltes Verfahren erscheint, ist in der Praxis weit weniger effizient. Die Abstimmungen zwischen den Ressorts werden teilweise überlagert von parteipolitischen Differenzen zwischen den Ressorts und Querschüssen aus den Ländern. Insgesamt erweist sich der Entscheidungsapparat als schwerfällig, sodass es nicht immer gelingt, eine deutsche Weisung für den jeweiligen COREPER-Vertreter zu formulieren. Die Alternative, der Europäisierung durch ein eigenständiges Europaministerium effizienter zu begegnen, scheitert nicht nur an dem Problem der Stellung eines solchen Querschnittsministeriums mit Kompetenzen aus fast allen Politikbereichen im Gefüge der Bundesregierung, sondern auch an dem Interesse der Koalitionspartner, ihre Ressortkompetenzen nicht durch einen parteifremden Minister einschränken zu lassen. Die Effizienzanpassung der Arbeit der Bundesregierung an die Herausforderung der Europäisierung ist nur mäßig gelungen. Es zeichnet sich allerdings ab, dass durch die Stärkung der Rolle des Kanzleramtes im Umgang mit Europäisierung eine informelle Reduktion der Komplexität des Entscheidungs- Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 77 prozesses stattfindet.7 Im Kanzleramt koordiniert das Referat 503 die Europapolitik der Bundesregierung. Auch das Auswärtige Amt hat eine EU-Koordinierungsgruppe (EU-K). Europapolitische Arbeitseinheiten gibt es inzwischen in allen Bundesministerien. Für den Deutschen Bundestag stellen sich im Kontext der Europäisierung die Frage nach den Auswirkungen und Grenzen seiner Kompetenzen und die Frage nach seiner internen Organisation zur Bearbeitung der von der Europäischen Union kommenden Agenda bzw. – im Falle der Verletzung des Subsidiaritätsprinzips – zu deren Abwehr. Der Bundestag hat weniger zu entscheiden, da er Kompetenzen an europäische Institutionen abgegeben hat. Er setzt in den verlorenen Kompetenzfeldern Richtlinien und Verordnungen in nationale Gesetzgebung um und wirkt so als Vollzieher der Europäisierung. Im Rahmen von Richtlinien hat er dabei durchaus Gestaltungsmöglichkeiten, die er aber nicht immer besonders offensiv oder kreativ wahrnimmt. In seinem Urteil zum Europäischen Haftbefehl von 2005 erinnerte das BVerfG den Gesetzgeber an seine Verantwortung für die Gestaltung von Europäisierung in diesem Kontext: „Der Gesetzgeber war jedenfalls verpflichtet, die Umsetzungsspielräume, die der Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten belässt, in einer grundrechtsschonenden Weise auszufüllen. (…) Ein Rahmenbeschluss ist nicht unmittelbar wirksam (…), er bleibt für seine innerstaatliche Gültigkeit darauf angewiesen, dass er von den Mitgliedstaaten in das nationale Recht umgesetzt wird.“8 Wie hoch der Anteil der Gesetze ist, die durch die Europäisierung von Politikfeldern ausgelöst werden, ist umstritten. Die Rede ist davon, dass durchschnittlich 80 Prozent der deutschen Gesetzgebung inzwischen europainduziert sei. Ausgangspunkt dieses, wie die Kritiker meinen, 80- Prozent-Mythos ist eine Rede des damaligen Präsidenten der Europäischen Kommission, Jacques Delors, am 6. Juli 1988 vor dem Europäischen Parlament, in der er feststellte, dass in zehn Jahren 80 Prozent der Wirtschaftsgesetzgebung, vielleicht auch der steuerlichen und sozialen, gemeinschaftlichen Ursprungs sein werden. Die deutsche Europäisierungsdiskussion hat diese Aussage auf die europäische Gesetzgebung und den Zeitpunkt ‚heute‘ verkürzt. Gelegentlich taucht auch die Annahme auf, es könnte ein Auf und Ab an Europäisierung anhand der Zahl der europainduzierten Gesetze festgestellt werden.9 Der damit verbundene Denkfehler ist offensichtlich. Bereits bestehende Europäisierung verschwindet nicht, wenn in einem Jahr in dem entsprechenden Bereich keine europainduzierte Gesetzgebung festgestellt werden kann. Es zeigte sich in der intensiv geführten Debatte über das Ausmaß der Europäisierung der Gesetzgebung mindestens dreierlei: (1) Annahmen über die Reichweite der Europäisierung (soll z.B. auch die Landespolitik einbezogen werden oder auch Prozesse des ‚Framing‘, also der normativen Vorentscheidungen des deutschen Gesetzgebers) beeinflussen das Ergebnis. (2) Die Wahl der Datengrundlage ist bei Arbeiten der Kritiker des 80-Prozent-Mythos problematisch. (3) Auch wenn es nicht gelingen kann, ganz exakt den europäisierten Anteil der deutschen Gesetzgebung zu bestimmen, ist von einer quantitativen Dominanz der europäisierten Gesetzgebung im Deutschen Bundestag auszugehen.10 7 Vgl. Andreas Rinke: Kanzleramt entreißt Westerwelle Europapolitik, in: Handelsblatt, 22.2.2010. Die Idee, dem Auswärtigen Amt die Zuständigkeit für die Europapolitik zu nehmen, scheiterte jedoch. 8 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 18. Juli 2005, in: BVerfGE 133, 273–348, Europäischer Haftbefehl. 9 Vgl. Annette Elisabeth Töller: Measuring and Comparing the Europeanization of National Legislation, in: Journal of Common Market Studies 2/2010, S. 417–444, hier S. 439. 10 Vgl. u.a. Thomas König/Lars Mäder: Das Regieren jenseits des Nationalstaats und der Mythos einer 80-Prozent-Europäisierung in Deutschland, in: Politische Vierteljahresschrift 4/2008, S. 438–463; Annette Elisabeth Töller: Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des deutschen Bundestages jenseits des 80-Prozent- II. Grundlagen und Konzepte 78 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Europäisierung nationaler Gesetzgebung sagt noch nichts über die Effizienz der Umsetzung von europäischen Vorgaben aus, auch wenn die Europäische Union einen möglichen misfit nationalstaatlicher Verwaltungspraxis in Rechnung stellt und deshalb Regeln definiert, die die Grenzen nationalstaatlicher Kreativität bei der Umsetzung von europäischen Regeln bestimmen sollen, und ,ex ante‘- sowie ,ex post‘-Kontrollen durchführt.11 Die ,Compliance‘-Forschung hat versucht, Erklärungen für zögerliches Umsetzen von Europäisierungsimpulsen zu finden.12 Eine Studie zu sechs Richtlinien in den EU-15 auf dem Feld der Sozialpolitik sieht Deutschland nicht mit einer starken ,Compliance‘-Kultur ausgestattet.13 Europäisierungsschritte in der deutschen Politik haben in erster Linie etwas mit nationalen Präferenzen und den damit verbundenen politischen Interessen zu tun. Entsprechend unterschiedlich sind die Umsetzungsfortschritte bei einzelnen Aspekten der Sozialpolitik. Diese Befunde werden durch die Studie von Haverland/Romejin bestätigt.14 Nach ihren Daten werden nur 42,7 Prozent der Richtlinien im Bereich Sozialpolitik der Europäischen Union rechtzeitig umgesetzt. In Deutschland sind es 41,3 Prozent. Bei 39,7 Prozent der Richtlinien entsteht in Deutschland eine geringe Verzögerung, bei 10,9 Prozent aufgrund der groben Missachtung des vorgegebenen Zeitrahmens eine problematische Situation. Die nationalen Präferenzen werden im deutschen Fall dadurch deutlich, dass über die Hälfte der sozialpolitischen Richtlinien, die sich mit Fragen der Gesundheit und der Sicherheit am Arbeitsplatz befassen, rechtzeitig umgesetzt werden, während dies bei anderen Aspekten der Sozialpolitik wie Arbeitszeitregelungen, Gleichberechtigung am Arbeitsplatz, Rechte der Angestellten oder ausländische Beschäftigte nur zu weniger als 20 Prozent der Fall ist. Die Befunde in einem Politikfeld (Sozialpolitik) sollten jedoch nicht verallgemeinert werden, denn es konnte auch gezeigt werden, dass die Geschwindigkeit und die zeitgerechte Umsetzung von europäischer Gesetzgebung je nach Politikfeld stark variieren. Das Profil Deutschlands zeigt über Politikfelder hinweg, dass eine rasche Umsetzung europäischer Gesetzgebung am ehesten in der Sozialpolitik15 und noch viel umfassender bei der Regelung von Finanzdienstleistungen16 zu erwarten ist. Im Rahmen des Ausschusswesens (Komitologie), mit dem der Rat der Europäischen Union die Durchführungsbefugnisse der Europäischen Kommission kontrolliert und beeinflusst, sind auch deutsche Beamte aus den Ministerien von Bund und Ländern tätig. Sie sind an der politischen Feinjustierung der Europäisierung in der Implementationsphase europäischer Gesetzgebung beteiligt. Hinsichtlich seiner internen Organisation hat der Deutsche Bundestag strukturkompatibel auf die Europäisierung der Gesetzgebung reagieren können. Das gleiche gilt für den Bundesrat. Die passende Struktur ist die Ausschussebene, was allerdings wenig darüber aussagt, ob diese Struktur effizient genug ist, um Bundestag und Bundesrat ein optimales Nutzen ihrer Potenzia- Mythos, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2008, S. 3–17. Wir folgen hier den überzeugenden Argumenten von Sven Hölscheidt/Tilmann Hoppe: Der Mythos vom „europäischen Impuls“ in der deutschen Gesetzgebungsstatistik, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/2010, S. 543–551. 11 Vgl. Fabio Franchino: Delegation and Constraints in the National Executive of the EC Policies: A Longitudinal and Qualitative Analysis, in: West European Politics 4/2001, S. 169–192. 12 Vgl. Bernard Steunenberg/Mark Rhinhard: The transposition of European law in EU member states: between process and politics, in: European Political Science Review 3/2010, S. 495–520. 13 Vgl. David Howarth/Tal Sadeh: The ever incomplete single market: differentiation and the evolving frontier of integration, in: Journal of European Public Policy 7/2010, S. 922–935, hier S. 924. 14 Vgl. Mark Haverland/Marleem Romeijn: Do Member States Make European Policies Work? Analysing the EU Transposition Deficit, in: Public Administration 3/2007, S. 757–788. 15 Vgl. Markus Haverland/Bernard Steunenberg/Frans van Waarden: Sectors at Different Speeds: Analysing Transposition Deficits in the European Union, in: Journal of Common Market Studies 2/2011, S. 265–291. 16 Vgl. Emiliano Grossmann/Patrick Leblond: European Financial Integration: Finally the Great Leap Forward?, in: Journal of Common Market Studies 2/2011, S. 413–435, hier S. 417. Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 79 le bei der Beratung der europäisierten Gesetzgebung zu sichern. Das Grundgesetz hat mit dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union im Bundestag (Art. 45 GG) und der Europakammer im Bundesrat (Art. 52 GG) Gremien geschaffen, die flexibel für ihre jeweiligen Institutionen sprechen sollen. Sie genießen das Sonderrecht, für das Plenum ihrer Institutionen entscheiden zu können. In der Verfassungspraxis haben sich diese Querschnittsausschüsse aber nicht gegen die an Politikfeldern orientierten Ausschüsse und Entscheidungsprozesse durchsetzen können und sich auch als nicht ausreichend schnell in ihren Entscheidungen erwiesen, um mit dem Tempo der Brüsseler Gesetzgebung mithalten zu können. Im Bundesrat entstand die Sondersituation, dass die Europakammer weitgehend als Entscheidungsorgan vernachlässigt wurde. Der Bundesrat arbeitet bei Angelegenheiten der Europäischen Union v.a. mit seinem Ausschuss für Fragen der Europäischen Union.17 Auf europäischer Ebene spielen Bundestag und Bundesrat als Institutionen eine Nebenrolle. Die Tatsache, dass der Bundestag inzwischen ein Verbindungsbüro in Brüssel betreibt (seit 2007) ist ein Signal für dessen eigenständige Rolle bei der Beschaffung von relevanten Informationen im Kontext der Informationsflut, die aus Brüssel kommt. Dennoch ändert dies nichts daran, dass die Europäisierung das politische Gewicht des Bundestages verringert hat. Seit dem Lissabon-Vertrag können Bundestag und Bundesrat mit Hilfe der Subsidiaritätskontrolle dem Kompetenzverlust durch in den europäischen Verträgen nicht implizierte Europäisierung entgegenwirken. Als Folge des Urteils des BVerfG zum Lissabon-Vertrag kann der Deutsche Bundestag im Rahmen der Integrationsverantwortung auch Einfluss auf Veränderungen der Zuständigkeitsregeln der Europäischen Union sowie ihrer Entscheidungsverfahren nehmen.18 Ob damit tatsächlich eine ‚Reparlamentisierung‘ der deutschen Politik entgegen dem Trend der nationalen ‚Entparlamentarisierung‘ als Folge von Europäisierung eingeleitet wurde, ist höchst umstritten.19 Für den Bundesrat war rasch klar, dass er keinen europäischen ‚Stellvertreter‘ finden würde, der mit Mitwirkungsrechten ausgestattet ist, die seinen innerstaatlichen Mitwirkungsrechten entsprechen. Der mit dem Vertrag von Maastricht beschlossene Ausschuss der Regionen, in dem die deutschen Länder Sitz und Stimme haben, ist kein Entscheidungsorgan. Er wirkt bestenfalls beratend bei der europäischen Gesetzgebung mit. Auch der Bundesrat musste also einen Kompetenzverlust durch Europäisierung ohne europäische Kompensation akzeptieren. Für die Länder brachte die Föderalismusreform 2006 zudem den Einstieg in die nationale Haftungsgemeinschaft und eventuelle Strafzahlungen bei mangelhafter,Compliance‘ Deutschlands hinsichtlich der Umsetzung von europäischer Gesetzgebung (Art. 104a Abs. 6 GG) und hinsichtlich der Beachtung der jährlichen Defizitgrenzen im Rahmen der Konvergenzkriterien (Art. 109 Abs. 5 GG). Europäisierung bedeutet auf allen Ebenen des föderalen deutschen Regierungssystems eine Herausforderung der Parlamente. Sie befinden sich in einer Defensivsituation. Die Parteiendemokratie hat den klassischen Dualismus von Parlament und Regierung schon im 19. Jahrhundert beseitigt. Im Europäisierungsprozess entsteht der neue Dualismus von nationalen Regierungsvertretern und Brüsseler Institutionen. Die Bürgerinnen und Bürger sehen sich mit einem wenig transparenten Mehrebenenverflechtungssystem konfrontiert, das ihnen kaum mehr erlaubt, den Ort für politische Entscheidungen zu erkennen, u.a. da diese nicht mehr nur einen Ort ha- 17 Vgl. Antonios Souris: Europa im Parteienwettstreit in den Ausschüssen des Bundesrates, in: integration 3/2018, S. 210–227. 18 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil, 30. Juni 2019, Lissabon-Urteil. 19 Zur Diskussion vgl. u.a. Birgit Eberbach-Born et al. (Hrsg.): Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, Baden-Baden 2013. II. Grundlagen und Konzepte 80 Handbuch zur deutschen Europapolitik ben. Diese Intransparenz aufzuhellen, könnte, so wurde mehrfach in die politische Debatte eingeworfen, eine neue prioritäre Aufgabe der Parlamente in einem europäisierten Regierungssystem sein. Statt vergeblich hinter Informationen und Entscheidungen auf europäischer Ebene herzulaufen, sollten Parlamente viel stärker der Ort werden, wo die Konsequenzen der Europäisierung im Konkreten, also bezogen auf einzelne politische Entscheidungen im Diskurs, deutlich gemacht werden. Dies wäre sicherlich ein wichtiger Beitrag zum Verständnis des Funktionierens von Politik heute. Aber für Parlamentarier ist das eine unattraktive Aufgabe. Ihr Thema wäre dann die eigene eingeschränkte Entscheidungsfähigkeit und damit verbunden das Fehlen der Möglichkeit wählerwirksamer Handlungsmöglichkeiten. Da erscheint es bequemer und politisch ertragreicher, die zunehmende Europäisierung parlamentarischer Entscheidungen zu ignorieren und im (kleiner werdenden) nationalen Entscheidungsterrain traditionelle Klientelpolitik zur Förderung der eigenen Wiederwahl zu betreiben. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die Kompetenz über die Vereinbarkeit einer nationalen gesetzlichen Regelung mit einer gemeinschaftlichen zu entscheiden. Mit anderen Worten: Seine Urteile können Grenzen ziehen für den Handlungsspielraum, der im nationalen Rahmen beim erreichten Grad der Europäisierung bleibt. Dies bedeutet, dass die Zuständigkeit für nationale Normenkontrollen in europäisierten Politikfeldern auf das supranationale Gericht überführt wurde. Deutsche Gerichte können zwar nationale Normen wegen ‚Gemeinschaftsrechtswidrigkeit‘ verwerfen, nicht aber supranationale Normen unter Berufung auf ihre Unvereinbarkeit mit deutschem Recht außer Kraft setzen. Der Transfer von Zuständigkeiten im Bereich der Rechtsprechung ist rechtsdogmatisch bislang noch nicht vollständig bewältigt, zumindest wenn es um Fragen des Verhältnisses vom Gerichtshof der Europäischen Union und BVerfG geht. Den im Vertragswerk angelegten Vorrang europäischen Rechts und europäischer Rechtsprechung hat das BVerfG lange nicht anerkannt. Exemplarisch für die Problemlage sei hier das sogenannte ‚Maastricht-Urteil‘ genannt. Verhandelt wurde eine Verfassungsbeschwerde gegen das Zustimmungsgesetz zum Maastricht-Vertrag. Die Beschwerde stützte sich im Wesentlichen auf das Argument, dass die aus Art. 38 GG resultierenden Rechte des Beschwerdeführers auf demokratisch legitimierte Vertretung im Deutschen Bundestag sowie sein Recht auf Teilhabe an der Ausübung der Staatsgewalt nach Art. 20 GG verletzt worden seien. Dies sei dadurch geschehen, dass der Europäischen Union neue, wesentliche Aufgaben übertragen worden seien. Insbesondere gelte dies für die Einführung der einheitlichen europäischen Währung, da sich Deutschland mit dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) diesbezüglich einem nicht mehr korrigierbaren Automatismus unterworfen habe. Mit anderen Worten: Der Bundestag sei durch den Vertrag von Maastricht in einem Umfang ‚entmachtet‘ worden, welcher vom Grundgesetz nicht mehr gedeckt sei. Das Zustimmungsgesetz zum EUV und damit Teile des Vertrags selbst seien also verfassungswidrig. Das BVerfG ging in seinem Urteil davon aus, dass der Bundestag auch im europäischen Integrationsprozess „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht“ behalten müsse.20 Für sich selbst zog das Gericht daraus folgende Konsequenz: „Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen ein- 20 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155, Maastricht- Urteil. Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 81 geräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen“.21 Dies ist eine höchst bemerkenswerte Aussage, da das Gericht bekanntlich nur auf Antrag tätig werden kann. Wenn es also davon sprach, dass es die europäischen Rechtsakte prüfe, konnte dies nur als eine Einladung zu weiteren Verfassungsbeschwerden und Richtervorlagen verstanden werden. Obwohl das Gericht ausführte, dass es seine EU-bezogene Jurisdiktion in einem ‚Kooperationsverhältnis‘ mit dem Gerichtshof der Europäischen Union auszuüben gedenke, versuchte es, sich für Deutschland als quasi ‚Europäischer Gerichtshof höchster Instanz‘ zu etablieren. Es scheint indes, als hätte das BVerfG mittlerweile die seiner Rechtsprechung innewohnenden Gefahren erkannt. Es ist darauf bedacht, das Kooperationsverhältnis mit dem Gerichtshof der Europäischen Union einvernehmlich auszubauen. Erstmals wandte sich das BVerfG 2014 an den Gerichtshof der Europäischen Union mit der Bitte um eine Vorabentscheidung in der Streitfrage, ob der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB) von 2012, Outright Monetary Transactions (OMT) zu ermöglichen, rechtswidrig war.22 Allerdings vermag auch die explizite Anerkennung der Europäisierung der juristischen Letztentscheidung bei der europäischen Gesetzgebung nicht das Dilemma von möglichen Kompetenzüberschneidungen zu beseitigen. Dieser Konflikt spiegelt sich ebenfalls im Streit in Bezug auf das Anleihekaufprogramm der EZB zwischen BVerfG und Gerichtshof der Europäischen Union wider. Das BVerfG, dessen Urteilsverkündung aufgrund des grassierenden Coronavirus in den Mai 2020 verlegt wurde, sah in dem Ankaufprogramm der EZB eine Überschreitung des geldpolitischen Mandats der EZB. Für das BVerfG bleibt das Grundgesetz der Bezugspunkt, der sich aus seiner Sicht nicht umstandslos ‚europäisieren‘ lässt. In seinem Lissabon-Urteil von 2009 hat es deshalb in den Leitsätzen des Urteils betont: „Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips (…) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten (…). Darüber hinaus prüft das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes (…) gewahrt ist (...). Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich radizierten Prüfungskompetenz folgt dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit.“23 Die Europäisierung der Verbände und Parteien24 Deutschlands Verbände orientieren sich in ihrer Organisation, ihrer Schwerpunktsetzung und ihrer Präsenz in Brüssel an den Folgen des Europäisierungsprozesses für politische Entscheidungen. Die Europäisierung der Verbände war die logische Konsequenz des Bemühens um eine effiziente Wahrnehmung ihrer Interessen. Auch wenn das Entscheidungssystem der Europäischen Union von seiner vertragsmäßigen Konstruktion her auf eine intensive Zusammenarbeit v.a. der Europäischen Kommission mit den europäischen Verbandsföderationen hin angelegt ist, gehört auch die eigene unmittelbare Repräsentation der deutschen Verbände auf europäi- 21 Ebd. 22 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, OMT-Beschluss. 23 Bundesverfassungsgericht: Urteil, 30. Juni 2019, Lissabon-Urteil. 24 Vgl. hierzu auch Thomas von Winter sowie Oskar Niedermayer in diesem Buch. II. Grundlagen und Konzepte 82 Handbuch zur deutschen Europapolitik scher Ebene von jeher zu ihrer Strategie. Organe der Europäischen Union suchen von sich aus häufig den Kontakt nicht nur mit den Euroverbänden, sondern auch mit nationalen Organisationen. Hinzu kommt die Möglichkeit des Entstehens europäischer Verbände durch eine europäische Initiative zur Verbandsgründung. Damit ist gemeint, dass die Kommission immer wieder ‚Geburtshilfe‘ für Euroverbände leistete. Sie wurde dann aktiv, wenn ihr die in bestimmten Sektoren bestehende Verbandsstruktur aus aktuellen Anlässen unzureichend erschien. So wurde angesichts der europäischen Stahlkrise während der ersten Hälfte der 1970er-Jahre deutlich, dass die vorhandenen Überkapazitäten bei der Stahlproduktion abgebaut werden mussten. Die Europäische Kommission wollte hierfür die Vereinbarung von Produktionsquoten und Preisabsprachen ermöglichen, sah sich aber aufgrund der unübersichtlichen Interessenlagen nicht imstande, einen Partner für ein entsprechendes Programm zu finden. Deshalb rief der für industrielle Angelegenheiten zuständige Kommissar Étienne Davignon die europäischen Stahlproduzenten auf, einen Dachverband zu bilden (European Confederation of Iron and Steel Industries). Aus demselben Zeitraum datiert der Versuch, die Interessenlandschaft im Bereich Ökologie, in welchem eine Vielzahl von Umweltschutzgruppen um Einfluss konkurrierte, neu zu strukturieren. Die Gründung des European Environmental Bureau im Jahr 1976, dem heute nach eigenen Angaben über 140 Nichtregierungsorganisationen aus allen Mitgliedsländern angehören, ging ebenfalls auf die Initiative der Kommission zurück. Während es an Evidenz zur Europäisierung der Verbände nicht mangelt, war die Relevanz der Europäisierung nationaler Parteien und Parteiensysteme lange umstritten. Die These stand im Raum, dass von einer Europäisierung nationaler Parteien, ja selbst von ‚europäischen Parteien‘ im eigentlichen Sinne (z.B. individuelle Mitgliedschaft, Präsenz in der europäischen Öffentlichkeit, Rekrutierung des politischen Personals für europäische Institutionen) nicht gesprochen werden könne. Zwar war die erste Direktwahl zum Europäischen Parlament im Jahr 1979 Anlass zur Gründung europäischer Parteibünde aus weiterhin national autonomen Parteien. Zu einer Verankerung dieser Parteibünde bei Europawahlen als ‚Heimat‘ von Kandidaturen kam es nicht; nicht einmal die Themen der Europawahlen waren europäische. Eine Aufwertung europäischer Parteiorganisationen im Vertrag von Maastricht geht auf eine gemeinsame Initiative der Vorsitzenden der europäischen Parteibünde zurück, die auf eine ausdrückliche Anerkennung der Rolle europäischer Parteien im europäischen Integrations- und Demokratisierungsprozess abzielte. Ihren Niederschlag fand sie in Art. 10 Abs. 4 EUV. Er lautet: „Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union bei.“ Damit wurde v.a. die europäische Parteienfinanzierung ermöglicht. Die Verabschiedung des Parteienstatuts der Europäischen Union im Jahr 2004 regelt diese. Die Forschung hat Europäisierungseffekte auf folgenden Feldern untersucht: hinsichtlich eines möglichen programmatischen Wandels und der Veränderung der Organisationsstruktur nationaler Parteien, hinsichtlich des nationalen Parteienwettbewerbs, hinsichtlich innerparteilicher Spannungen wegen der Doppelrolle der Regierungen als Triebkräfte von Europäisierung einerseits und ihrer Verbundenheit mit einer parteipolitischen Basis, die nicht in Kategorien der Europäisierung denkt, andererseits sowie hinsichtlich des Verhältnisses von europäischen Partei- Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 83 bünden und nationalen Parteien.25 In Deutschland hat sich mit der Europäisierung der Politik die Organisationsstruktur der Parteien nur unwesentlich verändert. Im Parteienwettbewerb schienen europakritische Parteien zunächst wenig Erfolg zu haben. Der von Gegnern des Maastricht-Vertrags gegründete Bund Freier Bürger (BFB) erwies sich als kurzlebig (1994 bis 2000) und war bei Wahlen erfolglos. Erst die 2013 gegründete AfD, die sich gegen die Eurorettungspolitik wandte,26 hatte Einfluss auf den Parteienwettbewerb in Deutschland, wobei diese Partei nach einem kurzen Popularitätseinbruch neuen Auftrieb durch die ‚Flüchtlingskrise‘ bekam, sodass sie im 19. Bundestag mit immer noch 84 Mandaten die größte Oppositionspartei bildet.27 Erstmals gewann ein Thema der europäischen Politik breite nationale Aufmerksamkeit. Deutsche Verantwortung im europäisierten Rahmen des Euroraumes musste durch die Parteien innenpolitisch vermittelt werden. Dadurch entstand in Ansätzen eine europäisierte Öffentlichkeit bei der Wahrnehmung von Politik. In diese Richtung zielte auch die Idee, bei der Europawahl 2014 mit quasi europäisierten Parteien anzutreten. Ansatzpunkt war folgende Bestimmung des Vertrags von Lissabon (Art. 17 Abs. 7 EUV): „Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament.“ Mit der Benennung von Spitzenkandidaten 2014 und 2019 sollte das Europawahlergebnis hinsichtlich der Person des Kommissionspräsidenten für den Europäischen Rat verbindlich gemacht werden; was jedoch 2019 mit der Einigung auf Ursula von der Leyen als Präsidentin der Europäischen Kommission misslang. Insbesondere aufgrund der neueren Entwicklungen wäre es übertrieben, die Europawahl als Beleg für einen europäisierten Parteienwettbewerb oder einer engen Verzahnung der nationalen und europäischen Parteien anzuführen.28 Die Europäisierung der Politikfelder Europäisierung ist bisher am wirkungsvollsten und unmittelbar für alle Bürgerinnen und Bürger auf den Feldern der Politik erfahrbar. Die Europäisierung der Währung in Form des Euro in der Geldbörse ist ebenso Gewohnheit wie die Grenzüberschreitung ohne Ausweis innerhalb des Schengen-Raums. Wird die Europäische Union von ihrer Rolle bei der Aufgabenerfüllung her definiert, so ist sie politikfeldübergreifend omnipräsent. Immer mehr übernimmt die Europäische Union auch die Rolle desjenigen, der bei politischen Reformprojekten Initiativen ergreift (z.B. Entschädigung für Bahnreisende bei Zugverspätungen, Garantiefristen für elektrische Geräte, Roaming-Gebühren für Handys), Kontroversen anstößt und neue Probleme be- 25 Vgl. u. a. Robert Ladrech: Europeanization and political parties, in: Living Reviews in European Governance 1/2009, abrufbar unter: http://www.europeangovernance-livingreviews.org/Articles/lreg-2009-1/download/lreg- 2009-1Color.pdf (letzter Zugriff: 11.3.2020); Thomas Poguntke et al.: The Europeanisation of national party organisations: A conceptual analysis, in: European Journal of Political Research 4/2007, S. 747–771. 26 Vgl. Roland Sturm: Doch nicht „alternativlos“? Die EU-Krisenpolitik im Parteienwettbewerb, in: Eckhard Jesse/ Roland Sturm (Hrsg.): Bilanz der Bundestagswahl 2013. Voraussetzungen, Ergebnisse, Folgen, Baden-Baden 2014, S. 511–530. 27 Vgl. Knut Bergmann/Matthias Diermeier/Judith Niehues: Ein komplexes Gebilde. Eine sozio-ökonomische Analyse der Ergebnisse der AfD bei der Bundestagswahl 2017, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/2018, S. 243– 264. 28 Vgl. Sara B. Hobolt: A vote for the President? The role of Spitzenkandidaten in the 2014 European Parliament elections, in: Journal of European Public Policy 10/2014, S. 1528–1540; Yvonne Nasshoven, “To be or not to be?” Das Spitzenkandidatenprinzip in der Europawahl 2019 und zukünftige Szenarien, in: integration 4/2019, S. 280–296. II. Grundlagen und Konzepte 84 Handbuch zur deutschen Europapolitik nennt. Anders formuliert befindet sich das politische System der Bundesrepublik Deutschland inmitten eines stetigen Europäisierungsprozesses, der auf vielen Politikfeldern in kleinen Schritten verläuft, aber damit gerade in hohem Maße alltagswirklich wird. Tabelle 3 zeigt exemplarisch unterschiedliche Grade der Europäisierung von Politikfeldern und der Kompatibilität nationaler und europäischer Politik (fit/misfit). Europäisierung ist nicht automatisch mit einer Zunahme des Staatseinflusses auf bestimmten Politikfeldern gleichzusetzen. Europäisierte Entscheidungsregeln können sich ebenso auf den Abbau staatlicher Interventionsregeln wie auf neue Regelfindung beziehen. Beispielsweise ist der Rückzug des Staates aus vielen Bereichen der Daseinsvorsorge von der Telekommunikation über die Energieversorgung bis hin zur Luftfahrt eng mit europäischen Initiativen verbunden. Unklar bleibt, ob der Brüsseler Einfluss nun zu mehr oder zu weniger staatlicher Präsenz bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben führt – was alle Politikfelder gemeinsam haben ist, dass hier immer mehr die EU-Institutionen der Ort der Letztentscheidung wurden. Die Europäisierung der Politikfelder29 Politikfeld Europäisierung auf einer Skala von 1 (nationale Autonomie) bis 10 (europäischer Staat) fit/ misfit Wettbewerbspolitik 9 vom fit zum misfit Währungspolitik 9 fit mit Tendenz zum misfit Agrarpolitik 9 teilweise misfit Verkehrspolitik 3 misfit Umweltpolitik 8 vom fit zum misfit Regionalpolitik 8 misfit Justiz und Innenpolitik 7 misfit Zu den fast vollständig europäisierten Politikfeldern gehören zwei mit langer Tradition europäischer Zuständigkeit. Schon die Römischen Verträge von 1957 machten die Agrar- und die Wettbewerbspolitik zu Feldern europäisierten Entscheidens. D.h. nicht, dass hier in der Zwischenzeit keine Veränderungen stattfanden – im Gegenteil. Aber alle Veränderungen haben nicht zu einer Renationalisierung der Entscheidungsprozesse geführt, sondern gingen von europäischen Überlegungen aus. In der Agrarpolitik haben die Reformen von 1992 (MacSharry-Reformen), 2003 (Fischler-Reformen), 2008 und nachfolgende (Health Check) und 2014 zu einer stetigen Annäherung der Preisbildung in der Landwirtschaft an die Weltmarktpreise geführt und das Gewicht von Direktzahlungen an die Landwirte statt der Preisunterstützung für Tabelle 3: 29 Quelle: Roland Sturm/Heinrich Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozesse und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden 2012, S. 351. Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 85 landwirtschaftliche Produkte durch die Europäische Union gestärkt. Die Europäische Union hat Mechanismen eingeführt, um weitere Ziele, wie die Landschaftspflege, den Naturschutz und die ökologische Landwirtschaft zu unterstützen. Je detaillierter solche Bestimmungen werden, desto größer wird die Gefahr des misfits mit nationalen Interessen und Prioritäten. Die deutsche Position ist nicht konfliktfrei, beispielsweise was die Höhe der Rückflüsse aus der Brüsseler Kasse betrifft, oder im Hinblick auf die Kriterien für Direktzahlungen, wobei die Bundesregierung sich sowohl für bäuerliche Familienbetriebe einsetzen muss als auch für großflächige Landwirtschaft in Ostdeutschland, den Nachfolgebetrieben der Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (DDR). Die europäische Wettbewerbspolitik steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Herausbildung eines europäischen Binnenmarkts als Politik zum Schutz des Marktes vor Einschränkungen des wirtschaftlichen Wettbewerbs. Die Kontrolle der Einhaltung der Wettbewerbsregeln obliegt der Europäischen Kommission. Sie ist die europäische Kartellbehörde. Den Möglichkeiten national eigenständigen Entscheidens sind enge Grenzen gezogen. Auch in Deutschland gilt das Europäische Wettbewerbsrecht. Das deutsche Wettbewerbsrecht wurde durch Novellierungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen in seinen Inhalten immer stärker europäisiert. Im Bereich der Kartellkontrolle wendet das deutsche Kartellamt unmittelbar europäisches Recht an. Bei der Zusammenschlusskontrolle fallen alle Unternehmensfusionen von erheblichem Gewicht in die Kompetenz der Kommission. Nur Fälle von geringerem Gewicht und solche, bei denen mehr als zwei Drittel des gemeinschaftlichen Umsatzes in einem Land erbracht werden, können vom Bundeskartellamt bearbeitet werden. Die deutsche Wettbewerbspolitik hat sich nicht nur organisatorisch, sondern auch in ihrer Ausrichtung den europäischen Vorgaben angepasst und bemüht, misfit-Probleme zu beseitigen.30 Dass der europäische Binnenmarkt einer europäisierten Wettbewerbspolitik bedarf, ist unumstritten. Aus deutscher Sicht war die auf europäischer Ebene durchgesetzte neue Wettbewerbsphilosophie problematisch. Sie ersetzte den ursprünglich in der Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission unter deutschem Einfluss vorherrschenden Ordoliberalismus durch den ‚more economic approach‘, also die Orientierung der Wettbewerbspolitik an Wettbewerbswirkungen, v.a. der Konsumentenwohlfahrt. Tabelle 4 skizziert vereinfachend die Grundlagen der deutschen Wettbewerbspolitik und stellt sie einem ebenfalls vereinfachten Europäisierungsmodell gegenüber. Das Europäisierungsmodell zeigt die Richtung, die die deutsche Wettbewerbspolitik nimmt.pagebreak Deutsche Wettbewerbspolitik und das Europäisierungsmodell31 Grundlagen der deutschen Wettbewerbspolitik Spezifika des Europäisierungsmodells Orientierung an langfristiger Effizienz/ Strukturentscheidungen Orientierung an kurzfristiger Effizienz/ Einzelfallentscheidungen Tabelle 4: 30 Vgl. Angela Wigger/Andreas Nölke: Enhanced Role of Private Actors in EU Business Regulation and the Erosion of Rhenish Capitalism: the Case of Antitrust Enforcement, in: Journal of Common Market Studies 2/2007, S. 487–513. II. Grundlagen und Konzepte 86 Handbuch zur deutschen Europapolitik Kontrolle durch staatliche Institutionen (und Gerichte) Größere Rolle privater Regeldurchsetzung/ Privatklagen Ex ante-Prüfung der Gefährdung des Wettbewerbs Ex post-Prüfung Per se-Regel/ Maßstab Marktstrukturen Rule of Reason/ Maßstab Konsumentenwohlfahrt Dominanz des juristischen und politischen Diskurses Dominanz des ökonomischen Diskurses Traditionelle Ermittlungsverfahren Kronzeugenregelung Europäisiert ist seit der Einführung der gemeinsamen europäischen Währung auch die Währungspolitik. Die Europäisierung der Deutschen Bundesbank machte diese zu einem Mitglied des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB). Ihr Präsident ist Mitglied im Zentralbankrat der EZB. Die Bundesbank selbst hat neben Verwaltungsfunktionen nur noch bei der Bankenaufsicht gestalterische Aufgaben, die sie in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen wahrnimmt. Als Folge des Bedeutungsverlusts der europäisierten Bundesbank wurde diese organisatorisch umgebaut und ihr Personalbestand wie ihre Vorstandschaft verkleinert. Für Deutschland war mit der Europäisierung seiner Währung das Versprechen verbunden, die europäische Währung so stabil wie die Deutsche Mark zu machen. Die Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, der dies garantieren sollte, v.a. aber die Nichtbeachtung der Defizitgrenzen, die dieser zieht, sowie die wirtschaftspolitische Rolle, die die EZB inzwischen spielt, haben auf deutscher Seite Kritik an der europäischen Währungspolitik provoziert. Die Europäisierung der Währungspolitik schien in besonderer Weise dem Modell des fit deutscher und europäischer Institutionen zu entsprechen, da die EZB nach dem Modell der Deutschen Bundesbank mit gleichem Amtssitz (Frankfurt am Main) konzipiert wurde. Das heute bestehende misfit-Problem ist in erster Linie Konsequenz der Politisierung der Währungspolitik der Europäischen Union. Weitgehend europäisch geregelt wird auch die Regional- und Strukturpolitik sowie die Umweltpolitik. Erstere stellt eine wettbewerbspolitische Ausnahme dar, da die Regionalpolitik Beihilfen erlaubt, die sonst wegen ihrer Verzerrungswirkungen auf dem Binnenmarkt verboten sind. Jegliche Beihilfen werden von der Europäischen Kommission kontrolliert. Die Kommission entwickelt in Zusammenarbeit mit nationalen und regionalen Regierungen struktur- und regionalpolitische Initiativen. Deutsche Regionalpolitik, beispielsweise im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (Art. 91a GG), bedarf der Genehmigung der Kommission. Die deutsche Umweltpolitik hat durch ihre Europäisierung einen Wandel ihrer Ausrichtung durchgemacht. Es geht nicht mehr um Emissionsvermeidung (das ursprüngliche deutsche Modell), sondern um das Erreichen von Umweltqualitätszielen, wobei die Kommission weniger im Detail Mittel und Wege vorschreibt, sondern die Zielerreichung überprüft. Wenig Europäisierung finden wir in den Bereichen Verkehrspolitik oder auch Sozialpolitik. Hier mangelt es der europäischen Ebene zum Teil an Kompetenzen. Zum Teil greift die Europäisierung auf ein anderes Instrument zurück, das vielmehr Freiwilligkeit und Gestaltungsmög- 31 Quelle: Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, 2012, S. 212. Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems Handbuch zur deutschen Europapolitik 87 lichkeiten auf Seiten der Mitgliedstaaten erlaubt: die offene Methode der Koordinierung. Hier wird weitgehend intergouvernemental lediglich ein Zielhorizont abgesteckt, den die Mitgliedstaaten mit eigenen Strategien zu erreichen suchen. Auf dem Weg zur stärkeren Europäisierung befindet sich die Justiz- und Innenpolitik. Hier handelt es sich um ein Feld von zentraler Bedeutung für die nationale Souveränität, was das Finden europäischer Lösungen erschwert, wie das Beispiel der Asylpolitik zeigt.32 Fazit Die Europäisierung des deutschen Regierungssystems hat dieses grundlegend verändert – am stärksten in den Politikfeldern. Die von der Europäischen Union für die nationale Politik gesetzten Parameter sind selbstverständlich auch im Kontext der internationalen Politik zu sehen. In der Wirtschaftspolitik, beispielsweise, muss sich die Europäische Union strategisch zu Herausforderungen durch die Globalisierung verhalten, sei es in Fragen der Bankenaufsicht (Basler Abkommen), sei es in Fragen des Freihandels oder in Fragen zu den zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich.33 Die Europäische Union kann für die Mitgliedstaaten als Beschleuniger der Marktintegration, aber auch als Wahrer sozialer Errungenschaften wirken. Regieren in einem europäisierten Regierungssystem ist in ihrem Kern immer referentiell. Gleich welcher europäischen Gesetzgebung Deutschland folgt, gilt es einen europäischen Rahmen zu beachten, der in unterschiedlicher Konkretion auszufüllen ist. Gibt es Grenzen der Europäisierung? Diese Grenzen zieht nicht der Europäisierungsprozess, sondern der Integrationsprozess. Was einvernehmlich Kompetenz der Europäischen Union wurde, wirkt in die Mitgliedstaaten hinein. Aber es ist ein großer Unterschied, ob wir von Desintegrationstendenzen ausgehen oder von künftig möglicherweise vertiefter Integration. 32 Vgl. Dimiter Toshkov/Laura de Haan: The Europeanization of asylum policy: an assessment of the EU impact on asylum applications and recognition rates, in: Journal of European Public Policy 5/2013, S. 661–683. 33 Vgl. Richard Stinshoff: Das Vereinigte Königreich und Europa, in: Roland Sturm (Hrsg.): Länderbericht Großbritannien, Bonn 2019, S. 457–485. II. Grundlagen und Konzepte 88 Handbuch zur deutschen Europapolitik Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Christian Dreger Die wirtschaftliche Integration Europas hat die Entwicklung in Deutschland wesentlich bestimmt. Die wichtigsten Etappen auf diesem Weg waren die Schaffung des Binnenmarkts, seine Osterweiterung und die Einführung der Europäischen Währungsunion. Zudem werden die Rahmenbedingungen durch die weitere Ausgestaltung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP)1 und den Austritt des Vereinigten Königreichs maßgeblich geprägt. Gegenwärtig wird die Diskussion jedoch durch die Corona-Krise überlagert. In welchem Maße die Pandemie den Integrationsprozess nachhaltig beeinflusst, ist derzeit noch offen. Der folgende Beitrag diskutiert die wirtschaftlichen Effekte, die sich aus der Integration ergeben. Europäischer Binnenmarkt Der Europäische Binnenmarkt wurde vor mehr als zwei Jahrzehnten eingeführt. Er umfasst rund 500 Mio. Verbraucher und eine Wirtschaftsleistung von 15 Bio. Euro, die nur knapp hinter den USA rangiert. Aktuell gehen ungefähr zwei Drittel der deutschen Exporte und Importe auf den Handel innerhalb der Europäischen Union zurück; vor 20 Jahren lagen die Werte noch bei etwas mehr als der Hälfte. Die wirtschaftliche Verflechtung hat zugenommen, was einerseits auf den Trend einer steigenden internationalen Arbeitsteilung zurückzuführen ist, andererseits aber auch durch den Binnenmarkt begründet sein dürfte. Wird in Rechnung gestellt, dass der Exportanteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) in Deutschland bei rund 50 Prozent liegt, zeigt sich die hohe Bedeutung der europäischen Integration. Die internen Grenzkontrollen zwischen den Gründungsmitgliedern sind zum 1. Januar 1993 abgeschafft worden. Das Fundament des Binnenmarkts besteht aus den vier Grundfreiheiten; diese sind der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Der Handel zwischen den Mitgliedern ist grundsätzlich keinen Beschränkungen unterworfen. Jede Unionsbürgerin und jeder Unionsbürger kann in jedem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie oder er nicht besitzt, unter den gleichen Voraussetzungen eine Beschäftigung aufnehmen und sich dort niederlassen wie Angehörige dieses Staates. Der freie Kapital- und Zahlungsverkehr erlaubt den Transfer von Geld und Wertpapieren in beliebiger Höhe zwischen den Mitgliedern. Die Integration hat das Wirtschaftswachstum in den EU-Staaten stimuliert, insbesondere dort, wo die Länder relativ eng miteinander verflochten sind und einen weitgehend synchronen Konjunkturverlauf aufweisen. Tatsächlich weist eine Reihe von ökonomischen Argumenten auf ein höheres Wachstum hin, das durch den Binnenmarkt verursacht wird. Durch den Abbau von Handelshemmnissen werden Importe billiger. Das erhöht die Kaufkraft der privaten Haushalte, die von einem vielfältigeren Produktangebot profitieren. Der höhere Wettbewerb mit Erzeugnissen aus heimischer Produktion reduziert Monopolgewinne und senkt die Inflation. Der Binnenmarkt ermöglicht es Firmen, für einen größeren Markt zu produzieren. Daher treten Skalenerträge auf, weil sich die Vorteile der Massenproduktion besser nutzen lassen. Die grenzüberschreitende Mobilität von Arbeit und Kapital bewirkt, dass die Produktionsfaktoren dort einsetzbar sind, wo sie die 1 Vgl. hierzu auch Katrin Böttger in diesem Buch. Handbuch zur deutschen Europapolitik 89 größte Wertschöpfung versprechen. Zudem werden die Mitgliedsländer als Standort für Investoren aus Drittstaaten attraktiver. Durch die Gründung oder Übernahme von Firmen in einem Mitgliedsland ist man im gesamten Binnenmarkt präsent. Darüber hinaus beschleunigt der intensive Wettbewerb auf den Güter- und Faktormärkten den technischen Fortschritt, indem er mehr Anreize für Innovationen setzt. Speziell aus deutscher Sicht hat die Einführung der gemeinsamen Währung den Aufwertungsdruck aufgelöst, der früher hinsichtlich der Deutschen Mark bestand. Dies verteuert zwar die Importe, macht die Exporte aber aus preislicher Sicht wettbewerbsfähiger. Nach einer aktuellen Studie der Bertelsmann-Stiftung hat der Binnenmarkt die Einkommen der Bürger in den Mitgliedstaaten im Durchschnitt um 840 Euro pro Person und Jahr erhöht. Allerdings zeigen sich zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede.2 Die größten Nutznießer sind die Volkswirtschaften in Nord- und Westeuropa; dagegen sind die Effekte der Integration in Süd- und Osteuropa zumeist deutlich geringer. Beispielsweise liegen die Zuwächse in Deutschland und Frankreich bei 1.046 und 1.074 Euro pro Person und Jahr, während Einwohner in Italien und Spanien lediglich 763 bzw. 589 Euro verbuchen können. Rein rechnerisch ist die Produktion in Deutschland pro Jahr um 86 Mrd. Euro gestiegen, das entspricht etwas mehr als 1 Prozent der hiesigen Wirtschaftsleistung. Regionen mit einem hohen Industrieanteil und einer starken Exportorientierung haben überproportional profitiert. Die Effekte in Baden- Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen liegen über denen, die beispielsweise für Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern zu verzeichnen sind. Die Ergebnisse beruhen auf einem makroökonomischen Modell, das auf die Abbildung von Handelsströmen spezialisiert ist. Die aktuelle Untersuchung bestätigt im Grundsatz die Resultate aus früheren Studien. Generell fördert die Integration das wirtschaftliche Geschehen in den Mitgliedsländern, obgleich sich die Effekte für einzelne Länder unterscheiden. Insbesondere profitieren Nord- und Westeuropa in höherem Maße als Süd- und Osteuropa. Darüber hinaus zeigen die quantitativen Aussagen eine erhebliche Schwankungsbreite, sodass sich die tatsächlichen Impulse nur mit einiger Unsicherheit abschätzen lassen.3 Für Drittländer sind die Effekte ambivalent, sodass die Nettowirkungen für diese Staaten nicht eindeutig bestimmbar sind. Zum einen kommt es zu einer Erweiterung der Handelsbeziehungen mit der Europäischen Union. Dieser Effekt ist umso höher zu veranschlagen, je stärker das Wachstum in den Mitgliedsländern steigt. Zum anderen sind handelsumlenkende Effekte zu erwarten, die auf der Verlagerung von Handelsketten beruhen. Unternehmen in Drittstaaten erleiden Kostennachteile gegenüber den ortsansässigen Firmen, sofern sie nicht in gleicher Weise vom Abbau der Handelsbeschränkungen profitieren. Negative Effekte können durch eine entsprechende Ausgestaltung z.B. der ENP abgebaut werden. 2 Vgl. Giordano Mion/Dominic Ponattu: Estimating economic benefits of the Single Market for European countries and regions, Bertelsmann Stiftung, Policy Paper, Gütersloh 2019. 3 Vgl Michael Böhmer/Johannes Weisser/Katharina Drechsler: 20 Jahre Binnenmarkt. Wachstumseffekte der zunehmenden europäischen Integration, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2014; vgl. Magnus Henrekson/Johan Torstensson/Rasha Torstensson: Growth effects of European integration, in: European Economic Review 8/1997, S. 1537–1557. II. Grundlagen und Konzepte 90 Handbuch zur deutschen Europapolitik Realwirtschaftliche und preisliche Entwicklung in Deutschland und im Binnenmarkt Abbildung 1 zeigt das Wachstum von ausgewählten Nachfragekomponenten im Binnenmarkt und in Deutschland. Bis zur Finanzkrise war die Entwicklung in Deutschland schwächer ausgeprägt als in den Partnerländern, was v.a. bei den Konsumausgaben der privaten Haushalte sichtbar ist. Dagegen zeigt Deutschland bei den Exporten meist eine höhere Dynamik. Die Investitionen in Anlagen sind in den ersten Jahren von Binnenmarkt und Währungsunion anders als in der übrigen Europäischen Union gesunken. Seither hat sich ein moderates Wachstum eingestellt, zu dem auch der Wohnungsbau beigetragen hat. In den letzten Jahren war das Wachstum des BIP im Land meist höher als in der Rest-EU. Dazu dürften auch die strukturellen Reformen am Arbeitsmarkt und die Politik der mehrjährigen Lohnzurückhaltung beigetragen haben. Ein hoher Beschäftigungsstand stabilisiert den Verbrauch der privaten Haushalte und kann die Exportlastigkeit der Konjunktur reduzieren. Darüber hinaus ist die Lage der öffentlichen Finanzen robuster als in vielen anderen Partnerländern, sodass eine fiskalische Konsolidierung die realwirtschaftliche Entwicklung weniger stark belastet.4 Die Inflation der Konsumentenpreise lag im Durchschnitt der letzten Jahre bei ungefähr 1 Prozent und damit weit unterhalb der Zielmarke der Europäischen Zentralbank (EZB), die für den Euroraum besteht (EZB, Abbildung 2). Allgemein kommen die niedrigen Inflationsraten nicht nur aufgrund eines intensiveren Wettbewerbs im Binnenmarkt zustande. Inflationsdämpfend wirkt auch die Einbindung von Unternehmen aus den Schwellenländern in internationale Fertigungsketten, weil infolge des geringeren Lohnniveaus die Produktionskosten sinken.5 Zudem sind Steigerungen bei den Rohstoffpreisen in den letzten Jahren weitgehend ausgeblieben. Die Inflationsraten sind v.a. in Deutschland niedrig. Deshalb lagen die ex post-Realzinssätze hierzulande bis zur Finanzkrise über denen der Nachbarn. Aufgrund der höheren Kreditkosten waren Investitionen in Deutschland oftmals weniger lohnend. Durch den Beitritt zur Währungsunion hatten sich die langfristigen Nominalzinssätze an das Niveau Deutschlands angenähert. Daher konnten die anderen Länder Stabilität importieren. Bei einer gleichzeitig höheren Inflation hatten sie zudem einen Wettbewerbsvorteil. Diese Entwicklung hat sich nach der Finanzkrise umgedreht, da Investoren inzwischen stärker auf die individuellen Länderrisiken achten. In den letzten Jahren sind die Realzinssätze in Deutschland sogar in den negativen Bereich gefallen, weil die Bundesrepublik aus der Sicht internationaler Anleger einen sicheren Hafen bietet. Im laufenden Jahr hat die Corona-Krise einen tiefen Einbruch der Produktion verursacht. Im Vergleich zum Vorquartal hat der wirtschaftliche Lockdown das BIP in Deutschland im ersten Quartal um 2,0 Prozent reduziert; im zweiten Quartal liegt der Rückgang bei 10,1 Prozent. Auf Jahressicht ist nach der jüngsten Prognose der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) eine Abnahme von rund 7 Prozent zu erwarten. In der Europäischen Union und im Euroraum fallen die Verluste noch gravierender aus. Dabei wird 4 Eine steigende Staatsschuldenquote reduziert im Mittel das Wachstum in der Währungsunion. Im Gegensatz zu anderen Industrieländern gilt dieser Zusammenhang selbst dann, wenn die Staatsverschuldung auf ein tragbares Niveau zurückgefahren ist. Vgl. Christian Dreger/Hans-Eggert Reimers: Does euro area membership affect the relation between GDP growth and debt?, in: Journal of Macroeconomics Part B/2013, S. 481–486. 5 Vgl. Natalie Chen/Jean Imbs/Andrew Scott: Competition, globalization and the decline of inflation, Centre for Economic Policy Research, CEPR Discussion Paper Nr. 4695, London 2004; vgl. Laurence Ball: Has globalization changed inflation?, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper Nr. 12687, Cambridge 2006. Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 91 unterstellt, dass es zu keiner weiteren breiten Infektionswelle kommt. Besonders düster ist die Lage in Frankreich, Italien und dem Vereinigten Königreich. Derzeit zeichnet sich eine Eindämmung des Infektionsgeschehens ab, sodass die Restriktionen allmählich gelockert werden. Allerdings dürfte der Schock noch längere Zeit nachwirken, sodass sich die Märkte nicht allzu rasch erholen. Die höhere Unsicherheit kann zu einem Anstieg des Vorsorgesparens bei den privaten Haushalten beitragen, sodass wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Unterstützung der Konsumnachfrage leicht verpuffen. Denn die Haushalte könnten zusätzliche Mittel zu einer Erhöhung ihrer Ersparnis nutzen. Sinkende Gewinne, steigende Kosten und massive Unterauslastungen bestehender Kapazitäten dämpfen die Nachfrage von Unternehmen nach Investitionen. Spezialisierungsvorteile, die infolge der Globalisierung auftreten, dürften abnehmen, wenn man künftig heimische Anbieter bevorzugt. Um die wirtschaftliche Erholung anzukurbeln, haben die politischen Entscheidungsträger Konjunkturprogramme aufgelegt. Auch auf der supranationalen Ebene sind Maßnahmen beabsichtigt, die über eine gemeinsame Haftung der Mitgliedsländer die Integration sichern können. Die Krise könnte bestehende Einkommensunterschiede in der Europäischen Union vergrößern. Reichere Länder können sich schneller wieder ‚aufrappeln‘, ärmere Länder fallen stärker zurück. Programme auf der EU- Ebene sind ein Instrument, um tiefere Spaltungen zu verhindern. Realwirtschaftliche Entwicklung im Binnenmarkt und in Deutschland6 Bruttoinlandsprodukt Abbildung 1: 6 Quelle: Europäische Kommission: Annual Macroeconomic Database (AMECO). Reale Angaben, Preise von 2015. Durchschnittliche Wachstumsrate pro Jahr im jeweiligen Zeitraum. Schwarz: EU-15 ohne Deutschland. Grau: Deutschland. II. Grundlagen und Konzepte 92 Handbuch zur deutschen Europapolitik Konsumausgaben der privaten Haushalte Anlageinvestitionen Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 93 Exporte Preisliche Entwicklung im Binnenmarkt und in Deutschland7 Inflation Abbildung 2: 7 Quelle: Europäische Kommission: Annual Macroeconomic Database (AMECO), Inflation der Konsumentenpreise. Realzinssatz: Langfristiger Nominalzinssatz abzüglich der Veränderung des BIP-Deflators. Durchschnittliche Werte pro Jahr im jeweiligen Zeitraum. Schwarz: EU-15 ohne Deutschland. Grau: Deutschland. II. Grundlagen und Konzepte 94 Handbuch zur deutschen Europapolitik Langfristiger Realzinssatz Insgesamt sind die langfristigen Wachstumschancen der Integration noch nicht ausgereizt. So funktioniert der gemeinsame Markt nur für Güter recht gut. Bei Diensten besteht jedoch noch ein hohes Nachholpotenzial. Obwohl die Dienstleistungen rund 70 Prozent der Wertschöpfung und Beschäftigung in der Europäischen Union ausmachen, liegt ihr Anteil am grenzüberschreitenden Handel nur bei etwas mehr als 20 Prozent. Die im Jahr 2006 verabschiedete Dienstleistungsrichtlinie zielt auf den Abbau von Bürokratie und Verwaltungsvorschriften, die einem einheitlichen Markt für Dienstleistungen mutmaßlich entgegenstehen. Gemäß der Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten u.a. einheitliche Ansprechpartner einrichten, die als zentrale Kontaktstellen für Dienstleister fungieren und alle Verfahren und Formalitäten aus einer Hand erledigen. Davon könnten v.a. kleine und mittelständische Unternehmen profitieren, die nicht über entsprechende eigene Kapazitäten verfügen. Nur eine Minderheit dieser Unternehmen ist bisher international aufgestellt. Die Arbeitskräftemobilität lässt sich noch verbessern, etwa durch eine einfachere Anerkennung der im Heimatland erworbenen Qualifikationen und eine leichtere Mitnahme von Ansprüchen in der Sozialversicherung. Die Mobilität des Faktors Arbeit ist ein wichtiges Instrument, um regionale Ungleichgewichte abzubauen. Die Konjunkturprogramme könnten zu einem wachstumsfördernden Umbau der Wirtschaftsstruktur in der Europäischen Union beitragen, mit einer stärkeren Fokussierung auf Klimaschutz, Digitalisierung und Innovation. Osterweiterung des Binnenmarkts Deutschland hat aufgrund seiner geographischen Nähe und etablierter Handelsbeziehungen in besonders hohem Maße von der EU-Osterweiterung profitiert, die am 1. Mai 2004 in Kraft trat und den Binnenmarkt ausdehnte. Nach Volksabstimmungen sind zunächst zehn Länder Mittel- und Osteuropas beigetreten, die die Kopenhagener Kriterien erfüllen. Dazu zählen stabile Institutionen, die eine demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Einhaltung der Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 95 Menschenrechte und den Schutz von Minderheiten garantieren. Darüber hinaus wird eine funktionierende Marktwirtschaft vorausgesetzt. Die Gesamtheit des EU-Rechts, also der Acquis communautaire, war vor dem Beitritt zum Binnenmarkt zu übernehmen. Durch die Erweiterung hat sich die Bevölkerung der Europäischen Union um 20 und die Wirtschaftsleistung um 5 Prozent erhöht. Die Pro-Kopf-Einkommen in den Ländern Mittel- und Osteuropas liegen deutlich unter denen der alten Länder, sodass sich das Wohlstandsgefälle im Binnenmarkt vergrößert hat. Seitdem sind drei weitere Länder aufgenommen worden. Beitrittsverhandlungen werden gegenwärtig mit Staaten der Westbalkan-Region geführt. Die Osterweiterung hat das Wachstum im Binnenmarkt insgesamt beschleunigt. Dies gilt in erster Linie für die neuen Mitglieder, die nach dem Beitritt deutlich höhere Zuwächse des BIP verzeichnen konnten. Die Integration hat jedoch auch die Konjunktur in den alten Ländern angeregt. Diese Übertragungseffekte sind wegen des geringen Gewichts der Beitrittsländer jedoch nicht allzu hoch zu veranschlagen.8 Darüber hinaus sind die Effekte geographisch uneinheitlich verteilt. Während die Mitgliedsländer im Süden Europas kaum profitieren konnten, zeigen sich für andere Staaten, insbesondere für Deutschland als Exportnation, positive Wirkungen.9 Im letzten Jahr gingen über 10 Prozent der deutschen Warenausfuhren nach Mittel- und Osteuropa, etwas mehr als in die USA. Die Länder befinden sich in einem wirtschaftlichen Aufholprozess, der noch viele Jahre anhalten dürfte und insbesondere den Herstellern von Investitionsgütern, etwa Anbietern aus dem Maschinenbau, entgegenkommt. Aber auch andere Branchen wie die Automobilindustrie haben von den neuen Märkten profitiert. Daneben erlaubt die Einbindung mittel- und osteuropäischer Unternehmen in internationale Fertigungsabläufe effizientere Produktionsprozesse, die die Wettbewerbsfähigkeit steigern und Arbeitsplätze im Inland sichern. Bereits vor der Osterweiterung sind lohnintensive Produktionen nach Mittel- und Osteuropa abgewandert, um Kostenvorteile auszunutzen. Vergleichsweise geringe Arbeitskosten, niedrige Steuersätze für Unternehmen und öffentliche Fördermöglichkeiten haben die Entwicklung stimuliert. Der Zufluss von Investitionen in die neuen Mitgliedsländer steigert den Kapitaleinsatz pro Arbeitsplatz und die Produktivität, was eine allmähliche Konvergenz von Löhnen und Einkommen nach sich zieht.10 Die wirtschaftliche Angleichung wird von der EU-Regionalförderung unterstützt, obgleich die Mitteleinsätze nicht immer bestmöglich erfolgen. So erhöhen sich nach den Ergebnissen von Sascha O. Becker/Peter H. Egger/ Maximilian von Ehrlich die Pro-Kopf-Einkommen in den Zielregionen.11 Positive Beschäftigungseffekte sind jedoch kaum zu identifizieren. Zudem sind Opportunitätskosten in Rechnung zu stellen: Ressourcen werden aus anderen Verwendungszwecken abgezogen, um die För- 8 Vgl. beispielsweise Richard E. Baldwin/Joseph F. Francois/Richard Portes: The costs and benefits of Eastern enlargement: The Impact on the EU and Central Europe, in: Economic Policy 24/1997, S. 125–176; vgl. Fritz Breuss: Benefits and dangers of EU enlargement, in: Empirica 3/2002, S. 245–274. 9 Die Südländer haben relative Kostenvorteile eingebüßt, da das Lohnniveau in Mittel- und Osteuropa niedriger ist. Damit haben sich die Direktinvestitionen verlagert. Außerdem hat sich der Schwerpunkt der EU-Regionalförderung verschoben, da mittel- und osteuropäische Regionen geringere Pro-Kopf-Einkommen aufweisen. Vgl. auch Wilhelm Kohler: Eastern enlargement of the EU: A comprehensive welfare assessment, in: Journal of Policy Modeling 7/2004, S. 865–888. 10 Der wirtschaftliche Aufholprozess kann sich schneller gestalten, wenn ein Mangel an Sachkapital, aber nicht an Humankapital vorliegt. Diese Folgerung ergibt sich aus dem Lucas-Uzawa-Modell. Vgl. auch Philippe Aghion/ Peter W. Howitt: Endogenous growth theory, Cambridge 1997. 11 Vgl. Sascha O. Becker/Peter H. Egger/Maximilian von Ehrlich: Going NUTS: The effect of EU structural funds on regional performance, in: Journal of Public Economics 9–10/2010, S. 578–590. II. Grundlagen und Konzepte 96 Handbuch zur deutschen Europapolitik dermaßnahmen zu finanzieren.12 Allgemein hat die Ausdehnung des Binnenmarkts den Wettbewerb an den Güter- und Faktormärkten verschärft, was u.a. an einer höheren Angleichung der Preise von Konsumgütern festgemacht werden kann.13 Durch die Verlagerung von Wirtschaftsaktivitäten sind industrielle Arbeitsplätze in Deutschland verdrängt worden, insbesondere im Bereich niedriger Qualifikationsprofile. Das hat die Spreizung von Löhnen und Einkommen im Land tendenziell verstärkt. Seit dem Beitritt dürfen Selbständige aus den neuen Mitgliedsländern ihre Leistungen überall im Binnenmarkt anbieten. Von dieser Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit haben v.a. Handwerker Gebrauch gemacht. Bis zum Jahr 2011 galten länderspezifische Übergangsregelungen, die den Zuzug von Arbeitnehmern beschränkten. So wurde in Deutschland ein Zustrom von Geringqualifizierten und Lohndumping befürchtet. Die Erfahrung in anderen Ländern, die die Freizügigkeit unmittelbar nach Beitritt einführten, hat jedoch gezeigt, dass die Befürchtungen unbegründet waren. Vielmehr haben die Restriktionen auch die Standortverlagerungen deutscher Unternehmen nach Mittel- und Osteuropa beschleunigt. Abgesehen davon hat man auf den Zuzug hochqualifizierter Arbeitnehmer verzichtet. Nach der weltweiten Finanzkrise hat sich die Dynamik in vielen Ländern der Region abgeschwächt. Zum einen wirken sich die engen wirtschaftlichen Bindungen zur alten Europäischen Union aus.14 Zum anderen ist das Risikobewusstsein internationaler Investoren geschärft worden, die eine höhere öffentliche Verschuldung und Defizite im Außenhandel mittlerweile kritischer bewerten. Nachdem die Investitionszuflüsse deutlich nachgelassen hatten, war in den letzten Jahren vielerorts eine Rückkehr zum Vorkrisenniveau zu beobachten. Dazu haben auch die Infrastrukturinvestitionen beigetragen, die vornehmlich aus China erfolgten. Viele private Haushalte und Unternehmen in den neuen Mitgliedsländern sind in Euro verschuldet, sodass eine Abwertung der nationalen Währungen die finanziellen Belastungen vergrößern könnte. Der Bankensektor wird oft von west- und südeuropäischen Instituten dominiert, die die Kreditvergabe stärker an den Bedingungen in ihrer Heimat orientieren.15 Die vertraglich vereinbarte Einführung des Euro ist in einigen Staaten der Region nicht unumstritten, wie entsprechende Umfragen im Eurobarometer nahelegen.16 Dabei mag eine Rolle spielen, dass viele der Befragten die Einbußen an wirtschaftspolitischer Souveränität skeptisch beurteilen, die mit einem Beitritt zum Währungsgebiet verbunden wären. Die Verluste im Zuge der Corona-Krise sind auch in den neuen Mitgliedsländern enorm, zumal viele Haushalte und Unternehmen nicht über Reserven verfügen. Allerdings bieten sich auch neue Wachstumschancen. Ein Rückbau der Globalisierung würde zu einer Verkürzung der Lieferketten führen, bei der Produktionsstufen aus Asien nach Osteuropa verlegt werden. 12 Vgl. Jan in't Veld: The Potential Impact of the Fiscal Transfers under the EU Cohesion Policy Program. European Economy, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Economic Papers Nr. 283, Brüssel 2007. 13 Vgl. Christian Dreger et al.: Price convergence in the enlarged internal market, in: Eastern European Economics 5/2008, S. 57–68. 14 Vgl. Agata Wierzbowska: Transmission of euro area shocks to Central and Eastern European countries. Implications for monetary autonomy problem and business cycles synchronization, in: Japanese Journal of Monetary and Financial Economics 1/2015, S. 1–29. 15 Vgl. Ralph De Haas/Iman van Lelyveld: Foreign banks and credit stability in Central and Eastern Europe: A panel data analysis, in: Journal of Banking and Finance 7/2006, S. 1927–1952. 16 Vgl. z.B. Europäische Kommission: Eurobarometer 479 in all the EU Member States that have yet to adopt the euro, 7.6.2019, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/news/eurobarometer-479-2019-jun-07_de (letzter Zugriff: 30.7.2020). Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 97 Europäische Währungsunion Die Europäische Währungsunion vertieft die wirtschaftliche Integration durch die Verwendung des Euro als gemeinsame Währung. Theoretisch könnte die Währungsunion den ganzen Binnenmarkt umfassen. Allerdings haben mit Dänemark und Schweden zwei der alten EU-Mitgliedstaaten (sowie das Vereinigte Königreich bis zu seinem EU-Austritt) de jure oder de facto die Option, auf den Euro zu verzichten. Alle anderen Mitglieder sind verpflichtet, die gemeinsame Währung einzuführen. Der Zeitplan wird individuell geprüft. Dabei spielen die Konvergenzkriterien eine wichtige Rolle. Diese sind im Vertrag von Maastricht vereinbart und umfassen Regelungen zur Zins- und Inflationsentwicklung, zum Schuldenstand des Staates und dem öffentlichen Budgetdefizit. Aktuell setzt sich der Euroraum aus den zwölf ‚alten‘ EU-Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Niederlande, Belgien, Luxemburg, Portugal, Irland, Finnland, Österreich und Griechenland) und sieben ‚neuen‘ Mitgliedsländern (Slowenien, Slowakei, Estland, Lettland, Litauen, Malta und Zypern) zusammen. Ein Austritt aus der Währungsunion, wie er während der Griechenlandkrise diskutiert wurde, ist vertraglich nicht vorgesehen. Der Euroraum besteht seit 1999, der Euro wurde im Jahr 2002 als alleiniges Zahlungsmittel in den beteiligten Ländern eingeführt. Die Mitgliedstaaten verlieren durch den Beitritt zum Euroraum wichtige Instrumente der Stabilisierungspolitik. So ist die Anpassung ihrer Wechselkurse nicht mehr möglich. Dabei war es insbesondere für Deutschland wichtig, die währungspolitische Integration weiter voranzubringen. Früher wurden in vielen Ländern Abwertungen gegenüber der Deutschen Mark vorgenommen, um preislich wettbewerbsfähig zu bleiben. Deutsche Wettbewerbsvorteile, nicht zuletzt durch Lohnzurückhaltung erwirtschaftet, gingen so wieder verloren. Die fehlende feste Bindung der Wechselkurse hatte daher die Lohnerhöhungen gedämpft und eine stärkere Zunahme des privaten Verbrauchs verhindert. Das Kostenargument ist heute weniger relevant, da die Exporte zu einem großen Teil aus Investitionsgütern bestehen. Da diese Produkte weniger preissensitiv sind, können Kostensteigerungen besser verkraftet werden. Darüber hinaus verzichten die Staaten auf eine nationale Geldpolitik. Diese wird fortan von der EZB durchgeführt. Die EZB orientiert sich am Mittelwert der Euroländer, insbesondere wird ein Inflationsziel von knapp unter 2 Prozent angestrebt. Damit wirkt die Geldpolitik in Ländern mit überdurchschnittlicher Inflation expansiv, in Ländern mit unterdurchschnittlicher Inflation kontraktiv auf die realwirtschaftliche Entwicklung. Weil es im Zuge der Einführung der Währungsunion zu einer raschen Konvergenz nicht nur der kurzfristigen, sondern auch der langfristigen nominalen Zinssätze der Mitgliedstaaten kam, hatte Deutschland als Niedriginflationsland höhere reale Zinssätze als die Nachbarn zu verkraften. Dies hat nicht unerheblich zum schwachen Wachstum der ersten Jahre der Währungsunion beigetragen. Die Geldpolitik sollte tendenziell umso störungsfreier wirken, je weiter die Konjunktur der Mitglieder synchronisiert ist. Deutliche Divergenzen machen die einheitliche Geldpolitik weniger passgenau. Tatsächlich zeigt sich bis zur Finanzkrise eine stärkere Angleichung der nationalen Konjunkturzyklen.17 Unklar ist hingegen, ob die Einführung des Euro dazu beigetragen hat.18 Die Synchronisierung könnte auch durch den Binnenmarkt befördert worden sein. Seit der Finanzkrise hat die Heterogenität wieder zugenommen, auch weil die Mitgliedsländer mit 17 Vgl. Michael Massmann/James Mitchell: Reconsidering the evidence: are Eurozone business cycles converging?, in: Journal of Business Cycle Measurement and Analysis 3/2004, S. 275–307. 18 Vgl. Maximo Camacho/Gabriel Perez-Quirós/Lorena Saiz: Are European business cycles close enough to be just one?, in: Journal of Economics Dynamics and Control 9–10/2006, S. 1687–1706. II. Grundlagen und Konzepte 98 Handbuch zur deutschen Europapolitik unterschiedlichen Bedingungen für die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen konfrontiert sind. Während Deutschland insgesamt relativ solide Staatsfinanzen aufweist, wird dies in vielen anderen Ländern noch nicht erfüllt. Im Gegensatz zur Geldpolitik bleibt die Fiskalpolitik prinzipiell in nationaler Verantwortung. Einschränkungen resultieren aus dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), der im Jahr 1997 festgeschrieben wurde. Der Pakt fordert von den Eurostaaten in wirtschaftlich normalen Zeiten einen annähernd ausgeglichenen Staatshaushalt, um in ungünstigen Zeiten Spielraum zu haben, gegebenenfalls durch eine Erhöhung der Staatsausgaben die Wirtschaft aufzufangen oder die automatischen Stabilisatoren wirken zu lassen, also temporär sinkende Steuereinnahmen und höhere Ausgaben hinzunehmen. Im SWP sind Obergrenzen für das laufende öffentliche Haushaltsdefizit und die Staatsverschuldung vereinbart. Damit soll eine übermäßige Verschuldung einzelner Länder verhindert werden, die das Wachstum im Euroraum insgesamt mindern könnte. Steigende staatliche Defizite können den Inflationsdruck erhöhen und die Geldpolitik zwingen, die kurzfristigen Zinsen auf einem höheren Niveau zu halten, als dies sonst erforderlich wäre. Die Finanzpolitik kann das Vertrauen in eine stabilitätsorientierte Geldpolitik untergraben, wenn die privaten Akteure erwarten, dass eine übermäßige Kreditaufnahme des Staates von der EZB alimentiert wird. Eine stärkere Konsolidierung der Staatsausgaben ist nicht zuletzt angesichts der demographischen Entwicklung erforderlich, um der stärkeren Belastung der sozialen Sicherungssysteme entgegenzuwirken. Nach den Regeln des SWP darf das laufende Budgetdefizit nicht 3 Prozent und der Schuldenbestand nicht 60 Prozent des BIP überschreiten. Andernfalls können Strafzahlungen verhängt werden. Außerdem sollen die betreffenden Länder Konsolidierungspläne vorlegen, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen künftig zu gewährleisten. Tatsächlich hatten Deutschland und Frankreich die Vorgaben des SWP wiederholt verletzt, ohne dass Defizitverfahren eingeleitet wurden. Dies hatte 2005 zu einer ersten Reform des SWP geführt. Danach durften die Regeln flexibler interpretiert werden. Defizitverfahren wurden nicht automatisch eingeleitet, sondern erforderten eine Prüfung im Einzelfall. So konnte von Sanktionen abgesehen werden, wenn in den betreffenden Ländern gleichzeitig ein Abschwung oder eine längere Phase schwachen Wachstums vorlag. Bis zur Finanzkrise hatte sich die Debatte entschärft, da die Euroländer durch den weltwirtschaftlichen Aufschwung den Abbau ihrer Defizite leichter angehen konnten. Die europäische Schuldenkrise hat 2011 auf Drängen Deutschlands zu einer Verschärfung des SWP geführt. Der Pakt umfasst seither eine korrektive und präventive Komponente. Die Reform soll die Glaubwürdigkeit der Institutionen auch gegenüber internationalen Investoren fördern. Sofern Mitglieder, gegen die ein Defizitverfahren läuft, gegen Auflagen verstoßen, treten automatische Sanktionen in Kraft. Diese können nur von einer qualifizierten Mehrheit im Rat der Europäischen Union gekippt werden. Darüber hinaus können EU-Mittel in größerem Umfang entzogen werden, sodass diese Ressourcen an eine nachhaltige Fiskalpolitik gebunden sind. Präventiv gelten für jedes Mitgliedsland mittelfristige Haushaltsziele, um die jährliche Erhöhung der öffentlichen Ausgaben zu begrenzen. In Staaten, die ihr Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, expandieren die Ausgaben schwächer. Mitgliedstaaten, gegen die kein Defizitverfahren eröffnet ist, müssen seit 2012 im Rahmen des Europäischen Semesters die Einhaltung der Bestimmungen des präventiven Teils in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen nachweisen. Die Mitgliedstaaten mit laufendem Verfahren müssen die Anforderungen nach Korrektur ihres übermäßigen Defizits erfüllen. Erste Untersuchungen zu den Wirkungen des Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 99 Europäischen Semesters weisen darauf hin, dass die Prognosen, die den nationalen Haushaltsplanungen zugrunde liegen, seither etwas realistischer sind.19 Damit werden auch die Planungen von Haushalten und Unternehmen auf eine bessere Grundlage gestellt, da die Wahrscheinlichkeit nicht erwarteter Steuererhöhungen sinkt. Davor wurde das wirtschaftliche Wachstum eher überschätzt, was höhere geplante Einnahmen und geringere Ausgaben implizierte und einen stärkeren Defizitabbau vermuten ließ, als er im Nachhinein tatsächlich eintrat. Derzeit erfüllen die meisten Staaten im Euroraum die Regeln des reformierten SWP nicht. Mit der Corona-Krise sind die Regelungen des Paktes erst einmal außer Kraft gesetzt worden, um kurzfristige wirtschaftspolitische Stützungsmaßnahmen nicht zu behindern. Wenn die Krise überstanden ist, dürften die Regelungen wieder aufgenommen werden. In den letzten Jahren sind weitere institutionelle Reformen umgesetzt worden. Diese sollen den Binnenmarkt und die Währungsunion resistenter gegenüber künftigen Krisen machen und Ansteckungsgefahren über Ländergrenzen eindämmen. Die fiskalische Konsolidierungspolitik wird von neuen Instrumenten flankiert. Dazu zählt die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, die 2012 durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als Dauereinrichtung ersetzt wurde. Länder, die am Kapitalmarkt ihre Schulden nicht mehr zu vertretbaren Konditionen refinanzieren können, erhalten aus den Rettungsschirmen Notkredite und Bürgschaften der Europartner. Die Hilfen sind an die Umsetzung von makroökonomischen Anpassungsprogrammen gebunden, die geeignet sind, die Verschuldung auf ein tragfähiges Niveau zurückzuführen. Dazu zählt die Implementierung von Strukturreformen zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit, beispielsweise verstärkte Anstrengungen zur Privatisierung von öffentlichen Unternehmen. Die wirtschaftlichen Krisen haben auch zu Anpassungen bei der Geldpolitik geführt. Die Zinssätze liegen seit Jahren an der Nullgrenze oder fallen sogar in den negativen Bereich. Daneben sind die Zentralbanken zu unkonventionellen Maßnahmen übergegangen. Die EZB hat massive Programme zum Ankauf von Staatspapieren und anderen Anleihen aufgelegt; mit der Corona-Krise sind die Maßnahmen nochmals deutlich ausgeweitet worden. Die Flutung der Märkte mit billigem Geld soll dazu beitragen, Deflationsrisiken zu mindern, die sich bei schwacher Konjunktur ergeben könnten. In der Corona-Krise hat die Gefahr eines breiteren Preisverfalls eher zugenommen. Trotz der expansiven Politik ist die Kreditnachfrage von Unternehmen und Haushalten bisher kaum in Gang gekommen. Während die niedrigen Zinsen den Konsum der privaten Haushalte stimulieren, werden Sparer eher benachteiligt. Dies macht die Altersvorsorge zunehmend schwieriger. Da sich herkömmliche Anlageformen wie Lebensversicherungen oder Spareinlagen nicht mehr lohnen, wird vermehrt auf risikoreichere Alternativen zurückgegriffen. Damit steigt die Gefahr spekulativer Preisblasen, etwa an den Aktien- und Immobilienmärkten, deren Platzen realwirtschaftliche Verwerfungen nach sich ziehen können. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Strukturreformen ausbleiben, sollte die EZB längerfristig faktisch zu einer Staatsfinanzierung übergehen. 19 Vgl. Peter Claeys et al.: European dimension in the National Reform and Stability Programs, Europäisches Parlament, Study, Brüssel 2013. II. Grundlagen und Konzepte 100 Handbuch zur deutschen Europapolitik Europäische Nachbarn Mit der ENP20 soll das Entstehen neuer Grenzen verhindert und die Stabilität in östlichen und südlichen Nachbarländern gefördert werden. Eine Erweiterung der Europäischen Union ist zunächst nicht vorgesehen. Die ENP bietet den betreffenden Staaten privilegierte Beziehungen an, insbesondere den leichteren Zugang zum Binnenmarkt. Im Austausch bekennen sich die Partner zu gemeinsamen Werten, die u.a. Demokratie und Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, marktwirtschaftliche Prinzipien, den Schutz von Minderheiten, gute Regierungsführung sowie eine nachhaltige Entwicklung umfassen. Kernelemente der ENP sind bilaterale Aktionspläne, die eine Agenda mit politischen, wirtschaftlichen und sozialen Reformen umfassen. Länder, die bei Reformen besser vorankommen, werden stärker unterstützt. Trotz der hohen Wichtigkeit einer stabilen politischen und wirtschaftlichen Entwicklung in den Nachbarländern sind die Erfolge der ENP nicht allzu hoch. Die östliche Partnerschaft ist mit der Krise in der Ukraine infrage gestellt worden. Obwohl Russland ein Nachbar der Europäischen Union ist, fehlt eine Einbindung in die ENP. Im Südosten gestalten sich die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Türkei immer schwieriger. Mit den Ländern auf dem westlichen Balkan verlaufen die Verhandlungen über einen EU-Beitritt schleppend. Dabei ist das hohe Ausmaß an Korruption ein gemeinsames Problem der Kandidatenländer. Auch die südliche Partnerschaft kommt kaum voran. Der Arabische Frühling hatte Hoffnungen auf einen demokratischen Umbau und marktwirtschaftliche Reformen in vielen nordafrikanischen Staaten genährt. Entgegen der ursprünglichen Erwartungen haben sich die Bedingungen für eine weitere Annäherung an die Europäische Union jedoch verschlechtert. Obwohl die Regionen ein hohes wirtschaftliches Potenzial in unmittelbarer Nähe der Europäischen Union aufweisen, bleiben die Wachstumschancen weitgehend ungenutzt. Die Reform der ENP im Jahr 2015 differenziert stärker zwischen den Nachbarstaaten, setzt individuelle Prioritäten für die Kooperation und berücksichtigt in höherem Maße die Einbettung der Nachbarländer in ihren jeweiligen Wirtschaftsraum. Austritt des Vereinigten Königreichs Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs am 31. Januar 2020 verließ die zweitgrößte Volkswirtschaft den Binnenmarkt; das BIP der Europäischen Union sank um 15 Prozent. Bis zum Jahreswechsel besteht noch eine Übergangsphase, in der die künftigen Beziehungen zum Vereinigten Königreich geregelt werden sollen. Wegen der Komplexität der Verhandlungen und der Corona-Krise ist mit einer Einhaltung der Frist nicht unbedingt zu rechnen. Die Wahrscheinlichkeit, dass das Vereinigte Königreich ohne Abkommen die Europäische Union verlässt (ungeregelter Brexit) ist aus heutiger Sicht relativ hoch. Auf der globalen Bühne verliert die Europäische Union an politischem und wirtschaftlichem Einfluss. Bei einem ungeregelten Brexit wäre für den Handel zwischen der Europäischen Union und Großbritannien das Regelwerk der Welthandelsorganisation (WTO) anzuwenden. Länderübergreifende Produktionsnetzwerke dürften sich neu formieren, da Zulieferer komparative Kostenvorteile einbüßen oder erlangen. Ferner dürfte eine Abwertung des britischen Pfundes oder eine schwächere Konjunktur im Vereinigten Königreich die Exporte der Europäischen Union reduzieren. 20 Vgl. hierzu auch Katrin Böttger in diesem Buch. Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 101 Der Ausstieg eines Landes aus dem EU-Binnenmarkt ist historisch ohne Beispiel. Die Effekte lassen sich nur schwer abschätzen, weil entsprechende Erfahrungen fehlen. Die vorhandenen Analysen deuten auf substanzielle negative Folgen eines Brexits hin, die sich in erster Linie im Vereinigten Königreich zeigen.21 Die Schätzungen basieren zumeist auf der Analyse von Handelsströmen, die sich wegen der drohenden Zollbelastungen verlagern. Deutschland dürfte mehr als die übrigen EU-Länder betroffen sein, da die Bundesrepublik im britischen Absatzmarkt überproportional präsent ist. Gegenwärtig gehen rund 7 Prozent der deutschen Ausfuhren ins Vereinigte Königreich, knapp 5 Prozent der Einfuhren kommen von dort. Die Anteile sind zuletzt gefallen, weil sich die Unternehmen auf den Brexit einstellen. Zusätzlich zu den Handelsströmen sind weitere Wirkungskanäle von Bedeutung, die sich infolge der höheren Unsicherheit über die zukünftigen Rahmenbedingungen ergeben. Dies betrifft u.a. die Vereinbarung von neuen, auch außereuropäischen Freihandelsabkommen oder mögliche Steuersenkungen im Vereinigten Königreich, um die Konjunktur zu stimulieren und die Attraktivität für Investoren zu erhöhen. Für die EU-Regionalförderung sind Anpassungen zu erwarten, da mit dem Vereinigten Königreich ein Nettozahler ausfällt. Bei einem Wegfall der britischen Beiträge werden die bisherigen Empfängerregionen weniger stark profitieren. Dies dürfte die Staaten in Süd- und Osteuropa, aber auch strukturschwache Gebiete in Deutschland betreffen. Ausblick und Wachstumsperspektiven in Deutschland Private Haushalte und Unternehmen in Deutschland haben insgesamt von der europäischen Integration profitiert. Die wirtschaftlichen Vorteile sind allerdings hinter den ursprünglichen sehr optimistischen Erwartungen zurückgeblieben. Der Binnenmarkt und der Euroraum sind aus weltwirtschaftlicher Sicht eher Regionen mit vergleichsweise geringem Wachstum. Trotz der zunehmenden Integration entwickeln sich insbesondere die Binnenkomponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, also Konsum und Investitionen, eher verhalten. Die gute Konsumkonjunktur in Deutschland, die in den letzten Jahren zu verzeichnen war, ist auch durch Sondereffekte wie der Niedrigzinspolitik der EZB verzerrt. Die Unternehmen haben durch neue Absatzmärkte und den Einsatz effizienterer Produktionsweisen gewonnen. Wechselkursausschläge, die ansonsten den Handel hemmen könnten, sind mindestens im Euroraum ausgeschlossen. Die Haushalte verfügen über eine größere Auswahl; durch den Euro sind die Preise verschiedener Anbieter unmittelbar miteinander vergleichbar. Die moderaten Preissteigerungen erhöhen die Kaufkraft des Euro. