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Dieter Rink, Björn Egner (Ed.)

Lokale Wohnungspolitik

Beispiele aus deutschen Städten

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6756-4, ISBN online: 978-3-7489-0828-9, https://doi.org/10.5771/9783748908289

Series: Lokale Politik | Local Politics, vol. 4

Bibliographic information
Lokale Wohnungspolitik Beispiele aus deutschen Städten Dieter Rink | Björn Egner [Hrsg.] Lokale Politik | Local Politics l 4 Now Media Edited by ... Prof. Harald Eichsteller, HdM Hochschule der Medien Stuttgart Prof. Dr. Marie Elisabeth Müller, HdM Hochschule der Medien Stuttgart Prof. Devadas Rajaram, Asian College of Journalism Chennai Volume 1 Lokale Politik | Local Politics herausgegeben von | edited by apl. Prof. Dr. Björn Egner, Technische Universität Darmstadt Band | Volume 4 BUT_Rink_6756-4.indd 2 06.05.20 10:58 Beispiele aus deutschen Städten Lokale Wohnungspolitik Dieter Rink | Björn Egner [Hrsg.] BUT_Rink_6756-4.indd 3 06.05.20 10:58 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-6756-4 (Print) ISBN 978-3-7489-0828-9 (ePDF) 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. © Titelbild: Photo by Juhasz Imre from Pexels Onlineversion Nomos eLibrary BUT_Rink_6756-4.indd 4 06.05.20 10:58 5 Inhaltsverzeichnis Vorwort 7  1. Lokale Wohnungspolitik: Agenda, Diskurs, Forschungsstand 9  Dieter Rink & Björn Egner  2. Berlin: Mehr Licht als Schatten. Wohnungspolitik unter Rot-Rot-Grün 43  Andrej Holm  3. Auseinandersetzungen um die „Bündnispolitik für das Wohnen“ in Hamburg 65  Joscha Metzger  4. Teures Pflaster München – Wohnungspolitik vor dem Hintergrund jahrzehntelanger Anspannung 81  Max A. Kayser  5. Wohnungspolitik als Wohnungsbaupolitik. Die kölsche Antwort auf die Wohnungsfrage? 101  Felix Leßke & Jan Üblacker  6. Frankfurt am Main: Widerstreitende Positionen und gegensätzliche Entwicklungen 121  Sebastian Schipper & Susanne Heeg  7. Düsseldorf: Zwischen Dorf und Metropole 139  Ralf Zimmer-Hegmann  8. Stuttgart: Durchschnittliche Rezepte bei stark steigendem Druck im Kessel 159  Katja Bürmann  9. Leipzig: Wohnungspolitik in einem Wohnungsmarkt mit Extremen 177  Dieter Rink  10. Dortmund im Strukturwandel: Vom Wohnungsleerstand zu „verschiedenen Wohnungsnöten“ 197  Susanne Frank & Ulla Greiwe  Inhaltsverzeichnis 6 11. Vom Verkauf zur Neugründung einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft – Neujustierung der Wohnungspolitik in Dresden 217  Jan Glatter  12. Hannover wird attraktiv. Eine Stadt sucht die Balance im Kräftespiel des Wohnungsmarktes 235  Daniel Gardemin  13. Kassel – von der Suche nach angemessenen Antworten auf einen unvermuteten Nachfrageboom 253  Uwe Altrock  14. Neoliberale Wohnungspolitik mit wohlfahrtsstaatlichen Versatzstücken. Das Beispiel der Universitätsstadt Göttingen 273  Michael Mießner  15. Zwischen Markt und Steuerung – Wohnungspolitik in Jena 291  Tobias Jacobs  16. Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 309  Björn Egner & Dieter Rink  Über die Autor/innen 329  7 Vorwort Einen Sammelband zum Thema lokale Wohnungspolitik herauszugeben, ist in diesen Zeiten ein schwieriges Unterfangen. Die Idee zum vorliegenden Buch entstand 2017 im Nachgang zu einer Tagung der Schader-Stiftung zum Thema Wohnungspolitik. Im Zuge der Erarbeitung der Beiträge des vorliegenden Bandes unterlag das Feld der Wohnungspolitik einer erheblichen Dynamik in praktisch allen hier behandelten deutschen Städten, aber auch in den Ländern und auf Bundesebene. Die Beiträge behandeln die 2010er Jahre; systematisch erfasste Daten liegen bis einschließlich 2017 vor, in Einzelfällen auch für die Jahre danach. Die Beiträge wurden im Wesentlichen im Jahr 2019 geschrieben und redaktionell bearbeitet; z.T. zog sich das noch ins Jahr 2020 hinein. Im März 2020 – noch vor Beginn der Corona-Krise – lagen alle Beiträge einschließlich der Einleitung und des Fazits vor. Auf die Corona-Krise wird daher in keinem der Beiträge eingegangen, obwohl uns allen bewusst ist, dass diese Pandemie gravierende wirtschaftliche, politische und soziale Konsequenzen haben wird. Wie diese auf dem hier behandelten Feld der lokalen Wohnungspolitik aussehen werden, lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt (Anfang April 2020) noch in keiner Weise absehen. Die Bundesregierung hat bereits mit Sofortmaßnahmen regulativ reagiert und einen erweiterten Kündigungsschutz beschlossen. Weiterhin werden Mittel für Mieter*innen zur Verfügung gestellt, die in Zahlungsschwierigkeiten geraten. Weitere Maßnahmen bzw. Forderungen sind in der Diskussion, wie z.B. die nach einem bundesweiten Mietendeckel. Welchen Einfluss die Corona-Pandemie auf die lokalen Wohnungsmärkte haben wird, lässt sich derzeit nicht seriös abschätzen. Denkbar ist, dass im Zuge einer wahrscheinlichen wirtschaftlichen Rezession die Nachfrage auf den lokalen Märkten in unterschiedlichem Maße zurückgehen könnte. Das könnte auch die Angebotsseite beeinflussen und zu einem Rückgang bei den geplanten Wohnungsneubauten führen. Wie sich dies auf die Preisentwicklung auswirken könnte, ist reine Spekulation, zumal auch die Möglichkeit besteht, dass von den Aktienmärkten abgezogenes Kapital in den Immobilien- und Wohnungsmarkt fließen könnte. Abgesehen von diesen zahlreichen Unwägbarkeiten kann es doch als gesichert gelten, dass die Städte gut beraten sind, jetzt ihre Wohnungspolitiken nicht an einem abrupten Einbruch auszurichten, sie hintanzustellen oder ganz einzustellen. Die Beiträge dieses Bandes zeigen an den Beispielen auf verschiedene Weise, wie sich Wohnungsfragen nach Schrumpfungsprozessen, Leer- Dieter Rink & Björn Egner 8 standskrisen oder auch der Finanzkrise 2008 ff. immer wieder geltend gemacht haben. Gerade aus den unterschiedlichen Konjunkturen der lokalen Wohnungspolitiken der letzten Jahrzehnte kann insofern gelernt werden, dass es einer langfristig ausgerichteten lokalen Wohnungspolitik bedarf. Dafür will dieser Band eine Handreichung bieten, die über aktuelle Entwicklungen hinaus Gültigkeit hat. Wir bedanken uns bei allen Beteiligten, die das Zustandekommen dieser Publikation möglich gemacht haben, insbesondere bei den Autor*innen der Beiträge sowie den Mitarbeiter*innen des Nomos-Verlages für die gute Betreuung des Buchs. Leipzig und Darmstadt, im April 2020 Dieter Rink und Björn Egner 9 1. Lokale Wohnungspolitik: Agenda, Diskurs, Forschungsstand Dieter Rink & Björn Egner 1. Zur aktuellen Relevanz des Themas Die Wohnungsfrage erlebt seit einigen Jahren politische, mediale und öffentliche Hochkonjunktur, das Thema genießt auf der bundespolitischen Ebene hohe Priorität. So meinte der für Bau und Stadtentwicklung zuständige Innenminister Horst Seehofer (CSU) im Jahr 2018, die „Wohnungsfrage ist die soziale Frage unserer Zeit“. Die Justiz- und Verbraucherschutzministerin Katarina Barley (SPD) erklärte im Mai 2018, dass bezahlbares Wohnen „die soziale Frage des 21. Jahrhunderts“ sei. Und für Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) steckt in der Wohnungsfrage „sozialer Sprengstoff“. Wie kontrovers, ja polarisierend Wohnungspolitik mittlerweile thematisiert wird, machen das Volksbegehren zur Enteignung großer Wohnungsunternehmen und der Mietpreisdeckel in Berlin und die dadurch ausgelösten bundesweiten Debatten deutlich. In Bezug auf die Wohnungspolitik des Bundes werden ausgesprochen kritische Bewertungen gemacht: „Politik, Wirtschaft und Wissenschaft haben das Thema Wohnen seit den 90er-Jahren sträflich vernachlässigt“, meint Christine Hannemann (2018), die Entwicklung sei mittlerweile „demokratiegefährdend“, denn beim Wohnen gehe es nun mal um die Existenz. Utta Seidenspinner (2018: 27) spricht mit Blick auf die deutsche Politik von einem „gefährlichen Laissez-faire“: „Unsere Regierung ist ursächlich für die Wohnungsmisere verantwortlich und tut zu wenig zu spät, um sie zu lindern“. Aber nicht nur die Bundes-, sondern auch die Landes- wie die kommunale Ebene stehen im Fokus zahlreicher wohnungspolitische Forderungen. Übergreifend wird etwa eine Neuausrichtung der Wohnungspolitik, eine „aktive Wohnungspolitik“ gefordert (Abstiens et al. 2017: 2). In eine ähnliche, Richtung, freilich mit weitergehenden Zielen gehen die Fragen und Forderungen einiger Autor_innen nach einem generellen Paradigmenwechsel (z.B. Schönig et al. 2017; von Einem 2016). Andere favorisieren ein graduelles Umsteuern, da die jetzige Situation nicht mit flächendeckender Wohnungsnot in früheren Zeiten vergleichbar sei (Abstiens et al. 2017: 11). Dieter Rink & Björn Egner 10 Wir befinden uns in Deutschland mitten in einer großen wohnungspolitischen Diskussion, die in einen Wohnungsmarktzyklus eingebettet ist. Vieles spricht dafür, dass der gegenwärtige Bedeutungsgewinn von Wohnungspolitik auch in den nächsten Jahren anhalten wird (Voigtländer 2017: 241). Abbildung 1: Lage der Fallstudienstädte Die Kommunen spielen dabei eine große Rolle. Sie haben sich – konfrontiert mit der „neuen Wohnungsfrage“ und mit der Notwendigkeit, lokale Verantwortung zu übernehmen – in den letzten Jahren zu zentralen Arenen der Wohnungspolitik entwickelt. Diesbezüglich wird eine „Kommunalisierung der Wohnungspolitik“ diagnostiziert (Schönig et al. 2017: 34). Die Fragen der Wohnungsversorgung sind damit nicht mehr nur von der Ausgestaltung einer staatlichen Wohnungspolitik, sondern wesentlich von lokalen Kontexten und den Paradigmen der Stadtpolitik geprägt. In der kommunalen Praxis und Politik der letzten Jahrzehnte hatte Wohnungspolitik allerdings nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Wohnraumversorgung war seit den 1990er Jahren aus Sicht der Städte kein Thema von Bedeutung (Difu 1998, 2004). In den 2000er Jahren galt die Wohnungsfrage als „gelöst“, umso mehr stellen die in den 2010er Jahren aufgetauchten Einleitung 11 Wohnungsfragen die Kommunen vor erhebliche Herausforderungen. Freilich haben wir es auf kommunaler Ebene mit unterschiedlichen Problemlagen zu tun, die aus der Spezifik der jeweiligen Wohnungsmärkte herrühren. Allein schon dies dürfte zu unterschiedlichen kommunalen Wohnungspolitiken führen. Hinzu kommen außerdem die jeweiligen politischen und Akteurskonstellationen von Parteien und Verbänden, Mietervereinen und –initiativen, Wohnungsunternehmen und Öffentlichkeit. Das macht dieses Politikfeld derzeit so spannend, außerdem: Locality matters. Kommunen sind zwar durchaus in der Vergangenheit im Hinblick auf ihre Wohnungspolitiken untersucht worden und sind auch gegenwärtig Gegenstand von einigen Fallstudien, eine größere Übersicht und ein systematischer Vergleich liegen jedoch bislang nicht vor. Dem widmet sich der vorliegende Band, der Beiträge zu 14 Städten enthält (siehe Abbildung 1). In dieser Einführung werden wir das Feld ein wenig beleuchten, indem wir die verschiedenen Debatten darstellen sowie die Hintergründe der Wohnungsmarktentwicklungen erläutern. Hierbei gehen wir zunächst auf die vorliegenden Befunde zur Anspannung der Wohnungsmärkte bzw. die Diagnosen zur „neuen Wohnungsfrage“ ein. Im darauf folgenden Abschnitt unternehmen wir den Versuch, Forschungsstand und –feld zu kommunaler Wohnungspolitik aufzuarbeiten. Am Ende der Einleitung werden dann der Aufbau des Bandes und der einzelnen Beiträge skizziert und die Auswahl der Fallstudien begründet. Die Einleitung schließt mit der Ableitung von übergreifenden Forschungsfragen, auf die wir im Fazit zurückkommen werden. 2. Wohnen und Wohnungspolitik in den Medien und im öffentlichen Bewusstsein Bereits seit einigen Jahren wird über die Probleme auf den Wohnungsmärkten großer Städte mit wachsender Intensität berichtet. Zahlreiche Beiträge beschäftigen sich mit dem allgemeinen Wohnungsmangel aber auch spezifischen Versorgungsproblemen einzelner Gruppen wie Geringverdienern, Familien oder Senioren. Häufig werden auch Forderungen an die Wohnungspolitik des Bundes und der Länder bzw. der Kommunen gerichtet: So sollen etwa mehr öffentliche Mittel für die soziale Wohnraumförderung bereit gestellt, der Neubau massiv ausgeweitet, der Wohnungsbau entbürokratisiert, Mietpreisanstiege durch verschärfte Regelungen wie die Mietpreisbremse gedämpft und Spekulation verhindert werden.1 Nicht zuletzt durch 1 „Raues Pflaster“ (DER SPIEGEL vom 07.07.2018). Dieter Rink & Björn Egner 12 die mediale Berichterstattung hat das Thema „Wohnen“ in den letzten Jahren in der öffentlichen Meinung deutlich an Stellenwert gewonnen, wie verschiedene Umfragen aus den letzten Jahren belegen. So rangierte bezahlbares Wohnen in einer Umfrage der Caritas nach Pflege, Kinderarmut und Alterssicherung an Platz vier der dringendsten politischen Themen, für 76% der Befragten war das „äußerst wichtig“ und „sehr wichtig“ – insbesondere für Haushalte mit niedrigen Einkommen (Caritas 2018: 3). Hohe Wohnkosten stellten für 79% der Befragten ein erhebliches Armutsrisiko dar, unabhängig vom Einkommen wurde das Risiko aufgrund hoher Wohnkosten wohnungslos zu werden als hoch eingeschätzt (ebd.: 11 ff.). Eine Umfrage der Süddeutschen Zeitung im Jahr 2018 bei ihren Lesern erbrachte, dass drei Viertel der Teilnehmer_innen eine deutliche Mieterhöhung erwarten, wenn sie für ihre Wohnung die aktuellen Marktpreise bezahlen müssten.2 Eine vom Spiegel in Auftrag gegebene repräsentative Umfrage zeigte, dass sich 26% der Deutschen „große oder sehr große Sorgen“ machen, ob sie sich in fünf Jahren noch angemessenen Wohnraum in ihrem eigenen Viertel leisten können. In Großstädten sind es schon 40% die sich diese Sorgen machen und bei den Bezieher_innen von niedrigen Haushaltseinkommen (bis 1.500€ monatlich) sind es sogar 42%.3 Die seit 2018 in Deutschland debattierte Frage, ob eine Enteignung gegen Entschädigung großer Immobilienunternehmen sinnvoll sei, bejahten eine beträchtliche Minderheit von 38% der Befragten und 65% hielten eine befristete Mietendeckelung für sinnvoll (ebd.). Im Rahmen des ARD Deutschland-Trend hat Infratest- Dimap im April 2019 einige Fragen zum Wohnen gestellt, demnach ist die Suche nach bezahlbarem Wohnraum für ein Drittel der Bürger (33 Prozent) nach eigenen Angaben aktuell ein sehr großes oder großes Problem (Deutschlandtrend 2019). Das Bürgerbegehren in Berlin zu Enteignung gro- ßer Wohnungsunternehmen hat deutschlandweit die wohnungspolitische Debatte weiter intensiviert und polarisiert.4 Neben den Medien sind es neue mietenpolitische Initiativen, Recht auf Stadt-Netzwerke und teilweise auch traditionelle Mietervereine, die die neue Wohnungsfrage in etlichen Städten auf die politische Agenda gesetzt haben, etwa in Berlin (Vollmer 2019), Frankfurt (Schipper 2018) und Hamburg (Metzger/Schipper 2017). Seit Beginn der 2010er Jahre lässt sich das 2 „Wie wir wohnen“ (Süddeutsche Zeitung vom 19.06.2018). 3 „So leiden die Deutschen unter den hohen Wohnkosten“ (DER SPIEGEL vom 12.04.2019). 4 Vgl. „Enteignung von Wohnungskonzernen – Mehrheit ist dagegen“ (Morgenpost vom 11.04.2019“ und „In Berlin wird erstmals Hausbesitzer vorübergehend enteignet“ (DIE WELT vom 11.06.2019). Einleitung 13 Aufkommen dieser Gruppen, Initiativen und Netzwerke beobachten, praktisch parallel dazu setzte die Mobilisierung ein. Zu Beginn waren es wenige kleine Protestaktionen in den großen Städten, in der Folge verdichteten sie sich und gewannen an Zulauf. Sie hatten und haben ganz unterschiedliche Themen und Forderungen zum Gegenstand, wie etwa Verdrängung, steigende Mieten, Wohnungsmangel, Privatisierungen, Wohnungslosigkeit, Räumungen u.a.m. In den letzten Jahren ist es wiederholt zu bundesweiten Mobilisierungen gekommen, etwa mit dem „alternativen Wohngipfel“ im September 2018 in Berlin sowie Anfang April 2019, als in über zwanzig deutschen Städten mehr als 50.000 Menschen auf die Straße gingen (Rink/Vollmer 2019). Neben den Protesten haben die Gruppen und Initiativen in einigen Städten auch Volks- bzw. Bürgerbegehren gestartet. Exemplarisch steht dafür die Berliner Kampagne „Deutsches Wohnen enteignen“, die den (Rück)Kauf von Wohnungen von größeren Wohnungsunternehmen fordert. Inzwischen haben die Mobilisierungen Züge einer mietenpolitischen Bewegung angenommen und den wohnungspolitischen Diskurs in Deutschland maßgeblich beeinflusst (Rink/Vollmer 2019). Die gegenwärtige Renaissance der Wohnungspolitik ist vor allem eine unmittelbare Folge der „Renaissance der Großstädte“, die bereits seit den 2000er diagnostiziert wird (BBSR 2011). Metropolen, Groß- und Universitätsstädte in Deutschland erfahren ein z.T. dynamisches Wachstum, das zu erhöhter Nachfrage auf den lokalen Wohnungsmärkten geführt hat. Zusätzlicher Handlungsdruck ist durch die Zuwanderung von Asylsuchenden insbesondere in den Jahren 2015/16 entstanden. Laut einer Studie des BBSR (2017a: 8) speist sich das Bevölkerungswachstum der Großstädte ab 2009 immer stärker aus Gewinnen der Außenwanderung und zu einem abnehmenden Teil aus der Binnenwanderung. Das Außenwanderungshoch nach 2012/13 überlagerte allerdings die Muster der Binnenwanderung – auch in Schrumpfungsregionen konzentrierten sich die Menschen auf die Städte (ebd.). Das BBSR kommt zu dem Schluss, dass sich Reurbanisierung inzwischen – im Gegensatz zu früheren Beobachtungen – nicht statt Suburbanisierung, sondern parallel dazu vollzieht. Demzufolge wandern zwar insbesondere junge Menschen in die Metropolen und Großstädte zu, gleichzeitig wandern aber auch Familien aus ihnen in ihr Umland ab (ebd.: 11 ff.). Als Folge der Zuwanderung kommt es in dynamischen Großstädten zu Überlagerungs- und Verdrängungsprozessen. Die zeitgleich erschienene Studie „Wachstumsdruck in deutschen Großstädten“ (BBSR 2017b: 20) kommt zu ähnlichen Ergebnissen: Der Bevölkerungszuwachs konzentriert sich demzufolge auf Großstädte, hier wandern besonders junge Menschen zu. Allerdings sind Unterschiede zwischen „gar nicht wachsenden, schon Dieter Rink & Björn Egner 14 seit einiger Zeit wachsenden sowie in starken Schüben wachsende Städten“ festzustellen (ebd.). Das Wachstum könne Gentrifizierung fördern und Freiräume reduzieren sowie zu einer verminderten Lebensqualität der Städte beitragen. Dieses Bevölkerungswachstum hat seit Beginn der 2010er Jahre zum Anstieg der Wohnungsnachfrage in den Großstädten geführt, die „neue Attraktivität“ der Großstädte führt dann auch zu Problemen, wie „angespannten Wohnungsmärkten, Verknappung von preiswertem Wohnraum, steigenden Mieten und Phänomenen der Verdrängung“ (BBSR 2019: 14). Eine neue Studie des BBSR hat untersucht, wie sich die soziale Vielfalt unter Nachfragedruck entwickelt, auf welcher Ebene es zur Verdrängung und zu Segregationstendenzen kommt (ebd.). Die Bevölkerung ist in allen untersuchten Gebieten im Betrachtungszeitraum gewachsen, am stärksten in Gebieten, die vorher von hohen Leerständen betroffen waren. Die Veränderungen seien durchgängig davon geprägt, dass sich statushöhere und jüngere Nachfragegruppen durchsetzten und entsprechend höherpreisige Angebote entstanden (ebd.: 20). Die Ergebnisse attestierten für die „Untersuchungsgebiete, wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung, einen ansteigenden Verdrängungsdruck sowie beobachtete Verdrängungsprozesse durch beispielsweise Kündigung der Mietverhältnisse, Mieterhöhung nach/ohne Modernisierung und Eigenbedarfskündigung nach Umwandlung“. Das BBSR leitet aus den Ergebnissen eine Reihe von Handlungsempfehlungen für die (Wohnungs)Politik der Städte ab, wie z.B. Erhaltungssatzungen, soziale Bodenordnung, Zweckentfremdungsverbote u.a. (ebd.: 94 ff.). Diese Studie hat gezeigt, welch komplexe Folgen die Zuwanderungen in die großen Städte haben und welche Herausforderungen sich für die Wohnungspolitiken stellen. 3. Wohnungspolitische Debatten und Entwicklungen der 2010er Jahre Bereits 2012/13 setzten die ersten Debatten ein, die sich mit den neuen Entwicklungen auf den Wohnungsmärkten beschäftigten und die wohnungspolitischen Handlungsbedarfe umrissen. Dabei lassen sich unterschiedliche Debattenstränge identifizieren, die hier nicht alle dargestellt werden können. Vielmehr soll exemplarisch auf drei Stränge eingegangen werden, die in unterschiedlicher Weise auf die öffentliche Meinung eingewirkt und das Agenda-Setting beeinflusst haben. Sie sollen im Folgenden anhand exemplarischer Studien, Positionspapiere und Statements kurz skizziert werden. Einleitung 15 Die baupolitische Debatte: Substanzieller Neubaubedarf Ein Strang der wohnungspolitischen Debatte lässt sich baupolitisch verorten und ist vor allem von Gutachten getrieben, die vom Verbändebündnis Wohnungsbau seit 2012 in Auftrag gegeben wurden (Pestel 2012, 2015, Prognos 2017, 2019; außerdem: empirica 2019, auch BBSR 2015). Der Fokus der von ausgewiesenen Instituten wie Pestel und Prognos erstellten Studien liegt auf der Ermittlung des Wohnungsbedarfs im Allgemeinen sowie in Bezug auf den Neubau sowie den Bedarf an bezahlbaren Wohnungen und Sozialwohnungen im Besonderen. Die zentrale Forderung besteht in einer substanziellen Steigerung des Neubaus, die vor allem an die bundespolitische Ebene adressiert wird. So sollen dafür die Finanzmittel für sozialen Wohnungsbau erhöht, Abschreibungsmöglichkeiten erweitert, Baugesetze vereinfacht werden u.a.m. Bereits 2012 diagnostizierte das Pestel-Institut in einer Studie einen „erheblichen Mangel an sozialem Mietwohnraum in Deutschland“ und bezifferte die Größenordnung des Defizits mit mindestens 4 Millionen Wohnungen (Pestel-Institut 2012: 15). Um allein dem fortschreitenden Rückgang an Sozialwohnungen entgegen wirken zu können, müsse „die Förderung um etwa 100.000 Wohnungen pro Jahr auf 130.000 Wohnungen jährlich ausgeweitet werden“ (ebd.). Benötigt würden die Sozialwohnungen weit überwiegend in Deutschlands Städten und ihren angrenzenden Verdichtungsräumen. In der drei Jahre später publizierten Pestel-Studie wurde konstatiert, dass der erforderliche Bedarf von jährlich 400.000 WE Fertigstellungen mit rund 248.000 WE deutlich unterschritten wurde (Pestel-Institut 2015: 6). Im Saldo seien zwischen 2011 und 2015 rund 540.000 Wohnungen zu wenig gebaut worden, das sei eine „empirisch gesicherte Wohnungsbaulücke“, rund 40% der Wohnungsnachfrage werden quantitativ nicht versorgt bzw. durch ein zusätzliches Angebot bedient (ebd.: 7). „Insbesondere für untere und mittlere Einkommensbezieher stellt ein wachsender Mangel an preiswertem und bezahlbarem Wohnraum eine Herausforderung dar, die bei realisierten Umzügen und Neuabschlüssen im Kontext gestiegener Mietbelastungsquoten zu einem Verlust an Kaufkraft führt“ (ebd.: 9). In ähnlicher Weise diagnostizierte die Prognos-Studie „Wohnraumbedarf in Deutschland“ (2017) ein erhebliches Problem in der Diskrepanz der Angebotserweiterung in Bezug auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum, Neubau finde „zum überwiegenden Teil im hochpreisigen Segment statt. […] Es wird nicht nur zu wenig gebaut, sondern auch zu teuer“ (Prognos 2017: 1). Prognos spricht von einem sich „verschärfenden Wohnungsmangel“, der Dieter Rink & Björn Egner 16 sich in einer generell verschlechternden Wohnversorgungsquote sowie einem niedrigeren Leerstand – insbesondere in den Top 7 – und den Großstädten niederschlage (ebd.: 9 f). Mit rund 200.000 fehlenden Wohnungen würden 38% der Wohnungsbaulücke Deutschlands allein auf die Top 7- Städte entfallen, der Rest konzentriere sich auf 35 „sehr angespannte Wohnungsmärkte“ (B-Standorte) und 96 „angespannte Wohnungsmärkte“ (C- Standorte) (ebd.: 13 f.). In diesen 138 regionalen Wohnungsmärkten würden insgesamt 46% der Gesamtbevölkerung Deutschlands leben (ebd.: 31). Es wird zudem konstatiert, dass die Entwicklung der Haushaltsnettoeinkommen in den letzten Jahren deutlich schwächer ausgefallen sei als die Entwicklung der Immobilienpreise und Mieten (ebd.: 19). Der Wohnraummangel führe in den betroffenen Städten außerdem zu „einer schleichenden Verdrängung unterer und mittlerer Einkommensbezieher sowie von Familien mit höherem Wohnflächenbedarf in periphere Randlagen“ (ebd.: 34). Im Ergebnis kommen die Autor_innen von Prognos zu dem Fazit, dass in Deutschland ein „Bedarf von rund 1 Mio. fehlender Wohnungen aufgelaufen“ sei (ebd.: 31). Die Studie dokumentiert einen „erheblichen sozial- und wohnungsbaupolitischen Handlungsbedarf“, es sei ein Maßnahmenmix erforderlich. Dazu schlägt Prognos die Erweiterung des sozialen Wohnungsbaus auf mehr als 80.000 WE per annum, die Erhöhung der AfA sowie die Überprüfung der Bauvorschriften vor (ebd.: 33). Die letzte Prognos-Studie (2019) hat die Diagnose ihres Vorgängers im Wesentlichen wiederholt, die Forderungen aber deutlich zugespitzt: In Deutschland werde „viel zu wenig, zu teuer und viel zu oft jwd gebaut“ (Prognos 2019: 1). Das Wohnen sei für einen guten Teil der Bevölkerung zur alles entscheidenden sozialen Frage geworden, das Problem bezahlbaren Wohnens sei längst in der Mitte der Gesellschaft angekommen, in dem Thema liege ein ungeheurer sozialer Sprengstoff (ebd.). Bundesweit werde im sozialen Wohnungsbau aktuell lediglich ein Drittel von dem gebaut, was tatsächlich an neuen Sozialmietwohnungen nötig sei, nämlich 80.000 pro Jahr. Das Verbändebündnis Wohnungsbau hält außerdem den Neubau von mindestens 60.000 bezahlbaren Mietwohnungen pro Jahr für dringend erforderlich, nur gut die Hälfte davon (55%) würden derzeit aber tatsächlich gebaut. Gerade in den gut 40 Städten, in denen die Lage auf den Wohnungsmärkten am angespanntesten sei, finde insgesamt zu wenig Wohnungsneubau statt (ebd.). Auf seinem Branchengipfel im Mai 2019 forderte das Verbändebündnis Wohnungsbau einen „Masterplan für den sozialen und bezahlbaren Wohnungsbau“ (ebd.) und verabschiedete eine 10-Punkte-Forderung. Mit den 1,5 Mrd. Euro jährlich des Bundes würden gerade einmal 25.000 neue Sozialwohnungen pro Jahr errichtet, gebraucht würden jedoch Einleitung 17 ca. 80.000 – also mehr als das Dreifache (dem folgend müsste auch die Förderung mindestens verdreifacht werden D.R./B.E.). Man hat zwar den Eindruck, dass Befunde bzw. Diagnosen eines Wohnungsbaudefizits in dieser Debatte dominieren, aber es gibt auch Stimmen, die Entwarnung geben. Rainer Braun vom einflussreichen Empirica-Institut veröffentlichte im Frühjahr 2019 ein Statement, das sich dezidiert gegen eine „Panikmache“ richtet. Bauwirtschaft und Bauämter hätten in den letzten zehn Jahren eine Herkulesaufgabe bewältigt und die Zahl der fertiggestellten Wohnungen von 159.000 im Jahr 2009 auf rund 300.000 im Jahr 2018 fast verdoppelt (Braun 2019: 1). Gemessen am Bedarf zusätzlicher Wohnungen würde fast ausreichend viel gebaut (ebd.). Die gute Nachricht sei, dass in den besonders hart von Mietsteigerungen betroffenen Städten die Lücke am meisten reduziert wurde: „So schrumpfte der nicht gebaute jährliche Zusatzbedarf in den Wachstumsregionen von 125 Tsd. auf 25 Tsd. Einheiten um 80% und in den begehrten Top 7-Städten sogar von 51 Tsd. Auf 7 Tsd. Wohnungen um über 85%“ (ebd.: 2). Auf der Grundlage dieses Befunds leitet Braun folgende Prognose ab: „Sobald auch die verbleibende Fertigstellungs-Lücke geschlossen sein wird, dürfte der Mietanstieg in den betroffenen Städten und Regionen zum Erliegen kommen“ (ebd.). Er stützt sich dabei auf Erfahrungen vergangener Zyklen, beispielsweise in den 1990er Jahren, bei denen der Bedarf auch gedeckt werden konnte. Für eine baldige Mäßigung der Mietsteigerungen spräche auch, dass 1. die Baugenehmigungen ein Rekordhoch erreicht hätten, dass 2. die Nachfrage in den Schwarmstädten mittlerweile mit geringerem Tempo wachse (auch infolge Suburbanisierung und Ausweichen in neue Schwarmstädte der zweiten Reihe) sowie 3. die drohende Konjunktureintrübung die Migration dämpfen werde (ebd.). Die sozialpolitische Debatte: Die neue Wohnungsfrage Der sozialpolitische Strang der Debatte lässt sich in der Diagnose einer „neuen Wohnungsfrage“ bzw. einer „Rückkehr der Wohnungsfrage“ verorten, die in einigen Beiträgen der letzten Jahre postuliert worden ist (Schönig 2013, 2017, Gardemin 2013, 2018, Holm 2014, Rink et al. 2015, von Einem 2016, Schönig et al. 2017, Holm et al. 2017, Schönig/Vollmer 2018 u.a.). Der Fokus liegt hier auf der Bezahlbarkeit des Wohnens, der (zu) hohen Wohnkostenbelastung und ist mit Kritik vor allem an Mietpreissteigerungen sowie (zu) teuren Neubauten verbunden. In der Zusammenschau der Argumente bündelt sich das in der Kritik eines „Marktversagens“. Dieter Rink & Björn Egner 18 Barbara Schönig spricht von der „wieder mal neuen Wohnungsfrage“ bzw. „derzeitig neuen Wohnungsnot“ (2017: 11). Es gebe keine gesamtgesellschaftliche und flächendeckende Wohnungsknappheit sondern eine räumlich und sozial polarisierte: „Die derzeitig „neue Wohnungsnot“ trifft nicht alle überall gleich“ (ebd.) Wohnungen seien in wachsenden Städten, Großstädten und Universitätsstädten knapp, während die Preise im ländlichen Raum sinken würden. Es handele sich insofern um keine absolute, sondern eine relative Wohnungsnot, d.h. eine sozial ungerechte Verteilung von Wohnraum und Wohnkosten, die Unterversorgung eines Teils der Bevölkerung hinsichtlich Wohnraum und –qualität. Die heutige Wohnungsfrage habe eine ausgeprägte soziale Dimension. Besorgniserregend sei, dass die Zahl armer Haushalte, die preiswerten Wohnraum benötige, steige (ebd.: 11 ff.). Dass die Wohnungsfrage sozial und räumlich polarisiert ist, sei nicht neu, aber die Tatsache, dass sich der historisch gesellschaftliche Kontext der Wohnraumversorgung in den letzten 30 Jahren in Deutschland geändert habe bzgl. der „Durchsetzung neoliberaler Politik auf nationaler und supranationaler Ebene, globalisierter Wirtschafts- und Finanzströme und der Hegemonie neoliberaler Austeritätspolitiken.“ (ebd.: 13f). Die gegenwärtige Knappheit preiswerten Wohnraums sei nicht nur auf gestiegene Nachfrage zurückzuführen, sondern wurde durch die Restrukturierung wohlfahrtsstaatlicher Wohnraumversorgung und veränderte Bedingungen von Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik verursacht (ebd.: 23). Schönig und Vollmer verweisen darauf, dass lokale wohnungspolitische Bewegungen dafür gesorgt haben, dass die Wohnungsfrage wieder auf der politischen Agenda stehe. Die Wohnungspolitik bewege sich jedoch weiter in gewohnten Mustern: nicht-profitorientierte Akteure würden nicht gestärkt und es gäbe keine Abkehr von der Sozialbindung geförderten Wohnraums. Wohnungspolitische Interventionen erfolgten erst, wenn absolute oder teilmarktbezogene Wohnungsnot ein Maß erreicht habe, das die gesellschaftliche Stabilität gefährde und gesellschaftliche Bewegung hervorrufe (Schönig/Vollmer 2018: 8 ff.). Henrik Lebuhn, Andrej Holm und Kolleg_innen haben die soziale Wohnungsfrage sowie eine soziale Versorgungslücke diagnostiziert. In der Studie „Wohnverhältnisse in Deutschland“ wird das Wohnen als zentraler Indikator der sozialen Lage und Gradmesser der Ungleichheit operationalisiert (Lebuhn et al. 2017: 7). Die Studie ist eine Untersuchung der Wohnverhältnisse in verschiedenen Dimensionen in 77 Großstädten Deutschlands auf der Basis der Daten des Mikrozensus und der Zusatzerhebung von 2014. Von diesen Großstädten waren im Jahr 2014 31 überdurchschnittlich wachsend, 23 wachsend, 10 hatten keine einheitliche Entwicklungsrichtung Einleitung 19 und 13 schrumpften. Der zentrale Befund ist, dass das Einkommen den entscheidenden Faktor der Wohnverhältnisse darstellt: „Haushalte mit geringeren Einkommen leben in schlechterer Qualität, auf kleinerer Fläche und haben eine deutlich höhere Mietbelastung zu tragen“ (ebd.: 7). Einkommensungleichheiten würden so in den Wohnverhältnissen nicht nur reproduziert, sondern sogar noch verstärkt. Über 6 % der Großstadthaushalte lebten in prekären Versorgungssituationen mit unter 20 m² Wohnfläche pro Person und fast 19 % aller Großstadthaushalte müssten mehr als 40 % ihres Einkommens für die Miete aufbringen (ebd.: 41, 56). Mietbelastung könne auch arm machen: „Etwa 1,3 Mio. Haushalte – das entspricht 10 Prozent aller Großstadthaushalte – haben nach der Mietzahlung ein Resteinkommen unterhalb der Grundsicherungssätze nach SGB II und SGB XII“ (ebd.: 72). In einer weiteren Studie gingen die Autoren um Holm und Lebuhn der Frage nach, welcher Wohnungsversorgungsbedarf in Deutschland konkret besteht. Der zusammengefasste Befund lautet, dass im Bestand der Großstädte insgesamt rund 1,9 Mio. leistbare Wohnungen fehlten (Holm et al. 2018: 10). Die größte Versorgungslücke sei bei Einpersonenhaushalten mit Einkommen unterhalb Armutsgrenze, hier würden ca. 1,4 Mio Wohnungen mit 4-5€/m² benötigt (ebd.). In der Prognose gehen die Autoren von einer Verschärfung der Versorgungslücke aus, da die Angebotsmieten höher als die Bestandsmieten seien (ebd.). Die immobilienökonomische Debatte: Gibt es eine Immobilienblase? Ein dritter Strang der Debatte ist wirtschaftspolitisch ausgerichtet und wird von Immobilienökonomen geführt. Auch hier erschienen Anfang 2013/14 die ersten Publikationen, die einen neuen Immobilienzyklus diagnostizierten. In der Folge wurden einige profunde Analysen des Immobilien- und Wohnungsmarktes vorgelegt (z.B. Voigtländer 2013, 2014, 2017) und Empfehlungen für die Wohnungspolitik gegeben (z.B. WBBMWi 2018). Zentrales Problem oder zentrale Frage ist die danach, ob eine „Immobilienblase“ existiert. Teilweise wurde und wird auch recht pauschale Kritik ge- übt und von einem „Staats-“ bzw. „Politikversagen“ gesprochen. So wurde etwa im Titel des Ifo Schnelldienst 2018 gefragt: „Wie bezahlbaren Wohnraum schaffen?“ und ein „Scheitern der sozialen Wohnungspolitik“ konstatiert (ifo Schnelldienst 21/2018). Der Hintergrund für den neuen Wohnungsmarkt- und Immobilienboom sei die Zuwanderung der 2010er Jahre und die damit gestiegene Nachfrage (Voigtländer 2013: 2). Die Wohnungsfrage wird hier räumlich und sozial Dieter Rink & Björn Egner 20 eingegrenzt und differenziert: Es seien nur wenige Städte bzw. Ballungsregionen betroffen, es handele sich nicht um eine „Wohnungsnot“ – die es nach dem Zweiten Weltkrieg gegeben habe, sondern lediglich um einen lokal bzw. regional begrenzten „Wohnungsmangel“. Von einer neuen Wohnungsnot zu sprechen, wie dies etwa der Mieterbund tue, sei daher überzogen (ebd.: 3). Die Bevölkerung sei folgedessen auch nicht flächendeckend betroffen, sondern nur relativ kleine Gruppen, „die derzeitige dynamische Entwicklung im Wohnungsmarkt stellt somit für einen kleinen Teil der Bevölkerung eine Belastung dar“. Dazu gehörten etwa Studenten, Rentner, Arbeitslose und generell alle Personengruppen, die auf Transfers angewiesen seien (Heising/Braun 2013: 9). Voigtländer und andere Immobilienökonomen konstatieren zwar eine für Deutschland überdurchschnittliche Steigerung der Immobilien- und Mietpreise seit Ende der 2000er Jahre, „verglichen mit dem Ausland ist sie jedoch moderat“ (Voigtländer 2013, S. 2). Die deutsche Entwicklung wird dezidiert in einen europäischen bzw. internationalen Kontext eingeordnet und weniger vor dem Hintergrund der Binnennachfrage gesehen. Die Preisentwicklung in Deutschland ist demzufolge noch moderat, etwa im Vergleich zu den USA oder Spanien vor der Finanzkrise, oder Berlin im Vergleich mit anderen europäischen Metropolen wie etwa London oder Paris. Von einer spekulativen Blase im Immobilienmarkt sei Deutschland weit entfernt (Voigtländer 2013: 2, vgl. auch: Zentraler Immobilien Ausschuss 2018). Auf diese Bewertungen und Einschätzungen folgt eine Kritik an vorhandenen bzw. geplanten Maßnahmen und Instrumenten, vor allem an sozialpolitischen Regulierungen. So seien etwa mit dem sozialen Wohnungsbau zahlreiche Probleme verbunden (ebd.: 4) und die Deckelung von Neuvertragsmieten sei noch problematischer, da es dann für Investoren keine Anreize mehr gebe, zu bauen: „Die Schieflage im Wohnungsmarkt wird damit konserviert und sogar verschlimmert“ (Voigtländer 2013: 4). Voigtländer übt eine generelle Kritik an der Mietpreisbremse, dem sozialen Wohnungsbau und Milieuschutzsatzungen als den „drei Irrwegen der Wohnungspolitik“ (Voigtländer 2017: 161 ff.). Die öffentliche Hand könne schwache Haushalte über die Instrumente der Subjektförderung unterstützen. (Zusätzliche) Eingriffe in den Wohnungsmarkt werden abgelehnt, da sie das Problem nicht lösten, sondern im Gegenteil zu seiner Verschärfung beitragen würden. Den von Wohnungsproblemen betroffenen Kommunen sei zu raten, „nur im Fall massiver Marktverwerfungen, die es lediglich in Ausnahmefällen zu beobachten gibt, – vorsichtig dosiert – regulatorisch einzugreifen (Pfnür 2013: 12). Einleitung 21 In ähnlicher Weise argumentierte das 2018er Gutachten „Soziale Wohnungspolitik“ des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (WBBMWi 2018), infolge des Bevölkerungswachstums und der Migration hätten einige Städte ein Angebots- und ein Verteilungsproblem (ebd: 3). Die in der Öffentlichkeit verbreitet geäußerte Meinung, es fehle an bezahlbarem Wohnraum, hält der Beirat für „irreführend“ (WBBMWi 2018: 31). Auch hier wird Kritik an der Mietpreisbremse und dem sozialen Wohnungsbau geübt, die kaum wirksam und zu Fehlsubventionierung führten (ebd.: 9 ff.). Das Gutachten löste nach seinem Erscheinen eine kontroverse Debatte aus, Kritik wurde vor allem von Vertreter_innen der der LINKEN und der SPD geübt, außerdem veröffentlichten Wissenschaftler_innen ein umfangreiches Statement, dass sich mit den einzelnen Vorschlägen auseinandersetzte (Die Unterzeichnenden 2018). Die Debatten treffen sich in einigen wenigen Punkten. So ist man sich weitgehend einig, dass mehr und vor allem preiswert gebaut werden muss. Wie dies zu erreichen ist, darüber gehen die Meinungen etwa bezüglich der sozialen Wohnraumförderung grundsätzlich auseinander (wohlfahrtsstaatliche versus markt- bzw. neoliberale Positionen). Aufschlussreich ist auch, dass einige Punkte nicht oder wenig thematisiert werden, etwa der Leerstand, klimapolitische Ziele oder die Frage des stetig steigenden Wohnflächenkonsums. Auf die räumliche Begrenzung der neuen Wohnungsfrage wird mal mehr, mal weniger eingegangen, denn letztlich fokussieren sich die Debatten auf die Metropolen, den überwiegenden Teil der Großstädte und deren Ballungsräume sowie einige Universitätsstädte. 4. Die aktuelle Wohnungspolitik des Bundes In den 2010er Jahren hat Wohnungspolitik im Zuge des neuen Wohnungsmarktzyklus wieder eine Bedeutungszunahme erfahren. Die Probleme schrumpfender Städte und Regionen rückten zunehmend in den Hintergrund, sukzessive machten sich die Wohnungsprobleme der wachsenden Großstädte und Ballungsräume geltend. Wohnungspolitik spielte bereits Anfang der 2010er Jahre eine Rolle in unterschiedlichen Wahlkämpfen und war Teil des Koalitionsvertrags der zweiten Großen Koalition (2013-2017). In diese Legislaturperiode fallen die Gründung eines „Bündnisses für Wohnen“ (2014), die Verabschiedung der Mietpreisbremse (2015) sowie die politische Debatte zur „neuen Gemeinnützigkeit“ (Holm et al. 2015, 2017). In der dritten Großen Koalition wird mit einer „wohnungspolitischen Offensive“ auf die „neue Wohnungsfrage“ reagiert. So haben CDU, CSU und Dieter Rink & Björn Egner 22 SPD im Koalitionsvertrag den Wohnraumbedarf zwischen 2017 und 2021 mit 1,5 Millionen Wohnungen angegeben. Im Koalitionsvertrag wird weiterhin festgestellt, dass der Bedarf an bezahlbarem Wohnraum „gerade in wachsenden Städten und Ballungsräumen … weiterhin groß ist. Hier belasten die steigenden Mieten und Kaufpreise die Haushalte mit unteren und mittleren Einkommen zunehmend“ (Koalitionsvertrag 2018: 109). Die Bundesregierung hat im Rahmen des „Wohngipfels 2018“ mit Ländern und Kommunen, Vertretern der Bau- und Immobilienwirtschaft, der Mieterund Vermieterverbände und der Gewerkschaften Eckpunkte eines Gesetzespaketes „Wohnraumoffensive“ vereinbart. Der Koalitionsvertrag hält weiterhin fest, dass der soziale Wohnungsbau „mindestens auf heutigem Niveau und langfristig verstetigt“ werden müsse (ebd.: 110). Dafür sei es erforderlich, dass der Bund auch in Zukunft gemeinsam mit den Ländern Verantwortung für die soziale Wohnraumförderung übernehme, falls erforderlich solle dazu eine Grundgesetzänderung vorgenommen werden. Die Bildung von Wohneigentum wird seit 2018 mit dem „Baukindergeld“ wieder finanziell gefördert. Des Weiteren will die Bundesregierung den Mietpreisanstieg durch verschiedene Maßnahmen bzw. Instrumente dämpfen (Standardisierung der qualifizierten Mietspiegel, Überarbeitung bzw. Verschärfung der Mietpreisbremse). Außerdem sollen die Mieter besser vor bewusstem Missbrauch von Modernisierungsmaßnahmen geschützt werden. Der Koalitionsvertrag sendet zudem ein wichtiges Signal auf dem Gebiet der Bodenpolitik: Der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) soll ermöglicht werden, dass sie „Ländern und Kommunen zu Zwecken der sozialen Wohnraumförderung bundeseigene Grundstücke rechtssicher und im beschleunigten Verfahren zu vergünstigten Konditionen zur Verfügung stellen kann“ (ebd.: S. 109). Unter Schließung von Kompromissen hat die Bundesregierung ein gewisses Umsteuern in der Wohnungspolitik eingeleitet und auf eine Reihe wohnungspolitischer Forderungen reagiert. Allerdings ist darin keine Rückkehr zu einer wohlfahrtsstaatlichen Wohnungspolitik erkennbar, die Wohnungsversorgung soll aber auch nicht – wie in den 2000er Jahren – weitgehend dem Markt überlassen werden. Im Vergleich zu früheren Jahrzehnten ist der Umfang des bundespolitischen Engagements jedoch finanziell und zeitlich begrenzt. Einleitung 23 5. Wohnungspolitik: Definition und Forschungsstand Das Feld der Wohnungspolitik ist schwierig von anderen Politikfeldern abzugrenzen (vgl. zum Folgenden auch: Rink 2020). Mit Blick auf die bestehenden Institutionen, Instrumente und Prozesse sowie die verausgabten Mittel scheint evident, dass Wohnungspolitik ein eigenes Politikfeld darstellt. Allerdings überlappt sie sich mit anderen Feldern, etwa der Sozial-, Familien-, Finanz- und Baupolitik sowie Fragen der Stadt- und Regionalentwicklung. In diesem Buch wird Wohnungspolitik verstanden als „alle politischen und verbandlichen Aktivitäten sowie die staatlichen Maßnahmen, die sich mit der Wohnraumversorgung der Bevölkerung, dem Neubau, der Modernisierung und der Erhaltung von Wohnungen befassen“ (Schubert und Klein 2018: 373; siehe auch Egner 2014: 13). Demnach beinhaltet Wohnungspolitik „die institutionellen Rahmenbedingungen, Prozesse und Inhalte des sozialen Handelns, das darauf gerichtet ist, Konflikte über die quantitative und qualitative Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum, den Wohnungsneubau, die Wohnungsbestandspflege, und die Rechtstellung von Wohnungseigentümern und Mietern allgemeinverbindlich zu regeln“ (Schmidt 2010: 912). Bereits seit Beginn der Weimarer Republik kann Wohnungspolitik als Bestandteil von Sozialpolitik bezeichnet werden; im weiteren Verlauf der deutschen Geschichte war sie immer unverzichtbarer Teil des Wohlfahrtsstaates. „Wohnungen zu vergeben, stellt sich […]als politische Macht dar“ (Bartholomäi 2004: 22), folglich war Wohnungspolitik auch immer ein Politikfeld, auf dem der Staat selbst sich stark engagiert hat – nicht zuletzt, da Wohnungspolitik die Adressierung spezifischer Zielgruppen und Klientele erlaubt, die für die politischen Parteien wichtig sind. Die Folge ist, dass Wohnungspolitik in Deutschland schon immer unterschiedliche Ziele verfolgt hat: die Beseitigung des Wohnungsmangels, die Schaffung von Wohneigentum, die Versorgung mit angemessenem und familiengerechtem Wohnraum, die Unterstützung von Haushalten, die sich auf dem Wohnungsmarkt nicht selbstständig versorgen können, die Sicherstellung einer menschenwürdigen Wohnumwelt, die Verhinderung von Ghettobildung und Segregation sowie die Verhinderung von Wohnungs- und Obdachlosigkeit, wobei die Zielbeschreibungen über die Zeit variieren und teilweise widersprüchlich sind (vgl. Kirchner/Sautter 1993: 505). Gleichzeitig sind die Ziele der Wohnungspolitik und der Weg, auf dem sie erreicht werden sollen, zentrale Gegenstände politischer Kämpfe. Dabei verläuft die Grenze – Dieter Rink & Björn Egner 24 wie in anderen westlichen Industrienationen auch – zwischen markwirtschaftlich bzw. (neo)liberal ausgerichteten Akteuren und den Vertretern etatistischer Positionen. Abhängig vom Standpunkt wird für die Wohnungspolitik entweder der Marktcharakter betont oder die besondere Rolle des Staates bei der Versorgung der Bevölkerung hervorgehoben. In der Bundesrepublik wird das Feld noch dadurch komplexer, dass die Kompetenzen in der Wohnungspolitik im Rahmen des föderalen Systems auf die verschiedenen Staatsebenen verteilt sind (Schmidt 2010: 913) und damit auch Gegenstand von Aushandlungsprozessen zwischen Bund, Ländern und Kommunen sind. Im Gegensatz zur Breite des Politikfeldes stellt Wohnungspolitik in der Forschungslandschaft nur ein relativ kleines Feld dar. Es lässt sich auch nicht klar einer akademischen Disziplin zuordnen, sondern ist Gegenstand mehrerer Fächer wie beispielsweise der Immobilienökonomie, der Planungswissenschaften, der (Stadt)Geographie, der Politikwissenschaft sowie der (Stadt)Soziologie. Allerdings muss dabei konstatiert werden, dass die Herangehensweisen an das Thema „Wohnen“ zwar durchaus interdisziplinär sind, die Forschenden aber häufig in ihrer Disziplin verbleiben und sich wenig auf die Debattenstränge und Befunde der anderen Disziplinen einlassen. Beispielsweise hat Wohnungspolitik in immobilienökonomischen Lehr- und Handbüchern einen festen Platz und Immobilienökonomen positionieren sich auch öffentlich im Rahmen von Stellungnahmen und Gutachten zu wohnungspolitischen Fragen (BMWi 2018). In anderen Disziplinen, z.B. der Politikwissenschaft, ist Wohnungspolitik trotz ihrer Bezeichnung als nominelle Policy „eher ein ‚Randthema‘, das auch im Rahmen des breit untersuchten Feldes der Sozialpolitik bescheidenen Raum einnimmt“ (Egner et al. 2018: 20). Insgesamt lässt sich feststellen, dass das Forschungsfeld inhaltlich stark gegliedert ist. So stehen Studien, die komplexe Modelle ganzer Immobilienmärkte entwickeln, neben anderen, die sich der Entwicklung bestimmter Stadtteile annehmen und eher makrosoziologischen vergleichenden Betrachtungen der Wohnungspolitiken ganzer Länder (ebd.: 20f.). In vielen Bereichen lassen sich wiederum Fragestellungen und Literaturstränge (z.B. quantitative, ökonometrische, interpretative und qualitative ausgeprägte Herangehensweisen) unterscheiden. Auch in der wohlfahrtstaatlichen Forschung ist Wohnungspolitik ein wichtiges Feld, allerdings deutlich weniger beforscht als die „klassischen“ Anwendungsfelder wie Gesundheits-, Arbeitsmarkt- oder Rentenpolitik (Egner et al. 2018: 21). In der ländervergleichenden Forschung ist zudem eine Beschränkung auf Einzelaspekte (Wohnungs- und Immobilienmärkte, Gentrifizierung, Instrumententableau etc.) Einleitung 25 üblich. Zudem fehlt in vielen Studien eine explizite Anknüpfung an sozialwissenschaftliche Theorien bzw. der Versuch der Theoriebildung. Ob dies eine Folge der Interdisziplinarität des Gegenstandes bzw. der Wissenschaftscommunity ist, wie Egner et al. (2018: 21) vermuten, oder andere Ursachen hat, bleibt offen. Im Politikfeld selbst lassen sich in der wissenschaftlichen Debatte drei große Argumentationsstränge unterscheiden, nämlich eine liberale, eine wohlfahrtsstaatliche und eine kritische Perspektive (wobei allerdings darauf hinzuweisen ist, dass jeder Strang wieder in „Unterstränge“ aufgeteilt ist). Sie korrelieren mit den ideologischen Angeboten im politischen Bereich der Wohnungspolitik, die von ähnlichen Weltbildern und Erklärungsmustern ausgehen. Hauptunterscheidungsmerkmal ist das Verhältnis zwischen Staatsintervention und Markt auf dem Feld der Wohnungsversorgung, insbesondere auf der Angebotsseite des Marktes. Die Vertreter der liberalen Perspektive setzen auf die marktorientierte Lösung von Problemen und lehnen staatliche Interventionen in den Markt ab. So argumentiert beispielsweise Voigtländer (2017: 240), dass bisher der „Erfolg der Wohnungspolitik […] vor allem darauf [beruht], die Mechanismen des Marktes zu akzeptieren“. Zudem werden staatliche Regulierungsversuche als Eingriff in die Wertentwicklung gesehen; „die Politik und die politische Einflussnahme auf die Wohnimmobilie sind schon aufgrund der unterschiedlichen Betrachtungszeiträume ein Risiko aus sich selbst heraus“ (Ibel 2017: 119). Die Realisierung von niedrigen Wohnungsmieten und Immobilienpreisen können nach der liberalen Logik „nur durch die Reduzierung politischer Ansprüche und Schaffung eines größeren Angebots erreicht werden“ (ebd.: 121). Vorrang hat aus dieser Perspektive der Wohnungsneubau, da nur diese Maßnahme zu einer sinnvollen Ausweitung des Angebots führt (Voigtländer 2014: 24). Die Vertreter der wohlfahrtsstaatlichen Perspektive nehmen die Gegenposition zum von den Liberalen geforderten Primat des Marktes ein und lassen sich vom „Imperativ einer umfassenden sozialen ‚Wohnungsfürsorge‘“ leiten (von Einem 2016: 18). Sie begreifen Wohnungspolitik als integralen Bestandteil des Wohlfahrtsstaates und übertragen damit die Logik der keynesianischen Staatsintervention auch auf diesen Bereich. Damit rückt die staatliche Wohnungspolitik zum „gesamtgesellschaftlichen Steuerungsinstrument“ (von Beyme 1995: 125) auf. Kernüberlegung des wohlfahrtsstaatlichen Ansatzes ist, dass der Staat nicht nur für Personen sorgen muss, die sich am Wohnungsmarkt nicht selbst mit angemessenem Wohnraum versorgen können, wie etwa Geringverdiener, Dieter Rink & Björn Egner 26 Hartz IV-Bedarfsgemeinschaften, Migranten, Geflüchtete, Alleinerziehende. Im Gegenteil wird dem Staat eine wesentlich umfangreichere Rolle in der Versorgung zugeschrieben, er soll sich – wie in den Anfangsjahren der Bundesrepublik schon im Wohnungsbaugesetz festgeschrieben wurde – um die Sicherstellung von Wohnraum für „breite Schichten des Volkes“ kümmern. Dabei bestehen aber unterschiedliche Möglichkeiten, dieses politische Ziel zu erreichen. In bestimmten Bereichen ist durchaus Regulierung gefragt, wie beispielsweise bei der Festlegung von Wohnungskontingenten für den sozialen Wohnungsbau, für einen verbesserten Schutz der Mieter im Rahmen des Wohnungsmietrechts oder durch die Integration der Wohnungsversorgung in die traditionellen sozialen Sicherungssysteme (z.B. in Transferleistungen). Aber auch der Aufbau eines gemeinnützigen Wohnungssektors, der abseits des Marktes ein Wohnungsangebot schafft, ist im Rahmen dieser Perspektive eine mögliche Gestaltungsoption. Beiden Möglichkeiten geht der Gedanke voraus, dass eine Wohnung stärker als Sozialgut verstanden wird statt als Wirtschaftsgut. Die Vertreter der wohlfahrtsstaatlichen Perspektive lassen sich häufig in der Soziologie und der Politikwissenschaft verorten. Es bestehen allerdings deutliche Differenzen hinsichtlich des Umfangs der Staatsinterventionen bzw. des Verhältnisses von Markt und Staat (vgl. Abstiens et al. 2017; Schönig et al. 2017). Die Vertreter der kritischen Perspektive, welche vor allem in der Soziologie und der Geographie beheimatet sind, gehen davon aus, dass „der spezifische Warencharakter der Wohnungsversorgung mit einem systemischen Marktversagen und einer sozialen Blindheit einhergeht“ (Holm et al. 2015: 5). Dieses Marktversagen führt zu systematischen Benachteiligungen gegenüber bestimmten Bevölkerungsgruppen, welche aufgrund ihrer Lebenssituation häufig in nicht angemessenen und/oder überteuerten Wohnungen leben. Ziel von Wohnungspolitik muss es aus kritischer Perspektive sein, die Marktlogik in der Wohnungspolitik zu überwinden und die Bereitstellung von Wohnraum durch „Dekommodifizierung und Vergesellschaftung“ (ebd.: 5 f.) an den gesellschaftlichen Bedürfnissen auszurichten. Wohnen wird als Teil der staatlichen Daseinsvorsorge, mithin als „soziale Infrastruktur“ betrachtet, die durch vollständig staatliche Versorgung bzw. Steuerung der Versorgung gewährleistet werden soll (Holm 2013a). Gemeinsam mit den Vertretern der wohlfahrtsstaatlichen Perspektive wird der Charakter der Wohnung als Sozialgut (gegenüber der liberalen Einordnung Einleitung 27 als Wirtschaftsgut) betont. Die bisherige überwiegend marktwirtschaftlich organisierte Wohnungsversorgung wird kritisiert und mitunter grundsätzlich abgelehnt; die Einrichtung einer „neuen Gemeinnützigkeit“ hingegen unterstützt, um Wohnungsbestände dem Zugriff des Marktes zu entziehen (Holm et al. 2015, 2017). Hier berührt sich die kritische Perspektive mit der (in Deutschland von wenigen Forschern vertretenen) sozialistischen Wohnungspolitik, die auf ein vollständig staatliches Angebot setzt. Unabhängig von der Perspektive ist Konsens, dass der Staat die Aufgabe hat, für unterprivilegierte Gruppen ein Wohnungsangebot zu unterhalten bzw. die Betroffenen durch zusätzliche Transfers in die Lage zu versetzen, sich mit angemessenem Wohnraum versorgen zu können. Bereits vor zwanzig Jahren sprachen Häußermann und Siebel (1996: 297) deshalb von der „Unvermeidbarkeit der Wohnungspolitik“. Das Fehlen der Auseinandersetzung um grundsätzliche theoretische und konzeptionelle Fragen führt zu einer in weiten Teilen politischen Debatte auch in der Wissenschaft, in der die drei Perspektivangebote (s.o.) eher unterschwellig mitschwingen, als dass sie explizit geäußert und weiterentwickelt werden. Zudem folgt die wissenschaftliche Beschäftigung mit der Wohnungspolitik offenbar den Zyklen der Wohnungspolitik und der Wohnungsmärkte selbst. So begann der aktuelle Zyklus Anfang der 2010er Jahre mit der Thematisierung der „neuen Wohnungsfrage“ (Rink et al. 2015), nachdem Anfang der 2000er Jahre die Beschäftigung mit der Wohnungspolitik zunächst insgesamt beendet schien (Egner et al. 2004). Insgesamt ist festzustellen, dass die akademische Auseinandersetzung mit dem Wohnen in den letzten Jahren deutlich an Fahrt gewonnen hat und die Vernetzung innerhalb des Feldes stärker geworden ist – mehrere Studien zu verschiedenen Themen erscheinen, Beiträge und Sammelbände über die Grenzen der Disziplinen hinaus sind erschienen. Ein nicht unwesentlicher Teil der Auseinandersetzung zur Wohnungspolitik beschäftigt sich mit der Tätigkeit des Bundes oder „des Staates“ bzw. „der Politik“. Dies ist sicherlich nicht unwichtig, aber uns ist es ein Anliegen, den Blick stärker auf die lokale Ebene zu richten, denn Wohnungsmärkte und -versorgung „zählen für die Städte und Gemeinden zu den wichtigsten Fragen kommunaler Daseinsvorsorge“ (Hintzsche 1999: 801). Dabei sind die Möglichkeiten der Städte und Gemeinden für Eingriffe vielfältig, aber auch von den Rahmenbedingungen abhängig. Finanzielle Handlungsspielräume, sich wandelnde Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt, Wandel von Investitionsbedingungen und lokale Strategien der Stadtent- Dieter Rink & Björn Egner 28 wicklung sowie der allgemeine bundes- und landesgesetzliche Rahmen wirken sich auf theoretisch mögliche und tatsächlich realisierbare Interventionen der Kommunen aus. Deshalb befindet sich lokale Wohnungspolitik stets im Spannungsfeld zwischen Regulierung und kommunaler Selbstverwaltung. Die kommunale Wohnungspolitik spielt seit Anfang der 1980er in der Forschung und wissenschaftlichen Diskussion eine Rolle. In den 1970er Jahren hatte sich die lokale Politikforschung als Forschungsfeld in der Politikwissenschaft konstituiert, die sich Ende der 1970er/Anfang der 1980er Jahre mit kommunaler Wohnungspolitik zu befassen begann. Ein Hintergrund für die Thematisierung von Wohnungspolitik war die „neue Wohnungsnot“, die bereits der Deutsche Städtetag 1980 zu einem zentralen Problem erklärt hatte. Das Forschungsfeld wurde mit einer thematischen Tagung des Arbeitskreises Lokale Politikforschung der DVPW im Jahr 1982 gewissermaßen eröffnet. Daraus ging ein Sammelband zu kommunaler Wohnungspolitik hervor, der recht unterschiedliche Aspekte des Themas beleuchtete und auch die Ergebnisse erster Forschungsprojekte beinhaltete (Evers/Lange/Wollmann 1983). Eine der zentralen Fragen war die nach der Dezentralisierung der Wohnungspolitik, wie sie von der gerade angetretenen konservativ-liberalen Bundesregierung vertreten wurde. Die Erwartung, dass durch eine Kommunalisierung eine Optimierung der Wohnungspolitik erreicht werde, wurde allerdings damals schon sehr kritisch gesehen; „eine klare rationale Begründung hat die Forderung nach Kommunalisierung der Wohnungspolitik … dort, wo hierunter in Wahrheit ein Abbau des staatlichen Interventionskorridors in das Marktgeschehen verstanden wird“ (Krautzberger in Evers, Lange, Wollmann 1983, S. 28). Konukiewitz bewertete das als „Lückenbüßerrolle der Kommunen in der Wohnungspolitik“ angesichts des Rückzugs des Bundes (ebd.: 175). Kommunen hätten kaum Spielraum für eine eigenständige kommunale Wohnungsbaupolitik (Schaller in ebd.: 231). Darüber hinaus konstatierte etwa Krautzberger (1982: 28) eine teilweise „erhebliche Berührungsangst der kommunalen Bürokratie gegenüber Instrumenten zur Durchsetzung einer sozialorientierten Wohnungs- und Stadterneuerungspolitik“. Lehmann sprach vom „überalterten und überschuldeten Gebäude der Wohnungspolitik“ (ebd.: 36). Conradi konstatierte die „erlöschende konzeptionelle Bannkraft und die zerbröckelnde politische und gesellschaftliche Abstützung, über die der soziale Mietwohnungsbau als Typus“ verfüge (ebd.: 53); die „alte Sozialstaatspolitik sei verbraucht, stumpf und müsse reformiert werden (ebd.: 60). Klaus Selle kritisierte, dass die Verwaltungen „bislang keine zusammenhängende Einleitung 29 wohnungspolitische Programmatik, geschweige denn ein auch nur halbwegs konsistentes Handeln im Wohnungsbereich“ kennen würden (ebd.: 87). Evers/Lange/Wollmann sprachen diesbezüglich von einem „Konglomerat verschiedener Einzelmaßnahmen und Initiativen der Politik und der Verwaltung, aber keinem klar umrissenen wohnungspolitischen Programm (ebd.: 137). Wie man sieht, wurde sowohl die Wohnungspolitik des Bundes als auch die der Kommunen überaus kritisch gesehen und Reformen angemahnt. Die erste empirische Untersuchung in diesem Feld war die Studie „Kommunale Wohnungspolitik im Großstadtraum“ von Adalbert Evers und Tilman Harlander, die Frankfurt, Köln und München miteinander verglich (Evers/Harlander 1982). Hier wurde in einem Dreijahreszeitraum die kommunalen Wohnungspolitiken (Konzepte, Programme, Planungen und Maßnahmen der politischen Parteien und der Administration) untersucht und analysiert, welche Veränderungen und Tendenzen sich an den Grenzen von Sozialstaat und Wachstum abzeichneten. Die Unterschiede in den Wohnungspolitiken der drei untersuchten Städte seien „weit geringer“ gewesen als erwartet und „als es die parteipolitischen Konzepte und die Debatten um die Rolle von Markt und Staat vermuten lassen würden“ (ebd.: 111). Die Übereinstimmungen in den kommunalen Wohnungspolitiken der untersuchten Städte deuteten Evers und Harlander als „Ausdruck eines gemeinsamen Grundmusters gegenwärtiger Wohnungspolitik im Großstadtraum“ (ebd.: 113). Die zentralen Punkte sahen sie in vier Charakteristika: 1. Im grundsätzlichen Vorrang einer Art ökonomischer Sachzwangpolitik, bei einer zunehmend untergeordneten Rolle sozialpolitischer Zielsetzungen (ebd.). 2. Die „Ursachen einer neuen Wohnungsnot, die mit der Charakteristik des städtischen Wachstums- und Entwicklungsmodells zu tun haben“, würden kaum problematisiert (ebd.: 114). 3. Der Wohnungsneubau werde als Schlüsselproblem und eigentliches Aktivitätsschwerpunkt angesehen. Das bedeute, „daß die Wohnungsproblematik nicht in erster Linie als Frage der Struktur und Verteilung von Wachstum, sondern vor allem als Frage der Wiederankurbelung von Wachstum schlechthin im Wohnungssektor gesehen wird“ (ebd.: 116). 4. Die wohnungsbezogene Bestandspolitik bleibe „auch unter den Vorzeichen der ̀ Neuen Wohnungsnot´ zunächst und in erster Linie bauliche Aufwertungspolitik“ (ebd.: 117). Es entstehe ein Bild, wo sich „die ökonomische Logik sowohl der Neubau- wie der Aufwertungsmaßnahmen gegenüber sozialen Gestaltungs- und Reformfragen gewissermaßen verselbständigt hat“ (ebd.: 120 f.). Daraus resultiere „die Tendenz zu einer wachsenden Subalternität der kommunalen Wohnungspolitik als Sozialpolitik“ (ebd.). Diese „Subalternität“ bzw. schwache Position ergebe Dieter Rink & Björn Egner 30 sich aus der Verdoppelung und Trennung von Wohnungspolitik in Wirtschafts- und Sozialpolitik (ebd.: 309; vgl. auch Evers 1985). Es blieben dann den Politikern nur noch von der Wirtschaftspolitik abgetrennte Kompensationsversuche, Wohnungspolitik werde „Restverwaltung von Problemgruppen“ bzw. „Notverwaltung der neuen Formen von Armut und Randständigkeit“ und degradiere als Sozialpolitik zur „politischen Sonderverwaltung sozial und kulturell desintegrierter Gruppen“ (ebd.: 320, 323). Aus heutiger Sicht überrascht die Weitsichtigkeit, mit der kommunale Entwicklungen vorausgesehen wurden. Evers und Harlander haben schon damals Fragen aufgeworfen, die noch heute aktuell sind, etwa wie die Unterschiede in den Wohnungspolitiken von Städten erklärt werden können. In den frühen Arbeiten aus den 1980er und 1990er Jahren wurde kommunale Wohnungspolitik vor allem im Hinblick auf ihre Einbettung in das System der staatlichen Wohnungspolitik thematisiert. Der wohnungspolitische Handlungsspielraum der Kommunen wurde als begrenzt und „in starkem Maße von Regelungen auf Bundes- und Landesebene abhängig“ gesehen (Kirchner/Sautter 1993: 524). Die knapper gewordenen finanziellen Ressourcen engten den wohnungspolitischen Handlungsspielraum der Kommunen zusätzlich ein. Kirchner und Sautter kamen angesichts dieser Sachlage zu dem Schluss, dass „Maßnahmen der kommunalen Wohnungspolitik nur flankierenden Charakter haben“ könnten. Die entscheidenden Anstöße zur Sicherung der Wohnungsversorgung und zur Überwindung der Wohnungsknappheit müssten von der staatlichen Wohnungspolitik ausgehen (Kirchner/Sautter 1993: 524). Bereits Mitte der 1980er Jahre wurde aber auch darüber diskutiert, Kompetenzen in der Wohnungspolitik auf die problemnähere kommunale Ebene zu verlagern (Killiat 1984). Zu konkreten Vorschlägen hinsichtlich eines Konzepts kam es aber nicht, erst Ende der 1990er Jahre stand das Thema wieder auf der Agenda, als der Bund das Wohnungsbaurecht reformierte (Hintzsche 1999: 820). Die bislang umfassendste Untersuchung einer einzelnen Stadt im Rahmen einer Fallstudie war die der Stadt Nürnberg (Holtmann/Schäfer 1996). Übergreifend wurde die Frage verfolgt, welche Steuerungsinstrumente auf kommunaler Ebene zur Verfügung stehen. Ausführlich wurde das politischadministrative System der Stadt, die Stadtverwaltung (ebd.: 285 ff.), die politische Parteien (310 ff.) sowie die Wohnungspolitik und die dabei eingesetzten Instrumente (323 ff.) untersucht. Darüber hinaus wurden auch die Interessenvertretungen der Mieter und Hausbesitzer (216 ff.), die Stadtviertelvereinigungen (236 ff.) sowie die Bauträger (249 ff.) einbezogen. Die Autoren kamen zu dem Ergebnis, dass die Wohnungspolitik in Nürnberg lange Zeit die parteipolitischen Fronten widerspiegelte: die CSU mit einer Einleitung 31 Orientierung auf Eigentum, die SPD auf den sozialen Wohnungsbau sowie SPD und GRÜNE auf Bestandssicherung (ebd.: 362). Die Autoren problematisierten die expandierende Nachfrage von finanzstarken Kleinhaushalten, die andere verdrängten. Einkommensschwache Haushalte gehörten zu den Verlierern des Wohnungsmarktes, das bezahlbare Wohnungsangebot verringere sich immer weiter (ebd.: 409). Zentrales Anliegen der Wohnungspolitik müsse die Schaffung und Erhaltung preiswerten Wohnraums sein (ebd.: 412). Das Handlungspotenzial der Städte würde jedoch überschätzt werden, in Nürnberg sehe man zwar eine adäquate Zielformulierung, es gebe aber Implementierungsdefizite. Insgesamt bestehe eine „Überforderung der Verwaltung durch rasche Entwicklungen“, wie z.B. unvorhergesehen starken Zuzug, weshalb die Kommunen häufig nur „Krisenmanagement“ betrieben (ebd.: 421f.). Die Studie ist sehr umfassend und detailreich und hat mit einem komplexen methodischen Design gearbeitet. Sie ist eine Tiefenbohrung, die eine Zusammenschau von Wohntrends und Wohnungspolitik erlaubt, ihre Begrenzung liegt freilich in der alleinigen Untersuchung einer einzigen Kommune. Dennoch kann sie als bedeutendster Beitrag zur kommunalen Wohnungspolitik nicht nur für das Jahrzehnt der 1990er Jahre angesehen werden und ist augenscheinlich die ausführlichste Analyse der Wohnungspolitik einer Großstadt, die es je in Deutschland gab. Eine vergleichende Studie zu kommunaler Wohnungspolitik entstand Anfang der 2000er Jahre und ist im Band „Soziale Wohnraumversorgung und kommunale Wohnungspolitik in Nordrhein-Westfalen“ (Michels et