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Inflation in Deutschland bereits recht niedrig war. Die Austeritätspolitik der letzten Jahre hat die wirtschaftliche Entwicklung in vielen Ländern belastet. Theoretisch gehen von konsolidierten Staatshaushalten positive Wachstumsimpulse aus, da die Kapitalmärkte weniger stark belastet werden. Kredite sind billiger, sodass private Investitionen angeregt werden. Die künftige Finanzpolitik wird für Unternehmen und Haushalte besser kalkulierbar, weil die Wahrscheinlichkeit für unerwartete Steuererhöhungen sinkt.22 Dies sind allerdings eher langfristige Effekte, die u.a. von den makroökonomischen Rahmenbedingungen abhängen. Gleiche Schuldenstände können tolerabel sein oder auch 21 Vgl. Mion/Ponattu: Estimating the impact of Brexit on European countries and regions, 2019. 22 Vgl. Hans U. Brautzsch/Christian Dreger: Die Entwicklung der Unternehmensinvestitionen in Deutschland, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 1999, S. 284–297. II. Grundlagen und Konzepte 102 Handbuch zur deutschen Europapolitik nicht, je nachdem, wie die Wachstums- und Zinserwartungen in den jeweiligen Ländern sind. Die Wirtschaftspolitik sollte darauf zielen, die wirtschaftliche Erholung voranzubringen, langfristig durch strukturelle Reformen auf den Produkt- und Arbeitsmärkten, in kürzerer Frist auch durch eine expansive Fiskalpolitik. Dieser Ansatz gilt noch mehr in Zeiten der Corona- Krise, die zu enormen Einbrüchen der wirtschaftlichen Aktivität geführt hat. Um die Wachstumsperspektiven zu verbessern und die Integration zu fördern, ist ein integrativer Ansatz erforderlich, der alle Mitgliedsländer einbindet. Nationale Maßnahmen greifen zu kurz, beispielsweise setzen steigende Exporte eine Erholung der Konjunktur in den Abnehmerländern voraus. Tatsächlich haben sich die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen mit dem Beitritt zu Binnenmarkt und Währungsunion für alle beteiligten Staaten verändert. Daher steht nicht erst seit der Corona-Krise eine Diskussion der Wachstumsmodelle zur Debatte. Dabei geht es um Maßnahmen, die einen wachstumsfördernden Umbau der Wirtschaftsstruktur erleichtern. Steigende öffentliche Investitionen können höhere private Investitionen bewirken, sofern sie die Bedingungen für privates Engagement verbessern.23 In Zeiten historisch niedriger Zinsen können zusätzliche Ausgaben besser geschultert werden. Die Finanzierung wäre in erster Linie von den Ländern zu leisten, die am meisten von der Integration profitieren. Dies kann dazu beitragen, eine Vertiefung der Einkommensgräben in der Europäischen Union zu vermeiden. Gerade für Deutschland wäre ein solcher Ansatz von Vorteil: Durch eine Steigerung der Investitionen könnte die Konjunktur in Binnenmarkt und Euroraum stimuliert werden. Zusätzlich könnte eine solche Strategie helfen, die hohen Überschüsse im Außenhandel abzubauen, die in der wirtschaftspolitischen Diskussion auf internationaler Ebene zunehmend kritisch beurteilt werden. So war es ein Leitmotiv für die Einführung von Binnenmarkt und Währungsunion, das Wachstum mehr im Binnenmarkt zu verankern, um weniger stark von globalen Schwankungen abhängig zu sein. Deutschland könnte in stärkerem Maße als bisher die Rolle einer ‚Konjunkturlokomotive‘ übernehmen. 23 Vgl. Christian Dreger/Hans-Eggert Reimers: On the relationship between public and private investment in the euro area, in: Economic Modelling C/2016, S. 154–158. Der wirtschaftliche Nutzen Europas für Deutschland Handbuch zur deutschen Europapolitik 103 III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Timm Beichelt Mit Blick auf die Verträge der Europäischen Union nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon lässt sich eine ganze Reihe von Akteuren identifizieren, die in deutschem Namen europapolitisch entscheiden. Deutsche Abgeordnete wirken nach Art. 14 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und Art. 223 bis 234 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in den Fraktionen des Europäischen Parlaments mit, Bundestag und Bundesrat genießen Gestaltungs- und Verhinderungsrechte (Art. 12 EUV). Der Bundeskanzler nimmt über den Europäischen Rat (Art. 15 EUV) und die einzelnen Minister der Bundesregierung über den Rat der Europäischen Union (Art. 16 EUV, Art. 237 bis 243 AEUV) an Entscheidungen teil. Auch an andere deutsche Vertreter auf EU-Ebene kann gedacht werden, die in der Europäischen Kommission, im Gerichtshof der Europäischen Union oder in der Europäischen Zentralbank (EZB) deutsche Positionen in die europäische Politik einspeisen, selbst wenn sie sich institutionell einer europäischen Agenda verschrieben haben. Trotz dieser Vielzahl möglicher ‚deutscher‘ Impulse in Brüssel wird der Begriff der deutschen Europapolitik1 üblicherweise für das Handeln der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union reserviert. Dies hat zunächst geschichtliche Gründe. Die ersten Jahrzehnte der europäischen Integration können allgemein als Projekt von Regierungen bezeichnet werden.2 Die bundesdeutsche Europapolitik war dabei jedoch in besonderem Maße von der Exekutive geprägt, denn die „Kanzlerdemokratie“3 bündelt Regierungshandeln und erschwert die Entwicklung einer eigenständigen parlamentarischen Außenpolitik. Gestärkt wird der exekutive Einschlag der Europapolitik zusätzlich dadurch, dass jahrzehntelang in den allermeisten Fragen der Europapolitik eine grundsätzliche Übereinstimmung zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien bestanden hat. Insbesondere werden Regierungspositionen, die eine deutsche Regierung auf EU-Ebene einbringt und gegebenenfalls durchsetzt, in aller Regel auch von den nachfolgenden Regierungen nicht grundlegend verändert. Die Regierung gilt daher aus der Binnen- sowie der Außenperspektive als zentraler Akteur, der deutsche Interessen in Brüssel artikuliert, verteidigt und durchzusetzen versucht. Geschichte und institutionelle Entwicklung Erst in der Mitte der 1980er-Jahre entwickelte die Europapolitik innerhalb der deutschen Gesamtaußenpolitik ein Eigengewicht. Die Einheitliche Europäische Akte (1986/1987), der Vertrag von Maastricht (1991/1993) sowie die weiteren Vertiefungsschritte der 1990erund 2000er-Jahre stellen nicht nur Meilensteine der europäischen Integration dar. Sie trugen zugleich maßgeblich zur Verrechtlichung der Europäischen Gemeinschaften, später der Europäischen Union, bei und zogen daher eine neue Art des Regierungshandelns nach sich, die 1 Vgl. hierzu auch Daniel Göler/Mathias Jopp in diesem Buch. 2 Vgl. Desmond Dinan: Europe Recast. A History of European Union, 2. Aufl., London 2014. 3 Karlheinz Niclauß: Kanzlerdemokratie, Paderborn 2004. Handbuch zur deutschen Europapolitik 107 sich im Laufe der kommenden Jahre immer weiter verfestigen sollte.4 Immer mehr Rechtsakte beeinflussten die nationale Gesetzgebung. Die engere europäische Regelungsdichte zog eine innere Institutionalisierung nach sich. Mit dem Übergang von den Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Union wurde die europäische Ebene insgesamt immer bedeutsamer. Aus der Europapolitik wurde eine europäische Innenpolitik. Europapolitische Entscheidungsprozesse orientieren sich in diesem Paradigma an einem doppelten Horizont: einerseits an innenpolitischen Zielen mit europäischer Komponente und andererseits an europäischen Politikzielen, die in einem späteren Stadium eine Rückwirkung auf die deutsche Arena vermuten lassen. In der deutschen Politik waren es die Bundeskanzler, nicht die Vertreter einzelner Ressorts, die die ersten Jahrzehnte der Europapolitik prägten. Nicht umsonst gelten Konrad Adenauer, Helmut Schmidt und Helmut Kohl als Figuren, deren Reputation und Vermächtnis mit der europaorientierten Politik der Westintegration eng zusammenhängen. Dieser Befund schließt freilich nicht aus, dass einzelne Außenminister (z.B. Willy Brandt von 1966 bis 1969, Walter Scheel von 1969 bis 1974, Hans-Dietrich Genscher von 1974 bis 1992) eine dezidiert integrationsfreundliche Agenda verfolgten und ebenfalls als ‚Europäer‘ galten – erst recht im Vergleich zu ihren viel nationaler orientierten Amtskollegen in anderen großen EG/EU-Mitgliedstaaten wie etwa Polen oder Frankreich.5 Mit dem Vertrag von Maastricht und der Gründung der Europäischen Union stieg das Konfliktpotenzial. Die Europapolitik der Bundesregierung ließ sich nicht mehr in Bündnispolitik einerseits und der technische Marktgestaltung andererseits aufteilen. Die institutionelle Ausgestaltung der Europapolitik innerhalb der Bundesregierung wurde folglich zu einer Frage, die politisch aufgeladen war. Zwischen die zentrale Steuerung durch die Richtlinienkompetenz und die technische Ausgestaltung trat die europapolitische Koordinierung, mit der die immer differenzierteren politischen Präferenzen der Bundesregierung und das komplizierte Entscheidungsgeschehen in Brüssel in Einklang gebracht werden sollen. Nach den Römischen Verträgen war die europapolitische Koordinierung zunächst im Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) angesiedelt gewesen. Diese Konstellation wurde lange beibehalten, denn für den Binnenmarkt – der den Kern der Europäischen Gemeinschaften bildete – existierte hier eine gewissermaßen natürliche Expertise. Als jedoch mit dem Maastricht-Vertrag die zweite und die dritte Säule der Europäischen Union zu bearbeiten waren, lag eine Änderung der institutionellen Aufstellung nahe. Da allerdings von 1982 bis 1998 in Bonn und Berlin dieselbe Koalition aus CDU/CSU und FDP herrschte, fehlte es an einem Anlass, um den strukturellen Erfordernissen Rechnung zu tragen. Ein Gelegenheitsfenster öffnete sich 1998, als sich die erste rot-grüne Koalition mit der Aufgabe konfrontiert sah, die Konsequenzen der Euro-Einführung für die Berliner Politik durchzuspielen. Der designierte Finanzminister Oskar Lafontaine beanspruchte die EU-Koordinierung vom BMWi mit dem Anspruch, eine gesamteuropäische wirtschaftspolitische Steuerung unter Einbeziehung der Finanzpolitik zu betreiben. Zugleich bekam das Auswärtige Amt die Koordinierungszuständigkeit für die Justiz- und Innenpolitik sowie für die Außen- und Sicherheitspolitik zugesprochen. 4 Vgl. Simon Bulmer/Charles Jeffery/Stephen Padgett (Hrsg.): Rethinking Germany and Europe. Democracy and diplomacy in a semi-sovereign state, Basingstoke 2010. 5 Vgl. Nathaniel Copsey/Karolina Pomorska: Poland: Model European or Awkward Partner?, in: Simon J. Bulmer/ Christian Lequesne (Hrsg.): The Member States of the European Union, Oxford 2020, S. 203–229; Olivier Rozenberg: ‘France is back’ … in a French Europe, in: Bulmer/Lequesne (Hrsg.): The Member States of the European Union, 2020, S. 73–100; Olivier Rozenberg: France: Genuine Europeanization or Monnet for Nothing?, in: Simon J. Bulmer/Christian Lequesne (Hrsg.): The Member States of the European Union, Oxford 2012, S. 57–84. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 108 Handbuch zur deutschen Europapolitik Im Jahr 2005, also zu Beginn der Großen Koalition von CDU/CSU und der SPD, fiel der erste Teil der Koordinierungsfunktion zurück an das BMWi. Dies hatte auch koalitionsstrategische Gründe. Das Auswärtige Amt wurde damals (Außenminister Frank-Walter Steinmeier) wie auch das Bundesministerium für Finanzen (BMF, Finanzminister Peer Steinbrück) an die SPD gegeben. Die Union, die mit Michael Glos (CSU) den Wirtschaftsminister stellte, konnte also mit einem gewissen koalitionsarithmetischen Recht darauf bestehen, die Hand auf der Mitkoordinierung der Europapolitik zu halten. Seit 2005, also auch über den Lissabon-Vertrag hinweg, ist die Aufteilung der Koordinierung innerhalb der Bundesregierung weitgehend unverändert geblieben. Das Miteinander der Akteure Um die regierungsseitige Europapolitik verstehen zu können, sollten zwei Dinge auseinandergehalten werden, die dennoch in einem Sinnzusammenhang stehen: die inhaltlich-strategische und die administrativ-organisatorische Komponente. Beide spielen eine Rolle bei der wichtigsten Tätigkeit der Bundesregierung in der Europapolitik, nämlich der Formulierung und Verhandlung sogenannter ‚deutscher Positionen‘ im Gefüge des Rates der Europäischen Union. Inhaltlich-strategische Aufstellung der Bundesregierung Innerhalb der Regierung existiert eine Reihe von Trennlinien, die ihr europapolitisches Handeln bestimmen. Eine Rolle spielt zunächst das Spannungsverhältnis zwischen dem Ressortprinzip und der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Generell tritt das Kanzleramt immer dann auf den Plan, wenn Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf der politischen Agenda auftauchen. Es lässt sich im Grunde recht einfach bestimmen, welche Dossiers dies sind. Sie tauchen auf der Tagesordnung und in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates auf. In der Europapolitik fußt die Führungsrolle des Bundeskanzleramtes daher ganz direkt in der institutionellen Ordnung der Europäischen Union. Allerdings gibt es auch Aspekte, die Bundeskanzler dazu veranlassen, sich ohne direkten Anlass aus dem Europäischen Rat – z.B. aus innenpolitischen Gründen – in die europapolitische Arbeit einzelner Ressorts einzuschalten. Schließlich existieren auch zwischen Koalitionspartnern oder innerhalb großer Parteien wie der CDU oder SPD Konflikte, in denen sich Bundeskanzler zu einer Positionierung veranlasst sehen. Politische Konflikte werden, wenn sie im Bereich des Agenda-Settings angesiedelt sind, überwiegend über Massenmedien oder andere Formen der Öffentlichkeit ausgetragen. Tauchen sie allerdings in einem späteren Stadium auf, etwa wenn auf deutscher oder auf EU-Ebene bereits Gesetzgebungsprozesse begonnen haben, sind auch bürokratische Akteure involviert. In die administrativen Abläufe ist selbstredend auch das Bundeskanzleramt eingebunden. Dort existiert zur Wahrnehmung der politischen Führungsrolle des Bundeskanzlers eine Europa-Abteilung. Diese ist zum einen damit beschäftigt, eine Arbitrage zwischen einzelnen Ministerien durchzuführen und dabei sicherzustellen, dass sich die politische Haltung des Bundeskanzlers in der Positionierung auf EU-Ebene wiederfindet. Zum anderen wird aber auch inhaltlich gearbeitet. Die Treffen des Europäischen Rates werden in Eigenverantwortung des Bundeskanzleramtes – aber durchaus in Abstimmung mit den Ressorts – vorbereitet. Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Handbuch zur deutschen Europapolitik 109 Insgesamt allerdings sind die Ressourcen des Kanzleramtes begrenzt. In der Europa-Abteilung finden sich lediglich etwa 20 Beamte, die die Tätigkeit aller Ministerien spiegeln. Von besonderer Bedeutung ist der Leiter der Abteilung für Europapolitik, der in der europapolitischen Koordinierung in der wichtigen Runde der Abteilungsleiter präsent ist (siehe unten) und dort die politische Führungsrolle im Rahmen der Richtlinienkompetenz einfordert. Eine weitere Trennung innerhalb der Bundesregierung ergibt sich durch die Organisation des Rates der Europäischen Union. Dieser ist in derzeit zehn Formationen unterteilt,6 die sich ihrerseits in unterschiedlichen Konstellationen treffen. Z.B. sitzen im Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz bei einigen Gelegenheiten Arbeits- oder Sozialminister, zu anderen Gelegenheiten Gesundheitsminister. Durch die Ausdifferenzierung entstehen Handlungsgeflechte, die vielleicht nicht voneinander abgeschottet, aber doch von jeweils internen Verfahrensabläufen geprägt sind. Die Komplexität wird noch dadurch gesteigert, dass der Rat in Brüssel in einer mindestens zweigeteilten Weise funktioniert. Unterschieden wird zwischen eher ‚technischen‘ Räten, die überwiegend in jenen Bereichen angesiedelt sind, die früher zur ersten Säule der Europäischen Union – also den Europäischen Gemeinschaften – gehört haben. Demgegenüber stehen ‚politische‘ Räte: der Allgemeine Rat sowie die Räte der Außen-, Finanz-, Innen- und Justizminister.7 Um die Entscheidungen der verschiedenen Räte zusammenführen und miteinander abgleichen zu können, existiert auf mittlerer Ebene ein zentrales Gremium, der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV), in dem die Botschafter der Mitgliedsregierungen bei der Europäischen Union sitzen. Alle Entscheidungen, die formal vom Rat getroffen werden, müssen dieses Gremium passieren. Der AStV wiederum tagt in zwei Formationen, die auf eine bestimmte Weise noch immer der in die Maastricht-Zeit zurückreichenden Unterscheidung in ‚technische‘ Gemeinschafts- und ‚politische‘ Unionsangelegenheiten folgen. ‚Technisch‘ ausgerichtet ist der AStV-I, als ‚politisch‘ gilt der AStV-II. Für die Bundesregierung relevant werden diese Unterscheidungen, da sie ihre innere Organisation an die Abläufe in Brüssel anzupassen hat. Historisch eher zufällig, aber mit einer gewissen Logik wurden auch hier die Weichen im Jahr 1998 gestellt. Als die Koordinierungsfunktion innerhalb der Regierung zwischen Auswärtigem Amt und BMF aufgeteilt wurde, wurde dem Auswärtigen Amt die Koordinierungstätigkeit für den AStV-II, dem BMF dagegen die Zuständigkeit für den AStV-I zugeteilt.8 Strategisch steht die Bundesregierung also in der europapolitischen Entscheidungsfindung vor mehreren Problemen. Die politische Kohärenz der Europapolitik, im Zweifelsfall unter inhaltlicher Führung des Kanzleramtes, muss gewahrt werden. ‚Politisch‘ agieren aber natürlich nicht nur das Kanzleramt, sondern im Kontext der europäisierten Innenpolitik letztlich alle 6 Vgl. Rat der Europäischen Union: Formationen: (1) Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz, (2) Wettbewerbsfähigkeit, (3) Verkehr, Telekommunikation und Energie, (4) Landwirtschaft und Fischerei, (5) Umwelt, sowie (6) Bildung, Jugend, Kultur und Sport. Weitere Räte tragen die Titel (7) Allgemeine Angelegenheiten, (8) Auswärtige Angelegenheiten, (9) Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) sowie (10) Justiz und Inneres, abrufbar unter: https://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/configurations/ (letzter Zugriff: 6.3.2020). 7 Im Allgemeinen Rat sitzen ebenfalls die Außenminister; der Rat ist allerdings vom Rat für Auswärtige Angelegenheiten zu trennen. Seit einigen Jahren tagen der Allgemeine Rat und der Rat für Auswärtige Angelegenheiten zu unterschiedlichen Zeitpunkten und sind daher getrennt zu behandeln. Der Rat für Auswärtige Angelegenheit verfügt über zwei Unterformationen für „Entwicklungspolitik“ und für „Handel“, zu denen i.d.R. Minister oder Staatssekretäre des Entwicklungs- bzw. des Wirtschaftsministeriums entsandt werden. Ansonsten gilt folgende Regel: Im Allgemeinen Rat sowie im Rat für Auswärtige Angelegenheiten wird die Bundesregierung durch das Au- ßenministerium vertreten, im ECOFIN-Rat durch das Finanzministerium und im Rat für Inneres und Justiz – je nach Federführung – durch das Innen- oder das Justizministerium. 8 Seinerzeit unterstand auch der ECOFIN-Rat der Koordinierung durch das BMF/AStV-I; heute geschieht dies durch das Auswärtige Amt/AStV-II. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 110 Handbuch zur deutschen Europapolitik Ministerien. Konflikte zwischen Ministern – die in Koalitionsregierungen immer auch in Konkurrenz zueinanderstehen – müssen also ebenfalls bearbeitbar bleiben. All dies geschieht indes vor dem Hintergrund eines Beamtenapparats in Brüssel, der darauf geeicht ist, politische Richtungsentscheidungen einer kleinen Zahl an Ratsformationen sowie dem Europäischen Rat zu überlassen. Es sind allerdings nicht nur politische und administrative Gegebenheiten, die eine kohärente und kontinuierliche Europapolitik der Regierung erschweren. Da mittlerweile ein großer Teil der deutschen Gesetzgebung durch die EU-Ebene vorgeprägt ist, werden auch die mit der Gesetzgebung verbundenen Funktionen tangiert. Die Bundesregierung ist Gegenstand von Lobbying und gerät damit auch in das gegenläufige Feld konkurrierender Partialinteressen. So treffen, um nur ein Beispiel zu nennen, im Prozess der Positionsbildung auf EU-Ebene häufig Umwelt- und Wirtschaftsinteressen aufeinander. Dabei verfügt die Regierung im Vergleich zum nationalen Gesetzgebungsprozess nur über eingeschränkte Möglichkeiten zur Arbitrage. Sie besitzt nur begrenzte Möglichkeiten zur Beeinflussung von Gesetzesinitiativen – hier ist auf EU-Ebene die Europäische Kommission zuständig (Art. 17 Abs. 2 EUV). Die Verhandlungen im Rat der Europäischen Union geschehen nach wie vor in einem System der „gleichberechtigten Rotation“ von Vorsitzenden9 – auch hier ist die Regierung die meiste Zeit abhängig von Entscheidungen und Schwerpunktsetzungen anderer. Beim Budgetrecht verfügt seit dem Vertrag von Lissabon auch das Europäische Parlament über beträchtlichen Einfluss auf die Gesetzgebung.10 Zuletzt ist noch die mitgliedstaatliche Ebene zu beachten, v.a. da im deutschen Föderalismus zumeist die Bundesländer für die Implementierung zuständig sind. Die von der Regierung ausgehende europapolitische Koordinierung muss all diese Aspekte im Blick haben. Regierungsinterne Organisation: europapolitische Koordinierung Die Ausformulierung der Interessen, die die Bundesregierung auf EU-Ebene als Regierungspositionen einbringt, geschieht in einem facettenreichen Verfahren. Dieses wird als europapolitische Koordinierung bezeichnet. Der Begriff bezieht sich auf das europapolitische Handeln von Akteuren überwiegend innerhalb der Bundesregierung, die a) binnenpolitisch ausgehandelte Präferenzen bündeln, diese b) in einem technischen Sinne an die EU-Ebene weitergeben und sie c) dort eigenverantwortlich verhandeln.11 Neben der Erarbeitung von Regierungspositionen gilt das Interesse der beteiligten Akteure weiteren Verfahren auf EU-Ebene: der Entwicklung von Drittstaatenbeziehungen (z.B. Entwürfen von Verhandlungsmandaten für die Europäische Kommission), der Beeinflussung von Einzelfallentscheidungen der Kommission, Stellungnahmen bei Verfahren des Gerichtshofes der Europäischen Union, soweit die Bundesrepublik Deutschland als Prozesspartei auftritt, sowie allen weiteren Arten von öffentlichen Stellungnahmen und Unterrichtungen zu europapolitischen Fragen. 9 Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 16 Abs. 9 EUV, in: Amtsblatt der EU, Nr. C115/01, 9. Mai 2008, S. 26. 10 Vgl. Peter Becker: Das Finanz- und Haushaltssystem der Europäischen Union. Grundlagen und Reformen aus deutscher Perspektive, Wiesbaden 2014. 11 Vgl. Timm Beichelt: Die europapolitische Koordinierung der Bundesregierung: besser als ihr Ruf, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2007, S. 751–764. Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Handbuch zur deutschen Europapolitik 111 Auf der nationalen Ebene wirkt die Bundesregierung zunächst aggregierend. Mögliche Interessen werden identifiziert, Widersprüche werden aufzulösen versucht. Auf EU-Ebene werden die entsprechenden Dossiers dagegen ‚verhandelt‘. Europapolitische Koordinierung ist also ein Prozess, der gleichzeitig in der nationalen und in der europäischen Sphäre der politischen Willensbildung angesiedelt ist. Dadurch gewinnt die Bundesregierung eine zentrale Stellung im Gesamtsystem der EU-Politik. Keine andere politische Institution kann in gleichem Maße einen die Ebenen übergreifenden Gestaltungseinfluss nehmen. Der Koordinierungsprozess besteht aus den Instrumenten der Frühwarnung, des Verfahrensmanagements und des Einsatzes deutscher Botschaften in den EU-Staaten: • Die Frühwarnung zielt auf die frühzeitige Identifizierung europapolitischer Dossiers im Planungsstadium, die innerhalb der Bundesregierung Abstimmungsschwierigkeiten bereiten könnten oder bei denen die Bundesregierung Gefahr läuft, im Rat der Europäischen Union in Brüssel isoliert zu werden. Formal findet die Frühwarnung über Berichte statt, die etwa alle drei Monate vorgelegt werden und die auch im Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) Erwähnung finden.12 • Das Verfahrensmanagement bezieht sich auf die Gestaltung der Tagesordnungen der Koordinierungsgremien (siehe unten). Das Prinzip lautet dabei, die jeweils nächsthöhere Koordinierungsebene nur dann mit einem Problem zu betrauen, wenn sich eine vorherige – auch bilaterale – Lösung als unmöglich erwiesen hat. • Der Einsatz der deutschen Botschaften in den EU-Hauptstädten geschieht, um in den federführenden Ministerien der Mitgliedstaaten für deutsche Positionen und Präferenzen zu werben. Formal werden dazu Demarchen verfasst; die EU-Beauftragten in den Botschaften werden mit gleichlautenden Aufträgen ersucht, den Meinungsstand zu eruieren oder einen Mitgliedstaat für die Unterstützung der deutschen Position zu gewinnen. Neben diesen drei Hauptaufgaben der Koordinierung sind zwei weitere Bereiche mit periodischer Relevanz zu nennen. Erstens werden während der Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen zusätzliche Ressourcen in verschiedenen Ressorts freigegeben, die von der Einrichtung zusätzlicher Referate bis zur Benennung von Sonderbeauftragten (z.B. im Auswärtigen Amt) reichen. Zweitens gilt es, etwa alle 13 bis 14 Jahre die deutsche Ratspräsidentschaft vorzubereiten und zu koordinieren. Hierfür werden ebenfalls Ressourcen aufgestockt, ohne dass es jedoch jenseits der Ständigen Vertretung in Brüssel zu größeren Umstrukturierungen kommt. Innerhalb der Bundesregierung läuft die Koordinierung der Europapolitik im Prinzip nach den bekannten Abläufen der innerstaatlichen Willensbildung ab.13 Auf Regierungsebene sind die Fachreferate des jeweils federführenden Ministeriums die wichtigste Einheit der Willensbildung. Bereits vor der formellen Verabschiedung eines Verordnungs- oder Richtlinienentwurfs – d.h. auf EU-Ebene in der Kommissionsphase – wird die jeweilige EU-Abteilung des entspre- 12 Das EUZBBG wurde in vergangenen Jahren häufig geändert. Die zum Redaktionsschluss gültige Fassung stammt vom 4. Juli 2013, Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 36, 12. Juli 2013, S. 2170. 13 Vgl. Joachim Jens Hesse/Thomas Ellwein: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 2012, S. 118–224. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 112 Handbuch zur deutschen Europapolitik chenden Ressorts mit möglichen Implikationen eines Legislativvorhabens befasst.14 Liegt ein Entwurf auf dem Tisch, ist es bei den allermeisten europapolitisch relevanten Vorhaben ein zuständiger Fachbeamter unter der Aufsicht eines Referatsleiters, der die Haltung der Bundesregierung entwirft. Trotz des dezentralen Ansatzes ist die Kohärenz der deutschen Europapolitik einigermaßen dadurch gewährleistet, dass jede einzelne Ministeriumsleitung während einer Legislaturperiode genügend mündliche und schriftliche Äußerungen tätigt, an denen sich einzelne Beamte orientieren können. Allgemeine Vorgaben der Ministeriumsleitung dienen auch als Maßstab dafür, in welchem Maße untere Beamte auf Lobbying durch Interessengruppen eingehen, inwiefern diese also die konkrete Formulierung einer Weisung beeinflussen können. Insgesamt funktioniert die Koordinierung nach dem Prinzip der möglichst weitgehenden Dezentralisierung, in das die koordinierenden Einheiten – also die Koordinierungsreferate im BMWi sowie im Auswärtigen Amt – so wenig wie möglich aktiv eingreifen. Zugleich wird die Abstimmung und Konfliktlösung, wenn sie als nötig erachtet wird, auf einer möglichst tiefen Hierarchieebene angestrebt. Eine zentrale Aufgabe der Koordinierung besteht mithin darin, einerseits eine autonome Weisungsformulierung in den einzelnen Ministerien zuzulassen, andererseits nach möglichen Konflikten mit anderen Ministerien Ausschau zu halten. Das eigentliche Betätigungsfeld der europapolitischen Koordinierung entsteht dort, wo zwischen Referaten, Ressorts oder anderen Einheiten des Regierungssystems Konflikte auftreten (siehe Tabelle 1). Können sich die an der Formulierung einer Position beteiligten Referate in den verschiedenen Ressorts nicht einigen, wird der Konflikt sukzessive auf drei weiteren Ebenen bearbeitet: von den für EU-Angelegenheiten zuständigen Unterabteilungs- oder Abteilungsleitern (Ebene 3), von den zugeordneten Europa-Staatssekretären (Ebene 4) sowie dem Bundeskabinett (Ebene 5). Obwohl letzteres für alle europapolitischen Entscheidungen formal zuständig bleibt, wird es in Fragen der Koordinierung selten befasst. Dort entschiedene Konflikte bringen das jeweilige ‚Verliererressort‘ in den Blick der Öffentlichkeit, was für einzelne Minister sowie für Koalitionskonstellationen eine Belastung bedeuten kann. Die entscheidende Koordinierungsarbeit geschieht deshalb in den nächst untergeordneten Gremien, die in regelmäßigen Abständen tagen. Von zentraler Bedeutung sind in den beiden koordinierenden Ministerien die sogenannten Koordinierungsreferate: EU-K („EU-Koordinierungsgruppe“) im Auswärtigen Amt sowie EA1 im BMWi. Diese sind in einem technischen Sinne damit beschäftigt, den in Tabelle 1 aufgeführten Koordinierungsprozess so effektiv wie möglich zu gestalten. Beide Referate verfügen über eine vergleichsweise hohe Autonomie, sind aber zur politischen Abstimmung mit anderen Ressorts verpflichtet. Sie erfüllen letztlich die Aufgabe, den EU-Staatssekretären als (faktisch) letzter Entscheidungsinstanz die Konfliktlösung solcher Dossiers zu überlassen, hinter denen konträre ‚politische‘ Präferenzen- und Interessenlagen stehen. 14 Vgl. Anja Thomas/Wolfgang Wessels: Die deutsche Verwaltung und die Europäische Union, Brühl 2006, S. 114. Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Handbuch zur deutschen Europapolitik 113 Die europapolitischen Koordinierungsinstanzen der Bundesregierung15 → → → → N iveau der K onflikteskalation → → → → Ebene 1: Referat des federführenden Ressorts Ebene 2: Europa-Beauftragte der Ressorts Keine regelmäßigen Sitzungen Ad-hoc-Klärung von Einzelfragen; häufig auch bilateral Ebene 3: Runde der Europa-Abteilungsleiter Gremium existiert seit 2000 Tagungszeitraum monatlich Vorsitz alternierend beim Auswärtigen Amt und beim BMWi Präsenzpflicht für alle Ressorts plus StäV Ziele: Identifizierung von Ressortdifferenzen; (formal) Verpflichtung zur Offenlegung von Meinungsdifferenzen; Aufbereitung von Problemen für Europa-Staatssekretäre; Nachverfolgung von Beschlüssen; frühzeitige Abstimmung deutscher Positionen Ebene 4: Staatssekretärausschuss für Europafragen Gegründet 1963 Tagungszeitraum: monatlich, nach Möglichkeit im vierzehntägigen Rhythmus alternierend mit EU-Abteilungsleitern Bis 1998 vom Bundeswirtschaftsministerium koordiniert, seither im Rahmen der Gesamtkoordinierungsbefugnis beim Auswärtigen Amt Leitung: Staatsminister im Auswärtigen Amt (seit 2000) Mitglieder: EU-Staatssekretäre aller Ressorts, Leiter StäV bei der Europäischen Union sowie Europa-Abteilungsleiter des Bundeskanzleramtes Ziel: Entlastung des Kabinetts von europapolitischen Fragestellungen Ebene 5: Kabinett Tagt i.d.R. wöchentlich, selten Sondersitzungen zu EU-Angelegenheiten Formale Entscheidungsbefugnis in allen europapolitischen Fragen (Stand: 2020) Spätestens ab Ebene 3, also bei der Vorbereitung der Treffen der EU-Abteilungsleiter der verschiedenen Ministerien, tritt die Ständige Vertretung der Bundesrepublik (StäV) bei der Europäischen Union als wichtiger Akteur neben die Koordinierungsreferate. Dies hat in erster Linie damit zu tun, dass der Vorlauf der Entscheidungsfindung auf EU-Ebene v.a. von der StäV gestaltet wird. Die StäV, die mitunter auch EU-Botschaft genannt wird, besteht aus etwa 200 inhaltlich tätigen Beamten, die aus allen Bundesministerien sowie vielen Bundesländern dorthin entsandt werden (hinzu kommen Verwaltungseinheiten). Diese Kernbelegschaft bestreitet die Verhandlungen in den etwa 250 Arbeitsgruppen des Rates der Europäischen Union, in denen im Prinzip alle Ratsentscheidungen vorbereitet werden. Nicht selten werden sie dabei von Tabelle 1: 15 Quelle: Timm Beichelt: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, 2. Aufl., Wiesbaden 2015, S. 263. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 114 Handbuch zur deutschen Europapolitik Beamten unterstützt, die tageweise aus den Bundes- oder Landeshauptstädten nach Brüssel kommen, um an für ihr Ressort relevanten Beratungen teilzunehmen. Hinzuzuzählen sind etwa 100 weitere Beamte, die mit der Vorbereitung und Organisation der Deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 beschäftigt sind. In den Arbeitsgruppen des Rates besteht die Aufgabe der deutschen Vertreter darin, Positionen ihrer Regierung – ihres jeweilig federführenden Ministeriums – zu artikulieren und weitestmöglich durchzusetzen. Die Grenzen dafür bestehen in gegenläufigen Interessen anderer Mitgliedsregierungen, aber auch in der Verarbeitungskapazität des Ratsvorsitzes sowie des zuarbeitenden Ratssekretariats. Können sich die Arbeitsgruppen (unter dem rotierenden Vorsitz der Mitgliedsregierungen) auf einen Verordnungs- oder Richtlinienentwurf einigen, wird dies in den beiden AStV – je nach Zuständigkeit – zur Kenntnis genommen und dem Rat zur formalen Entscheidung weitergeleitet. Konnte eine Arbeitsgruppe keine Einigung erzielen, besitzen die EU-Botschafter, die Ständigen Vertreter, über einen gewissen Manövrierraum beim Herbeiführen von Kompromissen. Vor allem an dieser Stelle greifen die Theoreme über das ‚Verhandeln‘ von Positionen auf EU- Ebene, die in der Literatur über den Rat seit langem prominent sind.16 Allerdings sollte nicht übersehen werden, dass in Brüssel sowohl auf der Ebene des AStV als auch im Rat selbst gar nicht häufig Bedingungen vorliegen, die ein ‚Bargaining‘ zwischen einzelnen EU-Staaten ermöglichen. Zunächst einmal müssen konkrete Tauschoptionen vorliegen. Das ist zu ‚großen‘ Anlässen, etwa bei Vertragsveränderungen, gegeben. Das Tagesgeschäft des Rates läuft dagegen diskontinuierlich ab, sodass weniger Verhandlungspakete im Mittelpunkt stehen als einzelne Sachentscheidungen. Noch entscheidender erscheint allerdings, dass das Ratssystem nur über wenige Instanzen verfügt, die zu einer Verknüpfung von Sachverhalten über Politikfelder hinweg in der Lage sind. In den beiden AStV ist dies der Sache nach möglich. Bestückt sind diese allerdings mit Berufsdiplomaten, die i.d.R. nicht hinreichend legitimiert sind, bedeutende nationale Interessen zur Disposition zu stellen. Dies müssten sie aber tun, um dann in einem anderen Bereich eine Kompensation erhalten zu können. Auf Ministerebene ist zu bedenken, dass formal nur der Allgemeine Rat über die Kompetenz verfügt, unterschiedliche Themenbereiche miteinander zu verknüpfen. Hier müssen dann zu einem bestimmten Zeitpunkt konkret ‚gegenläufige‘ Interessen, d.h. zwischen zwei (Gruppen von) Mitgliedstaaten, vorliegen. Das kommt vor, ist aber nicht der Regelfall. Als Konsequenz dieser Konstellation verfolgt die Bundesregierung i.d.R. eine andere Strategie als das erfolgsmaximierende ‚Bargaining‘. Innerhalb des Ratssystems ist die Regierung bestrebt, deutsche Interessen gegenüber den Mitgliedsregierungen und insbesondere dem Ratsvorsitz früh zu benennen und zu verfolgen, dabei aber ‚Integrationsfreundlichkeit‘ walten zu lassen. Die Strategie läuft darauf hinaus, den Vorsitz beim Finden von Kompromissen zu unterstützen und sich im Rat nicht isolieren zu lassen. Im Ergebnis wird Deutschland damit im Rat selten formal überstimmt; einvernehmliches Entscheiden im Rat ist i.d.R. zugleich Ziel und Ergebnis der deutschen Europapolitik in Brüssel. Zugleich ergeben sich für die in Brüssel ansässigen Akteure dennoch beachtliche Handlungsspielräume gegenüber den an sich weisungsgebenden Ministerien in der Hauptstadt. Ein Infor- 16 Vgl. George Tsebelis/Geoffrey Garrett: Legislative Politics in the European Union, in: European Union Politics 1/2000, S. 9–36; Fiona Hayes-Renshaw/Helen Wallace: The Council of Ministers, Houndsmills 2006. Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Handbuch zur deutschen Europapolitik 115 mationsvorsprung der StäV ergibt sich gewissermaßen von selbst. Erstens genießt man den Vorteil der räumlichen Nähe in Brüssel. In den höherrangigen Ratsgremien – dem AStV, aber auch dem Sicherheitspolitischen Komitee (Art. 38 EUV), dem Ständigen Ausschuss für die Innere Sicherheit (Art. 71 AEUV; ex-Art. 36 EUV) und weiteren Ausschüssen (Art. 134, 150 und 160 AEUV) – kommt zweitens das Privileg der Verhandlungsführer hinzu, bestimmte Sachverhalte implizit als nachrangig zu erklären, wenn nur eine begrenzte Zahl von deutschen Positionen vorgetragen werden kann. In einer Sitzung des AStV kommt der Vertreter einer Regierung nur wenige Male und mit einer begrenzten Redezeit zu Wort; es können also sowieso nur die subjektiv ‚wichtigsten‘ Interessen eingebracht werden. Die Selektionsmacht eines bewusst handelnden Ständigen Vertreters ist mithin nicht zu unterschätzen, solange die Dossiers unterhalb der Aufmerksamkeitsschwelle des ‚politischen‘ Berlin bleiben. In der Praxis müssen die Ständigen Vertreter lediglich in der Lage sein, Selektionsentscheidungen im Nachhinein zu begründen. Implementierende Europapolitik Entscheidungen und Verordnungen der Europäischen Kommission sind in Deutschland als direkt gültiges Recht zu betrachten. Mithin muss es umgesetzt werden, und zwar i.d.R. laut Art. 84 Abs. 1 GG „als eigene Angelegenheit“ der Bundesländer. Das ist i.d.R. auch bei Richtlinien der Fall, wobei diese im Unterschied zu Verordnungen und Entscheidungen vom nationalen Gesetzgeber konkretisiert, d.h. interpretiert werden müssen. Ungeachtet der Implementierungsfunktion der Länder ist es jedoch der Bund, der die Implementation in Deutschland gegenüber Brüssel verantwortet, wobei die fristgemäße Umsetzung laut § 75 Abs. 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien in der Zuständigkeit des jeweils zuständigen Bundesministeriums liegt. Die Umsetzung europäischer Regeln in nationales Recht stellt also den Kern der Implementationsfunktion dar, die von der Bundesregierung wahrgenommen wird. Diese bewegt sich zwischen zwei Koordinaten: der Verwirklichung politischer Ziele sowie der reinen rechtlichen Umsetzung.17 Letzteres stellt auf den ersten Blick eine Minimallösung dar, denn die direkte Umsetzung erfordert keine politische Kreativität. Es kann die Vermutung gelten, dass die Regierung während der Willensbildungsphase auf EU-Ebene die Herausforderungen der Umsetzung bereits antizipiert und auf deren Lösung hingewirkt hat. Wenn sich die Umstände zwischen der europäischen und der nationalen Phase der Willensbildung nicht wesentlich ändern, kann deshalb auch eine reine Transposition zu Implementationsergebnissen führen, die mit den deutschen Interessen übereinstimmen. Zur Implementation zählt in der Europapolitik indes nicht nur die Umsetzung von Recht, sondern auch die Umsetzungskontrolle durch Institutionen der EU-Ebene. Hier entsteht in der Bundesregierung ein Handlungsfeld, welches wenigstens insofern politisch ist, als es das Verhältnis zu den EU-Institutionen und damit das allgemeine Postulat der EU-Freundlichkeit tangiert. Traditionell obliegt die Fristenkontrolle einem Referat im BMWi. Als das Ministerium im Jahr 1998 die Koordinierung an das BMF und an das Auswärtige Amt verlor, geriet das Überwachungssystem in eine Krise; Deutschland tat sich mit besonders niedrigen Umsetzungsquoten hervor. In Reaktion darauf wurde im Jahr 2000 der oben bereits erwähnte Ausschuss der Europa-Staatssekretäre (EU-StS) reformiert, indem der Staatsminister im Auswärtigen Amt 17 Vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 89–104. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 116 Handbuch zur deutschen Europapolitik dessen ständigen Vorsitz übernahm. Ein explizites Ziel der Umorganisation bestand darin, die Umsetzung von EU-Recht in deutsches Recht effektiver zu gestalten. Heute werden i.d.R. über 99 Prozent aller Richtlinien fristgemäß umgesetzt. Das Fristenkontrollverfahren findet in einem normierten Verfahren statt. Das auch hier zuständige Referat EA1 im BMWi hat die allgemeinen Koordinierungsreferate sowie den Bundestag laufend über neue Richtlinien zu unterrichten und gleichzeitig das jeweils federführende Referat zu einem Umsetzungsplan aufzufordern. Obgleich formal die einzelnen Bundesministerien für die fristgerechte Umsetzung zuständig sind, obliegt den Koordinierungsreferaten die interne Kontrolle und gegebenenfalls die Unterrichtung der Kommission im Falle der Nichteinhaltung der – in jeder Richtlinie individuell festgelegten – Umsetzungsfrist. Prinzipiell ähnlich verläuft das Prozedere bei Verfahren gegen die Bundesrepublik vor dem Gerichtshof der Europäischen Union. Während allerdings beim normalen Fristenkontrollverfahren das Auswärtige Amt durch den Vorsitz des EU-StS die Fäden in der Hand hält, ist bei der Vertretung der Bundesrepublik vor dem europäischen Gerichtshof das BMWi zuständig. Ein besonderer Mechanismus existiert noch zur Verhinderung von Zweit- bzw. Abhilfeverfahren vor dem Gerichtshof. Seit 2004 besteht ein Frühwarnmechanismus, bei dem nicht nur die EU-Abteilungsleiter, sondern auch die EU-Staatssekretäre unterrichtet werden.18 All diesen Bemühungen um Effektivitätssteigerung bei der Implementation sind ambivalente Konsequenzen zuzuschreiben, denn es entstehen bedeutende innenpolitische Kosten. Der gestiegene politische Druck zur fristgerechten Umsetzung verschiebt den Fokus von der inhaltlichen auf die verfahrenstechnische Ebene. Politische Akteure, etwa im Parlament, müssen noch genauer aufpassen, Zeitfenster für den politischen Einfluss auf eine Richtlinienumsetzung zu erhalten. Europapolitik über die Schiene Implementation erhöht den technokratischen Charakter des europäischen Mehrebenensystems. Ausblick: ambivalente Europäisierung Die europäische Integration hat die innere Organisation der Bundesregierung in erheblichem Maße transformiert. Vor der Gründung der Europäischen Union im Zuge des Maastricht-Vertrags war die Europapolitik geteilt in eine gewissermaßen klassische Außenpolitik (mit Zuständigkeit im Auswärtigen Amt) und die eher technische Koordinierung im Rahmen der Politiken der Europäischen Gemeinschaften. Seither haben sich fast alle Bereiche der deutschen Politik eine europäische Komponente erhalten; dies kann auch daran festgemacht werden, dass heute jedes Bundesministerium über eine eigene Europaabteilung verfügt. Die europapolitische Koordinierung wurde dadurch zweifellos effizienter. Europapolitik ist so zugleich politisch bedeutsamer und routinierter geworden. Die Politisierung wurde in den letzten Jahren v.a. im Kontext der ‚großen‘ europäischen Konflikte – der Eurozonenkrise und der Flüchtlingspolitik – sichtbar. In beiden Fällen kam der deutschen Regierung innerhalb des Mehrebenensystems eine herausgehobene Stellung zu. Die Haltung der Bundesregierung wurde relevant für die politischen Handlungsspielräume in Brüssel und erst Recht in einigen Mitgliedstaaten wie z.B. Griechenland. Die deutsche Stellung wurde als dominant wahrgenommen; prominent wurde die Diagnose der „Merkiavellisierung“.19 18 Vgl. Thomas/Wessels: Die deutsche Verwaltung und die Europäische Union, 2006, S. 127. 19 Ulrich Beck: Das deutsche Europa. Neue Machtlandschaften im Zeichen der Krise, Berlin 2012, S. 45. Bundesregierung: Entscheidungsprozesse und europapolitische Koordinierung Handbuch zur deutschen Europapolitik 117 Zwar wird die These, die deutsche Europapolitik sei aus einer ‚hegemonialen‘ Position Deutschlands innerhalb der Europäischen Union abzuleiten, mittlerweile deutlich relativiert.20 Dennoch muss sich die deutsche Politik – erst recht nach dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs – daran orientieren, als Mitgliedstaat mit einer herausgehobenen Stellung wahrgenommen zu werden. Die Kritik an der deutschen Europapolitik war und ist dabei eingebettet in ein generelles Unbehagen am Charakter der europäischen Politik insgesamt. Dafür stehen Begriffe wie das „sanfte Monster Brüssel“21 oder die europäische „Fassadendemokratie“.22 Im Regelfall befindet sich die aktive Europapolitik, die die Bundesregierung im Allgemeinen pflegt, in einem defensiven Modus. Die Bilanz der europapolitischen Aufstellung der Bundesregierung fällt damit zwiespältig aus. Einerseits lassen sich eine enorme Effizienzsteigerung und Stärkung der Durchschlagskraft feststellen. Nach außen gilt, dass sich in Brüssel gegen das dezidiert geäußerte Interesse der Bundesregierung kaum noch politische Initiativen durchsetzen lassen.23 Nach innen hat die Regierung einen Apparat installiert, der in der Lage ist, partikulare Interessen, die Belange aller Ressorts und die Bedürfnisse der Bundesländer im Großen und Ganzen effizient aufzunehmen. Die europapolitische Koordinierung ist in diesem Sinne funktional aufgestellt. Andererseits weist die deutsche Europapolitik häufig einen apolitischen Charakter auf: Gesetzesinitiativen auf EU-Ebene und die Umsetzung auf deutscher Ebene münden nur zu einem geringen Teil in politische Debatten, die zu adäquaten politischen Lösungen über politischen Streit – z.B. zwischen Parteien im Parlament – führen. Die Entpolitisierung der europäisierten Innenpolitik ist die zwangsläufige Konsequenz. Nach außen verleitet der vermeintlich ‚rationale‘ Prozess der Interessenformulierung zudem dazu, deutsche Positionen als besonders vernünftig oder sogar alternativlos darzustellen. Die überaus starke Stellung der Bundesregierung im europäischen Politikgefüge kann dann zur Konsequenz haben, dass die europäische Ebene die allzu selbstbewusste Mitgliedsregierung auch bei der Lastenverteilung in besonderem Maße in der Pflicht sieht. 20 Vgl. Simon Bulmer/William E. Paterson: Germany and the European Union. Europe's Reluctant Hegemon, London 2019; Simon Bulmer: Deutschland in der EU: Europas unverzichtbarer Hegemon?, in: integration 1/2019, S. 3–20. 21 Hans Magnus Enzensberger: Sanftes Monster Brüssel oder die Entmündigung Europas, Frankfurt 2011. 22 Wolfgang Streeck: Was nun, Europa? Kapitalismus ohne Demokratie oder Demokratie ohne Kapitalismus, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 4/2013, S. 57–68, hier S. 64. 23 Vgl. Simon Bulmer/William E. Paterson: Germany and the European Union: from 'tamed power' to normalized power?, in: International Affairs 5/2010, S. 1051–1073. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 118 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten Sven Hölscheidt* Dieses Thema hat durch den Vertrag von Maastricht und die Einfügung des Europaartikels 23 in das Grundgesetz (GG) 1992/1993 erheblich an Bedeutung gewonnen. Seitdem sind die Mitwirkungsrechte des Bundestages mehrfach geändert worden. Auf gesetzlicher und untergesetzlicher Ebene ist ein umfangreiches und inzwischen unübersichtliches Regelwerk entstanden. Die Rechtsetzungstätigkeit und die umfangreiche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) sowie ihre Auswirkungen auf die parlamentarische Praxis sind in allen Einzelheiten in der Literatur gewürdigt worden.1 Nach einem Zwischenhoch aufgrund der Eurokrise hat das Interesse an dem Thema merklich nachgelassen.2 Hier werden die Mitwirkungsrechte (einschließlich ihres Nutzens für die Praxis) auf der Grundlage nun gesicherter Erkenntnisse anhand der gegenwärtigen Rechtslage aus juristischer Sicht behandelt. Es wird sich zeigen, dass der Bundestag nach nationalem Recht zwar viele Mitwirkungsrechte hat, diese in der Praxis aber kaum wirken. Mitwirkung nationaler Parlamente in europäischen Angelegenheiten als Gebot der Demokratie Die Europäische Union ist ein Verbund demokratischer Staaten und deshalb dem Demokratieprinzip verpflichtet. Das Demokratieprinzip ist inzwischen an zahlreichen Stellen des Vertragsrechts normiert. Am wichtigsten ist Art. 10 des Vertrags über die Europäische Union (EUV). Er bestimmt in seinem ersten Absatz, dass die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht. Art. 10 Abs. 2 EUV legt die duale Legitimationsstruktur der Europäischen Union fest. Das bedeutet, dass die Europäische Union und ihre Entscheidungen sowohl durch das Europäische Parlament als auch durch die nationalen Parlamente ihre demokratische Legitimation erfahren.3 Das erhebliche Legitimationsproblem der Europäischen Union ist selbstverständlich nicht dadurch gelöst worden, dass der Vertragsgeber diese beiden Stränge festgelegt hat. Beide sind schwach, sollen sich aber nach verbreiteter Auffassung gegenseitig stärken.4 Der erste Legitimationsstrang führt zum Europäischen Parlament. Dort sind die Bürgerinnen und Bürger auf der Unionsebene unmittelbar vertreten (Art. 10 Abs. 2 S. 1 EUV). Der zweite Strang führt gemäß Art. 10 Abs. 2 S. 2 EUV zu den nationalen Parlamenten. Der Artikel weist * Der Verfasser gibt in dem Beitrag ausschließlich seine persönliche Meinung wieder. 1 Z.B. Franz C. Mayer: Regelungen des Artikels 23 GG, in: Martin Morlok/Utz Schliesky/Dieter Wiefelspütz (Hrsg.): Parlamentsrecht, Baden-Baden 2016, § 43 Rn. 134–189, S. 232–261; Franziska Brand: Europapolitische Kommunikation zwischen Bundestag und Bundesregierung. Die Umsetzung der parlamentarischen Mitwirkungsund exekutiven Kooperationspflicht nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG, Berlin 2015; Kurzanalyse von Horst Risse: Haben sich die Beteiligungsverfahren nach Art. 23 GG bewährt?, in: Hermann Hill et al. (Hrsg.): Brauchen wir eine neue Verfassung? Zur Zukunftsfähigkeit des Grundgesetzes, Berlin 2014, S. 183–199; besonders zur Praxis: Deutscher Bundestag (Hrsg.): Wegweiser in EU-Angelegenheiten, 2. Aufl., Berlin 2017, S. 92–149. 2 Inzwischen allerdings etabliert: Vgl. Andreas von Arnauld/Ulrich Hufeld (Hrsg.): Systematischer Kommentar zu den Lissabon-Begleitgesetzen, 2. Aufl., Baden-Baden 2018. 3 Vgl. Peter Michael Huber: Art. 10 EUV, in: Rudolf Streinz (Hrsg.): EUV/AEUV. Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 3. Aufl., München 2018, Rn. 25–46. 4 Vgl. Gertrude Lübbe-Wolff: Europäisches und nationales Verfassungsrecht, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 60/2000, 2001, S. 246–289, hier S. 258–259. Handbuch zur deutschen Europapolitik 119 darauf hin, dass die Mitgliedstaaten im Europäischen Rat von ihrem Staats- oder Regierungschef und im Rat der Europäischen Union von einem Regierungsmitglied vertreten werden, wobei diese ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegen- über ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen. Dieser zweite Legitimationsstrang ist der deutlich wichtigere.5 Nimmt die Europäische Union hoheitliche Aufgaben wahr, „sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben.“6 Die demokratische Rückkopplung der im Europäischen Rat bzw. im Rat der Europäischen Union vertretenen Regierungsmitglieder an die nationalen Parlamente ist im nationalen Verfassungsrecht geregelt,7 in Deutschland primär in Art. 23 Abs. 1 bis 3 GG. Bedeutung des Deutschen Bundestages in der Europäischen Union Der Bundestag ist ein nationales Parlament.8 Darunter ist in einem generellen Sinn die Vertretung von Staatsbürgerinnen und -bürgern zu verstehen, die aus Wahlen hervorgegangen ist. Die 27 nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestehen (europarechtlich betrachtet) aus einer oder aus zwei Kammern (wie in Deutschland). Gegenwärtig gibt es in der Europäischen Union 15 Einkammersysteme, das kleinste in Luxemburg mit 60 Mitgliedern, und 12 Zweikammersysteme, das größte in Italien mit 951 Mitgliedern.9 Der Bundestag ist damit eine von 39 Kammern. Bereits diese Zahl macht deutlich, dass für mitwirkungsrechtliche Höhenflüge kein Raum ist. Die Europäische Union ist so groß, dass die Mitwirkungsmöglichkeiten eines einzelnen Parlaments klein geworden sind. Das gilt besonders für die Sekundärrechtsetzung. Ursprünglich kontrollierte der Bundestag die Bundesregierung auf europäischer Ebene als eine von sechs Regierungen, nun kontrolliert er als eine von 27. Der Kontrollverlust ist zusätzlich dadurch gesteigert worden, dass die Vetorechte der Regierungsvertreter im europäischen Rechtsetzungsprozess geringer geworden sind. Mit jeder Erweiterung der Europäischen Union werden die Möglichkeiten noch kleiner. Jede Zustimmung des Bundestages zu einer Erweiterung (Art. 49 Abs. 2 S. 2 EUV, Art. 23 Abs. 1 GG) führt grundsätzlich zum Verlust an Mitwirkungsmöglichkeiten. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass Deutschland der bevölkerungsreichste und finanzstärkste Mitgliedstaat der Europäischen Union ist. Daraus leitet sich ein erhebliches politisches Gewicht ab, von dem außer der Bundesregierung auch der Bundestag profitiert. Hinzu kommt, dass der Bundestag nach nationalem Verfassungsrecht in der Europäischen Union das stärkste Parlament ist. Seine Stellung ist zementiert: Das BVerfG hat für die Mitgliedschaft Deutschlands im europäischen Staatenverbund ausdrücklich betont, dass „dem Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“ müssen.10 5 Vgl. Huber: Art. 10 EUV, 2018, Rn. 40–41. 6 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerf-GE 89, 155, Maastricht- Urteil. 7 Vgl. Matthias Ruffert: Art. 10 EUV, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.): EUV/AEUV, 5. Aufl., München 2016, Rn. 7. 8 Vgl. Werner J. Patzelt: Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 1/2014, S. 68–95. 9 Vgl. Sven Hölscheidt: Art. 12 EUV, in: Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf/Martin Nettesheim (Hrsg.): Das Recht der Europäischen Union, EL 71, München 2020 (im Erscheinen), Rn. 24. 10 Bundesverfassungsgericht: Urteil, 12. Oktober 1993, Maastricht-Urteil. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 120 Handbuch zur deutschen Europapolitik Normierung und Anwendung der Mitwirkungsrechte Normierungen finden sich sowohl im Unionsrecht (für alle Parlamente) als auch im deutschen Recht (für den Bundestag). Sie unterscheiden zwischen der Primär- und der Sekundärrechtsetzung auf der Unionsebene. Das betrifft v.a. Vertragsänderungen, Richtlinien und Verordnungen sowie die Mitwirkung daran und die Umsetzungsgesetzgebung auf der nationalen Ebene. Durch den Vertrag von Lissabon sind die Rechte der nationalen Parlamente im Vertragsänderungsverfahren erheblich gewachsen. Art. 48 Abs. 3 EUV schreibt vor, dass die Unionsverträge im Regelfall unter Mitwirkung eines Konvents zu ändern sind, in dem Mitglieder der nationalen Parlamente vertreten sind. Das ist aus der Sicht des Bundestages eine wichtige Aussage. Er hat nämlich sowohl beim Grundrechte- als auch beim Verfassungskonvent sehr gute Erfahrungen gemacht.11 Die Mitgliedstaaten entscheiden auch über die Aufnahme neuer Mitglieder und über ihren Verbleib in der Europäischen Union (Art. 49 Abs. 2, Art. 50 EUV). Sie sind als Vertragsgeber immer dann gefragt, wenn in den Verträgen die Zustimmung der Mitgliedstaaten selbst gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften oder die Entscheidung ihrer nationalen Parlamente gefordert wird. Außer für Vertragsänderungen und Beitritte sowie den Austritt trifft das zu für Eigenmittelbeschlüsse (Art. 311 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV), den Übergang zu einer gemeinsamen Verteidigung (Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV), die Ergänzung der Unionsbürgerrechte (Art. 25 Abs. 2 AEUV), den Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 218 Abs. 8 AEUV) und die Kompetenzerweiterung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Schutz des geistigen Eigentums (Art. 262 AEUV). Das deutsche Verfassungsrecht hat dem parlamentarischen Gesetzgeber die Beteiligung an der Primärrechtsetzung zugewiesen (Art. 23 Abs. 1 GG). Das Hauptrechtsetzungsorgan in Deutschland ist der Bundestag (Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG). Er trägt also nach dem Grundgesetz die Hauptverantwortung für das Primärrecht. Zusammen mit dem Bundesrat kann er sogar den Austritt aus der Europäischen Union beschließen (Art. 50 Abs. 1 EUV, Art. 23 Abs. 1 S. 3, Art. 79 Abs. 2, 3 GG). Der Bundestag hat 1957 den Europäischen Verträgen und seither jeder Modifikation des dadurch geschaffenen Primärrechts zugestimmt. Die wichtigsten Sekundärrechtsakte sind Richtlinien und Verordnungen (Art. 288 Abs. 1 bis 3 AEUV). Sie werden i.d.R. im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen (Art. 294 AEUV). Demzufolge unterbreitet die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union einen Vorschlag, der angenommen, geändert oder abgelehnt werden kann. Die nationalen Parlamente haben bei der Sekundärrechtsetzung lediglich dafür zu sorgen, dass der Subsidiaritätsgrundsatz beachtet wird (Art. 5 Abs. 3, Art. 12 Buchst. b EUV, Subsidiaritätsprotokoll).12 In Deutschland weist § 11 des Gesetzes über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesetz, IntVG)13 darauf hin, dass der Bundestag in seiner Geschäftsordnung festlegen kann, wie die Beschlussfassung bei der Subsidiaritätsrüge zu erfolgen hat (dazu §§ 93c, 93a Abs. 1 S. 2, 4 Geschäftsordnung des Deutschen Bun- 11 Vgl. Jürgen Meyer/Sven Hölscheidt: Die Europäische Verfassung aus Sicht des Deutschen Bundestags, in: integration 4/2003, S. 345–350. 12 Vgl. Hölscheidt: Art. 12 EUV, 2020, Rn. 34–63. 13 Integrationsverantwortungsgesetz, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 60, 22. September 2009, S. 3022; zuletzt ge- ändert durch Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 76, 1. Dezember 2009, S. 3822. Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten Handbuch zur deutschen Europapolitik 121 destages, GO-BT). Der sogenannte Frühwarnmechanismus besagt, dass die nationalen Parlamente oder die Kammern eines dieser Parlamente acht Wochen Zeit haben, nachdem ihnen der Entwurf eines Gesetzgebungsaktes der Europäischen Union übermittelt worden ist, um in einer begründeten Stellungnahme darzulegen, weshalb der Entwurf ihres Erachtens nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Wie die Unionsorgane zu reagieren haben, hängt davon ab, wie viele Stellungnahmen abgegeben worden sind. Eine Stellungnahme ist jedenfalls zu berücksichtigen. Durch sie kann politischer Einfluss ausgeübt werden – rechtlich entscheidend ist sie nicht. Bei der Subsidiaritätskontrolle stehen Aufwand und Ertrag in einem ungünstigen Verhältnis. Selbst wenn es in der kurzen Frist mit hohem Aufwand gelingt, die Stellungnahmen des Bundestages und der anderen Kammern zu einer Subsidiaritätsrüge zu koordinieren, steht am Ende doch immer nur eine Stellungnahme, mit der sich die Unionsorgane beschäftigen müssen. Der Bundestag hat bisher nur sechs Subsidiaritätsrügen erhoben.14 Außerdem ist den nationalen Parlamenten durch den Vertrag von Lissabon die Möglichkeit eingeräumt worden, eine Subsidiaritätsklage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union anzustrengen. Der Bundestag hat gemäß Art. 23 Abs. 1a S. 1 GG das Recht, vor dem Gerichtshof der Europäischen Union Klage zu erheben. Er ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet (Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG, § 12 Abs. 1 IntVG, § 93d Abs. 2 GO-BT). Dieses Minderheitsrecht hat in der Praxis keine Bedeutung. Bislang ist unionsweit noch keine Subsidiaritätsklage erhoben worden. Die sehr unionsfreundliche Formulierung des Subsidiaritätsprinzips und die bisherige Spruchpraxis des Gerichtshofs der Europäischen Union machen es unwahrscheinlich, dass dieser einer Klage stattgibt. Die nationalen Parlamente haben also im Verfahren der Sekundärrechtsetzung nur das Recht, informiert und gehört zu werden. Sie können nicht entscheiden, sondern nur verzögern. Nach Abschluss der Sekundärrechtsetzung müssen die Richtlinien (und meist auch die Verordnungen) in nationales Recht umgesetzt werden. Dafür wird in Deutschland das normale Gesetzgebungsverfahren genutzt. Die Gesetzgebungskompetenz für die Umsetzung richtet sich nach den Art. 30, 70 bis 82 GG. In der Praxis trifft in aller Regel den Bund die Umsetzungsverpflichtung, sodass der Bundestag als Gesetzgebungsorgan gefordert ist. Es handelt sich um „Bundesgesetzgebung im Auftrag der Europäischen Union“. Der Bundestag muss die Mitwirkungspflicht erfüllen und dabei die (oft zu strengen) Vorgaben der Unionsebene beachten. Macht er das nicht, droht Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 bis 260 AEUV). Damit die Parlamente die Mitwirkungsrechte sinnvoll wahrnehmen können, müssen sie gut unterrichtet sein. Art. 12 EUV beschreibt, wie die nationalen Parlamente bei der Rechtsetzung mitwirken. Er nennt sechs Bereiche, in denen die nationalen Parlamente „aktiv“ zur guten Arbeitsweise der Europäischen Union beitragen. Das geschieht u.a. dadurch, dass sie über bestimmte Entwürfe und Anträge unterrichtet werden. Der aktive Beitrag erschöpft sich insoweit allerdings darin, Informationen entgegenzunehmen. Der Unterrichtungspflicht der Unionsorgane entspricht ein unionsrechtlicher Anspruch der nationalen Parlamente, unterrichtet zu werden. Justiziabel ist er nicht. Neben seiner im Wesentlichen symbolischen Bedeutung hat er den Vorteil, dass die Parlamente unmittelbar unterrichtet werden und damit etwas schneller als das bei der mittelbaren Unterrichtung durch ihre Regierungen der Fall ist. 14 Vgl. Hölscheidt: Art. 12 EUV, 2020, Rn. 57. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 122 Handbuch zur deutschen Europapolitik Der Bundestag hat außer diesem unionsrechtlichen auch einen verfassungsrechtlichen Unterrichtungsanspruch, der in der Praxis wesentlich wichtiger ist. In Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG ist festgelegt, dass der Bundestag (und durch den Bundesrat die Länder) in „Angelegenheiten der Europäischen Union“ mitwirkt. Dies ist der maßgebende Begriff für alle Tatbestände des Art. 23 GG. Er ist umfassend zu verstehen. Trotzdem musste das BVerfG klarstellen, dass es sich auch bei völkerrechtlichen Verträgen um Angelegenheiten der Europäischen Union handelt, „wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen.“15 Die Bundesregierung muss Bundestag und Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichten (Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG). „Umfassende Unterrichtung“ heißt, „es ist eine umso intensivere Unterrichtung geboten, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert.“16 „Zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ bedeutet, „dass der Bundestag die Informationen der Bundesregierung spätestens zu einem Zeitpunkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen zu unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen Vereinbarungen, abgibt.“17 Die Unterrichtung des Bundestages muss im Grundsatz durch deutschsprachige Dokumente erfolgen. Auch das folgt aus Art. 23 Abs. 2 (in Verbindung mit Abs. 3) GG – und bereitet der Bundesregierung Schwierigkeiten. Art. 23 Abs. 3 S. 1 GG bestimmt, dass die Bundesregierung dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, bevor sie an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union mitwirkt. Sie „berücksichtigt die Stellungnahme des Bundestages bei den Verhandlungen“ (Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG). D.h., sie muss sich mit der Stellungnahme auseinandersetzen, sie in ihre Überlegungen einbeziehen und in ihre Verhandlungsführung einfließen lassen18 – mehr aber nicht. Der Bundestag bestellt einen Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union, den er ermächtigen kann, seine Rechte gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen (Art. 45 GG). Außerdem kann er ihn ermächtigen, die Rechte wahrzunehmen, die dem Bundestag in den vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union eingeräumt sind. Einzelheiten regeln die §§ 93, 93a, 93b GO-BT. Sogenannte plenarersetzende Stellungnahmen gibt der Europaausschuss nur sehr selten ab.19 Die Rechte und Pflichten des Bundestages sind verfassungsfest. Sie können vor dem BVerfG in einem Organstreitverfahren geltend gemacht werden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 bis 67 Gesetz über das Bundesverfassungsgericht). Das BVerfG misst ihnen große Bedeutung bei. Den Kern des parlamentarischen Unterrichtungsanspruchs sieht es sogar als von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst an.20 Selbst der verfassungsändernde Gesetzgeber darf ihn also nicht abschaffen. 15 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 19. Juni 2012, in: BVerfGE 131, 152, Unterrichtungspflicht, Leitsatz 1. 16 Ebd., Leitsatz 2. 17 Ebd., Leitsatz 3. 18 Vgl. Hans D. Jarass: Art. 23, in: Hans D. Jarass/Bodo Pieroth (Hrsg.): GG. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 15. Aufl., München 2018, Rn. 58. 19 Vgl. Brand: Europapolitische Kommunikation, 2015, S. 203–204. 20 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil, 19. Juni 2012, Unterrichtungspflicht. Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten Handbuch zur deutschen Europapolitik 123 Nähere gesetzliche Regelungen finden sich für den Bundestag gemäß Art. 23 Abs. 3 S. 3 GG im Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG).21 Das EUZBBG ist für die Mitwirkungspraxis das mit Abstand wichtigste Gesetz.22 Der Bundestag versucht, seine Mitwirkung in europäischen Angelegenheiten in 13 Paragraphen akribisch zu regeln. §§ 1 und 2 EUZBBG greifen Art. 23 Abs. 2 und Art. 45 GG auf. Einen darüber hinausgehenden Regelungsgehalt besitzen sie kaum. § 3 EUZBBG legt die Grundsätze der Unterrichtung in Angelegenheiten der Europäischen Union fest. Die Bundesregierung unterrichtet (weiter als in Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG vorgesehen) „fortlaufend“ und „grundsätzlich schriftlich“ (§ 3 Abs. 1 EUZBBG). Dies geschieht insbesondere dadurch, dass sie Dokumente übersendet und Berichtspflichten erfüllt (§ 4 EUZBBG). § 7 EUZBBG wiederholt dies in abgewandelter Form für die Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Art. 23 bis 46 EUV). Die Unterrichtungspflicht erstreckt § 3 Abs. 2 S. 1 EUZBBG auch auf die Willensbildung der Bundesregierung. Das ist mutig, denn solange deren interne Willensbildung nicht abgeschlossen ist, hat es nämlich keine Gültigkeit.23 § 3 Abs. 4 EUZBBG lässt (selbstverständlich) den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung von den Unterrichtungspflichten unberührt. Die Bundesregierung hat über alle „Vorhaben“ der Europäischen Union zu unterrichten (§ 5 Abs. 1, 2 EUZBBG), d.h. über nahezu alle ihre Handlungen und Planungen. Das ist gegenüber Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG nicht neu – abgesehen davon, dass unnötig von der Begrifflichkeit des Grundgesetzes („Angelegenheiten“) abgewichen wird. Eine eigene Regelung trifft hingegen § 6 EUZBBG: Informationen über diese Vorhaben übersendet die Bundesregierung mit einem Zuleitungsschreiben, dessen Inhalt im Einzelnen vorgegeben ist. Vorschläge für Gesetzgebungsakte muss die Bundesregierung umfassend bewerten (§ 6 Abs. 3 EUZBBG). Der Bundestag hat das Recht, eine Stellungnahme abzugeben, bevor die Bundesregierung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union mitwirkt. Die Ausübung dieses Rechtes und die Berücksichtigung der Stellungnahme durch die Bundesregierung (Art. 23 Abs. 3 S. 1, 2 GG) ist in § 8 EUZBBG geregelt. In der 18. Wahlperiode hat der Bundestag 28 und bis zur Mitte der 19. Wahlperiode 17 Stellungnahmen abgegeben.24 Macht der Bundestag von diesem Recht Gebrauch, legt die Bundesregierung einen Parlamentsvorbehalt ein, wenn der Beschluss des Bundestages in einem seiner wesentlichen Belange nicht durchsetzbar ist. Das geschieht sehr selten; nämlich ungefähr zweimal pro Wahlperiode.25 Wird ein Parlamentsvorbehalt eingelegt, muss die Bundesregierung berichten und sich um Einvernehmen mit dem Bundestag vor ihrer abschließenden Entscheidung bemühen. Unabhängig davon hat sie das Recht, aus wichtigen au- ßen- oder integrationspolitischen Gründen anders als der Bundestag zu entscheiden. Aber nicht nur vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten, sondern generell vor ihrer Mitwirkung an Vorhaben räumt die Bundesregierung dem Bundestag Gelegenheit ein, Stellung zu nehmen (§ 8 Abs. 1 bis 3 EUZBBG). Gibt der Bundestag eine Stellungnahme ab, hat die Bundesregierung sie 21 Vgl. Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 36, 12. Juli 2013, S. 2170; hierzu auch Gabriele Abels in diesem Buch. 22 Siehe Deutscher Bundestag: Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages. Erster Bericht über die Anwendung der Begleitgesetze zum Vertrag von Lissabon, 30. August 2013, Drucksache 17/14601, S. 7–34 (ein zweiter Bericht lag bei Fertigstellung dieses Beitrags noch nicht vor); vgl. Hinrich Schröder: Die Mitwirkung des Bundestages in EU-Angelegenheiten nach dem EUZBBG in der Praxis – ein Kurzkommentar, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2/2012, S. 250–277. 23 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil, 19. Juni 2012, Unterrichtungspflicht, Leitsatz 3. 24 Auskunft des Referats Europa-Dokumentation der Bundestagsverwaltung vom 21.4.2020. 25 Vgl. Brand: Europapolitische Kommunikation, 2015, S. 194–197. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 124 Handbuch zur deutschen Europapolitik bei den Verhandlungen „zu berücksichtigen“ (Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG). § 8 Abs. 2 S. 1 EUZBBG spricht hier (wieder unnötig) abweichend von „zugrunde legen“. Diese Feststellung hat wegen des Vorrangs des Grundgesetzes keine Bedeutung. Wichtige Vorschriften sind die §§ 9 und 9a EUZBBG. Ihnen zufolge weist die Bundesregierung den Bundestag mit der Unterrichtung über die Aufnahmen von Verhandlungen über Beitritte und Vertragsänderungen (§ 9 Abs. 1 EUZBBG) sowie über die Einführung des Euro in einem Mitgliedstaat (§ 9a Abs. 1 EUZBBG) auf sein Recht zur Stellungnahme (§ 4 EUZBBG) hin. („Austrittsspezifische“ Beteiligungsrechte sieht das EUZBBG nicht vor).26 Vor der abschließenden Entscheidung im Rat der Europäischen Union oder im Europäischen Rat soll sie Einvernehmen mit dem Bundestag herstellen (§ 9 Abs. 2, § 9a Abs. 2 EUZBBG). Die Pflicht, das Einvernehmen herzustellen, besteht auch, wenn der Bundestag keine Stellungnahme abgegeben hat. Einvernehmen ist hergestellt, wenn der Bundestag der Haltung der Bundesregierung zugestimmt hat. In der Praxis können und werden Anträge (§ 75 Abs. 1 Buchst. d) GO-BT) auf Herstellung des Einvernehmens von einer oder mehreren Fraktionen oder der Bundesregierung gestellt. In der 18. Wahlperiode wurde das Einvernehmen zweimal hergestellt; bis zur Mitte der 19. Wahlperiode viermal.27 Der Bundestag beschäftigt sich in solchen Fällen recht gründlich, wenn auch relativ kurz mit der europapolitischen Angelegenheit.28 Die Notwendigkeit, Einvernehmen herzustellen, ist ein wichtiges Mitwirkungsrecht. Das Integrationsverantwortungsgesetz regelt die parlamentarische Beteiligung bei Änderungen des Primärrechts, die nicht den üblichen Ratifikationsverfahren unterliegen, und bei der Anwendung von primärrechtlichen Rechtsgrundlagen, mit denen die Kompetenzen der Europäischen Union ausgedehnt werden können. Zugleich wird die Beteiligung in den Fällen normiert, in denen die Mitgliedstaaten verhindern können, dass die europäische Integration vertieft wird.29 Das Gesetz erfasst insgesamt 25 verschiedene Änderungsverfahren unterhalb der Schwelle der Ratifikation, an denen der Bundestag und zum Teil der Bundesrat beteiligt werden müssen. In der Praxis spielt das Integrationsverantwortungsgesetz mit seinen Regelungen für Sonderfälle im Vergleich zum EUZBBG, das die Normalfälle regelt, nur eine untergeordnete Rolle. Dieses Gesetz wird zu Recht als ‚Sonntagsgesetz‘ bezeichnet.30 Auf seiner Grundlage wurden in der 18. Wahlperiode acht und bis zur Mitte der 19. Wahlperiode fünf Gesetze beschlossen.31 Spezielle Mitwirkungsrechte enthalten zudem die Gesetze zur Eurorettung: das Stabilisierungsmechanismusgesetz,32 Art. 2 Abs. 2 Zustimmungsgesetz zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)33 und das ESM-Finanzierungsgesetz.34 Sie sehen abgestufte Mitwirkungsrechte 26 Sven Hölscheidt: Wie viel „neues Deutschland“ ist möglich?, in: Die Öffentliche Verwaltung 2/2020, S. 69–73, hier S. 71. 27 Auskunft des Referats Europa-Dokumentation der Bundestagsverwaltung vom 21.4.2020. 28 Vgl. Brand: Europapolitische Kommunikation, 2015, S. 191–192. 29 Siehe Deutscher Bundestag: Anwendung der Begleitgesetze zum Vertrag von Lissabon, 2013, S. 34–39. 30 Vgl. näher Sven Hölscheidt/Steffi Menzenbach/Birgit Schröder: Das Integrationsverantwortungsgesetz – ein Kurzkommentar, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2009, S. 758–773. 31 Auskunft des Referats Europa-Dokumentation der Bundestagsverwaltung vom 21.4.2020. 32 Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 24, 22. Mai 2010, S. 627; zuletzt geändert durch Zweites Gesetz zur Änderung des Stabilitätsmechanismusgesetzes, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 23, 31. Mai 2012, S. 1166. 33 Gesetz zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, in: Bundesgesetzblatt Teil II, Nr. 28, 18. September 2012, S. 981. 34 Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz – ESM- FinG), in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 43, 18. September 2012, S. 1918; zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung des ESM-Finanzierungsgesetzes, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 55, 4. Dezember 2014, S. 1821. Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten Handbuch zur deutschen Europapolitik 125 bis hin zu Parlamentsvorbehalten für Entscheidungen in den Gremien der europäischen Krisenmechanismen wie der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und dem ESM vor.35 Die Spezialgesetze haben grundsätzlich Vorrang vor dem EUZBBG (§ 5 Abs. 3 Nr. 1, 2 EUZBBG). Sie sind maßgeblich von der Rechtsprechung des BVerfG geprägt.36 Eine seiner wichtigsten Aussagen lautet: „Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden.“37 Organisation der Mitwirkung in der Praxis Den Bundestag erreichen jährlich ca. 25.000 Dokumente in europapolitischen Angelegenheiten.38 Erfasst werden sie im bundestagseigenen zentralen EU-Informationssystem EuDoX. Darunter sind in den letzten Wahlperioden nur ungefähr 1.000 Dokumente, für die eine Überweisung in die Fachausschüsse in Betracht kommt. Bei den Übrigen handelt es sich z.B. um Begleitdokumente und Unterrichtungen der Bundesregierung. Alle Dokumente müssen von der Bundestagsverwaltung verarbeitet werden, um für den parlamentarischen Prozess von Nutzen sein zu können. Deshalb hat sie 2013 die Unterabteilung Europa geschaffen. Dort wurden alle schon bisher vorhandenen Organisationseinheiten mit Europabezug angesiedelt und später um weitere ergänzt. Die Unterabteilung verfügt über 70 Mitarbeiter und damit weit mehr als vergleichbare Einrichtungen der Parlamente anderer Mitgliedstaaten. Fraktionen und Ausschüsse entscheiden auf Vorschlag der Verwaltung darüber, wie mit den 1.000 Unionsdokumenten verfahren werden soll. Im Ergebnis wird weniger als die Hälfte an die Ausschüsse zur Beratung überwiesen. „Der Präsident überweist die Unionsdokumente im Benehmen mit den Fraktionen unverzüglich an einen Ausschuss federführend und an andere Ausschüsse zur Mitberatung“ (§ 93 Abs. 5 S. 2 GO-BT).39 Die Überweisung erfolgt aufgrund der fachlichen Zuständigkeit der Ausschüsse. Traditionell war häufig der Wirtschaftsausschuss federführend. Bedingt durch die Eurokrise haben Haushalts- und Finanzausschuss an Bedeutung gewonnen. Der Europaausschuss ist federführend nur zuständig für Dokumente, die Fragen der europäischen Institutionen oder der Integrationspolitik betreffen: also selten.40 In den Ausschüssen werden die Dokumente in aller Regel lediglich zur Kenntnis genommen; Beschlussempfehlungen für das Plenum gibt es nur zu ungefähr 5 Prozent der Dokumente. Nur ausnahmsweise werden die Beschlussempfehlungen im Plenum gründlich beraten. Das ist seit fast 40 Jahren der Fall. 35 Vgl. Andreas Wimmel: Die Mitwirkungsrechte des Bundestages in der Euro-Krise. Eine machtpolitische Analyse, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 4/2014, S. 484–506. 36 Vgl. Sven Hölscheidt: Parlamentarische Kontrolle in der Eurokrise, in: Birgit Eberbach-Born et al. (Hrsg.): Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, Baden-Baden 2013, S. 105–129, hier S. 114–121. 37 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, in: BVerfGE 129, 124–186, Euro- Rettungsschirm. 38 Auskunft des Referats Europa-Dokumentation vom 21.4.2020; vgl. Brand: Europapolitische Kommunikation, 2015, S. 140. 39 Siehe Deutscher Bundestag: Unterrichtung über die gemäß § 93 der Geschäftsordnung an die Ausschüsse überwiesenen bzw. nicht überwiesenen Unionsdokumente, 3. Februar 2014, Drucksache 18/419. Für den Zeitraum Juni bis Dezember 2013 werden hier mehr als 200 überwiesene und rund 380 nicht überwiesene Unionsdokumente ausgewiesen; siehe auch Deutscher Bundestag: Unterrichtung über die gemäß § 93 der Geschäftsordnung an die Ausschüsse überwiesenen bzw. nicht überwiesenen Unionsdokumente, 13. September 2019, Drucksache 19/13202; im Zeitraum Juni bis August 2019 wurden 44 Unionsdokumente überwiesen und 99 nicht überwiesen. 40 Vgl. Brand: Europapolitische Kommunikation, 2015, S. 178–180. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 126 Handbuch zur deutschen Europapolitik Zusammenfassende Bewertung In einem Verbund demokratischer Staaten ist es selbstverständlich, dass Parlamente mitwirken. Für die Europäische Union ist das im Unionsrecht festgeschrieben. Dass der Bundestag das Recht und auch die Pflicht zur Mitwirkung in europapolitischen Angelegenheiten hat, folgt aus dem Grundgesetz. Die Bundesregierung muss den Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichten und ihm Gelegenheit geben, Stellung zu nehmen, bevor sie an Rechtsetzungsakten in der Europäischen Union mitwirkt. Näher ausgestaltet ist das in zahlreichen kleinteiligen gesetzlichen und untergesetzlichen Regelungen. Weitere spezifische Mitwirkungsrechte haben sich im Verlauf der Eurorettung dazu gesellt. Herausgekommen ist ein unübersichtliches Konglomerat. Sehr viel Mühe wird v.a. im EUZBBG darauf verwendet, die verfassungsrechtlich vorgeschriebene Unterrichtung akribisch zu normieren. Im Ergebnis sind die Regelungen so weitgehend, dass die Regierung sie nur schwer einhalten kann. Daher ist es nicht verwunderlich, dass die Unterrichtungspraxis im Ältestenrat des Bundestages (§ 6 GO-BT) immer wieder kritisch diskutiert wird. Vor allem die Opposition legt großen Wert darauf, dass die Regierung ihre Unterrichtungspflichten erfüllt. Der Bundestag ist bei der Mitwirkung in europapolitischen Angelegenheiten in einer schwierigen Situation. Sein Recht und seine Pflicht, das Primärrecht zu verantworten, bringen ihn in die sogenannte Ratifikationslage. Änderungen des Primärrechts werden regelmäßig (abgesehen vom Konventsverfahren) von der Bundesregierung ausgehandelt. Sie stehen – abgesehen von der theoretischen Möglichkeit, komplizierte Nachverhandlungen zu verlangen – faktisch insgesamt zur Abstimmung. Eine Ablehnung würde bedeuten, die ‚eigene‘ Bundesregierung bloßzustellen und die Änderung mit Wirkung für alle Mitgliedstaaten zu verhindern. Von dieser Möglichkeit hat der Bundestag noch nie Gebrauch gemacht. Er hat jeder Änderung zugestimmt und damit notwendigerweise auch die Verantwortung für Regelungen übernommen, von denen er nicht recht überzeugt war. Die Schwierigkeit zeigt auch die Eurokrise sehr deutlich. Der Bundestag konnte die Hilfen in Milliardenhöhe nicht in einem längeren und transparenten Verfahren bewilligen – wie es das Demokratieprinzip vorsieht. Faktisch verantwortet er aufgrund der wirtschaftlichen Stärke Deutschlands die gesamte Eurorettung. Ganz anders als beim Primärrecht sieht es beim Sekundärrecht aus. Der Bundestag ist als (eigentlich) machtbewusstes Parlament in der Rolle eines Befehlsempfängers der Europäischen Union verpflichtet, Sekundärrecht umzusetzen, dessen Entstehung er kaum beeinflussen kann. Der hohe Aufwand, den Wissenschaft, Verwaltung und auch die Rechtsprechung in Bezug auf die Mitwirkungsrechte betreiben, hat in der politischen Praxis nur wenig Ertrag. Es erscheint nicht sinnvoll, wenn der Bundestag nach immer mehr und besseren Informationen über Angelegenheiten strebt, die er kaum beeinflussen kann. Die Integration befindet sich nun in einem Stadium, in dem der Bundestag gut über Angelegenheiten unterrichtet ist, über die anderenorts entschieden wird. Dennoch ist der Bundestag ein ständiger Begleiter des Integrationsgeschehens und so auch der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020. Zur Vorbereitung darauf waren in der erwähnten Unterabteilung Europa der Bundestagsverwaltung 15 befristete Stellen für die Ausrichtung zahlreicher Veranstaltungen des Bundestages zu europapolitischen Angelegenheiten geschaffen worden. Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten Handbuch zur deutschen Europapolitik 127 Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Gabriele Abels Als Außenpolitik unterstand Europapolitik traditionell dem Primat der Exekutive. Somit ist es zunächst nicht verwunderlich, wenn nationale Parlamente den Prozess der europäischen Integration über Jahrzehnte hinweg eher begleitet, denn aktiv kontrolliert und mitgestaltet haben. In der Innenpolitik ist der Deutsche Bundestag verfassungsrechtlich gesehen eines der stärksten nationalen Parlamente in der Europäischen Union. Inzwischen ist diese Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik nicht mehr haltbar; damit stellt sich die Frage nach den EU-bezogenen Mitwirkungsrechten des Bundestages und ihrer Nutzung. Lange Zeit galt der Bundestag als Nachzügler – sowohl in Bezug auf die Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte als auch deren mögliche Wahrnehmung. Dies hat sich in den letzten gut zehn Jahren substantiell geändert. Im Kontext der Verfassungsdebatte sowie des Lissabon-Vertrags – und nicht zuletzt „with a little help of the Constitutional Court“1 – wurden durch Gesetzesreformen die Kompetenzen des Bundestages umfassend erweitert und der Bundestag hat ferner seine eigenen Ressourcen ausgebaut. Im Ergebnis hat sich der Bundestag tendenziell zu einem Gestalter (‚policy shaper‘) und Kontrolleur der Bundesregierung (‚government watch dog‘) entwickelt.2 Hingegen werden die erlangten direkten Kontroll- und Mitwirkungsrechte gegenüber der Europäischen Kommission weiterhin eher zurückhaltend genutzt. Die weitreichende ‚Europäisierung‘ der Parlamentsarbeit hat sich inkrementell und in verschiedenen Dimensionen vollzogen.3 Diese sollen im Folgenden ausgeleuchtet werden. Dazu werden zunächst die rechtlich-organisatorischen Entwicklungen von den Anfängen bis heute nachgezeichnet. In Bezug auf diese formal-institutionelle Dimension ist der Bundestag ein europapolitischer Akteur, der starke Rechte innehat. Gemeinhin wird in der Literatur angenommen, dass formal starke Parlamente diese Rechte nutzen und auch ihr Aktivitätsniveau dementsprechend hoch ist. Letzteres zielt auf die kognitiv-behaviorale Dimension der Europäisierung ab. Dieser Zusammenhang zwischen formalen Rechten und praktischen Aktivitäten ist jedoch komplexer als vielfach vermutet.4 So ist der Bundestag in Bezug auf diese de facto-Dimension der Wahrnehmung bestehender Möglichkeiten im Vergleich mit anderen nationalen Parlamenten weniger aktiv, v.a. was die supranationale Arena der Europäischen Union betrifft. Diese teils widersprüchlichen Befunde gilt es zu beleuchten und zu erklären. In der Diskussion der künftigen Entwicklungen wird insbesondere der Brexit sowie die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 berücksichtigt. 1 Oliver Höing: With a Little Help of the Constitutional Court: The Bundestag on Its Way to an Active Policy Shaper, in: Claudia Hefftler et al. (Hrsg.): The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Basingstoke 2015, S. 119–208. Für eine Übersicht über die wesentlichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vgl. Christian Calliess/Timm Beichelt: Die Europäisierung des Parlaments. Die europapolitische Rolle von Bundestag und Bundesrat, Gütersloh 2015, S. 51–52. 2 Vgl. Christine Neuhold/Julie Smith: Conclusions: From ‚Latecomers‘ to ‚Policy Shapers‘? – The Role of National Parliaments in the ‚Post-Lisbon‘ Union, in: Hefftler et al. (Hrsg.): The Palgrave Handbook, 2015, S. 668–686, hier S. 677–678. 3 Vgl. Annette Elisabeth Töller: Dimensionen der Europäisierung – Das Beispiel des Deutschen Bundestages, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2004, S. 1–28. 4 Vgl. Katrin Auel/Olivier Rozenberg/Angela Tacea: Fighting Back? And if Yes, How? Measuring Parliamentary Strength and Activity in EU Affairs, in: Hefftler et al. (Hrsg.): The Palgrave Handbook, 2015, S. 60–93. Handbuch zur deutschen Europapolitik 129 Der Bundestag in der Europapolitik von den Anfängen bis 2005 Die ersten integrationspolitischen Entscheidungen traf der Bundestag mit der Ratifizierung der einschlägigen Gründungsverträge in den 1950er-Jahren. In dem deutschen Vertragsgesetz zu den Römischen Verträgen von 1957 wurde die Beteiligung des Bundestages explizit festgelegt (sogenanntes ,EG-Gesetz‘).5 Allerdings sah das Gesetz nicht einmal eine Verpflichtung der Bundesregierung zur Unterrichtung des Bundestages vor. Für die nationalen Parlamente aller Mitgliedstaaten (so auch für den Bundestag) lässt sich konstatieren, dass sie „(i)n den ersten Jahren (…) keine eigenständige Rolle im Gefüge der Europäischen Gemeinschaft“6 spielten. Im Januar 1965 wurde im Bundestag eine Kommission des Ältestenrates zur Behandlung von Fragen der Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament und dem Deutschen Bundestag eingesetzt, die allerdings kein Beschlussrecht hatte. Die Aufgabe der Kommission war es, den Fachausschüssen Dokumente mit Europabezug zu übermitteln, Kontakte zu den europäischen Gremien zu pflegen und über Grundsatzfragen zu beraten. Das Gremium konnte nur bei solchen Angelegenheiten tätig werden, die nicht bereits von einem Fachausschuss beraten wurden; da dies selten der Fall war, erlangte es „kaum politisches Gewicht“.7 Nach nur sechs Sitzungen stellte der Integrations-Ältestenrat seine Tätigkeit im Februar 1967 ein. Bis 1979 gab es durch das Doppelmandat einiger Abgeordneter im Bundestag und im Europäischen Parlament eine „natürliche Verklammerung“8 der beiden Parlamente, die allerdings auf wenige Personen beschränkt war. Mit den Direktwahlen zum Europäischen Parlament löste sich diese Verbindung auf und es stellte sich die Frage, welche neuen Instrumente sinnvoll sind. Hierüber beriet in der 9. Legislaturperiode eine Kommission des Bundestages mit dem Resultat, dass im Oktober 1983 eine EG-Kommission geschaffen wurde, die aus dem vormaligen Integrations-Ältestenrat hervorging.9 Ihr Sonderstatus wird an ihrem Namen ‚Kommission‘ (nicht Ausschuss) sowie an ihrer Zusammensetzung aus je elf Abgeordneten aus dem Bundestag und dem Europäischen Parlament deutlich.10 Sie war „nur mit geringen Beratungs- und Berichtsrechten gegenüber dem Bundestagsplenum ausgestattet“; ihre „potentielle Koordinierungsfunktion“ wurde von anderen Fachausschüssen nicht genutzt.11 Im Vorfeld der Einheitlichen Europäischen Akte zeichnete sich 1986 ab, dass der Bundesrat die Ratifikation von einem Ausbau seiner Mitwirkungsrechte abhängig machte. Dies machte den Bundestag hellhörig und die SPD-Fraktion forderte ebenfalls, aber erfolglos, eine stärkere Beteiligung; die Bundesregierung sicherte dem Bundestag aber das Recht auf Stellungnahme zu.12 Zugleich wurde über eine Aufwertung der bisherigen EG-Kommission zu einem echten Ausschuss beraten. Dem standen aber die Ansprüche des Auswärtigen Ausschusses entgegen, Europapolitik in seinem Kompetenzbereich anzusiedeln; 1987 konstituierte er kurzfristig einen 5 Vgl. Timm Beichelt: Deutschland und Europa: Die Europäisierung des politischen Systems, 2. Aufl., Wiesbaden 2015, S. 300. Für einen Überblick über die Rechtsentwicklung vgl. Calliess/Beichelt: Die Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 109–113; hierzu auch Sven Hölscheidt in diesem Buch. 6 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 296. 7 Cordula Agnes Janowski: Die nationalen Parlamente und ihre Europa-Gremien. Legitimationsgarant der EU?, Baden-Baden 2005, S. 72; vgl. auch Andreas Maurer: Parlamentarische Demokratie in der Europäischen Union. Der Beitrag des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, Baden-Baden 2002, S. 232. 8 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 300. 9 Vgl. Heinrich Pehle: Der Deutsche Bundestag, in: Jürgen Dieringer/Andreas Maurer/Enikö Györi (Hrsg.): Europäische Entscheidungen kontrollieren. Nationale Parlamente im Ost-West-Vergleich, Dresden 2005, S. 93–110, hier S. 95. 10 Vgl. Pehle: Der Deutsche Bundestag, 2005, S. 95. 11 Maurer: Parlamentarische Demokratie, 2002, S. 232. 12 Vgl. Janowski: Die nationalen Parlamente, 2005, S. 77–78. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 130 Handbuch zur deutschen Europapolitik Unterausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaft (EG-Unterausschuss). Dieser Ausschuss setzte sich aus je 13 Abgeordneten des Bundestages und des Europäischen Parlaments zusammen, wobei letztere weder Antrags- noch Stimmrecht hatten.13 Die Bundestagsabgeordneten kamen dabei zum einen aus dem Auswärtigen Ausschuss, zum anderen aus den Fachausschüssen für Haushalt, Finanzen, Wirtschaft und Agrarpolitik.14 Da dieser Unterausschuss nur Vorlagen beraten durfte, die ihm von anderen Ausschüssen überwiesen wurden, war auch er wenig handlungsfähig.15 Der Vertrag von Maastricht (1992) markiert eine Zäsur durch den umfassenden Kompetenztransfer auf die EU-Ebene einerseits und die Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsregel im Rat der Europäischen Union andererseits. Den daraus resultierenden Folgen für die nationalen Parlamente und den innerstaatlichen Machtverschiebungen zugunsten der nationalen Exekutiven wurde versucht, im Vertrag von Maastricht durch eine entsprechende Erklärung Rechnung zu tragen. Nachfolgende Vertragsänderungen haben diesen Weg einer Stärkung der nationalen Parlamente zur Verbesserung der demokratischen Legitimation der Europäischen Union fortgesetzt. So wurde die Erklärung zu den nationalen Parlamenten mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) in ein bindendes Protokoll überführt. Im Verfassungsvertrag wurde die europapolitische Rolle der nationalen Parlamente durch das neue Instrument der Subsidiaritätskontrolle ausgebaut, welches nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags in den Vertrag von Lissabon (2009) Eingang fand (siehe unten). Diese allgemeinen Entwicklungen schlugen sich auch auf die europapolitische Rolle des Deutschen Bundestages nieder. 1991 wurde der Unterausschuss in einen EG-Ausschuss überführt, wobei dessen Einsetzung sehr umstritten war.16 Das schließlich geschaffene Gremium umfasste 33 Bundestags- und 11 deutsche Europaabgeordnete ohne Stimmrecht. Der Ausschuss war mit der Beratung aller EG-Angelegenheiten betraut, die nicht einem anderen Fachausschuss vorlagen. Die Begleitung der Maastricht-Verhandlungen wäre sehr wohl in den Kompetenzbereich des Ausschusses gefallen; hiergegen regte sich allerdings Widerstand. Als Kompromiss wurde 1992 ein Sonderausschuss Europäische Union eingesetzt, der mit der Vorbereitung des Ratifikationsprozesses betraut war und ein größeres „politisches Gewicht und öffentliche Aufmerksamkeit“17 genoss. Der EG-Ausschuss hätte mitberatend tätig werden können, verzichtete jedoch darauf. In der Gemeinsamen Verfassungskommission aus Bundestag und Bundesrat, die zur Vorbereitung der Grundgesetzänderungen im Kontext der deutschen Wiedervereinigung geschaffen wurde, spielte die Frage einer Aufwertung der Mitwirkungsrechte des Bundestages zunächst keine Rolle.18 Erst auf Intervention des EU-Sonderausschusses und auf Druck des Bundestages wurde beschlossen, mit dem neu zu schaffenden Europaartikel im Grundgesetz (Art. 23 GG) nicht nur die Rechte des Bundesrates, sondern auch des Bundestages substantiell auszuweiten. Der EG-Ausschuss wurde hierfür als unzulänglich betrachtet. So entstand die Idee, einen Ausschuss, der den anderen Fachausschüssen nicht nur gleichgestellt, sondern auch verfassungsrechtlich aufgewertet war, einzusetzen. Art. 45 GG kodifiziert den „Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union“. Diese Reformen zielten darauf ab, die Kontrollrechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung zu stärken und ihn zu einem proaktiven Mitspie- 13 Vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 300. 14 Vgl. Maurer: Parlamentarische Demokratie, 2002, S. 232. 15 Vgl. Pehle: Der Deutsche Bundestag, 2005, S. 96. 16 Vgl. Janowski: Die nationalen Parlamente, 2005, S. 80–81. 17 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 300. 18 Vgl. Janowski: Die nationalen Parlamente, 2005, S. 81–84. Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 131 ler zu machen. Die Notwendigkeit einer (1) gesetzlichen Grundlage für weitere Kompetenz- übertragungen und Vertragsänderungen, (2) frühzeitigen und umfassenden Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung und (3) die Berücksichtigung von Stellungnahmen des Bundestages bildeten die wesentlichen Pfeiler der Kontrolle; das Prozedere wurde in einem Durchführungsgesetz, dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) von 1993, festgelegt. Diese Kompetenzen hatten dabei vorwiegend „kompensatorischen Charakter“,19 um über verbesserte Informationsmöglichkeiten die Einschränkungen parlamentarischer Mitgestaltung und Kontrolle teilweise auszubalancieren. Der fünfzigköpfige EU-Ausschuss nahm 1994 seine Arbeit auf. Ihm kommt eine koordinierende Rolle in der europapolitischen Mitwirkung des Bundestages zu.20 Seine Mitglieder sind zugleich auch in anderen Fachausschüssen eingebunden. Der Ausschuss kann dazu ermächtigt werden, anstelle des Bundestages dessen Interessen gegenüber der Bundesregierung zu vertreten. Im Ausschuss sind zudem auch deutsche Europaabgeordnete; sie haben das Recht, Themen vorzuschlagen und Stellungnahmen abzugeben, sind aber nicht stimmberechtigt. Damit war eine erste Phase der Europäisierung des Bundestages abgeschlossen, die sich durch organisatorische „Experimente“21 auszeichnete und schließlich in dauerhafte Strukturen einmündete. Die geschaffene rechtliche Grundlage bestand bis Mitte der 2000er-Jahre, sie blieb aber letztlich – trotz einzelner Erfolge – ein „zahnloses Konstrukt“.22 Dies liegt letztlich in der „inneren Logik des kooperativen Parlamentarismus“.23 So wurde der Regierung schließlich ein sehr weitreichender europapolitischer Spielraum eingeräumt und durch die Vormachtstellung der Regierungen auf europäischer Ebene wurden der national-parlamentarischen Mitwirkung „deutliche Grenzen“ gesetzt.24 Vertiefung der Europäisierung des Bundestages seit 2005 Für die zahlreichen nationalen und europäischen Abgeordneten, die im Verfassungskonvent mitwirkten, war die Stärkung der Parlamente ein wichtiges Thema. Wenngleich die Ratifikation des Verfassungsvertrags scheiterte, wurden bei der Regierungskonferenz über den Reformvertrag (Vertrag von Lissabon) die Vorschläge zur weiteren Parlamentarisierung der Union übernommen. Dies betrifft Art. 12 EUV über die Rolle der nationalen Parlamente und die interparlamentarische Zusammenarbeit sowie die Protokolle zur Mitwirkung der nationalen Parlamente (Protokoll Nr. 1) und zur Subsidiaritätskontrolle (Protokoll Nr. 2). Seitdem änderte sich die gesetzliche Grundlage in Deutschland in mehreren Etappen zugunsten des Bundestages.25 19 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 301. 20 Vgl. Maurer: Parlamentarische Demokratie, 2002, S. 238. 21 Thomas Saalfeld: The German Houses of Parliament and European Legislation, in: Philip Norton (Hrsg.): National Parliaments and the European Union, London/New York 1995, S. 12–34, hier S. 20. 22 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 304; vgl. auch Katrin Auel: The Europeanisation of the German Bundestag: Institutional Change and Informal Adaptation, in: German Politics 3/2006, S. 249–268. 23 Beichelt: Deutschland und Europa, 2015, S. 303. 24 Ebd. 25 Vgl. Timm Beichelt: Recovering Space Lost? The German Bundestag’s New Potential in European Politics, in: German Politics 2/2012, S. 143–160. Für einen aktuellen Überblick über den Stand der Rechte im Europarecht siehe Deutscher Bundestag/Unterabteilung Europa/Fachbereich Europa: Sachstand. Frage- und Informationsrechte von Abgeordneten des Deutschen Bundestages gegenüber Organen und Institutionen der Europäischen Union, 23. Januar 2019, PE 6 – 3000 – 005/19; zur Subsidiaritätsrüge siehe Deutscher Bundestag/Unterabtei- III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 132 Handbuch zur deutschen Europapolitik Zunächst wurde im November 2005 das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung des Bundestages und des Bundesrates in EU-Angelegenheiten verabschiedet. Bereits mit diesem Gesetz wurden die Informationspflichten der Bundesregierung sowohl ausgeweitet als auch konkretisiert. Eine weitere Präzisierung erfolgte durch die Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung zur Zusammenarbeit in EU-Angelegenheiten (BBV) vom September 2006. Im Kontext der Ratifikation des Lissabon-Vertrags wurden gegen die Umsetzungs- und Begleitgesetze eine Organklage sowie mehrere Verfassungsbeschwerden eingereicht. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem Urteil vom 30. Juni 2009 erklärt, dass die sogenannten ,Begleitgesetze zum Vertrag von Lissabon‘ verfassungsrechtliche Defizite aufweisen, insofern diese dem Umstand nicht hinreichend Rechnung tragen, dass „den gesetzgebenden Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung“ in EU-Angelegenheiten zukommt (Integrationsverantwortung).26 Im Gefolge dieses Urteils wurde der gesetzliche Rahmen für die Beteiligung des Bundestages umfassend verändert: (1) Das Integrationsverantwortungsgesetz (IntVG) regelt die Mitwirkung bei Kompetenzübertragungen (einfache Vertragsänderung, Brücken- und Flexibilitätsklauseln sowie Notbremseverfahren); da dieses Gesetz nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommt, wird es als „Sonntagsgesetz“ betrachtet.27 (2) Das Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrags von Lissabon fügt Änderungen in das IntVG (in Bezug auf die Subsidiaritätsklage) sowie in das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ein. (3) Das EUZBBG von 2006 wurde reformiert, wobei im Wesentlichen die Bestimmungen aus der BBV integriert wurden. Mit diesen Anpassungen wurden die Grundsätze der Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung präzisiert und der Vorhabensbegriff wurde abermals ausgeweitet. Die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages werden durch verschiedene Grade der Berücksichtigung von Stellungnahmen – bis hin zur Möglichkeit eines expliziten Parlamentsvorbehalts – gestärkt. Die neuen Gesetze traten bereits am 22. September 2009 in Kraft. Im Kontext des ‚Eurokrisen-Managements‘ wurde ein weiterer Reformbedarf konstatiert. Hintergrund war der Organstreit zwischen Bundestag und Bundesregierung um den sogenannten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und den Euro-Plus-Pakt, der am 19. Juni 2012 mit einer Entscheidung des BVerfG zugunsten des Bundestages endete.28 Der Vorschlag für eine EUZBBG-Novellierung kam aus der Mitte des Bundestages und wurde von allen Fraktionen getragen. Ziel war es, „das Gesetz an die veränderten Gegebenheiten auf europäischer Ebene“ anzupassen, um einer „Aushöhlung der Legitimationsfunktion des Bundestages für die deutsche und europäische Politik etwas entgegenzusetzen und einen Funktions- und Bedeulung Europa/Fachbereich Europa: Sachstand. Begründete Stellungnahmen der nationalen Parlamente gemäß Artikel 6 des Protokolls Nr. 2 zum Vertrag von Lissabon. Einzelfragen zum Verfahren der sog. Subsidiaritätsrüge, 15. März 2018, PE 6 – 3000 – 045/18. 26 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Lissabon-Urteil. 27 Vgl. Sven Vollrath: Herausforderungen bei der Umsetzung der neuen Rechte nach dem Vertrag von Lissabon durch den Deutschen Bundestag und die Begleitgesetzgebung, in: Gabriele Abels/Annegret Eppler (Hrsg.): Auf dem Weg zum Mehrebenenparlamentarismus? Funktionen von Parlamenten im politischen System der EU, Baden-Baden 2011, S. 177–194, hier S. 182. Diese Analyse bestätigt sich: Bislang wurde weder von den Bestimmungen zu den Brückenklauseln noch von sonstigen zur Kompetenzerweiterung Gebrauch gemacht; Anwendung fanden die Bestimmungen zu einfachen sowie besonderen Vertragsänderungsverfahren. Vgl. Calliess/ Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 225. 28 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 19. Juni 2012, in: BVerfGE 131, 152, Unterrichtungspflicht. Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 133 tungsverlust des Parlaments zu verhindern“.29 Das im Juli 2013 verabschiedete neue EUZBBG kann als „Ablösungsgesetz“30 bezeichnet werden, da es neu strukturiert und umfassend reformiert wurde. Die Unterrichtungspflichten der Bundesregierung werden ausgeweitet und die Anforderungen hieran erhöht; der Vorhabensbegriff wird durch die Pflicht abgelöst, dass in allen Angelegenheiten der Europäischen Union eine Informationspflicht gegenüber dem Bundestag besteht – und zwar sowohl schriftlich als auch frühestmöglich. Diese frühe Unterrichtungspflicht bezieht sich nicht nur auf den Rat der Europäischen Union, sondern umfasst auch die Arbeit vorbereitender Gremien und Arbeitsgruppen sowie inoffizielle Dokumente. Des Weiteren besteht ein Vorrang des EUZBBG – allen voran hinsichtlich der Informationspflichten der Regierung – vor den verschiedenen Spezialgesetzen wie dem ESM-Finanzierungsgesetz (ESM- FinG) und dem Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG), die im Kontext der ‚Eurokrise‘ entwickelt wurden. Forderungen nach einem umfassenden und integrierten Europagesetz konnten sich allerdings nicht durchsetzen.31 Neben den Informationsrechten wurden auch die Mitwirkungsrechte des Bundestages dadurch ausgebaut, dass die Verbindlichkeit von Bundestagsstellungnahmen gestärkt und die Rechenschaftspflichten der Bundesregierung bei Abweichungen präzisiert wurden; ein imperatives Mandat ist jedoch aufgrund des verfassungsrechtlichen Prinzips der Wahrung des ‚Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung‘ ausgeschlossen. In der Gesamtschau hat der Bundestag mit dem neuen EUZBBG, wie Axel Schäfer und Fabian Schulz konstatieren, „eine gute Grundlage für eine starke und effektive parlamentarische Mitwirkung in europäischen Angelegenheiten“.32 Inwiefern diese Grundlage auch genutzt wird, ist eine andere Frage. Kognitiv-behaviorale Europäisierung des Bundestages Mit den skizzierten Veränderungen hat der Bundestag einen starken Rechtsrahmen für eine parlamentarische Kontrolle und Mitwirkung in der Europapolitik erhalten.33 In den ersten beiden Dekaden seit dem Maastricht-Vertrag hatte der Bundestag die in dem Zeitraum inkrementell geschaffenen Rechte kaum wahrgenommen. Erst nach dem Lissabon-Urteil von 2009, das als peinliche „offene Zurechtweisung aus Karlsruhe“34 betrachtet wurde, ist diese Verzichtshaltung des Bundestages aufgegeben worden. Damit stellt sich die Frage, inwieweit der neue verfassungs- und europarechtliche Rechtsrahmen zu einer kognitiv-behavioralen Europäisierung der Parlamentsarbeit im Sinne einer Nutzung der formal gestärkten Rechte beiträgt. Diese Dimension gewinnt in der Forschung zunehmend an Bedeutung, ist aber – anders als die formale Dimension – sehr viel schwieriger zu erfassen.35 Insgesamt zeigt sich, dass für die nach wie vor bestehende relative Zurückhaltung zumindest in Bezug auf die Kontrollrechte gegen- über der Europäischen Kommission (siehe unten) nicht nur Kontrollfähigkeiten, sondern auch 29 Axel Schäfer/Fabian Schulz: Der Bundestag wird europäisch – zur Reform des Beteiligungsgesetzes EUZBBG, in: integration 3/2013, S. 199–212, hier S. 199; vgl. auch die Übersicht in Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 327–344. 30 Schäfer/Schulz: Der Bundestag wird europäisch, 2013, S. 203. 31 Vgl. Ebd., S. 204. 32 Ebd., S. 212. 33 Vgl. Beichelt: Recovering Space Lost?, 2012, S. 155. 34 Schäfer/Schulz: Der Bundestag wird europäisch, 2013, S. 200. 35 Ein facettenreiches Modell für die Erfassung dieser Dimension wird von Estelle Céline Badie unter Weiterentwicklung der Arbeiten von Olivier Rozenberg vorgeschlagen; vgl. Estelle Céline Badie: Parliamentary Involvement in EU Affairs During Treaty Negotiations in a Historical Comparative Perspective: the Cases of the Austrian, Finnish and Luxembourgish Parliaments, Eberhard Karls Universität Tübingen, Dissertation, Tübingen 2019. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 134 Handbuch zur deutschen Europapolitik der Kontrollwille zentral sind.36 Die Kontrollrechte gegenüber der Bundesregierung werden hingegen stärker genutzt; die Nutzung folgt dabei der dominanten Funktionslogik parlamentarischen Regierens. Damit geht einher, dass der Bundestag (oder jedes andere nationale Parlament eines Mitgliedstaates) nicht länger als einheitlicher Akteur betrachtet wird, sondern die Ausdifferenzierung des Parlaments in den Blick genommen wird. In diesem Sinne ist es erforderlich, die innerparlamentarischen Akteure, d.h. das Plenum, die Ausschüsse, die Fraktionen sowie die einzelnen Abgeordneten, aber nicht zuletzt auch die Bundestagsverwaltung, zu untersuchen. Gemäß dem ‚neuen Dualismus‘ ist die dominante Konfliktlinie jene zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien. Dies hat zweifelsohne Folgen für die Nutzung von Kontrollrechten.37 Im Zusammenspiel mit dem Wandel im Parteiensystem wirkt der immer noch breite europapolitische Konsens als Beschränkung des politischen Wettbewerbs; mit dem Einzug der AfD 2017 in den Bundestag kommt allerdings ein neue, dezidiert euroskeptische Partei hinzu. Bereits der erste Bericht über die Anwendung der Begleitgesetze für die 17. Wahlperiode38 verdeutlicht den Wandel hin zu einem europapolitisch aktiveren Bundestag, wobei die verschiedenen Kontroll- und Mitwirkungsinstrumente unterschiedlich stark genutzt werden. Die Aktivitäten zielen v.a. auf die Informationsgewinnung durch die Nutzung von Interpellationsrechten ab. Nicht überraschend ist, dass insbesondere die Oppositionsfraktionen durch Anfragen und Stellungnahmen aktiv sind. Die Rechte der Opposition wurden im EUZBBG dadurch gestärkt, dass ein Viertel der Abgeordneten eine Erklärung der Bundesregierung im Plenum verlangen kann, wenn diese eine Stellungnahme des Bundestages in den EU-Verhandlungen nicht berücksichtigt hat. Vor dem Hintergrund der Logik des Parteienwettbewerbs im Parlament wirken solche Minderheitenrechte primär als Oppositionsrechte. So profitieren auch von den gestärkten Unterrichtungspflichten bei Einzelanfragen v.a. Abgeordnete der Opposition. Sie sind stärker auf formelle Instrumente zur Regierungskontrolle angewiesen, um eine auf die „Öffentlichkeitsgenerierung“39 abzielende Kontrollstrategie zu verfolgen. Damit wird auch in Europa-Angelegenheiten der Entwicklungspfad einer im internationalen Vergleich durchaus ungewöhnlich starken Verankerung von Minderheitsrechten fortgesetzt.40 Dem Plenum kommt als zentraler Ort für die öffentliche Kommunikation eine wichtige Rolle zu. Bezogen auf die Zahl der europapolitischen Debatten nimmt der Bundestag unter den Parlamenten der Mitgliedstaaten damit eine Spitzenposition ein.41 Neben europapolitischen Plenardebatten ohne und mit explizitem Vorhabensbezug gibt es Aktuelle Stunden zu EU-Angelegenheiten, Debatten im Rahmen von Regierungserklärungen und Kanzlerbefragungen sowie vereinbarte Debatten. Auch die Arbeitsprogramme der Europäischen Kommission sind Gegenstand von Debatten. Grundsätzlich dienen Plenardebatten den Regierungsparteien dazu, die 36 Vgl. Katrin Auel: Able and Willing? Early Warning System and Political Dialogue in the Bundestag and the Nationalrat, in: Anna Jonson Cornell/Marco Goldoni (Hrsg.): National and Regional Parliaments in the EU-Legislative Procedure Post-Lisbon, Oxford 2017, S. 291–312. 37 Vgl. Gabriele Abels: Parlamentarische Kontrolle im Mehrebenensystem der EU – ein unmögliches Unterfangen?, in: Birgit Eberbach-Born et al. (Hrsg.): Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, Baden-Baden 2013, S. 79–102. Allerdings ist in EU-Angelegenheiten auch die klassische Konfliktlinie zwischen Regierung versus Parlament gelegentlich durchaus virulent, so etwa hinsichtlich der Rechte des Bundestages in Sachen ESM/Euro- Plus-Pakt, als die Bundesregierung dem Bundestag Informations- und Mitwirkungsrechte versagen wollte. Dies führte, wie geschildert, 2013 zur Novellierung des EUZBBG. 38 Deutscher Bundestag: Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages. Erster Bericht über die Anwendung der Begleitgesetze zum Vertrag von Lissabon, 30. August 2013, Drucksache 17/14601. 39 Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 234, S. 237. 40 Vgl. Ludger Helms: Die Institutionalisierung der liberalen Demokratie: Deutschland im internationalen Vergleich, Frankfurt am Main/New York 2007, S. 151–152. 41 Vgl. Auel/Rozenberg/Tacea: Fighting Back?, 2015, S. 85. Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 135 Arbeit der Regierung zu unterstützen, während die Oppositionsparteien diese als Aktionsforum für die Regierungskontrolle nutzen. Auch in der Europapolitik findet sich dieses Muster. Während Euroskeptizismus im deutschen Parteiensystem vormals nur in schwacher Form identifiziert wurde (v.a. in der Fraktion DIE LINKE sowie der CSU-Fraktion), hat sich dies durch die Polykrise der Europäischen Union gewandelt und nicht zuletzt zum Aufstieg der AfD beigetragen. Zwar waren die innenpolitischen Effekte europäischer Politik durchaus Gegenstand der Parteienkonkurrenz, die Kritik am Integrationsprozess selber wird aber zunehmend grundsätzlicher Art statt policy-spezifisch.42 Gerade mit dem Einzug der AfD 2017 in den Bundestag hat sich der Ton in den Debatten – und zwar auch in EU-Angelegenheiten – verschärft. Euroskeptizismus ist ein wichtiger Bestandteil der AfD-Programmatik und hat sich seit der Parteigründung 2013 radikalisiert – bis hin zur Option eines ‚Dexit‘.43 Die souveränitätsorientierten Einwände gegen Vorhaben der Europäischen Union sowie in Teilen gegen den Integrationsprozess an sich schlagen sich in den 30 Anträgen im Zeitraum Oktober 2017 bis Januar 2020 nieder (davon allein 13 Subsidiaritätsrügen; siehe unten).44 Der Bundestag ist als Fraktionenparlament organisiert, d.h., die innerparlamentarischen Mitwirkungsrechte sind – basierend auf der Geschäftsordnung des Bundestages – primär an den Fraktionsstatus gebunden. So sind Interpellationsrechte teils als Kollektivrechte ausgestaltet; hierzu gehören die Kleine sowie die Große Anfrage. Diese können nicht von einzelnen Abgeordneten gestellt werden, sondern bedürfen einer Gruppe von Abgeordneten mindestens in Fraktionsmindeststärke oder einer Fraktion. Sie sind insbesondere für Oppositionsparteien ein wichtiges Instrument der Beschaffung von Informationen sowie von Bewertungen der Regierung. Weitere Kontrollrechte, die v.a. von Fraktionen wahrgenommen werden, sind die verschiedenen Klagearten vor dem BVerfG. Organklagen wurden etwa von Fraktionen genutzt, um z.B. Unterrichtungs- und Mitwirkungsrechte des Parlaments nach Art. 23 Abs. 2 GG gegenüber der Bundesregierung durchzusetzen. Auch bezüglich der Binnenorganisation der Fraktionen ist ein EU-induzierter Wandel feststellbar. Alle Fraktionen haben in den letzten Jahren ihre Expertise ausgebaut (so z.B. durch Europareferenten) und europapolitische Arbeitsgruppen eingerichtet, die von Obleuten koordiniert werden und in denen zumeist Europapolitiker den Ton angeben. In den Details der Organisation gibt es Unterschiede zwischen den Fraktionen.45 Die spezifische Ausgestaltung des Bundestages als Fraktionenparlament wird mit den „Funktionsbedingungen des Arbeitsparlaments“46 begründet. Als Arbeitsparlament kommt den Fachausschüssen und Fachpolitikern eine herausragende Rolle zu. Der Aufbau solcher Arbeitsstrukturen für die Europapolitik war ein steiniger Weg, wie die Geschichte der organisatorischen Experimente zeigt. Dem heutigen EU-Ausschuss kommt durch die verfassungsrechtliche 42 Vgl. Frank Wendler: Contesting Europe, or Germany’s Place in Europe? European Integration and the EU Policies of the Grand Coalition Government in the Mirror of Parliamentary Debates in the Bundestag, in: German Politics 4/2011, S. 486–505, hier S. 501–502. 43 Vgl. Joel Rosenfeld: Die Programmatik der AfD: Inwiefern hat sie sich von einer primär euroskeptischen zu einer rechtspopulistischen Partei entwickelt? in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2017, S. 123–140. 44 Dies wird etwa im AfD-Antrag vom Dezember 2019 deutlich, die Souveränität Deutschlands durch ein umfassendes Vetorecht zu sichern: vgl. Deutscher Bundestag: Antrag. Souveränität Deutschlands sichern – Vetorecht des Deutschen Bundestages in allen Politikbereichen erhalten, 11. Dezember 2019, Drucksache 19/15787. 45 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 213–221. 46 Wolfgang Ismayr: Der Deutsche Bundestag, 3. Aufl., Wiesbaden 2012, S. 46. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 136 Handbuch zur deutschen Europapolitik Fixierung in Art. 45 GG eine privilegierte Position unter den Ausschüssen zu. So versteht er sich auch selbst als „Transparenzproduzent, Demokratiegarant und Legitimationsspender“.47 Zugleich zeigen einschlägige Studien, dass der EU-Ausschuss „im parlamentarischen Verfahren keineswegs die dominierende Stellung erhalten (hat), die man ihm wegen seiner verfassungsrechtlichen Verankerung und seiner verfahrensrechtlichen Privilegierung anfangs zuschrieb“.48 In der aktuellen 19. Wahlperiode besteht der EU-Ausschuss aus 39 ordentlichen Mitgliedern (MdBs) plus 17 mitwirkungsberechtigten deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments, die aus terminlichen und kapazitären Gründen allerdings selten an den Ausschusssitzungen teilnehmen. Der Ausschuss profitiert von den jüngsten Änderungen durch das EUZBBG, die ihn mit wichtigen Kompetenzen ausstatten. Zugleich ist es problematisch, dass der EU-Ausschuss zugleich als „Integrationsausschuss“, als „Querschnittsausschuss“ und als Fachausschuss agieren muss.49 Er ist Integrationsausschuss, insofern er über Grundsatzfragen von Vertiefung und Erweiterung berät sowie über die interparlamentarische Zusammenarbeit. Der Ausschuss ist ferner Querschnittsausschuss, sofern von EU-Vorlagen mehrere Politikfelder betroffen sind und er koordinierend wirken soll; die Mitarbeit der Ausschussmitglieder in anderen Fachausschüssen soll dies erleichtern. Schließlich ist er als (mitberatender) Fachausschuss bei Unionsvorlagen von integrationspolitischer Bedeutung tätig. Von seinem Sonderrecht plenarersetzende Beschlüsse zu fassen, macht der Ausschuss nur sehr selten Gebrauch, denn das Prinzip der Gleichrangigkeit der Ausschüsse wirkt hier als begrenzende Norm. Das Gros der europapolitischen Arbeit – nämlich die Beratung über EU-Vorlagen, Subsidiaritätsprüfung sowie die Transposition von EU-Recht in deutsches Recht – wird von den Fachausschüssen geleistet, wobei der Umfang vom Grad der Vergemeinschaftung des jeweiligen Politikfeldes abhängt (v.a. Agrar-, Umwelt- und Verkehrspolitik). Der EU-Ausschuss wird meistens nur mitberatend tätig. Die Europafähigkeit der Fachausschüsse wird systematisch ausgebaut. Zum einen wirkt sich die Doppelmitgliedschaft von Abgeordneten des EU-Ausschusses im Fachausschuss positiv aus, zum anderen werden in allen Fachausschüssen Berichterstatter für Europapolitik benannt. Zwei in EU-Angelegenheiten besonders aktive Fachausschüsse, der Haushalts- sowie der Rechtsausschuss, haben spezielle Unterausschüsse eingerichtet, die auch in der 19. Wahlperiode noch bestehen.50 Gerade der Unterausschuss Haushalt/Europa war in den vergangenen Jahren in der sogenannten ‚Eurokrise‘ einflussreich. In den Fachpolitiken kommt es, wie Sabine Kropp zeigt, zu einer rollenspezifischen Ausdifferenzierung dadurch, dass sich ‚EU Policy-Experten‘ herauskristallisieren; diese Experten fungieren als wichtige Informationslieferanten in den Ausschüssen sowie fraktionsinternen Arbeitskreisen und gewinnen auch im Vergleich zu den Ministerialbürokratien an Bedeutung.51 47 Michael Fuchs, zitiert in: Janowski: Die nationalen Parlamente, 2005, S. 227. 48 Roland Sturm/Heinrich Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden 2012, S. 77 – 78. 49 Ismayr: Der Deutsche Bundestag, 2012, S. 283. 50 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 211–212. Zum Unterausschuss Europarecht des Rechtsausschusses vgl. Deutscher Bundestag: Unterausschuss Europarecht, abrufbar unter: https://www.bundest ag.de/ausschuesse/a06_Recht/a06_europarecht (letzter Zugriff: 27.5.2020). Zum Unterausschuss zu Fragen der Europäischen Union des Haushaltsausschusses vgl. Deutscher Bundestag: Unterausschuss zu Fragen der Europäischen Union, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/ausschuesse/a08/a08_eu0 (letzter Zugriff: 27.5.2020). 51 Vgl. Sabine Kropp: German Parliamentary Party Groups in Europeanised Policymaking. Awakening from the Sleep? Institutions and Heuristics as MPs’ Resources, in: German Politics 2/2010, S. 123–147; auch Aron Buzogány/Sabine Kropp: Der Deutsche Bundestag im „Tal der Ahnungslosen“? Wissen und Expertise des Parlaments in europäisierten Fachpolitiken, in: dms – der moderne staat, Sonderheft 2013, S. 161–182. Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 137 Dieser Kompetenzzuwachs der Fachausschüsse wird für den EU-Ausschuss zum Problem. Der EU-Ausschuss ist, so Christian Calliess und Timm Beichelt, weiterhin nicht ein „zentraler Ort der europapolitischen Mitwirkung im Deutschen Bundestag“, er ist in gewisser Weise gar „das Opfer der Verbreiterung der Europakompetenz im Bundestag“.52 Gleichwohl hat er aber „ein nicht unbeträchtliches symbolisches Gewicht“.53 Bundestagsabgeordnete sind zugleich Fraktionsmitglieder als auch Einzelpersonen. Zu den Individualrechten der Bundestagsabgeordneten gehören schriftliche und mündliche Einzelfragen an die Regierung, die vorrangig der Informationsbeschaffung und letztlich der Regierungskontrolle dienen. Letztlich hängt es auch von ihrer Bereitschaft ab, sich in die komplexe Europapolitik einzuarbeiten, ob eine Europäisierung der Parlamentsarbeit gelingt. Empirische Studien belegen, dass mit den jüngsten Reformen die kognitive Wahrnehmung ausgeprägter und die Bereitschaft, die neuen Rechte zu nutzen, stärker ist. Für die Europäisierung von Abgeordneten ist auch die Politisierung von Europapolitik ein wichtiger Faktor. Lange Zeit fehlte gerade der elektorale Anreiz, da sich die Wählerschaft kaum für Europa interessierte. Dieser Anreiz ist mit der Politisierung, wie sie nicht zuletzt durch die Polykrise der Europäischen Union auch in Deutschland zu verzeichnen ist, stärker geworden und wird insbesondere von der AfD aufgegriffen. Im Vorfeld der letzten Bundestagswahl 2017 war die Europapolitik stärker präsent und auch bei den Europawahlen im Mai 2019 haben genuin europäische Themen im Wahlkampf der deutschen Parteien eine stärkere Rolle gespielt. Die parlamentarische Kontrolle und Begleitung des Managements der ‚Eurokrise‘ war ein Lackmustest – zumal das Haushaltsrecht nach wie vor als ‚Königsrecht‘ der Parlamente gilt. Nicht zuletzt gestützt durch weitere Entscheidungen des BVerfG in den Jahren 2011 bis 2014 hat sich der Bundestag sehr intensiv mit der Krise befasst und seine Kompetenzen wurden durch die Verfassungsrechtsprechung gestärkt.54 Es zeigt sich, dass die Konfliktlinie in kompetenzrechtlicher Hinsicht teils zwischen Bundestag und Bundesregierung verläuft, v.a. wenn es etwa um außerhalb der Europäischen Union beschlossene Verträge mit Wirkung auf die Eurozone geht (Fiskalpakt, ESM). Dies kann „als wesentlicher Schritt im Prozess der Politisierung der nationalen Europapolitiken“ gewertet werden; im Zuge dessen haben sich neue Konfliktkonstellationen herausgebildet und das Machtpotential des Bundestages gegenüber der Regierung hat sich vergrößert.55 Interessanterweise wurde in den Euro-Debatten im Bundestag nicht nur auf nationale deutsche Interessen rekurriert, sondern auch mögliche Interessen der Bürgerschaft in anderen EU-Staaten einbezogen.56 Auch dies kann als Zeichen einer Europäisierung gewertet werden. Gleichwohl wird der faktische und legitimationsgenerierende Einfluss des Bundestages (wie auch der anderer nationaler Parlamente) eher skeptisch beurteilt.57 52 Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 208. 53 Ebd., S. 209. 54 Vgl. Ingolf Pernice: Financial Crisis, National Parliaments, and the Reform of the Economic and Monetary Union, in: Davor Jančić (Hrsg.): National Parliaments after the Lisbon Treaty and the Euro Crisis. Resilience or Resignation?, Oxford 2017, S. 117–139. 55 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, S. 249–325, hier S. 321; auch: Andreas Wimmel: Die Mitwirkungsrechte des Bundestages in der Euro-Krise. Eine machtpolitische Analyse, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 4/2014, S. 484–506; Timm Beichelt: Auf dem Wege zur europäischen Gewaltenverschränkung: der Deutsche Bundestag während der Eurozonenkrise, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2015, S. 740–756; zur Eurokrise hierzu auch Hans-Wolfgang Platzer in diesem Buch. 56 Vgl. Lucy Kinski: Whom to represent? National parliamentary representation during the eurozone crisis, in: Journal of European Public Policy 3/2018, S. 346–368. 57 Vgl. Pernice: Financial Crisis, 2017, S. 131–134. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 138 Handbuch zur deutschen Europapolitik Hinsichtlich der kognitiv-behavioralen Europäisierung des Bundestages kann geschlussfolgert werden, dass „sich das Parlament in vielen Bereichen aktiv mit europapolitischen Sachthemen befasst“; hierfür spricht nicht zuletzt die „Aufnahme der vielen Vorlagen aus dem Brüsseler Raum“.58 Diese Entwicklung wird durch die positiven Erfahrungen mit der Nutzung und Ausweitung der Rechte in der ‚Eurokrise‘ sowie durch das neue EUZBBG verstärkt. Freilich stellen die vorliegenden Daten nur eine Momentaufnahme dar. Die kognitiv-behaviorale Europäisierung der Parlamentsarbeit gilt es – nicht zuletzt angesichts des Wandels im Parteiensystem – noch umfassender zu erforschen. Auch die Frage, ob und inwiefern es in der aktuellen Corona- Pandemie zu einer Europäisierung im Bundestag kommt, kann noch nicht beurteilt werden. Die Rolle der Bundestagsverwaltung Auch der Bundestagsverwaltung kommt eine wichtige Aufgabe zu, denn ihr obliegt die Bewältigung des Informationsproblems: jährlich werden ca. 25.000 EU-Dokumente verarbeitet. Bis in die 1990er-Jahre hatte die Bundestagsverwaltung noch keine europapolitisch spezialisierten Strukturen; dies änderte sich mit der Einrichtung des EU-Ausschusses, dem ein ‚Europabüro‘ an die Seite gestellt wurde.59 Dieses Büro war – in Absprache mit dem Ausschuss – im Wesentlichen mit der Verteilung der EU-Dossiers an die Fachausschüsse befasst. Um von der gouvernementalen Information unabhängiger zu werden, wurden in den Jahren 2005 bis 2007 zentrale Weichenstellungen in der Bundestagsverwaltung vorgenommen.60 Erstmals wurde ein eigenes Europareferat (PA1) geschaffen. Zudem hat der Bundestag – als eines der letzten nationalen Parlamente – im Februar 2007 ein Verbindungsbüro in Brüssel eingerichtet. Es dient der sogenannten „Vorfeldbeobachtung und Frühwarnung über Vorgänge und Entscheidungen auf europäischer Ebene, damit der Bundestag seine Rechte in Angelegenheiten der Europäischen Union gegenüber der Bundesregierung frühzeitig und umfassend wahrnehmen kann“.61 Die ‚Priorisierung‘ europapolitischer Vorlagen – gerade im Rahmen der Subsidiaritätskontrolle – und ihre Aufbereitung für die Fraktionen ist eine vorrangige Aufgabe. Ferner haben alle Fraktionen – bis auf die AfD – Europareferenten in das Verbindungsbüro entsandt. Das Büro soll durch die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in Brüssel fachlich unterstützt werden. Es kooperiert zudem mit den Europareferenten der anderen nationalen Parlamente, die in der Verwaltung des Europäischen Parlaments, der Direktion für die Beziehungen zu den nationalen Parlamenten, angesiedelt sind. 2013 erfolgte eine weitere Restrukturierung der Verwaltung: das bisherige Referat wurde in eine Unterabteilung PE (Europa) mit insgesamt sechs Referaten und aktuell 64 Mitarbeitern überführt und damit aufgewertet. Ein Referat (PE 1) fungiert dabei als Ausschusssekretariat für den EU-Ausschuss; auch das Europareferat des Wissenschaftlichen Dienstes wird in diese neue Struktur eingegliedert (PE 6). Hinzu kommen Referate für EU-Grundsatzangelegenheiten (PE 2), für die Mitwirkung bei der Subsidiaritätskontrolle – genannt Priorisierung – (PE 3), für 58 Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 229–230. 59 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 200. 60 Vgl. Vollrath: Herausforderungen bei der Umsetzung der neuen Rechte, 2011, S. 179. 61 Deutscher Bundestag: Verbindungsbüro Brüssel, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/europa_internationa les/eu/verbindungsbuero (letzter Zugriff: 1.4.2020). Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 139 das Verbindungsbüro (PE 4) sowie für die Europa-Dokumentation (PE 5).62 Die Unterabteilung unterstützt zudem die Abgeordneten durch Kurzinformationen und Sachstandsberichte. Die Bündelung der Arbeit erfolgt über zwei zentrale Datenbanken.63 Die Datenbank EuDox, welche alle Dokumente zu einzelnen EU-Dossiers zusammenfasst, ist für den internen Gebrauch; IPEX (InterParliamentary EU information eXchange) dient der Außenkommunikation mit den anderen nationalen Parlamenten v.a. im Rahmen der Subsidiaritätskontrolle der Parlamente. Alle Stellungnahmen des Bundestages im Rahmen der Subsidiaritätskontrolle, des politischen Dialogs sowie nach Art. 23 GG werden in IPEX eingestellt, und zwar auch in englischer und teils auch französischer Übersetzung. Subsidiaritätsbezogene Stellungnahmen von anderen nationalen Parlamenten werden in den internen Priorisierungsberichten des Verbindungsbüros aufgenommen und an die Ausschüsse weitergeleitet. Die Bundestagsverwaltung leistet damit einen wichtigen Beitrag zur ‚Europafähigkeit‘ des Bundestages. Ob deren Bedeutungsgewinn (‚Bürokratisierungsthese‘) zulasten der politischen Seite geht und somit demokratiepolitisch bedenklich sein könnte, wird in der Literatur erst allmählich und kontrovers diskutiert.64 Der Bundestag als Akteur auf europäischer Ebene Der Bundestag hat sein europapolitisches Profil nicht nur im Binnenverhältnis zur Bundesregierung ausgebaut. Er hat ferner auch seine Beziehungen zu den supranationalen Institutionen – allen voran zur Europäischen Kommission und zum Europäischen Parlament – sowie zu den Parlamenten der anderen Mitgliedstaaten intensiviert. Von besonderer Bedeutung sind zwei Instrumente: das sogenannte ,Frühwarnsystem‘ zur Subsidiaritätskontrolle und der ‚Politische Dialog‘ mit der Kommission. Die Datenbank IPEX65 unterstützt die Koordinierung; die nationalen Parlamente können ihre Dokumente über diese Plattform den anderen nationalen Parlamenten zur Verfügung stellen. Insbesondere das kompetenzrechtliche Instrument der Subsidiaritätskontrolle hat in den letzten Jahren Aufmerksamkeit erfahren.66 Damit haben nationale Parlamente erstmals ein Kontrollinstrument gegenüber dem Unionsgesetzgeber in der Hand, v.a. aber auch gegenüber der Kommission, und können auf diesem Wege als „Integrationswächter“67 wirken. Die Forschung zeigt, dass das Instrument insbesondere durch die kurzen Einspruchsfristen (acht Wochen)68 sowie durch das Quorum (ein Drittel bzw. ein Viertel der Parlamente muss begründete Ein- 62 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, 2015, S. 201–205; Deutscher Bundestag: Der Bundestag stärkt seine Europa-Expertise, 5.12.2013, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/201 3/47765815_kw47_ua_europa-214002 (letzter Zugriff: 27.3.2020). 63 Vgl. Calliess/Beichelt: Europäisierung des Parlaments, S. 203. 64 Vgl. Thomas Winzen: Bureaucracy and Democracy: Intra-Parliamentary Delegation in European Union Affairs, in: Journal of European Integration 7/2014, 677–695. 65 Vgl. IPEX: The platform for EU Interparliamentary Exchange, abrufbar unter: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WE B/home/home.do (letzter Zugriff: 3.4.2020). 66 Vgl. Abels: Parlamentarische Kontrolle, 2013, S. 90–95. 67 Carina Sprungk: Parlamentarismus im europäischen Mehrebenensystem. Zum Wandel von Rollenanforderungen an nationale Parlamente in EU-Angelegenheiten, in: Abels/Eppler (Hrsg.): Auf dem Weg zum Mehrebenenparlamentarismus?, 2011, S. 211–226. 68 Der Bundestag spricht sich für eine Verlängerung auf 12 Wochen aus; vgl. COSAC: Nineteenth Bi-annual Report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny, 17.5.2013, S. 28, abrufbar unter: http://oide.sejm.gov.pl/oide/en/images/files/international/raport_cosac_19_en.p df (letzter Zugriff: 3.4.2020). III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 140 Handbuch zur deutschen Europapolitik wände erheben) anspruchsvoll ist; es wird von den nationalen Parlamenten sehr unterschiedlich genutzt.69 Im Innenverhältnis ist die Subsidiaritätskontrolle im EUZBBG präzisiert, das detaillierte Vorgaben für den Berichtsbogen macht, der dem Bundestag von der Bundesregierung zugeleitet wird. Die Zuständigkeit für die Subsidiaritätsprüfung liegt bei den Fachausschüssen; die Referate PE 2 und PE 3 der Unterabteilung Europa spielen für die Selektion der aus Sicht des Bundestages relevanten Vorlagen eine wichtige Rolle. Von 500 bis 600 Vorhaben pro Jahr werden ca. 25 bis 30 einer umfassenden Prüfung unterzogen; die Entscheidung, ob eine Unionsvorlage in den Fachausschuss geht, treffen die Fraktionsobleute.70 Bezogen auf die Anzahl von Subsidiaritätsrügen (offiziell: begründete Stellungnahmen) ist das Frühwarnsystem ein schwaches Instrument und wird deshalb oft skeptisch beurteilt. Vom Bundestag wurde das Instrument erstmals 2010 zum Thema Einlagensicherungssystem für Banken genutzt; die Stellungnahme wurde von den Regierungsfraktionen CDU/CSU und FDP mit den Stimmen von DIE LINKE auf den Weg gebracht.71 Dieser ersten Subsidiaritätsrüge folgten in den nächsten Legislaturperioden nur wenige weitere. Dies hat strukturelle Gründe wie etwa die prinzipielle Europafreundlichkeit des Bundestages sowie der Bundestagsfraktionen, die Logik parlamentarischen Regierens und die Erfahrungen betreffs der hohen Hürden und Effizienz des Instruments. Denn das Quorum für eine sogenannte ,gelbe Karte‘ wurde auf EU-Ebene bislang erst drei Mal erreicht – jeweils ohne Beteiligung des Bundestages.72 Eine Analyse des ersten Falles (sogenannte Monti II-Verordnung) verdeutlicht, dass die Subsidiaritätskontrolle im Bundestag zudem nicht allein als kompetenzrechtliches Instrument gehandhabt wird, sondern in den Beratungen auch Zuständigkeitsfragen zwischen den Ausschüssen sowie parteitaktische Überlegungen zum Verzicht auf eine Rüge führen können.73 Ein weiterer zentraler Grund für die relative Zurückhaltung ist die Furcht, dass dieses Instrument von Euroskeptikern ausgenutzt werden könnte.74 Der Umgang der AfD-Fraktion mit dem Instrument scheint diese Befürchtung zu bestätigen, denn sie hat im Zeitraum Januar 2018 bis Januar 2020 elf Anträge auf Subsidiaritätsrüge eingereicht. Die zugrundeliegende Motivation ist, „die nationalstaatliche Souveränität zumindest zu bewahren und einer weiteren Verlagerung von staatlichen Kompetenzen nach Brüssel zu widersprechen“, so die Selbstdarstellung des Arbeitskreises Europa der AfD-Fraktion.75 Auch die Möglichkeit einer Subsidiaritätsklage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union, die im IntVG als Minderheitsrecht ausgestaltet ist, wird von ihr genutzt. Die AfD-Fraktion hat zuletzt 69 Siehe hierzu die Jahresberichte der Europäischen Kommission, zuletzt: Europäische Kommission: Jahresbericht 2018 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit und die Beziehungen zu den nationalen Parlamenten, 11. Juli 2019, COM(2019) 333 final. 70 Vgl. Peter Becker: Die Subsidiaritätsprüfung in Bundestag und Bundesrat – ein rechtliches oder ein politisches Instrument?, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 1/2013, S. 5–37, hier S. 18; Auel: Able and Willing?, 2017, S. 295–296. 71 Deutscher Bundestag: Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses (7. Ausschuss), 6. Oktober 2010, Drucksache 17/3239. 72 Im zweiten Gelbe-Karte-Verfahren wurde vom Bundestag erst im Laufe der weiteren Beratung der Unionsvorlage 2014 eine begründete Stellungnahme vorgelegt; siehe Europäische Kommission: Jahresbericht 2014 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, 2. Juli 2015, COM(2015) 315 final, S. 6. 73 Vgl. Becker: Die Subsidiaritätsprüfung, 2013, S. 26. 74 Vgl. Auel: Able and Willing?, 2017, S. 310. 75 AfD-Bundestagsfraktion: Angelegenheiten der Europäischen Union, abrufbar unter: https://www.afdbundestag.de/arbeitskreise/europa/ (letzter Zugriff: 3.4.2020). Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 141 zwei Anträge auf Einreichung einer solchen Klage gestellt.76 Erwartungsgemäß wurden beide Anträge mit den Stimmen aller anderen Fraktionen abgelehnt. Auch den ‚Politischen Dialog‘ mit der Europäischen Kommission nutzt der Bundestag kaum. Das Instrument wurde im Nachgang des gescheiterten Verfassungsvertrags 2006 vom Europäischen Kommissionspräsidenten José Manuel Barroso eingeführt und soll es den nationalen Parlamenten ermöglichen, „sich zu nicht-legislativen Dokumenten zu äußern (…) und sich aktiv an den verschiedenen Konsultationsverfahren zu beteiligen“.77 In den letzten drei Berichtsjahren 2017–2019 hat der Bundestag nur drei Stellungnahmen im Rahmen des politischen Dialogs übersandt, obgleich die Gesamtzahl der bei der Kommission eingegangenen Stellungnahmen durchaus überdurchschnittlich hoch war.78 Möglicherweise ist der Anreiz hierfür jetzt höher unter einer deutschen Präsidentin der Europäischen Kommission. Das bleibt abzuwarten. Insgesamt zeigt sich, dass für den Bundestag (anders als für den Bundesrat) die neuen Instrumente auf EU-Ebene kaum von Interesse sind: „viel Aufwand, geringe Erträge“.79 Er konzentriert sich auf wenige Fälle, sieht den Schwerpunkt seiner Mitwirkungsrechte aber eindeutig im Binnenverhältnis zur Bundesregierung. Die Möglichkeit als nur eine parlamentarische Kammer unter vielen im Frühwarnsystem Einfluss auf EU-Ebene nehmen zu können, wird offenbar als zu gering eingeschätzt. Aber auch an der Weiterentwicklung der Beteiligungsrechte, die unter dem Stichwort ‚grüne Karte‘ firmiert, hat sich der Bundestag – jenseits der Debatten im Rahmen der halbjährlich stattfindenden Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires (COSAC, siehe unten) – nicht federführend beteiligt. Die Idee der ‚grünen Karte‘ ist, aufbauend auf dem politischen Dialog und in Analogie zur Europäischen Bürgerinitiative (EBI), den nationalen Parlamenten im Verhältnis zur Kommission ein aktives Instrument der Agenda-Gestaltung an die Hand zu geben. Diese Möglichkeiten wurden jüngst vom EU-Kommissar und Vizepräsident der Kommission Frans Timmermans im Kontext der Arbeiten der Taskforce Subsidiarität weiter vorangetrieben und die Kommission verpflichtete sich, auf entsprechende Initiativen der nationalen Parlamente zu reagieren. Gleichwohl sind die praktischen sowie interinstitutionellen Effekte und die ‚konstitutionelle‘ Verankerung umstritten.80 76 Der Antrag vom Juni 2019 (BT-Drucksache 19/11129) richtet sich gegen die EU-Richtlinie (EU) 2019/790 zum Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt (konkret geht es um mögliche Uploadfilter von Plattformbetreibern); der Antrag vom Januar 2020 (BT-Drucksache 19/16857) gegen die EU-Richtlinie (EU) 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden. 77 Carmen Preising: Der Umgang nationaler Parlamente mit den neuen Rechten des Vertrags von Lissabon – die Perspektive der Europäischen Kommission, in: Abels/Eppler (Hrsg.): Auf dem Weg zum Mehrebenenparlamentarismus?, 2011, S. 149–156, hier S. 152. 78 Vgl. Europäische Kommission: Jahresbericht 2018, 2019, S. 15–16; Gegenstand der Stellungnahmen waren das Energiepaket der Kommission und die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Albanien. 79 Hilde Reiding/Wim van Meurs/Zoë Hulsenboom: Die europäische Subsidiaritätsprüfung auf dem Prüfstand: Erwartungen und erste Erfahrungen aus dem deutschen und dem niederländischen Parlament, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2016, S. 85–101, hier S. 91. 80 Vgl. Karolina Borońska-Hryniewiecka: From the Early Warning System to a ‘Green Card’ for National Parliaments: Hindering or Accelerating EU Policy-Making, in: Jančić (Hrsg.): National Parliaments, 2017, S. 247– 261. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 142 Handbuch zur deutschen Europapolitik Der Bundestag in der interparlamentarischen Zusammenarbeit Die Entstehung interparlamentarischer Beziehungen reicht bis in die späten 1960er-Jahre hinein, erfährt aber durch den Vertrag von Lissabon eine Aufwertung. Die interparlamentarische Zusammenarbeit wurde v.a. vom Europäischen Parlament initiiert und vorangetrieben.81 Der Bundestag hat sich von Anfang an aktiv an der ‚Parlaments-Diplomatie‘ beteiligt. Für die interparlamentarische Zusammenarbeit stehen verschiedene Foren, Formate und Instrumente zur Verfügung. Die Konferenz der Parlamentspräsidenten und -sprecher befasst sich seit 1981 mit Grundsatzfragen der parlamentarischen Mitwirkung in der Europapolitik; die bereits seit 1989 existierende COSAC dient als Austauschforum der Europaausschüsse der nationalen Parlamente und spielt deshalb für die Diffusion von parlamentarischen Kontrollinstrumenten eine wichtige Rolle; auch instrumentelle Innovationen werden hier teils entwickelt (siehe ‚grüne Karte‘). Nach dem Vorbild der COSAC sind zudem multilaterale interparlamentarische Konferenzen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) (auf der Basis von Art. 10 Protokoll Nr. 1 Vertrag von Lissabon) sowie der Währungsunion (auf der Basis von Art. 13 Fiskalpakt) gegründet worden. Beide tagen zweimal jährlich. Der Bundestag ist am Aufbau beider Konferenzen intensiv beteiligt. Daneben bestehen auch kleinformatige, ad hoc und stärker politikfeldbezogene Instrumente zur Förderung der Kooperation zwischen nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament. Zu nennen sind gemeinsame Plenarsitzungen, interparlamentarische und gemeinsame Ausschusssitzungen, Treffen von Ausschussvorsitzenden oder auch die Europäische Parlamentarische Woche (EPW) im Kontext des Europäischen Semesters. Letztere wird vom Bundestag kritisch gesehen. Insgesamt werden policy-orientierte Instrumente als effektiver bewertet als Treffen von Generalisten. Nahezu alle Fachausschüsse des Bundestages sind regelmäßig in Brüssel zu Gesprächen mit den jeweiligen Ausschüssen im Europäischen Parlament, der Kommission oder auch mit der Zivilgesellschaft; hinzu kommen bilaterale Delegationsreisen in andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Im Gegenzug hat der Bundestag auch zahlreiche parlamentarische Delegationen aus den Mitgliedstaaten empfangen. Eine besondere Rolle spielen im Rahmen der deutsch-französischen Beziehungen die Kontakte zur Assemblée nationale, die mit dem Vertrag von Aachen (in Nachfolge des Elysée-Vertrags) noch intensiviert wurden und 2019 in eine Deutsch-Französische Parlamentarische Versammlung mündeten.82 Auch die einzelnen Abgeordneten intensivieren ihren (meist entlang der Parteischiene organisierten) Austausch. Schließlich ist eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen Parlamentsverwaltungen zu beobachten, v.a. vor Ort in Brüssel. Eine detaillierte quantitative wie qualitative Analyse der Beteiligung des Bundestages an der interparlamentarischen Zusammenarbeit steht aber noch aus. 81 Vgl. die Jahresberichte des Europäischen Parlaments zu den Beziehungen zu den nationalen Parlamenten der Europäischen Union, abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/home/annual-reports.html (letzter Zugriff: 3.4. 2020). 82 Vgl. die Website der Deutsch-Französischen Parlamentarischen Versammlung, abrufbar unter: https://www.bun destag.de/dfpv (letzter Zugriff: 3.4.2020). Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 143 Bundestag und Brexit Neben dem Management der Eurokrise ist der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union ein zentrales europapolitisches Thema gewesen. Zwar ist der Brexit vorrangig ein Thema für die EU-Institutionen – mandatiert vom Europäischen Rat und verhandelt von der Europäischen Kommission – und wird parlamentarisch vom Europäischen Parlament abgedeckt, das dem Austrittsabkommen zustimmen musste und dies am 29. Januar 2020 auch tat, allerdings haben sich auch die nationalen Parlamente aufgrund der grundlegenden Bedeutung mit dem Brexit befasst, so auch der Bundestag. Sowohl im Plenum als auch im EU-Ausschuss wurde oftmals über das Thema diskutiert. Eine Abfrage des Dokumentations- und Informationssystems für Parlamentarische Vorgänge (DIP) des Deutschen Bundestages ergibt, dass im Zeitraum Oktober 2017 bis Januar 2020 der Begriff ‚Brexit‘ in 377 Dokumenten83 sowie 102 Plenarprotokollen auftaucht (Stand: 29.2.2020). Der Bundestag kann als „active Brexit scrutinizer“ klassifiziert werden.84 Die Logik des Fraktionenparlaments findet sich auch hier. Alle Fraktionen haben interne Beratungsstrukturen und spezielle Beauftragte zur Begleitung der Brexit-Verhandlungen geschaffen und nutzen die ihnen zustehenden Informations- und Interpellationsrechte. Regelmäßig fanden Gespräche mit Vertretern der Kommission, insbesondere mit Mitgliedern der Brexit-Verhandlungsgruppe (sogenannte Taskforce 50), sowie der Bundesregierung statt. Zugleich haben parteipolitische Differenzen kaum eine Rolle gespielt. Denn auch von den Oppositionsparteien wurden der Kurs der Bundesregierung sowie die einheitliche Position der EU-27 mitgetragen. Lediglich die AfD wich hiervon ab, da der Brexit programmatisch auf ihrer Linie – gemäß dem Leitbild eines „Europa der Nationen“ – liegt.85 Wenngleich es zu einzelnen Aspekten in den Austrittsgesprächen parteipolitische Unterschiede gab, so dominierten Themen von nationaler Salienz, wie etwa die Folgen für die deutsche Wirtschaft oder den deutschen Beitrag zum EU- Haushalt.86 Inwiefern dieser breite Konsens auch in den nächsten Monaten besteht, wenn in 2020 die Details über die künftigen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich verhandelt werden, wird sich noch erweisen. Bewertung der Rolle des Bundestages und Ausblick Nach einer langen Phase relativer Apathie entwickelt sich der Deutsche Bundestag zu einem zunehmend aktiveren Parlament und es kann von einer umfassenden Europäisierung der Parlamentsarbeit gesprochen werden. Zuletzt wurden im Kontext des Lissabonner Vertrags sowie der einschlägigen Urteile des BVerfG der Rechtsrahmen substantiell reformiert und organisatorische Anpassungsprozesse vollzogen. In formaler Hinsicht gehört der Bundestag in die Gruppe der stärksten nationalen Parlamente in EU-Angelegenheiten. Dabei übernimmt er zwei wichtige Rollen: Er wird als ‚policy shaper‘ sowie auch als ‚government watchdog‘ tätig. Als 83 D.h. Kleine Anfragen, Schriftliche Fragen, Antworten, Unterrichtungen und Entschließungsanträge. 84 Vanessa Buth/Anna-Lena Högenauer/Petr Kaniok: The Scrutiny of Brexit in National Parliaments: Germany, Luxembourg and the Czech Republic Compared, in: Thomas Christiansen/Diane Fromage (Hrsg.): Brexit and Democracy: The Role of Parliaments in the UK and the European Union, Cham 2019, S. 107–132, hier S. 117. 85 Demzufolge ist der Brexit eine „souveräne Entscheidung der britischen Bürger“, die Respekt verdient und die „von den politischen Klassen der EU mit verursacht (wurde) und … Europa einen schweren Schaden zugefügt (hat)“; Alternative für Deutschland: Europawahlprogramm: Programm der Alternative für Deutschland für die Wahl zum 9. Europäischen Parlament 2019, S. 13, abrufbar unter: https://www.afd.de/wp-content/uploads/sites/ 111/2019/03/AfD_Europawahlprogramm_A5-hoch_web_150319.pdf (letzter Zugriff: 27.3.2020). 86 Vgl. Buth/Högenauer/Kaniok: Scrutiny of Brexit, 2019, S. 125. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 144 Handbuch zur deutschen Europapolitik ‚policy shaper‘ liegt der Fokus auf einer ,ex-ante‘-Mitwirkung; eine intensive Ausschussarbeit und Stellungnahmen sind zentrale Instrumente. Als ‚government watchdog‘ dominiert die expost-Kontrolle; sie artikuliert sich über Interpellationsrechte und in Plenardebatten.87 In beiderlei Hinsicht ist eindeutig eine Zunahme von Aktivitäten des Bundestages zu verzeichnen; gleichwohl liegt das faktische Aktivitätsniveau – trotz formal starker Rechte und trotz relativer, kriseninduzierter Zunahme von Euroskeptizismus – im Vergleich aller mitgliedstaatlichen Parlamente nur im mittleren Bereich. Dies betrifft insbesondere die Nutzung von Kontroll- und Mitwirkungsrechten gegenüber der Europäischen Kommission im Rahmen des ‚Frühwarnsystems‘. Allerdings ist es unzureichend, den Erfolg des Instruments allein an der Zahl der Rügen zu bemessen. Vielmehr schafft das Instrument durchaus normative Erwartungen, Aktivitäten in EU-Angelegenheiten zu entwickeln und kann Lerneffekte erzeugen.88 Ferner ist die ‚soziale Logik‘ des Instruments selber noch umstritten; die legalistische Perspektive ist nur eine unter mehreren.89 Beim Instrument des ‚Politischen Dialogs‘ sieht es quantitativ etwas besser aus. Hier hat der Bundestag mehr Aktivitäten entfaltet, v.a. zu den Themen von hoher Salienz für deutsche Interessen.90 Der Grad der Kontrolle und die Mitwirkung des Bundestages stoßen allerdings an Grenzen, die aus der Funktionslogik parlamentarischen Regierens resultieren und in der kognitiv-behavioralen Dimension ihren Ausdruck finden. So sind auch die neuen Rechte als Minderheitenrechte ausgestaltet worden und bieten damit gerade den Oppositionsparteien verbesserte Kontrollmöglichkeiten. Die starke Nutzung des Interpellationsrechts oder auch die große Anzahl von Anträgen durch die AfD sind hierfür Beispiele. Um wirksam zu werden, braucht es für Kontroll- und Mitwirkungsinstrumente aber parlamentarische Mehrheiten. Den Regierungsfraktionen kann – auch unter Bedingungen spannungsgeladener Koalitionen – freilich nicht daran gelegen sein, die Bundesregierung durch starke Kontrolle oder gar bindende Stellungnahmen in enge Fesseln zu legen und damit deren Spielraum in den Verhandlungen im Rat der Europäischen Union zu beschränken oder sie in der nationalen Öffentlichkeit vorzuführen. Im kooperativen Parlamentarismus haben die neuen Beteiligungsregeln und Mitgestaltungsansprüche den Effekt, dass die Regierung darauf abzielen muss, „möglichst frühzeitig ein ‚wasserdichtes‘ Einvernehmen zumindest mit der parlamentarischen Mehrheit zu erzielen“.91 Verstärkte parlamentarische Mitwirkung und Kontrolle zuhause kann dann vielmehr als Joker im Brüsseler Verhandlungspoker dienen. Durch den immer noch – vergleichsweise – hohen proeuropäischen Konsens im Parteiensystem und eine en gros EU-freundliche Öffentlichkeit werden weitgehende Kontrollansprüche elektoral eingehegt. Der Deutsche Bundestag ist aber nur ein Parlament unter 39 Parlamentskammern. Auf europäischer Ebene kann er nur im Verbund mit anderen nationalen Parlamenten wirksam werden. Entsprechend ist der Bundestag intensiv in die interparlamentarische Kooperation eingebunden, sei es bilateral (v.a. mit der französischen Nationalversammlung oder dem Europäischen Parlament) oder multilateral (im Rahmen der interparlamentarischen Konferenzen wie etwa 87 Vgl. Olivier Rozenberg/Claudia Hefftler: Introduction, in: Hefftler et al. (Hrsg.): The Palgrave Handbook, 2015, S. 1–39, hier S. 30–33. 88 Vgl. Eric Miklin: Beyond subsidiarity: the indirect effect of the Early Warning System on national parliamentary scrutiny in European Union affairs, in: Journal of European Public Policy 3/2017, S. 366–385. 89 Vgl. Ian Cooper: Is the Early Warning Mechanism a Legal or a Political Procedure? Three Questions and a Typology, in: Cornell/Goldoni (Hrsg.): National and Regional Parliaments, 2017, S. 17–49. 90 Vgl. Auel: Able and Willing?, 2017, S. 304–305. 91 Sturm/Pehle: Das neue deutsche Regierungssystem, 2012, S. 83. Die Rolle des Bundestages in der deutschen Europapolitik aus politologischer Perspektive Handbuch zur deutschen Europapolitik 145 der COSAC). Damit ist aber nicht automatisch mehr Konvergenz zwischen den Parlamenten in Bezug auf die Praxis und Motive des parlamentarischen „doing EU“ verbunden.92 Dies hat Folgen für eine Weiterentwicklung der interparlamentarischen Kooperation. Vom Europäischen Parlament wurde jüngst für eine „umfassende interinstitutionelle Zusammenarbeit“ zur „Schaffung eines europäischen politischen Raums“ plädiert, in dem Parlamente die zentralen Akteure sind; wobei ein „ausschussbasierter Ansatz“ als besonders fruchtbar gilt.93 Der Bundestag als „Arbeitsparlament“94 mit einem gut entwickelten Ausschusswesen und einer starken Ausrichtung auf interparlamentarische Kooperation mag hierfür gut gerüstet sein. Aber gelingende Interaktion in einem solchen Raum ist damit noch nicht automatisch gegeben. Ein solch politischer Raum muss auch die Öffentlichkeitsfunktion von Parlamenten stärker im Blick haben. Diesbezüglich hat der Bundestag mit der deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 die Gelegenheit sich zu beweisen. Als „Präsidentschaftsparlament“ muss und sollte er die „parlamentarische Dimension der Ratspräsidentschaft“ unterfüttern – und zwar auch „unabhängig von der entsprechenden Regierungstätigkeit während dieser Zeit“.95 Dabei sollte die Kommunikation mit der Öffentlichkeit eine große Rolle spielen, denn diese wird in der Europapolitik zu häufig vernachlässigt da, trotz aller positiv politisierenden Entwicklungen der letzten Jahre, immer noch der elektorale Anreiz nicht stark genug ist. Zudem wird sich zeigen müssen, ob die neuen politischen Konstellationen auf EU-Ebene, d.h. die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments nach den Wahlen 2019, der Brexit und nicht zuletzt das Faktum einer deutschen Kommissionpräsidentin Einfluss auf die Gestaltungsansprüche und Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages haben. Der Politische Dialog, die ‚grüne Karte‘ sowie der geplante Prozess einer ‚Konferenz zur Zukunft Europas‘, in den die nationalen Parlamente intensiv eingebunden werden sollen,96 bieten hierfür jedenfalls ausreichend Anreize. Ob und inwieweit diese auch genutzt werden, muss sich noch erweisen. 92 Anja Thomas zeigt dies anhand eines sehr differenzierten Vergleichs zwischen dem Bundestag und der Nationalversammlung; vgl. Anja Thomas: Assemblée Nationale, Bundestag and the European Union: The Micro-Sociological Causes of the European Integration Paradox, Baden-Baden 2019. 93 Europäisches Parlament/Ausschuss für konstitutionelle Fragen: Bericht über die Anwendung der die nationalen Parlamente betreffenden Bestimmungen des Vertrags, 28. März 2018, A8–0127/2018, hier S. 5–6. 94 Winfried Steffani: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, Opladen 1979, S. 97. 95 Deutscher Bundestag/Unterabteilung Europa/Fachbereich Europa/Philipp Kubicki: Infobrief. Die parlamentarische Dimension der deutschen EU-Ratspräsidentschaft vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2020, 26. Juni 2019, PE 6 – 3010 – 055/19, S. 9. 96 Siehe Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission, Gestaltung der Konferenz zur Zukunft Europas, 22. Januar 2020, COM(2020) 27 final. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 146 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Rudolf Hrbek Die Rolle, die die deutschen Länder und der Bundesrat heute in der deutschen Europapolitik spielen, hat sich im Zuge des Integrationsprozesses schrittweise herausgebildet. Bei dieser Entwicklung waren die Länder in ihrer Gesamtheit die treibenden Kräfte. Sie sahen im fortschreitenden Integrationsprozess, gekennzeichnet durch die stetige Ausweitung der Kompetenzen und Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft, verbunden mit der Ausdifferenzierung ihres Entscheidungssystems, eine Herausforderung für ihren Status und ihre Qualität als Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland und damit für den deutschen Föderalismus. Dieser Herausforderung wollten sie mit ihren Bemühungen, sich als Akteure im europapolitischen Entscheidungsgefüge zu etablieren, begegnen. Das brachte sie notgedrungen in eine Frontstellung gegenüber dem Bund. Die Thematik fand erst in den 1980er-Jahren in der akademischen Diskussion und bei der politisch interessierten Öffentlichkeit verstärkte Beachtung. Das wurde beispielsweise in einer Veranstaltung der Deutschen Vereinigung für Parlamentsfragen 1986 unter Beteiligung von Vertretern der Wissenschaft und von Repräsentanten aus Politik und Verwaltung im Landtag in Stuttgart1 sowie in Aktivitäten der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer2 wenige Jahre später sichtbar. Seither ist diese Thematik nicht von der Tagesordnung verschwunden, sondern wurde und wird immer noch diskutiert.3 Ausgangspunkt für die Frontstellung der Länder gegenüber dem Bund war das Nebeneinander von zwei in das Grundgesetz (GG) aufgenommenen Prinzipien und die Frage, ob zwischen ihnen ein Spannungsverhältnis entstehen könnte.4 Erstens war in das Grundgesetz das auf Europa – und das bedeutete in der damaligen Situation West-Europa – bezogene Integrationsprinzip aufgenommen worden. Es kam zum einen in der Formulierung der Präambel, „(...) von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen (...)“, zum anderen in der Bestimmung des Art. 24 Abs. 1, „(…) der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen“, zum Ausdruck. Diese Bestimmung öffnete mit der Erlaubnis zur Übertragung von Hoheitsrechten die deutsche Staatlichkeit für eine supranationale Ordnung; West-Integration war Teil der Staatsräson der Bundesrepublik. Zweitens war in das Grundgesetz auch das Prinzip der Bundesstaatlichkeit aufgenommen worden. Welche Bedeutung diesem Strukturprinzip zukam, zeigt die ihm in Art. 79 1 Vgl. Rudolf Hrbek/Uwe Thaysen: Die Deutschen Länder und die Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1986. 2 Zu den Vorträgen und Diskussionsbeiträgen einer Tagung aus dem Jahr 1988 vgl. Siegfried Magiera/Detlef Merten: Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, Berlin 1988; Joachim Bauer: Europa der Regionen. Aktuelle Dokumente zur Rolle und Zukunft der deutschen Länder im europäischen Integrationsprozeß, Schriften zum europäischen Recht, Band 9, Berlin 1991. 3 Davon legen einige der in diesem Aufsatz im Folgenden genannten und zitierten Titel Zeugnis ab. Auch der Verfasser hat sich seit Mitte der 1980er-Jahre immer wieder zur Thematik geäußert; vgl. u.a. in seinem Beitrag: Europapolitik als Kontroversthema zwischen Bund und Ländern, in: Hanns Jürgen Küsters (Hrsg.): Deutsche Europapolitik Christlicher Demokraten. Von Konrad Adenauer bis Angela Merkel (1945–2013), Düsseldorf 2014, S. 383–417, auf den in diesem Aufsatz – unter Verwendung ganzer Textpassagen – zurückgegriffen wird. 4 Vgl. grundlegend Christian Tomuschat: Bundesstaats- und Integrationsprinzip in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: Magiera/Merten: Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, 1988, S. 21–43. Handbuch zur deutschen Europapolitik 147 Abs. 3 zugeschriebene ‚Ewigkeitsgarantie‘. In dieser Grundentscheidung des Parlamentarischen Rates, der aus Delegierten der Parlamente der in den drei westlichen Besatzungszonen bereits bestehenden Länder zusammengesetzt war, spiegelte sich deutlich das Selbstbewusstsein der Länder als staatliche Einheiten wieder. Zu ihrer Staatsqualität gehörten eine Reihe von im Grundgesetz verankerten eigenständigen Kompetenzen, also die Möglichkeit zu eigenverantwortlicher politischer Gestaltung; sodann das Recht zur Mitgestaltung bei gesamtstaatlichen Angelegenheiten über den Bundesrat als Zweiter Kammer. An die Möglichkeit eines Spannungsverhältnisses zwischen diesen Prinzipien dachte während der Beratungen im Parlamentarischen Rat niemand. Das war auch nicht verwunderlich, war doch zum damaligen Zeitpunkt offen, wie der erwünschte europäische Einigungsprozess verlaufen und welche Ergebnisse er haben würde. Niemand warf die Frage nach möglichen Auswirkungen der Beteiligung der Bundesrepublik an diesem Prozess auf ihre föderale Ordnung auf. Das änderte sich, als konkrete integrationspolitische Projekte gestartet wurden, in die die Bundesrepublik von Anfang an einbezogen war. Von Länderseite wurde zunächst behutsam, aber dennoch besorgt die Frage gestellt, ob mit der Art und Weise, wie solche Projekte in Angriff genommen und schrittweise realisiert würden, nicht zentrale Elemente von Bundesstaatlichkeit verletzt, inhaltlich entleert und damit letztlich ausgehebelt würden. Die Länder befürworteten zwar die Beteiligung der Bundesrepublik an integrationspolitischen Bemühungen und ihre Mitgliedschaft in den dabei geschaffenen neuen Organisationen wie den Europarat und die von sechs westeuropäischen Staaten vertraglich begründeten Gemeinschaften, kritisierten aber dabei ihre Marginalisierung. Europapolitik sei, so monierten sie, zu einem Monopol der Bundesregierung geworden und die Länder seien an den damit verbundenen Entscheidungsprozessen nicht beteiligt. Ihrem Anspruch, bei gesamtstaatlichen Angelegenheiten als Gliedstaaten mitverantwortlich zu sein, werde nicht Rechnung getragen: Weder bei der innerstaatlichen Behandlung europapolitischer Fragen (wenn es etwa um die Formulierung von Positionen geht, die dann auf Gemeinschaftsebene eingebracht und durchgesetzt werden sollen), noch bei der Vertretung dieser Positionen in den entsprechenden Institutionen der Integrationsgemeinschaft; im Rat der Europäischen Union sei die Bundesrepublik allein durch die Bundesregierung vertreten. Die Beteiligung der deutschen Länder wurde bereits bei der Konstituierung des Europarates, einem ersten Projekt europäischer Integration, thematisiert. So hatte der Staatspräsident von Württemberg-Hohenzollern, Gebhard Müller, im September 1950 kritisiert, dass in die Beratende Versammlung des Europarates nur Abgeordnete des Bundestages und nicht auch Vertreter der Länder entsandt würden. Und er stimmte der in dieser Sitzung von Kurt Georg Kiesinger vertretenen Auffassung zu, dass die Länder für das künftige vereinte Europa ein wichtiges Potenzial haben würden; dem müsse deshalb auch in der institutionellen Ausgestaltung entsprechender Organisationen Rechnung getragen werden.5 Zur Illustration für die Sorge der Länder vor ihrer Marginalisierung bei integrationspolitischen Projekten wird immer wieder auf die Bemerkung des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Karl Arnold beim Ratifikationsverfahren zum Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), einem ersten Projekt mit supranationalem Charakter, im Bundesrat verwiesen: „es bestehe die 5 Den Hinweis auf diesen Vorgang verdankt der Autor seinem Assistenten in den 1980er-Jahren, Claus-Peter Grotz, der im Zusammenhang mit Recherchen für ein Forschungsvorhaben darauf gestoßen war. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 148 Handbuch zur deutschen Europapolitik Gefahr, dass die Länder von der Mitwirkung ausgeschlossen und zu reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt würden.