al. 2001) dokumentiert. Sie fußt auf einer Untersuchung der lokalen Wohnungsmärkte und kommunalen Wohnungspolitiken in 12 NRW-Städten, darunter Großstädte wie Köln, Dortmund, Düsseldorf und Essen. Sie kam zu dem Befund einer großen Varianz bzw. Heterogenität bei der Umsetzung der Wohnungspolitik des Landes in den untersuchten Kommunen. Für die Zukunft sei jedoch mit einer deutlichen Anspannung bei der sozialen Wohnraumversorgung zu rechnen. Die Autoren forderten daher eine vorausschauende kommunale Wohnungspolitik, die die soziale Wohnraumversorgung auch langfristig sicherstelle (ebd.: 17). Das beinhalte weiterhin soziale Wohnraumförderung sowie innovative Ansätze zum Erwerb von Belegungsbindungen (ebd.: 33). Außerdem werden die Dezentralisierung der Wohnungspolitik sowie stärkere Kooperation der Kommunen untereinander in funktionalen Wohnungsmarktregionen etwa im Ruhrgebiet (ebd.: 33 ff.) gefordert. Hier wird wiederum die Unterschiedlichkeit der Problemlagen und der kommunalen Wohnungspolitiken selbst innerhalb eines Bundeslands deutlich. Dieter Rink & Björn Egner 32 Ebenfalls als Einzelstudie zu kategorisieren ist die 2011 publizierte Dissertation von Sonja Borchard, welche unter Anwendung eines Governance- Ansatzes in einem sechsjährigen Zeitraum die Wohnungspolitik in Dortmund untersucht hat. Der Fokus lag dabei auf der Analyse unterschiedlicher Akteursgruppen und –konstellationen in Bezug auf die Wohnungspolitik, insbesondere im Hinblick auf die Herausforderungen des Wohnungsmarktes. Als entscheidende Einflussgrößen wurde dabei auf den demographischen und sozio-ökonomischen Wandel, die Transformation der Anbieter auf dem Wohnungsmarkt sowie den Wandel der öffentlichen Steuerungsmedien eingegangen (Borchard 2011: 9). Die Autorin kam im Ergebnis ihrer instruktiven Studie zu dem Befund einer „weichen Steuerung mit Grenzen“ (ebd.: 242). Stadtentwicklungsplanung und Wohnungspolitik rückten enger zusammen, allerdings gebe es Handlungsrestriktionen öffentlicher Akteure durch fehlende finanzielle und personelle Ressourcen (ebd.: 246). Neue private Akteure, wie insbesondere internationale Investoren, könnten allerdings nicht erreicht und in die Governance eingebunden werden (ebd.: 252). Die Kommune sei gegenüber Desinvestment-Strategien privater Eigentümer machtlos, so ein ernüchterndes Fazit. Eine weitere komparative Studie zu kommunalen wohnungspolitischen Instrumenten hat Holm (2013b) vorgelegt, bei der sechs Städte (Berlin, Bremen, Hamburg, Köln, Leipzig und München) anhand ihres wohnungspolitischen Konzepts, ihrer Förderprogramme, der kommunale Wohnungsunternehmen, der Liegenschaftspolitik, der Förderung alternativer Wohnbauträger, der städtebaurechtlichen Verordnungen und der Regelungen zu den Kosten der Unterkunft untersucht wurden. Holm kam zu dem Ergebnis, dass kommunale Wohnungspolitik möglich sei. „Die vorgestellten Beispiele weisen die Wohnungspolitik als ein zutiefst reaktives Politikfeld aus“ (ebd.: 124). Je größer der Druck des lokalen Wohnungsmarktes sei, desto größer die Bereitschaft der Städte, die wohnungspolitischen Instrumente für explizit soziale Zielsetzungen einzusetzen. Proaktive und vorausschauende Wohnungspolitiken seien dagegen eher die Ausnahme. Gerade die Varianzen der wohnungspolitischen Instrumente in den analysierten Städten würden jedoch zeigen, dass kommunale Wohnungspolitik gestaltbar und die Orientierung an sozialen Zielen der Wohnungsversorgung eine politische Entscheidung sei (ebd.). Der demographische Wandel und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Wohnungsmärkte sind der zentrale Bezugspunkt der Untersuchung von Pristl (2014), welche sich mit Wohnungsmärkten „jenseits der Großstadt“ beschäftigte. Er ging der Hypothese nach, dass „lokale Wohnungs- Einleitung 33 politik angesichts begrenzter eigener Handlungsressourcen auf die Einbindung anderer Wohnungsmarktakteure in wohnungspolitische Strategien und Maßnahmen setzen und insoweit deren Denk-, Handlungs- und Investitionslogiken verstehen und berücksichtigen muss“ (Pristl 2014: 13). Er stellte fest, dass Wohnungsmarktentwicklungen und Wohnungspolitiken ländlicher Räume bislang nicht im Fokus und kaum beforscht seien (ebd.: 15), dies stehe im Widerspruch zu einem „erneuten Bedeutungszuwachs aktiver staatlicher Wohnungspolitik“ (ebd.: 105), insbesondere auch die Notwendigkeit einer „strategisch ausgerichteten kommunalen Wohnungspolitik“ (ebd.: 144). Im Ergebnis fordert er: 1. Eine Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung, 2. Eine Verstetigung staatlicher Wohnungspolitik und Wohnungsbauförderung mit langfristiger Ausrichtung, 3. eine Flexibilisierung staatlicher Wohnungspolitik und Wohnungsbauförderung, die eine Anpassung an lokal differenzierte Bedarfe ermöglicht sowie 4. eine Vergrößerung kommunaler Handlungsspielräume bei der Wohnraumversorgung von Transferleistungsempfängern (ebd.: 336). Für die Probleme ländlicher Wohnungsmärkte seien keine „Lösungen“ im Sinne einer vollständigen Problembeseitigung, sondern nur „Bausteine einer Problemminderung“ (ebd.: 338). Egner et al. (2018) konstatierten in ihrer für die Böckler-Stiftung durchgeführten Studie zu kommunaler Wohnungspolitik zunächst ein „immer massiver werdendes Problem der Wohnraumversorgung“ vor allem in großstädtischen Ballungsräumen der Bundesrepublik, welches vor allem Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen betreffe (6). Es liege nahe, von einem Marktversagen zu sprechen; Wohnungsmärkte produzierten ohne politische Steuerung Ergebnisse, die sozial nicht erwünscht seien (ebd.: 7). Es stelle sich die Frage, welchen Beitrag Städte leisten können, um die Probleme auf den Wohnungsmärkten anzugehen (ebd.: 6). Die Autor_innen sprachen von einer „Wiederauferstehung der deutschen Wohnungspolitik“, die deshalb so interessant sei, weil ihre traditionellen Steuerungsinstrumente, wie insbesondere groß angelegte Investitionsprogramme in Zeiten von „Schuldenbremsen“ nicht mehr nutzbar seien (ebd.: 15). In fünf Fallstudien zu lokalen Wohnungspolitiken in Berlin, Dresden, Kassel, München und Oberhausen wurden die spezifischen Problemlagen der Städte und ihrer Wohnungsmärkte analysiert, die zentralen wohnungspolitischen Diskurse und lokalen Praktiken dargestellt sowie best und worst practices unter den wohnungspolitischen Maßnahmen identifiziert (ebd.: 54). Die fünf Fallstudien zeigten eine starke Heterogenität (ebd.: 111). In den untersuchten Städten werde die Situation am Wohnungsmarkt auch un- Dieter Rink & Björn Egner 34 terschiedlich stark dramatisiert (ebd.: 116). Insgesamt gäbe es Mechanismen in der Interaktion städtischer Akteure, die es ihnen ermöglichten, eigene Handlungsmöglichkeiten im Bereich der Wohnungspolitik zu erschließen und zu nutzen (ebd.: 46). Als neue und wichtige oder sogar zentrale Akteure in der Governance von Wohnungspolitik sind in den letzten Jahren neuen Mieter_innen-Bewegungen und -Initiativen thematisiert worden. Dabei wird Governance von kommunaler Wohnungspolitik aus der Perspektive dieser Akteure untersucht. Ein instruktives Beispiel dafür ist die Dissertation von Lisa Vollmer, die die Formierung von Mieter_innen-Bewegungen in Berlin und New York empirisch analysiert hat. In der Arbeit geht um die Formierung als kollektive politische Akteure (Vollmer 2019). Sie zeigt auf, wie diese Bewegungen vor allem Forderungen an den Staat stellen, den Wohnungsmarkt zu regulieren, Mieter_innen zu schützen und selbst in die Wohnungsversorgung einzugreifen (Vollmer 2019: 275). Mieter_innenbewegungen hätten maßgeblich zur Repolitisierung der Wohnungsfrage beigetragen. Die Narrative und Forderungen der neuen Mieter_innenbewegungen seien auf das Thema „Wohnen fokussiert und verblieben in der Logik einer Single-Issue- Bewegung, es handele sich in der Regel um lokal beschränkte Initiativen und Bewegungen, 2018/19 gäbe es in Deutschland Ansätze zu einer bundesweiten Bewegung (Vollmer 2019: 281). Zu den Wirkungen der neuen Mieter_innenbewegungen gehöre, dass die Krise der Wohnungsversorgung anerkannt, das Thema auf die kommunale Agenda gesetzt und wieder eine gewisse Steuerung ausgeübt werde (Vollmer 2019: 281). Für eine breite soziale Bewegung müssten jedoch die Partikularisierung, die lokale Beschränkung der Organisation und der Forderungen sowie der Fokus auf das Thema Wohnen überwunden werden (ebd.: 284 f.). Der Ausgangspunkt der Studie von Sebastian Schipper zu Frankfurt/Main und Tel Aviv ist, dass außerparlamentarische wohnungspolitische Initiativen auf bundespolitischer Ebene überwiegend nur als Stichwortgeber_innnen und Zuschauer_innen präsent seien (Schipper 2018: 110). Bundesweit koordinierte Proteste erzielten nur kurzfristige mediale Aufmerksamkeit für die Wohnungskrise, häufig hätten sie indirekte Wirkungen, wenn etwa die Linke oder die Grünen die Forderungen der mietenpolitischen Proteste aufgreifen würden (ebd.). In Bezug auf die Wirkmächtigkeit sozialer Bewegungen, eine postneoliberale Dekommodifizierung des Wohnens durchzusetzen, falle das Ergebnis in Tel Aviv und Frankfurt ambivalent aus. Bewegungen hätten in beiden Kontexten das Thema Wohnen auf die Agenda gesetzt und die neoliberale Hegemonie destabilisiert. (ebd.: 117). Es seien dabei auch Praktiken der Wissensproduktion entstanden, die postneoliberale Alternativen ausarbeiten und Einleitung 35 gegenhegemoniales Wissen in gesellschaftspolitische Debatten einspeisen. Die Bewegungen hätten wohnungspolitische Experimente und Reformen ausgelöst und diese auch teilweise mitgeprägt (ebd.). Aber die realpolitische Umsetzung folge nur sehr bedingt den Forderungen der Bewegungen (ebd.: 118). Die Abwehrkämpfe hätten die Menschen politisiert und die Bewegungsaktivitäten hätten teilweise Einfluss auf die städtische Reformagenda. Ein zentrales Problem sei jedoch auch die prekären Ressourcen der Bewegungen (ebd.: 121). Insgesamt ist festzustellen, dass Wohnungspolitik an sich schon ein kleines Forschungsfeld ist, kommunale Wohnungspolitik wiederum ein kleiner Teil dessen – als Folge davon wird keine systematische und kontinuierliche Forschung betrieben. Das Thema wird vielmehr sporadisch und im Zuge von Wohnungsmarkt- bzw. wohnungspolitischen Zyklen bearbeitet. Dabei werden zwar Bezüge zu übergreifenden wohnungspolitischen Arbeiten hergestellt, aber keine Einbettung vorgenommen. In der allgemeinen wohnungspolitischen Debatte lassen sich die oben ausgeführten drei Paradigmen ausmachen, die teilweise in der Debatte zu kommunaler Wohnungspolitik eine Rolle spielen. Darüber hinaus lassen sich keine weiteren eigenen theoretischen bzw. konzeptionellen Ansätze und Zugänge erkennen. In der Forschung bleiben viele der Arbeiten eher deskriptiv. Es überwiegen Fallanalysen, die mehr oder weniger umfassend sind; vergleichende Studien sind dagegen selten. Die stilbildende Studie von Evers und Harlander zu drei deutschen Großstädten von Anfang der 1980er Jahre hat leider keine Fortsetzung gefunden; die Arbeit von Holtmann und Schäfer zu Nürnberg kann zwar vom Umfang, der Systematik und der konzeptionellen Anlage her als herausragend bezeichnet werde, sie steht aber weitgehend alleine. In den 2000er Jahren hat das BBSR angefangen, das kommunale Politikfeld Wohnen systematisch wissenschaftlich zu begleiten, etwa in Bezug auf kommunale Wohnkonzepte (BBSR 2010), Lokale Wohnbündnisse (BBSR 2016) oder Rekommunalisierungsstrategien als wohnungspolitische Strategie (BBSR 2017c). In den letzten Jahren sind außerdem einige Studien und Artikeln erschienen, die die Wohnungspolitik einzelner Städte zum Gegenstand haben (Metzger/Schipper 2017, Jekel 2018, Schipper 2018, Vollmer/Kadi 2018), sowie einige weitere vergleichende Studien (Schönig et al. 2017 sowie Egner et al. 2018). Generell scheint es in diesem Forschungsfeld keine erprobten Zugänge, bewährten Ansätze und wiederholten Fragestellungen zu geben, geschweige denn entwickelte Paradigmen. Erst seit Anfang der 2010er Jahre sind einige Anstrengungen auf diesem Feld zu beobachten, die zunächst nicht an den älteren Forschungsstand anknüpfen. Das Wissen der 1980er und 1990er Jahre ist praktisch verloren gegangen Dieter Rink & Björn Egner 36 und wurde in der bisherigen Debatte jedenfalls nicht rezipiert. Die aktuellen Beiträge zu kommunalen Wohnungspolitiken werden allerdings auch kaum zur Kenntnis genommen, sie spielen jedenfalls in den wohnungspolitischen Debatten kaum eine Rolle. 6. Ziel und Aufbau des Bandes Für diesen Band wird von der Annahme ausgegangen, dass sich kommunale Wohnungspolitiken in der Gegenwart erheblich unterscheiden. Notwendig sind hier ein vergleichender Blick auf und eine vergleichende Diskussion von lokalen Wohnungspolitiken. Im vorliegenden Band wird der Versuch unternommen, die Varianz lokaler Wohnungspolitiken anhand einer größeren Zahl von Beispielen zu untersuchen, er besteht aus Beiträgen zur lokalen Wohnungspolitik in vierzehn deutschen Städten. Die aktuelle wohnungspolitische Diskussion wird von den deutschen Metropolen, den meisten Groß- und einigen Universitätsstädten sowie Ballungsräumen dominiert. Es war uns daher wichtig, die Städte mit den größten Problemen auf den Wohnungsmärkten zu behandeln. Das sind zuallererst die „Big Seven“ Berlin, Hamburg, München, Frankfurt/M., Düsseldorf, Köln und Stuttgart. Diese Städte stellen eine eigene Kategorie dar, es sind die größten Städte mit der größten Wirtschaftskraft und Dynamik, sie weisen auch durchgängig sehr angespannte Wohnungsmärkte auf. Des Weiteren wollten wir auch eine gewisse Varianz bei den sog. B- und C-Standorten abdecken und haben sowohl ost- als auch westdeutsche Großstädte aufgenommen: Dortmund, Dresden, Hannover, Kassel und Leipzig. Mit Göttingen haben wir eine westdeutsche sowie mit Jena eine ostdeutsche Universitätsstadt berücksichtigt. Schließlich ging es uns auch um interessante bzw. spezifische Fälle, wie etwa die Stadt Dresden, die 2006 ihren gesamten kommunalen Wohnungsbestand privatisiert hat, Leipzig mit seinen bis in die 2010er Jahre hinein notorisch hohen Wohnungsleerständen sowie München (das ohnehin vertreten ist) wegen seiner langjährigen innovativen und konsequenten Wohnungspolitik. Die Auswahl der Städte in diesem Band ist nicht repräsentativ, nicht zuletzt auch pragmatischen Gesichtspunkten geschuldet und insofern kritisierbar. Es handelt sich aber um die umfassendste Studie zu kommunaler Wohnungspolitik, die je unternommen wurde. Wir gehen auch davon aus, dass sie durchaus aussagekräftig für die 77 deutschen Groß- sowie kleinere Universitätsstädte ist. Hier lassen sich exemplarisch Unterschiede, Wirkungen und Innovationen der Wohnungspolitik untersuchen Einleitung 37 Die Beiträge arbeiten jeweils die Relevanz bzw. spezifische Wohnungsproblematik in der jeweiligen Stadt heraus. Sie skizzieren zunächst die Stadtentwicklung der letzten Jahre sowie Hintergründe und aktuelle Entwicklung des jeweiligen Wohnungsmarktes. Bezüglich der kommunalen Wohnungspolitik geht es dann um die Problemdefinition und das Agenda- Setting, im Weiteren um die neuen wohnungspolitischen Konzepte, d.h. Strategien, Instrumente und Ressourcen sowie die Verflechtungen mit übergeordneten Politikebenen (Länder, Bund). Dezidiert wird auch auf die wohnungspolitischen Akteure und die jeweiligen (neuen) Governancestrukturen eingegangen. Schließlich wird die Implementierung der Wohnungspolitiken beleuchtet, hier werden Schwierigkeiten, Wirkungen und Nebenwirkungen aufgezeigt. Ein Fazit und ein Ausblick runden die Beiträge jeweils ab. Folgende Fragen strukturieren die einzelnen Beiträge: Wie ist die jeweilige kommunale Wohnungsfrage beschaffen? Welche Varianzen lassen sich hier beobachten? Wie gelangen die „neuen Wohnungsfragen“ auf die kommunalpolitischen Agenden? Wie sehen die neuen kommunalen Wohnungspolitiken aus? Welche Konzepte und Instrumente kommen zum Einsatz? Wie sehen die jeweiligen Governancestrukturen aus – welche Akteure werden einbezogen und in welchen Strukturen agieren sie? Welche Wirkungen lassen sich beobachten? Was kann mit (neuen) kommunalen Wohnungspolitiken erreicht werden? Wie können die lokalen Wohnungsprobleme damit gelöst werden? Welche wohnungspolitischen Handlungsspielräume haben die Kommunen, wie können sie auf die jeweiligen Probleme und Herausforderungen reagieren? Welche Erfahrungen sammeln die Kommunen mit ihren Wohnungspolitiken und wie reflektieren sie diese? Im Fazit des Bandes werden folgende übergreifende Fragen thematisiert: Welche Handlungsmöglichkeiten haben Kommunen unter den gegebenen Bedingungen überhaupt? Haben sich mit dem Rückzug des Bundes aus der Wohnungspolitik neue Spielräume eröffnet oder sind damit zusätzliche Restriktionen entstanden? Für die vergangenen Jahrzehnte wurde die kommunale Wohnungspolitik als bloße Ausführung von Bundes- und Landesvorgaben (Gesetzen, Regelungen, Programmen) beschrieben (s.o.). Die Frage ist, ob sich das nunmehr geändert hat und Kommunen eine größere Eigenständigkeit bei der Formulierung und Umsetzung von Wohnungspolitiken besitzen? Dieter Rink & Björn Egner 38 Welchen Stellenwert hat Wohnungspolitik auf kommunaler Ebene im Kontext anderer Politiken? Hat sie – wie früher verschiedentlich konstatiert – lediglich eine subalterne Bedeutung oder hat sie eine zentrale Position erlangt? Wie ist sie in die kommunale Politik insgesamt eingebettet – ist sie etwa Teil integrierter Stadtentwicklungskonzepte oder wird sie nur als vorübergehende Zusatzpolitik betrieben? Welche Entwicklungen und Muster lassen sich hier im Zeitverlauf beobachten (Stichwort: wohnungspolitischer Zyklus)? Welche Varianzen gibt es eigentlich in der Wohnungspolitik der unterschiedlichen Städte? Und womit lassen sich die Unterschiede erklären? Liegen sie in der Spezifik des jeweiligen Wohnungsmarktes begründet, in den unterschiedliche politischen Mehrheitsverhältnissen oder den verfügbare Ressourcen? Frühere Untersuchungen fanden ein „überraschend hohes Maß an Übereinstimmung“ kommunaler Wohnungspolitiken (s.o.) Wie sieht das nun heute aus – lassen sich Varianzen feststellen und wie groß sind diese? Literatur Abstiens, L., Bormann, R. und von Bodelschwingh, A. 2017: Zukunft der Wohnraumförderung. Gemeinwohlorientierung und Bezahlbarkeit am Wohnungsmarkt, Bonn. Bartholomäi, R. 2004: Die Entwicklung des Politikfeldes Wohnen, in: Egner, B./Georgakis, N./Heinelt, H. und Bartholomäi, R.: Wohnungspolitik in Deutschland, Darmstadt: 15-34. BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) 2010: Kommunale Konzepte: Wohnen, Werkstatt: Praxis Heft 69, Berlin. 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Einleitung Ob Wahlkampf ums Abgeordnetenhaus, von Bürgerinitiativen gestartete Volksbegehren oder die täglichen Schlagzeilen der Lokalzeitungen – kaum ein Thema der lokalen Politik ist in Berlin so präsent wie die Wohnungspolitik. Hintergrund dieser wohnungspolitischen Aufmerksamkeit sind die drastischen Veränderungen des Wohnungsmarktes in den letzten Jahren, die für viele unmittelbar spürbaren Wohnversorgungsprobleme in der Stadt sowie die erstarkenden Mieterproteste. Spätestens mit dem Regierungswechsel zu Rot-Rot-Grün im Jahr 2016 vollzog die Berliner Wohnungspolitik einen Paradigmenwechsel und priorisierte die Aspekte der sozialen Wohnversorgung. Der Beitrag beschreibt zunächst die wohnungspolitischen Herausforderungen in Berlin, gibt einen Einblick in die neuen Strategien, Instrumente und Akteure der Wohnungspolitik und diskutiert die spezifischen Hindernisse bei der Umsetzung einer sozialen Agenda im Bereich des Wohnens. 2. Berliner Wohnungskrise: Wohnungsmangel und Verdrängungsdruck Die Wohnungsversorgung in Berlin ist durch eine angespannte Wohnungsmarktlage und eine verstärkte Verdrängungsdynamik gekennzeichnet. Insbesondere Haushalte mit mittleren und geringen Einkommen haben verstärkt Schwierigkeiten, eine leistbare Wohnung zu finden und ihre bestehenden Wohnverhältnisse sind durch den wachsenden Verdrängungsdruck besonders bedroht. Als Folge von demographischen Entwicklungen und einer über viele Jahre zurückhaltenden Bauaktivität in Berlin hat sich eine deutlich angespannte Wohnversorgungslage herausgebildet. In den 27 Jahren zwischen 1992 und 2018 hat sich die Zahl der Haushalte in Berlin um 382.000 vergrößert – die Zahl der fertiggestellten Wohnungen im selben Zeitraum lag bei lediglich 260.000 (Amt für Statistik Berlin Brandenburg 2019, IBB Andrej Holm 44 2019). Die Anspannung des Wohnungsmarktes ist dabei durch die negative Entwicklung der Wohnversorgungsquote, eine rückläufige Zahl von frei verfügbaren Mietwohnungsangeboten, den Rückgang der Umzugsquote sowie der Etablierung eines grauen Wohnungsmarktes gekennzeichnet. Allein zwischen 2011 und 2018 hat sich die Angebotslücke zwischen der Anzahl der Haushalte und Anzahl der Wohnungen in Berlin von ca. 6.000 auf weit über 70.000 Wohnungen vergrößert. Die Wohnversorgungsquote in Berlin hat sind von 99,7 % (2011) auf 96,4 % (2018) deutlich verschlechtert und liegt seit acht Jahren kontinuierlich im negativen Bereich (Amt für Statistik Berlin Brandenburg 2019a, 2019d). Abbildung 1: Umzüge und Umzugsquoten Quelle: Techem 2019 sowie eigene Berechnungen. Auch die Verringerung von Mietwohnungsangeboten in Berlin verweist auf eine deutliche Mangelsituation: Die über Online-Portale annoncierten und frei zugänglichen Mietwohnungsangebote haben sich zwischen 2012 und 2018 von über 113.000 Angeboten pro Jahr auf weniger als 80.000 verringert – das ist ein Rückgang um etwa 30 % der früheren Angebote (Guthmann-Immobilien 2019). Diese Entwicklung hat zu einem Rückgang Umzugsmobilität geführt. Zwischen 2012 und 2018 verringerte sich die Umzugsquote in Berlin von 9,3 % auf 5,9 % (Techem 2019) (vgl. Abbildung 1). Der reale Rückgang der Wiedervermietungen beträgt demnach 34 % und übertrifft sogar die Zahlen zum Rückgang der Mietwohnungsangebote. 174.560 143.120 132.426 133.187 128.407 114.005 115.006 9,3% 5,9% - 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Umzüge Umzugsquote Berlin 45 Eine Analyse der Wiedervermietungen über Online-Portale, Genossenschaften und landeseigene Wohnungsbaugesellschaften zeigt, dass ein wachsender Anteil an Wohnungen im Zuge von eher informellen Direktvergaben vermietet wird und dabei Haushalten ohne Beziehungskapital oder spezielles Wissen den Zugang zur Wohnversorgung erschweren. Der Anteil der Wiedervermietungen, die nicht über die Wohnungsbaugesellschaften oder frei zugängliche Online-Angebote vermittelt wurden, ist in den letzten Jahren von 29 % (2012) auf 34 % (2018) gestiegen (Guthmann- Immobilien 2019, WVB 2019: 27). Das bestehende Defizit an Wohnungen (77.000 Wohnungen) und der Wachstumsbedarf für prognostizierte Bevölkerungsanstieg in den kommenden Jahren (117.000 Wohnungen) summieren sich zu einem Neubaubedarf von insgesamt knapp 200.000 Wohnungen bis 2030 (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen 2019a: 7). Das Defizit an leistbaren Wohnungen (definiert als Mietkostenbelastung (bruttowarm) unter 30 % des Haushaltsnettoeinkommens) übersteigt den Neubaubedarf deutlich und wird schon für das Jahr 2017 mit eine rechnerischem Defizit von über 300.000 Wohnungen angegeben (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen 2019e: 74). Neben dem Wohnungsmangel ist die Wohnungskrise in Berlin durch Mietsteigerungen und Verdrängungsdruck gekennzeichnet. Noch bis Ende der 2000er Jahre galten die Berliner Mietpreise im Vergleich zu anderen Großstädten als „sehr günstig“ und die Stadt hatte den Ruf, „dass man in Berlin nicht nur günstiger Wohnungen bekommt, sondern auch bei gleicher oder geringerer Zahlungsfähigkeit mehr Qualität erhält. Berlin bietet mehr Wohnqualität für weniger Geld“ (Spars et al. 2009: 70). Verantwortliche der Berliner Stadtpolitik griffen solche Analysen und Beschreibungen gerne auf und begründeten ihre weitgehende Ignoranz gegenüber aufkommenden Mietkonflikten regelmäßig mit dem Verweis auf den „entspannten Wohnungsmarkt“ (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2009: 35). Nicht einmal 10 Jahre später heißt es: „Berlin wird teurer und teurer“ (ImmoWelt 2018) und „in keiner deutschen Großstadt sind die Mieten mittlerweile für Normalverdiener so unerschwinglich wie in Berlin“.1 Eine 2019 veröffentlichte Studie zur „Verdrängung auf angespannten Wohnungsmärkten“ musste die Fallstudienauswahl Berlin nicht einmal mehr rechtfertigen, weil eine „Anspannung des Wohnungsmarktes“ „unzweifelhaft diagnostiziert“ werden könne (Beran/Nuissl 2019: 10). 1 „Mieten in Deutschland: Der große Vergleich“ (Berliner Morgenpost vom 06.08.2017). Andrej Holm 46 Die stark steigenden Mieten in bestehenden Mietverträgen und bei der Neuvermietung, die steigenden Umwandlungszahlen sowie modernisierungsbedingte Mietsprünge stehen für die neue Berliner Wohnungskrise und insbesondere das Wohnen von Haushalten mit durchschnittlichen und unterdurchschnittlichen Einkommen ist von hohen Mietbelastungsquoten und Verdrängungsängsten geprägt. Allein zwischen 2009 und 2018 sind die durchschnittlichen Bestandsmieten – also die Mietpreise in Wohnungen mit alten Mietverträgen – um 36 % (von 4,83 €/m² auf 6,56 €/m²) gestiegen (IBB 2010, 2019). Abbildung 2: Bestands- und Angebotsmieten 2009-2018 Quelle: Guthmann-Immobilien 2019, Berliner Mietspiegel 2010-2019. Insbesondere für Haushalte mit geringen Einkommen sind diese Mietentwicklungen mit einem deutlichen Anstieg der Mietkostenbelastung verbunden. Schon 2014 lag die Wohnkostenbelastung für 44 % aller zur Miete wohnenden Haushalte in Berlin jenseits der Leistbarkeitsgrenze von 30 % des verfügbaren Haushaltseinkommens – für fast die Hälfte aller Haushalte waren also schon die vergleichsweise günstigen Bestandsmieten zu teuer (Holm/Junker 2019: 9). Die Steigerung der Neuvermietungsmieten betrug im selben Zeitraum sogar 78 %. Statt bei 6,17 €/m² (2008) liegt die durch- 7,10 € 11,00 € 5,38 € 6,56 € 5,00 € 6,00 € 7,00 € 8,00 € 9,00 € 10,00 € 11,00 € 12,00 € 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Angebotsmieten (Median) Bestandsmieten / OVM (Median) + 55% + 22% Berlin 47 schnittliche Neuvermietungsmiete inzwischen bei 11 €/m² (2018). Vor allem in den attraktiv geltenden Innenstadtlagen werden noch deutlich höhere Mietpreise verlangt, so dass dort auch die Differenz zu den Bestandsmieten höher ausfällt. Je höher der Abstand zwischen Bestands- und Neuvermietungsmieten, desto höher auch der ökonomische Anreiz, die bestehenden Mietverträge aufzulösen und die Ertragslücke zu schließen. Die Verdrängung von Altmieterinnen und Altmietern hat sich in Berlin zu einem zentralen Geschäftsmodell entwickelt, da mit der Verdrängung die Mieten in vielen Lagen auf einen Schlag verdoppelt oder sogar verdreifacht werden können. Übertroffen werden die Verdrängungsgewinne der Neuvermietung nur von der Umwandlung in Eigentumswohnungen. Die Kaupreise für Eigentumswohnungen in Bestandsimmobilien haben sich von durchschnittlich 1.710 €/m² (2009) auf 4.098 €/m² (2018) mehr als verdoppelt. Entsprechend hoch ist der Anreiz, Wohnungen umzuwandeln und zu verkaufen. Zwischen 2008 (6.916 Wohnungen) und 2018 (12.836 Wohnungen) ist die Zahl der Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen deutlich angestiegen – insgesamt wurden in dem Zeitraum über 100.000 Miet- in Eigentumswohnungen umgewandelt (IBB 2010, 2019). Wie real die damit einhergehenden Verdrängungsbefürchtungen sind, zeigt eine empirische Untersuchung von Binnenumzügen aus zwei Innenstadtbezirken, bei denen eine Verdrängungsrate von 22,5 % festgestellt wurde: „das heißt, von den befragten Binnenwander_innen wurde fast ein Viertel (…) als verdrängt klassifiziert“ (Beran/Nuissl 2019: 200). Angesichts der etwa 107.000 Binnenwanderungen im Untersuchungszeitraum (09/2013 bis 08/2015) entspricht das allein für die beiden untersuchten Bezirke Mitte und Friedrichshain-Kreuzberg einer Anzahl von über 12.000 Verdrängungsfällen pro Jahr. Die gesamtstädtische Zahl dürfte mit etwa 25.000 Verdrängungsfällen pro Jahr deutlich darüber liegen (Beran/Nuissl 2019: 42, 91, 200 und eigene Berechnungen). Aufwertung und Verdrängung beschränken sich dabei nicht mehr auf hippe und angesagte Nachbarschaften, sondern haben weite Teile der Stadt erfasst. Gentrification ist zum Mainstream geworden und Mietsteigerungen lassen sich kaum mehr auf kulturelle Aufwertungen und veränderte Lebensstile in einzelnen Stadtteilen zurückführen. 