“6 Die Sorge der Länder, dass sie keine dem Charakter ihrer Staatlichkeit entsprechende Rolle in der deutschen Europapolitik spielen würden, verstärkte sich noch, als sich seit den 1970er-Jahren der Aufgaben- und Verantwortungsbereich der Europäischen Gemeinschaften signifikant erweiterte; das Vorhaben der Marktintegration wurde durch das Vorhaben der Politikintegration ergänzt. Dabei handelte es sich um Politikbereiche, die Interessen und Belange der Länder sehr stark berührten und in den Bereich konkurrierender Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern fielen oder die gar zur Kategorie ausschließlicher Kompetenzen der Länder gehörten. Auf diese Herausforderung haben die Länder von Anfang an – seit den 1950er-Jahren – mit dem Ziel reagiert, eine ihrem Status als Gliedstaaten des Bundesstaates Bundesrepublik Deutschland entsprechende Rolle in der deutschen Europapolitik zu spielen. Ihre Bemühungen zielten zum einen auf die Mitwirkung bei der Behandlung von europapolitischen Angelegenheiten; sowohl innerstaatlich als auch im institutionellen Gefüge der Integrationsgemeinschaft auf Brüsseler Ebene. Zum anderen bemühten sie sich – je einzeln, aber auch gemeinsam – um den Auf- und Ausbau eigenständiger Aktivitäten auf Gemeinschafts- bzw. Unionsebene; dazu gehören auch Bestrebungen zur Kooperation mit Gebietskörperschaften auf subnationaler Ebene aus anderen Mitgliedstaaten. Und nicht zuletzt haben die Länder – je nach ihren spezifischen Ambitionen und Möglichkeiten – im Lauf der Jahrzehnte auch in ihre ,Europafähigkeit‘ investiert; eine nicht zu vernachlässigende Voraussetzung dafür, als europapolitische Akteure zu wirken und als solche beachtet und anerkannt zu werden. Etappen des Weges zur Stärkung der Rolle der Länder und des Bundesrates Die Forderung der Länder nach einer ihrem Status als Gliedstaaten entsprechenden Rolle in der deutschen Europapolitik brachte sie in eine Frontstellung zum Bund, d.h. der Bundesregierung. Diese beanspruchte grundsätzlich die Rolle des, wenn auch nicht alleinigen, so doch maßgeblichen Akteurs auf dem Feld der deutschen Europapolitik und stand der Forderung der Länder v.a. deshalb ablehnend gegenüber, da ihre Erfüllung gleichbedeutend mit einer Beschränkung des eigenen Handlungsspielraums wäre – der für eine erfolgreiche Wahrnehmung ihrer Führungsposition unerlässlichen Voraussetzung. Der nachfolgende Überblick über die Etappen des Austragens dieser Kontroverse soll die von den Kontrahenten vertretenen Positionen und die jeweils gefundenen Lösungen – die in der Summe einen Eindruck von der Europäisierung des deutschen Föderalismus geben – erläutern. Die einzelnen Etappen des mehr als sechs Jahrzehnte andauernden Prozesses, in dem Bund und Länder ihre Beziehungen bei der Behandlung der deutschen Europapolitik schrittweise neu ordnen und gestalten, werden durch die Verträge zur Integrationsgemeinschaft sowie durch Vorhaben der Föderalismusreform markiert. Die Vergegenwärtigung dieser Etappen soll dazu beitragen, die Vielzahl von Bestimmungen, die die Rolle der Länder als europapolitische Akteure ausmachen und um deren Einführung es zwischen Bund und Ländern ging, in ihrer Bedeutung zu verstehen. 6 61. Sitzung des Bundesrates in Bonn, am 27. Juli 1951, S. 445(C); zitiert in: Günter Jaspert: Die Beteiligung des Bundesrates an der europäischen Integration, in: Magiera/Merten: Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, 1988, S. 87–100, hier S. 88. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 149 Von 1951 bis Mitte der 1980er-Jahre Im Ratifikationsverfahren zum EGKS-Vertrag (Montanunion) im Jahr 1951 wurde ein wichtiger Aspekt der Mitwirkung der Länder bei europapolitischen Angelegenheiten aufgeworfen:7 Die Mitwirkung sollte vor der Erteilung von Weisungen an den Vertreter der Bundesregierung im Rat der Europäischen Gemeinschaften über einen vom Bundesrat zu bestellenden Länderausschuss erfolgen. Nachdem diese Forderung vom Bundestag mit knapper Mehrheit abgelehnt worden war, verabschiedete der Bundesrat in der abschließenden Beratung des Begleitgesetzes am 1. Februar 1952 eine Entschließung, in der es hieß, „dass er von einer Erklärung des Bundeskanzlers Kenntnis nehme, wonach die Bundesregierung sich bereit erklärt habe, einen Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses laufend über Vorgänge in der weiteren Entwicklung der Durchführung des Vertragswerks zu unterrichten sowie zu Fragen, bei denen einzelne Länder besonders beteiligt seien, diese Länder zu hören.“8 Das war im Grund nicht mehr als eine Bekräftigung und partielle Konkretisierung der in Art. 53 Satz 3 GG generell festgeschriebenen Verpflichtung der Bundesregierung, den Bundesrat „über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten.“ Im Ratifikationsverfahren über die Römischen Verträge, mit denen die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) begründet wurden, machten die Länder fünf Jahre später über den Bundesrat einen erneuten Anlauf, ihre Mitwirkungsrechte gesetzlich zu verankern und zu stärken. Im Zustimmungsgesetz sollte bestimmt werden, dass „Weisungen an den (...) zu entsendenden Vertreter der Bundesrepublik durch die Bundesregierung nach Beratung mit dem Bundesrat erteilt“ werden.9 Der Vorstoß blieb erfolglos; im Gesetz, dem der Bundesrat am 19. Juli 1957 einmütig zustimmte, wurde lediglich bestimmt, dass die Regierung den Bundestag und den Bundesrat über die Entwicklungen im Rat der Europäischen Gemeinschaften laufend zu unterrichten habe und, soweit durch den Beschluss des Rates innerdeutsche Gesetze erforderlich würden oder in der Bundesrepublik unmittelbar geltendes Recht geschaffen würde, die Unterrichtung vor der Beschlussfassung des Rates erfolgen sollte.10 Diese Bestimmung, die das Zuleitungsverfahren (auch Bundesratsverfahren genannt) einführte, blieb zwar weit hinter den Länderforderungen zurück, bewirkte aber, dass sich der Bundesrat in der Folgezeit intensiver und systematischer mit Fragen der europäischen Integration befasste. Das bezog sich auf eine Reihe von Maßnahmen und Aktivitäten. Mit der im Dezember 1957 beschlossenen Einführung eines besonderen Ausschusses11 schuf der Bundesrat dafür eine institutionelle Basis. Seine Hauptaufgabe war es, die Empfehlungen der verschiedenen Fachausschüsse zu koordinieren und dem Plenum einen Beschlussvorschlag für dessen Votum zu unterbreiten. Die Schaffung des Amtes des Länderbeobachters bei den Europäischen Ge- 7 Vgl. Jaspert: Die Beteiligung des Bundesrates, 1988, S. 89–90. 8 77. Sitzung des Bundesrates in Bonn, am 1. Februar 1952, Drucksache 77/56, S. 33, Ziff. VI, zitiert in: Jaspert: Die Beteiligung des Bundesrates, 1988, S. 90. 9 176. Sitzung des Bundesrates in Bonn, am 3. Mai 1957, Drucksache 146/57, zitiert in: Jaspert: Die Beteiligung des Bundesrates, 1988, S. 90. 10 Vgl. Jaspert: Die Beteiligung des Bundesrates, 1988, S. 91. 11 Sonderausschuss Gemeinsamer Markt und Freihandelszone, im November 1965 umbenannt in Ausschuss für Fragen der Europäischen Gemeinschaften, seit November 1993 mit der Bezeichnung Ausschuss für Fragen der Europäischen Union. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 150 Handbuch zur deutschen Europapolitik meinschaften12 zielte auf die Sicherung einer eigenen Informationsbasis für die Länder; der von den Landesregierungen ernannte Länderbeobachter durfte an Ratssitzungen und den Vorbereitungssitzungen für Ratstagungen teilnehmen. Der Bundesrat intensivierte auch die Kommunikation mit der Bundesregierung über inhaltliche Fragen, nachdem diese ihre Bereitschaft erklärt hatte, mit der Unterrichtung auch einen inhaltlich-sachlichen Meinungsaustausch verbinden zu wollen. Zudem wurden Zusammenkünfte und Beratungen des Bundesratsausschusses mit Mitgliedern der Europäischen Kommission und mit Abgeordneten des Europäischen Parlaments eingeführt. Nach Auffassung der Länder hatte das neue Verfahren aber eine Reihe von Schwächen. So monierten die Länder, dass die Informationen über den jeweiligen sich zum Teil rasch ändernden Verhandlungsstand in Brüssel unzureichend seien oder dass in vielen Fällen die eigentliche Entscheidung schon lange vor dem förmlichen Ratsvotum fallen würde. Dies hätte zur Folge, dass Voten des Bundesrates vielfach zu spät kämen. Dem könne nur durch rechtzeitige und umfassende Informationen begegnet werden. Die Länder beanstandeten weiterhin, dass sich die Bundesregierung immer wieder über Voten des Bundesrates hinwegsetzen oder sie in den Ratsverhandlungen nicht zur Geltung bringen würde. Deshalb verlangten sie Aussagen der Bundesregierung, ob und inwieweit sie Stellungnahmen des Bundesrates berücksichtigt habe bzw. warum dies nicht erfolgt sei. Das war der Hintergrund für die im November 1977 aufgenommenen Verhandlungen von Bund und Ländern mit dem Ziel, die Mitwirkung der Länder und ihr Zusammenwirken mit dem Bund in Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaften zu verstärken und zu verbessern. Die Verhandlungen waren schwierig, da beide Seiten inkompatible Standpunkte zu verfassungsrechtlichen Fragen vertraten. Während die Bundesregierung die ungeschmälerte Integrationsgewalt für sich beanspruchte, was auch die Übertragung von (ausschließlichen) Kompetenzen der Länder an die Europäischen Gemeinschaften einschließen würde, beanspruchten die Länder, dass sie als Gliedstaaten an solchen Entscheidungen des Gesamtstaates mitwirken müssten. Außerdem bestritten sie dem Bund, d.h. konkret dem Bundesrat als einem mit Mehrheit entscheidenden Bundesorgan, ein Mitwirkungsrecht in Fällen ausschließlicher Kompetenz der Länder. Erst als beide Seiten zu einer pragmatischen Lösung unter Ausklammerung der gegensätzlichen Rechtsstandpunkte bereit waren und sich die Länder mit einer Selbstbindung des Bundes anstelle einer förmlichen Vereinbarung einverstanden erklärten, konnte nach zwei Jahren im Herbst 1979 ein neues Verfahren, das sogenannte ,Länderbeteiligungsverfahren‘, eingeführt werden. Grundlage des neuen Verfahrens waren der Brief des Bundeskanzlers Helmut Schmidt vom 19. September 1979 an den Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz, Johannes Rau, in dem – in Form einer Selbstbindung der Bundesregierung – die Regeln für die Beteiligung der Länder fixiert wurden, und zudem das in einem Antwortschreiben von Rau am 26. September 1979 gegebene Einverständnis der Regierungschefs der Länder mit der Erklärung des Bundeskanzlers.13 In dieser wird einleitend unterstrichen, 12 Sie geht auf eine bereits 1956 geschlossene Vereinbarung der Ministerpräsidenten von Bayern und Baden-Württemberg mit dem Bundesaußenminister zurück. 13 Vgl. Rudolf Morawitz: Das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei Vorhaben der Europäischen Gemeinschaft, Bonn 1981, S. 57–68. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 151 „dass bei EG-Vorhaben, soweit sie ganz oder in einzelnen Bestimmungen in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen oder ihre wesentlichen Interessen berühren, Bund und Länder auf Grund des wechselseitigen Treueverhältnisses zu einer engen und vertrauensvollen Zusammenarbeit verpflichtet sind.“ Es wird sodann aufgelistet, worauf sich die Selbstbindung der Bundesregierung, neben der rechtzeitigen und umfassenden Information der Länder über EG-Vorhaben im Einzelnen bezieht. Falls solche Vorhaben in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, erhalten diese die Möglichkeit, „ihren Standpunkt eingehend und umfassend darzustellen“, wobei der Bund erwartet, dass die Länder „eine einheitliche Haltung anstreben und diese (...) in angemessener Frist mitteilen“ sowie, dass sie sich bemühen, „ihren Beitrag in die außenund integrationspolitischen Zielsetzungen und Notwendigkeiten des Bundes einzuordnen.“ Der Bund wiederum wird sich mit den Ländern um einen einvernehmlichen Standpunkt bemühen und versuchen, diesen in den Verhandlungen des Rates der Europäischen Gemeinschaften „soweit wie möglich einzubringen und durchzusetzen.“ Dabei wird der Bund vom Standpunkt der Länder „nur aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen“ und den Ländern die dafür maßgeblichen Gründe mitteilen. Schließlich wird der Bund bei solchen Vorhaben „auf Verlangen zu den Verhandlungen in den Beratungsgremien der Kommission und des Rates zwei Vertreter der Länder hinzuziehen, soweit ihm dies möglich ist.“ Wenn EG- Vorhaben nur wesentliche Interessen der Länder berühren, „wird der Bund die Länder anhören“ und die „sich aus dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik ergebenden Verpflichtungen beachten“; insbesondere dann, „wenn finanzielle Interessen der Länder berührt werden.“ Obwohl das neue Verfahren etliche der von Länderseite vorgebrachten Kritikpunkte berücksichtigte, erwies es sich in der Praxis als unbefriedigend für die Länder, da diese große Schwierigkeiten hatten, die geforderte einheitliche Haltung zu erreichen. Sie nahmen daher die mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 vorgenommene Vertragsänderung zum Anlass, ihre Mitwirkung und das Zusammenwirken mit dem Bund über den Bundesrat zu regeln, der mit seinen Ausschüssen über eine erprobte und effiziente Infrastruktur verfügte, wie sie für die erforderliche Koordinierung unter den Ländern erforderlich war. Das neue Regelwerk wurde per Gesetz eingeführt,14 trat also an die Stelle der Selbstbindung. Es orientierte sich stark an den Aussagen des Bundeskanzlers vom September 1979, brachte aber Änderungen zugunsten der Länder bzw. des Bundesrates: Die Bundesregierung informiert den Bundesrat „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben (...), die für die Länder von Interesse sein könnten“; die Bundesregierung gibt in all diesen Fällen – also nicht nur in Fällen ausschließlicher Gesetzgebungszuständigkeit der Länder – dem Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme „binnen angemessener Frist“ und zwar vor ihrer Zustimmung zu EG-Beschlüssen; in diesen Fällen sind „auf Verlangen Vertreter der Länder zu den Verhandlungen (...) hinzuzuziehen“, soweit das der Bundesregierung möglich ist. Das Gesetz sah vor, dass Einzelheiten der Unterrichtung und Beteiligung einer Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder vorbehalten sein sollten, die nach einjährigen Verhandlungen am 17. Dezember 1987 verabschiedet wurde.15 14 Weil das Ratifikationsgesetz zur EEA (BGBl. II S. 1102, 19. Dezember 1986) als zustimmungspflichtig galt, waren die Länder in einer starken Position. Vgl. Rudolf Morawitz/Wilhelm Kaiser: Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Vorhaben der Europäischen Union, Bonn 1994, Anhang VII, S. 157–158. 15 Vgl. Ebd., Anhang VIII, S. 159–167; Magiera/Merten: Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, 1988, S. 263–267. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 152 Handbuch zur deutschen Europapolitik Auch wenn die Rolle der Länder in der deutschen Europapolitik mit den Regeln von 1979 und 1986 gestärkt worden war, blieben die Länder gegenüber der Bundesregierung in der deutlich schwächeren Position. Das lag zum einen an dem Umstand, dass sich das Regelwerk nur auf die innerstaatliche Behandlung von EG-Angelegenheiten bezog. Zum anderen registrierten die Länder, dass der europapolitische Entscheidungsprozess in Brüssel zunehmend wichtiger geworden war; dazu gehörten auch informelle Kommunikationsbeziehungen und Prozesse, in die die Bundesregierung auf vielfältige Art und Weise eingebunden war und die sie nutzte. Die Reaktion der Länder auf diese Situation war, ergänzend auf eine zweite Strategie zu setzen, nämlich seit den 1980er-Jahren eigenständige europapolitische Aktivitäten aufzubauen und weiter zu entwickeln. Ein wichtiges Element dieser Strategie war ab Mitte der 1980er-Jahre die Einrichtung von Informationsbüros der Länder in Brüssel; sie entwickelten sich zu förmlichen ,Vertretungen‘ bei den Europäischen Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union. Dazu gehörten weitere Maßnahmen zur Verbesserung und Stärkung der ,Europafähigkeit‘ der Länder etwa durch die Einrichtung spezieller Europa-Abteilungen in den Fachministerien und einer entsprechenden Koordinierungsstelle in der Staatskanzlei oder dem Staatsministerium des jeweiligen Landes oder durch Maßnahmen der Personalplanung und -politik sowie schließlich auch durch die 1992 erfolgte Schaffung einer Europaministerkonferenz der Länder (EMK)16 nach dem Muster der für den deutschen Bundesstaat so typischen zahlreichen Fachministerkonferenzen, die der horizontalen Koordinierung dienen sollen. Ein drittes Element dieser Strategie waren Bemühungen der deutschen Länder zur Kooperation und Vernetzung mit anderen territorialen Einheiten europäischer Staaten auf subnationaler Ebene, die – ungeachtet ihres je spezifischen rechtlichen Status und ihrer politischen Qualität – gemeinhin als ,Regionen‘ bezeichnet wurden; so im Rahmen der Versammlung der Regionen Europas (VRE), einem seit 1985 bestehenden Zusammenschluss solcher Gebietskörperschaften auch aus Staaten, die nicht den Europäischen Gemeinschaften angehörten. Vom Vertrag von Maastricht bis zum Gipfel von Nizza In engem Zusammenhang mit diesen Aktivitäten standen als dritte Strategie der Länder zur Stärkung ihrer europapolitischen Rolle Bemühungen um unmittelbare, also auch institutionalisierte Mitwirkungsrechte auf Gemeinschaftsebene, was eine Änderung der Verträge erforderlich machte. Mit Blick darauf beteiligten sich die Länder an der nach Inkrafttreten der EEA einsetzenden Diskussion um die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaften zu einer Politischen Union sowie einer Wirtschafts- und Währungsunion. Eine von der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) im Oktober 1989 eingesetzte Arbeitsgruppe der Staats- und Senatskanzleien hatte den Auftrag, über die Stellung subnationaler territorialer Einheiten, also Ländern und Regionen, bei dieser Weiterentwicklung zu beraten und Vorschläge auszuarbeiten. Der am 22. Mai 1990 vorgelegte Bericht forderte, „den Ländern und Regionen durch eine Änderung der Gemeinschaftsverträge Mitgestaltungsmöglichkeiten einzuräumen.“17 Dazu wurde vorgeschlagen, (1) das Subsidiaritätsprinzip vertraglich zu verankern, (2) die direkte Beteiligung von Ländern und Regionen an der Arbeit des Rates zu ermöglichen, (3) ein besonderes 16 Vgl. Otto Schmuck: Die Europaministerkonferenz der deutschen Länder – Strukturen, Aufgaben, Themenschwerpunkte, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2009, Baden-Baden 2009, S. 489–502. 17 Der Bericht ist abgedruckt in: Bauer (Hrsg.): Europa der Regionen, 1991, S. 13–17. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 153 Regionalorgan als neue Institution zu schaffen und (4) den Ländern und Regionen ein eigenständiges Klagerecht beim Gerichtshof der Europäischen Union zu geben. MPK und Bundesrat bestätigten diese Position und leiteten sie der Bundesregierung mit der Aufforderung zu, sich in der Regierungskonferenz für ihre Realisierung zu bemühen. Ergänzend hatten die Länder verlangt, an den Beratungen zur Formulierung der deutschen Verhandlungsposition beteiligt zu werden sowie an den Verhandlungen selbst mitzuwirken. Beides wurde ihnen gewährt;18 ein ganz deutliches Zeichen für die stärkere Stellung der Länder gegenüber der Bundesregierung in europa- politischen Fragen und für den Grad und die Qualität ihrer Kooperationsbeziehungen. Im Vertrag von Maastricht von 1992, dem Ergebnis der Regierungskonferenzen (mit ihm wurden die Europäischen Gemeinschaften in die Europäische Union umgewandelt), fanden die Hauptforderungen der Länder nur teilweise Berücksichtigung. Das Subsidiaritätsprinzip wurde zwar im Vertrag verankert, bezog sich aber explizit nur auf das Verhältnis der Union zu den Mitgliedstaaten und ließ die subnationale Ebene, ganz in der Tradition der sogenannten ,Länderblindheit‘ der Verträge, außen vor. Mit dem Europäischen Ausschuss der Regionen (AdR) wurde zwar eine neue Institution für Regionen und Kommunen geschaffen, sie war aber wie schon der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) unterhalb der Ebene der Organe angesiedelt und auf eine nur beratende Funktion beschränkt. Regionen erhielten kein Klagerecht beim Gerichtshof der Europäischen Union. Mit Blick auf die Beteiligung der Regionen an den Arbeiten des Rates der Europäischen Union eröffnete eine Neuformulierung der Bestimmung über dessen Zusammensetzung (Art. 146 EG-Vertrag, EGV)19 die Möglichkeit hierzu, sofern der Mitgliedstaat dies für sich so beschließt. Angesichts des für die Länder enttäuschenden Ergebnisses der Vertragsrevision nutzten sie das Ratifikationsverfahren – das Gesetz war zustimmungspflichtig und bedurfte auch im Bundesrat einer Zweidrittelmehrheit – zur Stärkung ihrer Position: Ihre Mitwirkungsrechte sollten verfassungsrechtlich verankert werden. Das erfolgte mit dem neuen Art. 23 GG,20 dem sogenannten ‚Europa-Artikel‘. Er wurde noch ergänzt durch das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) vom 12. März 199321 sowie die dazu abgeschlossene Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder vom 29. Oktober 1993.22 Die neuen Regelungen beziehen sich auf drei Hauptbereiche: Zunächst wird die Verpflichtung Deutschlands bekräftigt, aktiv an der Weiterentwicklung der Europäischen Union mitzuwirken. In der ,Struktursicherungsklausel‘ wird festgehalten, welche Strukturmerkmale diese aufweisen muss: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Föderalismus, Sozialstaatlichkeit, Beachtung des Subsidiaritätsprinzips und angemessener Grundrechtsschutz. Zudem ersetzen die Verfahrensbestimmungen für die Fortentwicklung der Europäischen Union, konkret für die Übertragung von Hoheitsrechten, die Bestimmungen von Art. 24 Abs. 1 GG. Diese sehen nun eine Zu- 18 An den beiden Regierungskonferenzen nahmen jeweils ein Vertreter der A- und der B-Länder teil; aus Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg bzw. aus Hamburg und Bayern. 19 Im EGV heißt es: „Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaats verbindlich zu handeln.“ 20 Der alte Art. 23 GG war mit dem Vollzug der Wiedervereinigung Deutschlands obsolet geworden. 21 Siehe Deutscher Bundestag: Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 36, 12. Juli 2013, S. 313. 22 Siehe Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung von § 9 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 vom 29. Oktober 1993 ergänzt durch Vereinbarung vom 8. Juni 1998, in: Bundesanzeiger Nr. 226, 2. Dezember 1993. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 154 Handbuch zur deutschen Europapolitik stimmungspflicht sowie bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, wenn nämlich durch entsprechende Regelungen das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen und Ergänzungen möglich werden, eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat vor. Schließlich wird aufbauend auf den Bestimmungen des Ratifikationsgesetzes zur EEA, die Mitwirkung der Länder in EU-Angelegenheiten detailliert geregelt. Zunächst wird mit Blick auf die umfassende Informationspflicht der Bundesregierung die Praxis bestätigt, wonach das Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) den Bundesrat informiert, der die Informationen dann an die Länder weiterleitet. Des Weiteren werden der Behandlung der Stellungnahmen des Bundesrates durch die Bundesregierung abgestufte Pflichten bei der Beachtung der Voten des Bundesrates auferlegt. Wenn Interessen der Länder berührt sind, muss die Bundesregierung dem Bundesrat so rechtzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme geben, dass diese in den Verhandlungen in den EU-Gremien noch angemessen berücksichtigt werden kann. Die Bundesregierung ist gehalten, das Votum des Bundesrates zu berücksichtigen; sie muss es „maßgeblich“ berücksichtigen, wenn die in Frage stehende EU-Maßnahme in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt. Im Fall von Meinungsverschiedenheiten soll ein Verständigungsversuch erfolgen; scheitert dieser und bestätigt der Bundesrat seine Auffassung mit Zweidrittelmehrheit, muss sich die Bundesregierung an dieses Votum halten. Besonders brisant ist zudem das Verfahren in allen Fällen des Art. 308 EGV, der sogenannten ,Lückenfüllungsklausel‘. Sie soll ein Tätigwerden der Europäischen Union auch dann erlauben, wenn der Vertrag keine ausdrückliche Ermächtigung dafür enthält, die Mitgliedstaaten im Rat der Europäischen Union aber einstimmig die Auffassung vertreten, dass die in Frage stehende Maßnahme zur Verwirklichung der im Rahmen des Binnenmarkts erforderlichen Ziele ergriffen werden sollte. Hier ist die Bundesregierung an das Einvernehmen mit dem Bundesrat gebunden, wobei strittig ist, ob dieses Einvernehmen auch im Fall einer Stimmenthaltung der Bundesregierung im Rat – die die Maßnahme nicht verhindern würde – erforderlich ist. Was schließlich die Mitwirkung von Ländervertretern in EU-Gremien angeht, benennt der Bundesrat Ländervertreter, die dann von Fall zu Fall der deutschen Delegation angehören. Die Übertragung der Verhandlungsführung an Ländervertreter setzt voraus, dass das Vorhaben „im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betrifft.“ Auch wenn die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik mit den im Gefolge des Maastricht-Vertrags eingeführten neuen Bestimmungen substanziell gestärkt worden war, setzten die Länder ihre Bemühungen zur weiteren Stärkung und Konsolidierung fort. Sie legten im Vorfeld der Regierungskonferenz von 1996, die 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam abgeschlossen wurde, wiederum eine Liste mit Forderungen vor, um deren Realisierung sich die Bundesregierung bemühen sollte:23 (1) Das Subsidiaritätsprinzip sollte präzisiert und seine Anwendung geschärft werden; (2) ein Kompetenzkatalog sollte die Befugnisse von Europäischer Union, Mitgliedstaaten und subnationalen Gebietskörperschaften mit eigenen Befugnissen wie den deutschen Ländern deutlich festlegen und voneinander abgrenzen; (3) die Rolle des AdR sollte aufgewertet werden; sowie (4) erneut das Klagerecht der Länder beim Gerichtshof der Europäischen Union verlangt wurde. Aus Sicht der Länder brachte der neue 23 Die Forderungen wurden von der EMK vorbereitet, dann von der MPK gebilligt und als Votum des Bundesrates der Bundesregierung übermittelt. Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zu Forderungen der Länder zur Regierungskonferenz 1996, 13. Oktober 1995, Drucksache 667/95. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 155 Vertrag nur geringe Verbesserungen; insbesondere in der Frage eines Kompetenzkatalogs gab es keine Neuerungen. Deshalb formulierten sie vor der für das Jahr 2000 geplanten Regierungskonferenz, die zum Vertrag von Nizza führte, erneut eine Liste mit ihren Kernanliegen:24 (1) Aufwertung des AdR durch Gewährung des Klagerechts vor dem Gerichtshof der Europäischen Union, ergänzt um ein Fragerecht gegenüber der Europäischen Kommission; (2) vertragliche Verankerung des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung als einem tragenden Pfeiler der demokratischen Ordnung; (3) Aufnahme eines Kompetenzkatalogs in den Vertrag, der ausdrücklich auch territoriale Einheiten auf subnationaler Ebene mit eigenständigen legislativen Befugnissen – also auch die deutschen Länder – berücksichtigen müsse, sowie (4) eine vertraglich verankerte Garantie für Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge (wie Sparkassen, Landesbanken, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, einzelne Wohlfahrtsverbände sowie Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs), die in Deutschland traditionell einen hohen Stellenwert haben, die aber neuerdings ins Visier der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik geraten waren. Ein weiterer Punkt (5) galt der Ausweitung der Fälle, in denen der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet; hier standen die Länder vor dem Dilemma, dass das Erfordernis der Einstimmigkeit im Einzelfall helfen könne, „die Rechte und Zuständigkeiten der Länder in besonderem Maße zu schützen“, während der Übergang zu Mehrheitsentscheidungen wiederum „auch für die Länder Möglichkeiten für eine wirksamere Durchsetzung ihrer Anliegen auf europäischer Ebene bedeuten“ könne. Ihre Lösung: Ein solcher Übergang sei „nur mit präzise gefassten Kompetenznormen möglich“, wobei die verfassungsmäßigen Kompetenzen der Länder gewahrt werden müssten. Die Länder hatten angekündigt, dass sie ihren ganzen Einfluss geltend machen wollten, um gerade in dieser Frage das Verhalten der Bundesregierung bei der Regierungskonferenz über den Vertrag von Nizza zu beeinflussen. Sie waren auf der Konferenz mit zwei Ländervertretern unmittelbar beteiligt. Als sich abzeichnete, dass der Gipfel in den wichtigsten Fragen kein Einvernehmen erzielen würde, begannen sogleich Überlegungen zur Weiterentwicklung der Europäischen Union nach Nizza. In diesen Post-Nizza-Prozess brachten sich die Länder unter Nutzung erprobter Institutionen und Foren (EMK, einschließlich der dazu gehörenden Arbeitsebene, MPK und Bundesrat) aktiv ein.25 Die Entschließung des Bundesrates vom 20. Dezember 200126 enthielt die Hauptforderungen der Länder: eine verbesserte Zuständigkeitsordnung in der Europäischen Union, die Abschaffung der in Art. 308 EGV enthaltenen Vertragsabrundungsklausel und das Klagerecht für den AdR. 24 Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zur Eröffnung der Regierungskonferenz zu institutionellen Fragen, 4. Februar 2000, Drucksache 61/00 (Beschluss). 25 Vgl. Rudolf Hrbek/Martin Große Hüttmann: Von Nizza über Laeken zum Reformkonvent: Die Rolle der Länder und Regionen in der Debatte zur Zukunft der Europäischen Union, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2002, Baden-Baden 2002, S. 577–594. 26 Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zur Kompetenzabgrenzung im Rahmen der Reformdiskussion zur Zukunft der Europäischen Union, 20. Dezember 2001, Drucksache 1081/01 (Beschluss). III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 156 Handbuch zur deutschen Europapolitik Verfassungskonvent, Föderalismusreform, Vertrag von Lissabon Die Länder begrüßten ausdrücklich die auf der Sitzung des Europäischen Rates im Dezember 2001 in Laeken gefassten Beschlüsse über die weiteren Schritte. Sie sahen erstens vor, dass die für 2004 geplante nächste Regierungskonferenz durch einen Konvent vorbereitet werden sollte, dem mehrheitlich Abgeordnete des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente angehören sollten. Zweitens wurde für die Charakterisierung der von Konvent und nachfolgender Regierungskonferenz auszuarbeitenden neuen Vertragsgrundlagen der Europäischen Union der Begriff ,Verfassung‘ verwendet. Der Forderung der Länder, dass einer der beiden von Deutschland zu entsendenden Parlamentarier vom Bundesrat benannt werden sollte, wurde mit der Berufung des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Erwin Teufel am 1. Februar 2002 Rechnung getragen. Außerdem gab das mit der Verwendung des Begriffs ,Verfassung‘ weit definierte Mandat des Konvents auch den Ländern die Möglichkeit, die ihnen für eine Verfassung wichtigen Fragen aufzuwerfen. Die Entschließung des Bundesrates zu den Themen des Konvents zur Zukunft der Europäischen Union vom 12. Juli 200227 ging dann weit über das im Dezember 2001 beschlossene Votum hinaus und wurde deshalb als lange „Wunschliste“ charakterisiert.28 Der im Juli 2003 vom Konvent vorgelegte Entwurf eines EU-Verfassungsvertrags war mit Blick auf die Interessen und Forderungen der Länder ambivalent. Positiv waren die Punkte: (1) eine klarere und transparentere Kompetenzordnung, (2) die ausdrückliche Nennung der regionalen und kommunalen Ebene in den Bestimmungen zum Subsidiaritätsprinzip, (3) die neuen Regeln für die Kontrolle und Beachtung dieses Prinzips und in Verbindung damit, (4) die Zuweisung substanzieller Mitwirkungsrechte an nationale Parlamente, d.h. auch einzelner Kammern (im Fall Deutschlands: Bundesrat), (5) Klagerecht für den AdR sowie (6) Einstimmigkeit bei Entscheidungen über den Zugang von Drittstaatsangehörigen zu den nationalen Arbeitsmärkten. Negativ schlug zu Buche: (1) ein Klagerecht für einzelne Regionen mit legislativen Befugnissen, (2) die Erlaubnis der offenen Methode der Koordinierung (OMK) für einige Politikfelder (Sozialpolitik, Forschungspolitik, Industriepolitik und Gesundheitswesen), (3) die Beibehaltung der Lückenfüllungsklausel und (4) legislative EU-Befugnisse im Bereich der Daseinsvorsorge. Teufel nannte am 16. Juli 2003 in einer Regierungserklärung im Landtag von Baden- Württemberg das Ergebnis der Konventsberatungen,29 das in einem so heterogen zusammengesetzten Gremium notwendig ein Kompromiss sein müsse, „beachtlich“. Er stellte den für die Länder unbefriedigenden Punkten Erfolge in zwei wichtigen Bereichen gegenüber: die Bestimmungen zur Kompetenzordnung und zum Subsidiaritätsprinzip einschließlich der Kontrolle seiner Beachtung und Anwendung unter Beteiligung der Parlamente. Die Länder indessen kamen zu keiner einheitlichen Bewertung.30 Die EMK, für deren Voten Einmütigkeit erforderlich ist, war als Folge der Einbringung von zwei gegensätzlichen Bewertungen blockiert. Die dann im Bundes- 27 Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zu den Themen des Konvents zur Zukunft der Europäischen Union, 12. Juli 2002, Drucksache 586/02 (Beschluss). 28 Michael W. Bauer: Der europäische Verfassungsprozess und der Konventsentwurf aus Sicht der deutschen Länder, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2004, Baden-Baden 2004, S. 453–475, hier S. 455. 29 Siehe Regierungserklärung des Ministerpräsidenten Erwin Teufel, Landtag von Baden-Württemberg 13. Wahlperiode, 48. Sitzung am 16. Juli 2003, Plenarprotokoll 13/48, S. 3305–3315. 30 Zu diesem Vorgang vgl. Bauer: Der europäische Verfassungsprozess, 2004, S. 464–467. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 157 rat mehrheitlich unterstützte Entschließung31 forderte die Bundesregierung auf, mit Nachbesserungsforderungen der Länder in die Regierungskonferenz zu gehen. Diese beschloss nach fast einjährigen Verhandlungen im Oktober 2004 den Verfassungsvertrag, in dem die Forderungen der Länder keine Berücksichtigung fanden. Ihnen blieb damit nur die Möglichkeit, sich im Rahmen des Ratifikationsverfahrens um eine Stärkung ihrer Position im innerstaatlichen Kontext und nicht im Unionsrecht zu bemühen – mit Erfolg: Denn die Bundesregierung wollte die Ratifikation des Verfassungsvertrags nicht gefährden und war deshalb bereit, den Ländern entgegenzukommen. Bundeskanzler Gerhard Schröder gab schon einen Monat vor dem Bundesratsvotum zum Verfassungsvertrag den Ministerpräsidenten zwei Zusagen, die keinen direkten Bezug zum Inhalt des Verfassungsvertrags hatten: Der Bundesrat wird künftig an der Bestellung der deutschen Richter und Generalanwälte für den Gerichtshof der Europäischen Union beteiligt und durch eine gegenüber bisher viel weiter gefasste Definition des Begriffs ,Vorhaben‘ der Europäischen Union wird sichergestellt, dass der Bundesrat auch bei nicht rechtsverbindlichen EU-Handlungsinstrumenten mitwirken kann. Beide Punkte wurden in das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates als Begleitgesetz zum Ratifikationsgesetz, dem der Bundesrat am 27. Mai 2005 zustimmte, aufgenommen. Das Gesetz enthielt weiterhin Regelungen zur innerstaatlichen Behandlung von zwei Elementen des Verfassungsvertrags, die für die Länder hohe Priorität hatten: die Rechte des Bundesrates beim neuen Verfahren der Kontrolle der Beachtung und Ausübung des Subsidiaritätsprinzips unter Beteiligung nationaler Parlamente bzw. auch Kammern nationaler Parlamente sowie die Wahrnehmung des Vetorechts beim Übergang von der Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidungen im Rat der Europäischen Union. Nachdem das Projekt des Verfassungsvertrags als Folge seiner Ablehnung in Frankreich und den Niederlanden gescheitert war, war das deutsche Begleitgesetz mit seinen Regelungen zunächst obsolet geworden. Der Vorgang wurde später, bei der Ratifikation des Vertrags von Lissabon, der sich inhaltlich eng an die Bestimmungen des Verfassungsvertrags anlehnte, wieder aufgenommen. In der Zwischenzeit wurde die Frage der Rolle der Länder in der Europapolitik in den Beratungen über die Reform und Modernisierung des deutschen Föderalismus behandelt.32 Der im Oktober 2003 von Bundestag und Bundesrat eingesetzten gemeinsamen Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung war ausdrücklich aufgetragen, „die Fragen der Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung auch vor dem Hintergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union (...) zu beleuchten.“33 Da ein Hauptanliegen der Föderalismusreform die Entflechtung der Kompetenzen und der finanziellen Verantwortlichkeit von Bund und Ländern war, um dadurch ihre jeweilige Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit zu verbessern und die politische Verantwortlichkeit besser zuzuordnen, musste auch die Rolle des Bundes und der Länder bei der Behandlung von EU-Angelegenheiten geprüft werden, die in Art. 23 GG nebst EUZBLG und Bund-Länder-Vereinbarung festgelegt war. Dabei gingen Bund und Länder mit konträren Vorstellungen und Zielsetzungen in die Verhandlungen. Von Seiten 31 Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zur Anmeldung von Beratungsgegenständen in der Regierungskonferenz, 17. Oktober 2003, Drucksache 744/03 (Beschluss). 32 Vgl. Rudolf Hrbek: Der deutsche Bundesstaat in der EU. Die Mitwirkung der deutschen Länder in EU-Angelegenheiten als Gegenstand der Föderalismus-Reform, in: Charlotte Gaitanides/Stefan Kadelbach/Gil Carlos Rodriguez (Hrsg.): Europa und seine Verfassung. Festschrift für Manfred Zuleeg, Baden-Baden 2005, S. 256–273. 33 Deutscher Bundestag: Antrag der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP: Einsetzung einer gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 14. Oktober 2003, Drucksache 15/1686, S. 1. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 158 Handbuch zur deutschen Europapolitik des Bundes wurde das auf Art. 23 GG gestützte Verfahren mit dem Argument kritisiert, es wirke sich negativ auf die Handlungsfähigkeit und auf eine wirksame Vertretung deutscher Interessen durch die Bundesregierung aus. Der Bund plädierte daher für die Streichung der Abs. 3 bis 7 von Art. 23 GG. Die Länder entgegneten dieser Kritik mit dem grundsätzlichen Hinweis auf ihre Staatlichkeit und ihre gesamtstaatliche Mitverantwortung. Bei ihrer Mitwirkung bei der Behandlung von EU-Angelegenheiten seien die Länder stets dem Grundsatz der Bundestreue verpflichtet; Art. 23 GG habe sich bisher bewährt. Als ihre Gegenforderung brachten die Länder zwei Optionen ein: Die Maximalposition, besonders von Baden-Württemberg vorgetragen, verlangte die völlige Entflechtung. In Bereichen ausschließlicher Kompetenz der Länder müssten diese auch in Brüssel allein handlungsbefugt sein. Bei der Option ,Status quo plus‘ würde Art. 23 GG beibehalten, in seinem Wortlaut müssten aber Verbesserungen und Präzisierungen vorgenommen werden. Als die Kommissionsberatungen im Dezember 2004 ergebnislos abgebrochen wurden, lagen die Positionen auch in der Frage der Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Länder noch weit auseinander. Im Rahmen der Bemühungen um die Bildung einer Großen Koalition nach den vorgezogenen Bundestagswahlen im Herbst 2005 wurde auch das Projekt der Föderalismusreform wieder aufgegriffen und mit einer umfangreichen Paketlösung (Föderalismusreform I) im Sommer 2006 erfolgreich abgeschlossen. Sie beinhaltete auch neue Regeln für die Mitwirkung der Länder bei EU-Angelegenheiten.34 Dazu wurde Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG neu gefasst und präzisiert: „Wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind, wird die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen.“ In der alten Fassung waren keine konkreten Politikbereiche genannt worden und es handelte sich um eine ,Soll‘-Bestimmung, die der Bundesregierung einen Ermessensspielraum gab. Im EUZBLG wurde der Bundesrat gegenüber der Regierung durch folgende Regelung noch weiter gestärkt: Bei Meinungsverschiedenheiten, ob eine Angelegenheit im Schwerpunkt legislative Länderkompetenzen betrifft (in diesen Fällen muss die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates „maßgeblich“ berücksichtigen), wird zunächst versucht, in weiteren Beratungen Einvernehmen zu erzielen. Falls das misslingt, kann der Bundesrat mit einer Zweidrittelmehrheit einen „Beharrungsbeschluss“ fassen, der für die Bundesregierung „maßgebend“ ist, dem Bundesrat also gleichsam das letzte Wort gibt. Die Föderalismusreform I enthält auch Bestimmungen über die innerstaatliche Aufteilung der Haftung bei Verstößen gegen EU-Recht zwischen Bund und Ländern. Abs. 6 in Art. 104a GG legt fest, wie Bund und Länder die Lasten im Fall einer Verletzung von supranationalen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands untereinander aufteilen: 15 Prozent der Bund, 85 Prozent die Länder (wobei die Ländergesamtheit 35 Prozent und die Länder, die die Kosten verursacht haben, 50 Prozent tragen müssen). Nach Abs. 5 in Art. 109 GG teilen sich bei einer Verletzung der Bestimmungen zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin, wie sie der Stabilitätsund Wachstumspakt definiert, Bund und Länder die Zahlungen an die Europäische Union im Verhältnis 65 zu 35 Prozent. Der Länderanteil zu 35 Prozent wird dabei von allen Ländern ge- 34 Vgl. Matthias Niedobitek: „Europa“ als Gegenstand der Föderalismusreform, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2007, Baden-Baden 2007, S. 191–204. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 159 meinsam aufgebracht, die restlichen 65 Prozent von den Ländern entsprechend ihrem jeweiligen Verursachungsbeitrag. Der Vertrag von Lissabon, inhaltlich in weiten Teilen mit dem Verfassungsvertrag identisch, aber anders aufgebaut, hat als vorerst letzte Etappe auf dem Weg von Vertragsrevisionen Gebietskörperschaften auf regionaler und kommunaler Ebene, also auch die deutschen Länder, nachhaltig gestärkt. Sie werden als Aspekte der nationalen Identität in Art. 4 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und in den Bestimmungen zum Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 Abs. 3 EUV ausdrücklich genannt. Für die deutschen Länder sind zusätzlich die in zwei Protokollen festgelegten Bestimmungen über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union sowie über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit wichtig, die sich auf die Mitwirkung des Bundesrates und – in geringerem Umfang – von Landtagen beziehen. Der Bundesrat hat dem Vertrag am 23. Mai 2008 zugestimmt und das (Begleit-)Gesetz zur Stärkung der Rechte von Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Außerdem wurde am 12. Juni 2008 eine neue Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die Zusammenarbeit in EU-Angelegenheiten beschlossen. Nachdem das Bundesverfassungsgericht das Begleitgesetz in seinem Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 für verfassungswidrig erklärt hatte, musste der Gesetzgeber reagieren. Das Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat wurde am 22. September 2009 beschlossen; zugleich wurde das EUZBLG neu formuliert. Als Anlage zu diesem Gesetz erhielt auch die Bund-Länder-Vereinbarung Gesetzesrang; sie wurde am 10. Juni 2010 nochmals ergänzt. Die Gesamtheit dieser Bestimmungen bedeutet nicht nur eine Stärkung der Länder gegenüber der Regierung, sondern weist ihnen auch eine größere gesamtstaatliche Verantwortung in EU-Angelegenheiten zu. Erstens sind die Informations- und Mitwirkungsrechte der Länder nicht auf rechtsverbindliche Handlungsinstrumente der Europäischen Union beschränkt, sondern erstrecken sich künftig auch auf Grünbücher, Weißbücher, Aktionsprogramme, Mitteilungen und Empfehlungen, in denen es um Themen geht, die wie etwa schulische Erziehung oder Kultur zum Kernbereich der Länderkompetenzen gehören. Zweitens wird der Bundesrat über Fragen einer Vertragsrevision sowie von Beitritts- und Assoziierungsverhandlungen rechtzeitig informiert und kann sich mit Stellungnahmen einschalten. Drittens erhält der Bundesrat zur Wahrnehmung seiner Integrationsverantwortung eine Reihe neuer Zustimmungs-, Ermächtigungs- und Weisungsrechte. Sie beziehen sich auf Vorhaben einfacher Vertragsänderung sowie auf allgemeine und besondere Brückenklauseln; hier bedarf es der gesetzlichen Ermächtigung gemäß Art. 23. Abs. 1 GG. Auch für den Fall einer Enthaltung, die die entsprechende Maßnahme nicht verhindern kann, braucht die Bundesregierung diese Ermächtigung. Die erweiterten neuen Rechte des Bundesrates beziehen sich auch auf Fälle der Anwendung der Kompetenzerweiterungs- und der Flexibilitätsklausel. Viertens werden schließlich die Länder und der Bundesrat auch im neuen Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips gestärkt. So kann der Bundesrat als Teil des nationalen Parlaments eine Subsidiaritätsrüge vorbringen und im Fall einer Klage übernimmt die Bundesregierung das Klageersuchen gegenüber dem Gerichtshof der Europäischen Union und beteiligt den Bundesrat bzw. seine Vertreter am Verfahren. Wollen einzelne Länder Klage erheben, so übernimmt der Bundesrat das Klageersuchen. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 160 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Länder und der Bundesrat in der deutschen Europapolitik In der Anfangsphase des europapolitischen Integrationsprozesses waren die Länder auf eine Zuschauerrolle beschränkt und für den Bundesrat galt nur die in Art. 53 Satz 3 GG festgelegte Pflicht der Bundesregierung, ihn „über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten.“ Hier ist im Laufe der Jahrzehnte in mehreren im ersten Teil dieses Beitrags beschriebenen Etappen ein grundlegender Wandel erfolgt: Die Länder und der Bundesrat sind zu Akteuren geworden, die in der deutschen Europapolitik eine Rolle spielen, die durch Bestimmungen im Grundgesetz und ergänzenden, meist gesetzlichen Regelungen im Einzelnen definiert wird. Mit Blick auf dieses Regelwerk und v.a. seine Beachtung und Anwendung in der politischen Praxis wird von einer Europäisierung des deutschen Föderalismus gesprochen.35 Diese hat das eingangs genannte Spannungsverhältnis zwischen dem Bundesstaats- und dem Integrationsprinzip nicht beseitigt, wohl aber signifikant entschärft. Das ist besonders auf die Art und Weise zurückzuführen, wie die Beteiligten – Bundesregierung, Bundesrat und Landesregierungen – mit den Regeln über die Mitwirkung der Länder und ihr Zusammenwirken in EU-Angelegenheiten umgehen. Hier gilt, jedenfalls im Regelfall, dass beide Seiten den Grundsatz der Bundestreue beachten: Die Bundesregierung wird bei der Wahrnehmung ihrer außen- und integrationspolitischen Verantwortung von den Ländern nicht unangemessen und zum Nachteil für deutsche Interessen beeinträchtigt; gleichzeitig wird die integrationspolitische Mitverantwortung der Länder seitens der Bundesregierung anerkannt und ihr Status als Gliedstaaten mit eigenständigen Rechten im Rahmen der föderalen Ordnung Deutschlands respektiert. Das grundsätzliche Bekenntnis zum Prinzip der Bundestreue schließt Meinungsverschiedenheiten darüber, wie bei der Anwendung des Regelwerks zum Zusammenwirken von Ländern und Bundesregierung im Einzelfall zu verfahren ist, nicht aus. Dabei – das zeigt die Erfahrung mit den wenigen Streitfällen in der Vergangenheit – sitzt die Bundesregierung am längeren Hebel und hat ihren Standpunkt, wenn keine einvernehmliche Lösung gefunden wurde, letztlich stets durchgesetzt. Solche Niederlagen waren für die Länder ein Beleg dafür, dass das geltende Regelwerk mit dem Ziel einer Verstärkung ihrer europapolitischen Rolle revidiert und weiterentwickelt werden müsse. Dabei war davon auszugehen, dass sich die Bundesregierung solchen Forderungen entgegenstellen würde. Ein solches Muster zeigte sich bei einer Kontroverse aus der Legislaturperiode 2009 bis 2013. Als Reaktion auf die Finanz- und Schuldenkrise wurden 2011 u.a. zwei Projekte, die Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und des Euro-Plus-Pakts, vorbereitet. In einem Organstreit auf Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN des Bundestages erkannte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. Juni 2012 eine Verletzung der Informationspflicht seitens der Bundesregierung gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gegenüber dem Bundestag. Diese Pflicht gelte auch für völkerrechtliche Verträge zu EU-Angelegenheiten, „soweit sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen.“ Der Bundesrat nahm dieses Urteil zum Anlass, auch die Anpassung seiner Mitwirkungsrechte im EUZBLG zu verlangen.36 Die Bundesregierung wies diese Forderung am 20. Mai 2013 mit dem Argument zurück, die Informationsrechte des Bundesrates müssten auf Bereiche beschränkt sein, die Länderinteressen betref- 35 Vgl. dazu Martin Große Hüttmann: Als Bundesstaat im EU-Mehrebenensystem: die „Koevolution“ von Europäischer Union und deutschem Föderalismus seit 1949, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2019, Baden-Baden 2019, S. 127–144. 36 Zunächst in einem Beschluss vom 29. Juni 2012 (Bundesrat Drucksache 401/12), dann durch Vorlage eines Entwurfs für ein verändertes EUZBLG am 3. Mai 2013 (siehe FN 37). Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 161 fen könnten.37 Mit dem Ende der Legislaturperiode erledigte sich der Entwurf des Bundesrates. In der folgenden Legislaturperiode (2013–2017) wurden die Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und den Ländern über den Vorgang wieder aufgenommen, blieben aber ohne Ergebnis. Der Umstand, dass dazu seitens der Länder in der Legislaturperiode 2017 bis 2021 keine neue Initiative gestartet wurde, markiert das wahrscheinliche Ende einer Jahrzehnte lang bestehenden Konstellation, in der die (Gesamtheit der) Länder der Bundesregierung gegenüber stets sehr fordernd aufgetreten waren, was die Bestimmung und Stärkung ihrer Rolle in der deutschen Europapolitik betrifft. Für diesen Wandel sind eine Reihe von miteinander verbundenen und sich gegenseitig verstärkenden Faktoren verantwortlich: Aus der Fragmentierung und Ver- änderung der deutschen Parteienlandschaft resultieren eine Vielfalt von Koalitionsmustern in den Ländern sowie starke Unterschiede in der politisch-inhaltlichen Ausrichtung der an solchen Koalitionen beteiligten Parteien. Dies erschwert die Konsensbildung und die Herausbildung eines klaren programmatischen Profils, was sich auf die Handlungsfähigkeit von Landesregierungen negativ auswirkt. Zudem fehlt eine aktive ‚Kerngruppe‘ starker Länder (wie sie in der Vergangenheit mit dem Zusammenwirken von Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, ergänzt durch Hessen und Bayern, bestand), die der Bundesregierung gegenüber fordernd auftritt und agiert. Ein weiterer Faktor ist das Aufkommen einer neuen Generation von Politikern und Angehörigen der Verwaltung in den Ländern, die – anders als ihre Vorgänger – viel weniger auf gemeinsame Bemühungen um die Kodifizierung von Details im Regelwerk für die Gestaltung der Bund-Länder-Beziehungen in Angelegenheiten der Europäischen Union setzen. Hierbei zeichnet sich eine Präferenz für mehr eigenständige Aktivitäten des jeweiligen Landes ab, dies geschieht durchaus auch im Zusammenwirken mit einzelnen anderen Ländern in EU-Angelegenheiten in der Brüsseler Arena. Statt also einen neuen konkreten Vorstoß zur Weiterentwicklung des EUZBLG zu unternehmen, begnügte sich die MPK38 auf ihrer Zusammenkunft im Oktober 2019 in Schloss Elmau unter dem Vorsitz des bayerischen Ministerpräsidenten Markus Söder mit der eher allgemeinen Forderung an die Bundesregierung, den Belangen des deutschen Föderalismus auch in EU-Angelegenheiten Rechnung zu tragen; durch rechtzeitige und umfassende Informationen der Länder über anstehende Vorhaben der Europäischen Union, sowie durch die stärkere Beteiligung der Länder an der Entscheidungsfindung zur Bestimmung der deutschen Position in den verschiedenen Ratsformationen sowie im Europäischen Rat. Die gegenwärtige Rolle der Länder in der deutschen Europapolitik manifestiert sich hauptsächlich in zweierlei Hinsicht: erstens in der Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte und im Zusammenwirken mit der Bundesregierung in EU-Angelegenheiten, beides auf verfassungsrechtlicher und, ergänzend, gesetzlicher Grundlage, die seit 2010 unverändert geblieben ist; zweitens durch eigenständige, v.a. auf die Brüsseler Arena konzentrierte Aktivitäten, die einzeln, aber auch in Kooperation untereinander, als Lobby- und Networking-Tätigkeit verstanden werden können. Was den ersten Bereich betrifft, steht das Wirken des Bundesrates im Mittelpunkt. Er erhält von der Bundesregierung, auch zur Weiterleitung an die Landesregierungen bestimmt, umfangreiche Informationen über Vorhaben der Europäischen Union, wobei dann diejenigen (pro Jahr 37 Deutscher Bundestag: Entwurf eines Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG), 29. Mai 2013, Drucksache 17/13665, S. 22. 38 Die MPK tagt i.d.R. viermal jährlich; an zwei dieser Sitzungen nimmt auch die Bundeskanzlerin teil. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 162 Handbuch zur deutschen Europapolitik etwa 120 bis 150) ausgewählt werden, mit denen sich der Bundesrat befassen und zu denen er sich mit Stellungnahmen an die Adresse der Bundesregierung äußern soll. Dabei ist es die Aufgabe des monatlich tagenden besonderen EU-Ausschusses, dem die Bevollmächtigten der Länder beim Bund, zuständig für Bundes- und Europa-Angelegenheiten, angehören, die Voten der jeweils beteiligten Fachausschüsse zu koordinieren und die Entwürfe für Stellungnahmen zu formulieren, die dann im Plenum behandelt und beschlossen werden. Im Verhältnis der Fachausschüsse zum EU-Ausschuss dominieren die ersteren; zum einen wegen ihrer überlegenen Expertise, zum anderen aber auch deshalb, weil ihre Voten zu kontroversen Fragen vielfach einen Ausgleich von parteipolitisch unterschiedlichen Positionen darstellen, der deshalb im EU-Ausschuss nicht mehr in Frage gestellt wird. Während die Länder bei sogenannten föderalen Kernanliegen fast immer übereinstimmen, machen sich bei politisch-inhaltlichen Fragen (bspw. hinsichtlich der sozialen Dimension, der Belange von Arbeitnehmern, Anliegen im Bereich der Wirtschaft, oder auch bei Fragen mit finanziellen Implikationen, wie der Eurorettung) immer häufiger parteipolitische Unterschiede bemerkbar, zumal angesichts der immer vielfältiger gewordenen Koalitionskonstellationen in den Ländern. Was die Bindungswirkung der Stellungnahmen des Bundesrates für die Bundesregierung betrifft, enthält das EUZBLG nebst der dazu gehörenden Bund-Länder-Vereinbarung, wie oben dargestellt, die erforderlichen Bestimmungen. Für den Fall besonders eilbedürftiger Vorgänge wurde im Dezember 1992 die Europakammer geschaffen,39 die an Stelle des Plenums, im Übrigen auch in schriftlichen Umlaufverfahren, entscheiden kann. Dieses Gremium ist bisher zunächst nur selten, etwa zweimal pro Jahr, in Funktion getreten. Bei Bedarf, wie etwa anlässlich der besonderen Bedingungen während der Corona-Pandemie, bei der Sitzungen des Plenums reduziert werden mussten, kann die Sitzungsfrequenz der Kammer ganz pragmatisch erhöht werden, um dadurch nicht zuletzt auch die Handlungsfähigkeit des Bundesrates zu unterstreichen. Der Bundesrat benennt sodann die Vertreter der Länder für die verschiedenen Gremien des Rates der Europäischen Union und der Kommission. Die Abstimmung zwischen den Landesregierungen erfolgt dabei informell, ohne dass präzise Kriterien befolgt würden. Die großen Länder, die über entsprechend größere personelle und administrative Kapazitäten verfügen, sind allerdings stärker vertreten. Informalität bestimmt auch die Abstimmung unter den Landesregierungen, wenn diese bei der Bestellung deutscher Richter und Generalanwälte für den Gerichtshof der Europäischen Union mitwirken. Mit einem eigenen Repräsentanten verfügt der Bundesrat auch über eine institutionalisierte Verbindungsstelle zum Europäischen Parlament; sie soll sicherstellen, dass der Bundesrat als Mitspieler im Gefüge der interparlamentarischen Kommunikation auch seitens des Europäischen Parlaments wahrgenommen wird.40 Das Europäische Parlament hat seinerseits Interesse an solchen Beziehungen; zwar erfolgt noch keine förmliche Direktzuleitung seiner Materialien an den Bundesrat, wohl aber wird auf Arbeitsebene – insbesondere seitens der Berichterstatter – regelmäßig kommuniziert. Eine neue Funktion ist dem Bundesrat im Verfahren zur Kontrolle der Beachtung und Anwendung des Subsidiaritätsprinzips – mit der Möglichkeit einer Subsidiaritätsrüge im Rahmen des mit dem Vertrag von Lissabon 2009 eingeführten sogenannten ‚Frühwarnsystems‘ – zugefallen. 39 Das erfolgte mit einem neuen Absatz 3a in Art. 52 GG, der in Zusammenhang mit dem neuen ‚Europaartikel“ Art. 23 GG beschlossen wurde. Darin ist jedes Land mit einem Mitglied des Bundesrates vertreten, welches die dem Land zustehenden Stimmen als Block abgibt. 40 Dieser Repräsentant residiert (noch) nicht ständig in Brüssel, sondern nimmt seine Funktionen bei regelmäßigen Reisen zwischen Berlin und Brüssel wahr. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 163 Angesichts des Nachdrucks, mit dem die Länder kontinuierlich seit den 1980er-Jahren die strikte Beachtung des Prinzips angemahnt haben, ist auf den ersten Blick erstaunlich, wie wenig von dem neuen Instrument Gebrauch gemacht worden ist.41 Die Bilanz für die ersten drei Jahre ergibt acht Rügen, denen etwa 50 Fälle gegenüberstehen, die scheiterten, da sie entweder bei der Abstimmung keine Mehrheit erhielten oder bei denen sich bereits in den Beratungen deutlich abzeichnete, dass sie nicht mehrheitsfähig sind. Als Gründe für dieses Bild werden genannt: (1) Das politische Interesse an einer geplanten Regelung kann Subsidiaritätsbedenken in den Hintergrund treten lassen; so sind die sogenannten ‚A-Länder‘, bei denen die SPD in der entsprechenden Landesregierung dominiert oder mindestens eine ausreichend starke Position hat, um ihre Präferenzen wirksam geltend zu machen, vielfach nicht bereit, Anträge im Rahmen des Frühwarnsystems – diese werden häufig aus dem Kreis der sogenannten ‚B-Länder‘, CDU/ CSU-geführt, initiiert – zu unterstützen.42 (2) Der zurückhaltende Gebrauch des Instruments verhindert seine Abnutzung. (3) Der Bundesrat kann seine Subsidiaritätsbedenken, ohne eine Rüge auszusprechen, der Kommission mittels einer Fachstellungnahme zur Kenntnis bringen, was in den meisten dieser Fälle auch erfolgte. Die Nutzung des Instruments dient den Ländern nicht mehr in erster Linie zur Geltendmachung eines föderalen Kernanliegens; politisch-inhaltliche Interessen an geplanten EU-Regelungen haben demgegenüber eine mindestens gleichstarke Bedeutung. Beobachter registrieren denn auch, dass parteipolitische Unterschiede bei der Reaktion auf EU-Vorhaben deutlich erkennbar werden, während die Länder im Fall föderaler Kernanliegen gegenüber dem Bund übereinstimmen. Eine zusätzliche Informationsquelle, die aber primär die Landesregierungen als Adressat hat, ist der Länderbeobachter als gemeinsame Einrichtung der Länder43 mit gegenwärtig sechs Bediensteten und Sitz in Brüssel. Die institutionelle Anbindung des Länderbeobachters erfolgt bei dem Landesminister, der dem Bundesratsausschuss für Fragen der Europäischen Union vorsitzt; sie wechselt also jährlich. Die Finanzierung erfolgt gemeinsam durch alle Länder nach dem Königsteiner Schlüssel, der sich nach der Finanzkraft der Länder bemisst. Seine Aufgaben sind die Teilnahme (und anschließende Berichterstattung) an den Sitzungen des Rates der Europäischen Union, des Ausschusses der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (AStV) und an den Besprechungen der deutschen Delegation sowie an den Sitzungen der übrigen Gremien von Rat und Europäischer Kommission, für die der Bundesrat keine Ländervertreter benannt hat; schließlich die ergänzende Informationsbeschaffung vor Ort in Brüssel. Die ausführlichen Berichte werden v.a. von den Landesregierungen als wertvolle Informationen sehr geschätzt, wie eine jüngst vom baden-württembergischen Europaministerium44 durchgeführte Umfrage nochmals bestätigt hat. Überlegungen zu einer Neuausrichtung der Institution des Länderbeobachters – als ‚Beauftragter‘ wäre seine Funktion nicht auf die Verschickung von Berichten beschränkt – sind auf dem Hintergrund dieser positiven Evaluierung zu sehen. 41 Vgl. Ute Müller: Der Bundesrat und die Subsidiaritätsfrage nach Lissabon, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2013, Baden-Baden 2013, S. 248–260. 42 Wenn Vorhaben der Europäischen Union in der Öffentlichkeit Zustimmung finden, möchten die A-Länder vermeiden, mit einer Subsidiaritätsrüge ein ‚falsches‘ Signal auszusenden. 43 Dessen aktuelle Rechtsgrundlage ist ein Abkommen der Länder vom 24. Oktober 1996. 44 Der Länderbeobachter ist institutionell im Zeitraum 2019/2020 beim baden-württembergischen Europaminister angesiedelt. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 164 Handbuch zur deutschen Europapolitik Zur europapolitischen Rolle des Bundesrates gehört seine aktive Mitgliedschaft in transnationalen Netzwerken nationaler Parlamente bzw. Parlamentskammern. Das ist erstens und am wichtigsten die 1989 begründete Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europaangelegenheiten der nationalen Parlamente in der Europäischen Union (COSAC), deren Funktionen mit einem Schwerpunkt bei der Subsidiaritätsprüfung im Vertrag von Lissabon detailliert aufgelistet sind, die über ein ständiges Sekretariat in Brüssel verfügt und zweimal jährlich zusammenkommt. Zwei der sechs deutschen Mitglieder benennt der Bundesrat.45 Zweitens wurde 1999 die Konferenz der Präsidenten der Parlamente der EU-Mitgliedsstaaten und des Europäischen Parlaments (die EU-PPK) begründet, die einmal pro Jahr zusammenkommt, während die entsprechende Konferenz der Parlamentspräsidenten aus den Mitgliedstaaten des Europarates nur alle zwei Jahre tagt. Die EU-PPK hat sich 2017 mit den organisatorischen Details eines neu einzurichtenden Gremiums auf dem Gebiet der interparlamentarischen Kooperation befasst: dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Europäischen Polizeiamtes (Europol) gemäß Artikel 51 der Europol-Verordnung. Ihm gehören für Deutschland je zwei Vertreter von Bundestag und Bundesrat an. Weil Fragen des Polizeiwesens Ländersache sind, messen die deutschen Länder und der Bundesrat dieser Mitwirkung große Bedeutung zu. Drittens gehört der Bundesrat der im Jahr 2000 auf französische Initiative gegründeten Vereinigung der Senate Europas an, die gegenwärtig 15 Mitglieder – nicht nur aus EU-Staaten – hat und die einmal pro Jahr tagt. Im Rahmen dieses Netzwerks wurden, nicht zuletzt auf deutsche Initiative, Bemühungen gestartet, Treffen der Präsidenten der jeweiligen Zweiten Kammern aus Deutschland, Frankreich und Polen – also nach dem Format des Weimarer Dreiecks – durchzuführen.46 Schließlich ist in diesem Zusammenhang das im Jahr 2000 von Parlamenten der EU- Mitgliedstaaten gestartete Vorhaben zu nennen, die jeweilige EU-Ratspräsidentschaft um eine Parlamentarische Dimension zu ergänzen. Während der deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 fungieren daher Bundestag und Bundesrat gemeinsam als Gastgeber entsprechender Zusammenkünfte. Diese Ergänzung um eine Parlamentarische Dimension findet sich auch bei den inzwischen fest etablierten und bewährten ‚Trio-Präsidentschaften‘; so wurde im Juni 2020 eine Erklärung zum Arbeitsprogramm für die Parlamentarische Dimension der Trioländer Deutschland, Portugal und Slowenien (die beiden letztgenannten Staaten übernehmen im Jahr 2021 nacheinander die EU-Ratspräsidentschaft) veröffentlicht. Zur Europäisierung des deutschen Föderalismus gehören auch die Bemühungen deutscher Landesparlamente, durch den Erwerb von Informations- und Beteiligungsrechten gegenüber ihren Landesregierungen ganz nach dem Muster der erfolgreichen Bemühungen der Landesregierungen gegenüber der Bundesregierung zu Mitspielern in der deutschen Europapolitik zu werden.47 Erste Forderungen wurden dazu von der Konferenz der Präsidenten der deutschen Landtage bereits in den 1980er-Jahren erhoben. Baden-Württemberg gilt als das Land, in dem diesbezüglich am meisten erreicht wurde. Bereits im Februar 1995 wurden die Mitwirkungs- 45 Vgl. Rudolf Hrbek: COSAC, in: Jan Bergmann (Hrsg.): Handlexikon der Europäischen Union, 5. Aufl., Baden- Baden 2015, S. 204–205. 46 Der damalige Bundesratspräsident Daniel Günther hatte sich bei der Zusammenkunft im Juni 2019 erfolgreich um die Fortsetzung und Wiederbelebung dieses Kooperationsformats bemüht. 47 Vgl. Gabriele Abels: Wandel oder Kontinuität? Europapolitische Reformen der deutschen Landesparlamente in der Post-Lissabon-Phase, in: Gabriele Abels/Annegret Eppler (Hrsg.): Auf dem Weg zum Mehrebenenparlamentarismus? Funktionen von Parlamenten im politischen System der EU, Baden-Baden 2011, S. 279–294. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 165 rechte des Landtages in der Verfassung verankert.48 Als Reaktion auf das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurden diese Bestimmungen ergänzt.49 Die wesentlichen Neuerungen sind die Bestimmungen über eine gestufte Bindung der Landesregierung an Voten des Landtages, die sich auch auf Fragen der Subsidiaritätskontrolle beziehen; außerdem das neue Gesetz über die Beteiligung des Landtages in EU-Angelegenheiten50 anstelle der bisherigen Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung. Bayern und Schleswig-Holstein folgten als erste weitere Länder dem Vorbild Baden-Württembergs, was die Beteiligung der Landtage auf der Grundlage eines speziellen Gesetzes betrifft. Die Nutzung dieser Regeln obliegt generell besonderen Europaausschüssen, die mittlerweile in allen Landtagen existieren, deren Wirksamkeit aber v.a durch zwei Faktoren begrenzt wird: eine sehr dürftige personelle Ausstattung, also das Fehlen des für die Behandlung von EU-Angelegenheiten unerlässlichen Sachverstands, sowie die Dominanz der Fachausschüsse. EU-Themen spielen in den Landtagen deshalb i.d.R. nur eine Nebenrolle. Die Zahl von Stellungnahmen ist gering und ihre inhaltliche Substanz schwach. Die Landtage versuchen auf unterschiedliche Weise, ihre Position als europapolitische Akteure zu verbessern. Neben Bemühungen, ihre Mitwirkungsrechte stärker zu verankern und ihre Europafähigkeit durch eine Aufstockung der Ausstattung für die Europaausschüsse zu verbessern, sind folgende Maßnahmen zu nennen: Fast alle Landtage sind im AdR mit einem Mitglied oder einem stellvertretenden Mitglied und einige Landtage mit einem Bediensteten als Beobachter in Brüssel (in der entsprechenden Landesvertretung) vertreten. Eine Mehrzahl der Landtage gehört dem vom AdR begründeten Netzwerk zur Subsidiaritätskontrolle an und beteiligt sich an der damit verbundenen Datenbank REGPEX, die dem Daten- und Informationsaustausch zwischen Parlamenten auf regionaler Ebene dient. Und nicht zuletzt beteiligen sich die Landtage an der 1997 begründeten Konferenz der Europäischen Regionalen Gesetzgebenden Parlamente (CALRE).51 Die gegenwärtige, gegenüber der Anfangszeit viel stärkere Rolle der Länder zeigt sich – neben der Wahrnehmung von Mitwirkungsrechten und dem Zusammenwirken mit der Bundesregierung – ganz deutlich in ihren eigenständigen Aktivitäten in Brüssel. Bei der Zugehörigkeit der Länder zum AdR handelt es sich zwar um eine institutionalisierte Vertretung auf der Basis von Vertragsbestimmungen, ihre Tätigkeit hat aber wegen der nur beratenden Rolle des AdR weniger den Charakter von Mitentscheidung. Es geht viel mehr – nicht zuletzt auch in ihrer eigenen Einschätzung – um Präsenz in Brüssel und die Wahrnehmung von Networking-Aktivitäten vor Ort. Auf Deutschland entfallen 24 Sitze: Jedes Land entsendet ein Mitglied nebst Stellvertreter (meist zwischen Landesregierung und Landtag aufgeteilt). Fünf Sitze werden von den Ländern 48 Dazu zählen ein Informationsanspruch gegenüber der Landesregierung, das Recht zur Abgabe von Stellungnahmen, die Pflicht der Landesregierung, diese „bei Vorhaben, die Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder wesentlich berühren“, zu berücksichtigen (Art. 34a Verfassung des Landes Baden-Württemberg, LV). Einzelheiten der Unterrichtung und Beteiligung des Landtages wurden 1996 in einer Vereinbarung von Landtag und Landesregierung bestimmt. 49 Vgl. Gabriele Abels/Annegret Eppler: Die deutschen Länderparlamente nach Lissabon-Vertrag und -Urteil: Ein Problemaufriss entlang parlamentarischer Funktionen am Beispiel des Landtags von Baden-Württemberg, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2011, Baden- Baden 2011, S. 457–470, hier S. 464–467. 50 Siehe Landtag von Baden-Württemberg: Gesetz über die Beteiligung des Landtags in Angelegenheiten der Europäischen Union (EULG), Beschlussempfehlung und Bericht des Europaausschusses, 26. Januar 2011, LT- Drucksache 14/7339. 51 Vgl. Andreas Kiefer: Gesetzgebende Regionalparlamente und ihr europäischer Verband: die CALRE, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2006, Baden-Baden 2006, S. 606–629. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 166 Handbuch zur deutschen Europapolitik nach dem Rotationsprinzip besetzt und drei Sitze sind für die drei kommunalen Spitzenverbände reserviert. Im Mittelpunkt ihrer eigenständigen Aktivitäten stehen die Vertretungen der Länder bei der Europäischen Union. Sie wurden in den 1980er-Jahren unter der Bezeichnung ‚Informationsbüros‘ eingerichtet; das spiegelte ihre damalige Hauptfunktion einer von der Bundesregierung unabhängigen Informationsbeschaffung. Die Umbenennung in ‚Vertretung‘ erfolgte mit Beginn des neuen Jahrtausends; damit waren eine Ausweitung der Funktionen sowie ein personeller und räumlicher Ausbau verbunden. Zu den ständigen Mitarbeitern einer Landesvertretung kommen aus den Landesministerien für einen bestimmten Zeitraum nach Brüssel abgeordnete Mitarbeiter, die die einzelnen Sachbereiche und Ressorts vertreten sollen.52 Die organisatorische Anbindung einer Landesvertretung in der jeweiligen Landesregierung folgt ganz unterschiedlichen Mustern. In einigen Ländern ist die Landesvertretung der Regierungszentrale (Staatsministerium oder Staatskanzlei) zugeordnet, was ihre Durchschlagskraft gegenüber der Zuordnung zu einem Fachministerium erhöht. Im Übrigen ist die Landesvertretung für alle Ministerien, also für die Gesamtheit der Landesregierung da; im Fall von Koalitionsregierungen werden alle Koalitionsparteien die Landesvertretung als Plattform oder Einflussfaktor zu nutzen versuchen. Sie kann in der administrativen Hierarchie entweder als eine eigene Abteilung firmieren oder Teil einer Europa-Abteilung sein. Die Funktionen der Landesvertretungen sind vielfältig. Sie sammeln als ‚Horchposten‘ Informationen und wählen aus, was sie an das Land weitergeben. Sie kommunizieren als ‚Sprachrohr‘ der Länder mit anderen Akteuren in der weiten Brüsseler Arena, vorrangig mit den EU- Institutionen. Dabei dienen sie zugleich als Informanten, wie etwa der Kommission für deren legislative und Implementierungsfunktion. Sie sind Anlaufstelle für die verschiedensten Einrichtungen des Landes wie auch für Unternehmen; sie wirken also bei der Wirtschaftsförderung mit. Sie nehmen als ‚Schaufenster‘ des Landes PR-Aktivitäten wahr und bieten Akteuren des Landes eine Plattform in Brüssel. Durch ihre Lobbying- und Networking-Funktionen begleiten sie Entscheidungsprozesse in EU-Angelegenheiten in allen Phasen. Dabei handeln die einzelnen Landesvertretungen keineswegs nur auf eigene Faust; sie kooperieren untereinander und im Fall gleichgerichteter Interessen auch mit entsprechend aktiven Regionen anderer EU- Staaten.53 Sehr wichtig sind die Arbeitsbeziehungen mit der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union, der – mit ihren gegenwärtig etwa 190 Bediensteten – im Entscheidungsprozess eine Schlüsselrolle zukommt. Das erklärt auch das Interesse einzelner Länder (hier werden v.a. Bayern, Hessen und Baden-Württemberg genannt), eigene Beamte befristet in die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland zu entsenden. Informelle Kommunikationsbeziehungen spielen in der großen und weiten Brüsseler Arena eine besonders wichtige Rolle, an der sich Landesvertretungen als Organisatoren und Gastgeber ganz unterschiedlicher Veranstaltungen und Events bewusst beteiligen.54 In diesem Zusammenhang ist auch die Existenz von ‚Landeskinder-Netzwerken‘ zu nennen, denen Abgeordnete des Europäischen Parlaments, Bedienstete der EU-Institutionen und eine große Zahl von in Brüssel tätigen Akteuren aus Wirtschaft und Gesellschaft angehören. Die Pflege dieser Netz- 52 Die Landesvertretung Baden-Württemberg hat gegenwärtig insgesamt 30 Mitarbeiter. 53 Das gilt etwa für die Deutschsprachige Gemeinschaft in Belgien oder – mit Blick auf die Brexit-Problematik – für Schottland. 54 Ein interessantes Beispiel ist der auf Initiative von Günther Oettinger, dem ehemaligen Ministerpräsidenten von Baden-Württemberg und späteren Mitglied der Europäischen Kommission, organisierte ‚Stammtisch‘ für Mitglieder des Kommissionskollegiums in der Landesvertretung Baden-Württemberg. Die Rolle der Länder und des Bundesrates in der deutschen Europapolitik Handbuch zur deutschen Europapolitik 167 werke gehört zum Aufgabenprofil einer Landesvertretung. Nicht zuletzt haben sie die Aufgabe, das Geschehen in Brüssel im eigenen Land zu vermitteln und für EU-Themen zu sensibilisieren; sie fungieren insofern als Bindeglied zwischen den Ebenen. Zu den eigenständigen Aktivitäten der Länder gehören nicht zuletzt auch interregionale Beziehungen zu anderen subnationalen Gebietskörperschaften. Ein institutionalisiertes Netzwerk ist der Zusammenschluss der Exekutiven von EU-Regionen mit Legislativkompetenzen (RegLeg); 2001 v.a. auf Initiative Flanderns begründet. Hier treffen sich die Regierungschefs der etwa 70 beteiligten Regionen einmal jährlich. Auf dem Gebiet interregionaler, teils auch grenzüberschreitender Kooperation hat sich eine große Zahl von Verbindungen, bilateral und multilateral, auf unterschiedlich weitem, zum Teil eng spezialisiertem Gebiet, etabliert, wobei das Engagement der Beteiligten stark variiert. Diese Aktivitäten machen das aus, was als ‚Europa der Regionen‘ oder richtigerweise ‚Europa mit Regionen‘“ bezeichnet wird. Das Engagement der deutschen Länder dabei gehört im weiteren Sinn auch zu ihrer Rolle in der deutschen Europapolitik. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 168 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Christian Calliess Die Mütter und Väter des Grundgesetzes sahen die Zukunft Deutschlands in einem offenen Verfassungsstaat, der sich in das „Projekt des Westens“1 und damit in die internationale und hier zuvorderst in die (west-)europäische Staatengemeinschaft samt ihres Wertesystems, definiert durch Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und soziale Marktwirtschaft, integriert. Insoweit ermöglichten sie mit Art. 24 Abs. 1 (und später dann mit Art. 23 Abs. 1 des Grundgesetzes, GG) die Übertragung von Hoheitsgewalt auf eine Internationale Organisation bzw. die Europäische Union. Die v.a. in dieser Schlüsselnorm zum Ausdruck kommende Konzeption des offenen Verfassungsstaates war aus heutiger Sicht geradezu visionär. Sie bereitet Deutschland auf Herausforderungen vor, die weit über die klassischen Politikfelder der sogenannten ,Auswärtigen Gewalt‘, die Außen-, Handels-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, hinausgehen. Denn im Kontext von Globalisierung und Europäisierung geht es heute vermehrt um die gemeinsame Wahrnehmung von Aufgaben der Innenpolitik in Internationalen Organisationen, angefangen von der Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzpolitik bis hin zur Regulierung der Finanzmärkte. Mit den damit verbundenen Einwirkungen des internationalen und europäischen Rechts auf den Freiheitsschutz des Einzelnen und das demokratische Zustandekommen von politischen Entscheidungen sowie der Veränderung von souveräner Staatlichkeit ergeben sich für das deutsche Verfassungsrecht und damit auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) ganz neue Herausforderungen. Dies gilt v.a. für die Europapolitik, bei der es sich längst um eine neuartige Form der „europäisierten Innenpolitik“2 handelt. Die europäische Integration und das Grundgesetz Konkret äußert sich die Konzeption einer offenen Staatlichkeit in der Präambel, Art. 25 GG und v.a. in Art. 24 Abs. 1 GG.3 Es handelt sich bei dieser treffend als „Integrationshebel“ bezeichneten Vorschrift4 um eine Schlüsselnorm des gesamten Grundgesetzes, die allgemein als Türöffner für ein neues Staatsverständnis5 und ganz konkret für das Selbstverständnis Deutschlands als offener Verfassungsstaat6 prägend ist. Auf dieser Basis konnte Deutschland von der Montanunion angefangen bis hin zur heutigen Europäischen Union erfolgreich bei der Gestaltung eines vereinten Europas mitwirken. Die erst im Jahr 1992 eingefügte Spezialrege- 1 Heinrich August Winkler: Der lange Weg nach Westen. Deutsche Geschichte II – Vom „Dritten Reich“ bis zur Wiedervereinigung, München 2014, S. 126ff. 2 Christian Calliess: Auswärtige Gewalt, § 83, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts, Band IV: Aufgaben des Staates, 3. Aufl., Heidelberg 2006, S. 589–632, hier S. 589. 3 Vgl. dazu ausführlich Christian Calliess, in: Theodor Maunz/Günter Dürig (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, München 2019, Art. 24 I, Rn. 1–28. 4 Begriffsprägend Hans-Peter Ipsen: Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, S. 58. 5 Albert Bleckmann: Nationales und europäisches Souveränitätsverständnis. Strukturalistisches Modelldenken im Europäischen Gemeinschaftsrecht und im Völkerrecht, in: Georg Ress (Hrsg.), Souveränitätsverständnis in den Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1980, S. 33–70, hier S. 57; Utz Schliesky: Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt. Die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des Staatsrechts im europäischen Mehrebenensystem, Tübingen 2004, S. 444–481. 6 Vgl. Stephan Hobe: Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des Staatsbegriffs der deutschsprachigen Staatslehre im Kontext internationaler institutionalisierter Kooperation, Kiel 1998, S. 409ff.; Udo Di Fabio: Das Recht offener Staaten, Grundlinien einer Staats- und Rechtstheorie, Tübingen 1998, S. 97ff.; Rainer Wahl: Verfassungsstaat, Europäisierung, Internationalisierung, Frankfurt am Main 2003, S. 17, S. 20ff. Handbuch zur deutschen Europapolitik 169 lung der Integrationsgewalt für die Europäische Union in Art. 23 GG wurde durch den Fortschritt der europäischen Integration veranlasst und ist die verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage für die durch die Verträge von Maastricht, Amsterdam, Nizza und Lissabon bewirkten Kompetenztransfers in Richtung der angestrebten „immer engeren Union“.7 Sie konkretisiert, wie schon Art. 24 Abs. 1 GG, aber mit einer noch eindeutigeren Festlegung („vereintes Europa“) in Form eines Staatsziels die europäische Option der Verfassung,8 die (auch im Grundgesetz) dynamisch-offen angelegt ist. Mit Art. 23 GG als spezifischem Europa-Artikel setzt das Grundgesetz die positive Entscheidung der Eingliederung Deutschlands in die Europäische Union um. Die Norm verknüpft das staatliche Verfassungsrecht – einer Brücke vergleichbar – unmittelbar mit dem europäischen Verfassungsrecht und setzt für die offene Staatlichkeit neue Maßstäbe. Nach der Öffnungsklausel des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, die das Europabekenntnis der Präambel präzisiert, „wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der EU mit“. Dies dient dem Ziel der „Verwirklichung eines vereinten Europas“. Dieser Integrationsauftrag hat den Rang eines Staatsziels, das das Verständnis der Staatlichkeit und des staatlichen Rechts entscheidend mitprägt, auch wenn es keine individuell einklagbaren Rechte verleiht. Aus dem verbindlichen Staatsziel Europa ergibt sich demnach für alle deutschen Hoheitsträger eine Rechtspflicht zur konstruktiven Mitwirkung an der europäischen Integration. Diese Mitwirkungspflicht ist nicht auf die Europäische Union in ihrer heutigen Gestalt beschränkt, da Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Weiterentwicklung der Europäischen Union nicht genauer festlegt.9 Zugleich wird der Integrationsauftrag des Grundgesetzes jedoch über die sogenannte Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG an bestimmte Integrationsbedingungen gekoppelt. Die Struktursicherungsklausel bezieht und beschränkt die Integrationsermächtigung auf eine Europäische Union, die „demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet“. Art. 23 Abs. 1 GG normiert damit – gewissermaßen offensiv – strukturelle Anforderungen an die Europäische Union, im Zuge derer die an der Entwicklung der Europäischen Union mitwirkenden deutschen Organe dazu verpflichtet werden, sich für die fortschreitende Verwirklichung dieser Strukturprinzipien einzusetzen. Die Struktursicherungsklausel soll die notwendige Verfassungshomogenität zwischen mitgliedstaatlicher und europäischer Ebene herstellen. Sie korrespondiert insoweit mit den Art. 2, 7 und 49 des Vertrags über die Europäische Union (EUV). Die Anforderungen wurden zwar in weitgehender Anlehnung an die Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes formuliert, sie vermeiden aber aufgrund der allgemeinen Formulierungen eine zu spezielle Festlegung. 