3. Quellen der Krise: Berliner Stadtentwicklung seit 1990 Die Ursachen für den deutlichen Mietanstieg in den vergangenen Jahren sind mehrdimensional und können als sich gegenseitig verstärkendes Zu- Andrej Holm 48 sammenwirken von demographischen Veränderungen, politischen Entscheidungen und ökonomischen Veränderungen des Immobilienmarktes beschrieben werden. Die Bevölkerungsentwicklung in Berlin erfolgte in den drei Dekaden seit der Wiedervereinigung nicht nur diskontinuierlich, sondern im Vergleich von Einwohnerzahlen, Anzahl der Haushalte und fertiggestellten Wohnungen teilweise gegenläufig. Die 1990er Jahre in Berlin waren von gegenläufigen Trends geprägt: Bevölkerungsverluste, steigende Haushaltszahlen und ein Bauboom entspannten die Wohnversorgungssituation und die Wohnversorgungsquote lag 1999 bei über 102 %. Auch die 2000er Jahre waren von ungleichzeitigen Entwicklungen geprägt: Trotz stagnierender Bevölkerungsentwicklung war die Entwicklung in der Stadt von einem enormen Anstieg der Haushaltsanzahl gekennzeichnet, die durch die geringe Bauleistung nicht kompensiert werden konnte. Obwohl die Einwohnerzahl in den 10 Jahren zwischen 2000 und 2009 nicht einmal um 40.000 stieg, verringerte sich die Wohnversorgungsquote von entspannten 102 auf dramatische 95 %. Die Jahre seit 2010 haben Berlin zumindest mit Blick auf die Bevölkerungszahlen in eine wachsende Stadt verwandelt. Zwischen 2010 bis 2018 ist ein Zuwachs von über 360.000 Einwohnerinnen und Einwohnern zu verzeichnen – das entspricht einer Steigerung der Bevölkerung von 1,2 % pro Jahr. 2018 lag die Einwohnerzahl bei deutlich über 3,7 Mio. Trotz verstärkter Wohnungsbauaktivitäten mit mehr als 85.000 Wohnungen in den neun Jahren seit 2010 (+ 0,5 % p.a.) können die Baufertigstellungen den wachsenden Bedarf nicht vollständig decken. Die Wohnversorgungsquote liegt zurzeit mit 96 % deutlich unter den Verhältnissen einer ausgeglichen Angebots-Nachfragesituation (Amt für Statistik Berlin-Brandenburg 2019a, 2019b, 2019c). Konflikte um Mietsteigerungen und Verdrängung sind seit Anfang der 1990er Jahre ein Berliner Dauerthema. Geändert haben sich im Zeitverlauf jedoch die geografischen, politischen und ökonomischen Kontexte der Wohnungsfrage. Die wohnungspolitischen Ursachen der heutigen Wohnungskrise in Berlin gehen auf vereinigungsbedingte Restrukturierungen der ostdeutschen Wohnungswirtschaft, den Austeritätsdruck in den 2000er Jahren und die beschleunigte Abwicklung des sozialen Wohnungsbaus zurück. Vereinigungsbedingte Privatisierungen: Mit dem Beitritt 1990 wurden die westdeutschen Regelsysteme des Wohnungsmarktes auf Ostdeutschland übertragen. Der öffentliche Wohnungsbestand in Berlin reduzierte sich Berlin 49 durch diese vereinigungsbedingten Privatisierungen (Restitution und Altschuldenhilferegelung) von knapp 590.000 Wohnungen bis Mitte der 1990er Jahre auf weniger als 470.000 Wohnungen (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen 2018: 11). Auch die Mietpreise und Investitionsbedingungen in diesem Zeitraum wurden über die Mietenüberleitungsgesetze und Sonderabschreibungsbedingungen in Ostdeutschland direkt durch die staatliche Gesetzgebung bestimmt. Wohnungspolitik unter Austeritätsdruck: Mit dem Ausklingen der vereinigungsbedingten Sondersituationen unterlag die Wohnungspolitik in Berlin verstärkt lokalpolitischen Entscheidungen. Spätestens seit der Aufdeckung des Bankenskandals und der tiefen Verschuldung Berlins (mit mehr als 60 Mrd. €) bestimmten Austeritätsorientierungen die Stadtpolitik in allen Feldern. Für die Wohnungspolitik übersetzte sich die Konsolidierungsstrategie in einer Einstellung aller Förderprogramme (Modernisierung und Neubau), der weiteren Wohnungsprivatisierung (von ca. 220.000 Wohnungen) sowie dem Ausverkauf der Liegenschaften (Liegenschaftsfonds 2011). Beschleunigter Abbau des Sozialen Wohnungsbaus: Eine dritte Komponente der Deregulierung betrifft den Sozialen Wohnungsbau und ist in seiner beschleunigten Abwicklung begründet. Aus finanzpolitischen Motiven heraus wurden Eigentümerinnen und Eigentümer ermutigt, die Möglichkeit einer vorzeitigen Rückzahlung von Förderdarlehen zu nutzen und dadurch die Bindungsfristen zu verkürzen. Zudem wurde 2003 der Ausstieg aus der Anschlussförderung für etwa 28.000 Sozialwohnungen beschlossen. Insgesamt verringerte sich die Zahl der Sozialwohnungen von über 370.000 Wohnungen (1993) auf weniger als 100.000 im Jahr 2018 (Holm 2016). In der Summe von Privatisierung und beschleunigtem Ausstieg aus dem Sozialen Wohnungsbau reduzierte sich der Umfang des sozial regulierten Wohnungsbestands von 845.000 (49 % aller Wohnungen) im Jahr 1991 auf 391.000 (19 % aller Wohnungen) drastisch und verringerte die städtischen Handlungsspielräume bei der Ausgestaltung einer sozialen Wohnversorgung. Parallel zu den demografischen Veränderungen und dem schrittweisen Rückzug des Staates aus der Wohnungspolitik veränderten sich die immobilienwirtschaftlichen Verwertungsstrategien. Hohe Neuvermietungsmieten und die steigenden Kaufpreise für Eigentumswohnungen wurden in immobilienwirtschaftlichen Kalkulationen als Potentialwerte des Berliner Wohnungsbestandes angesehen. Entsprechend hohe Preise wurden insbesondere für bebaute Grundstücke aufgerufen. Die Kaufpreise für vermietete Wohnhäuser haben sich im Durchschnitt aller Transaktionen etwa verdreifacht. Wurde eine typisches Altbau-Mietshaus mit etwa 20 Wohnungen Andrej Holm 50 2009 noch für etwa 400 €/m² verkauft, werden inzwischen über 1.800 €/m² aufgerufen. Das Verhältnis zur durchschnittlichen Jahresnettomieteinnahme steigerte sich dadurch vom 12fachen (2009) auf das über 30fache (2018) (GAA 2010: 42, 2019: 45). Eine konservative Refinanzierung über die laufenden Einnahmen aus bestehenden Mietverträgen ist damit praktisch ausgeschlossen und die meisten Käuferinnen und Käufer müssen ihre Bewirtschaftungspläne mit den Ertragserwartungen der Neuvermietungspreise kalkulieren. Die Verdrängung der Bestandsbewohnerschaft wird damit zum Geschäftsmodell, denn in bestehenden Mietverhältnissen sind deutlichen Mietsteigerungen erhebliche Grenzen gesetzt. Die Mieterinnen und Mieter sehen sich daher in vielen Teilen der Stadt aggressiven Entmietungsstrategien ausgesetzt und die vielen mietenpolitischen Hausgemeinschaften, die ihr Recht auf Wohnen gegen ihre jeweiligen Hausverwaltungen durchzusetzen versuchen, sind Ausdruck dieser Auseinandersetzung (Vollmer 2015). Doch nicht nur das Geschäftsmodell der Wohnungsbewirtschaftung, sondern auch die Eigentümerstruktur selbst hat sich in den letzten Jahren ver- ändert. Mit der Privatisierung von mehr als 220.000 öffentlichen Wohnungen wurde nicht nur der Bestand der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften fast halbiert, sondern institutionellen Anlegern Tür und Tor für den Einstieg in den Berliner Wohnungsmarkt geöffnet (Uffer 2014). Mit der Deutsche Wohnen, Vonovia und anderen Firmen werden inzwischen etwa 240.000 Wohnungen von privaten und zum Teil börsennotierten Großkonzernen verwaltet. Auch unterhalb der Schwelle großer Konzerne dominieren institutionelle Anleger die Erwerbsstrukturen des Grundstückshandels. Nach Schätzungen von Immobilienmarktanalysten betrug der Anteil von sogenannten Family-Office-Investitionen – also immobilienbezogene Anlagestrategien großer Privatvermögen – bereits 10 % an allen Grundstückstransaktionen. Zudem wird von eine verstärkten Internationalisierung ausgegangen: „Der Anteil der durch ausländische Investoren getätigten Transaktionen wird 2018 auf rd. 50 % geschätzt“ (PropertyTour 2019). Laura Calbet Elias verweist in ihrer Forschungsarbeit zu Neubauprojekten auf einen ähnlichen Trend und arbeitet einen Typus der „finanzialisierten Projektentwicklung“ (Calbet Elias 2017: 353) heraus. Der Wohnungsmarkt in Berlin ist durch eine teilweise konkurrierende Überlagerung von klassischen immobilienwirtschaftlichen Bewirtschaftsstragien und finanzmarkttypischen Anlagemodellen gekennzeichnet. Ertrags- und Anlageoptimierung üben dabei gleichermaßen Druck auf bisher günstige Miete aus. Die sich verschärfenden Wohnungsfragen wurden von der Verwaltung und den etablierten politischen Akteuren in Berlin lange ignoriert. Während Berlin 51 Mieterinitiativen steigende Mieten, Verdrängungsdynamiken und Fehlentwicklungen thematisierten und umfassende Mietschutzinstrumente und Reformen für den Wohnungsbestand forderten (Dossiergruppe 2011), setzte die Regierungspolitik der SPD-CDU-Koalition bis 2016 vorrangig auf die Stärkung des Neubaus, um „durch ein ausreichendes Angebot (…) dem mietpreistreibenden Faktor der Verknappung entgegen (zu wirken)“ (Koalitionsvertrag 2011: 29). Ziele zur „Bau-, Wohnungs- und Mietenpolitik“ werden in einem knapp gehaltenen Abschnitt im Kapitel „Pulsierendes Berlin: Moderne Stadtentwicklung und starke Infrastruktur“ verhandelt und sind durch eine wachstumsbejahende Grundstimmung geprägt. Bestandsbezogene Interventionen wie die Neuausgestaltung von Milieuschutzsatzungen, die Umwandlungsverordnung oder auch soziale Vermietungsvorgaben für die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften wurden in dieser Phase geprüft und zaghaft genutzt, hatten aber den Charakter von Begleitprogrammen für die eigentlich wichtigen Neubauziele. Mit dem Regierungsantritt von Rot-Rot-Grün Ende 2016 erhielt die Wohnungspolitik einen zentralen Stellenwert. Unter der Überschrift „Bezahlbares Wohnen für alle“ werden ambitionierte Ziele detailliert ausformuliert und mit konkreten Projekt- und Handlungsankündigungen unterlegt (Koalitionsvertrag 2016: 32ff.). Die wohnungspolitische Agenda besteht nun aus einem Mix einer Liegenschaftspolitik als Daseinsvorsorge, deutlichen erhöhten Wohnungsbauzielen und Instrumenten für einen verstärkten Mieter*innen- und Wohnraumschutz. Die abstrakte Neubauorientierung der Vorgängerregierung wurde dabei überwunden – neben deutlich erhöhten Zielzahlen setzt Berlin explizit auf den Wohnungsbau der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften und von Genossenschaften. Im überarbeiteten Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030 werden erstmals konkrete Zielzahlen für einen öffentlichen und gemeinwirtschaftlichen Wohnungsbau benannt: „Der gemeinwohlorientierte Wohnungsneubau ist eine entscheidende Voraussetzung für bezahlbare Mieten. Die Hälfte des erforderlichen Neubaus soll als gemeinwohlorientierter Wohnungsbau entstehen (rund 100.000 Wohnungen bis 2030)“ (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen 2019a: 8). Das Agenda-Setting von Rot-Rot-Grün lässt sich als Dreiklang aus Neubau, Ausweitung der öffentlichen/gemeinwirtschaftlichen Bestände und einem konsequenten Mieterschutz beschreiben. Andrej Holm 52 4. Aktuelle Konzepte, Strategien und Instrumente der Wohnungspolitik Die aktuellen wohnungspolitischen Konzepte zielen darauf, den Neubau (insbesondere von leistbaren Mietwohnungen) zu stärken, die Bestände der öffentlichen und gemeinwohlorientierten Wohnungsunternehmen auszuweiten und Mieterinnen und Mieter im Bestand vor Verdrängung und Mietsteigerungen zu schützen. Die ambitionierten Neubauziele der Berliner Regierung wurden im Stadtentwicklungsplan Wohnen festgeschrieben. Neben der Identifikation von potentiellen Bauflächen für etwa 200.000 Wohnungen, darunter auch 14 Bauflächen für neu entstehende Stadtquartiere, werden dort eine Reihe von Instrumenten und Maßnahmen benannt, die den Wohnungsbau beschleunigen sollen, ohne die sozialen Ziele der Stadtentwicklung aus dem Blick zu verlieren: das Modell der Kooperativen Baulandentwicklung schreibt einen Anteil von mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnungen von 30 % der Geschossfläche bei Neubauvorhaben vor; die Kooperationsvereinbarung mit den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften verpflichtet diese, pro Jahr mindestens 6.000 Wohnungen im Neubau zu errichten; mit einem wachsenden Volumen der Wohnraumförderung soll die Förderzahl der mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnungen bis 2021 schrittweise auf 5.000 Wohnungen pro Jahr gesteigert werden (für die Programmjahre 2019/20 werden 750 Mio. € bereitgestellt). Die Umsetzung der Neubauprogramme verläuft bisher zögerlich: Während die Zahl der Förderbewilligungen kontinuierlich gesteigert werden konnte, ist die Menge der bisher fertiggestellten Wohnungen noch sehr gering. Von den 8.247 zwischen 2014 bis 2018 bewilligten Sozialwohnungen wurden bisher lediglich 1.754 (21 %) fertiggestellt (siehe Abbildung 3). Für die Ausweitung der öffentlichen und gemeinwohnorientierten Bestände setzt die Berliner Wohnungspolitik vor allem auf die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften (LWU). Bis zum Ende der Legislaturperiode 2012 soll der Bestand der öffentlichen Wohnungsunternehmen um 30.000 Neubauwohnungen und 10.000 Wohnungsankäufe im Bestand auf 360.000 Wohnungen anwachsen. Langfristig ist eine Ausweitung auf 400.000 Wohnungen vorgesehen. Finanziell unterstützt wird die Bestandsausdehnung der LWU mit bis zu 100 Mio. € pro Jahr, die als Eigenkapitalstärkung aus dem Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt und Nachhaltigkeitsfonds (SIWANA) oder im Zuge von Grundstückseinbringungen wirksam werden sollen. Eine Grundlage für eine nachhaltige Stadt- und soziale Wohnungspolitik ist die Verfügbarkeit von Grundstücken, die für die ge- Berlin 53 wünschten Nutzungen und an die bevorzugten Wohnbau- und Vorhabensträger vergeben werden können. Mit dem Regierungswechsel zu Rot-Rot- Grün wurde die Umkehr der Liegenschaftspolitik beschleunigt. Der Koalitionsvertrag von 2016 kündigte an, die „Liegenschaftspolitik als ein Instrument der Daseinsvorsorge“ zu nutzen und versprach ein „nachhaltiges Flächenmanagement“ und den Aufbau einer „strategischen Grundstücksreserve“ (Koalitionsvertrag 2016). Abbildung 3: Neubaubauförderung in Berlin Quelle: SenSW 2018. Zur Umsetzung wurde das Konzept einer „transparenten Liegenschaftspolitik“ entwickelt. Statt des Verkaufs von Grundstücken steht nun die Clusterung nach Bedarfen, die zielgerichtete Vergabe und eine verstärkte parlamentarische Kontrolle auf der Agenda des Liegenschaftsmanagements (Senatsverwaltung für Finanzen 2016). Ein wesentlicher Baustein der neuen Liegenschaftspolitik in Berlin ist die Konzeptvergabe, bei der nicht der höchste Preis, sondern die beste Nutzungsidee über die Grundstücksvergabe entscheiden soll. Vor allem kleine und innovative Bauprojekte erhofften sich von der Konzeptvergabe eine Chance auf Grundstücke, weil Höchstpreisgebote bei sozial kalkulierten Mietpreisen nicht in Frage kommen. Doch die Umsetzung erfolgt in kleinen Schritten: Seit 2016 wurden lediglich 10 Konzeptvergabeverfahren durchgeführt, von denen bisher erst zwei 197 1.014 2.305 3.132 3.500 4.000 4.500 5.000 5.000 1.754 8.247 - 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Geförderte WE (Bewilligung) fertiggestellte Sozialwohnungen Fertigstellungen Förderwohnungen (2014-2018) Bewilligungen Förderwohnungen (2014-2018) Andrej Holm 54 abgeschlossen werden konnten (BIM 2019). Auch die Förderung eines genossenschaftlichen Wohnbaus beschränkt sich bisher auf die Benennung eines Genossenschaftsbeauftragten, die Bereitstellung eines überschaubaren Genossenschaftsförderprogramms im Umfang von 20 Mio. € für 2019/20 sowie die gezielte Vergabe von 20 Grundstücken an Genossenschaften. Einen Vorstoß zur Ausweitung der öffentlichen Wohnungsbestände in Berlin kommt von den mietenpolitischen Basisbewegungen der Stadt. Die Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ wirbt seit Anfang des Jahres 2019 um die Unterstützung für ein Volksbegehren zur Vergesellschaftung der Bestände großer Immobilienkonzerne. Diese Vergesellschaftung würde voraussichtlich 10 Wohnungsunternehmen mit insgesamt etwa 240.000 Wohnungen betreffen. Die erste Stufe zur Einleitung des Volksbegehrens wurde mit knapp 60.000 gültigen Unterschriften, die in nur 10 Wochen gesammelt wurden, bereits im Juni 2019 erfolgreich gemeistert. Der Berliner Senat ist nun aufgefordert, das Vorhaben zu prüfen. Für den Schutz von Mieterinnen und Mietern im Bestand setzt Berlin vor allem auf die Verschärfung und verstärkte Anwendung von rechtlichen Instrumenten. So wurde seit dem Regierungsantritt von Rot-Rot-Grün die Zahl der Sozialen Erhaltungssatzungen nach §172 BauGB von 32 auf 66 Gebiete erhöht, in denen insgesamt über 850.000 Berlinerinnen und Berliner leben. Neben Auflagen zu Abriss, Umbau und Modernisierung ist dort durch die Auflage Umwandlungsverordnung, der Verkauf von umgewandelten Eigentumswohnungen ausschließlich an die Mieterinnen und Mieter erlaubt. Mit dem novellierten Zweckentfremdungsverbotsgesetz (ZwVbG) von 2018 soll Wohnraum vor Zweckentfremdung durch Leerstand, Abriss und der Umwandlung in Gewerberaum oder Ferienwohnungen geschützt werden. Zur Sicherung und Wiederherstellung der Wohnzwecke können die zuständigen Bezirksämter Treuhänder einsetzen und Ersatzvornahmen vornehmen, deren Rückzahlung durch die zweckentfremdenden Eigentümerinnen und Eigentümer eigenfordert werden kann. Zur Stärkung des Mieterschutzes durch rechtliche Instrumente hat das Land Berlin mehrere Bundesratsinitiativen eingebracht, die jedoch bisher keine Mehrheit im Bundesrat fanden (Deutscher Bundesrat 2017, 2018, 2019). Im Oktober 2019 beschloss der Senat von Berlin ein von allen drei Koalitionsparteien getragenes „Gesetz zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung“ dem Abgeordnetenhaus zur Abstimmung vorzulegen (Senat von Berlin 2019). Der sogenannte „Mietendeckel“ umfasst dabei eine preisrechtliche Regelung von Höchstmieten für den Zeitraum von fünf Jahren, der sich juristisch auf die landesrechtliche Gestaltungskompetenz für das Wohnungswesen bezieht. Bereits erste veröffentlichte Berlin 55 Entwürfe für das Gesetz (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen 2019b) hatten eine breite und teilweise aufgeregt geführte öffentliche Debatte ausgelöst. 5. Neue Akteure und veränderte Bündnisse Die administrative Verantwortung für die Wohnungspolitik in Berlin ist von einer Doppelstruktur gekennzeichnet: Während wesentliche Leitlinien, Zielvorgaben und Rahmenbedingungen auf der Landesebene entschieden werden, obliegt die tatsächliche Umsetzung in vielen Bereichen den Bezirksämtern. So haben beispielsweise die Stadtplanungsämter die Zuständigkeit bei der Aufstellung und Begleitung von Erhaltungssatzungsgebiete, bei der Umsetzung des Zweckentfremdungsverbotsgesetzes und bei der Bauleitplanung. Insbesondere im Bereich des Politikfeldes Wohnungsbau wurden mit der Wohnungsbauleitstelle, einem Steuerungsausschuss Wohnungsbau, einer Task Force Stadtquartiere und Entwicklungsräume, einer Clearingstelle und einem Handlungsprogramm zur Beschleunigung des Wohnungsbaus eine Reihe von institutionalisierten Koordinierungsstellen und -verfahren eingerichtet, die eine bezirks- und ressortübergreifende Steuerung und Beschleunigung des Wohnungsneubaus gewährleisten sollen. Zur Abstimmung des Vorgehens zwischen Landesebene und Bezirken und um „den Bezirken (…) die Möglichkeit zu geben, zu den grundsätzlichen Fragen der Verwaltung und Gesetzgebung Stellung zu nehmen“ sieht die Verfassung von Berlin (Art. 68, VvB) die Einrichtung eines Rats der Bürgermeister vor, der mindestens einmal monatlich zu gemeinsamen Besprechungen der Bezirksbürgermeister*innen mit dem Regierenden Bürgermeister (Michael Müller), dem Bürgermeister (Klaus Lederer) und der Bürgermeisterin (Ramona Popp) zusammen kommt. Die Komplexität der Wohnungspolitik in Berlin ist zudem durch die politische Konstellation eines Dreierbündnisses geprägt, in der die Regierungsparteien (SPD, Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen) trotz eines gemeinsamen Regierungsprogramms die öffentlich breit diskutierte Wohnungsfrage auch für den Parteienwettbewerb zu nutzen versuchen. So verzögert beispielsweise die Uneinigkeit der Parteien bis heute die im Koalitionsvertrag angekündigte Reform des Sozialen Wohnungsbau zur Sicherung der Bindungen und zur Senkung der Mietpreise in den älteren Förderjahrgängen. Die Mieterinitiative der Sozialwohnungen am Kottbusser Tor kritisierte im Sommer 2019 in einem offenen Brief die koalitionsinternen Blockaden: „Seit anderthalb Jahren verhindern in einem langen Prozess der Andrej Holm 56 Verschleppung vor allem Teile der SPD eine Einigung der drei Regierungsfraktionen zur Rettung der Sozialwohnungen“ (Kotti & Co 2019). Auch die mehrfache Verzögerung der Verabschiedung des Stadtentwicklungsplans Wohnen 2030 ging weniger auf fachliche Überarbeitungsbedarfe als auf das politische Kalkül zurück, die Position der linken Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen öffentlich zu schwächen. Nachdem der Regierende Bürgermeister zunächst öffentlichkeitswirksam den Beschuss des Planungspapiers stoppte,2 passierte er nur einen Monat später ohne substantielle Änderungen dann doch Gremien des Senats.3 Besonders deutlich wird die Spannung zwischen den drei Regierungspartien in der Haltung zum Volksbegehren für die Enteignung der großen Immobilienkonzerne: Während Die Linke die Initiative unterstützt und sich als Partei selbst an den Unterschriftensammlungen beteiligt hat, beschloss der Kleine Landesparteitag von Bündnis 90/Die Grünen, die „Ziele des Volksbegehrens“ zu unterstützen und den „Weckruf aus der Zivilgesellschaft“ ernst zu nehmen, ohne jedoch die Forderung nach Enteignung ausdrücklich aufzugreifen. Die SPD verschob hingegen auf Wunsch des Regierenden Bürgermeisters die Entscheidung auf und stimmte auf einem Landesparteitag im Oktober 2019 mit knapper Mehrheit gegen eine Vergesellschaftung der Bestände von gro- ßen Wohnungsunternehmen.4 Die Politik des rot-rot-grünen Senats setzt in einigen Politikfeldern auf eine verstärkte Kooperation mit Basisinitiativen und hat die Rolle von zivilgesellschaftlichen Gruppen deutlich gestärkt. Die munizipalistischen Elemente der Berliner Stadt- und Wohnungspolitik umfassen dabei sowohl Kooperationen auf der Ebene konkreter Projekte, eine Öffnung von Experten- und Beratungsgremien als auch die Formen der institutionellen Verankerung einer Politikgestaltung von unten. Zu den gelungenen Bespiele einer Kooperation auf Projektebene zählen die Planungsprozesse für das Haus der Statistik und das Dragonerareal, bei denen Basisinitiativen nicht nur eine Privatisierung bzw. Kommerzialisierung verhinderten, sondern kollaborative Planungsprozesse durchsetzen konnten und aktiv an der Gestaltung von Modellvorhaben mitwirken (Initiative Haus der Statistik 2019, Stadt von Unten 2017). Gelungene Beispiele der Kooperation sind auch die erfolgreichen Rekommunalisierungen des Neuen Kreuzberger Zentrums 2 „Lompschers Plan für Wohnungsneubau in Berlin fällt durch. Müller zieht Notbremse bei Stadtentwicklung“ (Tagesspiegel vom 23.07.2019). 3 „Entwicklungsplan Wohnen endlich beschlossen“ (Berliner Morgenpost vom 20.08.2019). 4 „Landesparteitag in Berlin SPD lehnt Enteignungen ab“ (Berliner Zeitung vom 26.10.2019). Berlin 57 (knapp 300 Wohnungen) und der Karl-Marx-Allee (670 Wohnungen), die erst durch die enge Zusammenarbeit von Bezirk, Senatsverwaltungen und den organisierten Mieterräten und Mieterbeiräten in den Wohnanlagen ermöglicht wurden (Schubenz 2018, Mieterbeirat KMA 2019). Auch in die Verständigung zu Leitlinien und Strategien der künftigen Stadt- und Wohnungspolitik wurden verstärkt Initiativen, alternative Planungsbüros und sozial- und Umweltverbände eingeladen. So wurden neben den klassischen Interessenverbänden der Bau- und Wohnungswirtschaft (BBU, BFW, IHK, Architektenkammer) und der Verwaltung auch über zehn Teilnehmende aus Initiativen, von jungen Genossenschaften und alternativen Planungsbüros in den Begleitkreis zur Erarbeitung der Leitlinien des Stadtentwicklungsplans Wohnen berufen, die sich auf diesem Wege aktiv an der strategischen Neuausrichtung der Berliner Wohnungspolitik einbringen konnten. Auch der Fachbeirat der Wohnraumversorgung Berlin, die die künftige Ausrichtung der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften steuern soll, ist paritätisch mit Vertreter*innen der Wohnungswirtschaft und von Mieterinitiativen besetzt (Wohnraumversorgung Berlin 2019). Ein 2019 eingerichtetes und aus Haushaltsmitteln des Landes Berlin finanziertes Initiativenforum Stadtpolitik soll stadtpolitische Basisgruppen in ihrer Arbeit unterstützen und ihren Themen im Rahmen von öffentlichen Anhörungen im Abgeordnetenhaus eine größere Aufmerksamkeit verschaffen. Das Initiativenforum steht für eine zunehmend „institutionalisierte Debatte zivilgesellschaftlicher Impulse mit der Politik zu Wohnen und Stadtentwicklung“ (Initiativenforum 2019). Mit der Einrichtung von mehreren Planstellen für die von Initiativen getragene Arbeits- und Koordinierungsstruktur für gemeinwohlorientierte Stadtentwicklung (AKS Gemeinwohl 2019) und LokalBau zur Unterstützung gemeinwohlorientierter Projekte im kooperativen Neubau in Friedrichshain-Kreuzberg erhielt die Institutionalisierung von Protest- und Basisinitiativen auch eine bezirkliche Verankerung (Lokalbau 2019). Der in diesen institutionalisierten Formen der Einbeziehung von stadtund mietenpolitischen Basisinitiativen partiell vollzogene Bruch mit der Selbstverständlichkeit der Berücksichtigung von wohnungswirtschaftlichen Interessen in die Politikgestaltung hat bei den wohnungswirtschaftlichen Akteuren und Verbänden einen Wechsel ihrer Kommunikationsstrategien ausgelöst. Statt fachlicher Impulse in geschlossenen Expertengremien und Hintergrundgesprächen zu Gesetzesvorhaben suchen sie verstärkt die Öffentlichkeit, platzieren eigene Positionen in der Presse, organisieren Plakatund Social-Media-Kampagnen, um für ihre eigenen Interessen zu werben. Insbesondere in den Diskussionen um den Volksentscheid zur Enteignung Andrej Holm 58 großer Wohnungsunternehmen und den Mietendeckel reagierten Immobilienverbände wie klassische Protestbewegungen und mobilisierten für ihre Positionen mit populär gestalteten Webseiten, Plakataktionen und Demonstrationen und stehen für die wachsende Polarisierung der Berliner Wohnungspolitik.5 6. Neuer Wein in alten Schläuchen: Schwierigkeiten der neuer Berliner Wohnungspolitik Die Umsetzung der Berliner Wohnungspolitik stößt auf mehrere Widerstände: die Überforderung bestehender Verwaltungsstrukturen, das mangelnde Adaptionspotential der administrativen Akteure, eine erschwerte Neukonstitution der Akteurskonstellation und wirtschaftlich bedingte Verzögerungen im Wohnungsbau. Die neue Wohnungspolitik setzt nicht nur bereits begonnene Trendwenden bei der Liegenschaftspolitik und der Ausrichtung der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften fort, sondern in einigen Feldern auch auf neue Instrumente (Zweckentfremdungsverbot mit Trägerschaftsmodell, Umwandlungsverordnung in den Erhaltungssatzungsgebieten, Grundstücksvergabe in Erbpachtverträgen, Vorschlag für einen Mietendeckel), für deren Umsetzung es meist noch keine administrativen Erfahrungen gibt. In einigen Bereichen mussten neue Verwaltungsaufgaben ausgelagert (Einkommensprüfung zur Gewährung von Mietzuschüssen im Sozialen Wohnbau an einen externes Büro) oder in die bestehenden Strukturen aufgenommen werden (z.B. Prüf- und Genehmigungsverfahren für die Vermietung von Ferienwohnungen durch die Bezirksämter) – in anderen Feldern kommen bisher kaum genutzte Instrumente zur Anwendung (z.B. Vergabe von Wohnbaugrundstücken in Erbpachtverträgen, Prüfung und Durchführung von Vorkaufsrechten). Diese verstärkten administrativen Anforderungen führen zu Reibungsverlusten bei der Umsetzung. Die neue Ausrichtung der Berliner Wohnungspolitik steht in Teilbereichen im Widerspruch zu den bisherigen Handlungsmaximen und muss teilweise gegen eingespielte Verfahrenswege in der Verwaltung durchgesetzt werden. So kommen die bisher geforderte Orientierung an einer möglichst schnellen Genehmigungspraxis für Neubauvorhaben in Konflikt mit den sozialen Vorgaben und den gestärkten Beteiligungsmomenten. Eine grundle- 5 „Wirtschaftsverbände protestieren gegen Mietdeckel“ (Berliner Morgenpost vom 09.12.2019). Berlin 59 gende Reform des Sozialen Wohnungsbaus (alt) kollidiert bisherige Selbstverständnis der Verwaltung, öffentliche Rückflüsse und Gewinne von privaten Fördernehmern nicht zu gefährden. Auch die Geschäftsführungen der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften scheinen mit der neuen Anforderung, vor allem soziale Wohnversorgung sicher zu stellen, zum Teil überfordert und haben gleich mehrfach nach politischen Beschlüssen für Mietverzichte massenhaft Mieterhöhungsverlangen an die Mieterinnen und Mieter verschickt, die dann später zumindest teilweise wieder zurückgenommen werden mussten.6 Aus einer institutionellen Perspektive geraten Tempo und Inhalt der neuen Zielstellungen in Konflikt mit den beschränkten Transformationspotentialen der Verwaltung (Florack 2013: 155 ff.). Da mit vielen Instrumenten zugunsten einer sozialen Mietentwicklung die wohnungswirtschaftlichen Gewinnmöglichkeiten eingeschränkt werden, treffen die wohnungspolitischen Vorschläge des Senats auf harte und öffentlich ausgetragene Kritik von wohnungs- und immobilienwirtschaftlichen Interessensgruppen. Da auch die Anforderungen an die gemeinwirtschaftlichen Segmente des Wohnungsmarktes (landeseigene Wohnungsbaugesellschaften und Genossenschaften) weit über die Erwartungen früherer Landesregierungen hinausgehen, agieren auch diese gereizt auf die neuen Impulse und lassen den Eindruck entstehen, dass die rot-rot-grüne Wohnungspolitik gegen jeden wohnungswirtschaftlichen Sachverstand durchgesetzt werden soll (BBU 2019, WBGD 2019). Im Vergleich zu früheren – meist einvernehmlich ausgehandelten – Wohnungsbaubündnissen werden die aktuellen Anforderungen maßgeblich von der Politik bestimmt und z.B. gegenüber den landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften über die Kooperationsvereinbarungen durchgesetzt. Die polarisierten öffentlichen Diskussionen stehen für einen Bruch des bisherigen Interessenblocks im Bereich der Wohnungspolitik, ohne dass bisher eine handlungsfähige Akteurskonstellation an dessen Stelle getreten ist. Erschwert wird der Aufbau eines neuen Interessenblocks durch die öffentlich sichtbare Uneinigkeit der Koalitionspartner und das Fehlen einer konsistenten Agenda für die kommenden Jahre. Neben den verwaltungs- und politikbezogenen Schwierigkeiten bei der Umsetzung einer neuen Wohnungspolitik verhindern auch wirtschaftliche Aspekte einen schnellen und sichtbaren Erfolg. Insbesondere im Bereich des Neubaus weist die Statistik für Berlin einen sogenannten Bauüberhang von knapp 60.000 Wohnungen aus – das sind Wohnungen, die trotz einer 6 „Degewo erhöht trotz Mietendeckel die Miete“ (Berliner Morgenpost vom 20.06.2019) und „Mieterhöhung trotz alledem“ (taz vom 09.05.2019). Andrej Holm 60 Baugenehmigung noch nicht fertiggestellt wurden (IBB 2019: 78). Die hohen Zahlen (noch) nicht realisierter Bauvorhaben werden überwiegend auf die zeitliche Verzögerung von Bauplanung und -durchführung zurückgeführt. Da der Erfolg der Berliner Wohnungspolitik auch an der Neubauleistung gemessen wird, verstärken diese Bauüberhänge den Eindruck einer nicht ausreichenden Priorisierung der Neubaupolitik, die in politischen Debatten und medialer Polemik (Senatorin Lompscher wird oft als „Nichtbausenatorin“ oder „Bauverhinderungssenatorin“ beschrieben) regelmäßig vorgetragen werden.7 7. Fazit und Ausblick Die Berliner Wohnungspolitik unter Rot-Rot-Grün reagiert auf den verstärkten Verdrängungsdruck und Mietsteigerungen mit Instrumenten zur Stärkung von wohnungspolitischen Handlungsspielräumen der öffentlich verwalteten Wohnungsunternehmen, zur Durchsetzung von möglichst hohen gemeinwirtschaftlichen Anteilen an Neubauprojekten und Strategien für einen erweiterten Mieterschutz in bestehenden Mietverträgen. Die wohnungspolitische Agenda kann dabei als Mix der Reanimation klassischer wohlfahrtstaatlicher Instrumente (Stärkung des öffentlichen Wohnungsbaus, Wiedereinführung von Förderprogrammen, Verschärfung von Zweckentfremdungsverboten) und der Entwicklung neue Strategien (Nutzung von Vorkaufsrechten, Ankaufstrategien der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften, Grundstücksvergabe in Erbpacht, Überlegungen zur Einführung eines Mietendeckels) angesehen werden. Die Abkehr von der Austeritätspolitik der vergangenen Jahre und die Übernahme von öffentlicher Verantwortung für die Wohnversorgung, um aktiv preisgünstige Bestände zu schaffen und bestehende Mietverhältnisse zu schützen, stehen für einen Paradigmenwechsel (siehe Rink u.a. 2015: 79) der Berliner Wohnungspolitik. Der angestrebte Paradigmenwechsel umfasst dabei alle wohnungspolitischen Steuerungsmedien und setzt sowohl auf rechtliche (Mietendeckel, Zweckentfremdungsverbot, Umwandlungsverordnung), finanzielle (Ausweitung der Förderprogramme, Finanzierungsrücklagen für den Ankauf von Wohnungen und Grundstücken), und eigentumsbezogene (Ausbau des öffentlichen Wohnungsbestandes durch Ankauf und Neubau) Instrumente. Die inhaltliche Ausrichtung der neuen Berliner Wohnungspolitik setzt auf 7 „Katrin Lompscher: Linke Ostfrau lehrt Vermieter das Fürchten“ (Der Standard vom 27.08.2019). Berlin 61 eine klare Priorisierung der sozialen Wohnversorgungsaspekte und umfasst sowohl prohibitive, als auch produktive Instrumente, die den Mieterschutz und die Ausweitung der gemeinwirtschaftlichen Wohnungsbestände in den Vordergrund stellen. Beim Vergleich der verschiedenen Instrumente fällt auf, dass die Umsetzung der rechtlichen Instrumente zum Mieterschutz deutlich zügiger realisiert wurde als der Aufbau von kommunalen Bau- und Planungskapazitäten. Die aktuellen wohnungspolitischen Suchbewegungen in Berlin unterscheiden sich von früheren Phasen vor allem durch die starke Stellung von Basisinitiativen, die mit einer eigenen Programmatik im Politikfeld Wohnen agieren und denen es gelungen ist, zumindest Momente der Mitgestaltung durchzusetzen. Die längerfristige Durchsetzung einer Wohnungspolitik, die die Grundbedürfnisse des Wohnens vor die Wirtschaftsinteressen der Immobilienverwertung stellt, wird wesentlich davon abhängen, ob es gelingt das Dreieck von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft um gemeinwirtschaftliche Partner aus der Wohnungswirtschaft zu erweitern. Literatur AKS Gemeinwohl 2019: Zwischenbericht zur Einrichtungsphase der AKS Gemeinwohl. 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Einleitung Seit dem Anfang der 2010er Jahre wird in Hamburg intensiv und kontrovers über den Wohnungsmarkt und die städtische Wohnungspolitik diskutiert, so dass sich von einer Wiederkehr der Wohnungsfrage sprechen lässt. Dieser Entwicklung vorausgegangen waren ein Jahrzehnt „unternehmerischer Stadtpolitik“ unter CDU-geführten Senaten, deutliche Steigerungen der Mieten und Wohnungspreise sowie das Aufkommen von Protesten gegen Gentrifizierung und für ein Recht-auf-Stadt. Seit dem Jahr 2011 profiliert sich der wieder von der SPD geführte Hamburger Senat mit dem Ansatz einer neuen Bündnispolitik für das Wohnen, welcher dazu beitragen soll, die Wohnungsversorgung für Haushalte mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu sichern. Trotz der Intensivierung alter und der Einführung neuer Instrumente gelingt es jedoch bisher nicht, die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt zu beruhigen. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen wird in der Stadtforschung die Frage diskutiert, ob die neue Hamburger Wohnungspolitik einen Bruch mit dem vorhergehenden neoliberalen Paradigma der unternehmerischen Stadt bedeutet (Metzger/Schipper 2017, Vogelpohl/Buchholz 2017, Rinn 2018). Im vorliegenden Beitrag analysiere ich die aktuellen wohnungspolitischen Ansätze und bewerte sie anhand der Frage, inwieweit sie darauf ausgerichtet sind, Renditeinteressen zugunsten der Wohnungsversorgung von Haushalten mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu beschränken. Dabei zeigt sich, dass die konkrete Ausgestaltung der wohnungspolitischen Instrumente nicht in erster Linie darauf abzielt, die Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte abzusichern. Vorrangiges Ziel ist es viel eher, die gegenwärtige Investitionsdynamik auf dem Wohnungs- und Immobilienmarkt zu fördern, zu lenken und nur partiell zu begrenzen. Es lässt sich daher bisher nicht von einer Abkehr von neoliberalen stadtpolitischen Ansätzen im Bereich der Wohnungsversorgung sprechen. Joscha Metzger 66 2. Von der unternehmerischen Stadt zur neuen Bündnispolitik Bis in die 1980er Jahre hinein galt Hamburg als eine Hochburg der gemeinnützigen und staatlich regulierten Wohnungswirtschaft. In der Zeit vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis zum Jahr 1987 wurden 329.000 Wohnungen öffentlich gefördert, von denen Mitte der 1980er Jahre noch über 275.000 Wohnungen einer sozialen Mietpreisbindung unterlagen (Kreibaum/Mutschler 1989: 28). Die Ausrichtung der Stadtpolitik auf die Bedürfnisse einkommensstarker Haushalte wurde im Jahr 1983 vom damaligen Ersten Bürgermeister Klaus von Dohnanyi (SPD) in einer vielbeachteten Rede mit dem Titel „Unternehmen Hamburg“ proklamiert. Mit der Fortführung des Sozialen Wohnungsbaus und dem Ausbau des kommunalen Wohnungsunternehmens SAGA förderte die Stadt dennoch bis in die 1990er Jahre aktiv die Versorgung mit bezahlbarem Wohnraum. Erst unter den CDU-geführten Senaten zwischen 2001 und 2011 kam es zu einer deutlichen Liberalisierung und Deregulierung der Wohnungspolitik. Die noch Mitte der 1990er Jahre eingeführten Sozialen Erhaltungsverordnungen wurden zurückgenommen, Grundstücke der Stadt überwiegend zum Höchstgebot verkauft, die Wohnbaufördermittel deutlich reduziert und die Geschäftspolitik der SAGA „optimiert“ (Metzger/Schipper 2017: 195). Trotz zunehmender Reurbanisierung, die vor allem in innerstädtischen Vierteln intensive Gentrifizierungsprozesse auslöste, fiel der Neubau von Wohnungen auf einen Tiefstand von durchschnittlich 3.800 Wohnungen pro Jahr zwischen 2001 und 2010. Nachdem die Mietpreise ab dem Ende der 1990er Jahre zunächst nur gering stiegen, entwickelte sich der Wohnungsmarkt ab dem Jahr 2005 äußerst dynamisch.1 Die Mietpreise stiegen laut Mietenspiegel von 6,26 €/m² nettokalt im Jahr 2005 auf 7,15 €/m² im Jahr 2011 und damit um 14,2 % (Mieterverein zu Hamburg o.J.). Die Preise für Eigentumswohnungen erhöhten sich im Durchschnitt der ganzen Stadt von 2.042 €/m² im Jahr 2005 auf 2.704 €/m² im Jahr 2011 und damit um 32,4 % (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein 2006, LBS Bausparkasse 2012: 4). Vor diesem Hintergrund formierte sich ab der Mitte des Jahrzehnts gesellschaftlicher Protest. Im Jahr 2009 wurde das Gängeviertel besetzt und das Netzwerk Recht-auf-Stadt als Zusammenschluss verschiedener stadtpolitischer Initiativen gegründet. In Reaktion auf zahlreiche Demonstrationen, Kampagnen und Hausbesetzungen wurde auch in der Hamburger Bürgerschaft das Thema Wohnen wieder intensiv diskutiert. 1 „Größte Mietsteigerungen seit 1992 in Hamburg“ (Hamburger Abendblatt vom 21.04.2011). Hamburg 67 Nach einem von wohnungspolitischen Themen dominierten Wahlkampf stellte die SPD ab März 2011 wieder den Senat. Als Ziel seiner Regierung rief der neue Erste Bürgermeister Olaf Scholz aus, „dass sich alle das Leben in Hamburg leisten können“ sollen (Bürgerschaft FHH 2011: 36). Dafür wolle man Wohnen und Stadtentwicklung „ins Zentrum der Senatspolitik“ stellen (ebd.). Zur Umsetzung wurden ein Bündnis mit der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft geschlossen und eine Erhöhung des Neubaus sowie des Anteils öffentlich geförderter Wohnungen angekündigt. Ab 2015 wurde diese neue Bündnispolitik in einer Koalition mit den Grünen fortgeführt. Im Bündnis für das Wohnen schließen sich seitdem die Stadt (vertreten durch verschiedene Behörden) und die Wohnungs- und Immobilienwirtschaft zusammen. Beteiligt sind dabei der Grundeigentümerverband, der Verband der norddeutschen Wohnungswirtschaft (VNW), in dem insbesondere die SAGA und die großen Wohnungsgenossenschaften vertreten sind, der Bundesverband freier Wohnungs- und Immobilienunternehmen-Nord (BfW- Nord) und der Immobilienverband Deutschland Region Nord (IvD Nord). Zwei Hamburger Mietervereine werden zusätzlich als beratende Partner eingeladen. Als Kernziel des Bündnisses wurde zwischen Politik und Wirtschaft eine Erhöhung des Neubaus auf zunächst 6.000, in der Neuvereinbarung von 2016 dann auf 10.000 neue Baugenehmigungen pro Jahr vereinbart. Ein Drittel der neu gebauten Wohnungen sollen öffentlich geförderte Mietwohnungen sein. Die Stadt verpflichtet sich u.a. finanzielle Mittel für die Wohnungsbauförderung sowie Grundstücke zur Verfügung zu stellen und gegenüber Bauherren nur „angemessene Ansprüche“ zu erheben (FHH 2016: 7ff.). Gemäß der Leitlinie kooperativer Politik soll die Wohnungswirtschaft zukünftig „bei allen wohnungspolitischen Entscheidungen Hamburgs beteiligt“ werden (ebd.: 3). Zur Umsetzung des Wohnungsneubaus schloss der Senat einen weiteren Vertrag mit den Bezirken, welche sich verpflichteten, eine entsprechende Zahl an Baugenehmigungen pro Jahr auszustellen. Der Neubau soll vorrangig als Nachverdichtung bestehender Stadtstrukturen erfolgen. Darüber hinaus werden jedoch auch größere Neubaugebiete ausgewiesen. Nachdem in den Jahren 2001 bis 2010 mit der HafenCity und dem Stadtteil Wilhelmsburg die südlich an die Innenstadt angrenzenden Gebiete entwickelt und aufgewertet wurden, setzt sich der neue Senat mit dem Stadtentwicklungskonzept „Stromaufwärts“ das Ziel, im Osten Hamburgs Potenziale für den Bau von bis zu 20.000 neuen Wohnungen zu erschließen (Metzger 2017). Im Jahr 2019 beschloss der Senat den Masterplan für die Entwicklung des neuen Stadtteils Oberbillwerder im Hamburger Osten, in dem 7.000 weitere Wohneinheiten geschaffen werden sollen. Joscha Metzger 68 Die Dynamik der Preissteigerungen auf dem Wohnungsmarkt hat sich jedoch trotz der neuen Bündnispolitik für das Wohnen seit 2011 nicht abgeschwächt. Die Mietpreise laut Mietenspiegel stiegen viel eher bis 2017 auf 8,44 €/m² und damit um 18 % im Vergleich zu 2011 (Mieterverein zu Hamburg). Die Preise für Eigentumswohnungen aus dem Bestand stiegen gegenüber 2011 sogar um mehr als 59 % auf 4.304 €/m² (LBS Bausparkasse 2012: 4, 2018: 6). Die Preise für neu gebaute Eigentumswohnungen im Geschosswohnungsbau stiegen von 3.720 €/m² im Jahr 2011 auf 5.097 €/m² im Jahr 2017 und damit um 37 % (LBS Bausparkasse 2012: 14, 2018: 16). Im gleichen Zeitraum nahm die Bevölkerungszahl Hamburgs um mehr als 110.000 Menschen und damit um 6,5 % zu, während der Wohnungsbestand lediglich um 38.336 Einheiten und damit um 4,2 % zunahm (Bürgerschaft FHH 2019d: 3f.). Im Jahr 2017 wohnten in Hamburg rund 1.830.600 Menschen in 1.034.000 Haushalten und 946.200 Wohnungen. Rechnerisch ergibt sich daraus eine Wohnungsversorgungsquote von knapp 92 %. Laut einer Studie der Böckler-Stiftung liegt die Mietbelastungsquote in Hamburg durchschnittlich bei 28,6 %, bei Haushalten unterhalb der Armutsgrenze bei 46 % (Lebuhn et al. 2017: 73). Angesichts der anhaltenden Marktdynamik stellt sich die Frage, inwieweit die neuen wohnungspolitischen Ansätze und Instrumente darauf ausgerichtet sind, diese zu begrenzen und welche Art und Weise der Marktregulation mit ihnen vorgenommen wird. 3. Aktuelle wohnungspolitische Ansätze und Instrumente Im Rahmen des Bündnisses für das Wohnen wurden eine Reihe wohnungspolitischer Maßnahmen und Instrumente reaktiviert oder neu eingeführt. Neben der Forcierung des Wohnungsneubaus sind dies insbesondere die Erhöhung der Fördermittel für den Sozialen Wohnungsbau im Rahmen des sogenannten Drittel-Mix, eine Konzeptvergabe städtischer Liegenschaften, Mietpreisbegrenzungen durch die Einführung der Kappungsgrenze und der Mietpreisbremse sowie der Einführung weiterer Sozialer Erhaltungsverordnungen. Gegenwärtig wird über Möglichkeiten der Schaffung preiswerter frei finanzierter Wohnungsbestände durch einen sogenannten „8 €-Wohnungsbau“ sowie die Möglichkeit, städtische Grundstücke verstärkt in Erbpacht zu vergeben, diskutiert. Darüber hinaus wurden weitere Vereinbarungen mit der Wohnungswirtschaft getroffen, die die städtebauliche Entwicklung und den Klimaschutz betreffen, sowie Maßnahmen zur Verhinderung Hamburg 69 der Zweckentfremdung von Wohnraum und der Versorgung vordringlich Wohnungssuchender beschlossen. Der Drittel-Mix ist zentraler Bestandteil der Verabredungen im Bündnis für das Wohnen sowie zwischen dem Senat und den Bezirken und zielt darauf ab, pro Jahr und Bezirk eine Drittelung in der Bilanz der Baugenehmigungen von geförderten Mietwohnungen, frei finanzierten Mietwohnungen und Eigentumswohnungen zu erreichen. Die Fördersumme für Wohnungen im ersten Förderweg des Sozialen Wohnungsbaus wurde auf durchschnittlich 95 Mio. € jährlich in den Jahren 2011 bis 2017 erhöht und hat sich damit gegenüber den Jahren zuvor deutlich gesteigert (Bürgerschaft FHH 2019d: 15). Mit diesen Mitteln wurden zwischen 2011 und 2017 insgesamt 11.500 Wohnungen erstellt, weitere 600 sind im zweiten Förderweg entstanden (ebd.: 9). Die Laufzeit der sozialen Bindungen beträgt in Hamburg seit dem Jahr 2007 regelhaft 15 Jahre, ab 2019 soll diese auf 20 Jahre erhöht werden (Bürgerschaft FHH 2019a). In der Hamburger Bürgerschaft wird seit der Einführung des Drittel-Mix von der Opposition in Frage gestellt, ob dieser eingehalten wird. Aktuelle Zahlen belegen, dass der Neubau in Hamburg tendenziell eher im Rahmen von einem Viertel geförderter Wohnungen (26,8 %), zwei Viertel frei finanzierter Wohnungen (44,7 %) und einem Viertel Eigentumswohnungen (28,6 %) umgesetzt wird (Bürgerschaft FHH 2019c). Der Senat hebt hervor, dass der Anteil der geförderten Wohnungen im Geschosswohnungsbau 30 % erreiche und daher eingehalten werde; die linke Opposition bemängelt dagegen, dass diese Zahl nicht dem Anteil am gesamten Neubau entspreche und die geförderten Wohnungen (insbesondere gegenüber Eigentumswohnungen) in der Wohnfläche deutlich kleiner ausfallen (ebd.). Bis 2009 dominierte bei der Veräußerung von städtischen Liegenschaften der Verkauf zum Höchstgebot. Seitdem wird in einigen Ausschreibungen ein Konzeptverfahren durchgeführt, welches auch qualitative Kriterien der auf den Grundstücken geplanten Neubauten berücksichtigt. Der SPD- Senat entwickelte diese Verfahren dahingehend weiter, dass wohnungspolitische, städtebauliche und energetische Kriterien mit 70 %, der Preis dagegen nur mit 30 % gewichtet werden (Bürgerschaft FHH 2015). Die Konzepte werden einzelfallbezogen erstellt. Im Geschosswohnungsbau wird zumeist die Einhaltung des Drittel-Mix als Kriterium herangezogen. Die Konzeptvergabe bietet Potenzial zur städtischen Einflussnahme auf den Bau bezahlbarer Wohnungen und die Förderung von bestandshaltenden Bau- und Wohnungsunternehmen. Um die Akzeptanz der Wohnungswirtschaft für die Konzeptvergabe zu erhöhen, wurden Vertreter_innen der Verbände in Joscha Metzger 70 das Auswahlverfahren einbezogen und verabredet, dass die Ausschreibungen „nicht mit Anforderungen überfrachtet“ werden sollen (FHH 2016: 9). Im Jahr 2013 wurde die Einführung der Kappungsgrenze beschlossen, welche Mietsteigerungen auf 15 % innerhalb von drei Jahren begrenzt. 2018 wurde die Gültigkeit der Kappungsgrenze bis zum Jahr 2023 verlängert. Als weitere Regelung wurde zum Juli 2015 die Mietpreisbremse flächendeckend für das ganze Stadtgebiet erlassen. Wegen mangelhafter öffentlicher Begründung wurde die Mietpreisbremse jedoch Mitte 2018 – zumindest für den Zeitraum seit ihrer Einführung bis September 2017 – gerichtlich für ungültig erklärt. Kurz darauf wurde sie vom Senat mit einer Gültigkeit bis Ende Juni 2020 wieder eingeführt. Als Instrument zur Einschränkung von Verdrängungsprozessen werden in Hamburg Soziale Erhaltungsverordnungen genutzt. Mitte der 1990er Jahre wurden drei Verordnungen erlassen, 2001 zwei davon wieder zurückgenommen. Im Zeitraum von 2012 bis 2018 sind dagegen zehn neue Verordnungen hinzugekommen, so dass derzeit ca. 1,3 % der Fläche Hamburgs bzw. Stadtteile mit insgesamt 190.000 Einwohner_innen davon geschützt sind (Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen 2018). Die Sozialen Erhaltungsverordnungen zielen darauf ab, Aufwertungsprozesse zu begrenzen, indem eine Genehmigungspflicht für außergewöhnliche Modernisierungsmaßnahmen sowie ein Vorkaufsrecht der Stadt erlassen werden. In Hamburg gehen sie regelhaft mit Umwandlungsverordnungen einher, wodurch auch die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigungspflichtig wird. Mit der Sozialen Erhaltungsverordnung soll eine bestimmte und für schützenswert erklärte soziale Mischung der Bevölkerung hinsichtlich ihrer städtebaulichen Besonderheit bzw. als Milieu erhalten werden (ebd.). Seit dem Jahr 2016 erprobt die SAGA mit sogenannten Systemhäusern die Machbarkeit eines preisgünstigen frei finanzierten Wohnungsbaus. Ab 2019 soll der sogenannte 8 €-Wohnungsbau als „Maßnahme zur Schaffung von bezahlbarem Wohnraum außerhalb der sozialen Wohnraumförderung“ regelhaft in Konzeptausschreibungen für städtische Liegenschaften einflie- ßen (Bürgerschaft FHH 2019b). Der Senat begründet die Einführung des 8 €-Wohnungsbaus mit den gestiegenen Baukosten, die derzeit zu einer durchschnittlichen Neuvermietungsmiete von 13,89 €/m² im Neubau führen (ebd.: 2). Da selbst Haushalte mit einem mittleren Einkommen diese Preise kaum noch tragen können, soll dieses Segment der Wohnungssuchenden mit dem 8 €-Wohnungsbau entlastet werden. Gegenüber anderen Konzeptausschreibungen werden dabei qualitative Anforderungen an den Neubau reduziert und stattdessen festgelegt, dass die Anfangsmiete 8 €/m² Hamburg 71 nicht überschreiten darf. Darüber hinaus sollen die Grundstücke in Erbpacht vergeben und mit weiteren Miet-Beschränkungen belegt werden. Das Gebäude darf erst nach 30 Jahren veräußert und die Miete erstmals nach vier Jahren, daraufhin alle zwei Jahre um 0,30 €/m² erhöht werden. Im Jahr 2018 kündigte der Senat an, darüber nachzudenken, städtische Grundstücke in der Zukunft regelhaft in Erbpacht zu vergeben anstatt sie zu verkaufen und darüber im Bündnis für das Wohnen zu sprechen. Bei einer Vergabe in Erbpacht bleibt das Grundstück im Eigentum der Stadt und wird zur Bebauung und Nutzung verpachtet. Auf diesem Wege kann die Stadt die Spekulation mit Grundstücken einschränken und – je nach Vertragstext – auch in der Zukunft Einfluss auf die jeweilige (wohnungswirtschaftliche) Nutzung nehmen. 4. Wohnungspolitische Akteure und Governancestrukturen Mit dem Bündnis für das Wohnen wurden 2011 die wichtigsten Akteure und Gouvernancestrukturen der gegenwärtigen Hamburger Wohnungspolitik bestimmt: Der Senat mit den Fachbehörden der Stadt bespricht politische Vorhaben mit den Verbänden der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft und erlässt neue Maßnahmen nicht gegen deren Interessen. Die zwei großen Mietervereine Hamburgs sind dabei beratend beteiligt. Damit wurde sowohl die parlamentarische Opposition sowie der größte Teil der zivilgesellschaftlichen Akteure, wie beispielsweise Institutionen, die sich mit Städtebau, Architektur oder Sozialpolitik beschäftigen, Stadtteilinitiativen oder das Netzwerk Recht-auf-Stadt vom direkten Einfluss auf die Wohnungspolitik ausgeschlossen. Dennoch üben diese Akteure durch Debatten in der Bürgerschaft oder öffentlichkeitswirksame Aktivitäten wie Demonstrationen Druck auf die Arbeit des Bündnisses für das Wohnen und die Gesetzgebung durch den Senat aus. Aus den Reaktionen der am Bündnis beteiligten Akteure wird deutlich, dass diese keinen homogenen Interessenblock darstellen. So repräsentieren die vier Wirtschaftsverbände unterschiedliche Fraktionen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft, die gemeinsame aber auch gegensätzliche Interessen haben. Die gegenwärtige Hamburger Wohnungspolitik lässt sich daher als Kompromiss im Rahmen bestimmter Kräfteverhältnisse verstehen. Alle im Bündnis vertretenen Wirtschaftsverbände lehnen Mietpreisregulierungen wie Kappungsgrenze und Mietpreisbremse ausdrücklich ab. Die Einführung der Kappungsgrenze wurde hinausgezögert, die der Mietpreisbremse hat zu langanhaltenden Auseinandersetzungen geführt, bei denen Joscha Metzger 72 die Weiterarbeit im Bündnis insbesondere vom Grundeigentümerverband in Frage gestellt wurde (Metzger/Schipper 2017). Die Mieterverbände halten die eingeführten Maßnahmen dagegen nicht für weitgehend genug. Die Sozialen Erhaltungsverordnungen werden vom VNW gelobt, von den anderen Verbänden dagegen nicht kommentiert. Im Bündnis wurde festgehalten, dass die Stadt bis auf Weiteres keine neuen Erhaltungsverordnungen beschließt. Auch die Konzeptvergabe wird vom VNW als zentrales Element der neuen Wohnungspolitik positiv hervorgehoben und von den anderen Verbänden nicht kommentiert. Gegenüber den aktuellen Ansätzen zeigt sich ein differenziertes Bild: Während der 8 €-Wohnungsbau von allen Verbänden als positiver Ansatz zur Reduzierung der Baukosten und damit auch der Kosten des Wohnens angesehen wird, stehen sie der Vergabe in Erbpacht ablehnend gegenüber.2 Dabei hatte der VNW in der Presse zunächst Sympathie für den Ansatz ausdrückt, sofern dafür gesorgt werde, dass sich die Verträge auch für die Pächter_innen lohnen.3 Die linke Opposition in der Bürgerschaft und die im Netzwerk Recht-auf-Stadt engagierten Stadtteilinitiativen drängen dagegen kontinuierlich darauf, dass der Senat auch gegen den Willen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft weitergehende und sozialpolitisch ausgerichtete Maßnahmen erlässt. Dazu zählen insbesondere eine Vergabe städtischer Grundstücke nur noch an gemeinwohlorientierte Bauträger wie Genossenschaften und eine weitergehende Regulation bzw. Beschränkung der Mietpreisentwicklung, um Verdrängungsprozesse zu verhindern. Im Oktober 2019 kündigte der Senat an, Maßnahmen zu einer sozial gerechten Bodennutzung zu erlassen, die insbesondere eine Intensivierung der Vergabe städtischer Grundstücke in Erbpacht beinhalten. Im wohnungspolitischen Akteursgefüge der Stadt Hamburg spielt die ehemals gemeinnützige Wohnungswirtschaft eine wichtige Rolle. Mit der SAGA und ihren 132.800 Wohnungen verfügt die Stadt über das größte kommunale Wohnungsunternehmen in Deutschland. Darüber hinaus zählt der Bestand der 30 großen Hamburger Wohnungsgenossenschaften zusammengenommen weitere 131.300 Wohneinheiten. Sowohl die SAGA als auch die Genossenschaften beteiligen sich intensiv am Neubau. Von Seiten der regierenden Politik wird immer wieder auf die Bedeutung dieser als besonders sozial angesehenen Wohnungsunternehmen hingewiesen, deren Mieten im Durchschnitt unter dem Mittelwert des Mietenspiegels liegen und welche von daher einen wichtigen Beitrag zum Erhalt bezahlbaren 2 „Verband: ‚Die Stadt verhält sich wie erstbester Spekulant‘“ (Hamburger Abendblatt vom 25.02.2019). 3 „Erpacht statt Verkauf – Lob für neue Hamburger Bodenpolitik“ (Hamburger Abendblatt vom 28.12.2018). Hamburg 73 Wohnraums leisten. Von Seiten zivilgesellschaftlicher Akteure wird dagegen kritisiert, dass die SAGA ihre Möglichkeiten zur Bereitstellung bezahlbaren Wohnraums nicht ausnutzt, sondern die Mieten kontinuierlich ansteigen lässt und aus ihren Gewinnen jährlich hohe Summen an den Haushalt der Stadt abführt. So lagen die Jahresüberschüsse der SAGA bis 1999 immer unter 5 Mio. €. Bis zum Jahr 2017 sind sie dagegen kontinuierlich auf 202 Mio. € angewachsen; ähnlich verhält es sich mit der Eigenkapitalquote, die von 11 % Ende der 1990er Jahre auf 42,5 % in 2017 gesteigert wurde (Metzger/Schipper 2017: 200, SAGA 2018). Seit 2002 betreibt die SAGA ein „Eigentumsverkaufsprogramm“, das bis in die Gegenwart fortgeführt wird (Bürgerschaft FHH 2019d: 6). Nach Berechnungen des Netzwerks Recht auf Stadt stiegen die Mieten des Unternehmens im Zeitraum 1997 bis 2008 um ca. 30 % und damit deutlich stärker als die durchschnittlichen Mietsteigerungen in Hamburg insgesamt (Metzger/Schipper 2017: 200). Im Zeitraum von 2011 bis 2017 stiegen sie um 12,8 % und damit zwar nicht mehr stärker als die Entwicklung des Mietenspiegels, aber immer noch über der Entwicklung der Inflationsrate. Auch die Mieten der großen Wohnungsgenossenschaften steigen in ähnlichem Umfang kontinuierlich an, die Genossenschaften geraten dennoch kaum in die Kritik zivilgesellschaftlicher Akteure. 5. Analyse und Kritik der neuen Wohnungspolitik Der Hamburger Senat formuliert seit 2011 den ehrgeizigen Anspruch, mit der neuen Wohnungspolitik sowohl dafür zu sorgen, dass Hamburg eine Stadt ist und bleibt, in der sich alle Bewohner_innen mit Wohnraum versorgen können als auch, ein investitionsfreundliches Umfeld für die Wohnungs- und Immobilienwirtschaft zu schaffen. Eine Analyse der erlassenen Maßnahmen zeigt jedoch, dass es – bisher – nicht gelingt, diese beiden Ziele gleichermaßen zu verwirklichen. Immer wieder wird vom Senat die zentrale Bedeutung des Drittel-Mix als wichtigstes Element der Wohnungspolitik hervorgehoben. Nur mit dem Drittel-Mix könne man „den Charakter einer Stadt, in der Alle gern leben und es sich auch leisten können“ erhalten (Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen 2017: 4). Bei näherer Betrachtung wird diese Behauptung jedoch zweifelhaft: In Hamburg haben 368.000 Haushalte von ihrem Einkommen her Anspruch auf eine Sozialwohnung im ersten Förderweg (Bürgerschaft FHH 2019a: 9). Dies entspricht 40 % aller Haushalte; legt man die Einkommensgrenzen für den zweiten Förderweg an, sind es 49 % aller Joscha Metzger 74 Haushalte (ebd.). Dieser Zahl steht im Jahr 2017 ein Bestand von lediglich 81.600 Sozialwohnungen im ersten Förderweg gegenüber, von denen sich 13.900 in Freistellungsgebieten befinden, bei denen die soziale Bindung aufgehoben ist (Bürgerschaft FHH 2019d: 15). Auch wenn nicht davon ausgegangen werden muss, dass alle berechtigten Haushalte auch eine Sozialwohnung benötigen, liegt der Bedarf deutlich über dem Angebot. Das Pestel-Institut bezifferte diesen für Hamburg bereits im Jahr 2012 mit 218.000 Wohnungen (Pestel-Insitut 2012: 11). Der Bestand an Sozialwohnungen hat sich jedoch in den letzten Jahren trotz der Erhöhung der Fördermittel durch auslaufende Bindungen weiter verringert. Betrug der Anteil geförderter Wohnungen am Wohnungsgesamtbestand 1993 noch 26,1 % und 2011 noch 11 %, liegt dieser 2017 nur noch bei 8,6 % (Brinkmann/Seeringer 2014, Bürgerschaft FHH 2019d: 15). Im Jahr 2019 kündigt der Senat zwar eine weitere Erhöhung der Fördermittel an, diese wird bis zum Jahr 2030 aber lediglich die Summe auslaufender Bindungen ersetzen (Bürgerschaft FHH 2019d: 16). Dabei wird sich das Verhältnis zwischen Wohnungen im ersten und anderen, weniger subventionsintensiven, Förderwegen schrittweise zugunsten letzterer verändern. Da die neu geschaffenen Bindungsfristen in der Regel nur 15 oder 20 Jahren betragen, wird sich die Diskrepanz zwischen Anspruch auf und Anzahl von öffentlich geförderten Wohnungen in Zukunft fortsetzen. Der Drittel-Mix entspricht damit nicht dem Bedarf an geförderten Wohnungen. Im Rahmen des derzeitigen Systems des Sozialen Wohnungsbaus mit seinen auslaufenden Bindungen kann das Wohnungsversorgungsproblem für Haushalte mit niedrigem und mittlerem Einkommen daher mit dem Drittel-Mix gar nicht gelöst werden. Dieser Problematik begegnet der Hamburger Senat mit dem Verweis darauf, dass die Mieten von ehemaligen Sozialwohnungen nur „schrittweise“ an das Niveau der Marktmieten herangeführt werden und die Zahl der geförderten Wohnungen daher nicht den Bestand an bezahlbarem Wohnraum widerspiegele (Bürgerschaft FHH 2019a: 4). Als „bezahlbaren“ Wohnraum definiert der Senat dagegen alle Wohnungen deren Mietpreise bei höchstens 8 €/m2 liegen (ebd.). Wohnungen mit einem solchen Mietpreis, so die Begründung, seien für Haushalte mit einem durchschnittlichen Einkommen bezahlbar (Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen 2017: 4). Betrachtet man die Debatte über bezahlbares Wohnen in Hamburg über mehrere Jahre hinweg, so lässt sich feststellen, dass Anfang der 2010er Jahre noch üblicherweise der Wert von 6 €/m² als Maßstab für bezahlbares Wohnen herangezogen wurde (Güntner 2013: 41). Infolge der Erhöhung der Mieten der SAGA und der Genossenschaften verringert sich jedoch der Bestand an Wohnungen, die weniger als 6 €/m² kosten, von Jahr zu Jahr. Der in der Hamburg 75 aktuellen Debatte herangezogene Wert orientiert sich von daher schlicht an den Maßstäben, die vom dynamischen Wohnungsmarkt vorgegeben werden. Eine Erhebung, die das tragbare Mietniveau in der Stadt ermittelt und abbildet, steht bisher aus. Angesichts der massiven Ungleichheit der Einkommens- und Vermögensverhältnisse in Hamburg – mit einer hohen Zahl von Einkommensmillionären und ca. 300.000 Menschen, die in Armut leben (Pohl/Wicher 2013) – lässt sich ein für breite Schichten der Bevölkerung bezahlbares Mietniveau nicht anhand von undifferenzierten Durchschnittswerten ermitteln. Die Konzeptvergabe dient der politischen Einwirkung auf die Qualität des Neubaus auf städtischen Flächen. Damit stellt sie ein wichtiges Element zur Durchsetzung des Drittel-Mix dar. Über die bisherige Praxis der Konzeptvergabe besteht Einigkeit zwischen dem Senat und den Verbänden der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft. Die Forderungen von Seiten gesellschaftlicher Akteure, die Konzeptvergabe dahingehend zu erweitern, dass städtische Grundstücke nur noch an solche Unternehmen abgegeben werden, die sich zu einer dauerhaft gemeinwohlorientierten Bodennutzung verpflichten, wird vom Senat bisher abgelehnt. Die Intensivierung der Grundstücksvergabe in Erbpacht kann jedoch als schrittweises Zugeständnis an diese Forderungen interpretiert werden, wobei abzuwarten bleibt, wie die angekündigte soziale Bodenpolitik konkret ausgestaltet und umgesetzt wird. Als wichtigste Maßnahme zur Regulierung der Mieten und Preise der Wohnungsbestände gilt in Hamburg die Soziale Erhaltungsverordnung, die in der Literatur vielfach als positives Beispiel politischer Regulation von Aufwertungsprozessen hervorgehoben wird (Vogelpohl/Buchholz 2017). Bisher wurden die Möglichkeiten, die die Verordnung vorsieht, jedoch bei weitem nicht ausgenutzt. Insbesondere das Vorkaufsrecht wurde nur in Einzelfällen ausgeübt. Darüber hinaus muss in einer kritischen Analyse beachtet werden, dass die Verordnungen nur für ausgewählte Gebiete der Stadt gelten. Bisher wurden nur solche Stadtteile in den Bereich der Sozialen Erhaltungsverordnungen einbezogen, die bereits in den letzten Jahren deutliche Preissteigerungen erfahren haben und öffentlich als Gentrifizierungsgebiete diskutiert werden. Im Gegensatz dazu wurde eine Einführung in Stadtteilen des Hamburger Ostens zwar überprüft, aber nicht umgesetzt. Damit erfüllen die Sozialen Erhaltungsverordnungen im Rahmen der gegenwärtigen Wohnungspolitik vorrangig den Zweck, Kapitalinvestitionen räumlich zu lenken, indem diese in ausgewählten Bereichen der Stadt par- Joscha Metzger 76 tiell eingeschränkt werden. Es geht nicht darum, Investitionen dort zu beschränken, wo sich derzeit noch umfangreiche Bestände bezahlbaren Wohnraums befinden. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die verschiedenen wohnungspolitischen Instrumente zwar die Möglichkeit bieten, die Dynamik auf dem Wohnungsmarkt einzuschränken, diese Möglichkeiten bisher jedoch kaum ausgeschöpft werden. Als grundsätzliches Problem erweist sich dabei, dass der Senat die im vorliegenden Artikel diskutierten Ansätze lediglich als flankierende Maßnahmen zur zentralen Strategie der Erhöhung des Neubaus ansieht. Laut Mietenspiegel liegen die Quadratmeterpreise der zwischen 2011 und 2016 erstellen Wohnungen jedoch im Bereich zwischen 10 € und 20 €. Damit werden Haushalte mit niedrigem oder mittlerem Einkommen aus diesem Segment des Wohnungsmarktes weitgehend ausgeschlossen. Die Hoffnung der Neubau-Politik liegt deshalb darin, durch eine Ausweitung des Wohnungsangebots Preissteigerungen insgesamt dämpfen zu können. Infolge eines angenommenen Sickereffekts würde selbst hochwertiger und teurer Neubau vermittelt über induzierte Umzugsketten die Marktsituation auch für untere Einkommensschichten entspannen. Obwohl die Wirksamkeit des Sickereffekts wissenschaftlich umstritten ist und seit den 1980er Jahren in Deutschland kontrovers diskutiert wird, bringen die in Hamburg regierenden Parteien diesem erhofften Effekt ein hohes Vertrauen entgegen (Metzger/Schipper 2017: 201f.). Problematisch ist dieses Vertrauen schon deswegen, weil zentrale Voraussetzungen für den Sickereffekt in Hamburg nicht gegeben sind. Gemäß der Theorie führt der „Neubau an der Spitze der Qualitätsskala […] nur dann zu Preisminderungen […], wenn er insgesamt ein preisminderndes Überangebot auslöst. Das ist aber nur dann der Fall, wenn vorher ein Marktgleichgewicht bestand“ (Kühne- Büning 2005: 185). In Hamburg bestand jedoch weder 2011 noch gegenwärtig ein Marktgleichgewicht, was sich an der Wohnungsversorgungsquote von lediglich 92 % ablesen lässt. Die Neubau-Politik der Stadt heizt die Preisdynamik auf dem Wohnungsmarkt viel eher selbst an, was sich einerseits in steigenden Boden-, Bau- und Neuvermietungspreisen ausdrückt, andererseits im kontinuierlich steigenden Mietenspiegel. Eine Reduzierung der Mieten und Wohnungspreise oder auch nur eine Reduzierung der Steigerungsraten liegt jedoch nicht im Interesse der wohnungs- und immobilienwirtschaftlichen Verbände. So nutzen beispielsweise auch die SAGA sowie die großen Genossenschaften den steigenden Mietenspiegel als zentrales Argument, um die Mieten in ihren Bestandswohnungen regelmäßig zu erhöhen. Hamburg 77 Trotz des Einsatzes erheblicher Haushaltsmittel ist die Hamburger Wohnungspolitik nicht in der Lage, die Dynamik auf dem Wohnungsmarkt zu begrenzen. In der Folge werden die Versorgungsschwierigkeiten für Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen in der Zukunft aller Voraussicht nach weiter zunehmen. Solange sich die Stadt verpflichtet, nicht gegen die Interessen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft zu handeln, lässt sich der Widerspruch zwischen sozial- und wirtschaftspolitischen Zielen im Bereich der Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik somit nicht lösen. 6. Fazit und Ausblick Hamburg betreibt bereits seit 2011 wieder eine aktive Wohnungspolitik. Damit hat die Stadt frühzeitig auf Proteste von Mieter_innen und stadtpolitischen Initiativen reagiert. Die in den letzten Jahren vorgenommenen Maßnahmen wirken jedoch nur begrenzt und konnten den Trend der steigenden Mieten und Wohnungspreise nicht aufhalten. Erklären lässt sich diese Entwicklung damit, dass die eingesetzten Instrumente nicht darauf abzielen, die Gewinne, die sich aus dem Geschäft mit dem Wohnen generieren lassen, zu begrenzen. Sie stellen viel eher flankierende Maßnahmen zur Förderung und Lenkung von Investitionen im Wohnimmobilienbereich dar. Damit zeichnet sich die Hamburger Wohnungspolitik – entgegen ihres eigenen Anspruchs – als eine wirtschaftspolitische Strategie aus, innerhalb der sozialpolitische Ziele vernachlässigt werden. Die neue Wohnungspolitik stellt daher keine Abkehr vom dem, seit den 1980er Jahren von verschiedenen Senaten verfolgten, Konzept der unternehmerischen Stadtentwicklung dar. Der Unterschied zu den CDU-Senaten der Jahre vor 2011 besteht darin, dass die SPD in der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft eine entscheidende Wachstumsbranche für die Stadt sieht und diese dementsprechend fördert, während die Wohnungsbauförderung in den Jahren zuvor vernachlässigt wurde. Um die Probleme im Bereich der Wohnungsversorgung von Haushalten mit niedrigem oder mittlerem Einkommen zu lösen, bräuchte es dagegen einen Bruch mit der aktuellen Preisdynamik auf dem Wohnungsmarkt. Dies könnte entweder mittels weitreichender Mietpreisregulierungen erreicht werden, wie sie beispielsweise in Berlin unter dem Schlagwort des „Mietendeckels“ diskutiert werden, oder indem ein „Gegengewicht“ günstiger und auch tatsächlich günstig bleibender Wohnungsbestände von Seiten gemeinwohlorientierter Wohnungsunternehmen aufgebaut und erhalten würde. Beide Ansätze werden jedoch von den Verbänden der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft ausdrücklich abgelehnt. Da der Senat die Joscha Metzger 78 Kooperation mit den Wirtschaftsverbänden bisher nicht aufs Spiel setzen will, ist nur dann mit einer Intensivierung sozialpolitisch motivierter Wohnungspolitiken in Hamburg zu rechnen, wenn sich der Druck von Seiten der Mieter_innen und stadtpolitischer Initiativen erhöht. Literatur Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen 2017: Wohnen in Hamburg 2030. Eine Stadt für Alle – Strategien für bezahlbares Wohnen. Fachkonferenz am 03.04.2017, Hamburg. Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen 2018: Soziale Erhaltungsverordnungen. Faltblatt. April 2018, Hamburg. Brinkmann, M. und Seeringer, J. 2014: Leere Kassen, volle Quartiere: Rückschau und Ausblick auf die Hamburger Stadtteilentwicklung, Informationen zur Raumentwicklung 4: 319-331. Bürgerschaft FHH 2011: Plenarprotokoll 20/2. 2. Sitzung der Bürgerschaft in der 20. Wahlperiode (Regierungserklärung Erster Bürgermeister), Hamburg. Bürgerschaft FHH 2015: Drucksache 20/14365. Stellungnahme des Senats zu den Ersuchen der Bürgerschaft „Vergabe von Wohnungsbaugrundstücken sozial neu ausrichten!“ (vom 25.10.2012), „Hamburg 2020: Dringende Wohnbedarfe bei der Konzeptvergabe berücksichtigen!“ (vom 13.12.2012) und „Grundstücksverkäufe nach Konzeptvergabe fortentwickeln: Langfristige Bestandshalter stärker einbeziehen!“ (vom 26.03.2014). 20.01.2015, Hamburg. Bürgerschaft FHH 2019a: Drucksache 21/16076. Senatsmitteilung: Wohnraumförderprogramme 2019 und 2020. 05.02.2019, Hamburg. Bürgerschaft FHH 2019b: Drucksache 21/16077. Senatsmitteilung: Maßnahmen zur Schaffung von bezahlbarem Wohnraum außerhalb der sozialen Wohnraumförderung. 05.02.2019, Hamburg. Bürgerschaft FHH 2019c: Drucksache 21/16363. Kleine Anfrage (Linke): Drittelmix- Fake des Senats. 05.03.2019, Hamburg. Bürgerschaft FHH 2019d: Drucksache 21/16990. Große Anfrage (Linke): Zur Wohnungspolitik in Hamburg. 21.05.2019, Hamburg. FHH 2016: Bündnis für das Wohnen in Hamburg. Vereinbarung für das Bündnis für das Wohnen zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und den wohnungswirtschaftlichen Verbänden Hamburgs über Wohnungsneubau, Klimaschutz und Energieeffizienz, Erhalt der Backsteinfassaden, integrative Wohnungspolitik und Mietrecht in Hamburg für die 21. Legislaturperiode, Hamburg. Güntner, S. 2013: Kalkulierbare Segregation? Drei Perspektiven auf die sozialräumliche Polarisierung in Hamburg, in: Pohl, G. und Wicher, K. (Hrsg.): Hamburg, gespaltene Stadt? 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Diese Spitzenplatzierung wird innerhalb der Münchener Stadtgesellschaft, wie auch in der Kommunalpolitik, seit Ende der 1980er Jahre als Problem wahrgenommen. Dadurch sind innerhalb der letzten 30 Jahre verschiedene kommunale Steuerungsinstrumente entstanden, welche versuchen, die steigenden Kosten für die Nettokaltmiete zu reduzieren. Zwar zeigt sich in München keine Trendwende hinsichtlich der (bundesweiten) Preissteigerungen im Mietwohnungsmarkt, dennoch lohnt sich der Blick auf eine Stadt, die bereits über den Zeitraum von mehreren Dekaden versucht, steuernd in den Markt einzugreifen. Das vorliegende Kapitel illustriert daher nicht nur die besondere Problemlage Münchens am Wohnungsmarkt, sondern bietet ebenso einen Überblick über die steuerungspolitischen Instrumente der Kommune, welche als Vorlage für anderen Städte dienen können oder bereits in ähnlicher Form in anderen Kommunen eingeführt wurden. Hinsichtlich der etablierten Maßnahmen im Bereich der kommunalen Wohnungspolitik wird zudem verdeutlicht, inwiefern stadtspezifische Diskurse den Bereich der Wohnraumversorgung strukturieren und darüber hinaus handlungsleitend auf die genannten Policy-Instrumente wirken. Die hier präsentierten Einblicke gehen u.a. auf das durch die Hans-Böckler-Stiftung geförderte Forschungsprojekt „Lokale Wohnungspolitik in Deutschland“ zurück, welches als Working Paper online verfügbar ist (Egner et al. 2018). 2. Entwicklungslinien der Münchener Wohnungspolitik München ist mit einer Fläche von 310,71 km² im Vergleich zu anderen deutschen Großstädten wie etwa Hamburg mit 755,09 km² vergleichsweise klein (GV-ISys 2019). Mit 4.335 Einwohner pro km² gehört die Stadt damit Max A. Kayser 82 zu den am dichtest besiedelten Städten in Deutschland (ebd.). Insgesamt hat die Stadt München nach dem zweiten Weltkrieg ein kontinuierliches Bevölkerungswachstum erfahren und ist mit aktuell 1.456.039 Einwohnern die drittgrößte Stadt Deutschlands (Bayrisches Landesamt für Statistik 2019: 6). Tabelle 1: Einwohner, Haushalte und Wohnungen in München Quelle: Bayrisches Landesamt für Statistik 2011, 2017 sowie eigene Berechnungen. Der stete Zuzug nach München verstärkt den Druck auf den örtlichen Wohnungsmarkt. Wie in Tabelle 1 zu sehen nahm die Wohnungsversorgungsquote in zwischen 2011 und 2017 um 10% ab, was der Steigerung der Einwohnerzahl entspricht und in einer Versorgungslücke von 7% am Wohnungsmarkt resultiert. Zwar nahm durch die Neubautätigkeiten auch die Zahl der Wohnungen zu, jedoch steht dem Zuwachs von 3% neugeschaffenen Wohnungen eine Steigerung der Haushaltszahlen von 14% entgegen. Dies resultiert in einen hochgradig angespannten Wohnungsmarkt, mit einer aktiven Leerstandsquote von lediglich 0,2% (empirica 2018). Die Stadt selbst weist für ihre Größe typische Metropolfunktionen auf und bietet Universitäten, kulturelle Angebote und Tourismus sowie wirtschaftliche Großbetriebe verschiedener Sektoren. Mit einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 100.776 € pro Erwerbstätigen gehört München zu einem der wirtschaftsstärksten Standorten Deutschlands (AVGL 2017: R1B2). Einhergehend mit Münchens wirtschaftlicher Prosperität verläuft nicht nur ein steter Zuzug an Arbeitskräften, sondern auch eine kontinuierlich Steigerung der örtlichen Bruttolöhne. Wie jedoch in Abbildung 1 veranschaulicht, werden die Steigerungsraten des Bruttoeinkommens mittlerweile deutlich von den Mietpreiserhöhungen übertroffen. Hinzu kommt, dass die Entwicklung des durchschnittlichen Bruttoeinkommens nur sehr bedingt aussagekräftig ist mit Blick auf geringer verdienende Lohngruppen. Folglich liegt zwar die durchschnittliche Mietbelastungsquote in München bei lediglich 28,3 % (Lebuhn et al. 2017b). Wie die Untersuchungen von Lebuhn et al. (2017a) und dem BBSR (2012) jedoch zeigen, scheint es naheliegend, dass einkommensschwache Haushalte von der Entwicklung in München deutlich stärker betroffen sind als wirtschaft- Kennzahl 2011 2017 Diff. (%) Einwohner 1.348.335 1.486.000 10% Haushalte 731.511 832.000 14% Wohnungen 753.150 773.231 3% W.-Versorgungsquote (%) 103 93 -10% München 83 lich stärkere Gruppen (vgl. Lebuhn et al 2017a: 73f, BBSR 2012: 53). Haushalte mit niedrigerem Einkommen müssen angesichts der hohen Mietpreise im Verhältnis zu ihrem Einkommen deutlich mehr zahlen, um sich überhaupt mit Wohnraum in München versorgen zu können oder die zu bewohnende Fläche deutlich reduzieren (BBSR 2012: 53). Abbildung 1: Index der Mietpreise und Bruttolöhne in München Quelle: Egner et al 2018: 57. Datenquelle: BBSR 2016 sowie Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder (AVGL 2016:R2B2).1 Somit müssen trotz der wirtschaftlich guten Lage Münchens, ein Fünftel der Einwohner mehr als 40 % ihres verfügbaren Nettoeinkommens für die Miete aufwenden (vgl. Lebuhn et al. 2017b). Eine hohe Mietbelastungsquote betrifft allerdings nicht nur Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen in prekären Beschäftigungsverhältnissen oder Leistungsempfänger, sondern auch Angestellte im öffentlichen Dienst und 1 Die Indizes basieren auf den Angebotsmieten der BBSR-Datenbank sowie den Berechnungen zum Arbeitnehmerentgelt, Bruttolöhne und –gehälter des Arbeitskreises Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder (AVGL). Grundlage für die Ergebnisse des AVGL ist sind die durchschnittlichen Bruttolöhne je Arbeitnehmer in der Landeshauptstadt München. 80 90 100 110 120 130 140 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mieten Bruttolöhne Max A. Kayser 84 andere Normalverdiener (Egner und Grabietz 2017: 14, Schäfers 2018). Daher ist davon auszugehen, dass eine Unterversorgung mit adäquatem und preisgünstigem Wohnraum in München weite Teile der Stadtgesellschaft betrifft und nicht nur kleinere Gruppen am unteren Ende der Lohnskala (vgl. BBSR 2012: 52, Heyn und Schmandt 2019: 10). Aus diesem Umstand ergibt sich auch eine Erweiterung des potenziellen Adressatenkreises hinsichtlich wohnungspolitischer Maßnahmen weit in die traditionelle Mittelschicht hinein. Folglich werden diese Adressaten nicht nur bzgl. möglicher Steuerungsinstrumente bedacht, sie tragen auch zu einer erhöhten Problemwahrnehmung im politischen Raum bei. Eine Partei oder lokale Wählergruppierung kann es sich durch die Allgegenwärtigkeit der Wohnungsfrage in München schlicht nicht leisten, zu dem Thema keine Forderungen, Programme oder Standpunkte gegenüber den Wählern zu vertreten. Was zeichnet vor diesem Hintergrund nun den wohnungspolitischen Diskurs in München aus? 3. Problemwahrnehmung und wohnungspolitischer Diskurs Die spezifischen Eigenheiten der Münchner Wohnungsproblematik sind geprägt durch eine bereits lange andauernde Phase der Wohnungsknappheit, eine steigende Mietbelastungsquote und ein weiter Kreis an betroffenen Haushalten. Dieses besondere Problembewusstsein in der Münchner Lokalpolitik wird bereits durch das Buch des ehemaligen Münchner Oberbürgermeisters Christian Ude „Wege aus der Wohnungsnot“ (1990) illustriert. Die aktuellen Debatten der Münchner Wohnungspolitik sind lediglich teilweise durch klassisch antagonistische Positionen hinsichtlich Regulierungsfragen gekennzeichnet. Es finden sich jedoch verschiedene Kommunikationsmechanismen, die von lokalen Akteuren in Hinblick auf wohnungspolitische Instrumente genutzt werden.2 Die in diesem Beitrag dargelegten Kommunikationsmechanismen umfassen das sog. framing, discursive development of triadic communication und immunziation. Mit dem Mechanismus der immunization kann man die Zurückweisung von Kritik durch die Benennung von Problemursachen außerhalb der eigenen Handlungsmöglichkeiten beschreiben. Häufig tritt dies durch einen Fatalismus gegenüber der konkreten Problemlage zu Tage, welcher entweder auf die nächst höhere Hierarchieebene verweist („Wir würden ja, aber dafür 2 Für eine ausführlichere Übersicht verschiedener Formen von Kommunikationsmechanismen in lokalen Diskursen siehe Heinelt & Lamping (2015), welche jene Mechanismen anhand lokaler Klimapolitik identifizieren. München 85 ist das Land / der Bund zuständig“) oder unbeeinflussbare externe Faktoren („Hohe Mieten sind die Begleiterscheinungen einer attraktiven Stadt“; „Finanzinvestoren aus dem Ausland kaufen den Markt leer“). Der Mechanismus discursive development of triadic communication bezieht sich auf die Entwicklung eines Referenzrahmens, innerhalb dessen Argumente auf Sachebene bearbeitet werden können. Dies geschieht meist durch die Bezugnahme auf epistemische Expertise, Partizipationsprozesse oder anerkannter Konzepte. Der Mechanismus des framings bezieht sich auf die Darstellung und Interpretation eines Problems oder Sachverhalts innerhalb eines bestimmten Deutungsrahmens. Der sog. frame oder Deutungsrahmen kann je nach Akteursposition variieren, und ist meist abhängig davon, welche Interpretation vom jeweiligen Akteur intendiert wird. So wäre bspw. im Bereich der Wohnungspolitik denkbar die Versorgung mit Wohnraum als eine (sozial-)staatliche Pflicht zu „rahmen“ oder staatliche Eingriffe in den Wohnungsmarkt als ineffizient zu deuten, da es sich bei der Wohnraumversorgung um den „natürlichen“ Mechanismus von Angebot und Nachfrage handelt. Die grobe Unterscheidung in die Positionen der marktliberalen und der regulativ intervenierenden (sozialen) Positionen ist in München jedoch nur bedingt zutreffend, da zumindest im politischen Bereich weitestgehend Konsens darüber herrscht, dass die Kommune aktiv in den Markt eingreifen muss und bereits vorhandene Strategien zur Lösung der Wohnungsproblematik fortgeführt werden. Unterschiede liegen dabei im Bereich der zusätzlichen Maßnahmen. Hier unterscheiden sich die Parteien in der Schwerpunktsetzung bei der Deregulierung von Bauvorschriften, Nachverdichtung und Einhausung (CSU) sowie Ausweitung von Quartiersschutz, Förderung von Genossenschaften und Werkswohnungen (SPD) oder aber dem Schutz von Grünflächen und Reduktion des Autoverkehrs innerhalb der Stadt (Bündnis 90 / Die Grünen) (vgl. Egner et al. 2018: 61ff.). Zwar lassen sich parteitypische Unterscheidungen festmachen, etwa der Fokus der SPD auf Arbeitnehmer und Genossenschaften, allerdings findet sich eine stärkere Disparität der Positionen lediglich mit Blick auf die Argumentation der lokalen Interessensverbände wie des Mietervereins München e. V. oder des Immobilienverbands Deutschland Süd e. V. So wird die Ursache der hohen Mietpreise von Seiten des Mietervereins auf die Spekulation von Investoren zurückgeführt und bspw. eine Deckelung der Bodenpreise gefordert, wohingegen der Immobilienverband ein besseres Investitionsklima fordert, um den Wohnungsbau anzukurbeln (Egner et al. 2018: 60). Beide Akteure greifen dabei auf unterschiedliche frames zurück, welche den Diskurs der Max A. Kayser 86 Wohnraumversorgung in München zu strukturieren versuchen und so Ursachen wie auch Lösungen für die Problemlage liefern. Allerdings dominiert keiner der beiden unterschiedlichen Deutungsrahmen in den konkreten Policy-Maßnahmen der Stadt. Diese können im Wesentlichen mit zwei kommunikativen Mechanismen in Verbindung gebracht werden: discursive development of triadic communication und immunziation. Ersterer bezieht sich auf die fortlaufenden wohnungspolitischen Programme der Stadt München – „Wohnen in München“ (WiM) – welche bereits Ende der 1980er verabschiedet wurden und seit dem kontinuierlich weiterentwickelt werden. Durch den bestehenden Konsens über die im Programm enthaltenen kommunalen Maßnahmen sind die kontinuierlich erneuerten Programme als Bezugspunkt innerhalb des wohnungspolitischen Diskurses anerkannt. Daraus folgt eine Versachlichung des Diskurses in Form einer argumentativen Auseinandersetzung und sorgt dafür, dass Ver- änderungen von Maßnahmen oder Umfang von Maßnahmen in Hinblick auf eben jenen Bezugspunkt debattiert werden (vgl. Heinelt und Lamping 2015: 7, Egner et al 2018: 116f.). Der zweite Mechanismus der Immunisierung beschreibt die teilweise fatalistische Argumentation im Bereich der Münchner Wohnungspolitik. Hierein fällt vor allem die Aussage, dass München auf Grund seiner Attraktivität von kontinuierlichem Wachstum betroffen ist, was wiederum den Wohnungsmarkt unter Druck setzt. Diese „Kehrseite der Medaille“3 sei demnach nicht einfach aufzulösen und man müsse diese Logik akzeptieren. 4. Wohnungspolitische Strategien in München Das Programm „Wohnen in München“ wurde erstmals 1989 beschlossen und bündelt eine Reihe an unterschiedlichen wohnungspolitischen Instrumenten, welche im Wesentlichen aus regulativen Eingriffen, finanzielle Anreizen und Subvention bestehen. Das Programm wird durch die Stadt getragen und vom Freistaat Bayern sowie Bundesmittel mitfinanziert. In den letzten Jahren ist das Finanzvolumen des Programms stetig angewachsen, was sich mit dem zunehmenden Bedarf am Wohnungsmarkt deckt. Hinzu kommt ein deutlicher Anstieg des kommunalen Anteils am Finanzvolumen gegenüber der des Freistaates und der zugewiesenen Bundesmittel (siehe Tabelle 1). Das derzeitige Programm „Wohnen in München VI“ ist 3 Interview mit Susanne Ritter (Zeit Online, 15.09.2018). München 87 mit 870 Mio. € das finanziell größte kommunale Wohnungsprogramm Deutschlands (München Wohnbausituation 2018: 1). Im Rahmen der WiM- Programme werden vor allem vier Instrumente genutzt, welche über die Jahre weiterentwickelt und angepasst wurden. Darunter fallen: Wohnraumförderung durch vergünstigte Darlehen an Wohnungsunternehmen (Einkommensorientierte Förderung), Münchner Wohnungsbau zur sozialen Wohnraumversorgung, die sozialgerechte Bodennutzung (SoBoN) und das sog. „München Modell“, welches im Rahmen einkommensorientierter Förderung Miet- und Genossenschaftliche Wohnungen bereitstellt (vgl. Tabelle 2). Zudem gab es bisher die Möglichkeit im Rahmen des München Modells, Eigentumswohnung für Mittelstandsfamilien zu fördern – dies wird jedoch derzeit überprüft (WiM VI: 48f.). Tabelle 2: Handlungsprogramme „Wohnen in München“ Name Zeitraum Finanzvolumen* Wohnen in München I 1989-1994 n. a. Wohnen in München II 1994-2001 120 Mio. DM von Bund, Land und Kommune Wohnen in München III 2001-2006 315 Mio. € (Kommune) und 310 Mio € (Bund und Land) Wohnen in München IV 2006-2011 350 Mio. € (Kommune) und 285 Mio. (Bund und Land) Wohnen in München V 2012-2016 475 Mio. € (Kommune) und 255 Mio. € (Bund und Land) Wohnen in München VI 2017-2021 870 Mio. € (insgesamt) ca. 288 Mio. € von Bund und Land Quelle: Eigene Darstellung nach Handlungsprogramme „Wohnen in München“ VI: 128f. und V (Anlage).*Ohne Mindererlöse aus Grundstücksverkäufen. Die Instrumente unterscheiden sich dabei in regulative und finanzielle Instrumente, Steuerung über Kooperation ist nicht primär Teil des WiM-Programms. In der Kategorie der regulativen Instrumente fällt die 1994 eingeführte SoBoN, welche eine verbindliche Quote von 30 % geförderten Wohnungsbaus sowie Kostenbeiträge der Investoren für soziale Infrastruktur vorsieht (Stadt München 2019a).4 Darüber hinaus werden in der Münchener Kernstadt Gebiete mit Erhaltungssatzung ausgewiesen, welche die Umwandlungen wie auch Zweckentfremdungen von Wohnungen einschränkt 4 Die Ausgestaltung der SoBoN wurde 2017 novelliert und sieht nun zusätzlich eine Quote von 10 % im „preisgedämpften Mietwohnungsbau“ vor. Für die konkrete Ausgestaltung siehe: RIS München 2019: Vorlagen-Nr.: 14-12 / V 09249 zu Anlage 1b Max A. Kayser 88 und eine Genehmigung von Modernisierungsmaßnahmen beim Sozialreferat vorsehen (vgl. Stadt München 2019b). Im Münchner Stadtgebiet gelten derzeit 23 Erhaltungssatzungen, die etwa 160.000 Wohnungen mit ca. 281.000 Einwohnerinnen und Einwohnern betreffen (ebd.). Das heißt: Fast 20 % aller Münchner leben in Gebieten mit Erhaltungssatzungen. Erste Schritte zur Nutzung des Erbbaurechts werden zudem in einer Pilotphase getestet (WiM VI 2017: 38ff.). Tabelle 3: Vier Instrumente der Münchener Wohnungspolitik Wohnraumförderung (EOF) Münchner Wohnungsbau Sozialgerechte Bodennutzung (SoBoN) „München Modell-Miete“ Wohnraumförderung durch zinsvergünstigte Darlehen aus Landesmittel. Diese werden durch kommunale Mittel aufgestockt und meist an kommunale Wohnungsunternehmen vergeben. Eine Zusatzförderung wird gewährt, die der Differenz der zumutbaren Miete für den Mieter und der höchstzulässigen Miete für den Vermieter entspricht. Das kommunale Programm zur Wohnraumförderung richtet sich vornehmlich an die unteren Einkommensstufen am Münchner Wohnungsmarkt. Die einzelnen Teilprogramme wurden 2017 zusammengelegt und beinhalten sowohl die Förderung klassischer, kommunaler Sozialwohnungen, als auch Wohnungsprogramme für akut wohnungslose Haushalte und Clearinghäuser (ehem. KomPro B und C) Die sozialgerechte Bodennutzung wurde 1994 eingeführt und beinhaltet nur dann Baurecht zu schaffen, wenn sich die Grundstückseigentümer verpflichten Auflagen zu akzeptieren. Diese beinhalten u.a. 30 % des neu geschaffenen Baurechts für geförderten Wohnungsbau vorzuhalten. Das „München Modell-Miete“ richtet sich an mittlere Einkommen. Investoren wird ein vergünstigtes städtisches Grundstück zur Verfügung gestellt, diese verpflichten sich im Gegenzug auf eine festgelegt Eingangsmiete, um eine Belegung durch Haushalte mit mittleren Einkommen durchzuführen. Die Belegung erfolgt durch den Vermieter, die Mieter weisen eine Berechtigung mittel Berechtigungsschein vor. Quelle: Egner et al. 2018: 67 nach BBSR 2012 und WiM VI 2017. München kann bei dem Einsatz von finanziellen Instrumenten als Vorreiter in Deutschland gesehen werden; die Stadt nutzt alle vier Hauptformen von ökonomischen Interventionen, die den Städten zur Verfügung stehen (kommunales Wohneigentum, Subvention von Mietkosten, Förderung von privatem Wohneigentum, Förderung der Investition in Wohnraum). Die verschiedenen Instrumente sind, abgesehen von der SoBoN, auf spezifische München 89 Zielgruppen ausgerichtet, deren Zugang zum Wohnungsmarkt dadurch gefördert werden sollen. Hierbei zeigt sich der bereits angesprochene weite Adressatenkreis der Münchner Wohnungspolitik. Durch die hohen Mietkosten in der Stadt sind es nicht nur besonders förderungsbedürftige Gruppen der Stadtgesellschaft, welche ein Anrecht auf bezuschusstes Wohnen in der Stadt haben, sondern auch städtische Bedienstete, Senioren oder Familien. So sind Familien mit zwei Kindern und einem Haushaltsbruttoeinkommen bis 94.300 € im Rahmen des Münchner Modells noch förderungsberechtigt (WiM VI 2017: Tabelle 2). Somit liegt die Förderung deutlich oberhalb der Förderberechtigungen des Freistaats Bayern (ebd.). Die Förderung von Haushalten bzw. deren Berechtigung für eine bezuschusste Wohnung ist dabei in sieben verschiedene Einkommensgruppen unterteilt. Damit erfolgt einerseits eine Eingruppierung in demographische Gruppen (z. B. jung, alt, Einzel- oder Familienhaushalt) und andererseits eine weitere Abgrenzung in verschiedene Einkommensgruppen. Hieraus folgt, dass bestimmte Programme und damit verbundene Wohneinheiten für spezifische Einkommensgruppen vorbehalten sind (siehe Tabelle 3). Dies zeigt sich beispielsweise in den Unterschieden des „Münchner Wohnungsbaus“, der auch Clearing-Stellen für Wohnungslose umfasst, und des „Konzeptionellen Mietwohnungsbaus“, welcher für den freifinanzierten preisgedämpften Mietwohnungsbau bestimmt ist. Die hier (Tabelle 3) dargestellte Übersicht beinhaltet die unterschiedlichen Programme der Münchner Wohnungspolitik: Einkommensorientierte Förderung, Münchner Wohnungsbau, Wohnen für Alle, München Modell- Miete und konzeptioneller Mietwohnungsbau; sowie die verschiedenen Zielgruppen dieser Programme mit ihren unterschiedlichen Einkommensgruppen. Die unterschiedlichen Stufen (vgl. Tabelle 3 exemplarisch einen Ein-Personen Haushalt) orientieren sich an dem Bayerische Wohnraumförderungsgesetz (BayWoFG). Das BayWoFG (Stufen I bis III) wird darüber hinaus um die (fiktiven) Stufen IV bis VI ergänzt, welche die Förderung mittlerer Einkommen ermöglicht. Neben finanziellen und regulativen Instrumenten sind noch kooperative und zivilgesellschaftliche Steuerungsversuche zu benennen. In München wurde früh die Stadt-Umland-Kooperation im Rahmen der wohnungspolitischen Programmatik festgeschrieben, wenngleich ohne konkrete Maßnahmen. Eine stärkere Ausweitung der Kooperation ist erst in den letzten Jahren mit der regionalen Wohnungsbaukonferenz geschehen, welche sich weiter etablieren konnte (vgl. Stadt München 2019c). Darüber hinaus wurden informative Mobilitätskonzepte wie der Wohnkostenrechner, welcher Max A. Kayser 90 die Wohnkosten in Relation zu den entstehenden Fahrtkosten für den Pendelverkehr gegenrechnet, etabliert (Egner et al. 2018: 70). Zusätzlich ist vor allem die Etablierung kommunaler Governancestrukturen zu benennen. Im fünften Münchner Wohnungsprogramms (WiM V) wurde die Schaffung einer Arbeitsgruppe Wohnungsbauoffensive (AG WBO) beschlossen. Tabelle 4: Zielgruppen der Münchener Wohnungsprogramme Einkommensgruppen Zielgruppen Wohnungslose Auszubildende/ Studierende Kleinhaushalte Familien Ältere Städt. Bedienstete Sonstige Einkommensstufe I bis III EOF, MW, WAL EOF, MW, WAL EOF, MW, WAL EOF, MW, WAL EOF, MW, WAL MW Einkommensgruppen München Modell MM MM MM MM MM Einkommensgruppen oberhalb des München Modells KMB KMB KMB KMB KMB Programme: (Brutto) Einkommen 1-Pers. Haushalt5 EOF: Einkommensorientierte Förderung MW: Münchner Wohnungsbau WAL: Wohnen für Alle MM: München Modell-Miete KMB: Konzeptioneller Mietwohnungsbau Stufe I- III: Stufe IV-VI: bis 26.400 € bis 38.600 € Quelle: Eigene Darstellung nach WiM VI 2017 Abb. 9 und Tabelle 2, WiM V 2012: Tabelle 6. 5 Anmerkung: Die letztendlichen Berechnungen der Stufen werden durch das Sozialreferat vorgenommen. Die hier vorliegenden Zahlen orientieren sich an den Veröffentlichungen der Stadt München und sind daher lediglich als Richtwerte zu interpretieren. München 91 Diese ist im zuständigen Referats für Stadtplanung und Bauordnung angesiedelt und hat eine hauptabteilungsübergreifende Steuerungsfunktion (WiM VI: 96). Ziel der Arbeitsgruppe ist es Flächen für den Wohnungsbau zu aktivieren sowie Strategien der Siedlungsentwicklung zu koordinieren. Hierzu sollen u.a. Hemmnisse bei der Schaffung von Wohnraum, wie etwa langwierige Verfahren im Baurecht, identifiziert und beseitigt werden (ebd.). Ebenfalls im Referat für Stadtplanung und Bauordnung angesiedelt ist die Koordinierungsrunde zur Umsetzung von „Wohnen in München“ (KooR), wobei die Leitung zusammen mit dem Sozialreferat erfolgt (WiM VI: 97). Die Koordinierungsrunde tagt zusammen mit dem Kommunalreferat und der Stadtkämmerei, zudem werden weitere Referate bei Bedarf eingeladen. Ziel der Runde ist es Transparenz und Informationen für alle betroffenen Referate in Fragen der Wohnungspolitik herzustellen. Im Rahmen der KooR werden alle referatsübergreifenden Themen der Münchener Wohnungspolitik erörtert und gemeinsame Vorgehensweisen abgestimmt. Hierrunter fallen neben Einzelprojekten auch die Berichterstattung zu Fördermaßnahmen oder Nachsteuerung bei einzelnen Maßnahmen (ebd.). Des Weiteren koordiniert sich die KooR mit weiteren kommunalen Akteuren wie Genossenschaften oder Bauträgern. Neben den übergreifenden Aktivitäten der AG WBO und der KooR, sind noch die SoBoN-Arbeitsgruppe für die kurz- und mittelfristige Flächenentwicklung im Rahmen der Sozialgerechten Bodennutzung, die Projektgruppe Grundstücksmanagement und das Projekt „Langfristige Siedlungsentwicklung, zu benennen (vgl. WiM VI: 96). Die genannten Projekte sind ebenfalls im Referat für Stadtplanung und Bauordnung angesiedelt und befassen sich vornehmlich mit der Flächenentwicklung Münchens. Zusätzlich zu den Maßnahmen im Bereich der Baurechtsschaffung, bietet die Kommune zudem Beratung für Mieterinnen und Mieter an. Bereits 1981 wurde die Beratungsstelle für Miet- und Wohnungsfragen in München eröffnet und unterstützt in Wohnungsfragen (WiM VI: 86). Seit 2014 wurde auch die sog. „Mitbauzentrale München“ (Mitbauzentrale 2019) eröffnet, welche als Anlaufstelle für Baugemeinschaften und Baugenossenschaften dient. Die Beratungsstelle soll interessierte Gemeinschaften bei der Realisierung gemeinschaftsorientierter Wohnprojekte unterstützen (WiM VI: 94). Dar- über hinaus fördert die Beratungsstelle den Austausch der Wohnungswirtschaft, Institutionen sowie Verbände und der städtischen Referate (ebd.). Im Bereich zivilgesellschaftliche Aktivitäten tun sich u.a. policy-orientierte Initiativen hervor. Zu nennen ist hierbei die Plattform des sog. Leer- Max A. Kayser 92 standsmelders, welche auf lehrstehenden Wohnraum im Sinne der Zweckentfremdung hinweisen soll. Hervorgegangen ist das Instrument aus der Initiative „Leerstand 089“ und wurde nun im Sozialreferat der Stadt München angesiedelt (Stadt München 2019d). Allerdings wurde die ursprüngliche Initiativ an diesem Prozess nicht mehr beteiligt (vgl. Leerstand089 2019). Daneben ist vor allem die Initiative „Münchner Aufruf für eine andere Bodenpolitik“ im Münchner Diskurs sichtbar. Die Initiative setzt sich für eine Reform des Bodenrechts ein und wurde durch ein Bündnis verschiedener sozialer Organisationen sowie ehemalige Funktionsträger der Landeshauptstadt initiiert (vgl. Initiative Bodenrecht 2019a). Eines der zentralen Argumente für eine Bodenrechtsreform ist dabei, dass es sich beim Boden nicht um ein klassisches Wirtschaftsgut handelt, da dieser immobil und nur sehr begrenzt verfügbar ist. Folglich muss diese Besonderheit im Bodenrecht berücksichtig werden und eine Debatte über eine Reform des Bodenrechts und dem Verkauf von Boden durch Land und Kommune geführt werden (ebd.). Konkrete Steuerungsmöglichkeiten sieht die Initiative im Verbund mit anderen kommunalen Vertretern über Maßnahmen im Rahmen der Grundsteuerreform (Bodenwertmodell und zoniertes Satzungsrecht) sowie eine Vereinheitlichung bei der Ermittlung von Bodenrichtwerten (Initiative Bodenrecht 2019b: 2f.). Weiter sollen Zugriffsrechte der Kommunen erweitert werden und die Einrichtung von gesonderten Bodenfonds durch Bund und Länder ermöglicht werden (Initiative Bodenrecht 2019b: 4). Grundsätzlich sollen Maßnahmen der Kommunen gemeinwohlorientiert ausgerichtet werden, wofür Bund und Länder die rechtlichen Mittel wie auch z. T. finanzielle Rahmenbedingungen schaffen sollen. Andere Aktivitäten wie große Protestaktionen, Petitionen oder eine aktive Hausbesetzerszene wie etwa in Berlin gibt es im vergleichbaren Maße in München allerdings nicht (vgl. Egner et al. 2018: 114). Eine Mögliche Erklärung hierfür mag der vergleichsweise konstante Anstieg der Münchner Mietpreise im Vergleich zu der Berliner Preisentwicklung sein. Der rapide Anstieg in Berlin rief innerhalb der Zivilgesellschaft deutliche Reaktionen hervor, wohingegen in München eine Art Gewöhnungseffekt einsetzt hat. Vereinfacht gesagt galt Berlin einmal als billig, aber München schon immer als teures Pflaster. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Stadt München ein umfangreiches Portfolio an Maßnahmen nutzt, um steuernd auf den Wohnungsmarkt einzuwirken und diese Maßnahmen in einem regelmäßigen Turnus evaluiert und weiterentwickelt. Die Kontinuität der WiM-Programme ist dabei ein wichtiger Baustein administrativer Kompetenz in Hinblick auf die Problemlage auf dem Münchner Wohnungsmarkt und führt zu einer steten München 93 Beobachtung der Marktentwicklung. Insbesondere im Vergleich mit anderen Kommunen in Deutschland, welche erst seit Kurzem mit einer Unterversorgung an bezahlbaren Wohnraum konfrontiert sind, mag dies ein entscheidender Vorteil sein, da so Maßnahmen wie bspw. die Ausschreibung im Erbbaurecht in bestehende Programme integriert werden können. Deutlich wird zudem der klare Fokus auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum. Wohingegen sich andere Kommunen ggf. in früheren Wohnungskonzepten mit Fragen der Wohn- und Lebensqualität oder gar Leerstand beschäftigt haben, sind solche Themen in München zweitrangig. 