7 Vgl. seit jeher die Präambel sowie Art. 1 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union, Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union (EUV), in: Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 326/13, 26. Oktober 2012; Hierzu vgl. Christian Calliess, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.): EUV/AEUV-Kommentar, 5. Aufl., München 2016, Art. 1 EUV, Rn. 9ff. 8 Karl-Peter Sommermann: Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Tübingen 1997, S. 392, S. 483. 9 Vgl. Peter Badura: Das Staatsziel „Europäische Integration“ im Staatsrecht, in: Johannes Hengstschläger et al. (Hrsg.): Für Staat und Recht. Festschrift für Herbert Schambeck, Berlin 1994, S. 887–906, hier S. 887; Karl-Peter Sommermann: Staatsziel „Europäische Union“. Zur normativen Reichweite des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG n.F., in: Die Öffentliche Verwaltung 1994, S. 596–604, hier S. 596, S. 597ff.; ausführlicher Überblick bei Oliver Rüß: Vereintes Europa – das unerreichbare Staatsziel? Zur Grundgesetzkonformität eines Beitritts der Bundesrepublik Deutschland zu einem europäischen Bundesstaat, Baden-Baden 2005. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 170 Handbuch zur deutschen Europapolitik Vermittelt über Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG wird mit der sogenannten Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG überdies schließlich eine echte Integrationsgrenze gezogen. Deren Inhalt und Reichweite ist allerdings ebenso umstritten wie die diesbezüglichen Kontrollmöglichkeiten des BVerfG. Gleiches gilt für die Frage, ob diese Integrationsgrenze im Hinblick auf die europäische Integration absoluter Natur ist (wofür die Parallelität zu innerstaatlich veranlassten Verfassungsänderungen spricht) oder durch ein Referendum überwunden werden kann.10 Die ohne Frage schwierige Unterscheidung zwischen der Kategorie der Integrationsbedingungen, wie sie sich in der Struktursicherungsklausel Ausdruck verschaffen, und der Kategorie der Integrationsgrenzen, wie sie in der Bestandssicherungsklausel definiert werden, wird auch im Lissabon-Urteil des BVerfG von 2009 sichtbar. So heißt es im Hinblick auf das Strukturmerkmal der Demokratie im Lissabon-Urteil: „Die Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG begrenzt das in der Staatszielbestimmung angesprochene Mitwirkungsziel auf eine Europäische Union, die in ihren elementaren Strukturen den durch Art. 79 Abs. 3 GG auch vor Veränderungen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geschützten Kernprinzipien entspricht. Die Ausgestaltung der EU im Hinblick auf übertragene Hoheitsrechte, Organe und Entscheidungsverfahren muss demokratischen Grundsätzen entsprechen (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG).“11 Hier werden augenscheinlich die Merkmale des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG mit den von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Merkmalen gleichgesetzt. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG ist jedoch nicht nur Struktursicherungsklausel, sondern auch Staatszielbestimmung und wird daher zu Recht als „Offensive der Europäisierung“12 bezeichnet, die die Staatsorgane der Bundesrepublik zur aktiven und konstruktiv-gestaltenden Mitwirkung an der Entwicklung der Europäischen Union verfassungsrechtlich ermächtigt und verpflichtet. Die Integrationsbedingungen der Struktursicherungsklausel konkretisieren somit „nur“ den Integrationsauftrag. Sie formulieren insoweit jedoch keine Integrationsgrenzen. Dies übernimmt allein die Bestandssicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG als „Defensive des Grundgesetzes“,13 indem sie, vermittelt über Art. 79 Abs. 3 GG, nicht mehr und nicht weniger als den Kernbestand des Grundgesetzes und damit die deutsche Verfassungsidentität vor integrationsbedingten Eingriffen schützt. Daher ist allerdings dann der gleiche Maßstab anzulegen wie bei einer innerstaatlichen Verfassungsänderung.14 Zwischen europäischem und deutschem Verfassungsrecht Um die Rechtsprechung des BVerfG einzuordnen, ist es zunächst wichtig, sich die stark vom Dualismus zwischen Staats- und Völkerrecht geprägte Perspektive des Gerichts auf die Europäische Union vor Augen zu führen. Das BVerfG bezeichnet die Europäische Union in seinem Maastricht-Urteil (1992) zwar als „Staatenverbund“, daran anknüpfend hebt es jedoch immer 10 Vgl. dazu ausführlich Christian Calliess: Staatsrecht III. Bezüge zum Völker und Europarecht, 2. Aufl., München 2018, S. 247ff. 11 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Rn. 261, Lissabon deutet auf eine Gleichbedeutung hin, Rn. 264 lässt unklar, welche Regelungen des Art. 23 GG gemeint sind. 12 Rüdiger Breuer: Die Sackgasse des neuen Europaartikels (Art. 23 GG), in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht 5/1994, S. 417–429, hier S. 422. 13 Ebd. 14 Unklar insoweit siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Rn. 359ff., Lissabon; kritisch vgl. daher Christian Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Tübingen 2010, S. 235ff., S. 267ff. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 171 wieder die Souveränität Deutschlands15 und den entscheidenden Akt der völkervertraglichen Kompetenzübertragung nach Art. 23 I GG.16 Unstreitig ist die Europäische Union kein Bundesstaat. Wenn sie einer wäre, dann gäbe es eine Art. 31 GG entsprechende Regelung des Geltungsvorrangs, die übertragen lauten würde: ,Europarecht bricht mitgliedsstaatliches Recht‘. Die Europäische Union stellt aber etwas Neues dar, das weder mit den traditionellen Begriffen der Staatslehre, noch mit denjenigen des Völkerrechts angemessen zu beschreiben ist. Die ihr gemäß Art. 24 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG übertragene Hoheitsgewalt definiert eine neue Form der Internationalen Organisation und zugleich eine neue Form staatlicher Föderationen. Die Hoheitsgewalt der Europäischen Union vermittelt sich über ihr in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbares, d.h. mit Durchgriffswirkung auf den Bürger ausgestattetes Recht und dessen in der europäischen Rechtsordnung angelegten Anwendungsvorrang. Bereits hieran wird deutlich, dass die Europäische Union mehr ist als eine klassische Internationale Organisation des Völkerrechts, zugleich aber mangels Geltungsvorrangs auch kein föderaler Bundesstaat ist. Insoweit sind für die Europäische Union spezifische Begrifflichkeiten notwendig.17 Die 1957 gegründete Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wurde schon früh als supranational organisierter Zweckverband funktionaler Integration beschrieben.18 Diese sehr technische Beschreibung passt heute nicht mehr so recht, um das Gebilde der neuen Europäischen Union nach dem Vertrag von Maastricht zu beschreiben.19 Wenn das BVerfG in seinem Maastricht-Urteil den Begriff des ,Staatenverbunds‘ verwendet20, dann bringt dies treffend zum Ausdruck, dass die EU-Mitgliedstaaten zwar Träger von Souveränität bleiben, zugleich aber die Europäische Union eben nicht mehr nur ein loser Bund souveräner Nationalstaaten, sondern vielmehr ein föderativer Verbund ist, in dem die Souveränität von europäischer Ebene und Mitgliedstaaten gemeinsam ausgeübt und die Hoheitsgewalt geteilt wird. Dies hat zur Folge, dass staatliche Souveränität hochgezont und – jedenfalls wenn man dem Verständnis der amerikanischen Federal Papers von der Dual Sovereignty folgt – geteilt wird.21 Hinzukommen muss überdies die Perspektive des Verfassungsverbunds. Denn ohne die Verfassung bleibt der Staatenverbund eine zwar hilfreiche, jedoch weitgehend inhaltsleere Beschreibung; denn auch Staaten erhalten erst durch ihre Verfassung Form und Inhalt. Der Begriff des ‚Verfassungsverbunds‘ greift den im Kontext der europäischen Integration seit geraumer Zeit stattfindenden Konstitutionalisierungsprozess auf, indem er der Tatsache Rechnung trägt, dass 15 Zum Souveränitätsbegriff des BVerfG Wolfgang Kahl: Das Souveränitätsverständnis des Bundesverfassungsgerichts im Spiegel von dessen neuerer Rechtsprechung, in: Christian Calliess/Wolfgang Kahl/Kirsten Schmalenbach (Hrsg.): Rechtsstaatlichkeit, Freiheit und soziale Rechte in der EU, Berlin 2014, S. 23ff. 16 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155 (156 f., 181, 189), Maastricht-Urteil. 17 Zur Notwendigkeit der Loslösung vom Bundesstaat-Staatenbund Kontinuum und generell staatsanalogen Bezeichnungen vgl. Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 48; Bruno Kahl: Europäische Union: Bundesstaat – Staatenbund – Staatenverbund? Zum Urteil des BVerfG vom 12. Oktober 1993, in: Der Staat 2/1994, S. 241–258; Christoph Schönberger: Die Europäische Union als Bund, in: Archiv des öffentlichen Rechts 1/2004, S. 81–120; Armin von Bogdandy: Zur Übertragbarkeit staatsrechtlicher Figuren auf die europäische Union. Vom Nutzen der Gestaltidee supranationaler Föderalismus anhand des Demokratieprinzips, in: Michael Brenner/Peter M. Huber/Markus Möstl (Hrsg.): Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel. Festschrift für Peter Badura zum 70. Geburtstag, Tübingen 2004, S. 1033–1052. 18 Vgl. Ipsen: Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 194ff. 19 Vgl. ausführlich Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 43ff. 20 Siehe BVerfGE 89, 155 (184ff.), Maastricht-Urteil. 21 Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 70ff.; Schliesky: Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 530 und passim. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 172 Handbuch zur deutschen Europapolitik die europäischen Verträge – unabhängig von ihrer Bezeichnung – in vielerlei Hinsicht die klassischen Inhalte und Funktionen einer Verfassung aufweisen. Insoweit geht es um ein materielles Verfassungsrecht, das sich im Begriff des europäischen Verfassungsverbunds entfaltet. In diesem ergänzen, beeinflussen und befruchten sich nationales und europäisches Verfassungsrecht gleichermaßen. Das nationale Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten ist inspirierendes Rezeptionsreservoir für die europäische Ebene.22 Die Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG unterstreicht dies, indem sie die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der Entwicklung der Europäischen Union an grundlegende Verfassungsprinzipien rückkoppelt: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit und Grundrechtsschutz samt dem bündischen Prinzip der Subsidiarität. Aber auch die europäische Ebene formuliert Werte und Verfassungsprinzipien (vgl. Art. 2 EUV) – es sind dies Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte – auf die sich die Europäische Union selbst gründet, die aber auch allen Mitgliedstaaten gemeinsam sein müssen. Nicht von ungefähr sind diese Verfassungswerte Beitrittsvoraussetzungen (Art. 49 EUV) und können notfalls im Rahmen einer Unionsaufsicht (Art. 7 EUV) gegenüber den Mitgliedstaaten durchgesetzt werden.23 Die Europäische Union wird damit zugleich auch zu einem Werteverbund.24 Dementsprechend ist z.B. auch das Demokratieprinzip in der Europäischen Union über eine auf dem Status des Unionsbürgers (vgl. Art. 9 EUV) aufbauende Verbunddemokratie von Union und Mitgliedstaaten definiert. Erst die normative Klammer des Verbundes ermöglicht es, die gemeinsame Legitimationsleistung von Europäischem Parlament und – vermittelt über ihren jeweiligen Minister im Rat der Europäischen Union (vgl. für Deutschland: Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG) – nationalen Parlamenten zu entfalten und solchermaßen ein hinreichend effektives Legitimationsniveau zu gewährleisten (sogenannte duale Legitimation, Art. 10 Abs. 2 EUV).25 Charakteristisch für den so definierten föderalen Verbund sind die geteilte Ausübung von Hoheitsgewalt und die damit einhergehende Verzahnung der beiden Verfassungsebenen. Der Verbund ist einerseits vom Grundsatz der Funktionsfähigkeit der Europäischen Union geprägt, der im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung einen Anwendungsvorrang des europäischen Rechts erfordert. Andererseits ist er aber – dem föderalen Gedanken der Subsidiarität korrespondierend – auch vom Gebot der Rücksichtnahme geprägt. In prozeduraler Perspektive ist somit der Grundsatz loyaler Zusammenarbeit zwischen europäischen und mitgliedstaatlichen Institutionen von großer Bedeutung (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV). Dieses grundlegende Kooperationsprinzip drückt sich in gegenseitiger Rücksichtnahme bei der Umsetzung und Anwendung des vorrangigen Unionsrechts aus. In diesem Rahmen formuliert die der Europäischen Union aufgegebene Achtung der Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten 22 Dazu ausführlich Vgl. Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 65ff. 23 Vgl. Claudio Franzius: Der Kampf um Demokratie in Polen und Ungarn – Wie kann und soll die Europäische Union reagieren? in: Die Öffentliche Verwaltung 10/2018, S. 381–388, hier S. 381; ausführliche Analyse vgl.: Carlos Closa/DimitryKochenov: Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016. 24 Vgl. Christian Calliess: Europa als Wertegemeinschaft. Integration und Identität durch europäisches Ver- fassungsrecht?, in: JuristenZeitung 21/2004, S. 1033–1045. 25 Vgl. dazu Christian Calliess: Optionen zur Demokratisierung der Europäischen Union, in: Peter M. Huber/Karl- Peter Sommermann/Hartmut Bauer (Hrsg.):Demokratie in Europa, Schriftenreihe Verfassungsentwicklung in Europa, Bd. 1, Tübingen 2005, S. 281–318; Jelena von Achenbach: Demokratische Gesetzgebung in der Europäischen Union. Theorie und Praxis der dualen Legitimationsstruktur europäischer Hoheitsgewalt, Berlin/Heidelberg 2014; rechtlich-empirisch: Christian Calliess/Timm Beichelt: Die Europäisierung des Parlaments. Die europapolitische Rolle von Bundestag und Bundesrat, Gütersloh 2015, S. 29ff.; skeptisch Dieter Grimm: Europa ja – aber welches? Zur Verfassung der europäischen Demokratie, München 2016, S. 71ff.; demgegenüber Christian Calliess/Moritz Hartmann: Zur Demokratie in Europa: Unionsbürgerschaft und europäische Öffentlichkeit, Tübingen 2014, S. 71ff. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 173 (vgl. Art. 4 Abs. 2 EUV) eine absolute Grenze für das Handeln der Institutionen der Europäischen Union, einschließlich des Gerichtshofs der Europäischen Union. Anders als im Bundesstaat gibt es im Staaten- und Verfassungsverbund im Verhältnis von europäischem und nationalem Recht, von Gerichtshof der Europäischen Union und nationalen Verfassungsgerichten, somit keine klaren Hierarchien.26 Nationale und europäische Gerichte arbeiten im Lichte des Prinzips der loyalen Zusammenarbeit arbeitsteilig zusammen, es geht es nicht um Konkurrenz, sondern um Kooperation und Dialog. Insoweit weist für die Gerichte das Vorlageverfahren des Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den Weg.27 Treffend wird insoweit, analog zum erwähnten Staaten- und Verfassungsverbund, von einem „Verfassungsgerichtsverbund“ gesprochen.28 Demokratie als neuer Treiber des Integrationsverfassungsrechts Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Kontrolle der deutschen Europapolitik setzte zunächst das umstrittene Lissabon-Urteil des BVerfG29 aus dem Jahr 2009 neue Akzente: Über lange Zeit waren Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtsschutz die Treiber des deutschen Integrationsverfassungsrechts, die einen Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem im Grundsatz anerkannten (Anwendungs-)Vorrang des Unionsrechts legitimierten.30 Spätestens seit 2009 hat das Demokratieprinzip diese Rolle übernommen, indem es vermittelt über das vom BVerfG in der Lissabon-Entscheidung entwickelte und sodann im Kontext der Krise des Euroraums weiter entfaltete Konzept der Integrations- und Budgetverantwortung v.a. den Bundestag in die Pflicht nimmt. Damit wird zur klassischen Prärogative der Exekutive in der Außenpolitik (die sogenannte Auswärtige Gewalt) im Feld der Europapolitik ein Gegengewicht gesetzt. Dies ist insoweit konsequent, als die heutige Europapolitik, die durch eine Verzahnung europäischer und nationaler Zuständigkeiten und ein diesbezügliches arbeitsteiliges Zusammenwirken von Europäischer Union und Mitgliedstaaten im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund gekennzeichnet ist, nicht mehr in den Kategorien der Außenpolitik und des Völkerrechts, sondern nur noch als „europäisierte Innenpolitik“31 verstanden werden kann. Im Zentrum steht für das BVerfG auf der einen Seite das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, konkret das zum ,Grundrecht auf Demokratie‘ beförderte Wahlrecht des deutschen Bür- 26 Vgl. ausführlich dazu Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 47ff. 27 Vgl. Wolfgang Kahl: Optimierungspotenzial im „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2020, S. 824–828; dazu aus der Praxis: Thomas von Danwitz: Kooperation der Gerichtsbarkeiten in Europa, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 5/2010, S. 143–147, hier S. 143 sowie zur Vorlagepflicht nationaler Gerichte Christian Calliess: Der EuGH als gesetzlicher Richter im Sinne des Grundgesetzes, in: Neue Juristische Wochenschrift 27/2013, S. 1905–1910. 28 Andreas Voßkuhle: Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht 2010, S. 1–8, hier S. 1ff. 29 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Lissabon- Urteil; einen Überblick zur Diskussion des Urteils gibt Matthias Ruffert: Nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG – zur Anatomie einer Debatte, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 3/4/2009, S. 381–398, hier S. 381–398; im Kontext der Debatte vgl. Sven Simon: Grenzen des Bundesverfassungsgerichts im europäischen Integrationsprozess, Tübingen 2016. 30 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteile des Zweiten Senats zu (1) Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Mai 1974, in: BVerfGE 37, 271 (279ff.), Solange-I-Urteil; (2) siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Oktober 1986, in: BVerfGE 73, 339 (378ff.), Solange-II-Urteil; (3) siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 7. Juni 2000, in: BVerfGE 102, 147 (161ff.), Bananenmarktordnung; (4) dieser Vorbehalt wurde bloß bestätigt in Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (399), Lissabon-Urteil, in denen dieser entwickelt worden ist. 31 Calliess: Auswärtige Gewalt, § 83, 2006, S. 589. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 174 Handbuch zur deutschen Europapolitik gers gemäß Art. 38 Abs. 1 GG. Dieses dürfe, so der Ansatz des BVerfG, durch die europäische Integration nicht dergestalt „entleert“ werden, dass dem Bundestag nichts mehr von Substanz zu entscheiden verbleibe.32 Auf europäischer Ebene ist – darauf bezogen – das den europäischen Verträgen seit jeher zugrundeliegende Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 2 EUV zentral, demzufolge der Europäischen Union nur die ihr von den Mitgliedstaaten vertraglich übertragenen Befugnisse, nicht aber eine staatliche Allzuständigkeit (sogenannte Kompetenz-Kompetenz) zusteht. Die hieraus folgenden Vorgaben sieht das Gericht durch die im Vertrag von Lissabon vorgesehene Kompetenzverteilung zwischen Europäischer Union und den Mitgliedstaaten zwar (noch) als grundsätzlich gewahrt an.33 Gleichwohl gehen die Ausführungen des BVerfG hinsichtlich der staatlichen Souveränität weit über die für das Urteil unmittelbar relevanten Aspekte hinaus, indem sie die Rolle Deutschlands in der Europäischen Union zu determinieren, zu begrenzen, ja einzufrieren suchen: So definiert das Gericht – ohne konkreten Bezug zum Grundgesetz – nationale Staatsaufgaben, die durch die Europäische Union nicht berührt werden dürften. Sie sollen gewährleisten, dass Deutschland ausreichend Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse bleibt. Genannt werden z.B. die Staatsbürgerschaft, das Gewaltmonopol, das Budgetrecht des Bundestages und fiskalische Grundentscheidungen, das Strafrecht sowie kulturelle und soziale Fragen.34 Außerdem stellt das BVerfG die Souveränitätsfrage im Hinblick auf den Vorrang des Europarechts vor nationalem Recht. Unter Bezug auf seine ältere Rechtsprechung hebt es hervor, dass der Anwendungsvorrang auf einer verfassungsrechtlichen Ermächtigung (Art. 23 Abs. 1 GG) beruhe.35 Hieraus folgert das Gericht, dass der Vorrang für in Deutschland ausgeübte europäische Hoheitsgewalt nur so weit reichen kann, wie die Bundesrepublik ihr im Vertrag zugestimmt hat und verfassungsrechtlich zustimmen durfte. Dies ist eigentlich eine Selbstverständlichkeit, jedoch stellt sich die politisch bedeutsame Frage, wer in welchem Umfang über das „Zustimmendürfen“ zu befinden hat. Insoweit formuliert das BVerfG drei Kontrollvorbehalte: (1) hinsichtlich des europäischen Grundrechtsschutzes,36 (2) hinsichtlich der europäischen Kompetenzausübung (,Ultra-Vires-Kontrol- 32 Mit dessen Hilfe wird prozessual die Verfassungsbeschwerde zum Instrument gemacht, mit der nicht nur Kompetenzübertragungen durch Vertragsänderungen, sondern auch die Ausübung übertragener Kompetenzen durch die Europäische Union einer beständigen Kontrolle durch das BVerfG unterworfen werden, siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (168), Lissabon-Urteil; vgl. dazu kritisch Martin Nettesheim: Ein Individualrecht auf Staatlichkeit? Die Lissabon-Entscheidung des BVerfG, in: Neue Juristische Wochenzeitschrift 62/2009, S. 2867–2869; zustimmend Frank Schorkopf: Die Europäische Union im Lot – Karlsruhes Rechtsspruch zum Vertrag von Lissabon, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 20/2009, S. 718–724. 33 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in BVerfGE 123, 267 (368ff.), Lissabon-Urteil. 34 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in BVerfGE 123, 267 (357ff.), Lissabon-Urteil. 35 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in BVerfGE 123, 267 (347ff., 400), Lissabon-Urteil. 36 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteile des Zweiten Senats zu (1) Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Mai 1974, in: BVerfGE 37, 271 (279ff.), Solange-I- Urteil; (2) siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Oktober 1986, in: BVerfGE 73, 339 (378ff.), Solange-II-Urteil; (3) siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 7. Juni, in: BVerfGE 102, 147 (161ff.), Bananenmarktordnung; bestätigt in Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (399), Lissabon-Urteil. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 175 le‘)37 und (3) schließlich hinsichtlich der Verfassungsidentität des deutschen Grundgesetzes,38 die durch die europäische Integration nicht angetastet werden dürfe. Diese verfassungsgerichtlichen Kontrollvorbehalte sind aus europarechtlicher Perspektive freilich sehr sensibel, indem sie die über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts gewährleistete Funktionsfähigkeit der Europäischen Union herausfordern. Denn das Institut des Vorrangs sichert – vermittelt über den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 19 Abs. 1 EUV – die einheitliche Auslegung und Anwendung des gemeinsamen europäischen Rechts in allen Mitgliedstaaten. Wenn nun aber 27 Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten beliebige Kontrollvorbehalte formulierten, dann würde das Unionsrecht zu einer fragmentierten Rechtsordnung werden. Die Integrationsverantwortung als permanente demokratische Monitoringpflicht An diesem Punkt scheinen auch die Ausführungen des BVerfG im Lissabon-Urteil zur Integrationsverantwortung der deutschen Verfassungsorgane, zuvorderst des Parlaments, anknüpfen zu wollen. Schon im Hinblick auf den NATO-Vertrag39 hatte das Gericht das Konzept eines sich im Laufe der Zeit dynamisch fortentwickelnden völkerrechtlichen Vertrages, eines sogenannten ‚Vertrags auf Rädern‘, problematisiert und in diesem Zusammenhang unter bestimmten Voraussetzungen eine erneute Parlamentsbefassung bzw. (mit Blick auf die Auslandseinsätze der Bundeswehr) begleitende Parlamentsverantwortung40 eingefordert. Ähnliches hat das BVerfG nunmehr unter dem Label der Integrationsverantwortung – für die Rolle von Bundestag und Bundesrat im Prozess der europäischen Integration postuliert. Mit dem Ziel der Wahrung des in Art. 5 Abs. 2 EUV niedergelegten Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung entnimmt das BVerfG Art. 23 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Demokratieprinzip die Notwendigkeit eines hinreichend bestimmten Integrationsprogramms der Europäischen Union.41 Als problematisch erschienen dem Gericht insoweit zuvorderst die im Vertrag von Lissabon enthaltenen sogenannten dynamischen Vertragsvorschriften auch Brückenklauseln oder Passerellen genannten Normen.42 Indem diese „eine Veränderung des Vertragsrechts bereits ohne Ratifikationsverfahren allein oder maßgeblich durch die Organe der Union“ ermöglichen, stünden diese in einer verfassungsrechtlich bedeutsamen Spannungslage zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.43 Sofern eine solche dynamische Vertragsentwicklung gewollt werde, „obliegt neben der Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung, die in Deutschland innerstaatlich den 37 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, BVerfGE 123, 267 (353ff.), Lissabon-Urteil; zurückgehend auf Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155 (188, 209–210.), Maastricht-Urteil. 38 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil, 30. Juni 2009, Lissabon-Urteil; siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 – 2 BvR 2735/14, Grundrechtsschutz im Rahmen der Identitätskontrolle. 39 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 22. November 2001, in: BVerfGE 104, 151, NATO-Konzept. 40 Vgl. dazu Torsten Stein/Holger Kröninger: Bundeswehreinsatz im Rahmen von NATO-, WEU- bzw. VN- Militäraktionen, in: Juristische Ausbildung 1995, S. 254–262; Torsten Stein: Ceterum censeo. „Die Bundeswehr ist ein Parlamentsheer“, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien 4/2009, S. 681–686. 41 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (351), Lissabon-Urteil. 42 Vgl. exemplarisch Art. 48 Abs. 7 EUV; zur möglichen Aktivierung Europäische Kommission: EPSC Brief. A Union that Delivers. Making Use of the Lisbon Treaty´s Passerelle Clauses, 14. Januar 2019. 43 Siehe auch im Folgenden Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (351), Lissabon-Urteil. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 176 Handbuch zur deutschen Europapolitik Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG genügen muss (Integrationsverantwortung).“ Das Integrationsvertragswerk darf mit anderen Worten nicht so „auf Räder gesetzt werden“, dass eine angemessene parlamentarische Beteiligung bei seiner Weiterentwicklung unterbleibt.44 Als primären Träger der auf die Eingrenzung dynamischer Vertragsgestaltung gerichteten Integrationsverantwortung nimmt das Gericht Bundestag und Bundesrat, aber auch die Bundesregierung in die Pflicht.45 Im Zuge der Ratifikation des Vertrages von Lissabon hat der Gesetzgeber in Umsetzung dieser Vorgaben des BVerfG das Integrationsverantwortungsgesetz erlassen.46 Darüber hinausgehend erweitert das Gericht die Integrationsverantwortung in nicht unproblematischer Weise, wenn es diese über eine Änderung der Verträge hinaus auch auf bloße Veränderungen des Vertragsrechts, die durch Organe der Europäischen Union in Ausübung ihrer Zuständigkeiten herbeigeführt werden können, erstreckt.47 Im Hinblick auf die deutsche Mitwirkung an den – vor dem Hintergrund der Krise im Euroraum aufgespannten – Rettungsschirmen (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, EFSF und Europäischer Stabilitätsmechanismus, ESM) erweiterte das BVerfG die Integrationsverantwortung um eine Budgetverantwortung.48 Letztlich ist diese wohl als haushaltsrechtliche Ausprägung der Integrationsverantwortung zu verstehen. In Anlehnung an die erwähnten, im Lissabon-Urteil definierten nationalen Staatsaufgaben, zu denen auch die Budgethoheit als demokratisches „Königrecht“ des Parlaments gezählt wird, entwickelt das BVerfG sein Konzept: Die verfassungsrechtlich einschlägigen Maßstabsnormen des Demokratieprinzips (Art. 20 i. V. m. Art. 79 Abs. 3 GG) konstituierten ein Prinzip der dauerhaften Haushaltsautonomie, demzufolge der Bundestag seine Haushaltsverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf europäische Akteure übertragen bzw. sich keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern darf, die zu unüberschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen führen können. Im Zuge dessen wird vom BVerfG in überzeugender Weise eine (Verfassungs-)Erwartung dahingehend postuliert, dass jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme größeren Umfangs (also die Nothilfen im Rahmen der Rettungsschirme) vom Plenum des Bundestages im Einzelnen bewilligt werden und ein hinreichender parlamentarischer Einfluss auch bei der Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln gesichert sein muss.49 Ganz in diesem Sinne gewährleisten die im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehenen Be- 44 Matthias Ruffert: An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, in: Deutsches Verwaltungsblatt 19/2009, S. 1197–1208, hier S. 1200. 45 Sehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (356), Lissabon-Urteil. 46 Vgl. ausführlich dazu Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 259ff. und S. 273ff. 47 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (Rn. 351– 352, 356). 48 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, in: BVerfGE 129, 124; im Kontext vgl. Christian Calliess: Finanzkrisen als Herausforderung der internationalen, europäischen und nationalen Rechtssetzung. Referat von Professor Dr. Christian Calliess, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Bd. 71, Berlin 2012, S. 113–176. 49 Vgl. dazu bereits Christian Calliess: Kein Geld ohne Parlament: ESM, Budgetverantwortung und Bundesverfassungsgericht, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2011 und ders.: Der Kampf um den Euro: Eine „Angelegenheit der Europäischen Union“ zwischen Regierung, Parlament und Volk, in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht 1/2012, S. 1–7, hier S. 1, S. 6; ferner die Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2011, in: BVerfGE 130, 318, Stabilisierungsmechanismusgesetz zum sogenannten Neunergremium; und bezüglich des ESM siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Juli 2012, in: BVerfGE 132, 195, Europäischer Stabilitätsmechanismus; sowie siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 18. März 2014 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. und 12. Juni 2013, in: BVerfGE 135, 317, ESM‑Vertrag. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 177 teiligungsrechte des Bundestages daher eine parlamentarische Einflussnahme auf den unter der Maßgabe strikter Konditionalität arbeitenden Rettungsschirm (vgl. Art. 136 Abs. 3 AEUV). Die Konditionalität wird dabei über den deutschen Regierungsvertreter im Gouverneursrat des ESM vermittelt. An dieser Schnittstelle offenbart sich die Brisanz der „Whatever it takes“-Ankündigung (sogenannte Outright Monetary Transactions, kurz: OMT-Programm) der politisch unabhängigen, aber nur für die Geldpolitik zuständigen Europäischen Zentralbank (EZB), im Bedarfsfall unbegrenzt Staatsanleihen in der Krise befindlicher Euroländer am Sekundärmarkt aufzukaufen: Könnte hierin eine Umgehung der hinsichtlich des ESM gesicherten Budgetverantwortung des Bundestages liegen? Nicht von ungefähr entwickelte sich aus dem ESM‑Verfahren das OMT- Verfahren, das mit dem ersten Vorlagebeschluss des BVerfG an den Gerichtshof der Europäischen Union grundlegende Bedeutung erlangte, gleichwohl aber schwierige und sehr umstrittene Fragen im Hinblick auf Inhalt und Umfang der Integrationsverantwortung aufwarf.50 In seinem abschließenden OMT-Urteil hat das BVerfG das Konzept der Integrations- respektive Budgetverantwortung präzisiert und ausgedehnt: Betont wird hier v.a. die Dauerhaftigkeit der Integrationsverantwortung, die in verschiedensten Konstellationen fortwährend Handlungspflichten der Verfassungsorgane mit sich bringt:51 „Aus der Integrationsverantwortung folgt nicht nur die Pflicht der Verfassungsorgane, bei der Übertragung von Hoheitsrechten und bei der Ausgestaltung von Entscheidungsverfahren dafür Sorge zu tragen, dass sowohl das politische System Deutschlands als auch dasjenige der EU demokratischen Grundsätzen im Sinne des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG entsprechen (vgl. BVerfGE 123, 267 <356>; 134, 366 <395 Rn. 48>) und die weiteren Vorgaben des Art. 23 GG eingehalten werden. Der Vorrang der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet sie darüber hinaus, auch bei der Mitwirkung am Vollzug des Integrationsprogramms sowie bei dessen näherer Ausgestaltung und Fortentwicklung dafür Sorge zu tragen, dass dessen Grenzen gewahrt werden (...)“. Vor diesem Hintergrund nimmt das BVerfG sodann Bundesregierung und Bundestag sehr weitreichend in die Pflicht: Obwohl beide Organe das OMT-Programm der EZB – ebenso wie der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Vorabentscheidungsurteil in Antwort auf die Vorlage des Karlsruher Verfassungsgerichts – für rechtmäßig hielten, formuliert das BVerfG eine Verpflichtung dahingehend, dass sie sich aktiv mit der Frage hätten auseinandersetzen müssen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt und eine positive Entscheidung darüber herbeigeführt hätte werden können, gegen den OMT-Beschluss der EZB vorzugehen.52 Im daran anknüpfenden Urteil vom 5. Mai 2020 zum Public Sector Purchase Programme (PSPP) der EZB ging das BVerfG sodann noch einen entscheidenden Schritt weiter: Insoweit konstatierte 50 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, OMT-Beschluss; dazu im Kontext erklärend Peter M. Huber, Verfassungsstaat und Finanzkrise, Baden-Baden 2014, S. 41ff., 68; eher kritisch Simon: Grenzen des Bundesverfassungsgerichts im europäischen Integrationsprozess, 2016; konkret zum OMT-Urteil: ders.: „Whatever it takes“: Selbsterfüllende Prophezeiung am Rande des Unionsrechts?, in: Europarecht 1/2015, S. 107–130. 51 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2016, in: BVerfGE 142, 123 (Rn. 164), OMT-Programm. 52 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366 (394, 397 Rn. 171), OMT-Beschluss; bestätigt im abschließenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2016, in: BVerfGE 142, 123 (Rn. 168–167); vgl. dazu Markus Ludwigs/Patrick Sikora: Der Vorrang des Unionsrechts unter Kontrollvorbehalt des BVerfG, in: Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 3/2016, S. 121–131, hier S. 215; sehr kritisch Werner Heun: Eine verfassungswidrige Verfassungsgerichtsentscheidung – der Vorlagebeschluss des BVerfG vom 14. Januar 2014, in: JuristenZeitung 7/2014, S. 331–337, hier S. 331. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 178 Handbuch zur deutschen Europapolitik der zuständige Zweite Senat Defizite hinsichtlich der Verhältnismäßigkeitsprüfung der EZB und setzte sich über die auf sein Ersuchen ergangene Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union53 und damit zugleich über Anwendungsvorrang des EU-Rechts hinweg. Im Zuge des Urteils kommen Bundesregierung und Bundestag in eine Zwickmühle zwischen Gerichtshof und BVerfG: Aufgrund ihrer Integrationsverantwortung werden sie vom BVerfG verpflichtet, die in seinem Urteil festgestellten Defizite hinsichtlich der Verhältnismäßigkeitsprüfung gegenüber der EZB deutlich zu machen oder auf sonstige Weise für die Wiederherstellung vertragskonformer Zustände sorgen. Überdies obliegt ihnen nach dem Urteil die Pflicht, die Entscheidungen des Eurosystems über Ankäufe von Staatsanleihen unter dem PSPP zu beobachten und mit den ihnen zu Gebote stehenden Mitteln auf die Einhaltung des der EZB zugewiesenen Mandats hinzuwirken.54 Integrationsverantwortung als Selbstermächtigung des BVerfG? Indem das an und für sich überzeugende Konzept der Integrationsverantwortung nicht in einen systematischen Zusammenhang mit den Beteiligungsrechten des Parlaments aus Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG gestellt wird, misst das BVerfG der Integrationsverantwortung bis heute einen zu stark defensiv-begrenzenden Ansatz bei. Im Lichte des Integrationsauftrags des Grundgesetzes aus Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG müsste das Konzept stärker proaktiv-konstruktiv gewendet werden. Dies könnte zumindest in Koppelung mit dem vom BVerfG immer wieder hervorgehobenen Aspekt der „Europafreundlichkeit“ des Grundgesetzes geschehen. Auch die vorstehend beschriebene Ausdehnung der Integrationsverantwortung zu einer „ergebnisoffenen Befassungsverantwortung“55 in den Verfahren vor dem BVerfG gegen die Programme (OMT, PSPP) zum Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB ist problematisch. Bis zum OMT-Verfahren hatte das BVerfG immer wieder betont, dass ein Unterlassen des Gesetzgebers (nur dann) Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein könne, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen könne, der Inhalt und Umfang der als verletzt behaupteten Handlungspflicht im Wesentlichen umgrenzt.56 Im Zuge dessen muss sich das BVerfG nunmehr den Vorwurf gefallen lassen, die politische Integrationsverantwortung des Bundestages – verstanden als Ausdruck demokratischer Selbstbestimmung – zu überdehnen und Bundestag und Bundesregierung in die Rolle von Rechtshütern zu drängen, die sie funktional und institutionell-gewaltenteilig nur schwer einnehmen können. In diesem Kontext stellt sich v.a. die Frage, inwieweit die Integrationsverantwortung des Bun- 53 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichtshofs vom 11. Dezember 2018, C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Ankauf von Wertpapieren; dazu Markus Ludwigs: Das PSPP-Urteil des EuGH als Provokation der Eskalation, in: Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 1/2019 Editorial, S. 1 und im Vorfeld ders.: Die Krisenpolitik der EZB zwischen Verfassungs- und Europarech, in: Neue Juristische Wochenschrift 49/2017, S. 3563–3567, hier S. 3565–3566. 54 BVerfG, Urt. v. 05. 05. 2020- 2 BvR 859/15, abgedruckt in NVwZ 2020, S. 857, Rn. 232 und 233; in der Tendenz zustimmend Wolfgang Kahl: Optimierungspotenzial im „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG, 2020, S. 824–828 mit Nachweisen zu ersten Reaktionen auf das Urteil in Fn. 1; kritischer Christian Calliess: Konfrontation statt Kooperation zwischen BVerfG und EuGH, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2020, S. 897–904. 55 Mattias Wendel: Kompetenzrechtliche Grenzgänge: Karlsruhes Ultra-vires-Vorlage an den EuGH, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 3/2014, S. 616–670, hier S. 615, S. 638. 56 So noch Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, in: BVerfGE 129, 124 (176), EFS = EuZW 2011, 920; kritisch daher zu Recht die Richterin Lübbe-Wolff in ihrem Sondervotum im Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366 (424), OMT-Beschluss = NJW 2014, 907. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 179 destages in einem europarechtlichen Kontext überhaupt geltend gemacht werden kann. Denn die Kontrolle der EZB unterfällt eigentlich der Zuständigkeit des Gerichtshofes der Europäischen Union, der im Wege der Nichtigkeitsklage (Art. 263 Abs. 1 AEUV) von der Bundesregierung hätte angerufen werden können. Angenommen der Bundestag würde eine Entschließung verabschieden, mit der er die Bundesregierung zur Klage gegen die EZB vor dem Gerichtshof der Europäischen Union auffordert, die Bundesregierung aber anderer Auffassung ist und nicht aktiv wird. Soll der Bundestag dann wirklich in einer rechtlich so komplexen und mit Blick auf das einschlägige EuGH-Urteil so wenig eindeutigen Frage dem Bundeskanzler gemäß Art. 67 GG sein Vertrauen entziehen und damit eine handlungsfähige, vom Wählerwillen getragene Regierung in eine Krise stürzen? Ist solch ein vom BVerfG mehr oder weniger angeordnetes Misstrauensvotum in der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes ein die Gewaltenteilung achtendes, realistisches Szenario? Das so skizzierte Dilemma löste das BVerfG jedoch nicht etwa dadurch, dass es die Verfassungsbeschwerden für unzulässig erklärte, indem es die Reichweite des explizit zu einem „Grundrecht auf Demokratie“ fortentwickelten Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG beschränkte oder – unter Verweis auf eine mögliche Nichtigkeitsklage der Bundesregierung – ein Rechtsschutzbedürfnis verneinte. Vielmehr dehnte das BVerfG das „Grundrecht auf Demokratie“ in prozessualer Hinsicht popularklageartig auf die gesamte Integrationsverantwortung aus, um so das gesamte Handeln der Unionsorgane auf Basis der Verträge verfassungsgerichtlich überprüfen zu können.57 Mittels der so bewirkten Selbstermächtigung eröffnet sich das BVerfG die Möglichkeit, Fallgestaltungen „unter die Lupe“ nehmen zu können, die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung des vorrangigen Unionsrechts eigentlich in die Zuständigkeit des Gerichtshofes der Europäischen Union fallen (vgl. Art. 19 Abs. 1 EUV). Bei genauer Betrachtung überspielt der Zweite Senat damit jedoch das Demokratieprinzip, indem er Bundestag und Bundesregierung die Integrationsverantwortung aus den Händen nimmt.58 Auf diese Weise wird das an und für sich überzeugende Konzept der Integrationsverantwortung im Ergebnis konterkariert.59 Immerhin setzte das BVerfG in beiden Fällen das Verfahren aus, um den Gerichtshof der Europäischen Union die in Rede stehenden Streitfragen zur Auslegung des Mandats der EZB und der Grenzen der Anleihenkaufprogramme vorzulegen. Bleibt die Frage, was das BVerfG insoweit treibt. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang vielleicht eine Formulierung des Richters am BVerfG und Berichterstatters im PSPP-Verfahren Peter M. Huber.60 „Zum anderen ist das Bundesverfassungsgericht nicht nur Verfassungsorgan. Der Rechtsprechung in politicis kommt in Deutschland aus rechtlichen wie historischen Gründen eine besondere und spezifische Rolle zu, die dazu führen kann, dass Prozesse vor dem Bundesverfassungs- 57 Kritisch vgl. Matthias Ruffert: Das OMT-Urteil des BVerfG: Europarechtlich überzeugend, verfassungsprozessrechtlich fragwürdig Verfassungsblog, 22.6.2016, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/ruffert-omt-bverfg/ (letzter Zugriff: 24.7.2020); Matthias Jestaedt: Die Europäische Integration und das Grundgesetz: Die Rechtsprechung des BVerfG zwischen Integrationsbeförderung und Integrationsbegrenzung, in: Osaka University Law Review 2/2017, S. 43–110, hier S. 43 und S. 98–99; Simon: Grenzen des Bundesverfassungsgerichts im europäischen Integrationsprozess, 2016. 58 So bereits nach dem Lissabon-Urteil in der Tendenz Nettesheim: Ein Individualrecht auf Staatlichkeit?, 2009, S. 2867–2868; Ruffert: An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts, 2009, S. 1197–1201; vgl. demgegen- über den Berichterstatter im PSPP-Verfahren, Huber: Verfassungsstaat und Finanzkrise, 2014, S. 35ff. 59 Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 260ff.; empirisch unterlegt mit Beispielen Calliess/Beichelt: Die Europäisierung des Parlaments, 2015 mit Reformvorschlägen. 60 Peter M. Huber: Die EU als Herausforderung für das BVerfG, Vortrag an der Humboldt-Universität zu Berlin, Berlin, 26.4.2012, FCE 02/12, S. 3, abrufbar unter: https://www.rewi.hu-berlin.de/de/lf/oe/whi/FCE/archiv/redebvr-peter-huber.pdf (letzter Zugriff: 27.8.2020). III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 180 Handbuch zur deutschen Europapolitik gericht Defizite im Zuständigkeitsbereich anderer Verfassungsorgane punktuell kompensieren können.“ (Hervorhebung nur hier) Die drei Kontrollvorbehalte als Ausdruck der Integrationsverantwortung des BVerfG Verpflichtet und zugleich ermächtigt durch die Integrationsverantwortung sieht sich damit auch das BVerfG selbst: Es weist sich zum einen die Aufsicht darüber zu, ob die anderen Verfassungsorgane ihrer Integrationsverantwortung hinreichend nachkommen. Insoweit war schon das Lissabon-Urteil in seiner Tendenz von einem tiefsitzenden Misstrauen gegenüber dem demokratisch gewählten Gesetzgeber, den das BVerfG mit der Integrationsverantwortung doch eigentlich stärken will, geprägt.61 Zum anderen kontrolliert das BVerfG vermittelt über seine Integrationsverantwortung die tägliche Arbeit der EU-Organe.62 Dafür ist zuvorderst (vgl. Art. 19 Abs. 1 EUV, Art. 263 AEUV) der Luxemburger Gerichtshof der Europäischen Union zuständig. Deswegen, aber auch mit Blick auf den die einheitliche Rechtsanwendung sichernden Anwendungsvorrangs des Unionsrechts und die Funktionsfähigkeit der Europäischen Union sowie die vom BVerfG zu Recht immer wieder hervorgehobene ,Europarechtsfreundlichkeit‘ des Grundgesetzes, kann jedwede Kontrolle des BVerfG nur als Reservekompetenz, mithin als Ultima Ratio, in Betracht kommen.63 Vor diesem Hintergrund kommt dem Verständnis der drei Kontrollvorbehalte, die sich das BVerfG mit Blick auf den grundsätzlich anerkannten Vorrang des Unionsrechts vorbehält, zentrale Bedeutung zu. Nicht von ungefähr ist sowohl die wissenschaftliche Debatte als auch die Rechtsprechung des BVerfG hierzu, wie zuletzt das erwähnte PSPP-Urteil zeigte, nach wie vor im Fluss. Grundrechtsvorbehalt und -kontrolle Der erste, im Lissabon-Urteil bloß bestätigte64 Kontrollvorbehalt betrifft den Grundrechtsschutz. Dieser ist in der Rechtsprechung Stück für Stück seit dem sogenannten Solange-I-Urteil des BVerfG65 konkretisiert worden. In seiner insoweit grundlegenden Solange-II-Entscheidung formulierte das BVerfG: „Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemein- schaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechts- schutz im wesentlichen gleichzuachten ist (…), wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich der a) 61 Vgl. Christoph Möllers: Was ein Parlament ist, entscheiden die Richter, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.7.2009; ebenso Philipp Kiiver: German Participation in EU Decision-Making after Lisbon Case: A Comparative View on Domestic Parliamentary Clearance Procedures, in: German Law Journal 8/2009, S. 1287–1296. 62 Vgl. ausführlich Christian Calliess: Das Ringen des zweiten Senats mit der Europäischen Union: Über das Ziel hinausgeschossen?, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien 4/2009, S. 543–558, hier S. 565ff. 63 Vgl. insoweit den klarstellenden Beitrag des Präsidenten des BVerfG Andreas Voßkuhle: Die Integrationsverantwortung des Bundesverfassungsgerichts, in: Die Verwaltung Beiheft 10, 2010, S. 229–240. 64 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (399), Lissabon-Urteil. 65 Siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Mai 1974, in: BVerfGE 37, 271 (279ff.), Solange-I-Urteil. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 181 Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen.“66 Dieser Vorbehalt findet sich heute für den Anwendungsfall der europäischen Integration in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG wieder, nach dem die Europäische Union einen „im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz“ zu gewährleisten hat.67 Was „im wesentlichen vergleichbar“ bedeutet, hat das BVerfG in einem von Schwankungen nicht freien Diskurs mit dem Schrifttum konkretisiert: So hatte das Gericht zuletzt klargestellt, dass der Grundrechtsvorbehalt nur greift, wenn der „jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet“ ist.68 Damit wird dem Gerichtshof der Europäischen Union im Grundrechtsschutz eine singuläre Abweichung vom deutschen Standard und damit eine gewisse Fehlertoleranz im Einzelfall zugestanden. Eine Ausnahme hiervon hat das BVerfG in einem (mitunter auch als Solange-III bezeichneten) Urteil zum Europäischen Haftbefehl formuliert, in welchem es im Hinblick auf den Schutz der Menschenwürde nicht erst bei einem generellen Absinken des Standards, sondern im Einzelfall eine Prüfung am Maßstab des deutschen Grundgesetzes vornehmen will.69 Grund hierfür ist allerdings nicht die (umstrittene) Grundrechtsqualität der Menschenwürde, sondern die Nennung des Art. 1 GG in Art. 79 Abs. 3 GG, die dazu führt, dass die Menschenwürde zugleich zur Verfassungsidentität des Grundgesetzes zählt und insoweit dem dritten Kontrollvorbehalt in Form der Identitätskontrolle unterfällt.70 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich das BVerfG für den Grundrechtsschutz eine Auffangverantwortung vorbehält, von der es im Falle eines generell – also unabhängig von einzelnen Entscheidungen – nicht mehr vergleichbaren Grundrechtschutzes durch den Gerichtshof der Europäischen Union Gebrauch machen kann. Im Staaten- und Verfassungsverbund der Europäischen Union71 ist eine solche Auffangverantwortung gerade mit Blick auf die gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV und die in Art. 4 Abs. 2 EUV verbürgte nationale Identität auch europarechtlich durchaus legitim. Auffangverantwortung bedeutet aber immer auch, dass der Gerichtshof der Europäischen Union seiner Verantwortung insoweit nicht gerecht geworden sein darf, obwohl er dazu Gelegenheit hatte. Mithin kann das BVerfG also erst dann einschreiten, wenn der Gerichtshof der Europäischen Union Gelegenheit hatte, den Fall gerade auch im Lichte der Bedenken des BVerfG zu prüfen. Dies setzt im Zweifel eine Vorlage gemäß Art. 267 AEUV durch das BVerfG im Sinne des zum Gerichtshof der Europäischen Unionbestehenden 66 Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Oktober 1986, in: BVerfGE 73, 339 (340), Solange-II-Urteil. 67 Oliver Dörr: Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte, Tübingen 2003, S. 125, der davon ausgeht, dass der grundrechtliche Kontrollmaßstab des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG durch die Solange-Rechtsprechung nicht ausgeschöpft wird. „Unabdingbar Geboten“ und „im wesentlichen vergleichbar“ seien von ihrem Bedeutungsgehalt her nicht deckungsgleich. 68 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 7. Juni 2000, in: BVerfGE 102, 147 (161), Bananenmarktordnung. 69 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015, in: BVerfGE 140, 317 (333– 334); ausführlich vgl. Alexander Proelß: Bundesverfassungsgericht und überstaatliche Gerichtsbarkeit. Prozedurale und prozessuale Mechanismen zur Vermeidung und Lösung von Jurisdiktionskonflikten, Tübingen 2014, S. 276ff. 70 Vgl. Dana Burchardt: Die Ausübung der Identitätskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht – Zugleich Besprechung des Beschlusses 2 BvR 2735/14 des BVerfG vom 15.12.2015 („Solange III“/ „Europäischer Haftbefehl II“), Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2/2016, S. 527–551, hier S. 527 und S. 543–544; Heiko Sauer: Der novellierte Kontrollzugriff des Bundesverfassungsgerichts auf das Unionsrecht, in: Europarecht 2/2017, S. 186–205, hier S. 186 und S. 190ff. 71 Vgl. Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 63–78 und S. 150–154. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 182 Handbuch zur deutschen Europapolitik Kooperationsverhältnisses72 voraus.73 Zu einer solchen Vorlage ist es für die Grundrechtskontrolle bis jetzt noch nicht gekommen.74 In Umkehr der früheren Konfliktlage, die durch die Herausforderungen eines etwaigen ,Zu Wenig‘ europäischen Grundrechtsschutzes definiert war, geht es aktuell um ein ,Zu Viel‘ europäischen Grundrechtsschutzes, konkret um die Frage, wann die Grundrechte des Grundgesetzes und wann die europäischen Grundrechte anwendbar sind. Insoweit entscheidet die Auslegung des Begriffs der „Durchführung des Rechts der Union“ in Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte über die Zuständigkeit des BVerfG bzw. des Gerichtshofes der Europäischen Union.75 Deshalb ist die Konstellation der gesetzgeberischen Umsetzung von Unionsrecht und dessen administrativer Vollzug in den Mitgliedstaaten heute weitgehend unstreitig erfasst.76 Kontrovers diskutiert wird jedoch, ob der Begriff der „Durchführung“, wie vom Gerichtshof der Europäischen Union in einer weiten Auslegung in Anlehnung an seine frühere Rechtsprechung vertreten, so zu verstehen ist, dass die europäischen Grundrechte „in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen“77 Anwendung finden, mithin die „Anwendbarkeit des Unionsrechts (…) die Anwendbarkeit der durch die Charta garantierten Grundrechte“ begründet.78 Im Ergebnis ringen hier eine teleologische Interpretation des Gerichtshofs der Europäischen Union, die angesichts der Schwäche des politischen Verfahrens (Art. 7 EUV) zur Einhaltung der europäischen Werte (Art. 2 EUV) erkennbar das Ziel verfolgt, den Werteverbund der Europäischen Union in Mitgliedstaaten wie Ungarn, Polen und Rumänien mittels der europäischen Grundrechte mit Leben zu füllen, und eine enge Interpretation des Wortlauts (zu der das BVerfG neigt) miteinander, mit der ein europäischer Grundrechtszentralismus vermieden werden soll. Insoweit könnten die Spielräume, die die Schutzverstärkungsklausel des Art. 53 GR- Charta vermittelt, zu einer Lösung beitragen.79 72 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155 (175), Maastricht-Urteil. 73 Vgl. Zustimmend Rudolf Streinz: § 218, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band X, 3. Aufl., Heidelberg 2012, hier Rn. 52. 74 Überwiegend wird darauf hingewiesen, dass es heutzutage praktisch ausgeschlossen sei, dass der als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz auf Unionsebene generell nicht mehr gewährleistet wird. Eine Grundrechtskontrolle sei damit heutzutage nicht mehr von praktischer Bedeutung. Vgl. Angela Schwerdtfeger: Europäisches Unionsrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – Grundrechts-, ultra-vires- und Identitätskontrolle im gewaltenteiligen Mehrebenensystem, in: Europarecht 3/2015, S. 290–309; Proelß: Bundesverfassungsgericht und überstaatliche Gerichtsbarkeit, 2014, S. 283; Dörr: Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte, 2003, S. 126. 75 Vgl. hierzu ausführlich Christian Calliess: Kooperativer Grundrechtsschutz in der Europäischen Union. Überlegungen im Lichte der aktuellen Rechtsprechung von EuGH und deutschem Bundesverfassungsgericht (BVerfG), in: Journal für Rechtspolitik 1/2015, S. 17–34; Claudio Franzius: Grundrechtsschutz in Europa. Zwischen Selbstbehauptungen und Selbstbeschränkungen der Rechtsordnungen und ihrer Gerichte, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 2/2015, S. 383–413. 76 Vgl. hierzu Calliess: Kooperativer Grundrechtsschutz in der Europäischen Union, 2015, S. 19ff. 77 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, Rn. 19, Åkerberg Fransson. 78 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, Rn. 21, Åkerberg Fransson; siehe dazu Bundesverfassungsgericht: Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013, in: BVerfGE 133, 277 (316), Antiterrordateigesetz; aus der Literatur vgl. ausführlich dazu Calliess: Kooperativer Grundrechtsschutz in der Europäischen Union, 2015, S. 25ff.; Thorsten Kingreen: Die Grundrechte des Grundgesetzes im europäischen Grundrechtsföderalismus, in: JuristenZeitung 17/2013, S. 801–811; Franzius: Grundrechtsschutz in Europa, 2015, S. 386ff. 79 Vgl. Calliess: Kooperativer Grundrechtsschutz in der Europäischen Union, 2015, S. 29ff. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 183 In seinen Urteilen zum „Recht auf Vergessen“ vom 6. November 201980 hat das BVerfG einen Schritt in Richtung dieser Lösung unternommen, dies jedoch in Form eines viele Fragen aufwerfenden Paradigmenwechsels mit überschießendem Gehalt: Zum einen werden die europäischen Charta-Grundrechte in Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung, die von einer strikten Trennung der Prüf- und Zuständigkeitssphären ausging, nunmehr zum unmittelbaren Prüfungsmaßstab für das BVerfG. Zum anderen wird für Bereiche, in denen das Unionsrecht den Mitgliedstaaten Spielräume lässt, eine pauschale Vermutung dafür ausgesprochen, dass die deutschen Grundrechte die Garantie der Unionsgrundrechte in aller Regel mitgewährleisten. Auch wenn das BVerfG die Kooperation mit dem Gerichtshof der Europäischen Unionmittels des Vorlageverfahrens des Art. 267 Abs. 3 AEUV betont, so macht es sich damit doch zur zentralen Kontrollinstanz für die Einhaltung deutscher und europäischer Grundrechte in Deutschland. Ultra-Vires-Vorbehalt und -Kontrolle Die umstrittene Lissabon-Entscheidung Bereits unter dem Begriff des „ausbrechenden Rechtsakts“ im Maastricht-Urteil angedacht,81 wurde die Ultra-Vires-Kontrolle im Lissabon-Urteil als echter Kontrollvorbehalt, mit dem das BVerfG eine Zuständigkeit zur Kontrolle europäischer Kompetenzausübung für sich in Anspruch nimmt, etabliert und entfaltet. Insoweit geht es darum, ob Rechtsakte der EU-Organe die Kompetenzordnung der Verträge, konkret das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung sowie das Subsidiaritäts- und das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachten (vgl. Art. 5 EUV).82 Unumstritten war insoweit allein die (wichtige) Passage, in der das BVerfG im Unterschied zum Maastricht-Urteil klarstellt, das die Ultra-Vires-Kontrolle beim BVerfG monopolisiert ist. Wenn überhaupt, dann entscheidet also das BVerfG und kein Fachgericht. Im Übrigen entspann sich um die Voraussetzungen einer solchen nationalen Kontrolle europäischen Rechts, eine überwiegend kritische Debatte.83 Angesichts der Tatsache, dass Kompetenzfragen gerade b) aa) 80 BVerfG, Beschlüsse 1 BvR 16/13 (Recht auf Vergessen I) und 1 BvR 276/17 (Recht auf Vergessen II), abgedruckt in: JuristenZeitung 4/2020, S. 189–200 und S. 201–212; dazu Mattias Wendel: Das Bundesverfassungsgericht als Garant der Unionsgrundrechte, in: JuristenZeitung 4/2020, S. 157–168, hier S. 157ff. 81 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 12. Oktober 1993, in: BVerfGE 89, 155 (188, 209–210), Maastricht-Urteil. 82 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 (353), Lissabon- Urteil; ausführlich vgl. Christian Calliess: Grundsatz der Subsidiarität: Nur ein leeres Versprechen?, in: Bitburger Gespräche. Jahrbuch 2011/I, München 2012, S. 47–84. 83 Vgl. etwa Jan Bergmann/Ulrich Karpenstein: Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht – Zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Vorlageverpflichtung, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien 4/2009, S. 592–542; Calliess: Das Ringen des zweiten Senats mit der Europäischen Union, 2009, S. 556ff.; Hans-Georg Dederer: Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts – Zur Vereinheitlichung von Grundrechts-, Ultra-vires- und Identitätskontrolle, in: JuristenZeitung 7/2014, S. 313–322; Ulrich Everling: Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon, in: Europarecht 1/2010, S. 91–108; Ruffert: An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts, 2009, S. 1205–1206; Heiko Sauer: Kompetenz- und Identitätskontrolle von Europarecht nach dem Lissabon-Urteil – Ein neues Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 7/2009, S. 195–197; Daniel Thym: Europäische Integration im Schatten souveräner Staatlichkeit. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: Der Staat 4/2009, S. 559–586, hier S. 572; Rainer Wahl: Die Schwebelage im Verhältnis von Europäischer Union und Mitgliedstaaten. Zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in: Der Staat 4/2009, S. 587–614, hier S. 607ff.; Markus Ludwigs: Der Ultra-vires-Vorbehalt des BVerfG – Judikative Kompetenzanmaßung oder legitimes Korrektiv?, in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht 2015, S. 537–543, hier S. 539ff.; Dörr: Der europäisierte Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte, 2003, S. 130–131 und S. 255–256, Schwerdtfeger: Europäisches Unionsrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2015, S. 302–303; Martin Nettesheim: Kompetenzdenken als Legiti- III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 184 Handbuch zur deutschen Europapolitik im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip einem gewissen Einschätzungs- und Prognosespielraum unterliegen,84 waren die im Lissabon-Urteil formulierten Kriterien der Ultra-Vires-Kontrolle zunächst zu wenig kooperativ (im Sinne der vom BVerfG selbst postulierten „Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes“) ausgestaltet.85 Vor allem blieb offen, inwieweit das BVerfG bereit war, vorab den Gerichtshof der Europäischen Union einzubinden und auch für sich als Verfassungsgericht eine Vorlagepflicht gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV anzuerkennen. Unter Berücksichtigung des erwähnten, den europäischen Staaten- und Verfassungsverbund prägenden Prinzips der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) kann auch eine Ultra-Vires-Kontrolle durch nationale Verfassungsgerichte nur im Sinne einer als Reservekompetenz ausgestalteten Auffangverantwortung verstanden werden. Andernfalls wäre der die Rechtseinheit sichernde Anwendungsvorrang des Unionsrechts Makulatur und seine Fragmentierung durch 27 Verfassungsgerichte vorprogrammiert. Die korrigierende Konkretisierung in der Honeywell-Entscheidung Umso wichtiger war die im Honeywell-Beschluss vom BVerfG vorgenommene einschränkende Korrektur der Ultra-Vires-Kontrolle.86 Die mitunter unklaren, jedenfalls zu unbestimmten Ausführungen des Lissabon-Urteils87 wurden nunmehr durch verfahrensbezogene und inhaltliche Vorgaben konkretisiert.88 Mit treffenden Worten nimmt das BVerfG damit die zuvor am Lissabon-Urteil insoweit geäußerte Kritik auf: „Wenn jeder Mitgliedstaat ohne weiteres für sich in Anspruch nähme, durch eigene Gerichte über die Gültigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, könnte der Anwendungsvorrang praktisch unterlaufen werden, und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts wäre gefährdet. (…) Spannungslagen sind im Einklang mit der europäischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen.“89 bb) mationsdenken. Zur Ultra-vires-Kontrolle im rechtspluralistischen Umfeld, in: JuristenZeitung 12/2014, S. 585– 592. 84 Vgl. Christian Calliess: Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union, 2. Aufl., Baden-Baden 1999, S. 325ff. 85 Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010,S. 260ff.; Simon: Grenzen des Bundesverfassungsgerichts, 2016; Koen Lenaerts: Kooperation und Spannung im Verhältnis von EuGH und nationalen Verfassungsgerichten, in: Europarecht 1/2015, S. 3–27, hier S. 5ff.; Voßkuhle: Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, 2010, S. 1; Ferdinand Kirchhof: Kooperation zwischen nationalen und europäischen Gerichten, in: Europarecht 3/2014, S. 267–276. 86 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286, Ultravires-Kontrolle Honeywell. 87 Vgl. Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 266–267. 88 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (304), Ultra-vires-Kontrolle Honeywell; vgl. zu den Kriterien Christian Calliess: Die europarechtliche Ultra-Vires-Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts, in: Christian Calliess/Torsten Stein (Hrsg.): Herausforderungen an Staat und Verfassung: Völkerrecht – Europarecht – Menschenrechte: Liber Amicorum für Torsten Stein, Baden-Baden 2015, S. 446–474, hier S. 461ff.; Annette Guckelberger: Grundgesetz und Europa, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien 1/2012, S. 1–51, hier S. 26; Franz Mayer/Maja Walter: Die Europarechtsfreundlichkeit des BVerfG nach dem Honeywell-Beschluss, in: Juristische Ausbildung 7/2011, S. 536ff.; Christoph Möllers: German Federal Constitutional Court: Constitutional Ultra Vires Review of European Acts Only Under Exceptional Circumstances; Decision of 6 July 2010, 2 BvR 2661/06, Honeywell, in: European Constitutional Law Review 1/2011, S. 161–167; Alexander Proelß: Zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Kompetenzmäßigkeit von Maßnahmen der Europäischen Union: Der "ausbrechende Rechtsakt" in der Praxis des BVerfG, Anmerkung zum Honeywell-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 2010, in: Europarecht 2/2011, S. 241–262, hier S. 244ff.; Heiko Sauer: Europas Richter Hand in Hand? – Das Kooperationsverhältnis zwischen BVerfG und EuGH nach Honeywell, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 3/2011, S. 94–96; Schwerdtfeger: Europäisches Unionsrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2015, S. 293. 89 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (303), Ultravires-Kontrolle Honeywell. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 185 In inhaltlicher Hinsicht kommt eine Ultra-Vires-Kontrolle nunmehr nur noch in Betracht,90 wenn der in Rede stehende Kompetenzverstoß ersichtlich im Sinne von „hinreichend qualifiziert“ ist. Dazu muss das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich sein und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zwischen Mitgliedstaaten und Union im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die rechtsstaatliche Gesetzesbindung erheblich ins Gewicht fallen und solchermaßen zu einer „strukturellen Verschiebung im System konstitutioneller Einflussverteilung“ führen. Mit diesen einschränkenden Voraussetzungen wird sichergestellt, dass nicht bereits eine marginale Kompetenzüberschreitung der europäischen Institutionen, die vom Gerichtshof der Europäischen Union nicht korrigiert wird, ausreicht, um den Vorrang und damit die einheitliche Geltung des Unionsrechts in den Mitgliedsstaaten seitens des BVerfG infrage zu stellen. Durch diese europarechtsfreundliche Ausgestaltung wird die Ultra-Vires-Kontrolle in Parallelität zur Grundrechtskontrolle zu einer verfassungsgerichtlichen Auffangverantwortung, die sowohl den aus dem Grundgesetz folgenden Voraussetzungen des offenen Verfassungsstaates als auch dem System des Staaten- und Verfassungsverbunds mit seiner gegenseitigen Rücksichtnahmepflicht gerecht wird.91 Überdies erkennt das BVerfG nunmehr auch explizit für sich eine Vorlagepflicht im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV an: „Vor der Annahme eines Ultra-Vires-Akts der europäischen Organe und Einrichtungen ist deshalb dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabverfahrens nach Art. 267 AEUV die Gelegenheit zur Vertragsauslegung sowie zur Entscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der fraglichen Rechtsakte zu geben. Solange der Gerichtshof keine Gelegenheit hatte, über die aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen zu entscheiden, darf das BVerfG für Deutschland keine Unanwendbarkeit des Unionsrechts feststellen“.92 Durch die Vorlagepflicht wird das schon im Maastricht-Urteil angesprochene, im Lissabon-Urteil jedoch irritierenderweise unerwähnt gebliebene Kooperationsverhältnis neu ausgeformt. Das BVerfG spricht ausdrücklich von gebotener „Koordinierung“,93 einem „kooperativen“94 Vorgehen und „Zurückhaltung“.95 Im Unterschied zum Lissabon-Urteil bekommt die Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes damit ein Gesicht. In Konkretisierung des Integrationsauftrags des Art. 23 Abs. 1 GG einerseits und des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit des Art. 4 Abs. 3 EUV andererseits, jener Scharniernormen für das institutionelle Zusammenwirken im Staaten- und Verfassungsverbund, werden Strukturen eines echten „Verfassungsgerichtsverbundes“96 sichtbar. In der kurzen Begründung der Vorlagepflicht ist für diese weitere 90 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (304, 309ff.), Ultra-vires-Kontrolle Honeywell. 91 Vgl. Ingolf Pernice: Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, in: Europarecht 2/2011, S. 151–168, hier S. 157; Mayer/Walter: Die Europarechtsfreundlichkeit des BVerfG nach dem Honeywell-Beschluss, 2011, S. 539–540, mit Bezug zum Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit; Wolfgang Kahl: Bewältigung der Staatsschuldenkrise unter Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts, in: Deutsches Verwaltungsblatt 4/2013, S. 197–207, hier S. 199; Christoph Ohler: Rechtliche Maßstäbe der Geldpolitik nach dem Gauweiler-Urteil des EuGH, in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht 15/2015, S. 1001–1006, hier S. 1002; Guckelberger: Grundgesetz und Europa, 2012, S. 26–27. 92 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (304), Ultravires-Kontrolle, Honeywell. 93 Ebd. 94 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (303), Ultravires-Kontrolle Honeywell. 95 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (303, 307), Ultra-vires-Kontrolle Honeywell. 96 Voßkuhle: Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, 2010, S. 1–8. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 186 Handbuch zur deutschen Europapolitik Entwicklung zwischen BVerfG und dem Gerichtshof der Europäischen Union v.a. folgender Satz von großer Bedeutung für die Zukunft: „(…) das BVerfG (hat) die Entscheidungen des Gerichtshofs grundsätzlich als verbindliche Auslegung des Unionsrechts zu beachten“.97 OMT- und PSPP-Verfahren Das bereits erwähnte, die Anleihekäufe (OMT- bzw. PSPP-Programm) der EZB betreffende Verfahren98 bot dem BVerfG die Gelegenheit, seine Honeywell-Kriterien erstmalig zur Anwendung zu bringen. Es war die Chance, die mit dem Honeywell-Urteil eingeleitete, vom Prinzip der Europarechtsfreundlichkeit geprägte Linie weiterzuführen. Trotz einer fast schon urteilsartig formulierten Vorlage zum Gerichtshof der Europäischen Union eröffnete das BVerfG mit seinem ersten Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof im OMT-Verfahren immerhin einen Raum für einen Dialog,99 der die von den Karlsruher Richtern immer wieder postulierten Anspruch der Europarechtfreundlichkeit des Grundgesetzes einzulösen schien. In inhaltlicher Hinsicht hat das BVerfG jedoch bereits im OMT-Verfahren mit seiner sehr intensiven Kontrolle einem Abdriften der Kompetenzkontrolle in eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle bzw. ein „allgemeine[s] Unionsaufsichtsverfahren“100 den Weg geebnet. Nicht unproblematisch war neben dem Prüfungsumfang v.a. die Handhabung des mit dem Honeywell-Urteil eingeführten und im Vorlagebeschluss zumindest der Sache nach bestätigtem Kriterium des „offensichtlichen“ Kompetenzverstoßes. Die konkrete Subsumtion unter die Honeywell-Kriterien wird in der Literatur daher zu Recht kritisch bewertet.101 Angesichts der umfassenden europarechtlichen Analyse durch das BVerfG erscheint im OMT-Verfahren mehr als fraglich, ob von einer „offensichtlichen“ Kompetenzüberschreitung seitens der EZB, so wie sie das BVerfG feststellt, noch die Rede sein kann.102 Dies gilt umso mehr, als die Kompetenzwidrigkeit des OMT-Beschlusses der EZB, wie nicht zuletzt die Antwort des Gerichtshofs der cc) 97 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 268 (304), Ultravires-Kontrolle Honeywell. 98 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, OMT-Beschluss. 99 Verstärkt wird diese Einschätzung dadurch, dass die Betrachtung des Bereichs der Euro-Rettung bisher sehr stark aus Karlsruher Perspektive erfolgte und das BVerfG jetzt selbst die Möglichkeit eröffnet hat, den EuGH mit einzubeziehen. Vgl. Thym, der hier von einem Kontrapunkt zur bisherigen Stärkung der nationalen Identität und des Nationalstaates spricht: Daniel Thym: Saving the Euro: From Karlsruhe to Luxembourg. A Spring in the Desert, 8.2.2014, abrufbar unter: http:/ /verfassungsblog.de/quelle-in-wueste/ (letzter Zugriff: 24.7.2020). 100 Wendel: Kompetenzrechtliche Grenzgänge, 2014, S. 630. 101 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, Rn. 40ff., OMT-Beschluss; vgl. dazu die Beiträge im Sonderheft German Law Journal 2/2014: The OMT Decision of the German Federal Constitutional Court; kritisch auch Sondervotum Gerhardt: Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, Rn. 430ff., OMT-Beschluss; Heun: Eine verfassungswidrige Verfassungsgerichtsentscheidung, 2014, S. 331ff.; Jörg Ukrow: Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen, in: Zeitschrift für Europarechtliche Studien 2/2014, S. 119 – 139, hier: S. 119ff.; Ludwigs: Der Ultra-vires-Vorbehalt des BverfG, 2015, S. 540–541; Franz Mayer: Rebels without a cause? Zur OMT-Vorlage des BVerfG, in: Europarecht 5/2014, S. 473 – 513, hier S. 479ff.; Alexander Thiele: Die EZB als fiskal- und wirtschaftspolitischer Akteur?, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 18/2014, S. 694–698, hier S. 697–698.; Mattias Wendel: Exceeding Judicial Competence in the Name of Democracy: The German Federal Constitutional Court's OMT Reference, in: European Constitutional Law Review 2/2014, S. 263–307, hier S. 271ff.; Wendel: Kompetenzrechtliche Grenzgänge, 2014, S. 631ff.; auch Walter Frenz: Bundesgesetzgebung nach Åkerberg Fransson und Sicherheitsurteilen des BVerfG, in: Deutsches Verwaltungsblatt 2014, S. 227–231; Henner Gött: Die ultra vires-Rüge nach dem OMT-Vorlagebeschluss des Bundesverfassungsgerichts, in: Europarecht 5/2014, S. 514–540, hier S. 520ff.; Jan Henrik Klement: Der Euro und seine Demokratie, in: Zeitschrift für Gesetzgebung 2/2014, S. 169–196, hier S. 173ff., S. 187. 102 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2016, in: BVerfGE 142, 123, Rn. 150 bekräftigt dagegen ausdrücklich die Auslegung des Offensichtlichkeitskriteriums im Vorlagebeschluss. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 187 Europäischen Union auf das Vorlageersuchen zeigt, mit guten Gründen in Frage gestellt werden kann.103 Endgültig aufgeweicht wurde das Kriterium der „offensichtlichen“ Kompetenzüberschreitung im aktuellen PSPP-Urteil: Anders als der Gerichtshof der Europäischen Union sieht das BVerfG hier im Lichte seiner eigenen Verhältnismäßigkeitsprüfung das geldpolitische Mandat der EZB überschritten. Dabei hat sich der Zweite Senat zwar formal, seinen Formulierungen nach, aber nicht inhaltlich an seine im Honeywell-Urteil entwickelten, strengen Kriterien für das Vorliegen eines Ultra-Vires-Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union gehalten.104 Indem das BVerfG argumentiert, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung des Gerichtshofs der Europäischen Union „strukturell“ verfehlt und „methodisch nicht mehr vertretbar“ und damit die „Auslegung der Verträge nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“ sei, wird zwar eine Kompetenzüberschreitung behauptet, die hinreichend qualifiziert und „offensichtlich“ ist.105 Allein diese Wortwahl ersetzt noch nicht die inhaltliche Begründung. In materieller Hinsicht können die Darlegungen des BVerfG, zumindest am Maßstab seiner eigenen Honeywell- Kriterien, einen Ultra-Vires-Akt nicht überzeugend belegen. Dies gilt umso mehr, als es im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung als Maßstab für das Handeln der EZB innerhalb ihres geldpolitischen Mandats offensichtlich ein Missverständnis zwischen den Gerichten gab.106 Statt also durchzuentscheiden und im Zuge dessen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu überspielen, hätte das BVerfG ein zweites Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union richten können müssen. Dass dieser Weg erfolgversprechend sein kann,107 hatten zuvor bereits der italienische Verfassungsgerichtshof und der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rs. Taricco unter Beweis gestellt.108 Perspektivisch vielversprechend war die noch im OMT-Urteil vom BVerfG an verschiedenen Stellen angedeutete Koppelung der bundesverfassungsgerichtlichen Ultra-Vires-Kontrolle mit der Identitätskontrolle. In diesem Sinne konkretisierte das BVerfG im OMT-Urteil zum einen das Kriterium der „strukturellen Verschiebung im System konstitutioneller Einflussverteilung“ wie folgt: „Strukturell bedeutsam sind Kompetenzüberschreitungen insbesondere dann, aber nicht nur, wenn sie sich auf Sachbereiche erstrecken, die zur durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland rechnen oder besonders vom demokratisch diskursiven Prozess in den Mitgliedstaaten abhängen.“109 103 Vgl. zur Kritik näher: Gerhardt, abweichende Meinung: Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerGE 134, 366 (435–436); Heun: Eine verfassungswidrige Verfassungsgerichtsentscheidung 2014, S. 331, S. 333ff.. Für eine Vereinbarkeit des OMT-Beschlusses mit Unionsrecht im Vorfeld der Entscheidung des EuGH: Simon: „Whatever it takes“, 2015, S. 107, S. 128. 104 BVerfGE 126, 286 (303f.). 105 BVerfG: Urteil vom 5.5.2020 – 2 BvR 859/15 u.a, Rn. 119 und Leitsatz 2. 106 Vertiefend Calliess: Konfrontation statt Kooperation, 2020, S. 897–904, 901 f. 107 Zu skeptisch insoweit Kahl: Optimierungspotenzial im „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG, 2020, in diesem Heft unter V. und VI., der gar von einem „Schein-Kooperationsverhältnis“ spricht. 108 Vgl. Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichtshofs vom 8. September 2015, C-105/14, EU:C:2015:555, Taricco I und Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichtshofs vom 5. Dezember 2017, C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936, Taricco 2; dazu Federico Fabbrini/Oreste Pollicini: Constitutional Identity in Italy, in: Christian Calliess/Gerhard van der Schyff (Hrsg.): Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism, Cambridge 2020, S. 201–221, hier S. 214ff. 109 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, Rn. 37, OMT-Beschluss mit Verweis auf Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010, in: BVerfGE 126, 286 (307), Ultra-Vires- Kontrolle Honeywell. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 188 Handbuch zur deutschen Europapolitik Dementsprechend hoben die Karlsruher Richter zum anderen hervor, dass „im Rahmen des bestehenden Kooperationsverhältnisses (…) dem Gerichtshof die Auslegung der Maßnahme (obliegt). Dem Bundesverfassungsgericht obliegt demgegenüber die Feststellung des unantastbaren Kernbereichs der Verfassungsidentität und die Prüfung, ob diese Maßnahme (in der vom Gerichtshof festgestellten Auslegung) in diesen Kernbereich eingreift.“110 Hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitungen müssten demzufolge zugleich also die Identität der Verfassung verletzen, sodass die Ultra-Vires-Kontrolle nunmehr einen besonderen Anwendungsfall des allgemeinen Schutzes der Verfassungsidentität darstellt, ohne dabei jedoch ihren Charakter als prozedural eigenständiges Prüfverfahren zu verlieren.111 Im aktuellen PSPP-Urteil hat sich das BVerfG jedoch bedauerlicherweise wieder von dieser vielversprechenden Perspektive abgewandt und eine Ultra-Vires-Kontrolle gegenüber dem nach Vorlage ergangenen Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union112 vorgenommen, ohne dass eine Koppelung mit der deutschen Verfassungsidentität gem. Art. 79 Abs. 3 GG erfolgte. Im Zuge dessen wird der Anwendungsvorrang des Unionsrechts – ohne dass es sich um einen Fall der im Unionsrecht über Art. 4 Abs. 2 EUV anerkannten Verfassungsidentität handelt – vom BVerfG überspielt. Gerade im Lichte der Europarechtsfreundlichkeit des GG hätte es nahe gelegen, die Ultra-Vires-Kontrolle klar auf den unveränderlichen und integrationsfesten Kern der deutschen Verfassung zu begrenzen.113 Identitätsvorbehalt und -kontrolle Einen dritten Kontrollvorbehalt formulierte das BVerfG im erwähnten Lissabon-Urteil von 2009 in Gestalt der sogenannten Identitätskontrolle. Mit dieser will das Gericht prüfen, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist.114 Kommt das Gericht folglich zu dem Schluss, dass dies in der konkreten Konstellation der Fall ist, kann dies wie bei der Ultra-Vires- Kontrolle dazu führen, dass ein mit einer Vertragsänderung verbundener Kompetenztransfer für verfassungswidrig oder aber konkrete Maßnahmen der Europäischen Union in Deutschland für unanwendbar erklärt werden. Die inhaltliche Reichweite des Vorbehalts war vom BVerfG in der Lissabon-Entscheidung zunächst noch offengelassen worden, im damaligen Urteil waren zwei Interpretationsmöglichkeiten angelegt:115 Die erste Variante wird durch eine Identitätskontrolle definiert, die sich eindeutig ,nur‘ auf den von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Inhalt bezieht. Diese Form der Identitätskontrolle ist unproblematisch, wenn hier nicht mehr gefordert und geprüft wird als im Hinblick auf innerstaatlich veranlasste Verfassungsveränderungen. Eine als Auffangverantwortung konzipierte Kontrolle im Hinblick auf die Menschenwürde und die Beachtung der Kerngehalte der Verfassungsstrukturprinzipien des Art. 20 GG (gemeint sind die Kernbereiche von 110 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, Rn. 27, OMT-Beschluss. 