5. Umsetzung und Schwierigkeiten wohnungspolitischer Instrumente Durch die umfangreichen Programme „Wohnen in München“ greifen zwar die einzelnen Steuerungsinstrumente sinnvoll ineinander, es offenbaren sich jedoch bei der Vergabe und Entwicklung geförderter Wohneinheiten zwei Kernprobleme: Einerseits ist die Vergabe durch den Nachweis einer Berechtigung für eine geförderte Wohnung stark reglementiert. Insbesondere auf Wohnungen im Münchener Modell, die auf diversifizierte Einkommensschichten abzielen, können sich lediglich Einwohner bewerben, die bereits 2-3 Jahre in München leben (Referat für Stadtplanung und Bauordnung 2019: 3). Die zuziehenden Wohnungssuchenden verschärfen so die Nachfrage auf die nicht belegungsgebundenen Wohnungen. Der vergleichsweise schwere Marktzugang wird auch im Bereich der genossenschaftlichen Wohnungen deutlich, welche zusätzlich zu den üblichen Vergabekriterien häufig die Dauer der Mitgliedschaft in der Genossenschaft als Bedingung für die Wohnungsvergabe angesetzt haben. Durch die angespannte Lage am Münchner Wohnungsmarkt ist die Zahl der Mitglieder in einigen Genossenschaften soweit angestiegen, dass diese die Aufnahme an neuen Mitgliedern stoppten (vgl. WOGENO 2019). Andererseits findet die Schaffung bezahlbaren Wohnraums im Wesentlichen durch Neubauten statt, da der Ankauf zusätzlicher Belegungsrechte in dem hochpreisigen Wohnungsmarkt nur schwer umzusetzen ist. Von 2012 bis 2015 konnten lediglich Belegungsrechte für rund 50 Wohnungen erworben werden (WiM VI: 10). Neue Wohnungen in großen Neubaugebieten am Stadtrand sind zudem nicht so attraktiv wie Wohnungen, die in einem Viertel liegen, was bereits auf eine gewachsene Sozialinfrastruktur zurückgreifen kann. Max A. Kayser 94 Ebenso problematisch kann die Situation im Bereich der Sozialwohnungen beschrieben werden. Im Vergleich zu den tatsächlichen Wohnungsvergaben und den beantragten Wohnungsgesuchen wird die Unterversorgung am Wohnungsmarkt umso deutlicher. Im Jahr 2015 kamen auf 22.801 Wohnungsanträge lediglich 3.180 Wohnungsvergaben (Neu- und Wiedervergaben, WiM VI: 21). Dies ist insbesondere im zeitlichen Verlauf der Wohnungsproblematik in München eine alarmierende Zahl. So waren die Vergabezahlen aus dem ersten Wohnungsprogramm vor gut 30 Jahre immerhin noch mit 7.342 Wohnungen in der Neu- und Wiedervergabe beziffert (WiM I: 16). Als Gründe hierfür kann das konstante Abschmelzen der Eingriffsreserve von Sozialwohnungen und Belegungsrechten in München gesehen werden. Allein zwischen 2000 und 2009 sank der Bestand an Sozialwohnungen um rund 30 %, womit München im Vergleich zu anderen Großstädten einen der niedrigsten Werte aufweist (BBSR 2012: 58). Selbst bei einer Fertigstellung von rund 1.300 Sozialwohnungen pro Jahr (ab 2016) wird die Gesamtzahl der sozialgebunden Wohnungen erheblich zurückgehen, da viele Wohnungen aus ihren vereinbarten Bindungen fallen (vgl. WiM VI: 21 Abb. 7). Damit wird es für die Kommune schwierig werden, ein ähnliches Versorgungsniveau herzustellen wie zu Beginn der 1990 oder 2000er Jahre. Diese Entwicklung deckt sich mit dem bundesweiten Rückgang der Wohnungen im ersten Förderweg und ist besonders vor dem Hintergrund einer zusätzlichen Abnahme von preisgünstigem Wohnraum auf dem freifinanzierten Markt zu problematisieren (vgl. Holm et al. 2018). Um die Versorgungslücke zu schließen, wurden in München zwischen 2000 und 2014 mit 3,5-4 Wohnungen pro 1.000 Einwohner und Jahr weit mehr gebaut als in anderen deutschen Großstädten (München Wohnbausituation 2016: 28, vgl. BBSR 2012: 51). Dennoch korreliert die höhere Bauleistung mit dem ebenso starken Bevölkerungszuwachs der letzten zwanzig Jahre. Trotz einer zuletzt gestiegenen Anzahl an fertiggestellten Wohnung in München, von 4.861 im Jahr 2008 auf mittlerweile 8.340 Wohnungen in 2017 (München Wohnbausituation 2018: 40), liegt in München, gemessen an den Haushaltszahlen, eine Versorgungslücke von 7 % vor (vgl. Tabelle 1). Zudem ist der Anteil an geförderten Wohnungen im Neubau zurückgegangen. Waren von den fertiggestellten Wohnungen 2008 noch 38,2 % Teil des geförderten Wohnungsbaus sind es 2017 nur noch 14,7 % (München Wohnbausituation 2018: 68). Dies sorgt für zusätzlichen Druck bei einkommensschwachen Haushalten, welche sich im unteren Preissegment mit Wohnraum versorgen müssen. München 95 6. Fazit und Ausblick Anhand des Münchner Beispiels zeigt sich, wie schwierig es für kommunale Akteure ist, geeignete Instrumente zu finden, um auf eine angespannte Situation am Wohnungsmarkt zu reagieren. Gerade die Programme „Wohnen in München“ veranschaulichen, wie es trotz der Bereitstellung erheblicher finanzieller Mittel lediglich gelingt, Symptome zu lindern, aber keine Trendwende in der Preisentwicklung herbeizuführen. Dies hat langfristig massive Konsequenzen für das Zusammenleben in einer Stadtgesellschaft. Denn München hat den Punkt erreicht, an dem es für bestimmte Berufsgruppen immer schwerer, wenn nicht gar unmöglich wird, sich das Wohnen in der Stadt zu finanzieren. Hinzu kommt, dass auch das Preisniveau in den Umlandgemeinden Münchens vergleichsweise hoch ist. Dies unterscheidet den Fall München von anderen Großstädten wie Berlin oder Hamburg, welche größere Flächenpotenziale erschließen können und im Vergleich günstige Nachbargemeinden haben. Der Ausblick aus der Perspektive der Münchner Mieter ist demnach denkbar schlecht. Einerseits begünstigen die strukturellen Rahmenbedingungen eine weitere Verknappung des Wohnraums und damit einhergehend weitere Preissteigerungen. Andererseits scheint eine Umkehr dieser Entwicklung durch demografische oder ökonomische Faktoren äußerst unwahrscheinlich. Ein massiver Bevölkerungsrückgang in München erscheint angesichts der anhaltenden Urbanisierung und der wirtschaftlichen Prosperität der Metropolregion unwahrscheinlich. Eine Verbesserung der ökonomischen Rahmenbedingung, um Investitionen und Bautätigkeit zu erhöhen, etwa durch Lockerung von Bauvorschriften, ist ebenso wenig erfolgsversprechend. Schließlich kann die Stadt München bereits eine erhöhte Bautätigkeit im Vergleich zu anderen Kommunen vorweisen und der Immobilienmarkt ist unverändert profitabel für Investoren. Eine Lösung kann deshalb nur im politischen Raum gefunden werden, da nicht davon auszugehen ist, dass der Markt von sich aus eine umfangreiche Versorgung mit günstigem Wohnraum in München sicherstellt. Zwar hat München mit den WiM-Programmen eine umfangreiche Strategie, welche stetig evaluiert wird und auch um zusätzliche Instrumente ergänzt werden kann, allerdings ist auch denkbar, dass die Kontinuität dieser Strategie dazu geführt hat, eingetretene Pfade nicht mehr zu verlassen. Dies würde sich mit den Befunden innerhalb des wohnungspolitischen Diskurses in München decken, welcher im Kern konsensorientiert ist. Deshalb werden bestehende Instrumente und der politische Stellenwert des Wohnungsprob- Max A. Kayser 96 lems nicht angezweifelt. Allerdings können dadurch neue oder konkurrierende Sichtweisen schwerer auf die politische Agenda gelangen. Dies zeigt sich auch durch die eher marginalisierte Stellung der klassischen Argumentationslinien zwischen marktliberalen und regulativ intervenierenden Positionen im politischen Bereich. Ein Blick in andere Städte offenbart, dass Wohnungspolitik auch lokal weitaus konfrontativer debattiert werden kann (vgl. Egner et al. 2018: 114). Dies mag ein Grund sein, warum Themen wie die Beschränkung der Geschosshöhe noch nicht stärker angegangen worden sind und auch eine deutlichere Durchsetzung von Vorkaufsrechten in Milieuschutzgebieten wie etwa in Berlin nicht im gleichen Maße stattfinden. Sicherlich zeigt sich auch an der Stadt München die Unterschiede zu Stadtstaaten wie Berlin oder Hamburg. Diese können fiskalisch unabhängiger agieren und auch jüngste Bestrebungen wie der sog. Mietendeckel in Berlin sind nicht im gleichen Maße in einem Flächenstaat umzusetzen. Es ist also notwendig, dass Bund, Länder und die Kommunen zusammen Reformen auf den Weg bringen, um die Handlungsoptionen der Städte weiter auszubauen und so einen signifikanten Einfluss auf die Preisentwicklung in angespannten Ballungsräumen gewinnen. Vor diesem Hintergrund ist die u.a. in München geführte Debatte um ein soziales Bodenrecht ein sinnvoller Ausgangspunkt für die Frage wie sichergestellt werden kann, dass attraktive und prosperierende Städte wie München für Menschen aus unterschiedlichsten Bereichen und Einkommensgruppen wieder bezahlbar werden. Der durch die „Münchner Initiative für ein soziales Bodenrecht“ angestoßene „Kommunaler Impuls zu einer gemeinwohlorientierten Bodenpolitik“, gibt dabei aus kommunaler Perspektive konkrete Empfehlungen an Bund, Ländern und Kommunen (vgl. Initiative Bodenrecht 2019b). Insgesamt zeigt das Münchner Beispiel, dass selbst wenn die Kommune alle ihr zur Verfügung stehenden Instrumente in der Wohnungspolitik nutzt, diese nicht ausreichen um befriedigende Ergebnisse in der Preisgestaltung zu erzielen. Bund und Länder müssen im Bereich der Wohnungspolitik wieder stärker aktiv werden, denn die Möglichkeiten von Kommunen wie München sind ausgereizt. Literatur AVGL (Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder) 2016: Einkommen der privaten Haushalte in den Kreisfreien Städten und Landkreisen der Bundesrepublik Deutschland 1995 bis 2015, Reihe 2, Band 2, online abgerufen am München 97 12.04.2019, URL: https://www.statistik-bw.de/VGRdL/tbls/?rev=RV2014&lang= de-DE#RV2014KR. 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Einleitung Als der der Kölner Stadtanzeiger im Oktober 2018 im Rahmen einer nichtrepräsentativen Online-Umfrage ca. 20.000 Personen nach den drängendsten Problemen in Köln fragte, landete der Wohnungsbau auf dem ersten Rang, dicht gefolgt vom politischen Klüngel und der ineffizienten Verwaltung. Auf Platz zehn schaffte es mit der Gentrifizierung ebenfalls ein wohnungspolitisches Problem, welches damit offensichtlich von breiten Teilen der Bevölkerung als solches wahrgenommen wird.1 Die Umfrage erzielte die höchste Beteiligung in innerstädtischen und innenstadtnahen Stadtteilen; Bereiche, in denen sich die Folgen der Probleme auf dem Wohnungsmarkt am drängendsten darstellen. Auch die Kölner Stadtgespräche, ein von Oberbürgermeisterin Henriette Reker initiiertes Dialogformat in den Bezirken, bestätigen diesen Eindruck. In acht von neun Kölner Bezirken wurde das Thema Wohnen von den Bürgern unter die drei wichtigsten2 von insgesamt zehn vorgegebenen „Zukunftsthemen für die Stadt“ gewählt. Die „Wohnungsfrage“ ist somit in Köln angekommen und für einen breiten Teil der Kölner Bevölkerung relevant. Im vorliegenden Beitrag wollen wir aufarbeiten, welche Gegebenheiten und Entwicklungen den Kölner Wohnungsmarkt auszeichnen und welche Akteure beteiligt sind. Wir stützen uns auf Dokumente der Stadtverwaltung, amtliche Statistiken des Bundes, des Landes Nordrhein-Westfalens und der Stadt Köln, sowie auf eine Auswertung verschiedener öffentlicher Medien, Pressemitteilungen, Webseiten und Protokolle des Rates der Stadt Köln.  1 „Top Problem Wohnungsmangel. Die Ergebnisse aus unserer Köln-Umfrage“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeiger, abgerufen am 19.12.2019). 2 Siehe auch: https://www.stadt-koeln.de/politik-und-verwaltung/stadtentwicklung/koelner-perspektiven-2030/koelner-perspektiven-2030-stadtgespraeche . Felix Leßke & Jan Üblacker 102 2. Stadtentwicklung und Entwicklung des Wohnungsmarkts: Wachstum und Anspannung Köln ist mit 1.084.795 Einwohnern (2017) die viertgrößte Stadt in Deutschland und die größte in Nordrhein-Westfalen. Die Stadt liegt in der Metropolregion Rheinland, die gemeinsam mit den nahegelegenen Städten Bonn und Düsseldorf insgesamt 8,6 Millionen Einwohner zählt. Als Wirtschaftsund Kulturmetropole kommt Köln internationale Bedeutung zu. In und um die Stadt liegen zahlreiche Standorte großer Unternehmen der Branchen Handel, Automobil, Chemie, Versicherung und Medien. Mit knapp 100.000 Studierenden (Haupthörer im Wintersemester 2017/18) und insgesamt 24 Hochschulen zählt die Stadt zu den größten Hochschulstandorten Deutschlands. Die Stadt ist außerdem ein international bedeutsamer Messe- und Veranstaltungsort sowie ein beliebtes Ziel für Tourismus. Im Jahr 2017 kamen 3,5 Millionen Gäste nach Köln. Die 280 geöffneten Beherbergungsbetriebe verzeichneten insgesamt 6,2 Millionen Übernachtungen. Das Wahrzeichen der Stadt, der Kölner Dom, zählt zu den meistbesuchten Sehenswürdigkeiten Deutschlands. Die Kölner Messe beherbergt zahlreiche Veranstaltungen von internationaler Bedeutung mit bis zu 350.000 Besuchen. Die hohe Attraktivität als Ausbildungs-, Arbeits- und Veranstaltungsort wirkt sich auf die demographische und sozialstrukturelle Entwicklung der Stadt und den lokalen Wohnungsmarkt aus. So stieg die Zahl der Einwohner zwischen 2011 und 2017 um 48.678 Personen auf 1.084.795 Einwohner und die Zahl der Haushalte nahm um 18.810 auf 558.038 zu (Stadt Köln 2019a: 27, 66). Darüber hinaus steht Köln, wie fast alle Städte und Gemeinden in Deutschland, vor der Aufgabe, eine große Zahl von Geflüchteten aus temporären Unterbringungsformen in den regulären Wohnungsmarkt zu integrieren. Nach einem stetigen Anstieg der Zahl untergerbachter Geflüchteter bis zum Jahr 2016 (13.258) liegt die Anzahl 2019 bei durchschnittlich 7.628 Geflüchteten. Davon lebten im Jahr 2018 ca. 2.200 in regulären Wohnungen (Stadt Köln 2019b). Insbesondere das preisgünstige Wohnungssegment wird durch diese Entwicklung noch einmal zusätzlich unter Druck gesetzt (detaillierte Aufarbeitungen der Problematik bei Adam et al. 2019, Friedrichs et al. 2019, Leßke et al. 2019). Entsprechend angespannt stellt sich die Situation auf dem Kölner Wohnungsmarkt dar. Preise für unbebauten Boden haben sich je nach Wohnlage und Bebauungstyp verdoppelt. Baugrundstücke für freistehende Ein- und Zweifamilienhäuser lagen im Jahr 2011 im Mittel bei ca. 330 €/m2 und die Preise stiegen bis 2017 auf 500 €/m2 an. Baugrundstücke für Mehrfamilienhäuser folgen ebenfalls dem Aufwärtstrend. Ihr Wert hat sich zwischen Köln 103 2011 und 2017 auf 600 €/m2 verdoppelt (Statista 2018: 34). Mit den Entwicklungen der Grundstückpreise für Eigenheime liegt Köln im NRW-Vergleich im Jahr 2018 auf Platz drei hinter Düsseldorf und Münster. Die Zahl der fertiggestellten Wohnungen schwankt jährlich. Im Zeitraum zwischen 2011 und 2017 wurden insgesamt 21.087 Wohnungen fertiggestellt (Statista 2018: 23). Die Angebotspreise für Eigentumswohnungen sind im selben Zeitraum von 1.746 €/m² auf 3.001 €/m² geklettert (Statista 2018: 29). Die Verkäufe von Ein- und Zweifamilienhäusern (EZH) und Eigentumswohnungen (ETW) sind im Zeitraum zwischen 2011 und 2017 leicht zurückgegangen. Während 2011 noch 7.027 ETW und 1.913 EZH verkauft wurden, sind es im Jahr 2017 noch 5.564 bzw. 1.553 (Statista 2018: 13). In Köln stehen 71,2 % des gesamten Wohnungsbestands dem Mietwohnungsmarkt zur Verfügung. 41 % aller Mietwohnungen werden von Privatpersonen und 24,7 % von Wohnungseigentümergemeinschaften bereitgestellt. Kommerzielle Anbieter stellen 13,7 % der Wohnungen (Voigtländer/Seipelt 2017: 18). Die stadtweiten durchschnittlichen Angebotsmieten sind zwischen 2011 und 2017 von 8,50 €/m² auf 11,10 €/m² gestiegen. Die Angebotsmieten für Bestandswohnungen lagen im Jahr 2011 bei 8,97 €/m², im Jahr 2017 bei 10,04 €/m². Die Angebotsmieten im Neubau lagen darüber. Im Jahr 2011 bei 11,07 €/m² und im Jahr 2017 bei 12,85 €/m² (Statista 2018: 29). Zwischen den Stadtteilen bestehen zum Teil deutliche Unterschiede, sowohl im Hinblick auf das Niveau der Quadratmeterpreise als auch bei der Entwicklungsdynamik seit 2010. Sowohl ein hohes Preisniveau als auch eine hohe Entwicklungsdynamik weisen die Stadtteile Altstadt-Süd, Neustadt-Süd und Braunsfeld auf. In den Stadtbezirken Innenstadt (13,70 €/m²) und Lindenthal (12,40 €/m²) liegen die Angebotsmieten ebenfalls auf einem hohen Niveau, während einige Stadtteile der Innenstadt und im Stadtbezirk Ehrenfeld eine besondere Dynamik hinsichtlich der Angebotsmieten zeigten. Auch im rechtsrheinischen Stadtgebiet ist seit 2010 eine mittlere Steigerung der Angebotsmieten zu verzeichnen, wenngleich das Niveau dort immer noch unter dem Durchschnitt liegt (Stadt Köln 2019a: 155-156). Die durchschnittliche Bestandsmiete (nettokalt pro m2) lag im Jahr 2016 bei 9 € (Stadt Köln 2018b: 20). Die Mietbelastung durch die Netto-Kaltmiete der Kölner Haushalte in frei finanzierten Wohnungen beträgt durchschnittlich 28 % des verfügbaren Einkommens (Abbildung 1). Bei etwas mehr als einem Viertel der Kölner Haushalte liegt dieser Anteil über 30 %, wobei Haushalte mit höheren Einkommen tendenziell eine geringere Belastung aufweisen. Die höchste Miet- Felix Leßke & Jan Üblacker 104 belastung findet sich bei Arbeitslosen, Schülern/Studenten und Nicht-Erwerbstätigen. Die Mietbelastung strukturiert sich vorrangig anhand einzelner Viertel und folgt keinem räumlichen Muster. Der marktaktive Leerstand ist im Zeitraum von 2011 bis 2017 um 0,5 Prozentpunkte auf 1 % gesunken (Statista 2018: 24). Die Anzahl der Bedarfsgemeinschaften nach SGBII ist zwischen 2011 und 2017 von 59.563 auf 61.015 gestiegen und bleibt damit relativ stabil bei 11 % aller Haushalte (Stadt Köln 2019a: 91). Die Angemessenheitsgrenze der Kosten der Unterkunft liegt im Jahr 2017 für einen Einpersonenhaushalt und einer Wohnungsgröße von maximal 50 m2 bei 574 €.3 Die Anzahl der Empfänger von Wohngeld ist in Köln zwischen 2011 und 2017 von 11.735 auf 9.440 gesunken.4 Von den insgesamt 9.440 Wohngeldempfängern im Jahr 2017 entfallen jeweils knapp 1.500 auf die Stadtbezirke Kalk und Mülheim, gemeinsam mit Chorweiler und Ehrenfeld weisen die vier Bezirke auch anteilig die höchsten Werte auf (Stadt Köln 2019a: 109).5 3. Agenda-Setting und Problemdefinition: Angebotsausweitung als stadtpolitischer Konsens? Um die Prozesse des Agenda-Setting im Rat der Stadt Köln, dem wichtigsten kommunalpolitischen Gremium, nachvollziehen zu können, haben wir die Protokolle aus den Jahren 2009 bis 2018 ausgewertet. Abbildung 1 zeigt die Anzahl der Nennungen von ausgewählten Instrumenten der Wohnungspolitik in den Kölner Ratssitzungen im Zeitverlauf und erlaubt eine erste Einschätzung der allgemeinen Bedeutsamkeit wohnungspolitischer Instrumente im kommunalpolitischen Diskurs.6  3 Für zwei Personen: 65m2 bis 696 €, für drei Personen 80m2 bis 828 €, für vier Personen 95m2 bis 967 €, für fünf Personen 110m2 bis 1.104 €. Für jede weitere Person zusätzlich 15m2 und 139 €. 4 Diese Zahlen sind nur unter Vorbehalt im Zeitverlauf zu interpretieren. Vor 2013 sind Fälle enthalten, bei denen es später zu Rückforderungen kam. 5 Ab 2016 ist ein Anstieg der Wohngeldempfänger zu verzeichnen, der auf die Reform des Wohngeldes zurückzuführen ist. Im Zeitraum von 2013 bis 2015 hat die Zahl der Wohngeldempfänger im gesamten Stadtgebiet und in allen Bezirken stetig abgenommen. Dieser Trend zeichnet sich in den Jahren nach der Wohngeldreform (2016 und 2017) nicht mehr so deutlich ab. 6 Die Auswertung erfolgte über die lexikalische Suche in MAXQDA. Um eine Überschätzung aufgrund von Mehrfachnennung einzelner Begriffe in semantischen Abschnitten (z.B. innerhalb einer Wortmeldung) zu kontrollieren, wurden jeweils die zwei vorausgehenden und nachfolgenden Sätze um den Suchbegriff als eine Fundstelle gewertet. Köln 105 Abbildung 1: Thematisierung ausgewählter wohnungspolitischer Instrumente in den Kölner Ratssitzungen von 2009 bis 2018   Quelle: Eigene Erhebung. Aufgrund geringer Fallzahl von der Darstellung ausgeschlossen: Erbpacht, Mietpreisregulierungen, Wohnbündnis und städtebaulicher Vertrag.  Ihren vorläufigen Höhepunkt finden die Debatten um wohnungspolitische Instrumente in den Jahren 2013 und 2016. Zu den am häufigsten im Rat diskutierten Instrumenten zählen die öffentliche Wohnungsbauförderung und das kooperative Baulandmodell. Insgesamt ist der Diskurs stark geprägt durch sozialpolitische Instrumente (Wohnraumförderung, Wohngeld, Kosten der Unterkunft), Planungsinstrumente (Milieuschutzsatzung, Konzeptvergabe) und das kooperative Baulandmodell. Governance als Instrument kommt erst mit dem Stadtentwicklungskonzept Wohnen ab 2013 auf. Regulierungen wie z.B. Mietpreisbremse, Kappungsgrenze oder die Zweckentfremdungsverordnung debattiert der Rat in weitaus geringerem Maße. Um diese Eindrücke zu plausibilisieren ziehen wir nachfolgend Artikel aus der lokalen Medienberichterstattung heran. Demnach zeichneten sich mit dem Wechsel hin zu einer rot-grünen Ratsmehrheit ab 2009 unter dem OB Jürgen Roters (SPD) erste Schritte in Richtung einer Reaktion auf den sich zunehmend anspannenden Wohnungsmarkt ab. 2011 legte die Stadt ein Förderprogramm für den kommunalen Wohnungsbau auf, um die unzureichenden Anreize der Landesförderung zu 0 20 40 60 80 100 120 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Kosten der Unterkunft Wohngeld Wohnraumförderung Zweckentfremdungsverordnung Konzeptvergabe Milieuschutzsatzung Sozialwohnung Kooperatives Baulandmodell Stadtentwicklungskonzept Wohnen Felix Leßke & Jan Üblacker 106 verstärken.7 Am Beispiel jüngerer Neubauentwicklungen (z.B. Rheinauhafen, Gerling-Quartier, Am Waidmarkt) wurde deutlich, dass ohne stärkere Eingriffe und Förderungen überwiegend hochpreisige Eigentumswohnungen gebaut werden und keine Wohnungen im günstigen Segment entstehen.8 Die Debatten im Rat spiegeln diese Einsicht: Neben der Wohnraumförderung wurde seit 2012 auch vermehrt über bodenpolitische Instrumente diskutiert, insbesondere über das kooperative Baulandmodell. Besonders im Vorfeld der anstehenden Kommunalwahlen intensivierten sich die Debatten im Rat. Inzwischen brachten auch Vertreter der CDU Vorschläge zur Förderung des Wohnungsbaus ein. 2014 wurde mit den Stimmen von SPD, Grünen und Linken das Stadtentwicklungskonzept Wohnen verabschiedet, in dem Ziele und Leitlinien der Kölner Wohnungspolitik festgehalten sind. In den politischen Äußerungen der Parteien, dem Stadtentwicklungskonzept Wohnen und auch im Wahlkampf um das Oberbürgermeisteramt im Jahr 2015 wird deutlich, dass das Wachstum der Stadt als Chance verstanden wird, der man mit einer deutlichen Angebotsausweitung auf dem Wohnungsmarkt begegnen müsse.9 Diesem politischen Konsens folgend wurde fortan vor allem über das wo und wie schnell des Wohnungsbaus debattiert. In den Fokus rücken nun auch verwaltungsinterne Vorgänge zur Beschleunigung der Baulandausweisung und Genehmigungsverfahren. Verwaltungshandeln und Bürokratie wurden bereits 2014 in einer Befragung von Wohnungsmarktexperten als eines der größten Probleme benannt (Stadt Köln 2015: 17).   4. (Neue) wohnungspolitische Instrumente: Angebotsausweitung vor Bestandsregulierung In Köln wird eine Mischung aus sozialpolitischen, regulatorischen, planungsrechtlichen und bodenpolitischen Instrumenten angewandt. Den strategischen Ausgangspunkt bildet in vielerlei Hinsicht das am 11.02.2014 beschlossene Stadtentwicklungskonzept Wohnen (STEK Wohnen), das Ziele 7 „Rat fordert: Mehr Förderung für Wohnungsbau“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeigers, abgerufen am 19.12.2019). 8 „Sozialwohnungsbau. Parteipolitik oder sinnvolle Planung?“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeigers, abgerufen am 19.12.2019). 9 „OB-Kandidaten Henriette Reker und Jochen Ott. Stärkung für den Wohnungsbau, Anpassung an den Klimawandel“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeigers, abgerufen am 25.10.2019, URL). Köln 107 und Leitlinien für die Kölner Wohnungspolitik enthält (Stadt Köln 2017c: 3). Das STEK Wohnen kann als Fortschreibung des Wohnungsgesamtplans von 2004 angesehen werden. Federführend bei der Erstellung war das Amt für Stadtentwicklung und Statistik in Zusammenarbeit mit dem Gutachterbüro Quaestio Forschung und Beratung aus Bonn. Beteiligt waren zudem die Ratsparteien, die Kommunalverwaltung und Akteure aus der Wohnungswirtschaft. Das Konzept kann somit auch als ein Ergebnis eines wohnungspolitischen Governance-Prozesses verstanden werden. Es umfasst insgesamt sieben Ziele und sieben Leitlinien, die darauf abzielen, der wachsenden Bevölkerungszahl unter Berücksichtigung sozialer und ökologischer Anforderungen Rechnung zu tragen. Zu den Zielen zählt unter anderem, bis 2030 insgesamt 52.000 neuen Wohnungen zu errichten, wobei jährlich 1.000 öffentlich geförderte Wohnungen gebaut werden sollen. Einseitige Sozialstrukturen sollen dabei vermieden werden. Noch vor dem Stadtentwicklungskonzept hatte der Rat der Stadt im Mai 2012 den Wiedereinstieg in ein kommunales Wohnungsbauförderungsprogramm beschlossen. Im Rahmen dessen vergibt die Stadt aus ihrem Haushalt Wohnungsbaudarlehen, sobald die vom Land NRW zugewiesenen Mittelkontingente aufgebraucht sind. In Abhängigkeit der Lage wird zudem der private Grunderwerb für die Errichtung von öffentlich gefördertem Wohnraum um 15 bis 20 % des Verkehrswertes bezuschusst. Das Programm sieht außerdem den Ankauf von Mietpreis- und Belegungsbindungen vor (Stadt Köln 2014: 49). Aufgrund der ungünstigen Förderkonditionen und der hohen Renditen im freifinanzierten Segment wurden die Mittel aus dem kommunalen Budget nicht in Anspruch genommen. Im Wohnungsförderungsprogramm wurde bereits das Ziel von 1.000 neuen geförderten Wohnungen jährlich festgeschrieben, welches jedoch, außer 2015, nicht erreicht wurde. Ab 2013 haben sich die Förderkonditionen des Landes deutlich verbessert. Im Jahr 2017 wurden insgesamt 103 Mio. € an Fördermitteln abgerufen (28 Mio. über dem zunächst zugewiesenen Budget), die vom Land übernommen wurden, wodurch insgesamt 842 Wohneinheiten mit Mietpreis- und Belegungsbindung errichtet werden konnten. 2017 beschloss der Rat eine Verlängerung der kommunalen Wohnungsbauförderung bis 2021. Ein Jahr später sicherte auch die Landesebene ein jährliches Förderbudget von 95 Mio. € bis 2022 zu (Stadt Köln 2018a: 21). Aufgrund einer seit 2014 abgesenkten Kappungsgrenze dürfen die Mieten innerhalb von drei Jahren um maximal 15 % erhöht werden. Diese Vorgabe wurde auch entgegen dem Koalitionsvertrag (CDU NRW und FDP NRW 2017: 77), von der schwarz-gelben Landesregierung im Frühjahr Felix Leßke & Jan Üblacker 108 2019 zunächst verlängert.10 Außerdem gilt in Köln seit 2015 die Mietpreisbremse. Hierzu sei erwähnt, dass Köln lediglich über einen einfachen, nicht jedoch über einen qualifizierten Mietspiegel verfügt (Fröhndrich 2019). Zum 01.07.2019 wurde eine Verlängerung des am 01.07.2014 in Kraft getretenen Wohnraumschutzgesetztes beschlossen, welches die Zweckentfremdung von Wohnraum (z.B. durch Kurzzeitvermietungen) verhindern soll. Um dafür Sorge zu tragen, dass nicht nur im hochpreisigen Segment neuer Wohnraum entsteht führte die Stadt Köln im Jahr 2013 als bodenpolitisches Instrument das Kooperative Baulandmodell ein, das 2017 noch einmal weiterentwickelt und fortgeschrieben wurde. Dieses verpflichtet Projektträger ab einem bestimmten Planungsvolumen dazu, 30 % des Wohnungsbestandes als öffentlich geförderten Wohnraum zu errichten. Zudem müssen sich diese an den Infrastrukturfolgekosten beteiligen, z.B. bei der Errichtung von Schulen und Spielplätzen. Ursprünglich geht dieses Modell auf das Jahr 2013 zurück, die Fortschreibung und Überarbeitung dieses Modells erfolgte im Jahr 2017 (Stadt Köln 2017a). Um die Innenverdichtung weiter voranzutreiben setzte ein längerer Prozess ein, zusätzliche Wohnbauflächen im Stadtgebiet auszumachen. Insgesamt wurden 76 neue Flächen identifiziert, die ein Neubaupotential von ca. 17 800 Wohneinheiten aufweisen (Rat der Stadt Köln 2016a: 4f.). 2016 beschloss der Kölner Stadtrat zudem, bei der Vergabe von städtischen Grundstücken, die zum Zwecke der Wohnbebauung an Projektträger veräußert werden, die Vergabe nach Konzeptqualität gegenüber der Vergabe nach Höchstgebot. So sollen etwa Grundstücke, auf denen zehn oder mehr Wohneinheiten errichtet werden können, fortan grundsätzlich nach Konzeptqualität vergeben werden, bei Ein- und Zweifamilienhäusern soll dies ab sechs Grundstücken der Fall sein (Rat der Stadt Köln 2016b: 78). Um den Wohnungsbau zu beschleunigen wurde 2016 ein Konzept zur Beschleunigung von Bauleitplanverfahren beschlossen (Stadt Köln 2018a: 15). Durch den Entfall von Beschlüssen und eine Flexibilisierung der Beratungsfolge zwischen dem Stadtentwicklungsausschuss und der Bezirksvertretung sollen Verfahren schneller ablaufen. Zudem wurden Fristen und Regelungen vereinheitlicht oder verkürzt. Weiterhin wurde im April 2017 eine Wohnungsbauleitstelle in der Verwaltung eingerichtet, die als Anlauf- und Koordinierungsstelle bei Wohnungsbauprojekten über 50 Wohneinheiten fungieren soll (Stadt Köln 2018a: 27). 10 „Zunächst kein Aus für NRW-Mieterschutzregelungen“ (Westfälische Nachrichten, abgerufen am 19.12.2019). Köln 109 Als weiteres planungsrechtliches Instrument sieht das STEK Wohnen die vermehrte Nutzung einer sozialen Erhaltungssatzung für bestimmte Stadtviertel vor, um diese z.B. vor Gentrifizierung zu schützen. Nachdem ab 2014 zunächst ein Verfahren zur gesamtstädtischen Identifikation von Verdachtsgebieten entwickelt wurde, schlug die Verwaltung auf Basis dieses Verfahrens 2015 das Severinsviertel und Teile des Stadtteils Mülheim für Aufstellungsbeschlüsse vor. Der Antrag zur Aufstellung einer sozialen Erhaltungssatzung wurde schließlich 2017 für das Severinsviertel in der Kölner Innenstadt beschlossen (Rat der Stadt Köln 2017a). Darüber hinaus gibt es seit 1996 eine soziale Erhaltungssatzung für die Stegerwaldsiedlung in Köln-Mülheim (Stadt Köln 2019c). Gemäß des STEK Wohnen wurde 2017 zudem das Kölner Wohnbündnis ins Leben gerufen, um die Vernetzung zwischen wohnungswirtschaftlichen Akteuren und Stadtverwaltung sowie eine Beschleunigung der Bautätigkeit zu fördern (Stadt Köln 2017c: 1).  5. Wohnungspolitische Akteure: Wechselnde Ratsmehrheiten und wohnungswirtschaftliche Interessen Nach eigener Aussage setzen sich die Grünen für bezahlbaren Wohnraum und den „Erhalt der in einer wachsenden Stadt unverzichtbaren Grünflächen“ ein. Um die Grünflächen zu erhalten müsse „höher, urbaner, kompakter“ gebaut werden, wie es auch der klassischen europäischen Stadt entspräche. Einen Schwerpunkt legt die Partei dabei auf die Verringerung des Autoverkehrs und Steigerung der Aufenthaltsqualität im Stadtraum.11 Zu den wohnungspolitischen Zielsetzungen der Kölner SPD zählt die Entwicklung von „bezahlbarem Wohnraum in attraktiven und sozial stabilen Veedeln“. Dabei sollen auch „die Belange der Wirtschaft im Auge behalten“ werden. Nur eine Stadt, die ein „attraktiver Standort für Investoren ist“, sei auch in der Lage genügend Mittel für die Umsetzung einer Politik aufzubringen, die alle Einwohner mitnimmt. Laut Webseite liegt auf dem Thema Wohnen aktuell ein Schwerpunkt, dabei beschäftigt sich die Kölner SPD insbesondere mit der Frage, „ob und wie eine begrenzende Steuerung der Gentrifizierung von Stadtteilen gelingen kann“.12 11 Siehe auch: https://www.gruenekoeln.de/themen/planen-bauen-wohnen/?L=0, online abgerufen am 25.10.2019. 12 Siehe auch: https://www.koelnspd.de/partei/arbeitsgemeinschaften-foren/stadtentwicklung/, online abgerufen am 25.10.2019. Felix Leßke & Jan Üblacker 110 Die wohnungspolitischen Ziele der Kölner CDU orientieren sich am städtebaulichen Masterplan Innenstadt für die Stadt Köln. Demnach sollen die dort benannten Ziele weiterverfolgt werden. Ein besonderes Augenmerk legt die Partei auf die Revitalisierung von Brachflächen, welche möglichst zügig und entlang von Leitrichtlinien umgesetzt werden soll, um „neuen Unternehmen Planungssicherheit“ zu geben. Neben Wettbewerben solle man hier auch auf die Beauftragung von „privatwirtschaftlich organisierten Entwicklungsgesellschaften“ setzen.13 Die Kölner FDP setzt sich für eine Offensive im Wohnungsbau ein. Nach Angaben der Partei dürfe nicht nur im Geschoss gebaut werden, sondern es müsse auch genügend Ein- und Zweifamilienhäuser geben, um Familien in der Stadt zu halten. Weiter plädiert die Partei dafür, dass „alle Bauherren, Privatpersonen wie gewerbliche Investoren [von] Investitionshemmnissen und Bürokratie entlastet werden“.14 Die FDP setzt sich vergleichsweise offensiv auch für die Entwicklung und Erschließung von Außenlagen ein. Das wohnungspolitische Ziel der Kölner Linken besteht vor allem darin, „Wohnen für alle bezahlbar [zu] machen“. Dazu müssen die städtischen Wohnungsbaugesellschaften mehr bauen und Genossenschaften sollten gefördert werden. Die Stadt müsse alle Instrumente nutzen, um auch private Investoren zum Bau bezahlbarer Wohnungen anzuhalten.15 Zu den jüngsten Forderungen der Linken im Rat zählen die Forderung nach Erbpacht (Rat der Stadt Köln 2019: 26f) und einem Mietendeckel für Köln (Rat der Stadt Köln 2019: 33f.). Die Arbeitsgemeinschaft Kölner Wohnungsunternehmen e.V. (auch: köln ag) ist ein Zusammenschluss aus kommunalen Wohnungsgesellschaften, Wohnungsbaugenossenschaften, kirchlichen, industrieverbundenen und anderen Wohnungsunternehmen. Die 54 Mitglieder verfügen über einen Bestand von ca. 100.000 Wohnungen in Köln. Nach eigenen Angaben entspricht das 25 % des Kölner Mietwohnungsbestands. Der Verein versteht sich als Interessenvertretung für seine Mitglieder und als Partner gegenüber den Kommunen, wenn es z.B. um Belegungsvereinbarungen für öffentlich geförderten Wohnraum geht. Die köln ag ist Mitunterzeichner des Wohnbündnisses und setzt sich für eine Beschleunigung der Flächenausweisung und Baugenehmigungsverfahren ein. Wohnungsneubau und 13 Siehe auch: https://www.cdu-koeln.de/partei/themen-l-z/stadtentwicklung, online abgerufen am 25.10.2019. 14 Siehe auch: https://www.fdp-koeln.de/politik/themen/bauen, online abgerufen am 25.10.2019. 