111 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2016, in: BVerfGE 142, 123, Rn. 153. 112 Hier konkret die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union: Urteil, 11. Dezember 2018, Ankauf von Wertpapieren. 113 Vgl. dazu auch Sauer: Der novellierte Kontrollzugriff, 2017, S. 186, S. 190ff. 114 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Rn. 353ff., Lissabon-Urteil. 115 Vgl. Calliess: Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 266–267. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 189 Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Bundesstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit) ist im europäischen Verbundsystem schon mit Blick auf die auch im Europarecht über Art. 4 Abs. 2 EUV geschützte nationale Identität legitim. Bedenklich wäre demgegenüber eine zweite Variante der Identitätskontrolle gewesen, die im Lissabon-Urteil angelegt war. So formulierte das Gericht, dass die „Vertragsunion souveräner Staaten“ nicht so verwirklicht werden dürfe, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Daran anschließend wurden vom BVerfG konkrete Bereiche (sogenannte ,Staatsaufgaben‘) wie die Staatsbürgerschaft, das Gewaltmonopol, fiskalische Grundentscheidungen einschließlich der Kreditaufnahme, das Strafrecht und kulturelle Fragen beispielhaft aufgezählt und nachfolgend als identitätsbestimmende Staatsaufgaben im Detail konkretisiert. Insoweit war nicht auszuschließen, dass alle EU-Rechtsakte, die einen der genannten Bereiche auch nur berühren, und damit unabhängig von der deutschen Verfassungsidentität des Art. 79 Abs. 3 GG die verfassungsgerichtliche Identitätskontrolle auslösen könnten. Nach Kritik im Schrifttum116 hatte das BVerfG in seiner Entscheidung zum Rettungsschirm ESM die Reichweite seiner Kontrolle unmissverständlich auf Art. 79 Abs. 3 GG begrenzt. Explizit heißt es dort, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nur insoweit einen „Anspruch auf Demokratie“ jenseits von Ultra-Vires-Konstellationen vermittle, als durch einen Vorgang im Rahmen der europäischen Integration demokratische Grundsätze berührt werden, die Art. 79 Abs. 3 GG auch dem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers entziehe.117 Damit etablierte das BVerfG zu Recht eine Parallelität der Grenzen rein innerstaatlich motivierter Verfassungsänderungen und solchen, die durch den Prozess der europäischen Integration veranlasst werden.118 Allerdings sollen von der Identitätskontrolle offenbar nicht nur Vertragsänderungen erfasst sein, sondern auch bloße Veränderungen im Kompetenzgefüge durch Maßnahmen der Unionsorgane. Umstritten bleibt, ob und, wenn ja,119 inwieweit der verfassungsrechtliche Identitätskontrollvorbehalt des Art. 79 Abs. 3 GG dem durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügten Art. 4 Abs. 2 EUV korrespondiert, der die Union verpflichtet, die Selbstverständnisse nationaler Identitäten der Mitgliedstaaten zu achten.120 Ganz in diesem Sinne hatte das BVerfG noch im Lissabon-Urteil betont, die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen (Verfassungs-)Identität im europäischen Rechtsraum gingen Hand in Hand.121 Im OMT-Vorlagebeschluss koppelt es die Identitätskontrolle sodann jedoch ausdrücklich von der unions- 116 Vgl. nur ebd., S. 247ff. und 267ff. m.w.N. zum Diskussionsstand. 117 Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Ersten Senats vom 17. Dezember 2013, in: Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 18. März 2014 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. und 12. Juni 2013, in: BVerfGE 135, 317 (386), ESM‑Vertrag. 118 Vgl. dazu Oliver Lepsius: Souveränität und Identität als Frage des Institutionen-Settings, in: Susanne Baer et al. (Hrsg.): Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Tübingen 2015, S. 63–90, hier S. 62, S. 87; Thomas Wischmeyer: Nationale Identität und Verfassungsidentität. Schutzgehalte, Instrumente, Perspektiven, in: Archiv des öffentlichen Rechts 3/2015, S. 415–460, hier S. 415, S. 453. 119 So z.B. aus meiner Sicht zutreffend Kahl: Bewältigung der Staatsschuldenkrise, 2013, S. 200; Guckelberger: Grundgesetz und Europa, 2012, S. 28–29. 120 Vgl. dazu die Beiträge von Anita Schnettger, Christian Calliess, Gerhard van der Schyff, in: Calliess/van der Schyff (Hrsg.): Constitutional Identity, 2020, S. 9ff., 153ff., 305ff.; ferner Mattias Wendel: Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht. Verfassungsrechtliche Integrationsnormen auf Staats- und Unionsebene im Vergleich, Tübingen 2011, S. 572ff.; Elke Cloots: National Identity in EU Law, Oxford 2015, S. 127ff. 121 Siehe Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267 Rn. 354. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 190 Handbuch zur deutschen Europapolitik rechtlichen Bestimmung ab,122 um dann allerdings wieder im OMT-Urteil festzustellen, dass die Identitätskontrolle „in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV der Sache nach angelegt“ sei.123 Als besondere Ausprägung der unionalen Rücksichtnahmepflicht (Art. 4 Abs. 3 EUV) liegt Art. 4 Abs. 2 EUV in der Tat die Konzeption zugrunde, dass die mitgliedstaatliche Identität nur in ihrem Kern ein absolut geschütztes Rechtsgut ist, im übrigen zwingt sie zu einem schonenden Ausgleich zwischen mitgliedstaatlichen und europäischen Belangen.124 Folglich bedürfen die abschließende Bestimmung des Identitätsvorbehalts und seine gerichtliche Anwendung eines Zusammenwirkens beider Verfassungsebenen im Sinne von Komplementarität.125 Dementsprechend ist die Berufung eines nationalen Verfassungsgerichts auf die Verfassungsidentität, dem Gedanken der Kooperation entsprechend, im Dialog mit dem Gerichtshof der Europäischen Union für den Einzelfall zu konkretisieren. Nur insoweit anerkennt auch das Unions(verfassungs)recht eine Grenze für den Anwendungsvorrang und das Handeln der Unionsorgane.126 Vor allem an diesem Punkt ist das aktuelle PSPP-Urteil des BVerfG so problematisch und kritikwürdig: Selbst wenn man dem BVerfG unterstellt, dass das PSPP der EZB in Gestalt des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union einen Ultra-Vires-Akt darstellt, hätten sich die Karlsruher Richter des Zweiten Senats in ihrem PSPP-Urteil nicht über das verbindliche Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs hinwegsetzen dürfen. Denn ein Überspielen des Anwendungsvorrangs durch das BVerfG kann im Lichte von Art. 4 Abs. 2 EUV als Ultima Ratio nur dann in Betracht kommen, wenn die Verfassungsidentität berührt ist. Wie bereits vorstehend skizziert ging es im PSPP-Verfahren aber ‚nur‘ um eine Ultra-Vires-Kontrolle (Kompetenzüberschreitung der Europäischen Union, konkret der EZB), die – auch nach Einschätzung des BVerfG selbst – keine Auswirkungen auf die Verfassungsidentität hatte.127 Somit hätte es im Lichte der vom BVerfG zu Recht immer wieder hervorgehobenen Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nahe gelegen, auch die Ultra-Vires-Kontrolle zwar nicht gegenüber dem Handeln der EZB, aber gegenüber dem im Vorabentscheidungsverfahren nach Vorlage des BVerfG ergangenen Urteil des Gerichtshofs auf den unveränderlichen und integrationsfesten Kern der Verfassung (Art. 79 Abs. 3 GG) zu begrenzen. Verfahrensmäßige Voraussetzung dafür ist aufgrund der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG) und der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV i.V.m. Art. 267 Abs. 3 AEUV, dass zuvor ein konstruktiver Dialog der Ge- 122 Siehe Bundesverfassungsgericht: Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014, in: BVerfGE 134, 366, Rn. 29. 123 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2016, in: BVerfGE 142, 123, Rn. 140. 124 Ausführlich dazu vgl. Armin von Bogdandy/Stephan Schill: Die Achtung der nationalen Identität unter dem reformierten Unionsvertrag, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 4/2010, S. 701– 734, hier S. 702ff. und S. 725; Ingolf Pernice: Der Schutz nationaler Identität in der Europäischen Union, in: Archiv des öffentlichen Rechts 2/2011, S. 185–221, hier S. 216; Christoph Schönberger: Identitäterä. Verfassungsidentität zwischen Widerstandsformel und Musealisierung des Grundgesetzes, in: Baer et al.: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 2015, S. 39–62, hier S. 50ff. 125 Vgl. vertiefend Christian Calliess/Anita Schnettger, in: Calliess/van der Schyff (Hrsg.), Constitutional Identity, 2020, S. 348–371; Dana Burchardt: Die Rangfrage im europäischen Normenverbund. Theoretische Grundlagen und dogmatische Grundzüge des Verhältnisses von Unionsrecht und nationalem Recht, Tübingen 2015, S. 298–299. 126 Vertiefend Calliess/Schnettger, in: Calliess/van der Schyff, Constitutional Identity, 2020, S. 348ff. 127 BVerfG: Urteil vom 5.5.2020 – 2 BvR 859/15, NVwZ 2020, 857, Rn. 116, 228. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 191 richte stattgefunden hat.128 Nur wenn dieser gescheitert ist, kann das BVerfG als Ultima-Ratio das letzte Wort beanspruchen und den Anwendungsvorrang des EU-Rechts unter Berufung auf die Verfassungsidentität überspielen. Somit hätte das BVerfG den Gerichtshof der Europäischen Union im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV erneut befassen müssen, nunmehr in Form der Frage, ob die zwischen den Gerichten in Streit stehende Ultra-Vires-Maßnahme eines EU-Organs (hier der EZB) im Lichte der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union geeignet ist, die Verfassungsidentität gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV zu verletzen. Zusammenfassender Ausblick Europapolitik ist heute nicht mehr nach den Kategorien der Außenpolitik und des Völkerrechts, sondern angesichts der weitreichenden Verflechtung nationaler und europäischer Politiken im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund als „europäisierte Innenpolitik“ zu verstehen. Denn die Inanspruchnahme der ihr übertragenen Kompetenzen durch die Europäische Union führt dazu, dass die nationalen Parlamente aufgrund der Sperrwirkung des Unionsrechts Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten verlieren. In der Konsequenz bedeutet dies, dass sich die nationalen Parlamente in ihrer praktischen Arbeit verstärkt „europäisieren“ müssen. Vor diesem Hintergrund sind das Demokratieprinzip samt der daran anknüpfenden, vom BVerfG entwickelten Integrationsverantwortung legitime Treiber einer konstruktiv-kritischen Beteiligung des Parlaments an der Europapolitik, die jedoch stärker an Art. 23 Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 GG (im Zweifel analog) zurückgebunden werden sollte. Kritisch ist jedoch zugleich die in der Rechtsprechung des BVerfG angelegte Tendenz zu sehen, dem demokratisch gewählten Gesetzgeber, den das BVerfG mit der Integrationsverantwortung doch eigentlich stärken will, in der Europapolitik zu misstrauen.129 Im Zuge dessen verlagert sich die letztentscheidende Integrationsverantwortung vermittelt über die vorstehend dargestellten drei Kontrollvorbehalte vom Parlament zum BVerfG, das dazu neigt, die politischen Konflikte in der mündlichen Verhandlung nicht nur rechtlich sondern auch demokratisch zu rekonstruieren.130 Solange die Kontrollvorbehalte als Reservekompetenz und im Sinne der vom BVerfG postulierten Europafreundlichkeit ausgestaltet sind, lassen sich diese als Instrumente eines kritisch-konstruktiven verfassungsrechtlichen Dialogs verstehen, der im europäischen Staaten- und Verfassungsverbund und dem ihm korrespondierenden Verfassungsgerichtverbund legitimer Bestandteil des immerwährenden Suchprozesses nach dem europäischen Gemeinwohl ist. Insoweit stehen alle Akteure des Verfassungsgerichtsverbunds in einer besonderen Verantwortung. Dementsprechend kann das BVerfG im Sinne einer Auffangverantwortung erst dann einschreiten, wenn der Gerichtshof der Europäischen Union, der sich vielmehr als bisher als föderales und damit die Kompetenzordnung wahrendes Verfassungsgericht verstehen muss131, Gelegenheit hatte, den Fall gerade auch im Lichte der Bedenken des BVerfG zu prüfen. Und dementsprechend kann das BVerfG auch nur im Rahmen der von Art. 4 Abs. 2 EUV gewährleisteten nationalen 128 Sehr kritisch Wolfgang Kahl: Optimierungspotenzial im „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG, 2020, der von einem „Schein-Kooperationsverhältnis“ spricht. 129 Christoph Möllers: Was ein Parlament ist, entscheiden die Richter, 2009, S. 27; ebenso Kiiver: German Participation in EU Decision-Making after Lisbon Case, 2009, S. 1287, S. 1291. 130 Aufschlussreich insoweit die Ausführungen von Bundesverfassungsrichter Huber: Verfassungsstaat und Finanzkrise, 2014, S. 1ff. 131 Ausführlich Christian Calliess: Kontrolle zentraler Kompetenzausübung in Deutschland und Europa: Ein Lehrstück für die Europäische Verfassung, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2003, S. 181–197. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 192 Handbuch zur deutschen Europapolitik (Verfassungs-)Identität mit Blick auf deren unantastbaren Kerngehalt, wie er für Deutschland in der sogenannten Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommt, ein Letztentscheidungsrecht beanspruchen. Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgerichts Handbuch zur deutschen Europapolitik 193 Deutsche Parteien und Europa Oskar Niedermayer Die europapolitischen Positionen der Parteien gehören zu den wesentlichen innenpolitischen Faktoren, die die deutsche Europapolitik beeinflussen. Es besteht weitestgehend Einigkeit darüber, dass das Verhältnis der relevanten deutschen Parteien zu Europa in der alten Bundesrepublik von einem proeuropäischen Grundkonsens geprägt war. Seit dem Beginn der 1990er- Jahre lassen sich aus einer Reihe von Gründen jedoch ein Ausdifferenzierungsprozess in der proeuropäischen Grundhaltung sowie das Hinzukommen euroskeptischer Positionen im deutschen Parteiensystem beobachten. Insbesondere mit Blick auf die letzten, durch die Eurokrise und dann die Flüchtlingsproblematik geprägten Jahre stellt sich die Frage, ob die europäische Integration zu einer neuen, zentralen Konfliktlinie im Parteienwettbewerb geworden ist. Der Beitrag analysiert diese Entwicklungen aus theoretischer und empirischer Sicht. Der europapolitische Grundkonsens in der alten Bundesrepublik Seit den 1958 in Kraft getretenen Römischen Verträgen zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften bestand zwischen den relevanten deutschen Parteien der alten Bundesrepublik ein europapolitischer Grundkonsens.1 Vor dem Hintergrund der besonderen Lage der Bundesrepublik bildete das „Streben nach europäischer Integration ein konstitutives Element deutscher Staatsräson“ und wurde für die Regierungen „zur außenpolitischen Handlungsmaxime“, auch weil sich „im Wege der europäischen Integration zentrale deutsche Interessen verwirklichen“ ließen.2 Zu diesen Interessen gehörten insbesondere die Gewährleistung von Frieden und Sicherheit im Kontext des Ost-West-Konflikts, der ökonomische Wiederaufbau, die Erlangung der politischen und rechtlichen Gleichberechtigung sowie der internationalen Handlungsfähigkeit, die Festigung der innerstaatlichen demokratischen Ordnung und die Wiederherstellung der deutschen Einheit.3 Allerdings galt dieser Grundkonsens, der Deutschland als „model boy of the European Union“4 erscheinen ließ, völlig uneingeschränkt nur bis Mitte der 1980er- Jahre. Die CSU, die die generelle Idee einer europäischen Integration von Anfang an unterstützte, kämpfte als bayerisch-föderalistische Regionalpartei seit der Diskussion um die Einheitliche Europäische Akte 1985 aktiv für die Umsetzung ihrer Kernprinzipien Föderalismus und Subsidiarität in der spezifischen Ausgestaltung des europäischen Integrationsprozesses, indem sie z.B. den Widerstand der Bundesländer gegen die Akte anführte und koordinierte.5 Bündnis 90/Die Grünen, deren Vorläuferorganisation in ihrem Europawahlprogramm von 1 In den vorgelagerten Diskussionen führte allerdings die Frage der Vereinbarkeit von Wiedervereinigungsbestrebungen und Westbindung, v.a. in Form der Einbeziehung in die westeuropäischen Vertragswerke, zu zwischenparteilichen Kontroversen, die letztlich mit der Formel von der Europäisierung der deutschen Frage beigelegt wurden. 2 Uwe Schmalz: Deutsche Europapolitik nach 1989/90: Die Frage von Kontinuität und Wandel, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen, Bonn 2001, S. 15–68, hier S. 47–48, S. 51 und S. 64. 3 Vgl. Rudolf Hrbek: Deutschland und Europa. Entwicklungen und Perspektiven, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Bundesrepublik Deutschland. Geschichte – Bewusstsein, Bonn 1989, S. 97. 4 Charles Lees: ,Dark Matter‘: Institutional Constraints and the Failure of Party-based Euroscepticism in Germany, in: Political Studies 2/2002, S. 244–267, hier S. 244. 5 Vgl. Martina Schöfbeck: Eine Bastion konservativer Grundideen? Die programmatischen Entwicklungslinien der CSU-Europapolitik, in: Gerhard Hopp/Martin Sebaldt/Benjamin Zeitler (Hrsg.): Die CSU. Strukturwandel, Modernisierung und Herausforderungen einer Volkspartei, Wiesbaden 2010, S. 219–237, hier S. 224–226. Handbuch zur deutschen Europapolitik 195 1979 noch eine integrationsfreundliche Position bezogen hatte, nahmen zu den Europawahlen 1984 und 1989 eine kritischere Haltung ein, wobei 1989 die Kritik am Konzept des Binnenmarkts im Mittelpunkt stand.6 Erst mit der späteren „Transformation der Grünen in eine proeuropäische Integrationskraft“,7 die v.a. der allmählichen Durchsetzung des realpolitischen Flügels geschuldet war, reihten sie sich in den Konsens ein. Allerdings blieb die Polarisierung des gesamten Parteiensystems in der Europafrage, also das Ausmaß der mit der Parteienrelevanz gewichteten Unterschiede in den europapolitischen Positionen, auch in den 1980er-Jahren aufgrund der noch marginalen Rolle der Grünen immer noch sehr gering.8 Zudem war die rechtsextreme Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), die aufgrund ihrer nationalistischen und ethnozentristischen Ideologie den proeuropäischen Grundkonsens von Anfang an nicht mittrug, auf der bundespolitischen Ebene – mit Ausnahme der Bundestagswahl 1969, wo sie mit 4,3 Prozent in die Nähe der parlamentarischen Repräsentationshürde gelangte – für den parteipolitischen Wettbewerb nicht relevant. Der proeuropäische Grundkonsens der alten Bundesrepublik umfasste nicht nur die politischen Parteien, sondern auch die gesellschaftlichen Eliten. Zudem konnten auch die deutschen Bürgerinnen und Bürger von ihren Europaorientierungen her „bis Mitte der Achtzigerjahre durchaus als EG-Musterknaben gelten“,9 sodass in Deutschland über Jahrzehnte hinweg ein stabiler „integrationsfreundlicher Gleichklang“10 herrschte. Ausdifferenzierung und Euroskeptizismus seit dem Beginn der 1990er-Jahre Mit dem Beginn der 1990er-Jahre änderten sich – nicht nur in Deutschland – bezüglich des Europathemas alle drei Gruppen von Bedingungsfaktoren, die die nationalen Parteienwettbewerbe prägen: ihre Rahmenbedingungen, die Nachfrageseite in Gestalt der politischen Orientierungen der Wahlberechtigten und die durch die jeweilige Gesamtheit der Parteien gebildete Angebotsseite. Infolge der hierdurch bewirkten Positionsveränderungen existierender Parteien in einer Reihe von Staaten hin zu verstärkt europaskeptischen bzw. -kritischen Standpunkten sowie dem Auftauchen neuer Parteien, die diese Thematik propagierten, entwickelten sich in der Parteienforschung ab Ende der 1990er-Jahre zwei Diskussionsstränge, die diese Entwicklungen theoretisch zu konzeptualisieren versuchten: die Diskussion um das Konzept des ‚Euroscepticism‘ und die Debatte um die Frage, ob die europäische Integration zu einer neuen, zentralen Konfliktlinie in den nationalen Parteienwettbewerben geführt habe.11 6 Vgl. Gunter Jasmut: Die politischen Parteien und die europäische Integration, Frankfurt am Main 1995, S. 77. 7 Simon Bulmer/Charlie Jeffery/William E. Paterson: Deutschlands europäische Diplomatie: die Entwicklung des regionalen Milieus, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.): Deutsche Europapolitik, Bonn 1998, S. 11–102, hier S. 31. 8 Vgl. Oskar Niedermayer: Europäisierung des deutschen Parteiensystems?, in: Frank Brettschneider/Jan van Deth/Edeltraud Roller (Hrsg.): Europäische Integration in der öffentlichen Meinung, Opladen 2003, S. 253– 277, hier S. 268–269. 9 Oskar Niedermayer: Maastricht und die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu Europa, in: Gert-Joachim Glaeßner/Klaus Suhl (Hrsg.): Auf dem Weg nach Europa, Opladen 1994, S. 57–73, hier S. 66. 10 Wilhelm Knelangen: Die Europäische Union und die Bürgerinnen und Bürger: Stimmungsschwankungen oder handfeste Vertrauenskrise?, in: Monika Oberle (Hrsg.): Die Europäische Union erfolgreich vermitteln. Perspektiven der politischen EU-Bildung heute, Wiesbaden 2015, S. 13–25, hier S. 19. 11 Zum ‚Euroscepticism‘ in Deutschland in historischer Perspektive vgl. Gabriele D’Ottavio: Contesting Europe: German Opposition to European Integration in Historical Perspective, in: Mark Gilbert/Daniele Pasquinucci: Euroscepticisms. The Historical Roots of a Political Challenge, Leiden 2020, S. 75–96. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 196 Handbuch zur deutschen Europapolitik Euroskeptizismus wurde zunächst breit definiert als „contingent or qualified opposition, as well as (…) outright and unqualified opposition to the process of European integration“.12 Später wurde zwischen ‚hartem‘ und ‚weichem‘ Euroskeptizismus unterschieden, wobei die befürwortende bzw. ablehnende Haltung zur Mitgliedschaft des eigenen Landes in der Europäischen Union das Unterscheidungskriterium darstellte.13 An dieser Konzeptualisierung wurde kritisiert, dass zum einen die Definition des weichen Euroskeptizismus zu breit sei und zum anderen die Befürwortung oder Ablehnung der EU-Mitgliedschaft nicht nur in der grundsätzlichen Haltung zur europäischen Integration begründet sei, sondern auch aus strategischen oder taktischen Gründen im Rahmen des Parteienwettbewerbs erfolgen könnte. Daher sei sie als Trennungskriterium zwischen hartem und weichem Euroskeptizismus ungeeignet.14 Diese Kritik aufnehmend, wurde harter Euroskeptizismus im Folgenden definiert als „principled opposition to the project of European integration as embodied in the EU“. In seiner weichen Form liegt er vor, „when there is not a principled objection to the European integration project of transferring powers to a supranational body such as the EU, but there is opposition to the EU’s current or future planned trajectory based on the further extension of competences that the EU is planning to make“.15 In der deutschen Rezeption wurde diese Differenzierung z.B. in Gestalt der Unterscheidung zwischen einer fundamentalen und einer konstruktiven Systemkritik übernommen.16 Auf dieser Kritik basiert auch ein zweidimensionales Alternativkonzept, das die generelle Befürwortung/Ablehnung der Idee einer europäischen Integration durch Souveränitäts- übertragung auf eine supranationale Institution mit der Haltung zu ihrer spezifischen Ausgestaltung in Form der Europäischen Union kombiniert und so zu vier Typen von Parteipositionen zu Europa – euroenthusiasts, europragmatists, eurosceptics und eurorejects – gelangt.17 Dieses Konzept zog jedoch auch Kritik auf sich: Zum einen erscheint der Typus der ‚europragmatists‘, die die Idee der europäischen Integration ablehnen, aber ihre spezifische Ausgestaltung im Rahmen der Europäischen Union befürworten, unlogisch. Zum anderen ist der Typ der beide Dimensionen befürwortenden ‚euroenthusiasts‘ zu inklusiv, d.h., er differenziert nicht zwischen Parteien mit unterschiedlichen Vorstellungen über die Weiterentwicklung der Europäischen Union.18 Daher wurde vorgeschlagen, die revidierte hard/soft-Differenzierung des Euroskeptizismus beizubehalten und durch eine Ideologie- vs. Strategiedimension in Bezug auf die ihm zugrundeliegende Motivationsgrundlage zu ergänzen.19 Außerdem wurden differenziertere, unterschiedliche Intensitäten von Ablehnung/Befürwortung einschließende Konzeptualisierungen entwickelt wie z.B. die Unterscheidung der Positionierungen gegenüber der Europäischen Union von ‚rejectionist‘ über ‚revisionist‘, ‚minimalist‘, ‚gradualist‘ und ‚reformist‘ bis zu ‚maximalist‘.20 12 Paul Taggart: A touchstone of dissent: Euroscepticism in contemporary Western European party systems, in: European Journal of Political Research 3/1998, S. 363–388, hier S. 366. 13 Vgl. Paul Taggart/Aleks Szczerbiak: The Party Politics of Euroscepticism in EU Member and Candidate States, Sussex European Institute, SEI Working Paper Nr. 51, Brighton 2002. 14 Vgl. Petr Kopecký/Cas Mudde: The two sides of Euroscepticism. Party Positions on European integration in East Central Europe, in: European Union Politics 3/2002, S. 297–326, hier S. 299–300. 15 Aleks Szczerbiak/Paul Taggart: Theorising Party-Based Euroscepticism: Problems of Definition, Measurement and Causality, Sussex European Institute, SEI Working Paper Nr. 69, Brighton 2003, S. 12. 16 Vgl. Bernhard Weßels: Spielarten des Euroskeptizismus, in: Frank Decker/Marcus Höreth (Hrsg.): Die Verfassung Europas. Perspektiven des Integrationsprojekts, Wiesbaden 2009, S. 50–68, hier S. 66. 17 Vgl. Kopecký/Mudde: Two Sides of Euroscepticism, 2002, S. 300–303. 18 Vgl. Szczerbiak/Taggart: Theorising Party-Based Euroscepticism, 2003, S. 8–9. 19 Vgl. Jan Rovny: Conceptualising Party-based Euroscepticism: Magnitude and Motivations, in: Collegium 29/2004, S. 31–47, hier S. 37. 20 Vgl. Chris Flood: Euroscepticism: A Problematic Concept, Queen's University Belfast, UACES 32nd Annual Conference, Belfast 2002, S. 5. Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 197 Differenzierte Konzeptualisierungen, aber auch schon die ursprüngliche Dichotomie, haben mit Operationalisierungsproblemen zu kämpfen, die zu unterschiedlichen Einordnungen der untersuchten Parteien führen. Zur Reduktion dieser Probleme wird für die hier interessierende negative Seite der Europaorientierungen daher vorgeschlagen, zur ursprünglichen Einteilung in harten und weichen Euroskeptizismus mit der Ablehnung der EU-Mitgliedschaft des eigenen Landes als Unterscheidungsmerkmal zu bleiben, es aber durch die Ideologie-/Strategiedimension zu ergänzen. D.h.: Harte Euroskeptizisten sind nach dieser Definition grundlegend integrationsfeindliche Parteien, die die Mitgliedschaft ihres Landes in der Europäischen Union aus ideologischen, nicht aus rein strategischen Gründen ablehnen. Zur Beantwortung der Frage, ob und in welchem Ausmaß Euroskeptizismus im deutschen Parteiensystem vorliegt, soll im Folgenden – auf der Basis einer allgemeinen Klassifikation von Orientierungen gegenüber der Europäischen Union und deren Adaption auf Parteipositionen21 – die Positionierung der Parteien zu den folgenden fünf Komponenten des Orientierungsobjekts Europäische Union analysiert werden: (1) zur Finalität, d.h. zur (verfassungspolitischen) Zielbestimmung; (2) zur institutionellen Struktur, d.h. zu ihren Institutionen und deren Kompetenzverteilung; (3) zur funktionalen Reichweite, d.h. zur Kompetenzverteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene und zu den einzelnen Politikfeldern der Europäischen Union; (4) zur territorialen Reichweite, d.h. zur bestehenden Mitgliederstruktur und zu Erweiterungen; (5) zur Mitgliedschaft des eigenen Landes in der Europäischen Union. Zunächst muss jedoch auf den Wandel der Bedingungsfaktoren des Parteienwettbewerbs näher eingegangen werden. Die wichtigste Veränderung der Rahmenbedingungen in den 1990er-Jahren vollzog sich durch „die institutionelle, prozedurale und funktionale Dynamisierung und Ausdifferenzierung des politischen Systems der EU“ im Zuge der Aushandlung und Ratifizierung des Maastrichter Vertrags 1991 bis 1993, die „schrittweise die faktische Handlungsautonomie der Parteien (…) in Frage“ gestellt und „den Raum für mögliche Konflikte über die Zielrichtung und materielle Tiefe des Integrationsprozesses vergrößert hat“.22 Zudem erreichte Deutschland die zentralen Ziele der Wiederherstellung der nationalen Einheit und vollen Souveränität und war zum stärksten Machtfaktor in Europa geworden, sodass es zur Durchsetzung seiner Interessen nicht mehr länger auf die europäische Einbindung angewiesen war. Mit dem Zusammenbruch des Warschauer Paktes und der Sowjetunion war zudem die äußere Bedrohung weggefallen, sodass insgesamt zentrale Faktoren des deutschen Interesses an der Fortentwicklung der europäischen Integration nicht mehr bestanden.23 Auf der Nachfrageseite des parteipolitischen Wettbewerbs führte die v.a. auf die ökonomische Dimension von Maastricht – d.h. die Währungsunion – bezogene öffentliche Diskussion „zu einem deutlichen Rückgang der EU-Unterstützung“ durch die Bürgerinnen und Bürger. Der die Haltung zu Europa bisher kennzeichnende ‚permissive consensus‘ erodierte und machte „zunehmend einem stärker interessenbestimmten und immer kritischeren Orientierungsmuster 21 Vgl. Oskar Niedermayer: Die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu Europa, in: Mathias Jopp/Andreas Maurer/Heinrich Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel, Bonn 1998, S. 419–448, hier S. 420–423; Andreas Maurer: Der Wandel europapolitischer Grundorientierungen nationaler Parteien in der Europäischen Union, in: Jopp/Maurer/Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel, 1998, S. 301–363, hier S. 318. 22 Karl-Rudolf Korte/Andreas Maurer: Innenpolitische Grundlagen der deutschen Europapolitik: Konturen der Kontinuität und des Wandels, in: Schneider/Jopp/Schmalz (Hrsg.): Eine neue deutsche Europapolitik?, 2001, S. 210. 23 Vgl. Schmalz: Deutsche Europapolitik nach 1989/90, 2001, S. 66. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 198 Handbuch zur deutschen Europapolitik Platz“.24 Diese Prozesse führten bei den etablierten Parteien zu Veränderungen und Ausdifferenzierungen ihrer europapolitischen Grundhaltungen. Zudem kamen neue, euroskeptische Parteien an den Rändern des politischen Spektrums hinzu, sodass sich auch die Angebotsseite des politischen Wettbewerbs veränderte. Der Blick auf die Finalitätsvorstellungen der etablierten Parteien25 zeigte, dass die CDU 1994 das bisherige Zielbild der ,Vereinigten Staaten von Europa‘ relativierte und die CSU 1993 dezidiert feststellte, keinen europäischen Bundesstaat, sondern ein ,Europa der Nationen‘ anzustreben. Die SPD hingegen orientierte sich noch stärker am bundesstaatlichen Leitbild, während die Grünen die Anlehnung an nationalstaatliche Modelle als Zielvorstellung des europäischen Integrationsprozesses generell ablehnten. Die FDP bekannte sich zur Fortsetzung der europäischen Integration und zur Schaffung einer Europäischen Verfassung. In der Frage der institutionellen Struktur der Europäischen Union setzten sich alle Parteien, bei durchaus bestehenden Differenzen in Detailfragen, für eine Stärkung des Europäischen Parlaments, die Effizienzsteigerung der EU-Entscheidungsverfahren und eine Reform der Europäischen Kommission ein. Ergänzt wurde dies bei den Grünen durch die Forderung nach europaweiten Referenden. Differenzen zwischen den Parteien zeigten sich in der Frage der funktionalen Reichweite der Europäischen Union. Bezüglich der Kompetenzverteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene forderten CDU und FDP eine Konkretisierung und Stärkung des Subsidiaritätsprinzips. Die Haltung der CSU war vom Wunsch nach einer Rückführung europäischer Zuständigkeiten auf die nationale bzw. regionale Ebene bestimmt. SPD und Grüne hingegen kritisierten die zu starke Ausrichtung der europäischen Integration auf marktliberale Deregulierung und forderten im Zusammenhang mit der Debatte um die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) die Flankierung des Binnenmarkts durch eine Europäisierung der Sozial-, Beschäftigungs- und Umweltpolitik sowie die Harmonisierung der Asyl-, Flüchtlings- und Migrationspolitik. Erneut deutlich wurden die Differenzen zwischen den Unionsparteien und der FDP auf der einen und der SPD und den Grünen auf der anderen Seite in Bezug auf die marktliberale bzw. soziale Ausrichtung der Europäischen Union bei den Debatten um den Vertrag von Lissabon 2008 im Kontext der durch die Osterweiterung bewirkten Intensivierung des binneneuropäischen Wettbewerbs.26 Auch im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik hatten die Parteien unterschiedliche Vorstellungen: Während die CDU und FDP die Auffassung vertraten, dass die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auch eine gemeinsame Verteidigungspolitik einschließen müsse, wollten die Grünen jegliche europäische Vergemeinschaftungen auf zivile Aspekte beschränken. Die Positionierung der Parteien zur territorialen Reichweite der Europäischen Union unterschied sich hinsichtlich ihrer Osterweiterung nicht wesentlich. D.h., alle befürworteten die Erweiterung um die mittel- und osteuropäischen Staaten. Anders sah es bezüglich einer Beitrittsperspektive der Türkei aus. Mit der Türkei war 1963 ein Assoziierungsabkommen abgeschlossen worden und 1999 wurde ihr der Status eines offiziellen Beitrittskandidaten zuerkannt. Im Herbst 2005 wurden dann ergebnisoffene Beitrittsverhandlungen aufgenommen. In deren Vor- 24 Niedermayer: Die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu Europa, 1998, S. 447. 25 Zum Folgenden vgl. auch Korte/Maurer: Innenpolitische Grundlagen der deutschen Europapolitik, 2001, S. 212–214; Maurer: Wandel europapolitischer Grundorientierungen nationaler Parteien in der Europäischen Union, 1998, S. 319–321. 26 Vgl. Andreas Wimmel/Erica E. Edwards: The Return of 'Social Europe': Ideas and Positions of German Parties towards the Future of European Integration, in: German Politics 2/2011, S. 293–314, hier S. 294. Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 199 feld wurden während des Europawahlkampfs 2004 die unterschiedlichen Positionen deutlich: SPD und Grüne sprachen sich für eine Beitrittsperspektive aus, während die Unionsparteien statt eines Beitritts eine ‚privilegierte Partnerschaft‘ mit der Europäischen Union befürworteten. Die CDU maß dem Thema allerdings eine geringe Rolle zu, während die CSU deutlich machte, dass die Türkei für sie weder geographisch noch historisch und kulturell ein Teil Europas sei und die Europawahl in einem Wahlaufruf zu einer „Volksabstimmung über den Beitritt der Türkei zur EU“ machen wollte.27 Bezüglich der letzten hier zu analysierenden Komponente der europapolitischen Positionierung, der Frage nach der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union, herrschte Konsens zwischen den etablierten Parteien: Keine forderte einen Austritt Deutschlands, sodass auch keine der etablierten Parteien der Gruppe der harten Euroskeptiker zuzuordnen war. Allerdings ließ sich in der Gesamtschau ihrer Positionen die CSU durchaus als „Eurosceptical party in a rather soft version“28 kennzeichnen. Am deutlichsten werden euroskeptische Positionen seit den 1990er-Jahren in Deutschland wie auch in anderen europäischen Staaten29 von Parteien an den Rändern des politischen Spektrums vertreten. Auf der linken Seite speist sich der Euroskeptizismus primär aus der Ablehnung der als neoliberal-kapitalistisch und unsozial angesehenen sozio-ökonomischen Integrationsdimension, auf der rechten Seite stehen sozio-kulturelle Bedrohungswahrnehmungen der nationalen Identität und Souveränität im Vordergrund. Auf der linken Seite betonte die durch die deutsche Vereinigung neu hinzugekommene Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) schon in ihrem Grundsatzprogramm von 1993 ihre Ablehnung der gegenwärtigen westeuropäischen Integrationspolitik, insbesondere des Vertrags von Maastricht, der „die EG in ein ökonomisches und militärisches Bollwerk zu verwandeln“30 drohe. Auch in der Folgezeit blieb sie „hostile to many fundamental aspects of the integration process“.31 Insbesondere stimmte sie im Bundestag gegen alle Verträge zwischen den Mitgliedstaaten, die die europäische Integration geprägt haben.32 In den Debatten betonte sie jedoch immer, dass sie einen über Verträge geregelten europäischen Integrationsprozess nicht prinzipiell ablehne.33 Diese Grundhaltung eines ‚Ja‘ zur Europäischen Union, aber zu einer völlig anderen als der bestehenden, prägt auch die Position der Partei DIE LINKE, die 2007 durch die Vereinigung der PDS mit der Partei Arbeit & soziale Gerechtigkeit – Die Wahlalternative (WASG) entstand. In ihrem Grundsatzprogramm von 2011 fordert die Linkspartei einen „Neustart der Europäischen Union als demokratische, soziale, ökologische und Friedensunion“ durch eine „vollständige Revision jener primärrechtlichen Grundelemente der EU, die militaristisch, undemokratisch und neoliberal sind“. Dies soll zu einem „grundlegenden Politikwechsel“ führen, der durch die Sozialstaatlichkeit als höchste Priorität bei der Umsetzung aller 27 Oskar Niedermayer: Europa als Randthema. Der Wahlkampf und die Wahlkampfstrategien der Parteien, in: Oskar Niedermayer/Hermann Schmitt (Hrsg.): Die Europawahl 2004, Wiesbaden 2005, S. 39–75, hier: S. 58. 28 Florian Hartleb: Party-Based Euro-Scepticism in Germany, in: Romanian Journal of Political Science 2/2007, S. 13–30, hier S. 17. 29 Vgl. hierzu Liesbet Hooghe/Gary Marks/Carole J. Wilson: Does left/right structure party positions on European integration?, in: Comparative Political Studies 8/2002, S. 965–989. 30 PDS: Programm der Partei des Demokratischen Sozialismus, 29.-31.1.1993, S. 26, abrufbar unter: https://www. rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/ADS/PDS-Parteiprogramm_1993.df (letzter Zugriff: 29.4.2020). 31 Lees: ,Dark Matter‘, 2002, S. 245. 32 D.h. gegen die Verträge von Maastricht, Amsterdam, Nizza und Lissabon sowie gegen den Europäischen Verfassungsvertrag, der 2005 vom Bundestag ratifiziert wurde, wegen der Ablehnung durch Referenden in Frankreich und den Niederlanden aber nicht in Kraft treten konnte. 33 Vgl. Wimmel/Edwards: The Return of 'Social Europe', 2011, S. 296. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 200 Handbuch zur deutschen Europapolitik Politiken, den Verzicht auf militärische Einsätze, die Offenheit gegenüber einer gemischtwirtschaftlichen Ordnung mit einem bedeutenden öffentlichen Sektor, transparente Entscheidungsprozesse, die unmittelbare Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger und eine solidarische Erweiterungsperspektive gekennzeichnet ist.34 Für die Linkspartei bleibt die Europäische Union weiterhin eine „unverzichtbare politische Handlungsebene“;35 ein Austritt Deutschlands wird nicht gefordert. Trotz ihrer grundsätzlichen Kritik an der spezifischen Ausgestaltung des europäischen Integrationsprozesses in Form der Europäischen Union kann die Haltung der Partei daher weiter als weicher Euroskeptizismus angesehen werden. Auf der rechten Seite des politischen Spektrums stellte die 1983 gegründete Partei Die Republikaner (REP) ihr Europawahlprogramm 1989 unter das Motto „Ja zu Europa, nein zu dieser EG“, forderte „Deutschland zuerst“ und setzte sich für das gaullistische Modell eines Europas der Vaterländer ein.36 In ihrem Programm von 1996 machte sie die ablehnende Haltung zur Europäischen Union erneut deutlich und bezeichneten den Maastrichter Vertrag als „Staatsstreich von oben“.37 Auch in ihrem Grundsatzprogramm von 2010 blieb sie dieser Linie treu und sagte „ja zu Europa, aber nein zu dieser EU“.38 Trotz ihrer heftigen Kritik an der konkreten Ausgestaltung der europäischen Integration fordert die Partei nicht explizit den Austritt Deutschlands aus der Europäischen Union und kann daher noch dem weichen Euroskeptizismus zugerechnet werden. Noch grundsätzlicher war die euroskeptische Haltung bei der 1987 als Partei gegründeten Deutschen Volksunion (DVU), die sich in ihrem Programm von 1993 gegen die Auflösung Deutschlands „in einem Vielvölkerstaat beziehungsweise einer Europäischen Union“ aussprach.39 Die DVU fusionierte 2011 mit der NPD, die als harte euroskeptische Partei zu verorten ist, wie auch ihr Grundsatzprogramm von 2010 zeigt, in dem sie den „Austritt aus übernationalen Institutionen wie der Europäischen Union“40 fordert. Diese Parteien konnten in den 1990er- bis 2010er-Jahren in einige Landtage einziehen, blieben aber auf Bundesebene bis heute marginal. Sie konnten bei den Bundestagswahlen seit den 1990er-Jahren nur 0,2–2,1 (Republikaner), 0,1–1,2 (DVU) und 0,3–1,6 (NPD) Prozent der Stimmen erreichen. Aufstieg der Alternative für Deutschland Seit dem Beginn der 2010er-Jahre unterlagen die Rahmenbedingungen und die Faktoren auf der Nachfrage- und Angebotsseite des Parteienwettbewerbs bezüglich des Europathemas einem erneuten Wandel. Die Rahmenbedingungen veränderten sich zunächst, als im Zuge der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise Ende der 2000er-Jahre im Euroraum die inneren Widersprüche einer vergemeinschafteten Währung ohne gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik der 34 Vgl. DIE LINKE: Programm der Partei DIE LINKE, 21.-23.10.2011, S. 7 und S. 66–68, abrufbar unter: https:// www.die-linke.de/partei/grundsatzdokumente/programm/ (letzter Zugriff: 27.4.2020). 35 DIE LINKE: Programm der Partei DIE LINKE, 2011, S. 7. 36 Vgl. Richard Stöss: Die extreme Rechte in der Bundesrepublik, Wiesbaden 1989, S. 208. 37 Die Republikaner: Parteiprogramm der Republikaner 1993 mit den novellierten Kapiteln 7, 8, und 14, Berlin 1996, S. 13. 38 Die Republikaner: Sozial. Patriotisch. Ökologisch. Bundesparteiprogramm, S. 14, abrufbar unter: https://www.d ie-republikaner.net/app/download/15061050325/REP%20Bundesprogramm%20(1).pdf?t=1486404947 (letzter Zugriff: 22.5.2020). 39 Zitiert nach Steffen Kailitz: Die Deutsche Volksunion und die Republikaner: Vergleichende Betrachtungen zur Entwicklung und zum ideologischen Profil, in: Stephan Braun/Alexander Geisler/Martin Gerster (Hrsg.): Strategien der extremen Rechten. Hintergründe – Analysen – Antworten, Wiesbaden 2009, S. 109–129, hier S. 114. 40 NPD: Arbeit. Familie. Vaterland. Das Parteiprogramm, 4./5.6.2010, S. 5, abrufbar unter: https://medien.npd.de/ dokumente/parteiprogramm.pdf (letzter Zugriff: 27.4.2020). Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 201 beteiligten Länder immer stärker zutage traten und sich eine Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise entwickelte, die Anfang 2010 durch den drohenden Staatsbankrott Griechenlands öffentlich sichtbar wurde. Die folgenden kontroversen Diskussionen und Entscheidungen über die Krisenbewältigungsmaßnahmen führten zu einer „Politisierung der Europäischen Union“,41 die sich u.a. darin äußerte, dass die Fraktionen im Bundestag „so häufig wie nie zuvor in der EU-Politik aufgerufen“42 waren, sich gegenüber den von den Staats- und Regierungschefs vereinbarten Maßnahmen zu positionieren.43 Auf der Nachfrageseite führte die Eurokrise zu einer deutlichen Verschlechterung des Meinungsklimas, die sich zu „einer Vertrauenskrise“44 der Europäischen Union in den Augen der Bevölkerung auswuchs. Mit der Zustimmung Deutschlands zum ersten Rettungspaket für Griechenland auf dem EU- Gipfel Ende März 2010 begann zudem die Vorgeschichte der AfD.45 Die auf dem Gipfel getroffene Festlegung auf den Versuch, den Euro auch unter Inkaufnahme beträchtlicher finanzieller Risiken für die Geberstaaten zu stabilisieren, war für eine Reihe von eurokritischen Personen und Organisationen das Katalysatorereignis, über Formen politischer Intervention und Organisation nachzudenken. Hierzu gehörten auch neoliberal ausgerichtete Wirtschaftswissenschaftler wie Bernd Lucke. Vor der Verabschiedung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) durch den Bundestag Mitte 2012 intensivierten die Gegner der Eurorettungspolitik ihre Aktivitäten und Lucke gründete im September 2012 mit einigen Mitstreitern zunächst den Verein Wahlalternative 2013 und am 6. Februar 2013 dann die AfD als Partei. Damit veränderte sich auch die Angebotsseite des Parteienwettbewerbs. Obwohl erst wenige Monate vor der Bundestagswahl 2013 entstanden, verpasste die AfD mit 4,7 Prozent nur knapp den Einzug in den Bundestag. Dies war v.a. der Tatsache geschuldet, dass sie mit ihrer ablehnenden Position zur Eurorettungspolitik als Protestalternative für Wählergruppen mit unterschiedlichen Orientierungen wählbar war. Den Wahlkampf zu der ein Dreivierteljahr später folgenden Europawahl bestritt die Partei mit harscher Kritik sowohl an der Politik der Bundesregierung als auch an der Europäischen Union. Im Europawahlprogramm 2014 wie auch im Bundestagswahlprogramm 2013 wurde die Europäische Union zwar stark kritisiert, es war aber keine prinzipielle Opposition gegenüber dem Projekt der europäischen Integration zu erkennen. Insbesondere wurde an keiner Stelle ein Ausscheiden aus der Europäischen Union thematisiert. Das änderte sich mit dem Grundsatzprogramm von 2016: Dort forderte sie eine fundamentale Veränderung in Form der Rückführung der Europäischen Union „zu einer Wirtschafts- und Interessengemeinschaft souveräner, lose verbundener Einzelstaaten in ihrem ursprünglichen Sinne“46 und drohte offen mit einem Austritt aus der Europä- 41 Lisa H. Anders/Henrik Scheller/Thomas Tuntschew (Hrsg.): Parteien und die Politisierung der Europäischen Union, Wiesbaden 2018. 42 Andreas Wimmel: Deutsche Parteien in der Euro-Krise: Das Ende des Konsensprinzips?, in: integration 1/2012, S. 19–34, hier S. 19. 43 Zu den Reaktionen von Regierung, Bundestag und Parteien vgl. auch Jens Häsing und Aron Buzogány: Parteien und Europäisierung in Deutschland, in: Anders/Scheller/Tuntschew (Hrsg.): Parteien und die Politisierung der EU, 2018, S. 313–334. 44 Knelangen: Die Europäische Union und die Bürgerinnen und Bürger, 2015, S. 22. 45 Vgl. hierzu Oskar Niedermayer: Eine neue Konkurrentin im Parteiensystem? Die Alternative für Deutschland, in: Oskar Niedermayer (Hrsg.): Die Parteien nach der Bundestagswahl 2013, Wiesbaden 2015, S. 175–207. 46 AfD: Programm für Deutschland. Das Grundsatzprogramm der Alternative für Deutschland, 30.4./1.5.2016, S. 16, abrufbar unter: https://www.afd.de/wp-content/uploads/sites/111/2018/01/Programm_AfD_Druck_Online _190118.pdf (letzter Zugriff: 24.3.2020). III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 202 Handbuch zur deutschen Europapolitik ischen Union, sollten sich ihre Vorstellungen nicht verwirklichen lassen. Damit entwickelte sie sich zu einer Vertreterin des harten Euroskeptizismus.47 Das Europawahlergebnis von 7,1 Prozent und der Einzug in drei ostdeutsche Landtage im Herbst 2014 bescherten der AfD einen deutlichen Aufschwung in den bundesweiten Umfragen; Mitte 2015 lag sie jedoch schon wieder deutlich unter der Fünfprozenthürde. Der Absturz in der Gunst der Wählerinnen und Wähler war v.a. auf die immer heftigeren und schließlich zur Parteispaltung führenden inhaltlichen und personellen Konflikte innerhalb der Partei zurückzuführen. Inhaltlich wurde die Partei bis nach der Europawahl primär über ihre Eurorettungskritik wahrgenommen. Durch die v.a. aufgrund ihrer Positionen zur inneren Sicherheit und zur Einwanderungs-/Asylthematik erreichten Erfolge bei den nachfolgenden Landtagswahlen geriet jedoch die Frage ihrer gesellschaftspolitischen Positionierung in den Blick. Diese Frage hatte schon seit dem Sommer 2013 zu innerparteilichen Auseinandersetzungen geführt, die immer mehr an Schärfe zunahmen. Dabei standen sich ein gemäßigt konservativer und ein rechtskonservativer Flügel mit unscharfer Abgrenzung zum äußersten rechten Rand gegenüber. Der inhaltliche Streit wurde zudem überlagert durch persönliche Animositäten, die 2015 im Bundesvorstand zu einem offenen Machtkampf eskalierten. Auf dem Parteitag im Juli 2015 dominierte der rechtskonservative Flügel, entschied die Vorstandswahlen klar für sich und servierte Lucke regelrecht ab, der daraufhin mit seinen Anhängern, etwa einem Fünftel der Mitglieder, aus der Partei austrat. Die AfD rückte durch die Abspaltung des Lucke-Flügels weiter nach rechts und stürzte in den Umfragen auf 3 bis 4 Prozent ab. Wenig später führten die dramatisch ansteigende Migrationswelle und die Entscheidung der Bundesregierung unter Bundeskanzlerin Angela Merkel, die deutschen Grenzen für Migranten offenzuhalten, zu deutlichen Veränderungen des deutschen Parteiensystems: Die Union verlor etwa ein Fünftel ihres Wählerpotenzials, die mitregierende SPD etwa ein Zehntel und die AfD, die mit der Ablehnung der liberalen Migrationspolitik als neuem Markenkern ein Alleinstellungsmerkmal im Parteiensystem besaß, konnte ihren Wählerzuspruch zeitweise vervierfachen und zog in den nächsten zwei Jahren sowohl in alle Landtage als auch mit 89 Mandaten direkt als größte Oppositionspartei in den Bundestag ein.48 Im Rahmen der Europäischen Union führte die Frage der Migrationspolitik zu einer weiteren krisenhaften Entwicklung, da v.a. die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten den liberalen Ansatz nicht mittragen wollten und es der Europäischen Union bis heute nicht gelungen ist, eine tragfähige Neuregelung der Migrationspolitik zu finden, die das de facto tote Dublin-Abkommen ersetzen könnte. Hinzu kam ab Mitte 2016 der durch das EU-Mitgliedschaftsreferendum am 23. Juni 2016, bei dem sich 52 Prozent der Teilnehmenden für den EU-Austritt aussprachen, angestoßene Austrittsprozess des Vereinigten Königreichs. Nach einer mehrjährigen Verhandlungsphase wurde der Austritt am 31. Januar 2020 vollzogen. Die wirtschaftlichen Folgen für das Vereinigte Königreich, Deutschland und die Europäische Union sind noch nicht wirklich abzusehen. Eines bewirkte die Diskussion um den ‚Brexit‘ jedoch in Deutschland schon im Vorfeld der Europawahl im Mai 2019: eine Veränderung der Nachfrageseite des poli- 47 Vgl. hierzu auch Joel Rosenfelder: Die Programmatik der AfD: Inwiefern hat sie sich von einer primär euroskeptischen zu einer rechtspopulistischen Partei entwickelt?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2017, S. 123–140, hier S. 134. 48 Zur Analyse der Etablierung der AfD auf allen Ebenen des Parteiensystems vgl. Oskar Niedermayer: Konkurrenz am rechten Rand: Die Etablierung der AfD im Parteiensystem, in: Uwe Jun/Oskar Niedermayer (Hrsg.): Parteien nach der Bundestagswahl 2017. Aktuelle Entwicklungen des Parteienwettbewerbs in Deutschland, Wiesbaden 2020, S. 105–132. Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 203 tischen Wettbewerbs. Die breite Medienberichterstattung über das Thema führte den Wählerinnen und Wählern die möglichen negativen Folgen eines EU-Austritts deutlich vor Augen und trug wesentlich dazu bei, dass „vor keiner Europawahl mehr Deutsche Vorteile in der EU- Mitgliedschaft“49 sahen als 2019. Etablierung einer neuen, zentralen Konfliktlinie im Parteienwettbewerb? Mit der Eurokrise und ihren Folgen hat der schon erwähnte zweite theoretische Diskussionsstrang in der Parteienforschung stark an Bedeutung gewonnen. Dieser behandelt die Frage, ob die unterschiedlichen Positionen der Parteien zur europäischen Integration in Gestalt der Europäischen Union zu einer neuen, zentralen Konfliktlinie in den nationalen Parteienwettbewerben geführt haben. Über die Anzahl und Art der grundlegenden Konfliktlinien, die den nationalen Parteienwettbewerb prägen, wird in der Parteienforschung seit Jahrzehnten kontrovers diskutiert.50 Ausgangspunkte der Auseinandersetzungen sind zum einen das räumliche Modell des Parteienwettbewerbs im Rahmen der ökonomischen Theorie der Demokratie von Anthony Downs und zum anderen die Theorie gesellschaftlicher Konfliktlinien (cleavages) von Seymour Martin Lipset und Stein Rokkan.51 Downs sah den Parteienwettbewerb durch eine einzige Konfliktlinie geprägt: den Links-Rechts-Konflikt, konkretisiert anhand des Wertekonflikts über die Frage der Staatsintervention in die Ökonomie. Lipset/Rokkan dagegen machten vier gesellschaftliche Konfliktlinien aus, durch deren Politisierung sich die Parteiensysteme Westeuropas Mitte des 19. Jahrhunderts herausbildeten: den Klassenkonflikt, den Stadt-Land-Konflikt, den Kirche- Staat-Konflikt und den Zentrum-Peripherie-Konflikt. Eine Weiterentwicklung des cleavage-Ansatzes durch den Autor geht davon aus, dass seit Ende der 1970er-Jahre die dominierende sozio-ökonomische Konfliktlinie, d.h. der Sozialstaatskonflikt zwischen sozialer Gerechtigkeit und Marktfreiheit, durch eine quer dazu verlaufende, sozio-kulturelle Konfliktlinie zwischen libertären und autoritären Wertesystemen ergänzt wurde.52 Vor diesem Hintergrund lässt sich die europäische Integration auf sehr unterschiedliche Weise in die Konfliktstruktur des nationalen Parteienwettbewerbs einbinden. In der Tradition von Downs können unterschiedliche Positionen zur europäischen Integration als spezifische Ausformung des Links-Rechts-Konflikts angesehen werden: Hier stehen die Befürworter einer sozialstaatlichen Marktregulierung den Befürwortern der Marktfreiheit auf der europäischen Ebene gegenüber.53 Sieht man den Parteienwettbewerb in der Tradition von Lipset/Rokkan als durch eine mehrdimensionale Konfliktstruktur bestimmt an, so existieren grundsätzlich zwei Möglichkeiten: Zum einen kann der europäische Integrationskonflikt als neue, eigenständige Konfliktlinie in der parteipolitischen Konfliktstruktur angesehen werden. Er kann als bereichs- 49 Forschungsgruppe Wahlen e.V.: Europawahl. Eine Analyse der Wahl vom 26. Mai 2019, 26.5.2019, S. 25, abrufbar unter: https://www.forschungsgruppe.de/Wahlen/Wahlanalysen/Newsl_Euro190527.pdf (letzter Zugriff: 27.4.2020). 50 Vgl. hierzu schon Oskar Niedermayer: Die Analyse von Parteiensystemen, in: Oskar Niedermayer (Hrsg.): Handbuch Parteienforschung, Wiesbaden 2013, S. 83–117, hier S. 89–91. 51 Vgl. Anthony Downs: An Economic Theory of Democracy, New York 1957; Seymour M. Lipset/Stein Rokkan: Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments: An Introduction, in: Seymour M. Lipset/Stein Rokkan (Hrsg.): Party Systems and Voter Alignments. Cross-national Perspectives, New York 1967, S. 1–64. 52 Vgl. Oskar Niedermayer: Parteiensystem, in: Eckhard Jesse/Roland Sturm (Hrsg.): Demokratien des 21. Jahrhunderts im Vergleich, Opladen 2003, S. 261–288. 53 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: The Making of a Polity: The Struggle over European Integration, in: Herbert Kitschelt et al. (Hrsg.): Continuity and Change in Contemporary Capitalism, Cambridge 1999, S. 70–97. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 204 Handbuch zur deutschen Europapolitik übergreifender Zentrum-Peripherie-Konflikt neuer Art konzeptualisiert werden, in dem die Befürworter einer supranationalen Integration von Nationalstaaten den Befürwortern nationaler Autonomie gegenüberstehen.54 Zum anderen kann der Konflikt in die bestehende parteipolitische Konfliktstruktur der einzelnen Staaten integriert werden,55 indem er als thematische Konkretisierung schon existierender Konfliktlinien angesehen wird. Geht man, wie der Verfasser es tut, von einer zweidimensionalen Konfliktstruktur aus, so lässt sich der europäische Integrationskonflikt entweder als Manifestation eines generellen Globalisierungskonflikts mit einer sozio-ökonomischen und einer sozio-kulturellen Dimension konzeptualisieren, in dem sich die Gewinner und die Verlierer der Globalisierung gegenüberstehen.56 Oder man sieht ihn primär als Libertarismus-Autoritarismus-Konflikt um die Frage der nationalen Identität, dann liegt der Fokus allein auf der sozio-kulturellen Konfliktlinie.57 Zu betonen ist, dass nicht jeder zwischenparteiliche Konflikt als parteipolitisches cleavage anzusehen ist. Um als cleavage zu gelten, muss sich der Konflikt auf diametral entgegengesetzte Zielvorstellungen und nicht nur auf Differenzen in den Mitteln und Wegen zur Erreichung eines von allen geteilten Ziels beziehen. Zudem muss er parteipolitisch in relevanter Weise repräsentiert sein und eine wichtige Rolle im nationalen Parteienwettbewerb spielen. Die Entscheidung darüber, ob die europäische Integration als Zentrum-Peripherie-Konflikt neuer Art eine zentrale, eigenständige Konfliktlinie im nationalen Parteienwettbewerb darstellt, lässt sich auf der Grundlage der bisherigen Überlegungen anhand von drei Kriterien treffen: (1) Der Konflikt muss durch Parteien repräsentiert sein, die sich nicht nur um die Art und Weise streiten, wie die europäische Integration ausgestaltet sein soll, sondern durch Parteien, die aus ideologisch-programmatischen, nicht nur aus strategischen Gründen für oder gegen die Einbindung ihres Landes in den europäischen Integrationsprozess sind. D. h. v.a.: Es muss zumindest eine harte euroskeptische, aus ideologisch unterfütterten Gründen den Austritt des Landes aus der Europäischen Union propagierende Partei geben. (2) Beide Seiten des Konflikts müssen durch relevante Parteien im Parteiensystem repräsentiert sein. Dies kann durch ihre Repräsentation im nationalen Parlament operationalisiert werden. (3) Das wesentliche Kriterium ist, dass der Konflikt in den Wahlkämpfen zu den Wahlen auf der nationalen Ebene eine eigenständige, zentrale Rolle spielen muss, d.h.: Der Konflikt um die unterschiedlichen Positionen der Parteien zur europäischen Integration darf nicht als thematische Konkretisierung schon existierender parteipolitischer Konfliktlinien in die bestehende nationale Konfliktstruktur integriert sein. Zur Beantwortung der Frage, ob die Eurokrise in Deutschland wie in einigen anderen Staaten58 zur Etablierung einer neuen, eigenständigen Konfliktlinie im Parteienwettbewerb geführt hat, muss daher zunächst das Ausmaß an euroskeptischen Positionen bestimmt werden. Dieser Schritt wird hier anhand der im letzten Abschnitt entwickelten Kriterien und – wegen der de- 54 Vgl. Niedermayer: Europäisierung des deutschen Parteiensystems?, 2003, S. 259. 55 Vgl. z.B. Nick Sitter: Opposing Europe: Euro-Scepticism, Opposition and Party Competition, Sussex European Institute, SEI Working Paper Nr. 56, Brighton 2002. 56 Vgl. Hanspeter Kriesi et al. (Hrsg.): West European Politics in the Age of Globalisation, Cambridge 2008. Zur Veränderung des Globalisierungskonflikts durch die Eurokrise vgl. Hanspeter Kriesi/Swen Hutter: Crisis and the Transformation of the National Political Space in Europe, in: Sven Hutter/Hanspeter Kriesi (Hrsg.): European Party Politics in Times of Crisis, Cambridge 2019, S. 3–32. 57 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science 1/2008, S. 1–23, hier S. 16. 58 Vgl. Oskar Niedermayer: Europäische Integration und nationaler Parteienwettbewerb: theoretische Überlegungen und empirische Befunde am Beispiel der Eurokrise, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 3/2013, S. 413–434. Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 205 taillierten Beschäftigung mit der europäischen Integration – auf der Basis der Europawahlprogramme 2019 der Parteien vollzogen.59 (1) Finalität der europäischen Integration: Die Europawahlprogramme machten deutlich, dass sich die generelle Haltung zur Europäischen Union und ihrer Entwicklung zwischen den Parteien gravierend unterschied: Union, SPD, die Grünen und die FDP verbanden ihre verschiedenen Reformvorstellungen mit einer grundsätzlichen Bejahung der gegenwärtigen Vertragsgrundlagen. Bei der Union,60 die „Europa als starken Staatenverbund“ sah, der SPD, die „die politische und soziale Integration Europas weiter vorantreiben“ wollte und den Grünen, die „ein demokratisches und vereintes Europa“ wollten, blieb jedoch die verfassungspolitische Finalitätsvorstellung unscharf. Die FDP wurde konkreter und favorisierte eine „dezentral und bundesstaatlich“ verfasste Europäische Union als Gegenmodell zur nationalstaatlichen Kleinstaaterei einerseits und der Schaffung eines zentralisierten europäischen Superstaats andererseits. Die Linkspartei hingegen machte deutlich, dass eine ihren Vorstellungen entsprechende Europäische Union auf der Grundlage der bestehenden Verträge nicht entwickelbar sei. Sie wollte daher einen Neustart, der ein anderes, sozialeres, ökologischeres, demokratischeres und friedlicheres Europa neu begründet. Die AfD trat für eine Rückabwicklung der europäischen Integration zu einem „Europa der Nationen“, also einer „Wirtschafts- und Interessengemeinschaft souveräner Staaten“ ein. (2) Institutionelle Struktur: Mit Ausnahme der AfD wollten alle Parteien die Europäische Union durch eine verstärkte Parlamentarisierung – insbesondere durch die Einführung eines Initiativrechts des Europäischen Parlaments für Gesetzgebungsverfahren – weiter demokratisieren. Zudem wollte die SPD bei den zukünftigen Europawahlen durch die Einführung von europäischen Wahllisten echte europäische Spitzenkandidatinnen und -kandidaten erreichen und die Union forderte, dass derjenige Spitzenkandidat, der die Mehrheit im Europäischen Parlament hinter sich versammeln kann, Präsident der Europäischen Kommission werden muss. Die Linkspartei forderte ein alleiniges Vorschlags-, Wahl- und Abwahlrecht des Europäischen Parlaments für die Kommission und ihre Präsidentin bzw. ihren Präsidenten. Auch die Europäische Zentralbank sollte unter die Kontrolle des Europäischen Parlaments gestellt werden. Die Grünen forderten, dass die Abstimmungen im Europäischen Rat in allen Bereichen nach dem Mehrheitsprinzip erfolgen sollen, die SPD plädierte für eine Verstärkung des Mehrheitsprinzips bei den Entscheidungen im Rat der Europäischen Union. Die AfD hingegen wollte das in ihren Augen undemokratische Europäische Parlament abschaffen und unter Wahrung des Einstimmigkeitsprinzips die Gesetzgebungskompetenz ausschließlich auf die Nationalstaaten und ihre zwischenstaatliche Zusammenarbeit verlagern. Zur Stärkung der direkten Demokratie sprachen sich die SPD und die Grünen für eine Aufwertung der Europäischen Bürgerinitiative aus, mit der Bürger und Bürgerinnen die Europäische Kommission zur Gesetzesinitiative auffordern 59 Aus Platzgründen wird im Folgenden darauf verzichtet, die Aussagen der allgemein zugänglichen Programme der Parteien im Detail zu dokumentieren. Für Kurzportraits aller an der Europawahl teilnehmenden Parteien einschließlich ihrer wesentlichen programmatischen Positionen eignen sich die Texte des folgenden Dossiers der Bundeszentrale für politische Bildung: Parteiprofile „Wer steht zur Wahl?“, Europawahl 2019, abrufbar unter: https://www.bpb.de/politik/wahlen/wer-steht-zur-wahl/europawahl-2019/ (letzter Zugriff: 22.5.2020). 60 Zur Europawahl 2019 traten CDU und CSU mit einem gemeinsamen Spitzenkandidat – dem stellvertretenden CDU-Vorsitzenden und Vorsitzenden der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) im Europäischen Parlament, Manfred Weber – an und verabschiedeten ein gemeinsames Wahlprogramm. Bei der Wahl von 2014 waren die Parteien getrennt angetreten und die CSU hatte deutlich gemacht, dass sie das Leitbild eines Europas der Regionen mit so viel Europa wie nötig und so viel Bayern wie möglich präferiert. Die CSU-Handschrift im gemeinsamen Programm von 2019 zeigt sich in der Aussage, dass die Stärke Europas in der Vielfalt der Regionen liege und man sich für eine Stärkung des Ausschusses der Regionen und Kommunen einsetzt. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 206 Handbuch zur deutschen Europapolitik können, die FDP wollte mehr digitale Beteiligungsformen einführen. Die Linkspartei und die AfD forderten Volksabstimmungen in europäischen Angelegenheiten. (3) Funktionale Reichweite: Alle Parteien sprachen sich für Beibehaltung des Subsidiaritätsprinzips aus. Die Union forderte zudem einen unabhängigen „Europäischen Normenkontrollrat“, der die Wahrung des Prinzips im Vorfeld von neuen Regelungen auf allen Ebenen abschätzen soll. In den einzelnen Politikbereichen gab es zwischen den Parteien jedoch erhebliche Unterschiede.61 Die unterschiedlichen Forderungen der Parteien für die europäische Ebene spiegelten dabei ihre Positionierung auf den beiden zentralen Konfliktlinien des nationalen Parteienwettbewerbs wider, wie am Beispiel der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik auf der einen Seite und der Migrationspolitik auf der anderen Seite gezeigt werden kann. Im sozio- ökonomischen Sozialstaatskonflikt bildete die Linkspartei den staatsinterventionistischen Pol. Sie forderte, die Finanzmärkte und Banken zu entmachten, den Finanzsektor unter demokratische Kontrolle zu bringen, Schlüsselindustrien und Immobilienkonzerne in öffentliches Eigentum zu überführen, europaweite Mindestlöhne, Mindestrenten, Mindestsicherungen und Mietpreisbremsen einzuführen und eine von der Schuldengrenze des Stabilitätspakts ausgenommene öffentliche Investitionsoffensive. Ihre Forderungen nach einheitlichen Mindeststeuersätzen für Unternehmen wurde auch von SPD und Grünen, die nach einer Finanztransaktionssteuer und der Besteuerung von Digitalkonzernen zusätzlich auch von der Union geteilt. Den Gegenpol bildete die FDP, die die Kräfte der Marktwirtschaft entfalten wollte, sich für eine konsequente Haushaltsdisziplin, gegen jegliche Form von Schulden- und Transferunion und gegen einheitliche Steuern aussprach. Finanzpolitisch am weitesten ging die AfD, die die Wiedereinführung nationaler Währungen, gegebenenfalls unter paralleler Beibehaltung des Euro, forderte. In der sozio-kulturellen Konfliktlinie, konkretisiert an der Migrations- und Asylpolitik, bildete die Linkspartei den libertären Pol. Sie setzte auf grenzüberschreitende Solidarität, wollte offene Grenzen für alle, eine Ausweitung verbindlicher Flüchtlingsrechte auf Armuts-, Umweltund Klimaflüchtlinge und ein Selbstentscheidungsrecht für alle Geflüchteten darüber, in welchem Land sie einen Asylantrag stellen wollen. Die AfD als Partei des autoritären Pols hingegen forderte, die Asyl- und Zuwanderungspolitik wieder in nationale Zuständigkeit zurückzugegeben, wobei Deutschland möglichst niemanden mehr neu aufnehmen, abgelehnte Asylbewerber konsequent abschieben und anerkannten Asylbewerbern keinen dauerhaften Aufenthaltsstatus einräumen sollte. (4) Territoriale Reichweite: Während SPD, Linkspartei, Grüne und FDP in ihren Programmen von 2014 an der Erweiterungsperspektive festhielten und v.a. die Verhandlungen mit der Türkei mit dem Ziel einer Vollmitgliedschaft weiterführen wollten, wurde 2019 die Türkei in Verbindung mit einer Beitrittsperspektive im Programm der Linken nicht einmal mehr erwähnt. Die SPD war der Auffassung, dass „weder die Türkei noch die Europäische Union (…) in absehbarer Zeit für einen Beitritt bereit“ seien. Für die Grünen war ein EU-Beitritt der Türkei „mit der derzeit unter Präsident Recep Tayyip Erdoğan verfolgten Linie (…) nicht vorstellbar.“ Sie wollten aber die Türen zur Europäischen Union „für eine demokratische und weltoffene Türkei“ offenhalten und sprachen sich daher gegen einen formalen Abbruch der Beitrittsgespräche aus. Auch für die FDP konnte „eine von Präsident Erdoğan zunehmend autoritär regierte Türkei (…) kein Kandidat für eine Mitgliedschaft“ sein und man befürwortete daher ein 61 Für eine quantitative Analyse der programmatischen Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Parteien zur Bestimmung von „Europa-Lagern“ im Parteiensystem vgl. Andreas Wimmel: Europa-Lager im deutschen Parteiensystem auf Basis des Wahl-O-Mat, in: Zeitschrift für Parteienwissenschaften 2/2019, S. 185–194. Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 207 Ende der Beitrittsgespräche „in der bisherigen Form“. Die Union brachte ihre Ablehnung klar zum Ausdruck: „Eine Vollmitgliedschaft der Türkei in der EU wird es mit uns nicht geben.“ Stattdessen wolle man „eine enge Partnerschaft“ vereinbaren. Die AfD lehnte einen EU-Beitritt der Türkei „ebenso strikt ab wie Visaerleichterungen oder gar Visafreiheit für türkische Staatsbürger“. Begründet wurde dies v.a. damit, dass die Türkei „kulturell nicht zu Europa“ gehöre. Man forderte daher „den sofortigen Abbruch der Beitrittsverhandlungen.“ (5) Mitgliedschaft des eigenen Landes in der Europäischen Union: Angesichts der proeuropäischen Grundhaltung von Union, SPD, Grünen und FDP stellte sich die Frage eines EU-Austritts Deutschlands nicht. Auch die eurokritische Linkspartei wollte die Europäische Union nicht verlassen, sondern „für eine andere Europäische Union“ kämpfen. Die AfD hingegen hielt, sollten sich ihre grundlegenden Veränderungsvorstellungen „im bestehenden System der EU nicht in angemessener Zeit verwirklichen lassen, (…) einen Austritt Deutschlands oder eine geordnete Auflösung der Europäischen Union und die Gründung einer neuen europäischen Wirtschafts- und Interessengemeinschaft für notwendig“ und wollte „die Entscheidung über den DEXIT bei den Bürgern einholen“. Als Ergebnis der Analyse lässt sich festhalten: Die in den Europawahlprogrammen von 2019 zum Ausdruck kommenden gegenwärtigen Positionen der Parteien stehen durchaus in Kontinuität zu ihrer im letzten Abschnitt beschriebenen europapolitischen Positionierung bzw. – bei der AfD – Neupositionierung. Lediglich bei der CSU lässt sich eine deutliche Abschwächung der anlässlich der Europawahl 2014 noch verstärkten euroskeptischen Position62 beobachten, die ganz wesentlich auch in der Tatsache zum Ausdruck kommt, dass man sich diesmal auf ein gemeinsames Programm mit der CDU einigen konnte. Damit kann die CSU nicht mehr ohne Weiteres, die Linkspartei aber auf jeden Fall weiterhin der weichen Form des Euroskeptizismus zugeordnet werden, während sich die AfD zu einer Vertreterin der harten Form entwickelt hat. Bei beiden Parteien handelt es sich zweifellos um für den nationalen Parteienwettbewerb relevante Parteien. Die ersten beiden Kriterien für die Einordnung der europäischen Integration als zentrale, eigenständige Konfliktlinie im deutschen Parteienwettbewerb sind also erfüllt. Nicht jedoch das dritte, wesentliche Kriterium: die eigenständige und zentrale Rolle in den Wahlkampagnen. In den Wahlkämpfen zu den Bundestagswahlen vor der Eurokrise spielte die Europapolitik keine große Rolle. Auch für die Bundestagswahl 2009 galt weiterhin der Befund, dass die Einbindung der Bundesrepublik in die Europäische Union „nicht zu gravierenden Veränderungen der einzelnen Charakteristika des Parteiensystems geführt“63 hat, und für die Wählerinnen und Wähler galt: „Die EU ist schlicht kein Thema, das die Wahlentscheidung beeinflusst“.64 Selbst die Europawahlen wurden einschließlich der Wahl von 2009 „durch die nationale Politikarena dominiert“.65 Hieran änderte auch die Eurokrise nichts Wesentliches: Im Vorfeld des Wahlkampfs zur Bundestagswahl 2013 verdrängten der NSA-Abhörskandal, der ägyptische Putsch und der syrische Bürgerkrieg die Eurokrise aus der öffentlichen Aufmerksamkeit. Zudem war den Parteien außer der AfD aus unterschiedlichen Gründen an einer The- 62 Diese Verstärkung der – weichen – euroskeptischen Position der CSU hatte wohl auch strategische Gründe: Mit „einem inhaltlichen ‚Ja, mit großem Aber‘ zur Europäischen Union wollte man die eigenen Wähler mobilisieren und der europakritischen Konkurrenz in Gestalt v.a. [der] AfD (…) in Bayern das Wasser abgraben.“ Oskar Niedermayer: Immer noch eine „nationale Nebenwahl“? Die Wahl zum Europäischen Parlament vom 25. Mai 2014, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/2014, S. 523–546, hier S. 534. 63 Niedermayer: Europäisierung des deutschen Parteiensystems?, 2003, S. 273. 64 Roland Sturm: Europa – kein Wahlkampfthema?, in: Der Bürger im Staat 52/2002, S. 74–78, hier S. 78. 65 Oskar Niedermayer: Die Wahl zum Europäischen Parlament vom 7. Juni 2009 in Deutschland: SPD- Debakel im Vorfeld der Bundestagswahl, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2009, S. 711–731, hier S. 720. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 208 Handbuch zur deutschen Europapolitik matisierung der Europroblematik nicht gelegen. Selbst im Wahlkampf zur Europawahl 2014 wurden genuin europapolitische Themen mit Ausnahme der Diskussion um die Reaktion auf eine mögliche Zuwanderung in die deutschen Sozialsysteme aufgrund der EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht angesprochen. Allenfalls die Ukraine-Krise hatte noch einen indirekten Bezug zur europäischen Politik. Auch in den Wahlkämpfen zu den letzten beiden bundesweiten Wahlen stand der europäische Integrationskonflikt nicht im Mittelpunkt. Das galt v.a. für die Bundestagswahl 2017, die noch im Zeichen der Migrationskrise vom Herbst 2015 stand. Hier stellten Zukunftsfragen der Europäischen Union im Wahlkampf allenfalls einen Randaspekt dar.66 Aber auch die Europawahl 2019, die im Vergleich zu den vorherigen Wahlen durchaus von einer „Europäisierung“67 gekennzeichnet war, trug noch deutliche Merkmale einer nationalen Nebenwahl und wurde in der Schlussphase des Wahlkampfes von der Thematik des globalen Klimawandels beherrscht. Seit dem Frühjahr 2020 hat die Corona-Pandemie alle anderen Themen völlig in den Hintergrund gedrängt. Für das Parteiensystem ist dies ein externer Schock, der zunächst dazu geführt hat, dass sich alle Parteien hinter die Krisenbewältigungsstrategie der Bundesregierung gestellt haben. Mit zunehmendem Erfolg der restriktiven Eindämmungsmaßnahmen wurden die Diskussionen über deren negative ökonomische Folgen und die Angemessenheit der Einschränkungen von Freiheitsrechten jedoch immer lauter. Die FDP übernahm die Rolle der ‚Interessenwahrerin‘ des stark betroffenen Mittelstands und der Vorkämpferin für Freiheitsrechte, während die AfD versuchte, sich an die Spitze der aus einer sehr heterogenen Gruppe von Kritikern bestehenden Bürgerproteste zu setzen. Beides zeigte jedoch keinen Erfolg, im Gegenteil: Die Umfragewerte beider Parteien gingen nach unten und blieben auch dort.68 Europapolitisch wurden im Mai die Pläne des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron und von Bundeskanzlerin Angela Merkel69 sowie der Europäischen Kommission70 bekannt, in der Corona-Krise zur wirtschaftlichen Erholung dreistellige Milliardenbeträge in Form von Zuschüssen an die am stärksten betroffenen Sektoren und Regionen bereitzustellen, zu deren Finanzierung die Europäische Union erstmals als Gesamtheit Schulden aufnehmen und gemeinsam dafür haften sollte. Die Gegner sahen diese Vorschläge als klaren Einstieg in die Schulden- und Transferunion und betonen die hohen Kosten für die deutschen Steuerzahler.71 Insbesondere innerhalb der Union hatten diese Pläne das Potenzial für eine innerparteiliche Kontroverse, da Merkel, die sich in den bisherigen Krisen für eine reine Kreditvergabe eingesetzt hatte, damit eine 180-Grad-Wende vollzog. Die Reaktionen blieben jedoch überraschend verhalten, auch nachdem das Krisenpaket – in wegen des Widerstands einiger Mitgliedstaaten etwas veränderter Form – nach langen Diskussionen vom EU-Gipfel am 17. bis 21. Juli 66 Vgl. Stefan Thierse/Jennifer Kaczynska: Die europapolitische Parteienagenda im Bundestagswahlkampf 2017 – Eine Analyse auf Grundlage von Pressemitteilungen, in: Karl-Rudolf Korte/Jan Schoofs (Hrsg.): Die Bundestagswahl 2017, Wiesbaden 2019, S. 411–430. 67 Oskar Niedermayer: Von der „nationalen Nebenwahl“ zur „europäisierten Wahl“? Die Wahl zum Europäischen Parlament vom 26. Mai 2019, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2019, S. 691–714, hier S. 707. 68 Zuletzt konnten die Umfragewerte von Mitte August 2020 berücksichtigt werden, vgl. z.B. infratest dimap: Sonntagsfrage (bundesweit) vom 21.08.2020, abrufbar unter: https://www.infratest-dimap.de/umfragen-analyse n/bundesweit/sonntagsfrage/ (letzter Zugriff: 21.8.2020). 69 Bundesregierung: Pressemitteilung. 173/20. A French-German Initiative for the European Recovery from the Coronavirus Crisis, 18. Mai 2020. 70 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission, Die Stunde Europas – Schäden beheben und Perspektiven für die nächste Generation eröffnen, 27. Mai 2020, COM(2020) 456 final. 71 Vgl. z.B. Klaus-Peter Willsch, zitiert in: Christiane Kaess: „Das wird dazu führen, dass Europa in Schulden versinkt“, 26.5.2020, abrufbar unter: https://www.deutschlandfunk.de/kritik-an-eu-coronahilfen-als-zuschuesse-da s-wird-dazu.694.de.html?dram:article_id=477382 (letzter Zugriff: 28.5.2020). Deutsche Parteien und Europa Handbuch zur deutschen Europapolitik 209 2020 angenommen wurde.72 Die Gründe hierfür waren wohl einerseits die wegen ihres nationalen Krisenmanagements deutlich gestiegenen Beliebtheitswerte Merkels in der Bevölkerung, die auch ihre innerparteiliche Stellung stärkten, und andererseits die sich durchsetzende Auffassung, dass diese außergewöhnliche Krise auch außergewöhnliche Maßnahmen zu ihrer Bewältigung erfordere. Zudem blieb im Juni und Juli die Neuinfektionsrate relativ niedrig, sodass die Hoffnung dominierte, die immensen finanziellen Lasten -unterstützt durch die deutschen Krisenbewältigungsmaßnahmen – durch eine relativ schnelle ökonomische Erholung schultern zu können. Allerdings stiegen im August die Infektionsraten erneut an, sodass die weitere Entwicklung unklarer denn je ist. Fazit Die Analyse hat gezeigt, dass der die alte Bundesrepublik kennzeichnende europapolitische Grundkonsens zwischen den politischen Parteien seit den 1990er-Jahren erodiert ist und einer euroskeptischen Haltung in Teilen des Parteiensystems Platz gemacht hat. Dabei ist – nachdem die CSU in neuerer Zeit wieder europafreundlicher wurde – die Linkspartei zu den Parteien zu zählen, die die Kriterien des weichen Euroskeptizismus erfüllen, während die AfD sich zu einer Vertreterin der harten Form entwickelt hat. Diese Entwicklung hat jedoch trotz des erstmaligen Einzugs der AfD als größte Oppositionspartei in den Bundestag bislang nicht dazu geführt, dass die europäische Integration zu einer zentralen, eigenständigen Konfliktlinie im nationalen Parteienwettbewerb wurde. Die Corona-Pandemie seit dem Frühjahr 2020 hat jedoch eine neue Lage geschaffen, deren Auswirkungen noch nicht wirklich abzuschätzen sind. 72 Siehe Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020, Schlussfolgerungen, EUCO 10/20. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 210 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Thomas von Winter Die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften hat weitreichende Auswirkungen nicht nur auf die europäische Interessenvermittlung, sondern auch auf die nationalen Interessenverbände gehabt. Die politischen Institutionen der Europäischen Union durchliefen in nur wenigen Jahrzehnten einen weitreichenden Wandel, der die Herausforderungen und Anreize für das europapolitische Handeln der Interessenverbände ständig und oft in rascher Folge veränderte.1 Allein die zunehmende Gestaltungskompetenz der Europäischen Union hat dafür gesorgt, dass die nationalen Interessenverbände ihre europapolitische Handlungskompetenz ständig erweitern und strategische Anpassungen vollziehen mussten, um in einer zunehmenden Konkurrenz zwischen den in der Europapolitik engagierten Interessengruppen aus den Mitgliedstaaten zu bestehen.2 In diesem Prozess hat sich auch ein Großteil der deutschen Interessenverbände in den vergangenen Jahrzehnten in der einen oder anderen Weise zu europapolitischen Akteuren entwickelt. Ihr Europäisierungsprozess vollzog sich dabei in drei Dimensionen: einer programmatischen, einer organisatorisch-strukturellen und einer politisch-strategischen. Die grundlegende und zeitlich früheste Form der Reaktion der deutschen Interessenverbände auf die europäischen Gemeinschaften ist politisch-programmatischer Natur. Die Verbände hatten und haben zu entscheiden, ob sie Entwicklungen auf EU-Ebene befürworten oder eher mit Skepsis betrachten, in welcher Weise sie diese mitgestalten und welche Gesamtkonzeption der Europäischen Union sie dem zugrunde legen wollen. Dabei ist prägend für die programmatischen Profile der einzelnen Verbände, dass es sich bei der Europäischen Union nach wie vor in erster Linie um eine Wirtschaftsgemeinschaft handelt. Von Bedeutung für die europapolitische Programmatik ist ferner der Vergemeinschaftungsgrad des Politikfelds, in dem sich der jeweilige Verband bewegt. Während Verbände, die in einem voll vergemeinschafteten Politikfeld agieren, früh und mit umfassenden Konzeptionen auf die europäische Herausforderung reagiert haben, bildet die Europapolitik bei anderen Verbänden, deren Handlungsfeld nur am Rande von europäischen Regelungen betroffen ist, auch in programmatischer Hinsicht nur einen Nebenschauplatz.3 Strukturell haben die deutschen Verbände vor der Frage gestanden, wie das europapolitische Engagement (inner-)organisatorisch verankert werden soll. Dafür standen grundsätzlich drei Optionen zur Verfügung: der Beitritt zu einem europäischen Dachverband, die Einrichtung eines eigenen EU-Büros – in aller Regel in Brüssel – sowie die Ausdifferenzierung von verbandsinternen Organisationsstrukturen mit europapolitischer Zuständigkeit. In allen Fällen ging es darum, zusätzliche Ressourcen bereit zu stellen, um die Fülle an Informationen über politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse auf EU-Ebene zu verarbeiten, sie in den Verband zu kommunizieren, Strategieentscheidungen zu unterstützen und Lobbying zu betreiben. Dabei stand man auf der Ebene der Dachverbände vor der Herausforderung, angesichts der unter- 1 Vgl. Beate Kohler-Koch/Christine Quittkat: New and Not-So-New Trends in the Representation of Economic Interests in the EU. EUROLOB II Report 2016, Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung, Arbeitspapier Nr. 165, Mannheim 2016, S. 5. 2 Vgl. Ebd., S. 13. 3 Vgl. Martin Sebaldt/Alexander Straßner: Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden 2004, S. 258. Handbuch zur deutschen Europapolitik 211 schiedlichen politisch-programmatischen Orientierungen und Organisationstraditionen sowie der ständig zunehmenden Zahl der Mitglieder zu einem einheitlichen Handeln in der Europapolitik zu gelangen. Im eigenen Verband barg die Einrichtung innerverbandlicher Arbeitseinheiten mit Ausrichtung auf die Europapolitik zudem das Risiko von Kompetenzgerangel und innerorganisatorischen Konflikten. Strategisch stellt das europapolitische Engagement die deutschen Verbände vor die Aufgabe, mit der komplexen Mehrebenenstruktur der Europäischen Union umzugehen. Grundsätzlich kann die politische Einflussnahme hier auf fünf verschiedenen Wegen erfolgen, und zwar durch (1) Mitwirkung in einem europäischen Dachverband, (2) direktes Lobbying gegenüber den EU-Institutionen, (3) Mitwirkung an formellen europäischen Institutionen der Verbandsbeteiligung, (4) Einwirken auf die nationale Regierung und (5) durch Bildung von Bündnissen mit anderen nationalen Verbänden.4 Maßgebend für die konkreten Strategieentscheidungen der deutschen Verbände ist dabei die aus der deutschen Interessenvermittlungstradition resultierende besondere Ausgangssituation, wonach sie es auf EU-Ebene anders als in Deutschland mit seiner vergleichsweise übersichtlichen, immer noch von korporatistischen Strukturen geprägten Verbandslandschaft mit einer sehr heterogenen, aus unterschiedlichsten Akteurstypen zusammengesetzten Interessengruppenlandschaft zu tun haben. So kommt in der Europäischen Union neben den Euroverbänden und den klassischen nationalen Verbänden anderen Akteuren wie den Vertretungen von Nichtmitgliedstaaten und Regionen, den Nichtregierungsorganisationen (NROs bzw. aus dem Englischen NGOs), Think-Tanks, Unternehmen und Politikberatern eine weit größere Bedeutung zu als im nationalen Kontext.5 Trends der Interessenvermittlung in Deutschland durch die europäische Integration Das Mehrebenensystem der Europäischen Union bildet für die nationalen Interessengruppen ein Ensemble von venues, in dem sie sich nach rationalen Kalkülen zu orientieren versuchen.6 Dabei stellt sich für den Großteil der nationalen Interessengruppen nicht mehr die Frage, ob sie in ihrer Europapolitik eine Mehrebenenstrategie verfolgen sollen, sondern wie bei ihren europapolitischen Aktivitäten Ressourcen und Strategien auf die nationale und die europäische Ebene zu verteilen sind.7 Wie wichtig die europäische Ebene geworden ist, lässt sich u.a. daran ablesen, dass insbesondere die nationalen Wirtschaftsverbände heute zu mehr als der Hälfte häufige direkte Kontakte zu EU-Institutionen pflegen und dabei mittlerweile kaum weniger Aktivitäten als europaweit organisierte Verbände entfalten.8 Mit Blick auf die deutsche Verbändelandschaft in ihrer Gesamtheit ist zu erkennen, dass der Ausbau und der Kompetenzzuwachs der europäischen Institutionen eher zu flexiblen Anpas- 4 Vgl. Rainer Eising: Die Europäisierung deutscher Interessengruppen: Passen die Institutionen und reichen die Kapazitäten?, in: Rainer Eising/Beate Kohler-Koch (Hrsg.): Interessenpolitik in Europa, Baden-Baden 2005, S. 311– 339, hier S. 319. 5 Vgl. Dieter Plehwe: Europäisierung von Interessenvertretung, in: Rudolf Speth/Annette Zimmer (Hrsg.): Lobby Work. Interessenvertretung als Politikgestaltung, Wiesbaden 2015, S. 121–142, hier S. 121. 6 Vgl. David Marshall/Patrick Bernhagen: Government-business relations in multilevel systems: the effect of conflict perception on venue choice, in: West European Politics 5/2017, S. 981–1003, hier S. 981. 7 Vgl. Beate Kohler-Koch/Peter Kotzian/Christine Quittkat: The multilevel interest representation of national business associations, in: West European Politics, 5/2017, S. 1046–1065, hier S. 1054; Kohler-Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, S. 10. 8 Vgl. Kohler-Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, Abstract, S. 10. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 212 Handbuch zur deutschen Europapolitik sungen der einzelnen Verbände als zu Neugründungen oder Abspaltungen geführt haben. In der Lobbyliste des Deutschen Bundestages bilden die Verbände mit ausschließlich europapolitischer Ausrichtung nur eine kleine Minderheit.9 Die Europäisierung der Interessenvermittlungsstrukturen in Deutschland stellt sich im Wesentlichen als ein Prozess der strukturellen und strategischen Um- oder Neuorientierung von etablierten Organisationen dar. Ausgehend von den bestehenden Handlungsressourcen haben die Verbände die europäische Herausforderung angenommen, indem sie sich über die eingespielten Zugangswege zu den politischen Entscheidungsträgern in Deutschland hinaus neue Zugänge zu den EU-Institutionen verschafft haben.10 Abgesehen von der kleinen Gruppe von Verbänden, die ihre interessenpolitischen Aktivitäten ganz auf die europäische Ebene verlagert haben, lässt sich feststellen, dass die Verankerung im nationalen Interessenvermittlungszusammenhang eine wichtige Voraussetzung für Zugang und Einfluss auf europäischer Ebene darstellt. Ein beachtlicher Teil der deutschen Interessenverbände baut nahezu ausschließlich darauf, dass seine europapolitischen Anliegen von ihren nationalen Ansprechpartnern, also insbesondere der Bundesregierung, auf europäischer Ebene zur Geltung gebracht werden. Aber auch für die Mehrebenenspieler unter den deutschen Interessenverbänden ist die nationale Regierung der bevorzugte Ansprechpartner in europapolitischen Angelegenheiten geblieben.11 Zugleich stellt für die Mehrzahl der deutschen Interessenverbände die Mitgliedschaft in einem Euroverband mittlerweile eine Selbstverständlichkeit dar, zumal diese Verbände an Eigengewicht gewonnen haben und nicht mehr wie bis in die 1980er-Jahre lediglich Agglomerationen von nationalen Verbänden darstellen. Die Chancen der deutschen Verbände, über diese Mitgliedschaft Einfluss auf die Europapolitik zu gewinnen, sind jedoch wegen der nach wie vor großen internen Interessenheterogenität der Euroverbände stark begrenzt. Denn bei diesen Organisationen handelt es sich in aller Regel nicht nur um die Dachverbände der jeweiligen Spitzenverbände aus den 27 EU-Staaten, sondern sie repräsentieren auch Verbände aus Nichtmitgliedstaaten, und zu ihren Mitgliedern zählen vielfach auch sektorale Verbände.12 Um die eigenen Interessen gegenüber den EU-Institutionen unvermittelt zum Ausdruck bringen zu können, unterhalten daher immer mehr deutsche Verbände eigene Büros in Brüssel. Grundsätzlich kommt auch die Beauftragung von Consulting-Firmen als eine Variante der Interessenvertretung in Betracht, sie wird aber von einem nicht unbeträchtlichen Teil der deutschen Verbände – v.a. wegen des finanziellen Aufwandes – wenig oder gar nicht genutzt oder – wie im Falle der Wirtschaftsverbände – als weniger effektiv eingeschätzt als andere Optionen.13 Die Chance, im Sinne einer dualen Strategie das europapolitische Engagement von der nationalen auf die europäische Ebene auszudehnen, hängt maßgeblich von den verfügbaren Res- 9 Vgl. dazu die schon früher gemachte Feststellung bei Eising: Die Europäisierung deutscher Interessengruppen, 2005, S. 319. 10 Vgl. Rainer Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen in Europa, in: Thomas von Winter/Ulrich Willems (Hrsg.) Interessenverbände in Deutschland, Wiesbaden 2007, S. 513–538, hier S. 515. 11 Vgl. Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen in Europa, 2007, S. 519; Kohler-Koch/Kotzian/Quittkat: The multilevel interest representation of national business associations, 2017, S. 1055, S. 1060; Kohler- Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, Abstract; Rainer Eising et al.: Who says what to whom? Alignments and arguments in EU policy-making, in: West European Politics 5/2017, S. 957–980, hier S. 974. 12 Vgl. Plehwe: Europäisierung von Interessenvertretung, 2015, S. 125; Eising: Nationale Verbände und Soziale Bewegungen in Europa, 2007, S. 516; Martin Sebaldt: Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997, S. 193; Walter Müller-Jentsch: Die Dekade der Herausforderungen: Deutsche Gewerkschaften zwischen europäischer Integration und nationalstaatlicher Reorganisation in den 1990er Jahren, in: Jürgen Mittag (Hrsg.): Deutsche Gewerkschaften und europäische Integration im 20. Jahrhundert. Mitteilungsblatt des Instituts für soziale Bewegungen 42/2009, S. 235–256, hier S. 246. 13 Vgl. Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen in Europa, 2007, S. 517, S. 524. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 213 sourcen ab.14 Je mehr Finanzmittel ein Verband zur Verfügung hat und je mehr Mitarbeiter er als Lobbyisten vor Ort in Brüssel beschäftigen kann, desto leichter findet er Zugang zu den Entscheidungsträgern in den EU-Institutionen und desto höher ist die Kontakthäufigkeit mit diesen Akteuren.15 So konnten Andreas Dür/Gemma Matteo in ihrer Studie über nationale Verbände aus Deutschland, Irland und Spanien feststellen, dass die ressourcenstarken Wirtschaftsverbände mehr lobbyistische Aktivitäten entfalten und mehr Kontakte zu ihren Adressaten in der Europäischen Union haben als die ressourcenärmeren Verbände, die einen Großteil ihrer Mittel zur Bestandssicherung aufwenden müssen.16 Vor allem die deutschen Wirtschaftsverbände präsentieren sich im europäischen Vergleich generell in einer starken Position. Im Durchschnitt verfügen sie über mehr Geldmittel und mehr Personal für das europapolitische Lobbying als ihre Konkurrenten aus anderen EU-Ländern, sie reagieren früher auf Gesetzesinitiativen der Europäischen Kommission, und sie greifen umgekehrt seltener auf die Unterstützung von professionellen Politikberatungsfirmen zurück, um ihre Lobbyinginteressen durchzusetzen.17 Da das Lobbying gegenüber den europäischen Institutionen einen höheren Ressourcenaufwand erfordert als das Lobbying im nationalen Kontext, dürfte sich die vergleichsweise gute Ressourcenausstattung der deutschen Wirtschaftsverbände auch dahingehend auszahlen, dass sie leichter bzw. häufiger Zugang zu den Entscheidungsträgern in der Europäischen Union erhalten als die Wirtschaftsverbände aus anderen EU-Ländern.18 Im Gesamtkontext der europapolitisch engagierten Interessenverbände in Deutschland können die Wirtschaftsverbände ebenfalls als die stärksten und strategisch variabelsten Mehrebenenspieler angesehen werden, insbesondere wenn man sie mit den sogenannten Bürgergruppen vergleicht.19 Den empirischen Nachweis dafür, dass eine ressourcenbedingte Asymmetrie nicht nur im Hinblick auf die Zugangschancen, sondern auch bei dem letztlich entscheidenden Durchsetzungserfolg besteht, haben Gerald Schneider/Konstantin Baltz in ihrer Untersuchung zum Einfluss nationaler Verbände in Deutschland, den Niederlanden, Finnland und dem Vereinigten Königreich auf die Positionen ihrer nationalen Regierungen bei verschiedenen europapolitischen Themen erbracht. Auch hier zeigt sich ein Gefälle zwischen starken und schwachen, konkret zwischen Produzenten- und Verbraucherinteressen.20 Allerdings müssen diese generellen Befunde bei näherer Betrachtung der spezifischen Interessen- und Machtkonstellationen in einzelnen politischen Entscheidungsprozessen der Europäischen Union relativiert werden. Häufiger noch als in den nationalen politischen Kontexten kommt es hier zu variablen Bündnissen zwischen Gewerkschaften, Verbraucher- und Umweltverbänden sowie diesen und Organisationen der Wirtschaft, die das strukturelle Übergewicht der Wirtschaftsinteressen vermindern.21 Auch im nationalen Kontext existieren Mechanismen, die der Dominanz der deutschen Wirtschaftsverbände in der europapolitischen Interessenvermittlung entgegenwirken. Die Linkages zwischen Verbänden und Parteien, die in der Europapolitik ebenso wie auf nationaler Ebene nach dem 14 Vgl. Andreas Dür/Gemma Matteo: Who lobbies the European Union? National interest groups in a multilevel polity, in: Journal of European Public Policy 7/2012, S. 969–987, hier S. 984. 15 Vgl. Ebd., S. 983. 16 Vgl. Ebd., S. 972, S. 978–979. 17 Vgl. Kohler-Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, S. 21–25. 18 Vgl. Rainer Eising/Daniel Rasch/Patrycja Rozbicka: National interest organisations in EU policy-making, in: West European Politics, 5/2017, S. 939–956, hier S. 941, S. 948. 19 Vgl. Eising et al.: Who says what to whom?, 2017, S. 974. 20 Vgl. Gerald Schneider/Konstantin Baltz: Am Gängelband der Verbände: Zum Einfluss von Partikularinteressen auf die deutsche EU-Politik, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 2/2003, S. 199–219, hier S. 215–216, S. 218. 21 Vgl. Plehwe: Europäisierung von Interessenvertretung, 2015, S. 134. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 214 Handbuch zur deutschen Europapolitik Muster der traditionellen Cleavages im deutschen Parteiensystem strukturiert sind, sorgen dafür, dass neben den Wirtschaftsverbänden auch Gewerkschaften, nationale und europäische NGOs in den ihnen ideologisch nahestehenden Bundestagsparteien politische Fürsprecher finden, die die europapolitischen Positionen ihrer Bündnispartner im Verbändesystem – sei es über die Bundesregierung, sei es über die Fraktionen im Europäischen Parlament oder über andere politische Kanäle – in die politischen Willensbildungsprozesse der Europäischen Union einspeisen.22 Die deutschen Interessenverbände agieren ebenso wie die Interessenverbände in anderen EU- Mitgliedstaaten aus bestimmten nationalen politischen Traditionen und institutionellen Kontexten heraus, die ihrer Europapolitik ein spezifisches nationales Profil verleihen.23 Wie bedeutsam diese Prägung für die europapolitischen Strategien der Verbände ist, zeigt sich bei einer ländervergleichenden Betrachtung.24 Als exemplarisch kann hier eine Gegenüberstellung der europapolitischen Interessenvertretungsprofile von Ländern mit korporatistischer und Ländern mit pluralistischer Prägung wie Deutschland und dem Vereinigten Königreich angesehen werden. So haben die korporatistisch geprägten deutschen Interessenverbände zunächst eine geringere Flexibilität in ihrer europapolitischen Mehrebenenstrategie aufgewiesen als die pluralistisch geprägten Interessengruppen des Vereinigten Königreichs – was u.a. in Form einer geringeren Neigung zum Venue Shopping zum Ausdruck kam.25 Durch die nationalen Kontexte bedingte Unterschiede der Interessenvertretung zeigen sich auch bei anderen Arten von Akteuren. So verteilen z.B. deutsche Unternehmen ihre europapolitischen Aktivitäten anders als die stark nationalstaatlich orientierten britischen Unternehmen recht gleichmäßig auf die europäische sowie die nationale Ebene und reagieren auf Probleme der Interessenvermittlung im nationalen Kontext stärker als die britischen Unternehmen mit einem Adressatenwechsel hin zu den europäischen Institutionen.26 Insgesamt betrachtet, sind die Differenzen zwischen den nationalen Interessenvermittlungsstrukturen durch die Europäisierung zwar schwächer, aber nicht eingeebnet worden. So hat die Europäisierung in Deutschland nicht, wie oft angenommen, zu einer Schwächung, sondern eher zu einer Stabilisierung korporatistischer Strukturen beigetragen.27 Empirisch lässt sich als Folge der Europäisierung der deutschen Verbändelandschaft eindeutig eine Festigung der Machtbasis der etablierten Großverbände feststellen.28 Wie weit die Europäisierung der deutschen Interessenverbände im Sinne einer Koevolution von europäischem politischem System und nationaler Interessenvertretung bis heute vorangekommen ist,29 lässt sich zusammenfassend an den quantitativen Indikatoren ablesen, die das Euro- 22 Vgl. Arndt Wonka: German MPs and interest groups in EU multilevel policy-making: the politics of information exchange, in: West European Politics 5/2017, S. 1004–1024, hier S. 1014–1015, S. 1018. 23 Vgl. Marshall/Bernhagen: Government-business relations in multilevel systems, 2017, S. 982; Eising et al.: Who says what to whom?, 2017, S. 974; Eising/Rasch/Rozbicka: National interest organisations in EU policy-making, 2017, S. 942; Kohler-Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, S. 25. 24 Vgl. Kohler-Koch/Kotzian/Quittkat: The multilevel interest representation of national business associations, 2017, S. 1047; Kohler-Koch/Quittkat: New and Not-So-New Trends, 2016, S. 24; Eising/Rasch/Rozbicka: National interest organisations in EU policy-making, 2017, S. 942. 25 Mittlerweile haben die deutschen Interessenverbände diesen Rückstand allem Anschein nach aufgeholt. Vgl. Eising et al.: Who says what to whom?, 2017, S. 974; Marshall/Bernhagen: Government-business relations in multilevel systems, 2017, S. 982, S. 987. 26 Vgl. Marshall/Bernhagen: Government-business relations in multilevel systems, 2017, S. 992, S. 995. 27 Vgl. Jörg Rumpf: Plattformen gewerkschaftlicher Europapolitik: IG Metall und IG CKP und der Prozess der europäischen Integration in den 1960er und 1970er Jahren, in: Mittag (Hrsg.): Deutsche Gewerkschaften, 2009, S. 123–140, hier S. 139; Eising: Die Europäisierung deutscher Interessengruppen, 2005, S. 311; Eising/Kohler- Koch: Interessenpolitik im europäischen Mehrebenensystem, 2005, S. 53. 28 Vgl. Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen in Europa, 2007, S. 534. 29 Vgl. Plehwe: Europäisierung von Interessenvertretung, 2015, S. 127. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 215 päische Transparenzregister seit einigen Jahren bereitstellt. Zum Stichtag 3. April 202030 waren im Europäischen Transparenzregister 11.654 (8.572) Organisationen registriert, von denen gut die Hälfte – 6.210 (4.349) – dem klassischen Verbandsbereich (In-House-Lobbyisten, Gewerbe-, Wirtschafts- und Berufsverbände) und etwa ein Viertel den NGOs – 3.095 (2.213) – zugeordnet werden kann. Etwa ein Drittel aller Organisationen – 3.855 (2.874) – verfügt zugleich über ein eigenes Büro in Brüssel. Von der Gesamtheit der Organisationen hat jede achte ihren Hauptverwaltungssitz in Deutschland – 1.503 (1.029) und von diesen hat wiederum mehr als jede fünfte – 328 (208) – ein Büro in Brüssel. Unter den 6.210 (4.349) dem klassischen Verbandsbereich zuzurechnenden Organisationen (In-House-Lobbyisten, Gewerbe-, Wirtschafts- und Berufsverbände) haben 907 (580) ihren Hauptverwaltungssitz in Deutschland, davon 212 (141) mit eigenem Büro in Brüssel; von den 3.095 (2.213) NGOs haben 329 (248) ihren Hauptverwaltungssitz in Deutschland, davon 48 (27) mit Brüsseler Büro.31 Verbände in Deutschland als europapolitische Akteure Gewerkschaften Der Prozess der europäischen Integration wird von den deutschen Gewerkschaften uneingeschränkt befürwortet. Seit Jahrzehnten wirken Repräsentanten des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) durch ihr Engagement in den Gremien der Europäischen Union und oft an führender Stelle an der Ausgestaltung des Einigungsprozesses mit.32 Eine Konstante in der Haltung des DGB zu Europa bildet dabei die Auffassung, dass die europäische Einigung sich überwiegend im Wege der negativen Integration vollzogen habe und dass dabei ihre sozialpolitische Ausgestaltung gegenüber der ökonomischen Integration weit zurückgeblieben sei.33 Nach Ansicht der deutschen Gewerkschaften muss daher in der Europäischen Union die Verwirklichung von sozialen Grundrechten Vorrang vor einer weiteren wirtschaftlichen Liberalisierung haben. Einer Deregulierung der Märkte, die letztlich zu einer „schrankenlosen Konkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten um einen möglichst niedrigen Sozialschutz“34 führe, wollen die deutschen Gewerkschaften ein Ende bereiten. Ausgehend von der Proklamation der europäischen Säule sozialer Rechte im November 2017 durch die Institutionen und die Mitgliedstaaten der Europäischen Union setzen sich die deutschen Gewerkschaften heute für die Verabschiedung eines Sozialpaktes ein, der die Basis für die Entwicklung effektiver Grundsicherungssysteme und die Einführung von verbindlichen Lohnuntergrenzen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union bilden soll. Diese Maßnahmen sollen auf europäischer Ebene durch die Schaffung neuer sozialpolitischer Institutionen wie einer europäischen Arbeitsbehörde, einer europä- 30 Zum Vergleich werden hinter der jeweils aktuellen Zahlenangabe in Klammern die Zahlen genannt, die zum Stichtag 3. November 2015 abgerufen wurden. 31 Vgl. Europäisches Parlament/Europäische Kommission: Transparenz-Register, abrufbar unter: http://ec.europa.e u/transparencyregister/public/homePage.do (letzter Zugriff: 13.7.2020). 32 Vgl. Stefan Remeke: Gewerkschaften als Motoren der europäischen Integration: Der DGB und das soziale Europa von den Römischen Verträgen bis zu den Pariser Gipfelkonferenzen (1957 – 1974), in: Mittag (Hrsg.): Deutsche Gewerkschaften, 2009, S. 141–164, hier S. 156; Hans-Jürgen Urban: Zeit für eine politische Neuorientierung: Die Gewerkschaften und die Hoffnung auf ein soziales Europa, in: IPG-Journal 4/2009, S. 11–25, hier S. 11. 33 Vgl. Rainer Weinert: Die Rolle der Gewerkschaften in der europäischen Sozialpolitik. Was die Offene Methode der Koordinierung bedeutet, Düsseldorf 2009, S. 69; Wolfgang Kowalsky: Gewerkschaften und Europa: Positionssuche zwischen naiver Akzeptanz und offensiver Ablehnung, in: IPG-Journal 3/2010, S. 128–144, hier S. 143. 34 Andreas Botsch: Chancen für einen Kurswechsel in der deutschen Europapolitik?, 1.2.2018, abrufbar unter: https://www.dgb.de/++co++96b6f880-073e-11e8-912d-52540088cada (letzter Zugriff: 25.6.2020). III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 216 Handbuch zur deutschen Europapolitik ischen Arbeitslosenrückversicherung sowie durch die Ausweitung der Mitbestimmungsrechte von Arbeitnehmern flankiert werden. Auch in der europäischen Fiskalpolitik wollen die Gewerkschaften neue Wege gehen. Ausgangspunkt ist dabei die Forderung, den sogenannten Fiskalpakt abzuschaffen und die Regeln zum Haushaltsdefizit und zur Verschuldungsgrenze flexibler zu gestalten. Zugleich soll die wirtschafts- und haushaltspolitische Handlungskompetenz der europäischen Institutionen durch die Schaffung neuer Instrumente, insbesondere durch einen europäischen Zukunftsfonds als Instrument staatlicher Investitionsförderung, ein zusätzliches Eurozonenbudget sowie gemeinsame Anleihen (‚Eurobonds‘), gestärkt werden.35 Organisatorisch vollzog sich die Europäisierung der DGB-Gewerkschaften zunächst v.a. im Wege der internationalen Kooperation, die schon in den 1950er-Jahren begonnen hatte und die in den 1970er-Jahren mit der Bildung des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB) als Einheitsgewerkschaft den entscheidenden Impuls bekam. Allerdings wurden die Entwicklung des sowie die politische Willensbildung im EGB, in dem sowohl europäische und nationale Gewerkschaftsdachverbände als auch nationale Branchengewerkschaften organisiert sind, von Beginn an durch die Heterogenität der politisch-weltanschaulichen und organisatorisch-strukturellen Traditionen der Mitgliedsverbände erschwert. Während der Europäische Metallgewerkschaftsbund (EMB), zu dem sich die Metallgewerkschaften unter Einschluss der deutschen IG Metall 1971 zusammengeschlossen hatten, dem EGB bereits in dessen Gründungsjahr (1973) beitrat, vollzog die Föderation der Chemiegewerkschaften diesen Schritt erst rund zehn Jahre später, weil bei ihren Mitgliedern und insbesondere bei der deutschen IG Chemie, Papier, Keramik starke Vorbehalte gegen die Öffnung des EGB für christliche und kommunistische Gewerkschaften bestanden.36 Die Integrationsprobleme sind heute, insbesondere nach dem Beitritt der Gewerkschaftsverbände aus den osteuropäischen Ländern, zwar anders gelagert, insgesamt aber – schon wegen der schieren Größe und Komplexität des EGB, der mittlerweile 82 nationale Gewerkschaftsbünde aus 36 Ländern repräsentiert – nicht geringer geworden.37 Immerhin besteht auf der Ebene der Einzelgewerkschaften eine Tendenz hin zur Bildung umfassenderer organisatorischer Einheiten, wie sich an der Fusion des EMB mit der EFBCE (Europäische Föderation der Bergbau-, Chemie- und Energiegewerkschaften) und dem EGV- TBL (Europäischer Gewerkschaftsverband Textil, Bekleidung und Leder) zur IndustriAll European Trade Union im Jahr 2012 ablesen lässt.38 Einen frühen und zugleich weitreichenden Versuch, den DGB organisatorisch stärker auf die Europapolitik auszurichten, stellte die Einrichtung einer Abteilung Europäische Integration im Jahr 1972 dar. Die neue Organisationseinheit wurde mit der umfassenden Aufgabe betraut, die 35 Vgl. Deutscher Gewerkschaftsbund: Für ein soziales und demokratisches Europa! Anforderungen des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften an die Parteien zur Europawahl 2019, September 2018, S. 2, 4, 8, 9; Botsch: Chancen für einen Kurswechsel in der deutschen Europapolitik?, 2018; siehe auch Position DGB: „Für ein Europa mit Zukunft: sozial, gerecht, demokratisch“ – Europapolitische Grundsatzbeschlüsse des 20. DGB-Bundeskongresses vom 11. bis 15. Mai 2014, hrsg. vom DGB-Bundesvorstand, Abteilung Vorsitzender, September 2015, www.dgb.de, S. 3. 36 Vgl. Wolfgang Kowalsky: Das Verhältnis von EGB und nationalen Gewerkschaften, in: Mittag (Hrsg.): Deutsche Gewerkschaften, 2009, S. 257–284, hier S. 258; Rumpf: Plattformen gewerkschaftlicher Europapolitik, 2009, S. 133, S. 136–137; Jürgen Mittag/Maren Zellin: Grenzen der Koordination europäischer Gewerkschaftspolitik: Die Episode der Abteilung Europäische Integration des DGB (1972–1975), in: Mittag (Hrsg.): Deutsche Gewerkschaften, 2009, S. 165–186, hier S. 171. 37 Vgl. Hans-Wolfgang Platzer: Die Europäischen Gewerkschaftsverbände: Errungenschaften, Probleme und Perspektiven einer transnationalen Gewerkschaftspolitik in der EU, in: IPG-Journal 2/2011, S. 106–124, hier S. 106, S. 109; Deutscher Gewerkschaftsbund: Der Europäische Gewerkschaftsbund, abrufbar unter: https://ww w.dgb.de/themen/++co++b0c24166-11a2-11df-7f12-00093d10fae2 (letzter Zugriff: 25.6.2020). 38 Vgl. IndustriAll European Trade Union: Mission, abrufbar unter: https://news.industriall-europe.eu/p/mission (letzter Zugriff: 25.6.2020). Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 217 europapolitisch relevanten Informationen innerhalb des DGB zu sammeln sowie die europapolitischen Aktivitäten der Einzelgewerkschaften und der verschiedenen Abteilungen im DGB zu koordinieren und zugleich nach außen gegenüber der Bundesregierung, den Institutionen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem EGB zu vertreten. Es stellte sich jedoch rasch heraus, dass die Abteilung mit dieser anspruchsvollen Koordinierungsaufgabe überfordert war, nicht zuletzt weil es zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen ihr und den anderen Abteilungen im DGB kam. Die Abteilung Europäische Integration wurde daher bereits drei Jahre nach ihrer Einrichtung wieder aufgelöst. Wenig später wurde die Zuständigkeit für die Europapolitik in die internationale Abteilung integriert – ein Strukturmodell, das erst nach vielen Jahren vom DGB-Vorsitzenden Michael Sommer (2002–2014) revidiert wurde, zu dem sein Nachfolger Reiner Hoffmann aber wieder zurückkehrte. Allerdings ist die internationale Abteilung nur für die europäische Gewerkschaftspolitik, u.a. für die Arbeit in den Gremien des EGB, zuständig, während die Europapolitik Sache der einzelnen Fachabteilungen geblieben ist.39 Unter den weiteren organisatorischen Maßnahmen, die der DGB ergriffen hat, um den wachsenden Herausforderungen durch die europäische Integration Rechnung zu tragen, stellt die Einrichtung eines Verbindungsbüros in Brüssel im Jahre 1997 einen entscheidenden Schritt dar.40 Das Brüsseler Büro, das innerorganisatorisch zusammen mit der Verbindungsstelle Bundespolitik in der Abteilung Vorsitzender angesiedelt ist, besteht derzeit aus drei Mitarbeitern, darunter ein Referent und ein Mitarbeiter in Leitungsfunktion. Es hat die Aufgabe, in einer Art Frühwarnfunktion die Politik der EU-Institutionen zu beobachten und dem Bundesvorstand in Berlin regelmä- ßig über aktuelle Entwicklungen in Brüssel zu berichten sowie umgekehrt die politischen Entscheidungsträger in Brüssel und Straßburg über die Positionen des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften zu informieren. Zusammen mit der internationalen Abteilung erfüllt die Verbindungsstelle Europapolitik in Brüssel eine koordinierende Funktion und stellt damit sicher, dass eine gewerkschaftliche Interessenvertretung auf allen Ebenen des europäischen Mehrebenensystems stattfinden kann.41 Um Einfluss auf die politischen Entscheidungen der EU-Institutionen zu gewinnen, greift der DGB auf ein breites Repertoire an interessenpolitischen Instrumenten zurück. Dazu gehören neben den Aktivitäten des Brüsseler Büros v.a. das Engagement im EGB sowie die Mitarbeit in formellen Gremien der Europäischen Union. Hingegen ist die Beauftragung von professionellen Politikberatungsfirmen kein Bestandteil des Strategierepertoires des DGB. Der wichtigste Adressat im europäischen Institutionensystem ist für den DGB das Europäische Parlament, erst an zweiter Stelle rangiert die Europäische Kommission. Mit anderen Interessengruppen geht der DGB je nach Thema unterschiedliche Bündnisse ein, wobei eine gewisse Präferenz für politisch nahestehende Akteure wie etwa Kirchen, Sozialverbände und NGOs besteht.42 Erfolgreich sind die deutschen Gewerkschaften in der Europapolitik immer dann, wenn es ihnen gelingt, die eigenen Mitglieder zu mobilisieren, Bündnispartner unter den anderen Mitgliedsgewerkschaften im EGB zu gewinnen sowie breite Unterstützung aus den nationalen und 39 Vgl. Mittag/Zellin: Grenzen der Koordination, 2009, S. 173–176, S. 179–181; Siehe Interview DGB: Schriftliche Antworten auf einen Fragenkatalog an den DGB, 8. Dezember 2015 und 24. April 2020 (Wiederholungsbefragung). 40 Vgl. Mittag/Zellin: Grenzen der Koordination, 2009, S. 184; Jürgen Mittag: Gewerkschaften zwischen struktureller Europäisierung und sozialpolitischer Stagnation, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 13–14/2010, S. 40–46. 41 Siehe Interview DGB: Schriftliche Antworten, 2015/2020. 42 Siehe Interview DGB: Schriftliche Antworten, 2015/2020. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 218 Handbuch zur deutschen Europapolitik den europäischen Institutionen zu erhalten.43 Zu den größten Erfolgen auf EU-Ebene, an deren Zustandekommen der DGB jeweils maßgeblich beteiligt war, zählen die deutschen Gewerkschaften die nach einer über 20 Jahre dauernden politischen Kontroverse 1994 verabschiedete Richtlinie über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrates,44 die als erste echt europäische Institution im Bereich der industriellen Beziehungen gilt,45 ferner den sozialen Dialog, in dessen Rahmen es seit den 1990er-Jahren zu Vereinbarungen mit der Arbeitgeberseite kam, die durch entsprechende Beschlüsse des Rates der Europäischen Union in EU-Recht umgesetzt wurden,46 sowie schließlich die Kampagne gegen den Kommissionsvorschlag zu einer Dienstleistungsrichtlinie, die am Ende im Sinne der gewerkschaftlichen Forderungen modifiziert wurde.47 Zu den zentralen Politikergebnissen, die die Gewerkschaften maßgeblich auf ihren Einfluss zurückführen, gehören weiterhin die rechtsverbindliche Verankerung der Charta der Grundrechte im Lissabon-Vertrag, die Revision der Entsenderichtlinie und die Gründung der Europäischen Arbeitsbehörde ELA.48 Seit der Eurokrise in den Jahren 2008/2009 ist die politisch-strategische Orientierung der Europapolitik der Gewerkschaften geprägt durch die Einschätzung, dass von der wirtschaftlichen Integration wie der Schaffung des Binnenmarkts und der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) eine Gefahr für die nationalen Standards in der Sozial- und Tarifpolitik ausgeht.49 Der von der Europäischen Kommission im Rahmen der aus ihr, der Europäischen Zentralbank (EZB) und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) bestehenden Troika mitverfolgte Kurs, die überschuldeten Länder Südeuropas zur Senkung des Lohnniveaus und zur Einschränkung der Staats- und Sozialausgaben zu zwingen, wurde vom DGB entschieden abgelehnt. Nach seinem Dafürhalten ist die harte Sparpolitik nicht nur wirtschaftspolitisch kontraproduktiv, sondern führt in der Konsequenz auch zu einer Schwächung der Gewerkschaften und zu einer Aushöhlung von Demokratie und Sozialstaatlichkeit.50 Da die Gewerkschaften davon ausgehen, dass die Schaffung eines Europäischen Sozialstaates auf absehbare Zeit nicht zu erwarten ist, sehen sie eine ihrer Hauptaufgaben darin, die nationale Gestaltungskompetenz für die Sozialpolitik und die bestehenden sozialpolitischen Standards v.a. in Deutschland, aber auch in anderen Ländern gegen Aufweichungstendenzen zu verteidigen.51 43 Vgl. Weinert: Die Rolle der Gewerkschaften in der europäischen Sozialpolitik, 2009, S. 71, S. 73. 44 Richtlinie 2009/38/EG über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrats oder die Schaffung eines Verfahrens zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in gemeinschaftsweit operierenden Unternehmen und Unternehmensgruppen vom 6. Mai 2009, in: Amtsblatt der Europäischen Union L 122/28, 16. Mai 2009. 45 Vgl. Müller-Jentsch: Die Dekade der Herausforderungen, 2009, S. 240; Mittag: Gewerkschaften zwischen Europäisierung und sozialpolitischer Stagnation, 2010. 46 Vgl. Müller-Jentsch: Die Dekade der Herausforderungen, 2009, S. 248; Platzer: Die Europäischen Gewerkschaftsverbände, 2011, S. 115; Hans-Wolfgang Platzer: Europäisierung der Gewerkschaften. Gewerkschaftspolitische Herausforderungen und Handlungsoptionen auf europäischer Ebene, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin 2010, S. 7. 47 Vgl. Kowalsky: Gewerkschaften und Europa, 2010, S. 138; Kowalsky: Das Verhältnis von EGB und nationalen Gewerkschaften, 2009, S. 270. 48 Der DGB fordert darüber hinaus, dass die soziale Fortschrittsklausel in die Europäischen Verträge mit aufgenommen wird. Vgl. Position DGB: „Für ein Europa mit Zukunft“, 2015, S. 7; Siehe Interview DGB: Schriftliche Antworten, 2015/2020. 49 Vgl. Mittag: Gewerkschaften zwischen Europäisierung und Stagnation, 2010. 50 Siehe Position DGB: „Für ein Europa mit Zukunft“, 2015, S. 28–29. 51 Vgl. Urban: Zeit für eine politische Neuorientierung, 2009; Weinert: Die Rolle der Gewerkschaften in der europäischen Sozialpolitik, 2009, S. 70. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 219 Wirtschaftsverbände Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften wurde von den Wirtschaftsverbänden, insbesondere von dem für die Außenpolitik maßgebenden Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), aber auch von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) und dem DIHT, dem heutigen Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK), anfangs mit einer gewissen Skepsis verfolgt. Der grundsätzlichen Sympathie für eine wirtschaftliche Integration des Kontinents stand eine Abneigung gegen die Schaffung neuer staatlicher bzw. bürokratischer Strukturen auf überstaatlicher Ebene gegenüber. Der BDI favorisierte lange Zeit das Konzept einer Freihandelszone im Rahmen der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC), das auch die Staaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) mit einschließen würde. Gleichwohl begleitete der BDI den fortschreitenden Integrationsprozess mit kritischer Solidarität und hielt sich alle Optionen offen, auch in der Hoffnung, dass die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft nur ein Übergangstadium hin zu einer euro-atlantischen Wirtschaftsgemeinschaft sein würde.52 Zwar hielten die Spitzenverbände der Wirtschaft auch in den 1960er-Jahren noch an ihrer zweigleisigen Integrationspolitik fest und hofften auf einen wirtschaftlichen Zusammenschluss Gesamteuropas, zugleich bekannten sie sich aber zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.53 In programmatischer Hinsicht sehen sich die Wirtschaftsverbände seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft als Motor der wirtschaftlichen Integration. So sprach sich der BDI in einem Memorandum (1967) dafür aus, die Wettbewerbsschranken innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft abzubauen und die Gemeinschaft von einer reinen Zollunion hin zu einem echten Binnenmarkt weiterzuentwickeln. Zugleich betonte der BDI die Notwendigkeit, diese Entwicklung durch politische Reformen zu flankieren.54 Diese beiden Elemente prägten die Programmatik der Wirtschaftsverbände auch in den folgenden Jahrzehnten, was sich u.a. in der uneingeschränkten Unterstützung für die Vorschläge des Tindemans- Berichts (1975) äußerte, der neben der wirtschaftlichen Integration auch die Vereinheitlichung der Außen- und Verteidigungspolitik sowie die Direktwahl des Europäischen Parlaments vorsah.55 Nach dem Einstieg in das Binnenmarktprojekt mit dem Vertrag von Maastricht konkretisierten BDI und BDA in einem weiteren Memorandum (1995) ihre Vorstellungen zur künftigen Ausgestaltung der WWU. Als geeignete Maßnahmen zur Gewährleistung einer fortschreitenden Integration sahen die Wirtschaftsverbände v.a. die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union mittels Deregulierung und die Verbesserung der Effizienz von politischen Entscheidungen durch institutionelle Reformen an.56 Angesichts der in den 1990er-Jahren verstärkt in Gang kommenden Globalisierung wurde für die Wirtschaftsverbände der Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Mitgliedstaaten im internationalen Kontext zum zentralen Thema.57 Diese Grundorientierung prägt die Programmatik der Spitzenverbände der deutschen 52 Vgl. Werner Bührer: Die Europapolitik der deutschen Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände, in: Wolfgang Schroeder/Bernhard Weßels (Hrsg.): Handbuch Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände in Deutschland, 2. Auflage, Wiesbaden 2017, S. 637–670, hier S. 637–638, S. 643–647. 53 Vgl. Ebd., S. 647. 54 Vgl. Ebd., S. 648–649. 55 Vgl. Ebd., S. 652–653. 56 Vgl. Ebd., S. 656–657. 57 Vgl. Ebd., S. 659. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 220 Handbuch zur deutschen Europapolitik Wirtschaft bis heute. So priesen sie 2019 im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament die europäische Integration als „das erfolgreichste Projekt unserer Zeit.“58 Damit dies so bleibe, seien die einzelnen EU-Staaten aufgefordert, ihre nationalen Märkte weiter zu öffnen und insbesondere Fortschritte bei der Arbeitnehmermobilität und im Dienstleistungssektor zu erzielen, um den innereuropäischen Austausch von Waren und Dienstleistungen als Fundament des Wohlstandes in Europa noch stärker voranzutreiben.59 Ferner plädiert der BDI, ausgehend von dem Interesse, die Transaktionskosten im globalen Handel zu senken und damit der Wirtschaftstätigkeit in der Europäischen Union neue Impulse zu geben, für eine Stärkung der Welthandelsorganisation WTO und eine engagierte Außenwirtschaftspolitik, insbesondere im Verhältnis zu den USA und China.60 In den letzten zwei Jahrzehnten verfolgen die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft neben ihrer wirtschaftspolitischen Agenda vermehrt auch (integrations-)politische Ziele. Nicht zuletzt mit Blick auf ihre wirtschafts- und handelspolitischen Interessen haben sie sich für Maßnahmen zur Effektivierung der Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union wie etwa die sukzessive Ersetzung des Einstimmigkeits- durch das Mehrheitsprinzip, aber auch für grundlegende Reformen wie den Abschluss eines Europäischen Verfassungsvertrages ausgesprochen. Ebenso konsequent blieben die Wirtschaftsverbände bei ihrer Ablehnung einer Europäisierung der Sozialpolitik.61 Anders als im wirtschaftlichen Bereich sehen die Spitzenverbände im Bereich der europäischen Arbeits- und Sozialpolitik keinen Reformbedarf. Sie akzeptieren zwar die bereits bestehenden Kooperationsmechanismen und werben insbesondere für eine Sozialpartnerschaft nach deutschem Vorbild als Modell für ganz Europa, sie plädieren aber zugleich dafür, die Regelungskompetenz für die Arbeitsmarktpolitik und die soziale Sicherung bei den Mitgliedstaaten zu belassen.62 Ihre Organisationstruktur haben die Wirtschaftsverbände sehr früh auf die europäische Ebene ausgerichtet. Bereits im Jahr 1951, d.h. ein Jahr nach der Gründung unter seinem heutigen Namen und sechs Jahre vor der Unterzeichnung der Römischen Verträge, hat der BDI einen Europaausschuss sowie eine Europaabteilung in der Hauptgeschäftsführung eingerichtet, um sich in der Europapolitik zu positionieren und regelmäßige Verbindungen zu den Industriedachverbänden der westeuropäischen Nachbarländer aufzubauen. Ferner gehört der BDI dem Europäischen Dachverband der privaten Industrie- und Arbeitgeberverbände UNICE, der 2007 in BusinessEurope umbenannt wurde und der heute mehr als 40 Spitzenverbände aus 35 Ländern organisiert, seit seiner Gründung im Jahre 1958 an.63 Im selben Jahr wurde auch das „Büro Brüssel“ des BDI gegründet, dessen Hauptaufgabe darin bestand, Kontakte zu den EU-Institutionen herzustellen und Willensbildungsprozesse innerhalb des Dachverbands BusinessEurope zu koordinieren.64 Die weitere Entwicklung der EU-Interessenvertretung im Organisationsgefüge des BDI wird von Werner Bührer wie folgt beschrieben: 58 Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)/Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) (Hrsg.): 10 Ziele für ein starkes Europa, April 2019, S. 2. 59 Vgl. Ebd., S. 4, S. 7, S. 17. 60 Ferner konzentriert sich der BDI zurzeit auf drei weitere Themen: die Industriestrategie der Europäischen Kommission, den europäischen ‚Green Deal‘ und die Digitalisierung in der Europäischen Union. Siehe Interview BDA/BDI: Schriftliche Antworten auf einen Fragenkatalog an BDA/BDI, 8. Dezember 2015 und 24. April 2020 (Wiederholungsbefragung). 61 Vgl. Bührer: Die Europapolitik der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände, 2017, S. 656–661. 62 Vgl. Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA)/Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) (Hrsg.): 10 Ziele für ein starkes Europa, 2019, S. 4, S. 7, S. 17. 63 Vgl. Bührer: Die Europapolitik der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände, 2017, S. 640–641; Rainer Eising: Interessenvermittlung in der Europäischen Union, in: Werner Reutter (Hrsg.): Verbände und Interessengruppen in den Ländern der Europäischen Union, 2. Aufl., Wiesbaden 2012, S. 837–860, hier S. 846. 64 Siehe Interview BDA/BDI, 2015/2020. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 221 „Im Zuge der Ausdifferenzierung der Europapolitik auf nationaler und europäischer Ebene übernahmen die verschiedenen Fachabteilungen mehr und mehr auch ‚europäische‘ Aufgaben. Die Koordination aller entsprechenden Aktivitäten und die Grundsatzarbeit oblagen der Abteilung ‚Europapolitik‘ in der Hauptgeschäftsführung (…). Sie wurde später in „Koordinierungsbüro für Europafragen“ umbenannt (...).“65 Seit dem 1. Februar 2007 vertreten BDI und BDA ihre Interessen in einer gemeinsamen Repräsentanz in Brüssel mit der Bezeichnung „BDI/BDA The German Business Representation“. Der Zusammenschluss dient dem Zweck, die Interessen der deutschen Wirtschaft in der Europapolitik nach außen einheitlich und damit effektiver als zuvor zu vertreten. Das Brüsseler Büro entfaltet eine breite Palette von direkten Lobbyingaktivitäten; dazu gehören insbesondere die Pflege von Gesprächskontakten zur Europäischen Kommission, zum Europäischen Parlament und zum Rat der Europäischen Union, die Durchführung von Veranstaltungen und die Erarbeitung von schriftlichen Stellungnahmen. Das koordinierte Arrangement der europapolitischen Aktivitäten von BDA und BDI, das auch die geteilte Mitgliedschaft im Dachverband BusinessEurope einschließt, garantiert ein Maß an Effektivität, das die Einschaltung von Consultingfirmen weitgehend überflüssig macht. Zugleich behält jeder der beiden Verbände aber auch in der Europapolitik sein spezifisches Profil. Während die BDA im Wesentlichen den Themenbereich Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik und einige angrenzende Rechtsgebiete abdeckt und mit weniger als zehn Mitarbeitern in der German Business Representation vertreten ist, hat der BDI mit einer etwa doppelt so hohen Mitarbeiterzahl die Zuständigkeit für eine Vielzahl wirtschaftsbezogener Themenfelder. Dabei kommt den BDI-Mitarbeitern im Brüsseler Büro eine prägende Rolle für die europapolitische Willensbildung des gesamten Verbands zu. Die strukturelle Basis dafür ist ihre Verankerung in der Zentrale in Berlin durch die gleichzeitige Zugehörigkeit zu den Fachabteilungen in der Hauptgeschäftsführung.66 Strategisch sind die deutschen Wirtschaftsverbände heute breit aufgestellt. Die Dachverbände BDA und BDI entfalten ihre europapolitischen Aktivitäten in enger gegenseitiger Abstimmung v.a. auf vier Ebenen: im Euroverband BusinessEurope, durch das Brüsseler Büro, durch Einwirkung auf die Bundesregierung und durch Mitarbeit in den zahlreichen informellen Gremien wie den Arbeitsgruppen, beratenden Ausschüssen und Expertengruppen beim Europäischen Parlament, bei der Kommission bzw. in einzelnen Generaldirektionen. Damit haben sich die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft zu echten Mehrebenenspielern mit kontinuierlichen Beziehungen zu den Adressaten auf der nationalen wie auf EU-Ebene entwickelt. Ähnliches gilt für die einzelnen Wirtschaftsverbände. Zwar pflegt die Mehrzahl von ihnen immer noch mehr Kontakte zu den nationalen als zu den EU-Institutionen, die Gewichtung hat sich aber kontinuierlich zugunsten der europäischen Ebene verschoben. Während in den ersten Jahren nach der Jahrtausendwende noch 33 Prozent der deutschen Wirtschaftsverbände über keinen dauerhaften direkten Kontakt zu den EU-Institutionen und 37 Prozent auf beiden Ebenen nur über 65 Bührer: Die Europapolitik der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände, 2017, S. 640–641. Ähnliche Entwicklungen haben sich bei den Branchenverbänden vollzogen. So haben die Verbände in den Sektoren Telekommunikation und Chemieindustrie in Reaktion auf die zunehmende Europäisierung der Politik „(…) spezifische EU-Abteilungen und Sprachendienste eingerichtet, die Verbindungen zu EU-Verbänden und die Koordination mit anderen nationalen Verbänden verbessert, eigene Büros in Brüssel eröffnet und die Bearbeitung von EU-Politik in die entsprechenden Fachabteilungen und -ausschüsse integriert.“ Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen, 2007, S. 524. 66 Siehe Interview BDA/BDI, 2015/2020. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 222 Handbuch zur deutschen Europapolitik lose Kontakte verfügten, unterhalten zehn bis fünfzehn Jahre später fast 80 Prozent von ihnen mindestens lose, meist aber engere Kontakte zu den EU-Institutionen.67 Wohlfahrtsverbände Bei den deutschen Wohlfahrtsverbänden handelt es sich bekanntlich um multifunktionale Organisationen, die soziale und politische Aktivitäten in einer Vielzahl von Handlungsfeldern und auf verschiedenen Handlungsebenen entfalten.68 Die Verbindung aus advokatorischer Interessenvertretung und Trägerschaft für Einrichtungen im Bereich der sozialen Dienstleistungen stellt dabei eine Besonderheit dar, die in dieser Form nur in wenigen anderen europäischen Ländern anzutreffen ist.69 Durch ihren Sonderstatus als Erbringer von öffentlichen Dienstleistungen in privatrechtlicher Trägerschaft bilden die deutschen Wohlfahrtsverbände im europäischen Kontext einen Ausnahmefall, für den quasi permanent um Akzeptanz bei den EU-Institutionen geworben werden muss.70 Zwar sind die Wohlfahrtsverbände ihrem Ziel einer generellen Akzeptanz durch die institutionelle Anerkennung ihrer besonderen Rolle in Art. 117 des Maastrichter Vertrags ein entscheidendes Stück näher gekommen. Denn mit der Erklärung, dass zur Erreichung der in diesem Artikel genannten Ziele der Zusammenarbeit mit den Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege eine besondere Bedeutung zukomme, ist eine rechtliche Basis für die Bestandssicherung der deutschen Wohlfahrtspflege geschaffen worden.71 Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass die traditionellen Strukturen im Sozialdienstleistungsbereich in Deutschland vor Veränderungsdruck durch europäische Normen gefeit seien.72 In ihrer europapolitischen Programmatik stellen die deutschen Wohlfahrtsverbände ebenso wie auf nationaler Ebene ihre advokatorische Funktion als Fürsprecher der sozial Benachteiligten und der vom Arbeitsmarkt ausgegrenzten Menschen in den Vordergrund.73 So haben sie die Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2019 zum Anlass genommen, um die Hauptziele ihrer europapolitischen Programmatik noch einmal hervorzuheben. Anders als die Wirtschaftsverbände halten es die Wohlfahrtsverbände für unabdingbar, dass in der Europäischen Union der Verwirklichung von sozialen Zielen der gleiche Stellenwert eingeräumt wird wie den wirt- 67 Vgl. Eising: Nationale Verbände und soziale Bewegungen, 2007, S. 519; Kohler-Koch/Kotzian/Quittkat: The multilevel interest representation of national business associations, 2017, S. 1055. 68 Vgl. Josef Schmid/Julia I. Mansour: Wohlfahrtsverbände. Interesse und Dienstleistung, in: von Winter/Willems (Hrsg.): Interessenverbände in Deutschland, 2007, S. 244–257. 69 Vgl. Susanne C. Köhler: Der Deutsche Caritasverband in Europa. Möglichkeiten und Grenzen der Einflussnahme auf die europäische Politik, München 2005, S. 76; siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten des Brüsseler Büros der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege auf einen Fragenkatalog am 21.9.2015 und am 24.4.2020 (Wiederholungsbefragung). 70 Vgl. Katharina Benderoth/Sabine Ruß-Sattar: Überlegungen zur „Europäisierung“ am Beispiel des Strategiewandels der deutschen Wohlfahrtsverbände, in: Wolfgang Schroeder/Michaela Schulze (Hrsg.): Wohlfahrtsstaat und Interessenorganisationen im Wandel. Theoretische Einordnungen und empirische Befunde, Baden-Baden 2019, S. 77–98, hier S. 90–93. 71 Vgl. Frank Loges: Freie Wohlfahrtspflege in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Binnenmarkt und Politischer Union, in: Volker Eichener/Helmut Voelzkow (Hrsg.): Europäische Integration und verbandliche Interessenvermittlung, Marburg 1994, S. 485–502, hier S. 487, S. 489. 72 Vgl. Loges: Freie Wohlfahrtspflege, 1994, S. 500. 73 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Ein soziales Europa für die Menschen. Positionen zum Europäischen Sozialmodell aus der Sicht gemeinwohlorientierter Organisationen, Oktober 2007; Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019, Berlin/Brüssel 9. Januar 2019; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 43. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 223 schaftlichen Zielen.74 Die Akzeptanz der Bevölkerung für die europäische Einigung werde auf Dauer nur dann Bestand haben, wenn die Politik der europäischen Institutionen glaubhaft das Ziel verfolge, die konkreten Lebensverhältnisse der Menschen in Europa zu verbessern. Notwendige Voraussetzungen dafür seien einerseits eine Verminderung der sozialen Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten der Union und andererseits eine Konvergenz der verschiedenen nationalen Sozialsysteme. Im Mittelpunkt einer Strategie zur Verwirklichung von sozialer Gerechtigkeit in Europa steht dabei für die Wohlfahrtsverbände der Kampf gegen die Armut.75 So sollen alle sozial- und beschäftigungspolitischen EU-Maßnahmen so ausgestaltet sein, dass sie zur Verwirklichung des Ziels, Armut und soziale Ausgrenzung einzudämmen, beitragen.76 Neben der advokatorischen Agenda bildet die Vertretung der Bestandsinteressen der deutschen Wohlfahrtspflege den zweiten Grundpfeiler in der europapolitischen Programmatik der deutschen Wohlfahrtsverbände. Ihr Hauptziel ist der Erhalt bzw. die Herstellung von europarechtlichen Rahmenbedingungen, die ihnen die Weiterführung ihrer Dienste und Einrichtungen in Form der deutschen Subsidiaritätstradition ermöglichen.77 Der Schutz der historisch gewachsenen Trägerpluralität trage maßgeblich dazu bei, den Bürgerinnen und Bürgern jenes Maß an Wahlfreiheit zu gewährleisten, das eine wesentliche Bedingung für qualitativ hochwertige soziale Dienstleistungen darstelle. Den spezifischen mitgliedstaatlichen Traditionen in der Freien Wohlfahrtspflege soll künftig im Europarecht noch stärker Rechnung getragen werden.78 Organisatorisch sind die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege auf EU-Ebene in verschiedener Weise vernetzt. Vier der sechs Wohlfahrtsverbände sind Mitglieder in europäischen Dachverbänden, der Deutsche Caritasverband bei Caritas Europa, das Evangelische Werk für Diakonie und Entwicklung bei Eurodiaconia, die Arbeiterwohlfahrt bei SOLIDAR, einem europäischen Netzwerk von NROs, und das Deutsche Rote Kreuz bei Red Cross EU. Die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e.V. (ZWST) und der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband (DPWV) gehören hingegen keinen spezifisch europäischen Verbänden an, und die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) ist zumindest derzeit nicht Mitglied eines solchen Dachverbands.79 Zugleich sind die Wohlfahrtsverbände auf verschiedene Weise in die europäischen Interessenvermittlungsstrukturen eingebunden. Sie wirken in der sogenannten Gruppe III des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (EWSA) mit und gehören, vermittelt über ihre europäischen Dachverbände, dem größten europäischen Netzwerk im Bereich des Sozialen, der Platform of European Social NGOs, an.80 74 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege, 2019, S. 3, S. 5. 75 Siehe Ebd., S. 1–4. 76 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Ein soziales Europa für die Menschen, 2007. 77 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege, 2019, S. 1–2. 78 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Ein soziales Europa für die Menschen, 2007; siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege an das Europäische Parlament 2014–2019, Berlin/Brüssel, 22. Mai 2014; siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege, 2019. 79 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 74–75. 80 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 45, S. 74–78. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 224 Handbuch zur deutschen Europapolitik Seit dem Jahr 1989 sind die Wohlfahrtsverbände in Brüssel mit einem eigenen Büro vertreten.81 Allerdings handelte es sich dabei zunächst nur um eine personell schwach besetzte Bürogemeinschaft von Caritas und BAGFW; erst seit 2000, nach einer leichten Aufstockung der Mitarbeiterzahl, verfügt der Dachverband über eine eigenständige Vertretung und mittlerweile auch über eigene Räumlichkeiten.82 Auch die übrigen vier deutschen Wohlfahrtsverbände verfügen mittlerweile über eigene Vertretungen in Brüssel. Die Personalausstattung der Büros ist mit einer Gesamtzahl von derzeit neun Stellen auf Referentenniveau jedoch eher knapp bemessen. Abgesehen von der Caritas, die immerhin über ein vierköpfiges Team mit einem Leiter und zwei Referenten verfügt, handelt es sich bei diesen Vertretungen durchweg mehr oder minder um Ein-Mann/Frau-Büros.83 In dieser organisatorischen Gemengelage kommen der Vertretung des Dachverbandes folgende, seit ihrer Einrichtung im Wesentlichen gleichgebliebene Funktionen zu: (1) Interessenvertretung der Spitzenverbände gegenüber den EU-Institutionen (Lobby-Funktion), (2) Beobachtung und Bewertung der EU-Politikprozesse, (3) Ermittlung der für die deutschen Wohlfahrtsverbände bedeutsamen EU-Förderprogramme und Akquirierung von Fördermitteln sowie (4) Koordinierung der EU-Politik der Spitzenverbände und Abstimmung zwischen diesen und der BAGFW.84 Generell hat das Brüsseler Büro der BAGFW die Aufgabe, Anstöße zu europapolitischen Initiativen des Verbands zu geben bzw. überhaupt erst ein Problembewusstsein für solche Entscheidungen zu wecken. Seine Handlungsfähigkeit in Fragen der Europapolitik hängt allerdings maßgeblich von der Rückkoppelung mit den Verbandszentralen in Deutschland ab. In den meisten Fällen kann eine Positionierung erst nach Rücksprache mit den entsprechenden Fachabteilungen vorgenommen werden.85 Politisch-strategisch stehen die deutschen Wohlfahrtsverbände vor der Herausforderung, ihren Sonderstatus im deutschen Sozialstaat trotz des wachsenden Einflusses der europäischen Politik auf die freie Wohlfahrtspflege in Deutschland zu verteidigen.86 Die Befürchtung, dass der Markt für soziale Dienstleistungen in Deutschland stärker für ausländische private Dienstleistungsanbieter geöffnet und damit das traditionelle, von der freien Wohlfahrtspflege geprägte Gefüge zurückgedrängt werden könnte, stellt seit mehr als zwei Jahrzehnten einen der wesentlichen Anreize für das interessenpolitische Engagement der Wohlfahrtsverbände auf EU-Ebene dar.87 Dies bedingt ein besonders starkes fachliches Engagement in Themengebieten wie dem Beihilfe-, dem Vergabe- und dem Steuerrecht, schließt aber auch andere Regelungsmaterien, die den Bereich der Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen betreffen, mit ein.88 Da die kartell- bzw. wettbewerbsrechtlichen Fragen, die sich bei der Vergabe von Aufträgen sowie bei der 81 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Europapolitische Erwartungen der Freien Wohlfahrtspflege, 2019, S. 2. 82 Siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 46. 83 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. auch Benderoth/Ruß-Sattar: Überlegungen zur „Europäisierung“ am Beispiel des Strategiewandels der deutschen Wohlfahrtsverbände, 2019, S. 92–93. 84 Vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 43; Loges: Freie Wohlfahrtspflege, 1994, S. 501. 85 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 79–80. 86 Vgl. Benderoth/Ruß-Sattar: Überlegungen zur „Europäisierung“ am Beispiel des Strategiewandels der deutschen Wohlfahrtsverbände, 2019, S. 86, S. 90–94. 87 Vgl. Loges: Freie Wohlfahrtspflege, 1994, S. 485; Christiane Thein: Interessenvertretung der Freien Wohlfahrtspflege in der EU, März 1999. 88 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 76; Thein: Interessenvertretung der Freien Wohlfahrtspflege, 1999. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 225 Steuerbefreiung im Rahmen der Gemeinnützigkeit stellen, bis heute nicht abschließend geklärt sind, zumal sie immer wieder auch von privaten Dienstleistungsanbietern zum Gegenstand von europäischen Gerichtsverfahren gemacht werden, bleiben sie ein Dauerthema der EU-Interessenpolitik der deutschen Wohlfahrtsverbände. Ähnlich bedeutsam für ihre Bestandssicherung ist die Beobachtung und Mitgestaltung der EU-Förderpolitik.89 Die deutschen Wohlfahrtsverbände verfügen heute über ausreichende Kapazitäten, um Monitoring in der Europäischen Union zu betreiben und um Kontakte zu den verschiedenen Entscheidungsebenen zu pflegen. Angesichts der großen Pluralität der Brüsseler Interessengruppenlandschaft und der Komplexität europäischer Entscheidungsprozesse ist ihre für die EU-Interessenpolitik verfügbare Ressourcenbasis jedoch eher schmal.90 Zudem sind die Präsenz und die Aktivitäten der Wohlfahrtsverbände vor Ort in Brüssel in den letzten Jahren kaum verstärkt worden. Auch aus diesen Gründen richtet sich ein Großteil der europapolitischen Lobbyingaktivitäten der deutschen Wohlfahrtsverbände nach wie vor an die Bundesregierung und insbesondere an die für die Europapolitik maßgebenden Bundesministerien.91 Um auch unter eher restriktiven Ressourcenbedingungen politische Erfolge erringen zu können, gehen die Wohlfahrtsverbände vielfach politische Bündnisse ein, sei es auf der nationalen Schiene mit programmatisch ähnlich orientierten Interessenverbänden wie Verbraucherorganisationen und Gewerkschaften oder mit Institutionen wie der Ständigen Vertretung und einzelnen Bundesministerien, sei es auf europäischer Ebene mit Organisationen aus anderen Mitgliedstaaten, bevorzugt im Rahmen europäischer Netzwerke.92 Strategische Anknüpfungspunkte ergeben sich dabei zum einen auf Verbandsebene bei Wohlfahrtsverbänden aus anderen EU-Staaten mit zumindest ähnlicher Struktur wie etwa in Frankreich und zum anderen im Bereich der EU-Institutionen bei Amts- und Mandatsträgern, die aus Deutschland stammen.93 Umweltverbände Die deutschen Umweltverbände sehen es als zentrale strategische Herausforderung an, sich in der politischen Konkurrenz um Einfluss auf die europäischen Institutionen insbesondere gegenüber den Wirtschaftsverbänden zu behaupten. Ihre strukturelle Unterlegenheit, die an einer im Vergleich zu den Wirtschaftsverbänden um ein Vielfaches geringeren Zahl von Lobbyisten bei der Europäischen Union ablesbar ist, versuchen sie durch eine gezielte Strategie der Vernetzung mit anderen nationalen und europäischen Umweltorganisationen zu kompensieren. Die 94 im Deutschen Naturschutzring (DNR) zusammengeschlossenen Umweltorganisationen werden einerseits kollektiv vom DNR in europäischen Dachverbänden wie dem Europäischen Umweltbüro (EEB), dem Climate Action Network (CAN Europe) und anderen Organisationen re- 89 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten 2015/2020. 90 So kommt etwa die Beauftragung von Consultingfirmen für die Wohlfahrtsverbände schon aus finanziellen Gründen kaum in Betracht. Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 91, S. 95. 91 Vgl. Benderoth/Ruß-Sattar: Überlegungen zur „Europäisierung“ am Beispiel des Strategiewandels der deutschen Wohlfahrtsverbände, 2019, S. 86, S. 90–94. 92 Siehe Interview Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Mündliche und schriftliche Antworten, 2015/2020; vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 45, S. 82. 93 Vgl. Köhler: Der Deutsche Caritasverband, 2005, S. 81. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 226 Handbuch zur deutschen Europapolitik präsentiert,94 andererseits sind einige von ihnen selbst Mitglieder in diesen Dachverbänden. So stammen etwa beim EEB 18 der über 140 Mitgliedsorganisationen aus Deutschland. Zudem sind einige Mitglieder des DNR Mitglieder in europäischen Verbänden mit speziellerer umweltpolitischer Ausrichtung.95 Beispielsweise fungieren der BUND als Mitglied bei Friends of the Earth und der NABU als Mitglied von BirdLife jeweils als exklusive Partner dieser Organisationen in Deutschland. Ähnliches gilt für den WWF Deutschland und Greenpeace Deutschland.96 Die Interessenvertretung vor Ort erfolgt jedoch nur bei einzelnen deutschen Umweltverbänden, wie beispielsweise dem NABU, durch eigene Mitarbeiter, die ständig in Brüssel vertreten sind. Hingegen verfügt der DNR ebenso wie die Mehrzahl seiner Mitgliedsverbände nicht über ein eigenes Büro in Brüssel. Sofern die deutschen Umweltverbände klassische lobbyistische Aktivitäten entfalten, wenden sie sich v.a. an die Bundesregierung und an deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments. Als Bündnispartner außerhalb des umweltpolitischen Spektrums kommen für den DNR am ehesten die Gewerkschaften, die Europäische Bewegung Deutschland (EBD) und die Klima-Allianz Deutschland in Betracht. Zu seinen Hauptkontrahenten zählt der DNR den Deutschen Bauernverband.97 Mit Blick auf die deutsche EU-Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 fordern die im DNR zusammengeschlossenen deutschen Umweltverbände, dass „mindestens 40 Prozent des gesamten EU-Haushalts (…) für den Klimaschutz (sowie) mindestens 10 Prozent für Erhalt und Wiederherstellung der Biodiversität“ verwendet und mindestens 15 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt zweckgebunden für gezielte Maßnahmen im Bereich Natura 2000, Artenschutz und die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) verausgabt werden sollen.98 Menschenrechtsverbände Das europapolitische Profil der deutschen Menschenrechtsorganisationen in ihrer Gesamtheit ist nicht sehr stark ausgeprägt. Weder organisatorisch noch in programmatischer oder strategischer Hinsicht weist dieser Sektor des Verbändesystems eine spezifisch europapolitische Orientierung auf. Das 1994 gegründete FORUM MENSCHENRECHTE, ein Netzwerk von über 50 deutschen NGOs, die sich für einen verbesserten, umfassenden Menschenrechtsschutz einsetzen, gehört bis heute keinem Euroverband an, unterhält in Brüssel kein eigenes Büro und verfolgt seine Interessen in europapolitischen Fragen primär durch Lobbying gegenüber der Bundesregierung bzw. gegenüber den jeweils federführenden Ministerien.99 Dies hat zum einen mit der heterogenen Zusammensetzung des Netzwerks zu tun, dessen Mitgliederkreis von den traditionell international ausgerichteten Menschenrechtorganisationen wie Amnesty International 94 Siehe Interview DNR: Schriftliche Antworten auf einen Fragenkatalog an den Deutschen Naturschutzring (DNR), 17. Juli 2020; vgl. Dietrich von Tengg-Koblik: Umweltinteressen in die Institutionen. Wie zwischen EU- Institutionen und nationalen Parlamenten der Ball gespielt wird, in: Deutscher Naturschutzring (DNR) (Hrsg.): Ping-Pong Europapolitik. Umweltorganisationen an der Schnittstelle zwischen Berlin und Brüssel, DNR-Themenheft II/2012, Berlin 2012, S. 5. 95 Vgl. Deutscher Naturschutzring (DNR) (Hrsg.): Die europäischen Umweltverbände: Der heiße Draht nach Brüssel, eine Publikation der DNR-EU-Koordination, Berlin 2016, S. 7; Regina Schneider: Das Europäische Umweltbüro, in: Deutscher Naturschutzring (DNR) (Hrsg.): Ping-Pong Europapolitik, 2012, S. 7. 96 Vgl. Deutscher Naturschutzring (DNR) (Hrsg.): Die europäischen Umweltverbände, 2016, S. 9, S. 12, S. 14, S. 18. 97 Siehe Interview DNR, 2020. 98 Deutscher Naturschutzring (DNR): Die EU zukunftsfähig machen: Forderungen der deutschen Umweltverbände an die Ratspräsidentschaft, Berlin 2020, S. 3. 99 Siehe Interview FORUM MENSCHENRECHTE: Schriftliche Antworten auf einen Fragenkatalog an das FO- RUM MENSCHENRECHTE, 5. August 2020. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 227 und Human Rights Watch über die deutschen kirchlichen Hilfewerke und verschiedene Entwicklungsorganisationen bis hin zu allgemein außenpolitischen Fachverbänden wie der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) reicht. Zum anderen sind die Menschenrechtsorganisationen in ihrer Mehrzahl gleichermaßen national wie international ausgerichtet, wobei die Europäische Union eine Art Zwischenebene bildet, auf der sich eher einzelne Akteure in bestimmten Fragen, wie etwa der Asylpolitik, stark engagieren.100 So haben sich etwa im Jahr 1998 Amnesty International, Human Rights Watch und die Internationale Liga für Menschenrechte zu einem informellen Netzwerk (Human Rights Contact Group) zusammengeschlossen, das nun unter der Bezeichnung Human Rights & Democracy Network (HRDN) firmiert und dem inzwischen 57 Organisation angehören. Schwerpunkte der Arbeit des HRDN sind die Beobachtung und Unterstützung der Arbeit des Europäischen Parlaments im Menschenrechtsbereich, die Finanzierung von Menschenrechtsprojekten sowie die Beobachtung der Menschenrechtslage innerhalb der Europäischen Union.101 Programmatisch stehen für die Mitglieder des FORUM MENSCHENRECHTE auf europäischer Ebene das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS), das Thema Wirtschaft und Menschenrechte mit dem Fokus auf den menschenrechtlichen Standards bei Lieferketten und bei Handelsabkommen sowie die menschenrechtlichen Aspekte der Klimapolitik im Vordergrund.102 Im November 2019 haben mehr als 30 Organisationen aus elf Ländern – darunter viele flüchtlings- und migrationspolitisch aktive Mitgliedsorganisationen des FORUM MENSCHENRECHTE – im Vorfeld der deutschen EU-Ratspräsidentschaft einen Berliner Aktionsplan für eine neue europäische Asylpolitik vorgelegt.103 Strategisch werden die Ziele in der Europapolitik v.a. durch die Koordination von Aktivitäten der Netzwerkakteure verfolgt. Ihre politischen Kontrahenten variieren dabei mit den Politikinhalten, sie sind beim Thema Wirtschaft und Menschenrechte teilweise bei den Wirtschaftsverbänden, in der Asylpolitik hingegen generell im rechten bzw. rechtsextremen Spektrum zu verorten.104 100 Siehe Interview FORUM MENSCHENRECHTE: Schriftliche Antworten, 2020. 101 Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung/FORUM MENSCHENRECHTE (Hrsg.): Handbuch der Menschenrechtsarbeit. Edition 2014/2015, Redaktion Felix Kirchmeier und Michael Krennerich, Berlin 2014, S. 179; Human Rights & Democracy Network (HRDN): About us, abrufbar unter: https:/ /hrdn.eu/about-us/ (letzter Zugriff: 18.8.2020). Diese Entwicklungen im Bereich der Interessenvermittlung sind eine Reaktion auf die Herausbildung der Menschenrechtspolitik als eigenes Politikfeld in der Europäischen Union; vgl. Viktoria Pirker, EU- Lobbying durch NGOs: Internationale Menschenrechtsorganisationen, in: Doris Dialer/Margarete Richter (Hrsg.): Lobbying in der Europäischen Union. Zwischen Professionalisierung und Regulierung, Wiesbaden 2014, S. 197–209. 102 Siehe Interview FORUM MENSCHENRECHTE: Schriftliche Antworten, 2020. 103 Berliner Aktionsplan für eine neue europäische Asylpolitik, 2019, abrufbar unter: https://www.diakonie.de/file admin/user_upload/Diakonie/PDFs/Pressmitteilung_PDF/Berliner_Aktionsplan_fuer_eine_neue_europaeische_ Asylpolitik_mit_Logos.pdf (letzter Zugriff: 18.8.2020). 104 Siehe Interview FORUM MENSCHENRECHTE: Schriftliche Antworten, 2020. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 228 Handbuch zur deutschen Europapolitik Fazit Mit der europäischen Integration ist auch die Europäisierung der deutschen Interessenverbände weit vorangeschritten. Die über die vergangenen Jahrzehnte zu beobachtende beständige Zunahme ihres europapolitischen Engagements ist v.a. bedingt durch die mit der fortschreitenden Integration einhergehende Ausdehnung des Regelungsbereichs der Europäischen Union, die zu einer Diffusion der Betroffenheit der nationalen Interessenverbände und damit zu einer stetigen Verstärkung der positiven und negativen Anreize, politische Aktivitäten auf EU-Ebene zu entfalten, geführt hat. Ein maßgeblicher Teil der Verbände verfügt mittlerweile über eine solide strukturelle Basis für die europapolitischen Aktivitäten, insbesondere durch die Mitgliedschaft in Euroverbänden, die Einrichtung eigener Vertretungen in Brüssel und die Schaffung spezieller Kompetenzbereiche in Vorstand und Geschäftsführung. In strategischer Hinsicht ist die Europapolitik der deutschen Interessenverbände jedoch gewissermaßen national orientiert geblieben, und zwar in doppelter Hinsicht: Ihr Hauptadressat in europapolitischen Angelegenheiten ist nach wie vor die Bundesregierung, und auch in Brüssel sind – sieht man von den Wirtschaftsverbänden ab – die Ständige Vertretung und die deutschen Mitglieder des Europäischen Parlaments ihre bevorzugten Ansprechpartner. Umgekehrt hat sich bis jetzt nur eine Minderheit der deutschen Interessenverbände zu echten Mehrebenenspielern entwickelt, die auf nationaler wie auf EU-Ebene gleichermaßen ein hohes Engagement zeigen. Diese Asymmetrie lässt sich im Detail an verschiedenen Indikatoren wie dem Umfang der lobbyistischen Aktivitäten, der Zahl der Kontakte zu den EU-Institutionen und dem Einfluss auf die nationalen Regierungen ablesen. Sie spiegelt zum einen die ungleiche Ressourcenverteilung wider, die einen strukturellen interessenpolitischen Vorteil der Wirtschaftsverbände begründet, verweist zum anderen aber auch auf die Folgen des mit der Entstehung der Europäischen Gemeinschaften zusammenhängenden Primats der wirtschaftlichen Integration. Nicht von ungefähr präsentieren sich die deutschen Wirtschaftsverbände in ihrer europapolitischen Programmatik als Impulsgeber und Förderer der Vollendung des Binnenmarkts und der Stärkung des wirtschaftlichen Wettbewerbs, während Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbände mit ihrer primär sozialpolitischen Orientierung programmatisch und strategisch eher defensiv auf Bestandswahrung orientiert sind. Diese Differenzen dürfen jedoch nicht mit einer generellen Überlegenheit der ressourcenstarken Akteure in den europapolitischen Entscheidungsprozessen gleichgesetzt werden, weil der Zugang zu und der Einfluss auf die Institutionen der Europäischen Union auch von den hoch komplexen Akteurs- und der Bündniskonstellationen in dem pluralistisch geprägten europäischen Interessenvermittlungssystem abhängen. Die Europapolitik der deutschen Interessenverbände Handbuch zur deutschen Europapolitik 229 Ende des europapolitischen Gleichklangs? Die öffentliche Meinung zur europäischen Integration in Deutschland Wilhelm Knelangen Die bundesdeutsche Europapolitik konnte sich seit den Anfängen des Integrationsprozesses auf eine erstaunlich stabile Unterstützung durch gesellschaftliche Eliten, politische Parteien und öffentliche Meinung stützen.1 Während die Entscheidung über die Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften oder die Zustimmung zu einzelnen Integrationsprojekten in anderen EU-Mitgliedstaaten zuweilen heftige innenpolitische Kontroversen hervorriefen, herrschte seit den 1950er-Jahren zwischen den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien ein weitgehender europapolitischer Konsens. D.h. selbstverständlich nicht, dass die europäische Politik in allen Einzelheiten unumstritten gewesen wäre.2 Die Förderung des Einigungsprozesses – der Ausbau der Institutionen, die Vertiefung der politischen Integration und die Erweiterung um neue Mitgliedstaaten – galt aber als Staatsräson und war über Parteigrenzen und Regierungswechsel hinweg ein Markenzeichen der deutschen Politik.3 Eine wichtige Voraussetzung dieser integrationsfreundlichen Rolle bestand darin, dass die Bevölkerung den Kurs der Bundesregierungen wenn schon nicht mit Begeisterung, so doch – im Sinne des von Leon N. Lindberg/ Stuart A. Scheingold sogenannten „permissive consensus“4 – mit wohlwollender Akzeptanz begleitete. Bis weit in die 1980er-Jahre hinein ging die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger noch weit darüber hinaus, denn in Meinungsumfragen erklärten deutlich mehr Befragte ihre Unterstützung des Einigungsprozesses als in anderen Mitgliedstaaten. Seit den frühen 1990er-Jahren ist ein schleichender Wandel der deutschen Europapolitik festzustellen. Erwartungen, die Bundesrepublik werde sich nach der deutschen Vereinigung von Europa abwenden, erfüllten sich nicht,5 im Gegenteil: Weiterhin gehörte Deutschland zu den Unterstützern der Integration. Deutsche Regierungen setzten sich sowohl für die Aufnahme der jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas als auch für die Weiterentwicklung der europäischen Institutionen ein. Die politikwissenschaftliche Forschung diagnostizierte für die 2000er- Jahre aber einen nüchterner gewordenen Ton und ein erkennbar instrumentelleres Verständnis der Europapolitik.6 Die Schaffung einer „immer engeren Union der Völker Europas“7 hatte ihre Rolle als strategische Leitperspektive erkennbar verloren; stattdessen wurde die Europäi- 1 Der Autor dankt Johann Hörkner, Raphaela Traut und Sonja von Wahl (alle Universität Kiel) für ihre Unterstützung bei der Sammlung und Aufbereitung der Daten zur öffentlichen Meinung. 2 Vgl. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet et al.: Deutsche Europapolitik. Von Adenauer bis Merkel, 2. Aufl., Wiesbaden 2010. 3 Vgl. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet: Europapolitik als Staatsraison, in: Manfred G. Schmidt/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland. Innen- und Außenpolitik seit 1949, Wiesbaden 2006, S. 467–490. 4 Leon N. Lindberg/Stuart A. Scheingold: Europe’s Would-Be polity. Patterns of Change in the European Community, Englewood Cliffs 1970. 5 Vgl. John J. Mearsheimer: Back to the Future. Instability in Europe After the Cold War, in: International Security 1/1990, S. 5–56. 6 Vgl. Charlie Jeffery/William Paterson: Germany and European Integration. A shifting of tectonic plates, in: West European Politics 4/2003, S. 59–75; Gunther Hellmann et al.: De-Europeanization by Default? Germany’s EU Policy in Defense and Asylum, in: Foreign Policy Analysis 1/2005, S. 143–164; Wilhelm Knelangen: Eine neue deutsche Europapolitik für eine andere EU?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 38–39/2005, S. 24–30. 7 Art. 1 (ex. Art. 1 EUV) der konsolidierten Fassung des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 26. Oktober 2012, in: Amtsblatt der EU, Nr. C 326, 26. Oktober 2012, S. 16. Handbuch zur deutschen Europapolitik 231 sche Union im öffentlichen Diskurs Deutschlands zunehmend als ein (wenn auch bevorzugter) Handlungsrahmen zur Verfolgung nationaler Präferenzen und Interessen verstanden. Diese treffend als „interessengeleiteter Integrationismus“8 gekennzeichnete Strategie leitete offenkundig die deutsche Politik während der sogenannten ,Eurokrise‘, als sich die deutsche Regierung beharrlich für die Rettung der Gemeinschaftswährung einsetzte, dabei aber zugleich für die Durchsetzung der eigenen wirtschafts- und ordnungspolitischen Konzeption sorgte.9 Auch in der Folge konzentrierte sich die deutsche Politik darauf, im Rahmen einer europafreundlichen Grundposition eigene Präferenzen zu verfolgen, wohingegen Impulse für eine Reform der politischen und institutionellen Strukturen der Europäischen Union weitgehend ausblieben.10 Das betrifft die tagesaktuellen Herausforderungen wie den Umgang mit dem Brexit, die Bewahrung des Schengener Grenzregimes oder die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen ebenso wie die Vorschläge zur Weiterentwicklung der Europäischen Union, wie sie vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron vorgetragen worden waren. Die Bundesrepublik hat sich keineswegs von der Europäischen Union abgewandt, sie fährt aber in den letzten Jahren nur noch „auf Sicht“.11 Ein wichtiger erklärender Faktor für den Wandel der deutschen Europapolitik ist ohne Zweifel die Veränderung der integrationsbezogenen Einstellungen der Bevölkerung. Schon Ende der 1980er-Jahre hatte in allen Mitgliedstaaten eine skeptischere Beurteilung der europäischen Politik eingesetzt, die während der ‚Post-Maastricht-Krise‘ auch in der politikwissenschaftlichen Forschung größere Aufmerksamkeit fand.12 Die Bundesrepublik machte in dieser Hinsicht nicht nur keine Ausnahme, die Zustimmungswerte gingen während der 1990er-Jahre sogar besonders stark zurück.13 Danach erholten sich die Werte zwar, blieben aber dauerhaft unter der hohen Unterstützung der 1970er-Jahre. Eine Trendumkehr ist für die letzten Jahre festzustellen, denn die Zustimmungswerte für die Europäische Union sind am Ende der 2010er-Jahre so hoch wie nie zuvor. Kurzum: Die Einstellungen der deutschen Bevölkerung zur Mitgliedschaft des eigenen Landes schwanken, sie reagieren auf das Integrationsgeschehen und sind nicht als unter allen Umständen stabil anzusehen. Im Folgenden wird vor diesem Hintergrund die Entwicklung der öffentlichen Meinung in der Bundesrepublik Deutschland zur europäischen Integration analysiert. Dabei steht die Ebene der evaluativen Einstellungen im Vordergrund, d.h., es geht v.a. darum, wie die Bürgerinnen und Bürger die Europäische Union und ihre Politiken beurteilen.14 Es wird zwischen der generellen Unterstützung, den wahrgenommenen Vor- und Nachteilen, dem Vertrauen in die Euro- 8 Timm Beichelt: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, 2. Aufl., Wiesbaden 2015, S. 254. 9 Vgl. David Art: The German Rescue of the Eurozone. How Germany is Getting the Eurozone it Always Wanted, in: Political Science Quarterly 2/2015, S. 181–212. 10 Vgl. dazu umfassend Simon Bulmer/William Paterson: Germany and the European Union. Europe´s Reluctant Hegemon?, London 2019. 11 Katrin Böttger/Funda Tekin: Bundesrepublik Deutschland, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der europäischen Integration 2019, Baden-Baden 2019, S. 457–463, hier S. 463. 12 Vgl. Karlheinz Reif: Ein Ende des „permissive consensus“? Zum Wandel europapolitischer Einstellungen in der öffentlichen Meinung der EG-Mitgliedstaaten, in: Rudolf Hrbek/Peter Bofinger (Hrsg.): Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse, Baden-Baden 1993, S. 23–40. 13 Vgl. Julia Teschner: No longer Europe’s Europhiles? Euroscepticism in Germany in the 1990s, in: Journal of European Integration 1/2000, S. 59–86; Klaus Busch/Wilhelm Knelangen: German Euroscepticism, in: European Studies 20/2004, S. 83–98. 14 Vgl. Oskar Niedermayer/Bettina Westle: A Typology of Orientations, in: Oskar Niedermayer/Richard Sinnott (Hrsg.): Public Opinion and Internationalized Governance, Oxford 1995, S. 33–50, hier S. 45. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 232 Handbuch zur deutschen Europapolitik päische Union sowie der Zustimmung zu ausgewählten Themen unterschieden.15 Im Anschluss wird das Verhalten der deutschen Wahlberechtigten bei den Wahlen zum Europäischen Parlament untersucht. Dabei wird deutlich, dass der Rückgang der Zustimmungswerte zur Integration seit den 1990er-Jahren nicht zum Wahlerfolg einer explizit euroskeptischen Partei führte, obwohl der Charakter einer ,Nebenwahl‘ das durchaus hätte vermuten lassen. Mit der AfD zog 2014 und 2019 eine solche Partei ins Europäische Parlament ein, obwohl die Unterstützung der Mitgliedschaft ein nie zuvor gemessenes Niveau erreicht hatte. Das deutet auf ein gespaltenes Meinungsklima zur Europäischen Union in Deutschland hin. Abschließend soll gefragt werden, welche Auswirkungen die öffentliche Meinung auf die deutsche Europapolitik hat. Die öffentliche Meinung zur Europäischen Union Worauf die Unterstützung bzw. die Ablehnung der Europäischen Union zurückzuführen ist, ist in der sozialwissenschaftlichen Integrationsforschung umstritten.16 Traditionell einflussreich sind erstens Ansätze, die die Zustimmung zur Europäischen Union als eine Art Nutzenfunktion beschreiben.17 Danach hängt die Einstellung maßgeblich von einer Abwägung zwischen den Vor- und Nachteilen ab, die die Mitgliedschaft des eigenen Landes mit sich bringt. Vor allem seit der ,Post-Maastricht-Krise‘ hat zweitens die Bedeutung kultureller Faktoren an Überzeugungskraft gewonnen, da sich die Zunahme euroskeptischer Positionen nicht allein mit utilitaristischen Argumenten erklären ließ. Je stärker die europäische Politik als eine Bedrohung nationaler Identität, Kultur und demokratischer Standards wahrgenommen wird, desto stärker ist aus dieser Perspektive die Neigung zur Ablehnung der Europäischen Union.18 Eine dritte Sichtweise rückt schließlich die grundlegenden politischen Orientierungen und die politische Praxis in den Mitgliedstaaten in den Vordergrund.19 Allgemein gefasst: Je größer die Zustimmung zum nationalen politischen System, desto größer die Unterstützung der europäischen Integration.20 In der politischen Wirklichkeit ist indes von ,mixed motives‘ der Bürgerinnen und Bürger auszugehen, zumal sich die einzelnen Motive ergänzen und gegenseitig überlappen. 15 Die Daten stützen sich i.d.R. auf die Bevölkerungsumfragen des Eurobarometers, das im Auftrag der Europäischen Kommission regelmäßig erhoben wird. Für die Fragen nach Zustimmung und Vorteilen der Mitgliedschaft wurde nach 2011 das Parlameter/Eurobarometer des Europäischen Parlaments ausgewertet. Die Werte für den EU-Durchschnitt geben jeweils den gewichteten Durchschnitt der Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der Befragung an. Um die Vergleichbarkeit der Daten zu erleichtern und diese im Zeitverlauf besser einordnen zu können, werden i.d.R. Nettounterstützungswerte ausgewiesen, d.h., die angegebenen Werte ergeben sich aus der Subtraktion der ablehnenden Stellungnahmen von den befürwortenden Positionen. 16 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: Calculation, Community and Cues: Public Opinion on European Integration, in: European Union Politics 4/2005, S. 419–443; Wilhelm Knelangen: Die öffentliche Meinung zur Europäischen Union in der Bundesrepublik Deutschland, in: Anjo G. Harrycan/André Krause/Hans Vollaard (Hrsg.): Europa zwischen Hoffnung und Skepsis. Deutschland und die Niederlande über die europäische Integration seit 1990, Münster/New York 2018, S. 115–133, hier S. 119–122. 17 Vgl. Guido Tiemann: Sozioökonomische Determinanten von Euroskeptizismus und Integrationsunterstützung, in: Martin Höpner/Armin Schäfer (Hrsg.): Die politische Ökonomie der europäischen Integration, Frankfurt am Main/New York 2008, S. 241–276. 18 Vgl. Lauren M. McLaren: Public Support for the European Union: Cost/Benefit Analysis or Perceived Cultural Threat?, in: The Journal of Politics 2/2002, S. 551–566. 19 Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks: Die Entstehung eines politischen Gemeinwesens: Der Kampf um die europäische Integration, in: Höpner/Schäfer (Hrsg.): Die politische Ökonomie, 2008, S. 159–195. 20 Vgl. Klaus Armingeon/Besir Ceka: The loss of trust in the European Union during the great recession since 2007: The role of heuristics from the national political system, in: European Union Politics 1/2014, S. 82–107. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 233 Generelle Unterstützung, wahrgenommener Nutzen, Vertrauen Seit dem Beginn der regelmäßigen Befragungen 1973 fragte das Eurobarometer21 (und nach 2011 das Parlameter)22 regelmäßig danach, ob die Menschen die Mitgliedschaft ihres eigenen Landes in den Europäischen Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union für eine gute Sache, für eine schlechte Sache oder weder für eine gute noch eine schlechte Sache halten. Weil von den Befragten damit ein sehr allgemeines Urteil erhoben wurde, wird die ,Mitgliedschaftsfrage‘ in der Forschung häufig als Indikator für die generelle (oder auch diffuse) Unterstützung des Integrationsprozesses herangezogen.23 „Ist die Mitgliedschaft Ihres Landes in der Europäischen Union Ihrer Meinung nach eine gute Sache?“ Antworten auf die Frage: „Ist die Mitgliedschaft Ihres Landes in der Europäischen Union Ihrer Meinung nach eine gute Sache?“, 1974 bis 2019, jeweils ein Wert pro Jahr, hier ausgewiesen als Netto-Zustimmung (Anteil „gute Sache“ minus Anteil „schlechte Sache“) für Deutschland und für den EU-Durchschnitt. Quelle: Eurobarometer Interactive Search System (bis 2011, Frühjahrserhebungen) und Parlameter/Eurobarometer des Europäischen Parlaments (danach, Herbsterhebungen). Anhand der in Abbildung 1 dokumentierten Zahlen ist zu erkennen, dass die Bevölkerung der Bundesrepublik die Mitgliedschaft ihres Landes bis weit in die 1980er-Jahre in einem wesentlich höheren Maße für eine gute Sache hielt als die Befragten in anderen Mitgliedstaaten. Danach nähern sich die deutschen Werte dem europäischen Durchschnitt an. Als nach einem Allzeithoch um 1990 die Zustimmung in allen Mitgliedstaaten deutlich zurückging, brachen die Werte in Deutschland ab der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre regelrecht ein und unterschritten das europäische Mittel durchgehend. Dieser Trend ist in der Literatur als zentraler Indikator Abbildung 1: 21 Europäische Kommission: Public Opinion, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/i ndex.cfm/General/index (letzter Zugriff: 5.6.2020). 22 Vgl. Europäisches Parlament: Eurobarometer. Meinungsumfragen des Europäischen Parlaments, abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/de/be-heard/eurobarometer/parlemeter-2018-taking-up-the-chal lenge?year=eng.aac.eurobarometer.filters.allYears&type=eng.aac.eurobarometer.filters.type.parlemeter (letzter Zugriff: 5.6.2020). 23 Vgl. Oskar Niedermayer: Trends and Contrasts, in: Niedermayer/Sinnott (Hrsg.): Public Opinion, 1995, S. 54– 55. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 234 Handbuch zur deutschen Europapolitik der ,Post-Maastricht-Krise‘ herausgestellt worden.24 ,Maastricht‘ symbolisierte einen Höhepunkt des Integrationsprozesses, zugleich aber einen Gestaltwandel von einer ökonomischen zu einer (auch) politischen Union. Mit der bevorstehenden Einführung des Euro verbanden sich in den Augen der Bevölkerung die Sorge um die Stabilität der Währung, die Sicherheit von Arbeitsplätzen und sozialen Standards sowie den künftigen Handlungsspielraum der nationalen Politik. Zudem nährten die Referenden in Dänemark und Frankreich eine Debatte über die demokratische Qualität der EU-Politik, die bis heute anhält. Im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts erholte sich die öffentliche Meinung in Deutschland wieder, denn nunmehr lag die Zustimmung wieder deutlich über dem EU-Durchschnitt. Zu Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise rutschte die Unterstützung im europäischen Durchschnitt allerdings auf die tiefsten jemals gemessenen Werte. Die Bundesrepublik rangierte in dieser Phase im Mittelfeld der EU-Staaten. Seit Mitte der 2010er-Jahre drehte sich der Trend regelrecht um. Offenbar als Reaktion auf den Brexit und seine Folgen erreichte der Zuspruch zur Mitgliedschaft niemals zuvor gemessene Raten. Die Bundesrepublik rangierte im Herbst 2019 mit einem Nettowert von 71 Prozent in der Spitzengruppe der Europäischen Union. Nur Irland (77), Luxemburg (77) und die Niederlande (74) lagen darüber. Die Zahlen streuen au- ßerordentlich weit, wie ein Blick auf die besonders niedrigen Werte von Österreich (33), Tschechien (23), Italien (20) und dem Vereinigten Königreich (18) zeigt.25 „Hat Ihrer Meinung nach Ihr Land insgesamt gesehen durch die Mitgliedschaft Vorteile, oder ist das nicht der Fall?“ Antworten auf die Frage: „Hat Ihrer Meinung Ihr Land insgesamt gesehen durch die Mitgliedschaft Vorteile, oder ist das nicht der Fall?“, 1983 bis 2018 (keine Daten für 2012 und 2015), jeweils ein Wert pro Jahr, hier ausgewiesen als Nettonutzen (Anteil „Vorteile“ minus Anteil „keine Vorteile“) für Deutschland und für den EU-Durchschnitt. Quelle: Eurobarometer Interactive Search System (bis 2011, Frühjahrserhebungen) und Parlameter/Eurobarometer des Europäischen Parlaments (danach, Herbsterhebungen). Seit 1983 fragte das Eurobarometer regelmäßig nach den wahrgenommenen Vor- und Nachteilen und damit nach dem Nutzen der Mitgliedschaft für das eigene Land. In der Forschung zur Abbildung 2: 24 Vgl. Richard C. Eichenberg/Russel J. Dalton: Post-Maastricht Blues: The Transformation of Citizen Support for European Integration 1973–2004, in: Acta Politica 2/2007, S. 128–152. 25 Siehe Europäisches Parlament: Parlemeter 2019. Heeding the call beyond the vote. A stronger Parliament to listen to citizens voices, Eurobarometer survey 92.2 Report, Oktober 2019, S. 12. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 235 öffentlichen Meinung wurde die Frage regelmäßig genutzt, um die spezifische Unterstützung der Europäischen Union zu messen.26 Wie Abbildung 2 zu entnehmen ist, ergibt sich hier ein ähnlicher Verlauf wie bei der Mitgliedschaftsfrage, allerdings auf einem deutlich niedrigeren Niveau. Die deutsche Bevölkerung war hinsichtlich des Nutzens fast durchgehend kritischer als der EU-Durchschnitt. Nach einem ersten Höhepunkt um 1990 sank die Nutzenwahrnehmung während der 1990er-Jahre beständig. In der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre fiel der Nettonutzen sogar mehrfach ins Negative, d.h., es sahen mehr Deutsche Nachteile als Vorteile in der EU-Mitgliedschaft. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts zogen die Werte wieder leicht an, um während der Eurokrise wieder deutlich zu sinken. Seit Mitte der 1990er-Jahre sah damit allenfalls eine kleine Mehrheit, vielfach aber auch nur eine Minderheit mehr Vor- als Nachteile in der Mitgliedschaft der Bundesrepublik. Diese Einschätzung steht in deutlichem Kontrast zu dem (auch in der Eurokrise beharrlich wiederholten) Standardnarrativ, dass kein EU-Mitgliedstaat derart von Europa profitiere wie Deutschland. Auch für diese Frage lässt sich dann für die zweite Hälfte der 2010er-Jahre eine Wende konstatieren. Die Bevölkerungen erblickten nun wesentlich häufiger Vor- als Nachteile, im Fall Deutschlands erreichten die Werte sogar ein niemals zuvor gemessenes Niveau. Für die letzten veröffentlichten Zahlen aus dem Herbst 2018 befand sich die Bundesrepublik mit einem Nettowert von 60 Prozent gleichwohl nur im vorderen Mittelfeld der EU-Mitglieder. Besonders hohe Zahlen ließen sich für Irland (88), Malta (86) und Estland (81) messen, besonders niedrige hingegen für Österreich (29), Zypern (24), Griechenland (14) und Italien (-2).27 Die Eurokrise „war und ist ohne Zweifel eine besonders scharfe Krise in mehrfacher Hinsicht“, sie markiert eine Zäsur in der Integrationsgeschichte.28 Es stand das gesamte Integrationsmodell zur Debatte, denn es ging um die Kosten und den Nutzen der EU-Mitgliedschaft ebenso wie um die Solidarität und die gemeinsamen Werte, das Verhältnis von nationalen zu europäischen Interessen sowie um mögliche Grenzen des Einigungsprozesses. Wie sehr die Eurokrise auch eine Vertrauenskrise war, kann mit den Daten zur Vertrauensfrage illustriert werden, die seit 2003 gestellt wird. Das Eurobarometer erhebt dabei zu einer Vielzahl von politischen Institutionen, ob die Bürgerinnen und Bürger diesen eher vertrauen oder eher nicht vertrauen. In Abbildung 3 ist dargestellt, wie sich das Verhältnis zwischen Vertrauen und Misstrauen gegenüber der Europäischen Union entwickelt hat. Eine erste Zäsur ist hier die Eurokrise, denn nach dem Jahr 2009 fiel das (hier wiederum als Nettowert) angegebene Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten in die Europäische Union in den negativen Bereich. Dort befindet es sich im EU-Durchschnitt immer noch. Auch die Werte für Deutschland lassen kein besonders großes Vertrauen erkennen, aber immerhin können seit der zweiten Hälfte der 2010er-Jahre wieder positive Zahlen gemessen werden. Erneut ergibt sich ein differenziertes Bild, wenn die breite Streuung des EU-Durchschnitts einbezogen wird. Im Herbst 2019 lag das durchschnittliche Nettovertrauen in die Europäische Union bei -4 Prozent. Während aber für Litauen (45), Dänemark (37) und Bulgarien (35) sehr hohe Werte gemessen wurden, war in Frankreich (-26), dem Vereinigten Königreich (-27) und Griechenland (-28) das 26 Vgl. Niedermayer: Trends and Contrasts, 1995, S. 55. 27 Siehe Europäisches Parlament: Parlameter 2018. Die Herausforderung annehmen. Von der (stillschweigenden) Unterstützung zur tatsächlichen Wahl, Eurobarometer 90.1 Studie, September 2018, S. 21. 28 Hartmut Kaelble: Eine beispiellose Krise? Die Krise der europäischen Integration seit 2010 im historischen Vergleich, in: Martin Heidenreich (Hrsg.): Krise der europäischen Vergesellschaftung?, Wiesbaden 2014, S. 31–51, hier S. 46. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 236 Handbuch zur deutschen Europapolitik Misstrauen gegenüber der Europäischen Union besonders stark ausgeprägt. Die Bundesrepublik lag mit einem Wert von 6 Prozent in der Mitte der Mitgliedstaaten.29 „Sagen Sie mir bitte für jede der folgenden Institutionen, ob Sie ihr eher vertrauen oder eher nicht vertrauen. Wie ist es mit der Europäischen Union?“ Antworten auf die Frage: „Sagen Sie mir bitte für jede der folgenden Institutionen, ob Sie ihr eher vertrauen oder eher nicht vertrauen. Wie ist es mit der Europäischen Union?“, Herbst 2003 bis Herbst 2019, hier ausgewiesen als Nettovertrauen (Anteil „vertraue eher“ minus Anteil „vertraue eher nicht“) für Deutschland und für den EU- Durchschnitt. Quelle: Eurobarometer Interactive Search System. Zustimmung zu einzelnen Sachthemen Betrachtet man die Meinung der deutschen Bevölkerung im Zeitverlauf, so wird deutlich, dass von einer generellen Europabegeisterung nicht die Rede sein kann. Für einen langen Zeitraum – seit Mitte der 1990er-Jahre bis Mitte der 2000er-Jahre – entsprach die Einschätzung zur Mitgliedschaft allenfalls dem EU-Durchschnitt, mitunter waren die Bürgerinnen und Bürger sogar skeptischer als im europäischen Mittel. Erst nach der Eurokrise (und damit nach 2010) lässt sich eine Absetzbewegung feststellen. Wie zuletzt in den 1980er-Jahren schätzen die Deutschen die Europäische Union und die Mitgliedschaft ihres Landes nun viel positiver ein als der EU- Durchschnitt. Das Bild soll sogleich durch die Einstellungen zu konkreten europäischen Sachthemen ergänzt werden. Das Eurobarometer fragt seit vielen Jahren, ob sich die Befragten für oder gegen einzelne Integrationsprojekte aussprechen. Selbstverständlich gilt hier, dass die Befragten ihre konkreten Erfahrungen in ihre Antworten einfließen lassen – wer 1990 zum Euro gefragt wurde, antwortete offenkundig auf einer anderen Grundlage als jemand, der sich auf dem Höhepunkt der Eurokrise äußerte. Dennoch ergibt die Frage zur Gemeinschaftswährung ein interessantes Bild (siehe Abbildung 4). Vor der Einführung des Euro war die große Mehrheit der deutschen Bevölkerung und damit deutlich mehr als im EU-Durchschnitt gegen das Projekt. Zu Beginn des neuen Jahrhunderts erholten sich die Werte aber, und noch vor der Eurokrise koppelten sie sich wieder vom EU-Durchschnitt ab, diesmal allerdings in den positiven Bereich hinein. Diese Tendenz war sogar während der Eurokrise ungebrochen und setzte sich Abbildung 3: 29 Siehe Europäische Kommission: Eurobarometer 92/2019 Erste Ergebnisse, November 2019, S. 7. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 237 danach bruchlos fort. Die gemeinsame Währung Euro befürworteten im Frühjahr 2019 81 Prozent der befragten Deutschen, 15 Prozent sprachen sich dagegen aus (Nettowert: 66).30 „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind. Eine Europäische Wirtschafts- und Währungsunion mit einer gemeinsamen Währung, nämlich dem Euro.“ Antworten auf die Frage: „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind. Eine Europäische Wirtschafts- und Währungsunion mit einer gemeinsamen Währung, nämlich dem Euro“ sowie vorhergehende Fragen, in denen ein klares Pro oder Contra zum Euro abgefragt wurde, Herbst 1990 – Herbst 2019, hier ausgewiesen als Nettozustimmung (Anteil „dafür“ minus Anteil „dagegen“) für Deutschland und für den EU- Durchschnitt. Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage des Eurobarometers. „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind: Eine gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik der EU- Mitgliedstaaten.“ Antworten auf die Frage: „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind. Eine gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik der EU-Mitgliedstaaten“ sowie vorhergehende Fragen, in denen ein klares Pro oder Contra zur Gemeinsamen Verteidigungspolitik abgefragt wurde, Herbst 1991 – Frühjahr 2019, hier ausgewiesen als Nettozustimmung (Anteil „dafür“ minus Anteil „dagegen“) für Deutschland und für den EU- Durchschnitt. Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage des Eurobarometers. Abbildung 4: Abbildung 5: 30 Siehe Europäische Kommission: Eurobarometer 91/2019 Bericht, Juni 2019, S. 23. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 238 Handbuch zur deutschen Europapolitik Einen weit überdurchschnittlichen Zuspruch lässt sich hingegen für die Forderung nach einer gemeinsamen Verteidigungspolitik feststellen (Abbildung 5). Die Zustimmungswerte der befragten Deutschen lagen durchweg deutlich über dem EU-Durchschnitt. „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind. Eine zusätzliche Erweiterung der EU, um in den nächsten Jahren neue Mitglieder aufzunehmen.“ Antworten auf die Frage: „Bitte sagen Sie mir für jeden Vorschlag, ob Sie dafür oder dagegen sind. Eine zusätzliche Erweiterung der Europäischen Union, um in den nächsten Jahren neue Mitglieder aufzunehmen“ sowie vorhergehende Fragen, in denen ein klares Pro oder Contra zur Erweiterung abgefragt wurde, Herbst 2000 bis Frühjahr 2019, hier ausgewiesen als Nettozustimmung (Anteil „dafür“ minus Anteil „dagegen“) für Deutschland und für den EU-Durchschnitt. Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage des Eurobarometers. Das ist bei der Frage nach künftigen Erweiterungen völlig anders (Abbildung 6). Die deutsche Bevölkerung war schon im Vorfeld der Erweiterung 2004 besonders kritisch gegenüber der Aufnahme neuer Mitglieder. Nach der Erweiterungsrunde von 2004 entwickelte sich eine stetig wachsende und bis heute stabile übergroße Mehrheit gegen künftige Erweiterungen. Nur in den Niederlanden (-29 Prozent) und in Frankreich (-26 Prozent) war im Frühjahr 2019 die Ablehnung künftiger Erweiterungen größer als in der Bundesrepublik (-24 Prozent).31 Zwischenbilanz Welche Bedeutung hat der über viele Jahre festzustellende Rückgang der Zustimmung zur europäischen Integration? In einem viel zitierten Aufsatz zum Verhältnis der Bevölkerungen zur Integration argumentieren Liesbet Hooghe/Gary Marks, an die Stelle des „permissive consensus“ der 1970er- und 1980er-Jahre sei ein „constraining dissensus“ getreten.32 Die Bevölkerung verfolge das politische Europa nicht mehr mit einer wohlwollenden Akzeptanz, sondern ein relevanter Anteil stehe der Europäischen Union kritisch gegenüber und begrenze damit die Optionen der politischen Entscheidungsträger in der Unionspolitik. Die zentrale Ursache für diesen Wandel ist die stärkere ,Politisierung‘ der Integration – die Bürgerinnen und Bürger nehmen die Brüsseler Themen und Projekte als ,politische‘ Themen und Projekte wahr, deren Auswirkungen sie (potenziell) selber betreffen, an denen sich eine kontroverse Debatte entlang un- Abbildung 6: 31 Siehe Europäische Kommission: Eurobarometer 91/2019, Juni 2019, S. 29. 32 Liesbet Hooghe/Gary Marks: A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science 1/2008, S. 1–24. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 239 terschiedlicher Konfliktlinien entzünden kann und zu denen sich die politischen Parteien strategisch positionieren.33 Gegen die These vom „constraining dissensus“ scheint zu sprechen, dass es den Regierungen trotz einer kritischen Öffentlichkeit gelungen ist, selbst in der krisenhaften Zuspitzung der ‚Eurorettung‘ handlungsfähig zu bleiben und die notwendigen Entscheidungen zu treffen.34 Doch darf zum einen nicht übersehen werden, dass die Zustimmung zur Krisenpolitik und die Auswirkungen der beschlossenen Maßnahmen in zahlreichen Mitgliedstaaten zu einer Polarisierung des Parteienwettbewerbs und schließlich zu Regierungswechseln geführt haben. Mit anderen Worten: Der Preis, den die Regierungen für ihre Stützung der Eurorettung bezahlt haben, war in vielen Fällen hoch. Wie sich das auf die künftige Positionierung der Mitgliedstaaten auswirkt, wird sich erst im Zeitabstand beurteilen lassen. Zum anderen bleibt der Befund, dass es in den vergangenen zwei Jahrzehnten nur mit großen Mühen gelungen ist, die politisch ausgehandelten Kompromisse zur Weiterentwicklung der Integration gegen die Skepsis der Bevölkerungen durchzusetzen. Dabei ist es einerlei, ob sich diese in ablehnenden Referenda (Dänemark, Irland, Frankreich, Niederlande) selbst zu Wort meldeten, ob sie euroskeptischen Parteien Einfluss in Parlamenten und Regierungen eröffneten oder ob traditionell integrationsfreundliche Parteien die Signale der Bevölkerung in ihre taktische und strategische Positionierung zur Europäischen Union haben einfließen lassen. Auch in der Bundesrepublik hatten wir es nach 1990 mit einer signifikanten Abnahme der Zustimmung zur Integration zu tun. Eine Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger hielt die Mitgliedschaft ihres eigenen Landes zwar weiterhin für eine gute Sache, doch stand sie den Ergebnissen der Brüsseler Politik überwiegend reserviert bis kritisch gegenüber. In besonderer Weise galt das in den 1990er-Jahren für die Einführung des Euro und in den zurückliegenden Jahren für das Thema der Erweiterung. In der Eurokrise ab 2009 gingen die Zustimmungswerte auch in Deutschland drastisch zurück. Auffällig ist aber, dass dies in einem deutlich geringeren Umfang als in vielen anderen Mitgliedstaaten geschah.35 In der zweiten Hälfte der 2010er-Jahre konnten sogar vorher nicht gemessene Allzeithochwerte festgestellt werden. Es deutet viel darauf hin, dass dieser Trend v.a. auf die wirtschaftliche Sonderentwicklung in Deutschland zurückzuführen ist, in der nach einer Schwächephase 2008/2009 – ganz im Gegensatz zum Trend in der Europäischen Union – die Generierung von Wachstum und ein Abbau der Arbeitslosigkeit gelang.36 Für die jüngste Entwicklung kommt ohne Zweifel der Anschauungsunterricht hinzu, den die Wirren um den Brexit geliefert haben. Wie die Wahlergebnisse für die AfD zeigen, scheint sich gleichwohl auch in Deutschland eine explizit euroskeptische Partei etabliert zu haben. Es spricht deshalb weiterhin viel dafür, die Legitimität der Europäischen Union in den Augen der deutschen Bevölkerung als „prekär“37 zu bezeichnen. Wenn sich die Zustimmung gegenwärtig auch auf einem hohen Niveau befindet, so bedeutet das nicht, dass sie dauerhaft stabil 33 Vgl. dazu Pieter de Wilde/Michael Zürn: Can the Politicization of European Integration be Reversed?, in: Journal of Common Market Studies S1/2012, S. 137–153. 34 Vgl. Frank Schimmelfennig: European Integration in the Euro Crisis: The Limits of Postfunctionalism, in: Journal of European Integration 3/2014, S. 321–337. 35 Vgl. Oliver Bruttel: Europäische Integration und Krise in der Eurozone: Akzeptanz und Ablehnung der EU in Deutschland, Frankreich, Spanien und Großbritannien, in: integration 3/2014, S. 275–290. 36 Vgl. Fabian Endres: Die Deutschen und der Euro. Einstellungen zur gemeinsamen Währung in Zeiten der Schuldenkrise, in: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 8/2014 (Supplement 2), S. 101–121. 37 Vgl. Frank Nullmeier et al.: Prekäre Legitimitäten. Rechtfertigung von Herrschaft in der postnationalen Konstellation, Frankfurt am Main 2010. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 240 Handbuch zur deutschen Europapolitik wäre. Das zeigen die starken Schwankungen des Meinungsbildes, denn diese verweisen darauf, dass das Pendel unter bestimmten Voraussetzungen in eine kritische Richtung ausschlagen kann. Grundzüge des Wahlverhaltens bei den Wahlen zum Europäischen Parlament Die deutsche Europapolitik setzte sich in den vergangenen Jahrzehnten mit großer Kontinuität für eine Stärkung des Europäischen Parlamentes ein.38 Diese Forderung symbolisierte zum einen den Willen zur Vertiefung der Integration, zum anderen versprach die Direktwahl einen Beitrag zur Verbesserung der demokratischen Struktur der Gemeinschaften. Die Erwartung, dass die im Juni 1979 erstmals durchgeführten Direktwahlen zum Europäischen Parlament zu einem Legitimationsschub und zu einer breiteren Verankerung Europas in der Bevölkerung führen würde, erfüllte sich freilich nicht. In ihrer Analyse der ersten Direktwahl 1979 stellten Karlheinz Reif/Hermann Schmitt fest, dass diese nicht durch europapolitische Konfliktlinien und transnationale Themen strukturiert, sondern in der nationalen Arena auf der Grundlage von nationalen Themen entschieden wurde.39 Als Ursache für diesen Befund identifizierten sie, dass die Bürgerinnen und Bürger die Europawahlen als „second-order elections“ betrachten und sie daher den Eindruck haben, bei der Wahlentscheidung stehe weniger auf dem Spiel als bei nationalen Wahlen. Wie bei Regional- oder Kommunalwahlen nehmen diese die Europawahl weniger wichtig und sind eher bereit, entweder eine andere Partei zu wählen als bei wichtigen Wahlen oder auch der Wahl fernzubleiben. Daraus ergeben sich mehrere Konsequenzen, die in aller Kürze so beschrieben werden können: Die Wahlbeteiligung ist bei Europawahlen systematisch niedriger als bei nationalen Wahlen; die Zahl der ungültigen Stimmen ist hingegen höher; die nationalen Regierungsparteien verlieren im Vergleich zur letzten nationalen Wahl an Stimmanteilen, da die Wähler eher geneigt sind, diese abzustrafen; kleine und neue Parteien haben bessere Wahlchancen und werden daher in der Tendenz zulegen, größere Parteien werden verlieren. Der Erklärungsansatz der ,second-order elections‘ hat sich in der Forschung zu den Europawahlen als weitgehend robust erwiesen.40 Die Überzeugungskraft der These nimmt jedoch ab. Die jüngsten Wahlen 2019 werden als „europäisiert“ angesehen, da die größere Bedeutung von europäischen Themen, die (zum zweiten Mal vorgenommene) Nominierung von Spitzenkandidaten und die gestiegene Wahlbeteiligung darauf hindeuten, dass die Dominanz der nationalen Politikebene abnimmt.41 Der Charakter einer ‚Nebenwahl‘ kann für die Bundesrepublik bereits seit der ersten Direktwahl von 1979 festgestellt werden.42 In den grundlegenden europapolitischen Linien – Vertiefung der Europäischen Gemeinschaften, Stärkung des Europäischen Parlaments – herrschte 38 Das galt schon in den 1950er-Jahren, vgl. Guido Thiemeyer: Die Debatten um die Versammlungen: Parlamentarismus und Demokratie in der Frühphase der europäischen Integration, in: Jürgen Mittag (Hrsg.): 30 Jahre Direktwahlen zum Europäischen Parlament (1979–2009). Europawahlen und EP in der Analyse, Baden-Baden 2011, 81–92, hier S. 82–84. 39 Vgl. Karlheinz Reif/Hermann Schmitt: Nine Second-Order National Elections. A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results, in: European Journal of Political Research 1/1980, S. 3–44. 40 Vgl. Simon Hix/Michael Marsh: Second-order effects plus pan-European political swings: An analysis of European Parliament elections across time, in: Electoral Studies 1/2011, S. 4–15. 41 Vgl. Oskar Niedermayer: Von der „nationalen Nebenwahl“ zur „europäisierten Wahl“? Die Wahl zum Europäischen Parlament vom 26. Mai 2019, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2019, S. 691–714, hier S. 707. 42 Vgl. Claudia Hülsken: Ein europäisches „Jahrhundertereignis“? Die ersten Direktwahlen zum Europäischen Parlament 1979, in: Mittag (Hrsg.): 30 Jahre Direktwahlen, 2011, S. 177–193. In diesem Band finden sich auch weitere Studien zur Geschichte der Direktwahlen in der Europäischen Union und in Deutschland. Vgl. auch Jens Tenscher (Hrsg.): Wahl-Kampf um Europa. Analysen aus Anlass der Wahlen zum Europäischen Parlament Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 241 zwischen den Parteien der bereits in Abschnitt 1 angesprochene Gleichklang, doch blieb die Wahlbeteiligung mit 65,7 Prozent deutlich unter den damals bei Bundes- und Landtagswahlen üblichen Raten. Einen integrationskritischen Kurs verfolgte die Sonstige Politische Vereinigung DIE GRÜNEN, aus der die Partei BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN hervorging. Diese erreichte mit 3,2 Prozent einen Achtungserfolg, scheiterte aber an der Fünfprozentklausel. Die etablierten Parteien nutzten ihren Wahlkampf, um sich auf nationaler Ebene zu profilieren. Die oppositionelle CDU/CSU erreichte mit 49,2 Prozent ein noch besseres Ergebnis als bei der Bundestagswahl 1976, beide Regierungsparteien (SPD, FDP) verloren an Zustimmung. Dieses Grundmuster findet sich auch während der folgenden Direktwahlen in den 1980erund 1990er-Jahren.43 Die Wahl von 1984 fand unter dem Eindruck der ungelösten Probleme der Gemeinschaften (Eurosklerose) statt, zudem hatte das Parlament weiterhin nur marginale Rechte im Entscheidungssystem der Europäischen Gemeinschaften. Die Wahlbeteiligung sank auf 56,8 Prozent, und wiederum dominierten nationale Themen den Wahlkampf. Die neuen Regierungsparteien CDU/CSU und FDP verloren im Vergleich zur Bundestagswahl 1983, die FDP fiel sogar unter die Fünfprozenthürde. Mit dem bis dahin besten Ergebnis (8,2 Prozent) auf Bundesebene zogen die Grünen, die während der 1980er-Jahre ihren Kampf für ein „anderes Europa“ weiter verfolgten, in das Parlament ein. Bei der Direktwahl 1989 stieg die Wahlbeteiligung auf 62,3 Prozent. Beide Regierungsparteien verloren im Vergleich zur Bundestagswahl 1987 an Stimmanteilen. Bemerkenswert war die Wahl v.a. wegen des Abschneidens der rechten Republikaner, die mit 7,1 Prozent erstmals in ein Parlament einzogen. Das blieb bis zu den Erfolgen der AfD in den 2010er-Jahren aber das einzige Mal, dass es eine euroskeptische Partei aus Deutschland in das Europäische Parlament schaffte. Dass die Parteien die Europawahl unter nationalen wahlstrategischen Gesichtspunkten betrachten und europapolitische Erwägungen eher unterordnen, setzte sich in den 1990er-Jahren fort. Die Europawahl 1994 fand in einem ,Superwahljahr‘ statt und war entsprechend eingebettet zwischen Landtagswahlen und insbesondere der Bundestagswahl im gleichen Jahr. Entsprechend versuchten die Parteien, ihre Ausgangsposition zu verbessern. Die Regierungsparteien verloren wiederum stark. Auf der linken Seite des politischen Spektrums vertraten BÜND- NIS 90/DIE GRÜNEN nun einen europafreundlicheren Kurs als die alten Westgrünen, während die Nachfolgepartei der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED), die Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS), die real existierende Europäische Union aufgrund ihres als neoliberal angesehenen Charakters kritisierte. Sie verpasste den Einzug ins Parlament aber ebenso wie die Republikaner. Ein halbes Jahr nach ihrer Amtsübernahme im Bund verloren SPD und die Grünen bei der Direktwahl 1999 im Vergleich zur Bundestagswahl 1998 deutlich, während die oppositionelle CDU stark zulegte. Erstmals gelang der PDS der Sprung über die Fünfprozenthürde, an der die FDP erneut scheiterte. Wenige Wochen vor der großen Erweiterung 2004 fand die sechste Direktwahl statt. Der CDU gelang es, die Wahl zu einer Abrechnung mit der geschwächten Bundesregierung zu machen. Euroskeptische Parteien spielten weiter keine Rolle, abgesehen von der PDS. Die Wahl 2009 2004, Wiesbaden 2005; Jens Tenscher (Hrsg.): Superwahljahr 2009. Vergleichende Analysen aus Anlass der Wahlen zum Deutschen Bundestag und zum Europäischen Parlament, Wiesbaden 2011; Michael Kaeding/Niko Switek (Hrsg.): Die Europawahl 2014. Spitzenkandidaten, Protestparteien, Nichtwähler, Wiesbaden 2015. 43 Zum Folgenden vgl. Claudia Hülsken: Kür- oder Pflichtveranstaltung? Die Europawahlen in den 1980er Jahren, in: Mittag (Hrsg.): 30 Jahre Direktwahlen, 2011, S. 195–216; Jürgen Mittag/Nadine Kruppa: Im Schatten von Vertiefung und Erweiterung? Die Europawahlen der 1990er Jahre, in: Mittag (Hrsg.): 30 Jahre Direktwahlen, 2011, S. 217–230. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 242 Handbuch zur deutschen Europapolitik stand wieder im Schatten der bevorstehenden Bundestagswahl. Erstmals schaffte es mit der CDU eine Regierungspartei, sich bei Europawahlen zu verbessern, während die andere Regierungspartei SPD einen Verlust von 13,4 Prozent im Vergleich zur Bundestagswahl erlitt. Die Direktwahlen von 2014 fanden unter den Regeln des neuen Lissabonner Vertrages statt.44 Die europäischen Parteiverbünde stellten erstmals Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten auf, was in Deutschland zu einer Mobilisierung der Wählerinnen und Wähler beitrug. Zudem war nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts jede Sperrklausel aufgehoben worden. Die Steigerung der Wahlbeteiligung von 43 Prozent (2009) auf 48,1 Prozent (2014) dürfte aber auch auf den Effekt mehrerer gleichzeitig stattfindender Kommunalwahlen zurückgehen. Unter dem Eindruck der Eurokrise konnte mit der AfD eine Partei mit mehreren Abgeordneten in das Europäische Parlament einziehen, die die Kritik der Europäischen Union in den Mittelpunkt ihrer Programmatik stellte. Aufgrund des Wegfalls der Sperrklausel gelangten mehrere Kleinparteien in das Parlament, darunter auch die rechtsextremistische Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD). Die Wahlen 2019 bestätigten in Deutschland die Grundzüge der These von der ‚Nebenwahl‘, wenngleich die Wahlbeteiligung auf 61,4 Prozent stieg und die Auseinandersetzung über europäische Fragen im Wahlkampf eine größere Rolle spielte als zuvor.45 Die Regierungsparteien im Bund, CDU/CSU und SPD, verloren deutlich an Stimmanteilen, wohingegen die Parteien der Opposition (mit Ausnahme der Partei DIE LIN- KE) zulegten. Besonders hohe Gewinne erzielten die Grünen, und auch die rechtspopulistische AfD, die ihre Kritik an der deutschen und europäischen Asylpolitik in den Vordergrund rückte, konnte ihren Anteil noch einmal ausbauen. Ergebnisse der Wahlen zum Europäischen Parlament in Deutschland. Direktwahl 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 2014 2019 Wahlbeteiligung EU 62,0 59,0 58,5 56,8 49,8 45,6 43,0 42,6 51,0 Wahlbeteiligung D 65,7 56,8 62,3 60,0 45,2 43,0 43,3 48,1 61,4 Ungültige Stimmen 0,9 1,5 1,1 2,4 1,5 2,8 2,2 1,6 1,1 CDU/CSU 49,2 (40) 46,0 (39) 37,7 (31) 38,8 (47) 48,7 (53) 44,5 (49) 37,9 (42) 35,3 (34) 28,9 (29) SPD 40,8 (34) 37,5 (32) 37,3 (30) 32,0 (40) 30,7 (33) 21,5 (23) 20,8 (23) 27,3 (27) 15,8 (16) FDP 6 (4) 4,8 (0) 5,6 (4) 4,1 (0) 3,0 (0) 6,1 (7) 11 (12) 3,4 (3) 5,4 (5) Bündnis 90/Die Grünen 3,2 (0) 8,2 (7) 8,4 (7) 10,1 (12) 6,4 (7) 11,9 (13) 12,1 (14) 10,7 (11) 20,5 (21) Abbildung 7: 44 Vgl. Rudolf Hrbek: Europawahl 2014: Kontinuität und neue Facetten, in: integration 3/2014, S. 205–227; Oskar Niedermayer: Immer noch eine „nationale Nebenwahl“? Die Wahl zum Europäischen Parlament vom 25. Mai 2014, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/2014, S. 523–546. 45 Vgl. Daniela Braun/Markus Tausendpfand: Die neunten Direktwahlen zum Europäischen Parlament: Rahmenbedingungen, Parteien und Bürger in der Bundesrepublik Deutschland, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2019, S. 715–735; Rudolf Hrbek: Europawahl 2019: neue politische Konstellationen für die Wahlperiode 2019–2024, in: integration 3/2019, S. 167–186. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 243 Direktwahl 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 2014 2019 PDS (bis 2004) / Die Linke 4,7 (0) 5,8 (6) 6,1 (7) 7,5 (8) 7,4 (7) 5,5 (5) Die Republikaner 7,1 (6) 3,9 (0) 1,7 (0) 1,9 (0) 1,3 (0) 0,4 (0) AfD 7,1 (7) 11,0 (11) ÖDP 0,3 (0) 0,7 (0) 0,8 (0) 0,4 (0) 0,6 (0) 0,5 (0) 0,6 (1) 1,0 (1) NPD 0,8 (0) 0,2 (0) 0,4 (0) 0,9 (0) 1,0 (1) 0,3 (0) Familie 0,0 (0) 0,0 (0) 1,0 (0) 1,0 (0) 0,7 (1) 0,7 (1) Tierschutzpartei 0,7 (0) 1,3 (0) 1,1 (0) 1,2 (1) 1,4 (1) Freie Wähler 1,7 (0) 1,5 (1) 2,2 (2) Piraten 0,9 (0) 1,4 (1) 0,7 (1) Die Partei 0,6 (1) 2,4 (2) Volt 0,7 (1) Eigene Darstellung auf Grundlage der Ergebnisse der Wahlen zum Europäischen Parlament in Deutschland von 1979–2004, in: Der Bundeswahlleiter: Ergebnisse früherer Europawahlen, Stand: 1. Oktober 2019, Wiesbaden 2019. Gelistet sind die Wahlergebnisse aller Parteien, denen es mindestens einmal gelungen ist, in das EP einzuziehen. In Klammern hinter den Stimmanteilen die gewonnenen Sitze, Stand jeweils: vorläufiges amtliches Endergebnis. Die Wahlergebnisse in Deutschland lassen sich mit dem Modell von Reif/Schmitt gut erklären. Das gilt übrigens auch, obwohl die Kompetenzen des Parlaments in den vergangenen mehr als 40 Jahren immer stärker geworden sind, die Wahlen daher in den Augen der Wählerinnen und Wähler durchaus als ,wichtiger‘ hätten gelten können. Die Wahlbeteiligung lag jedoch seit der ersten Direktwahl deutlich unter der Beteiligung bei Bundestagswahlen und auch der meisten Landtagswahlen – dort ist sie auch geblieben. Die Gewinne und Verluste von Regierungs- und Oppositionsparteien entsprachen ebenso den Erwartungen wie das Abschneiden kleiner Parteien, die bei Europawahlen eine wesentlich größere Chance auf einen Wahlerfolg haben als bei Bundestagswahlen. Abzuwarten ist gleichwohl, ob sich der Trend einer ‚Europäisierung‘ fortsetzen wird, wonach EU-Themen eine größere Rolle spielen als zuvor und deshalb die Politiken der europäischen Arena neben die nationale Arena treten, wenn die Bürgerinnen und Bürger ihre Wahlentscheidung treffen. III. Innenpolitische Bestimmungsfaktoren und Akteure 244 Handbuch zur deutschen Europapolitik Auffällig ist, dass mit Ausnahme der Republikaner bis zum Jahr 2014 keine dezidiert eurokritische Partei den Sprung ins Europäische Parlament schaffte. Angesichts der abgekühlten öffentlichen Meinung wäre das keine grundsätzliche Überraschung gewesen. Es bedurfte der polarisierten Debatte der Eurokrise, bis die Programmatik der AfD auf nennenswerte Resonanz stieß. Während sie bei der Bundestagswahl 2013 und der Europawahl 2014 die Kritik an der Eurorettung in den Mittelpunkt ihres Wahlkampfes rückte, spielte dieses Thema bei späteren Wahlen eher eine Nebenrolle. Die Kritik an der Europäischen Union wurde vielmehr zu einem Baustein neben anderen in einem zusehends rechtsradikalen Politikprofil. Bei Landtagswahlen, der Bundestagswahl 2017 und der Europawahl 2019 rückte die Partei die strikte Abwehr von Zuwanderung und den Schutz des ‚deutschen Volkes‘ gegen vermeintliche ‚Überfremdung‘ in den Vordergrund.46 Damit zeichnet sich in Fragen der Europäischen Union gegenwärtig eine Spaltung der deutschen Wahlbevölkerung ab. Der traditionelle ‚Gleichklang‘ ist einer Polarisierung zwischen der übergroßen Mehrheit der integrationsfreundlichen Parteien einerseits und der euroskeptischen AfD andererseits gewichen. Europapolitik im Schatten der öffentlichen Meinung Eine Veränderung in der öffentlichen Meinung führt nicht unmittelbar zu einem Umsteuern des europapolitischen Kurses. Dennoch spricht viel dafür, dass sie eine wichtige Rahmenbedingung des europapolitischen Regierens und die kritischere Haltung der Bevölkerung eine Ursache für den instrumentelleren Ansatz der deutschen Europapolitik darstellt. Die Bevölkerung verfolgt die europäische Politik mit deutlich größerer Aufmerksamkeit und beurteilt die Leistung der politischen Akteure nicht zuletzt danach, welche Positionen sie in Brüssel vertreten und welche Ergebnisse sie dort erreicht (bzw. verhindert) haben. Deshalb werden der nationale Parteienwettbewerb (und damit auch die Wahlchancen) stärker als in der Vergangenheit durch die programmatische Positionierung zur Europäischen Union bzw. zu einzelnen europäischen Themen strukturiert.47 Das bedeutet im Umkehrschluss auch: Der Handlungsspielraum der europapolitischen Entscheidungsträger ist kleiner geworden, weil für die Gestaltung der Brüsseler Politik innenpolitische Faktoren erheblich an Bedeutung gewonnen haben.48 Europäische Politik findet insoweit mehr denn je im Schatten einer öffentlichen Meinung statt, die starken Schwankungen unterliegt. Die größere Aufmerksamkeit und die kritischer gewordenen Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger begünstigen damit den Prozess der „Domestizierung“49 der deutschen Europapolitik. Das könnte Auswirkungen für den gesamten Integrationsprozess haben. Wenn die Bundesrepublik, die sich in der Geschichte der Europäischen Union immer wieder als integrationspolitische Triebkraft erwiesen hat, sich immer stärker auf solche Projekte konzentriert, die innenpolitisch leicht durchsetzbar sind, dann dürfte das nicht ohne Auswirkungen auf das gesamte Integrationsprojekt bleiben. 46 Dazu ausführlicher vgl. Armin Pfahl-Traughber: Die AfD und der Rechtsextremismus. Eine Analyse aus politikwissenschaftlicher Perspektive, Wiesbaden 2019. 47 Vgl. Franz Urban Pappi/Paul W. Thurner: Die deutschen Wähler und der Euro: Auswirkungen auf die Bundestagswahl 1998?, in: Politische Vierteljahresschrift 3/2000, S. 435–465; Andreas Wimmel: Deutsche Parteien in der Euro-Krise: Das Ende des Konsensprinzips, in: integration 1/2012, S. 19–34. 48 Vgl. Am Beispiel der Eurokrise diskutiert diesen Zusammenhang Simon Bulmer: Germany and the Eurozone Crisis: Between Hegemony and Domestic Politics, in: West European Politics 6/2014, S. 1244–1263. 49 Zur These von der „Domestizierung“ vgl. bereits Sebastian Harnisch: Internationale Politik und Verfassung. Die Domestizierung der deutschen Sicherheits- und Europapolitik, Baden-Baden 2006. Ende des europapolitischen Gleichklangs? Handbuch zur deutschen Europapolitik 245 IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister – Deutsche Europapolitik und die europäischen Finanzverhandlungen Peter Becker Die Verständigung auf einen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) ist stets eine Grundsatzentscheidung für die Europäische Union, denn mit dieser Entscheidung werden die finanz- und haushaltspolitischen Eckpunkte für die Politikgestaltung innerhalb des politischen Systems neu ausgerichtet.1 Wie in einem Brennglas konzentrieren sich in diesen Finanzverhandlungen alle internen Verteilungskonflikte zwischen den Unionsorganen, den Mitgliedstaaten, den Politikfeldern und den Interessengruppen. Besonders Deutschland kommt bei den europäischen Haushalts- und Finanzverhandlungen eine besondere Rolle zu. Es stellt die größte und phasenweise dominierende Volkswirtschaft in der Europäischen Union dar und ist infolgedessen auch der größte Zahler an den europäischen Haushalt. Die deutsche Europapolitik scheint bei den Verhandlungen über den MFR häufig zwischen den beiden Polen des Zuchtmeisters und des Zahlmeisters hin und her zu schwanken. So kann Deutschland mit der Bereitschaft zu höheren Zahlungen an den EU-Haushalt die widerstreitenden Interessen und die gegenläufigen Ziele innerhalb der Europäischen Union ausbalancieren und somit die politische Stabilität der Europäischen Union insgesamt festigen. Oder es kann seinen Finanzierungsanteil nutzen, um die Europäische Union auf strikte Haushaltsdisziplin zu verpflichten. Es sind drei fundamentale, sich gegenseitig beeinflussende Prämissen, die die deutsche Politik im Rahmen der europäischen Finanz- und Haushaltsverhandlungen bestimmen: Die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen und die Verfügbarkeit nationaler Ressourcen und finanzieller Spielräume bestimmen die Gewichtung, die Akzentuierung und die Stringenz des stets vorgebrachten deutschen Anliegens, die Haushaltsdisziplin und -konsolidierung auch in der Europäischen Union stärker zu berücksichtigen. Je knapper die deutschen Kassen, desto heftiger das Drängen auf europäische Sparanstrengungen. Die grundlegenden europapolitischen Ziele und die zentralen Integrationsprojekte der deutschen Europapolitik bilden das Gegengewicht zu dem Interesse als größter Zahler, das EU- Budget zu begrenzen und den eigenen Nettosaldo zu minimieren. Je gewichtiger die auf der europäischen Agenda anstehenden Projekte zur Vertiefung oder Erweiterung der Europäischen Union waren und sind, die die Europäische Kommission mit der Verabschiedung eines MFR verknüpft hat, desto eher muss das nationale fiskalische Konsolidierungsinteresse in den Hintergrund treten. Steigende potenzielle politische und ökonomische Vorteile, die von der Bundesregierung mit dem jeweiligen Projekt verbunden werden, verdrängen das Interesse an europäischen Sparbemühungen. Die innenpolitische Bereitschaft der Parteien und wichtiger Interessengruppen, ihre Interessen und Prioritäten den integrationspolitischen Zielen der Bundesregierung unterzuordnen, schwankt und ist zumeist abhängig von den allgemeinen europapolitischen Meinungs- und 1 Dieser Beitrag basiert auf der ausführlicheren Publikation von Peter Becker: Das Finanz- und Haushaltssystem der Europäischen Union. Grundlagen und Reformen aus deutscher Perspektive, Wiesbaden 2014. Handbuch zur deutschen Europapolitik 249 Stimmungslagen. Nicht nur die wirtschafts- und fiskalpolitischen Grundlagen des Bundeshaushalts, sondern auch die innenpolitische Kritik, Skepsis oder Zustimmung zu den europapolitischen Zielen der Bundesregierung beeinflussen die deutsche Verhandlungsführung. Je skeptischer die innenpolitischen Gruppen gegenüber der Europäischen Union und den europapolitischen Zielen der Bundesregierung eingestellt sind, desto eher wird in der europapolitischen Debatte in Deutschland auf die Zahlmeisterrolle oder den hohen deutschen Nettosaldo verwiesen. Zentrale Akteure Der Handlungsspielraum der deutschen Europapolitik bei den europäischen MFR-Verhandlungen wird maßgeblich von den institutionellen Rahmenbedingungen sowie den schwierigen Koordinierungsnotwendigkeiten innerhalb der Bundesregierung und mit den vielen politischen und gesellschaftlichen Akteuren bestimmt. Mit der Fixierung des deutschen Finanzierungsanteils am EU-Budget und der Begünstigung einzelner Wirtschaftssektoren oder Regionen durch europäische Ausgabenpolitiken oder Förderprogramme werden die Finanzverhandlungen auf europäischer Ebene unvermeidlich zum Teil der Innenpolitik und der innerdeutschen Verteilungskonflikte. Innerhalb der Bundesregierung wiederum wird die Festlegung der nationalen Verhandlungsposition hauptsächlich von vier Ministerien und dem Bundeskanzleramt bestimmt: Das Auswärtige Amt übernimmt aufgrund seiner grundsätzlichen europapolitischen Zuständigkeit die Federführung bei den MFR-Verhandlungen. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) ist inhaltlich zuständig für das jährliche EU-Budget und den Eigenmittelbeschluss. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) ist innerhalb der Bundesregierung federführend für die europäischen Strukturfonds. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) ist verantwortlich für den zweiten großen Ausgabenblock, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Das Bundeskanzleramt bereitet den Bundeskanzler bzw. die Bundeskanzlerin auf die Beratungen des Europäischen Rates vor und kontrolliert damit die grundlegenden politischen Richtungsentscheidungen auch bei den MFR-Verhandlungen. Angesichts der politikfeldübergreifenden und weitreichenden Bedeutung der Finanzverhandlungen werden die grundlegenden Weichenstellungen auf innenpolitischer Ebene im Kabinett vorgenommen. Für die kontinuierliche Positionsbestimmung in den mehrjährigen Verhandlungen übernimmt das Auswärtige Amt die Federführung innerhalb der Regierung. Die Rolle des Außenministeriums besteht zunächst darin, die widersprüchlichen Ziele und Interessen der einzelnen Ressorts auszugleichen, die Positionen zu koordinieren und die Ministerien auf eine gemeinsame politische Vorgehensweise zu verpflichten. Sobald auf europäischer Ebene jedoch die höchste politische Entscheidungsebene, der Europäische Rat, mit dem europäischen Finanzpaket befasst wird oder der Verhandlungsprozess zu spürbaren innenpolitischen Auseinandersetzungen oder zu Verwerfungen führt, übernimmt das Bundeskanzleramt die Leitungs- und Koordinierungsfunktion. Der Deutsche Bundestag ist das letztentscheidende Organ des deutschen politischen Systems, das über „die Summe der Belastungen der Bürger“ und „über die wesentlichen Ausgaben des IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche 250 Handbuch zur deutschen Europapolitik Staates“2 befindet. Jede Entscheidung über den EU-Haushalt beeinflusst zwangsläufig diese zentralen haushaltspolitischen Zuständigkeiten des Bundestages und bedarf somit der Kontrolle und der Mitwirkung der Abgeordneten. Für den Bundestag sind die EU-Finanzverhandlungen mithin aus zwei Gründen von Bedeutung: Die Finanzpakete sind stets ein zentraler Baustein für die Weiterentwicklung der Europäischen Union und deshalb von grundsätzlicher Bedeutung für die deutsche Europapolitik. Ohne eine gesicherte Finanzierung der zentralen europäischen Ausgabenpolitiken sind weder die weitere Vertiefung des Integrationsprozesses noch die Aufnahme neuer EU-Mitgliedstaaten denkbar. Die Mitwirkung an der deutschen Europapolitik durch den Bundestag erfordert also gerade auch eine Begleitung der europäischen Finanzverhandlungen. Der deutsche Anteil an der Finanzierung des EU-Budgets wird ausschließlich aus dem Bundeshaushalt aufgebracht. Dieser Ausgabenposten ist ein durchaus bemerkenswerter Ausgabenblock des Bundeshaushalts und kann insofern auch zu Beschränkungen innenpolitischer Gestaltungsspielräume führen. Aus diesem fiskalpolitischen Grund finden die EU-Haushalts- und Finanzverhandlungen das Interesse der Bundestagsabgeordneten. Der Bundestag ist insofern in zweifacher Hinsicht gefordert – als Mitwirkungsorgan an der deutschen Europapolitik und als Haushaltsorgan. Auch die deutschen Länder und der Bundesrat sehen sich von den EU-Finanzverhandlungen ebenfalls in zweifacher Hinsicht betroffen: Auf der Ausgabenseite haben die im EU-Haushalt sich manifestierenden Prioritätensetzungen der Europäischen Union auf die GAP und die EU- Strukturfonds Folgen für die Haushalte der Länder. Die Zahlungen aus den EU-Strukturfonds werden überwiegend von den Ländern verwaltet und im Rahmen von sogenannten,Operationellen Programmen‘ für ihre regionalen Förderziele ausgegeben. Jede Änderung der Förderkriterien und der finanziellen Ausstattung der Fonds hat demnach unmittelbare Folgen für die Förderpolitiken in den Ländern und die Landeshaushalte. Im Rahmen der GAP stützen die Einkommenshilfen an die Landwirte einen zumindest für einige deutsche Flächenländer wichtigen Sektor. Jede Reform der GAP und der Kriterien für die Zahlungen der Direktbeihilfen hat demzufolge Konsequenzen für den regionalen Wohlstand. Auf der Einnahmeseite argumentierten die Landesfinanzminister, dass die übermäßigen Abführungen des Bundes an den EU-Haushalt massive Auswirkungen auf die finanziellen Spielräume des Bundes haben und in der Folge auch die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern beeinflussen können.3 Die Länder sehen sich also mittelbar durch die Abführungen aus dem gesamtstaatlichen Steueraufkommen nach Brüssel betroffen. Die Bundesregierung muss bei den Verhandlungen die Positionen der Länder, insbesondere bei den Entscheidungen über die EU-Strukturfonds, aber auch über den EU-Eigenmittelbeschluss immer im Blick haben. Denn über die notwendige Zustimmung des Bundesrates zum Eigenmittelbeschluss der Europäischen Union und den Verordnungen im Bereich der Ausgabenpolitiken verfügen die Länder über eine relativ starke innenpolitische Vetoposition. Jedoch sind die deutschen Länder keineswegs ein homogener Block, sondern verfolgen häufig ihre jeweiligen Sonderinteressen. So verfolgen die strukturschwachen ostdeutschen Länder andere Ziele als die wohlhabenderen Flächenstaaten in Süddeutschland. Diese unterscheiden sich wiederum in 2 Bundesverfassungsgericht: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, in: BVerfGE 123, 267, Lissabon-Urteil. 3 Vgl. Claus-Peter Clostermeyer: Deutschland – Zahlmeister Europas?, in: Rolf Caesar (Hrsg.): Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, Baden-Baden 1997, S. 141–152. Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister Handbuch zur deutschen Europapolitik 251 ihrer Prioritätensetzung von den Stadtstaaten wie Berlin oder Bremen, die an der Fortsetzung der Strukturfondsförderung für städtische Gebiete interessiert sind. Auch zwischen einzelnen Interessengruppen und Verbänden bestehen durchaus unterschiedliche Interessen und Zielvorstellungen mit Blick auf die EU-Finanzverhandlungen, die für die deutsche Positionsbestimmung zu den EU-Finanzverhandlungen durchaus von Bedeutung sein können. Von besonderer Wichtigkeit für die Bundesregierung ist dabei die Haltung des Deutschen Bauernverbands (DBV) zur zentralen Frage der Finanzausstattung der GAP und deren Reformbedürftigkeit. Während der DBV Reduzierungen am Volumen des EU-Agrarbudgets regelmäßig ablehnt, sprechen sich die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft, wie der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) oder die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), regelmäßig für solche Kürzungen aus. Zugleich fordern sie die effiziente Nutzung der EU-Mittel insbesondere bei den europäischen Strukturfonds und eine stärkere Prioritätensetzung auf die Förderung von Maßnahmen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, die Verbesserung des unternehmerischen Umfelds und zusätzliche Ausgaben für Bildung, Forschung und Entwicklung sowie Innovation. Die Gewerkschaften ihrerseits rücken stets die beschäftigungspolitische Wirkung der EU-Förderung auch im landwirtschaftlichen Sektor in den Vordergrund ihrer Stellungnahmen. Für die Positionierung der Bundesregierung ergibt sich im jeweiligen Einzelfall ein breites Tableau und eine komplexe Gemengelage widersprüchlicher Ziele und Interessen zu einem ohnehin überaus schwierigen europäischen Verhandlungsprozess. ‚Zahlmeister‘, ‚Melkkuh‘ oder ‚Dukatenesel‘ – Der deutsche Nettosaldo Es ist eine Grundkonstante der deutschen Europapolitik, auf eine strenge EU-Haushaltsdisziplin zu drängen. Die Bundesrepublik war mit einem Finanzierungsanteil von mindestens 20 Prozent des Gesamtbudgets stets der größte Beitragszahler an den EU-Haushalt. Seit den 1970er- und 1980er-Jahren wurde immer wieder über die schlechte deutsche Nettozahlerposition gestritten.4 Zunächst lag der Fokus dieser Debatte nicht primär auf dem hohen Finanzierungsanteils Deutschlands, sondern in der Suche nach Beitragsgerechtigkeit und einer gerechteren Verteilung der Finanzierungslasten im Kreis der großen Mitgliedstaaten. Spätestens seit Mitte der 1990er-Jahre, als das besondere „German problem“5 die finanziellen Möglichkeiten der deutschen Europapolitik deutlich verengte, suchte jede Bundesregierung in enger Abstimmung mit anderen Nettozahlern eine deutliche Begrenzung der eigenen Nettozahlungen. Dies lag v.a. am rapiden Einbruch der ökonomischen Leistungsfähigkeit als Folge der Belastung durch die deutsche Einheit einerseits und andererseits an den zugleich stark anwachsenden Zahlungen aus dem Bundes- an den EU-Haushalt als Ergebnis der beiden ersten Finanzpakete Delors I und Delors II. Die Gruppe der sogenannten like-minded-Mitgliedstaaten der Nettozahler trifft sich seither regelmäßig auch zu Zeiten, in denen keine MFR-Verhandlungen anstehen oder geführt werden. Die Bundesregierung suchte für ihr Dilemma eine Verständigung im Rahmen der Finanzverhandlungen und damit in weitgehender Übereinstimmung mit ihren europäischen Partnern: „At no point in the 1990’s did the German government seriously consider the option of demanding a complete change of the financial perspective.“6 4 Vgl. Bernhard May: Kosten und Nutzen der deutschen EG-Mitgliedschaft, Bonn 1995. 5 Brigid Laffan: The Finances of the European Union, New York 1997, S. 54. 6 Johannes Lindner: Conflict and Change in EU Budgetary Politics, Abingdon 2006, S. 145. IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche 252 Handbuch zur deutschen Europapolitik Die Entwicklung des deutschen Nettosaldos von 1992 bis 2018 Quelle: Europäische Kommission: Bericht über die Aufteilung der EU-Ausgaben 2004 nach Mitgliedstaaten, September 2005 und Finanzberichte seit dem Jahr 2007. Zwar wurde und wird von deutscher Seite niemals die Tatsache infrage gestellt, dass Deutschland ein großer EU-Nettozahler bleiben sollte. Dennoch wurde von Politikern aller Parteien häufig die eklatante Diskrepanz zwischen dem deutschen Finanzierungsanteil im Vergleich zu anderen EU-Partnern kritisiert.7 Die deutschen Nettozahlungen waren Mitte der 1990er-Jahre knapp dreimal so hoch wie die des Vereinigten Königreichs, achtmal so hoch wie die Frankreichs und 21-mal so hoch wie die Nettobelastung Italiens. Der frühere Bundesfinanzminister Theo Waigel sprach von einer „Gerechtigkeitslücke“;8 Edmund Stoiber wurde Mitte der 1990er-Jahre sogar mit den Worten zitiert, „Deutschland ist der Dukatenesel Europas“ und werde von Europa ausgebeutet.9 Erst im Vorfeld der Verhandlungen zum MFR 2021–2027 schien sich ein grundsätzlicher Wandel dieser Positionierung zu den europäischen Haushaltsverhandlungen abzuzeichnen. Bereits im Februar 2018 hatte der damalige deutsche Außenminister Sigmar Gabriel ausgeführt, Deutschland sei kein Nettozahler, sondern ein Nettogewinner der europäischen Integration.10 Die neue Große Koalition hatte diese Argumentation in ihren Koalitionsvertrag aufgenommen und ihre Bereitschaft bekundet, den deutschen Beitrag zum EU-Haushalt zu erhöhen.11 7 Vgl. Jürgen Stark: Die künftige Finanzierung des EU-Haushalts und der Beitrag der Bundesrepublik Deutschland, in: integration 3/1996, S. 159–163, hier S. 159. 8 Vgl. Christian Wernicke: Große Ziele, kein Konzept, in: DIE ZEIT, 26.9.1997. 9 Vgl. Monika Dunkel/Peter Reichelt: Völlig daneben. Ohne Reform ihrer Finanzen kann die EU ihre Zukunftsprobleme nicht mehr meistern, in: Wirtschaftswoche 13/1996, S. 18–19. 10 Vgl. Sigmar Gabriel: Rede zur Konferenz „Shaping our Future: Designing the Next Multiannual Financial Framework“, Brüssel, 8.1.2018, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975954/778470 /84d81e7dee97b36b262f411a5fd1f3f3/02-2-bmaa-konferenz-data.pdf?download=1 (letzter Zugriff: 3.8.2020). 11 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD: Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. 19. Legislaturperiode, 12.3.2018, S. 9, abrufbar unter: https://www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/koalitionsvertrag_2018.pdf?file=1 (letzter Zugriff: 3.8.2020). Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister Handbuch zur deutschen Europapolitik 253 Für die Frage der Beitragsgerechtigkeit sind insbesondere die Bruttoabführungen aus dem Bundeshaushalt von Bedeutung. Von 1971 bis 1985 war die Erhöhung der deutschen Beiträge an den Gemeinschaftshaushalt immens; von rund 2,65 Mrd. Deutsche Mark auf 16,75 Mrd. Deutsche Mark bzw. um 631 Prozent.12 Die Bundesbank konstatierte Anfang der 1990er-Jahre einen weiteren starken Anstieg der deutschen Bruttoabführungen an den EU-Haushalt; von 20 Mrd. Deutsche Mark im Jahr 1987 auf fast 36 Mrd. Deutsche Mark im Jahr 1992.13 Trotz dieser gewaltigen Steigerungsraten der Bruttoabführungen in absoluten Zahlen entsprach der relative Finanzierungsanteil durchaus dem deutschen Anteil am Bruttosozialprodukt der Gemeinschaft.14 Der hohe Finanzierungsanteil und der Aspekt der Beitragsgerechtigkeit wurden deshalb von deutschen Politikern nicht grundsätzlich hinterfragt, solange die Finanzierungslasten ungefähr gleich auf die großen Mitgliedstaaten verteilt wurden und die Bruttozahlungen der deutschen Wirtschaftsleistung entsprachen. Die Finanzverhandlungen in der deutschen europapolitischen Debatte Die europäischen MFR-Verhandlungen und die deutschen Ziele wurden zunehmend zu einem Feld der innenpolitischen Auseinandersetzung. Fanden die ersten Verhandlungsrunden noch weitgehend ohne eine große öffentliche Debatte und mediale Berichterstattung statt, so änderte sich dies im weiteren Verlauf. Die ‚Großzügigkeit‘ der frühen Jahre – Die Delors-Pakete Die deutschen Ziele bei den Verhandlungen über das erste europäische Finanzpaket, das Delors I-Paket (1989–1992), waren zwar bereits von dem Interesse an einer Korrektur der nationalen Nettozahlerposition bestimmt. Aber angesichts des größeren haushaltspolitischen Handlungsspielraums konnte die Bundesregierung um Helmut Kohl und Hans-Dietrich Genscher die Finanzverhandlungen noch unter deutlich einfacheren Rahmenbedingungen führen als dies späteren Bundesregierungen möglich war. Hinzu kamen die ausgeprägte Integrationsbereitschaft und der Wille der Bundesregierung zur weiteren Vertiefung des europäischen Integrationsprozesses. Die besondere Stärke des Delors I-Pakets war die Verbindung mit der bis 1992 angestrebten Verwirklichung des Europäischen Binnenmarkts. Der Finanzrahmen und die Erhöhung der Strukturfonds sollten einen kräftigen Impuls zu einem stärkeren wirtschaftlichen Wachstum in der Gemeinschaft leisten und gerade der europäische Binnenmarkt werde nach der Argumentation der Bundesregierung für die exportorientierte deutsche Wirtschaft von gro- ßem Vorteil sein. „Europa – dabei geht es auch um die Zukunft der Bundesrepublik Deutschland – ist nicht zum Nulltarif zu haben“, so Kohl 1988 im Deutschen Bundestag.15 Die innenpolitische Debatte über das erste Finanzpaket der Gemeinschaft blieb trotz der kalkulierten zusätzlichen Belastungen von insgesamt 30 Mrd. Deutsche Mark wenig kontrovers. Im Grundsatz unterstützten alle Fraktionen des Bundestages den neuen Ansatz eines MFR und 12 Vgl. May: Kosten und Nutzen, 1995, S. 36–37. 13 Siehe Deutsche Bundesbank: Die Finanzbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu den Europäischen Gemeinschaften seit dem Jahr 1988, Monatsbericht November, Frankfurt am Main 1993, S. 61–78, hier S. 62. 14 Vgl. Walter Deffaa: Deutschland – „Zahlmeister“ Europas?, in: Caesar (Hrsg.): Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, 1997, S. 153–160, hier S. 155. 15 Deutscher Bundestag: Stenografischer Bericht, 61. Sitzung, Bonn, 25. Februar 1988, Plenarprotokoll 11/61, S. 4153(A). IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche 254 Handbuch zur deutschen Europapolitik waren grundsätzlich zur Übernahme höherer Lasten bereit. Diese „finanzielle Großzügigkeit“16 der Bundesrepublik war mithin die weithin akzeptierte Kehrseite des deutschen Interesses am europäischen Binnenmarkt.17 Mit den rapide ansteigenden finanziellen Lasten zur Bewältigung der deutschen Einheit verengten sich auch die europapolitischen Spielräume. Die Bundesregierung lehnte den Vorschlag der Europäischen Kommission zu einem erneuerten MFR für die Jahre 1993 bis 1999, dem Delors II-Paket, folgerichtig ab: Die Erhöhung des Budgetvolumens um rund 10 Prozent und eine Anhebung der Eigenmittelobergrenze auf 1,37 Prozent des EU-Bruttosozialprodukts sowie eine weitere deutliche Steigerung des deutschen Haushaltsbeitrags war für sie nicht akzeptabel. Sie drängte mit dem Hinweis auf die Kosten der deutschen Einheit deutlich stärker auf einen Sparkurs bei den EU-Finanzverhandlungen.18 Dennoch vermied es die Bundesregierung in den Verhandlungen über das Delors II-Paket, eine unilaterale Position einzunehmen und massiv auf einen Ausgleich der deutschen Nettozahlungen zu bestehen. Vielmehr forderte sie in Abstimmung mit den anderen Nettozahlern und insbesondere mit dem Vereinigten Königreich eine Begrenzung des Volumens und eine unveränderte Fortschreibung der Eigenmittelobergrenze. „In general, German politicians regarded the completion of the Maastricht Treaty and an agreement on the financial perspective as an important element in ensuring their European partners that the unified Germany would not constitute a threat to European integration.“19 Allerdings kritisierten inzwischen alle Parteien den zu hohen deutschen Nettosaldo bei der Finanzierung des EU-Budgets und forderten eine gerechtere Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten. Der parteiübergreifende proeuropäische Grundkonsens veränderte sich langsam und schleichend zu einer Betonung der besonderen Dringlichkeit, die deutschen Beitragslasten spürbar zu reduzieren.20 Die Parteien im Bundestag unterschieden sich in ihren Forderungen nach einer spürbaren Verbesserung der deutschen Nettozahlerposition und einer fairen Lastenverteilung nur noch in der Schärfe ihrer Argumente und der Reichweite der Vorschläge zur Reform der EU-Ausgabenpolitiken. Brigid Laffan/Michael Shackleton kamen dennoch zu dem Ergebnis, dass sowohl das Delors I-Paket als auch der nachfolgende Finanzrahmen nur zustande kamen, da die Bundesrepublik ihre nationalen Interessen zurückstellte. „The 1988 and the 1992 agreements on the Community’s financial perspective were secured in large measure by the willingness of Chancellor Kohl and the German government to bear the burden of the increases as the budget’s largest contributor.“21 16 So Michaela Geiger, CSU-Abgeordnete und Vorsitzende der Arbeitsgruppe ‚Außenpolitik‘ der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, in ihrer Rede vor dem Deutschen Bundestag vom 25. Februar 1988. Vgl. Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 11/61, S. 4171(C). 17 Vgl. Eckart Gaddum: Die deutsche Europapolitik in den 80er Jahren. Interessen, Konflikte und Entscheidungen der Regierung Kohl, Paderborn 1994, S. 166–167. 18 Vgl. Otto Schmuck: Der Gipfel von Edinburgh: Erleichterung nach einem europapolitisch schwierigen Jahr, in: integration 1/1993, S. 33–36. So auch der damalige Gruppenleiter im Bundeskanzleramt, Horst Westerhoff, zitiert in Angela Mans: EG-Finanzsystem auf dem Prüfstand, in: integration 4/1992, S. 251–256, hier S. 254. 19 Lindner: Conflict and Change, 2006, S. 137. 20 Vgl. Peter Hort: Die Mrd. für Europa, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.8.1997; Knut Pries: Zahlmeister Deutschland, in: Frankfurter Rundschau, 1.8.1997; Michael Stabenow: Wunsch nach Entlastung. Streit um die Beitragszahlungen zur Europäischen Union, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23.7.1997. 21 Brigid Laffan/Michael Shackleton: The Budget, in: Helen Wallace/William Wallace (Hrsg.): Policy-Making in the European Union, Oxford 1998, S. 71–96, hier S. 85. Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister Handbuch zur deutschen Europapolitik 255 Verstärkte Haushaltsdisziplin und innenpolitische Polarisierung – die Agenda 2000- Verhandlungen Bereits im Vorfeld der Agenda 2000-Verhandlungen, dem dritten EU-Finanzpaket, waren Forderungen, das EU-Budget zu reformieren und den deutschen Beitrag deutlich zu reduzieren, inzwischen zu einer parteiübergreifenden Konstante der deutschen Europapolitik geworden. Das Auswärtige Amt betonte mehrfach, dass eine Erleichterung der Nettozahlerbilanz die zentrale Forderung der Bundesregierung für die anstehenden Finanzverhandlungen sei. Das BMF verstärkte im Jahr 1997 seine Bemühungen für ein gerechteres Finanzierungssystem und bekräftigte seine Forderung nach einer „fairen Lastenteilung“ in einer mit dem Auswärtigen Amt abgestimmten öffentlichen Kampagne. Um der deutschen Forderung nach einer gerechteren Lastenverteilung zusätzliches politisches Gewicht zu verleihen, drängte die Bundesregierung auf die vorzeitige Vorlage des Eigenmittelberichts, in dem die Europäische Kommission erstmals auch die Nettosalden aller Mitgliedstaaten aufführen müsse.22 Das BMF entwickelte zusätzlich ein sogenanntes ,Kappungsmodell‘, das als allgemeiner Korrekturmechanismus vorsah, die Zahlungen jedes Mitgliedstaates ab einer ‚Zumutbarkeitsgrenze‘ für den Nettosaldo zu kappen. Als Zielvorstellung hatte es eine Grenze von 0,2 bis 0,3 Prozent des jeweiligen nationalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) vorgeschlagen. Die nationalen Abführungen an den EU-Haushalt sollten nur bis zu diesem Prozentsatz des BIP eines Mitgliedstaates erfolgen; alle Zahlungen, die diese Kappungsgrenze überschreiten würden, sollten ähnlich wie beim britischen Beitragsrabatt zu zwei Dritteln zurückerstattet werden.23 Mit dem deutschen ‚Konzept der realen Konstanz‘24 sollte zusätzlich das Gesamtvolumen der zur Verfügung stehenden Gelder begrenzt und die Europäische Union auf eine Politik der Haushaltsdisziplin verpflichtet werden. Allerdings waren die Vorbehalte gegen weitreichende Veränderungen in den beiden zentralen Ausgabenpolitiken nicht nur auf EU-Ebene schier unüberwindbar – auch innerhalb der Bundesregierung lehnten die Fachressorts kostenreduzierende Reformen ab. Das BMEL sah keine Notwendigkeit, die GAP grundsätzlich zu reformieren und die Finanzausstattung zu begrenzen. Das BMWi wiederum sperrte sich mit Blick auf die Rückflüsse aus den EU-Strukturfonds nach Deutschland gegen eine massive Konzentration der EU-Gelder auf die ärmsten europäischen Regionen. Die deutschen Länder waren zwar zu Reformen der GAP und zu einer Neuordnung der Strukturfonds grundsätzlich bereit; sie wollten aber keineswegs auf EU-Fördergelder verzichten.25 Trotz der unübersehbaren inhaltlichen Widersprüche zwischen den deutschen Forderungen zur Reform des EU-Finanzrahmens mit dem Ziel, die deutschen Nettozahlungen zu reduzieren, der schnellen Entscheidung für die kostenträchtige Osterweiterung der Europäischen Union und der Ablehnung von Einschnitten bei den zentralen Feldern der EU-Ausgaben, hielten sowohl die CDU-geführte Bundesregierung unter Kohl als auch die nachfolgende rot-grüne Regierung um Gerhard Schröder und Joschka Fischer an dieser widersprüchlichen Politik fest. Beide Re- 22 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: Waigel wirbt für gerechtere Lastenverteilung in der EU. Verständnis für deutsche Forderung nach Entlastung/Gespräche im Oktober, 15.9.1997. 23 Siehe Bundesministerium der Finanzen: Symmetrische Finanzpolitik 2010, Bonn 1998. 24 Das deutsche Konzept der realen Konstanz sah die Fixierung des Volumens des EU-Haushalts auf 85 Mrd. Euro pro Jahr – dem Niveau des Jahres 1999 – vor, von denen maximal 40,5 Mrd. Euro jährlich für Agrarausgaben vorgesehen werden sollten. Darüber hinaus sollte das Gesamtvolumen der für die Struktur- und Kohäsionsfonds zwischen 2000 und 2006 zur Verfügung stehenden Gelder auf circa 200 Mrd. Euro gedeckelt werden. 25 Siehe Bundesrat: Entschließung des Bundesrates zur Mitteilung der Europäischen Kommission „Agenda 2000 – eine stärkere und erweiterte Union“, 28. November 1997, Drucksache 904/97. IV. Ausgewählte EU-interne Politikbereiche 256 Handbuch zur deutschen Europapolitik gierungen versuchten, sowohl auf der Einnahmeseite des EU-Budgets als auch bei den Ausgabenpolitiken zu Anpassungen zu gelangen.26 Allerdings unterschieden sich beide Regierungen in der Akzentuierung und den präferierten Wegen, um das Ziel der Verringerung der deutschen Nettozahlungen zu erreichen. Die Regierung Kohl/Genscher konzentrierte sich auf die Einnahmeseite des EU-Budgets und versuchte so, eine Festlegung auf eine grundlegende Reform der EU-Agrarpolitik zu vermeiden. Die neue rot-grüne Bundesregierung versuchte hingegen durch Reformen auf der Ausgabenseite zu einer Verbesserung der deutschen Nettozahlerposition zu kommen. Dazu gehörten die Kofinanzierung der Direktbeihilfen im Agrarbereich, ebenso wie die Konzentration der EU-Strukturfonds auf die förderungsbedürftigsten Regionen und die Beschränkung des Kohäsionsfonds auf Mitgliedstaaten, die nicht der Eurozone angehörten. Allerdings wurden diese Reformvorstellungen für die EU-Ausgabenpolitiken von den Nettoempfängerländern vehement abgelehnt. Die leichte Neupositionierung der rot-grünen Bundesregierung verschärfte so die Konflikte zwischen den Mitgliedstaaten.27 Die rot-grüne Bundesregierung stand mit der Übernahme des Ratsvorsitzes im ersten Halbjahr 1999 sehr schnell vor der grundsätzlichen politischen Abwägung zwischen zwei gegensätzlichen Zielen der deutschen Europapolitik: Dem nationalen Interesse an einer grundsätzlichen Reform des EU-Haushalts und einer Verbesserung der deutschen Nettozahlerposition auf der einen Seite und dem Ziel, die MFR-Verhandlungen fristgerecht abzuschließen und damit die Voraussetzung für die angestrebte Osterweiterung der Europäischen Union zu erfüllen, auf der anderen Seite. Die Bundesregierung entschied sich für eine konsensorientierte Verhandlungsführung und unterstrich ihr Interesse, wie vorgesehen, bis März 1999 zu einem erfolgreichen Abschluss zu kommen. Eine Strategie, Entscheidungen oder Kompromisslösungen zu blockieren und stattdessen auf einer befriedigenden Lösung des deutschen Nettozahlerproblems zu bestehen, ohne gleichzeitig auch den anderen Mitgliedstaaten akzeptable Kompromisse bei der Reform der Politiken anzubieten, war nicht möglich. Mit dem frühzeitigen Verzicht auf zwei wichtige Forderungen der deutschen Verhandlungsführung, nämlich der Kofinanzierung im Bereich der GAP sowie der Verknüpfung von Mitgliedschaft in der Europäischen Währungsunion und der Förderung aus dem EU-Kohäsionsfonds, reagierte die Bundesregierung auf die heftige Kritik aus Frankreich und Spanien. Auch die Regierung Schröder/Fischer rückte den europäischen Erfolg in den Vordergrund und die nationalen Ziele mussten dahinter zurücktreten. In den deutschen Medien wurde dieser Schwenk als europapolitischer Lernprozess und persönliche Wandlung von Bundeskanzler Schröder „vom Dressman zum Staatsmann“ interpretiert. Der Kanzler habe bei den Finanzverhandlungen „seine bislang tiefste Einsicht in die Gesetze westeuropäischer Realpolitik gewonnen“; seine bis dato europaskeptische Rhetorik sei „entschrödert“.28 In der deutschen Innenpolitik wurde dieser europapolitische Realismus von der CDU/CSU-Opposition für eine Strategie der Polarisierung im Bundestag instrumentalisiert: Die Politik der 26 Vgl. Barbara Lippert et al.: British and German Interests in EU Enlargement, London 2001, S. 80. 27 Diese Zuspitzung hatte Bundeskanzler Schröder mit einer provokanten Rede vom 8. Dezember 1998 in Saarbrücken verursacht. Dort sagte er: „Und für diese Position (die Begrenzung des EU-Haushalts und die Korrektur der deutschen Nettozahlerposition, d. Verf.) gibt es, und ich sage das in aller Freundschaft, eine ganz einfache Erklärung und die heißt, mehr als die Hälfte der Beiträge, die in Europa verbraten werden, zahlen die Deutschen. Eine solche Politik lässt sich aus anderen Hauptstädten leicht fordern.“ Gerhard Schröder: Innovation und Gerechtigkeit. Neuer Schwung auch für Europa. Rede des Bundeskanzlers vor der Bundesdelegiertenkonferenz der SPD zur Europawahl vom 8. Dezember 1998 in Saarbrücken. 28 Christian Wernicke: Vom Dressman zum Staatsmann. Auf dem Berliner EU-Gipfel wurde der Europaskeptiker Gerhard Schröder zur europäischen Führungsfigur, in: DIE ZEIT, 31.3.1999, S. 11. Zwischen Zuchtmeister und Zahlmeister Handbuch zur deutschen Europapolitik 257 Bundesregierung sei unprofessionell, stümperhaft und dilettantisch, Fischer als Europaminister sei untätig und Bundeskanzler Schröder unglaubwürdig.29 Der grundsätzliche parteiübergreifende Konsens wurde so erstmals aufgekündigt. Im Ergebnis konnte die im Vorfeld und zu Beginn der Agenda 2000-Verhandlungen laut erhobene deutsche Forderung nach einer signifikanten und unmittelbar spürbaren Senkung des deutschen Nettobeitrags nicht erreicht werden.30 Die Bundesregierung bewertete das Gesamtergebnis dennoch insgesamt positiv; erste Reformen und eine Stabilisierung der Ausgaben sowie eine gerechtere Lastenverteilung seien erzielt worden. Von herausragender Bedeutung war aber, dass es der Bundesregierung gelungen war, die Verhandlungen termingerecht abzuschlie- ßen. Deutschland habe, so Bundeskanzler Schröder vor dem Europäischen Parlament, nie einen Zweifel daran gelassen, „seine nationalen Interessen einer vernünftigen Gesamtlösung unterzuordnen“.31 In der Berichterstattung der deutschen und der internationalen Presse wurden Deutschland und die rot-grüne Bundesregierung dessen ungeachtet als die eigentlichen Verlierer des Gipfels gesehen.32 Strikte Haushaltsdisziplin und die magische 1-Prozent-Grenze – der MFR 2007–2013 und der MFR 2014–2020 Im Gegensatz zu den stark polarisierten innenpolitischen Auseinandersetzungen über die Agenda 2000 war die deutsche Debatte über den MFR für die Jahre 2007 bis 2013 geprägt von dem breiten parteipolitischen Konsens der Großen Koalition von CDU/CSU und SPD. Bereits die rot-grüne Regierung hatte die deutsche Verhandlungsposition mit einem gemeinsamen Schreiben der Staats- und Regierungschefs von sechs Nettozahlerländern an Kommissionspräsident Romano Prodi vom 15. Dezember 2003 vorgegeben und die Begrenzung des Haushaltsvolumens auf 1 Prozent des Europäischen Bruttonationaleinkommens (EU-BNE) gefordert. Die Große Koalition stand in deutlicher Kontinuität zu dieser Positionierung und strebte ebenfalls ‚eine relative Entlastung‘ der deutschen Nettozahlerposition an. Das primäre Ziel der Bundesregierung um Angela Merkel und Frank-Walter Steinmeier war es jedoch, die MFR-Verhandlungen bis späteste