15 Siehe auch: https://die-linke-koeln.de/arbeitskreise-gruppen-und-projekte/akstadtentwicklung-und-verkehr/, online abgerufen am 25.10.2019. Köln 111 insbesondere die Schaffung von preisgünstigem Wohnraum habe einer Pressmitteilung des Vereins nach Priorität (köln ag 2018). Als Vertretung von (nach eigenen Angaben) ca. 27 500 privaten Eigentümern besteht die Aufgabe des Kölner Haus- und Grundbesitzerverein von 1888 e.V. darin die „Belange des privaten Haus-, Wohnungs- und Grundeigentums wahrzunehmen. Er bezweckt [...] insbesondere die Erhaltung und Förderung des privaten Eigentums in der Grundstücks- und Wohnungswirtschaft“.16 In der Öffentlichkeit und gegenüber der Politik tritt der Verein für eine deutliche Stärkung der Außenentwicklung und des Wohnungsneubaus ein. Regulierungen im Bestand werden als Eingriffe in das private Eigentum gewertet und abgelehnt, wie am Beispiel der geplanten Sozialen Erhaltungssatzung für das Severinsviertel (Kölner Haus- und Grundbesitzerverein 2019a) oder der Wohnraumschutzsatzung (Kölner Haus- und Grundbesitzerverein 2019b) deutlich wird. Die GAG Immobilien AG wurde im Jahr 1913 mit dem Ziel gegründet, der damaligen Wohnungsnot von sozial schwächer gestellten Bevölkerungsschichten durch eigene Bautätigkeit und preisgünstigen Wohnraum zu begegnen. Heute ist die AG die Muttergesellschaft des GAG Konzerns.17 Die Stadt Köln ist mit 88 % Hauptaktionär der AG. Im 15-köpfigen Aufsichtsrat, dem Kontrollgremium, sitzen neben fünf Vertretern der Arbeitnehmer auch Mitglieder des Kölner Rats, der Baudezernent und ein Vertreter des Deutschen Mieterbundes. Mit einem Wohnungsbestand von 44.345 Wohnungen (2018) ist die GAG das größte Wohnungsunternehmen in Köln. Der Konzern bewegt sich in einem stetigen Spannungsfeld aus Wirtschaftlichkeit, Renditeerwartungen und sozialer Wohnungspolitik: Einerseits erwarten die Aktionäre eine positive Rendite, gleichermaßen ist jedoch der Hauptaktionär die Stadt Köln, aus deren Sicht der Konzern und seine Bestände ein wichtiges Instrument zur Einflussnahme auf dem lokalen Wohnungsmarkt darstellen. Der Mieterverein Köln ist mit ca. 66.000 Mitgliedern der drittgrößte Mieterverein innerhalb des Deutschen Mieterbundes. Im Jahr 2018 wurden nach eigenen Angaben 32.116 Beratungen durchgeführt. Der Verein setzt sich für die „Verwirklichung einer sozialen und ökologischen Wohnungsund Mietenpolitik, [...] der Förderung einer sozialen und ökologischen 16 Siehe auch: https://www.koelner-hug.de/der-verein/der-verein/satzung-khg/, online abgerufen am 25.10.2019. 17 Zum Konzern zählen die Tochtergesellschaften Grund und Boden GmbH, GAG Projektentwicklung GmbH, GAG Servicegesellschaft mbH und Mietmanagementgesellschaft GAG mbH. Felix Leßke & Jan Üblacker 112 Wohnungswirtschaft sowie der Verbesserung der Wohnverhältnisse“ ein. Ferner zählen zu den Zielen die Wahrung der Rechte und Interessen von Mieter_innen.18 Beispielhaft für die Position des Vereins in der lokalen Wohnungspolitik ist ein offener Brief an die Mitglieder aus dem Jahr 2018, in dem der Vereinsvorstand klare Forderungen an die Stadtpolitik formuliert. Demnach müsse der seit einigen Jahren geplante Stadtteil Kreuzfeld im Kölner Norden zügig entwickelt und auch über Hochhausbau wieder nachgedacht werden. Die Verwaltung müsse Baugenehmigungen schneller erteilen, mehr Milieuschutzgebiete ausweisen und die Zweckentfremdung von Wohnraum stoppen. Zudem fordert er eine Absenkung der Kappungsgrenze von derzeit 15 % auf 10 % und eine Verschärfung der Mietpreisbremse (Mieterverein Köln 2018). Der Verein plädiert somit insgesamt für eine höhere wohnungspolitische Aktivität, sowohl in Bezug auf die Ausweitung des Neubaus als auch im Sinne einer stärkeren Regulierung der Wohnungsbestände. Das Bündnis Recht auf Stadt Köln entstand 2013 u.a. aus einem Zusammenschluss von Kölner Mietern, Stadtaktivisten, Wohnprojekten, Autonomen Zentrum, Kölner Erwerbslosen in Aktion, Köln kann auch anders und der Bürgerinitiative Helios (Stadtrevue 2013). Ähnlich wie gleichnamige Bündnisse in anderen Städten setzt sich auch Recht auf Stadt Köln gegen Mietsteigerungen, Luxussanierungen und Verdrängung ein. Die Stadt solle sich an den Bedürfnissen der Menschen orientieren und nicht an denen von Markt und Investoren, so die Initiative auf ihrer Webseite.19 Eine prominente Figur ist Kalle Gerigk, der 2014 nach langem Widerstand aus seiner Wohnung zwangsgeräumt wurde und 2017 für die Linke im Landtag kandidierte. Das Bündnis macht vor allem über kritische Stadtführungen, öffentliche Demonstrationen und Hausbesetzungen auf sich und seine Belange aufmerksam. Im Vergleich zu den 1980er Jahren, als Köln mit ca. 30 Hausbesetzungen und über 300 Besetzern nach Berlin die Stadt mit den meisten Besetzungen war (Stadtrevue 2007) ist die Zahl der besetzten Häuser aktuell geringer. Jüngste Besetzungen wie z.B. im Kartäuserwall20, in 18 Siehe auch: https://www.mieterverein-koeln.de/mieterverein-koeln/mieterverein-koeln/, online abgerufen am 25.10.2019. 19 Siehe auch http://wiki.rechtaufstadt.net/index.php/Recht_auf_Stadt_Köln, online abgerufen am 25.10.2019. 20 „Aktivisten besetzen Haus am Kartäuserwall“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeiger, abgerufen am 19.12.2019). Köln 113 der Vogelsanger Straße21 oder in Köln-Sülz22 konnten sich nicht über längere Zeit halten. Auch lokalen zivilgesellschaftlichen Bündnissen und Interessengemeinschaften gelingt es regelmäßig, wohnungspolitische Themen auf die öffentliche Agenda zu setzen. So hat sich die Bürgerplattform „Stark! im Kölner Norden“ im Mönchsfeld erfolgreich für eine Instandsetzung der Wohnungsbestände und eine Aufwertung des Wohnumfelds durch den Eigentümer eingesetzt (Meier/Gill 2016). Ein durch den Film „Wem gehört die Stadt“ überregional bekannt gewordenes Beispiel ist die Ehrenfelder Bürgerinitiative Helios, die sich für Wohnungsbebauung anstelle eines Einkaufszentrums auf einer Brachfläche in ihrem Stadtteil einsetzt (Brocchi 2019).23 Mit zunehmender Konkretisierung der Planungen zum neuen Stadtteil Kreuzfeld fühlten zudem sich die dortigen Bürger übergangen, organisierten sich in der Interessengemeinschaft Blumenberg und luden die damalige Leiterin des Stadtplanungsamts Anna Luise Müller sowie Vertreter der Kommunalpolitik zur Diskussion.24 Ebenso forderte die Bürgergemeinschaft am zentral gelegenen Rathenauplatz eine Soziale Erhaltungssatzung für ihr Gebiet, nachdem dort Wohnungsumwandlungen, Mietsteigerungen und Bewohnerwechsel stattfanden.25 Dies sind nur einige Beispiele für eine Vielzahl von lokalen Initiativen, die sich in wohnungspolitische Prozesse einbringen, die ihr unmittelbares Wohnumfeld betreffen.  6. Schwierigkeiten, Wirkungen, Nebenwirkungen: späte Reaktion, steigender Druck und Flächenkonkurrenzen Vor dem Hintergrund der allgemeinen ökonomischen und demographischen Rahmenbedingungen der Kölner Stadtentwicklung, den wechselnden politischen Mehrheitsverhältnissen und den endlichen Ressourcen einer 21 „DB schmeißt obdachlose Frauen raus“ (Online-Ausgabe der TAZ, abgerufen am 19.12.2019). 22 „Hausbesetzer verteilen Kuchen und Kekse in der Zülpicher Straße“ (Online- Ausgabe des Kölner Stadtanzeiger, abgerufen am 19.12.2019). 23 Siehe auch www.buergerinitiative-helios.de und www.wemgehoertdiestadt-derfilm.de, online abgerufen am 19.12.2019. 24 „Bürger wollen ihr Wäldchen bewahren“ (Online-Ausgabe des Kölner Stadtanzeiger, abgerufen am 19.12.2019). 25 Siehe auch Bürgereingabe an die Bezirksvertretung Innenstadt: https://ratsinformation.stadt-koeln.de/getfile.asp?id=650883&type=do&, online abgerufen am 19.12.2019. Felix Leßke & Jan Üblacker 114 Stadtverwaltung wird deutlich, dass zwischen einer geteilten Problemdefinition, einem politischen Beschluss, der Erarbeitung eines wirksamen (!) Instruments, dessen finaler Anwendung und schließlich einer sich in den amtlichen Statistiken abzeichnenden „Wirkung“ mehrere Jahre vergehen können, in denen sich wiederum die Ausgangsbedingungen dieses Prozesses verändern und ggf. verschärfen. Besonders deutlich wird dies bei der kommunalen Wohnungsbauförderung, die anfangs noch ohne die notwendigen flankierenden bodenpolitischen Instrumente auskommen musste und angesichts steigender Renditen im frei finanzierten Segment weitestgehend wirkungslos blieb. Entgegen der Zielsetzung einer räumlichen Streuung entstanden in den stark nachgefragten innerstädtischen Gebieten mit ohnehin geringen Sozialwohnungsanteilen zu dieser Zeit noch zusätzlich hochpreisige Wohnungen. Obwohl zwischen den wohnungspolitischen Akteuren weitestgehend Einigkeit über die Priorisierung einer Strategie der Angebotsausweitung herrscht, kann der Wohnungsneubau nicht mit der steigenden Nachfrage mithalten. Forscher des arbeitsgebernahen Instituts der Wirtschaft Köln errechnen gar, dass im Zeitraum von 2016 bis 2020, gerade einmal 46 % des jährlichen Bedarfs an Wohnungen gebaut wurde, die für einen Ausgleich des Marktes notwendig gewesen wären (Henger/Voigtländer 2019, S. 18). Das Resultat sind Preissteigerungen in allen Wohnungsmarktsegmenten. Flächenknappheit, das stadtpolitische Ziel, die Innen- gegenüber der Au- ßenentwicklung zu priorisieren und lange Genehmigungs- und Planungszeiträume führen bei gleichzeitig hohem Investitionsinteresse und Niedrigzinsphase zusätzlich zu steigenden Bodenpreisen. Eine deutliche Steigerung der Fertigstellungszahlen und des Anteils an gefördertem Wohnraum in Folge der in den Jahren 2016 und 2017 ergriffenen Maßnahmen zur beschleunigten Baulandmobilisierung, Konzeptvergabe und die Nachbesserung des kooperativen Baulandmodells ist bisher nicht zu verzeichnen. Der zunehmende Druck auf der Fläche, sowohl im Innen- als auch im Außenbereich, ruft immer wieder neue Akteure auf den Plan. Neben Bürgerinitiativen und Interessengruppierungen, die sich um Zuge nachbarschaftsbezogener Planungs- und Bauprozesse formieren und mehr Beteiligung fordern treten neue Interessengruppierungen auf. So thematisierte jüngst der Verband der Kölner Clubs und Veranstalter die durch den Wegfall von Brachflächen, Verdichtung und heranrückende Wohnbebauungen entstehenden Probleme für Gewerbe mit hohen Lärmemissionen und forderte seinerseits Schutzmaßnahmen (Stadtrevue 2019). Nicht zuletzt kommt in diesem Zusammenhang auch dem Erhalt von Grünflächen und Köln 115 der temporären Unterbringung von Geflüchteten seit 2015 eine hohe Bedeutung zu. Die Stadt Köln reagierte 2015 auf die Forderung nach mehr Beteiligung mit einem mehrjährigen Prozess zur Entwicklung von Leitlinien zur Bürgerbeteiligung, die derzeit in einer Pilotphase getestet werden. Vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit kommt den Wohnungsbeständen zu. Das leichte Absinken der durchschnittlichen Bestandsmiete ab 2016 könnte eine Wirkung der Mietpreisbremse sein (vgl. Michelsen/Mense 2018), jedoch muss dies nicht für alle Stadtteile gleichermaßen gelten. Besonders in den innerstädtischen und innenstadtnahen Gebieten findet Gentrifizierung statt (siehe dazu Friedrichs/Blasius 2016, Üblacker 2018, Wallasch 2016). Hier ist die Wohnzufriedenheit auch aufgrund der Mietbelastung gering. Jeder zweite Bewohner nimmt umfangreiche Modernisierungen und Mietsteigerungen im näheren Wohnumfeld wahr. Jeder Fünfte berichtet von einer veränderten Wohnbevölkerung. Auch Kurzzeitvermietungen und Ferienwohnungen konzentrieren sich in den innerstädtischen Gebieten und verringern das dortige Angebot an kleinen Wohnungen zusätzlich (Matuschek 2018). Der Aufwertungs- und Verdrängungsdruck für die dortige Bevölkerung steigt. Gleichzeitig gibt es in Köln im Vergleich zu Berlin, Hamburg oder München bis heute nur ein Milieuschutzgebiet, lediglich ein weiteres befindet sich in Vorbereitung. Eine Folge der stark angespannten Wohnungsmarktsituation und des Mangels an preisgünstigem Wohnraum ist die sinkende Fluktuation (Stadt Köln 2017b), Wohnraumunterversorgung und Überbelegung (Kohl et al. 2019). Vor dem Hintergrund der räumlichen Verteilung der Neubauaktivitäten steigt zudem die Wahrscheinlichkeit einer zunehmende Segregation in dem Sinne, dass die gewachsenen Bevölkerungsstrukturen in den innenstadtnahen Gebieten mehr und mehr entmischt werden, während sich die dadurch benachteiligten Bevölkerungsgruppen zunehmend in einigen Gebieten an den Rändern der Stadt konzentrieren. 7. Fazit und Ausblick Seit der Verabschiedung des Stadtentwicklungskonzepts Wohnen sind zahlreiche Maßnahmen beschlossen wurden, die den Kölner Wohnungsmarkt durch eine Ausweitung des Angebots entlasten sollen. Die Problematik mangelnden Wohnraums scheint mittlerweile über alle Parteigrenzen hinweg auf der politischen Agenda zu stehen, nachdem lange Zeit versäumt wurde, den zunehmenden Trends aufkommender Wohnraumknappheit entschieden entgegenzutreten. Die beschlossenen Maßnahmen konnten bisher Felix Leßke & Jan Üblacker 116 jedoch nur in sehr geringem Maße ihre Wirkung entfalten. Dies mag zum einen daran liegen, dass der Großteil des wohnungspolitischen Instrumentariums durch lange Planungs-, Genehmigungs- und Bauphasen nur mittelbis langfristig zu Ergebnissen führen kann. Zum anderen erscheinen jedoch auch die Möglichkeiten der Innenentwicklung durch z.B. Flächenkonversionen und Nachverdichtungen in einer Stadt wie Köln begrenzt. Hinzu kommt, dass auch unter dem kooperativen Baulandmodell preisgünstiger Wohnraum nur dort entstehen kann, wo tatsächlich freie Flächen zur Verfügung stehen. Wie das Flächenmonitoring zeigt, ist dies vor allem außerhalb der innerstädtischen Bereiche der Fall. Folglich entstehen neue Wohnungen auch zukünftig nicht in den Gebieten, in denen Angebotsmieten am stärksten steigen, häufig saniert wird und sich die Bevölkerungsstruktur am schnellsten verändert. Schon heute sind die meisten geförderten Wohnungen in den Kölner Randlagen zu finden. Die wahrscheinliche Folge ist eine zunehmende Segregation, so dass die gewachsenen Bevölkerungsstrukturen in den innenstadtnahen Gebieten zunehmend entmischt werden, während sich die dadurch benachteiligten Bevölkerungsgruppen in einigen Gebieten an den Rändern der Stadt konzentrieren. Für einen Erhalt der sozialen Durchmischung müssten wohnungspolitische Instrumente angewandt werden, die stadtgesellschaftlich unerwünschte Entwicklungen in den Beständen, zu denen in Köln auch die Gentrification zählt, gezielt vermindern. Gerade für innenstadtnahe Wohngebiete mit höheren Armutsquoten, wie z.B. dem Eigelstein, Kalk und Mülheim, wurden solche regulatorischen Eingriffe (z.B. soziale Erhaltungssatzungen) bisher lediglich diskutiert. Obwohl sich erste Wirkungen einer verbesserten subjektorientierten Förderung zeigen, bleibt unklar, ob diese nicht durch zukünftig weiter steigende Angebotsmieten abgeschöpft werden. Offen bleibt zudem, ob für eine stärkere Bestandsregulierung ein breiter politischer Konsens im Rat erzielt werden kann und ob die Verwaltung angesichts ihrer knappen Ressourcen eine solche Politik auch umsetzen könnte, ohne die bisherigen Prioritäten zu vernachlässigen. Eine große Herausforderung besteht zudem darin, effiziente Prozesse zu entwerfen, die die vielfältigen stadtgesellschaftlichen Interessen aufnehmen und verhandeln können. Literatur Adam, F., Föbker, S., Imani, D., Pfaffenbach, C., Weiss, G. und Wiegandt, C. 2019: „Lost in transition“? Integration of refugees into the local housing market in Germany, Journal of Urban Affairs 5 (20): 1-20. Köln 117 Brocchi, D. 2019: Große Transformation im Quartier, München. CDU NRW/ FDP NRW 2017: Koalitionsvertrag für Nordrhein-Westfalen 2017-2022. NRWKoalition, abgerufen am 19.12.2019, URL:https://www.cdu-nrw.de/sites/default/files/media/docs/nrwkoalition_koalitionsvertrag_fuer_nordrhein-westfalen_2017_-_2022.pdf. 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Frankfurt am Main: Widerstreitende Positionen und gegensätzliche Entwicklungen Sebastian Schipper & Susanne Heeg 1. Einleitung Innerhalb der internationalen Arbeitsteilung nimmt die Stadt Frankfurt am Main als europäisches Finanzzentrum den Status einer Global City ein (Keil 2011), woraus sich bezogen auf die Wohnraumversorgung drei Spezifika ergeben. Erstens bedingen die räumliche Konzentration von Institutionen der Finanzindustrie sowie die zahlungskräftige Wohnraumnachfrage der u.a. dort beschäftigten gehobenen Einkommensgruppen, dass Immobilienpreise, Grundrenten und Mieten nach München zu den höchsten in Deutschland zählen (Schipper 2013b). Zweitens resultiert das Frankfurter Wachstumsregime in einer vergleichsweise ausgeprägten Polarisierung der Einkommen und Vermögen. Einer zahlenmäßig großen Gruppe an Globalisierungsgewinner/innen mit hohen Einkünften stehen weite Teile der Bevölkerung gegenüber, die im Niedriglohnsektor beschäftigt sind, Prekarisierungserfahrungen machen und gegenwärtig von Verdrängungsprozessen bedroht sind (Stadt Frankfurt 2018). Schließlich eröffnet die privilegierte ökonomische Stellung der Stadt, welche sich in hohen Gewerbesteuereinnahmen und umfangreichen städtischen Vermögenswerten ausdrückt (Schipper 2014), finanzielle Ressourcen und stadtentwicklungspolitische Handlungsoptionen, über die zahleiche andere Kommunen in Deutschland unter Bedingungen kommunaler Austerität in der Form nicht verfügen. Allerdings haben städtische Entscheidungsträger/innen diese Handlungsmacht in den zurückliegenden Jahrzehnten kaum genutzt, um bezahlbaren Wohnraum für untere und mittlere Einkommensgruppen zu sichern und Renditeinteressen in der Immobilienverwertung einzuschränken. Die in Abschnitt 2 näher skizzierte Krise am Frankfurter Wohnungsmarkt wurde vielmehr durch die langjährige Tradition einer investorenfreundlichen und wachstumsfokussierten Stadtentwicklungspolitik (Heeg 2012) sowie durch die Neoliberalisierung der kommunalen Wohnungspolitik (Schipper 2018) wesentlich mithervorgebracht und verschärft. Erst in jüngerer Zeit ist es Mieterinitiativen und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren gelungen, das Thema soziale Wohnraumversorgung wieder auf die politische Agenda Sebastian Schipper & Susanne Heeg 122 zu bringen (Abschnitt 3). Dabei konnten sie auch wohlfahrtsstaatlichen sowie sozialistischen Positionen stärker Gehör verschaffen, die darauf abzielen, die Wohnraumversorgung Marktmechanismen zu entziehen oder ganz aus Kapitalverwertungsprozessen herauszulösen. Insgesamt ist die wohnungspolitische Akteurskonstellation in Frankfurt gegenwärtig geprägt von einer Regierungskoalition, in der marktliberale (CDU und Grüne) sowie wohlfahrtsstaatliche Positionen (SPD) miteinander konkurrieren, und sozialistische Strategien von außerparlamentarischen Initiativen, Gewerkschaften und der Partei Die Linke in die öffentliche Diskussion eingebracht werden. In unserem Beitrag wollen wir vor diesem Hintergrund drei Thesen stark machen. Erstens zeigen wir beispielhaft anhand des geförderten Sozialwohnungsbaus auf, dass die lokale Politik in Frankfurt zwar zögerlich begonnen hat, auch mit wohlfahrtsstaatlichen Strategien auf die Wohnungskrise zu reagieren. Allerdings sind die initiierten Maßnahmen bislang nicht geeignet die Wohnungsnot, mit der sich vor allem untere Einkommensgruppen konfrontiert sehen, nennenswert abzuschwächen. Vielmehr verbleiben sie vom Umfang her auf einer symbolischen und wenig problemlösenden Ebene (Abschnitt 4). Zweitens werden wir argumentieren, dass die bislang geringe Wirkmächtigkeit kommunaler Wohnungspolitik insgesamt darin begründet liegt, dass innerhalb der Regierungskoalition gegensätzliche gesellschaftliche Kräfte vertreten sind. Während die SPD durchaus auch Mieterinteressen im Blick hat und wohlfahrtsstaatliche Instrumente stärken will, vertreten vor allem CDU und Grüne marktliberale Positionen. Es mangelt daher am politischen Willen und der nötigen Einigkeit, die Bezahlbarkeit des Wohnens auch gegen private Renditeinteressen durchzusetzen. Da im Zweifelsfall den Interessen der finanzialisierten Immobilienwirtschaft Vorrang eingeräumt wird, werden Maßnahmen des Mieterschutzes ausgebremst oder nur halbherzig umgesetzt; wie wir exemplarisch anhand neu erlassener Milieuschutzsatzungen veranschaulichen (Abschnitt 5). Schließlich werden wir drittens am Beispiel der Geschäftspraxis des städtischen Wohnungsunternehmens erörtern, dass grundlegende und innovative wohnungspolitische Veränderungen, die darauf abzielen, das Wohnraumangebot für untere Einkommen auszuweiten und Renditeinteressen zugunsten der Bezahlbarkeit des Wohnens einzuschränken, der Zivilgesellschaft entspringen. Obschon diese außerparlamentarischen Akteure mit erheblichen Widerständen konfrontiert sind, gelingt es ihnen dennoch kommunale Wohnungspolitik zumindest teilweise in ihrem Sinne zu prägen (Abschnitt 6). Frankfurt am Main 123 2. Global City: Formierung zwischen Hochhausboom und Wohnungskrise Seit Mitte der 2000er Jahre und nochmal deutlich verstärkt seit 2009 sind in Frankfurt am Main, wie in vielen anderen Großstädten auch, die Wohnungspreise und Mieten rasant gestiegen. Auch wenn innenstadtnahe Wohngebiete überproportional von steigenden Wohnkosten betroffen sind (Mösgen und Schipper 2017), gilt mittlerweile für das gesamte Stadtgebiet, dass Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen enorme Schwierigkeiten haben, bezahlbaren Wohnraum zu finden (IWUa 2015: 49ff.). Konsequenz ist, dass einkommensschwache Schichten entweder ins Umland verdrängt werden und/oder deutlich mehr ihres verfügbaren Einkommens für die Miete ausgeben müssen. In den Zahlen des Wohnungsamtes spiegelt sich dieser Verdrängungsdruck etwa darin wider, dass zwischen 2009 und 2017 die als wohnungssuchend registrierten Personen mit Anspruch auf eine Sozialwohnung um 46 % auf über 23.000 angestiegen sind (Amt für Wohnungswesen 2018). Besonders betroffen von der Wohnungskrise sind darüber hinaus Migrant/innen u.a. aus Osteuropa, die häufig prekär zu Niedriglöhnen im Bausektor arbeiten, jedoch kein Anrecht auf Sozialleistungen haben und deswegen in überbelegten Mietwohnungen oder selbstgebauten Hüttensiedlungen eine temporäre Bleibe finden (Künkel 2018). Ursächlich für diese Entwicklung sind drei Gründe. Erstens ist die Mainmetropole zwischen 2009 und 2017 um 13,8 % auf nun 772.900 Einwohner/innen (mit Haupt- und Nebenwohnsitz) gewachsen, während das Wohnungsangebot im gleichen Zeitraum nur um 5 % zugenommen hat (Amt für Wohnungswesen 2018: 6). Laut Wohnungsamt umfasst der Wohnungsfehlbestand 36.700 Wohneinheiten (Stand 2016), während die Wohnversorgungsquote, also das Verhältnis von Wohnungen zu Haushalten, von 98,3 (2009) auf 91,2 (2016) gesunken ist (ebd.). Die Krise am Wohnungsmarkt wird zweitens hervorgebracht durch die Finanzialisierung der Wohnraumversorgung (Heeg 2013). Angesichts der Finanzkrise von 2008 fließt vermehrt überschüssiges, anlagesuchendes Kapital in den als sicher geltenden Immobilienmarkt der Global City Frankfurt (Schipper und Wiegand 2015). Hervorzuheben sind diesbezüglich zum einen mittelgroße börsennotierte Unternehmen und Investmentgesellschaften, die systematisch Bestandsgebäude mit vergleichsweise günstigen Mieten in der Absicht aufkaufen, die derzeitigen Bewohner/innen über Mieterhöhungen und Modernisierungsankündigungen zu verdrängen, um die dann freiwerdenden Wohnungen mit hohem Gewinn als Eigentumswohnung zu verwerten. Zum anderen wird der Wohnungsneubau von internationalen Sebastian Schipper & Susanne Heeg 124 Immobilienfonds und anderen renditeorientierten Kapitalanlegern dominiert, so dass in Frankfurt überwiegend gehobene Eigentumswohnungen zu Durchschnittspreisen von 5.380 €/m² (2017) sowie Mietwohnungen ab 14 €/m² entstehen (Amt für Wohnungswesen 2018: 37). Ein neues und in Deutschland bislang einzigartiges Phänomen stellt dabei der Boom an luxuriösen Wohnhochhäusern dar. In einem vom Stadtplanungsdezernenten Mike Josef organisierten Fachsymposium zur Hochhausrahmenplanung am 01.03.2019 wurde von Durchschnittspreisen von 10.000 €/m² und Spitzenwerten von über 14.000 €/m² berichtet. Aktuell sind 5.000 Wohnungen in 22 Wohnhochhäusern im Bau bzw. im fortgeschrittenen Planungsstadium, d.h. jede vierte Neubauwohnung in Frankfurt befindet sich in einem Hochhaus. Dass sich der durch Bevölkerungswachstum und Finanzkrise entstandene Druck auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt so unmittelbar und wenig gebrochen in Verdrängungsprozesse übersetzt (Mösgen und Schipper 2017), kann drittens als Effekt einer tiefgreifenden Neoliberalisierung der (kommunalen) Wohnungspolitik interpretiert werden (Schipper 2018). Angesichts einer hegemonialen Akzeptanz des Leitbildes der unternehmerischen Stadt waren politische Entscheidungsträger/innen seit Mitte der 1990er Jahre primär bestrebt, die Wettbewerbsfähigkeit Frankfurts in der interurbanen Konkurrenz um einkommensstarke Haushalte der Mittel- und Oberschichten zu stärken (Schipper 2013a). Während die kommunale Wohnungspolitik bis Ende der 1980er Jahre darauf ausgerichtet war, bezahlbaren Wohnraum für diejenigen sicherzustellen, die sich nicht selbst am Markt versorgen können, heißt es in den geltenden wohnungspolitischen Leitlinien der Stadt von 2008 umgekehrt, dass „ein ausreichendes Wohnungsangebot für den mittleren bis gehobenen Bedarf“ geschaffen und bei der Bereitstellung von Wohnbauflächen „die gehobenen Ansprüche verstärkt berücksichtigt“ (zit. n. Schipper 2018: 83) werden müssten. Diese politische Stoßrichtung hat sich stadtplanerisch in sämtlichen Neubauprojekten der letzten Jahrzehnte materialisiert, die alle von gehobenem bis luxuriösem Wohnraum dominiert werden (Mösgen und Schipper 2017, Schipper und Wiegand 2015). Folglich überrascht es nicht, dass der Bestand an öffentlich geförderten Sozialwohnungen seit Anfang der 1990er Jahre von knapp 70.000 (= ca. 20 % des Wohnbestandes) auf nun (Stand 2017) unter 26.000 Wohneinheiten (= 7 % des Wohnbestandes) drastisch zurückgegangen ist (Abb. 1). Dem stark reduzierten Bestand stehen laut einer Untersuchung des Instituts für Wohnen und Umwelt (2015b: 13) 68 % aller Frankfurter Mieterhaushalte gegenüber, die gemäß der Einkommensgrenzen des Hessi- Frankfurt am Main 125 schen Wohnraumfördergesetzes entweder Anspruch auf eine klassische Sozialwohnung (49 %) oder eine geförderte Wohnung im kommunalen Mittelschichtprogramm (19 %) haben. Dennoch wurden etwa im Jahr 2017 nur 134 Sozialwohnungen errichtet, was bei 4.722 Baufertigstellungen lediglich 3 % aller Neubauten entspricht. Darüber hinaus hat die Stadt Frankfurt ihre ehemals gemeinnützigen städtischen Wohnungsunternehmen 1991 in der ABG Frankfurt Holding zusammengefasst und gewinnorientiert restrukturiert. Konkret bedeutet dies, dass die ABG den kommunalen Wohnungsbestand seitdem umfangreich modernisiert, die Mieten an das ortsübliche Marktniveau angepasst, sich aus dem geförderten Wohnungsbau zurückgezogen, den Bau von Eigentumswohnungen betrieben und in klassischen Arbeitervierteln als Akteurin der Aufwertung und Gentrifizierung agiert hat (Schipper und Wiegand 2015). 3. Die Rückkehr der Wohnungsfrage Angesichts der tiefgreifenden Neoliberalisierungsprozesse erfuhr die kommunale Wohnungspolitik in Frankfurt seit Mitte der 1990er Jahre wenig Aufmerksamkeit. Dies änderte sich erst ab 2011, da es einer neuen Welle von wohnungspolitischen Protesten gegen steigende Mieten und Gentrifizierung gelang, die Wohnungsfrage wieder auf die politische Agenda zu setzen. Getragen wurde der erste, bis 2013 andauernde wohnungspolitische Protestzyklus von dem außerparlamentarischen Netzwerk „Wem gehört die Stadt?“, dem „Aktionsbündnis für bezahlbaren Wohnraum“, welches von Gewerkschaften und linken Parteien (SPD, Die LINKE) dominiert wurde, sowie einer aktiven Hausbesetzerszene, die insgesamt 15 Gebäude temporär okkupierte. Bemerkenswerterweise bestritt die regierende Koalition aus CDU und Grünen (2006-16) in dieser Phase noch, dass es überhaupt eine Krise der Bezahlbarkeit des Wohnens und einen entsprechenden Handlungsbedarf gäbe. Erst als dies nicht mehr zu leugnen war, schwenkte die schwarz-grüne Koalition um, indem sie zwar das Problem zu akzeptieren begann, zu dessen Lösung jedoch auf marktliberale Strategien, hochpreisigen Neubau und das Engagement privater Investoren setzte. Die zweite, ab 2014 beginnende und bis heute andauernde Welle wohnungspolitischer Proteste, die wesentlich von Mieterinitiativen und Stadtteilgruppen initiiert worden ist, hält dem entgegen, dass bezahlbarer Wohnraum insbesondere für untere Einkommensgruppen nur jenseits von Marktmechanismen und gegen private Renditeinteressen durchgesetzt werden kann. Im Unterschied zur ersten Welle stehen in der zweiten realpolitische Sebastian Schipper & Susanne Heeg 126 Forderungen, die darauf abzielen, Wohnraum dem Markt sowie Kapitalverwertungsprozessen zu entziehen, stärker im Vordergrund. Beispielsweise wird die Stadt nun konkret aufgefordert, Milieuschutzsatzungen einzuführen und diese konsequent mit einem städtischen Vorkaufsrecht zu verknüpfen. Darüber hinaus wird verlangt, dass der Bestand an klassischen Sozialwohnungen deutlich ausgeweitet und das Fördersystem dahingehend restrukturiert wird, dass einmal geförderte Wohnungen dauerhaften Sozialbindungen unterliegen. Bezüglich des Umgangs mit öffentlichem Eigentum sei die Privatisierung von Immobilien zu beenden und stattdessen eine vorausschauende Bodenbevorratungspolitik zu etablieren, von der beispielsweise auch Genossenschaften und andere nicht-profitorientierte Akteure über Konzeptvergabe profitieren könnten. Zudem sei die städtische Wohnungsbaugesellschaften ABG Frankfurt Holding wieder auf eine gemeinnützige Geschäftspraxis zu verpflichten. Dazu müssten die Mieten eingefroren, ausschließlich geförderter Wohnungsbau betrieben und die Mieter/innen an den Unternehmensentscheidungen demokratisch beteiligt werden (Schipper 2018: 74ff.). Auf kommunaler Ebene erfolgreich ist die zweite Protestwelle insofern, als dass nach einem von wohnungspolitischen Themen dominierten Wahlkampf die schwarz-grüne Koalition im März 2016 insgesamt 16 % ihrer Stimmenanteile einbüßt und damit die Mehrheit im Stadtparlament verliert. In Folge tritt die SPD in die Stadtregierung ein und ist seitdem bestrebt, ausgewählte Forderungen der Mieterbewegung umzusetzen. Insgesamt kann man festhalten, dass die Wohnungskrise in Frankfurt von stadtpolitischen Initiativen auf die Agenda gebracht wurde und dass auch die Lösungsvorschläge, die Marktmechanismen und private Renditeinteressen zugunsten der Bezahlbarkeit des Wohnens einschränken wollen, von zivilgesellschaftlichen Akteuren entwickelt, ausgearbeitet und in die öffentliche Debatte eingebracht worden sind. Die offizielle Politik hat das Thema dagegen erst lange Zeit ignoriert und dann vor allem marktliberale Strategien verfolgt. Erst mit dem Eintritt der SPD in die Regierungskoalition lassen sich auch wohlfahrtsstaatliche Politikkonzepte erkennen, welche sich aber immer im Widerspruch zur marktliberalen Agenda der beiden anderen Koalitionspartner behaupten müssen. Die Konsequenzen dieser widersprüchlichen Konstellation werden wir exemplarisch an den Beispielen des sozialen Mietwohnungsbaus (Abschnitt 4), der Einführung von Milieuschutzsatzungen (Abschnitt 5) und der Geschäftspraxis des kommunalen Wohnungsunternehmens (Abschnitt 6) aufzeigen. Frankfurt am Main 127 4. Die träge Rückkehr des sozialen Mietwohnungsbaus. Mehr Symbolpolitik als Problemlösung Der soziale Wohnungsbau in Frankfurt muss sich nach den Vorgaben des seit 2012 geltenden hessischen Wohnraumfördergesetzes richten. Demnach unterliegen Sozialwohnungen, die mit zinsgünstigen Darlehen und direkten Zuschüssen gefördert werden, im Förderzeitraum von maximal 20 Jahren einer Belegungs- und Preisbindung. Bestimmt sind die Wohnungen für Haushalte mit unteren und mittleren Einkommen, die sich am Wohnungsmarkt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können. Gemäß der Landesrichtlinien darf beispielsweise das bereinigte Jahreseinkommen eines Einpersonenhaushaltes 18.392 € und das einer Familie mit zwei Kindern 41.889 € nicht übersteigen. Bei der Vergabe der Wohnungen hat das städtische Wohnungsamt ein Vorschlagsrecht, wobei die Kriterien Bedürftigkeit und Dringlichkeit darüber entscheiden, an wen die Wohnungen vermietet werden. Preisgebunden sind die Wohnungen, indem die Einstiegsmiete auf die lokal gültige ortsübliche Vergleichsmiete minus 10 % begrenzt ist. Da dies jedoch bezogen auf das hohe Mietniveau des Frankfurter Wohnungsmarktes zu Fördermieten führen würde, die die Zahlungsfähigkeit der Anspruchsberechtigten übersteigt, stellt die Stadt aus kommunalen Mitteln weitere zinslose Darlehen und Zuschüsse bereit, um die Sozialmiete auf 5,00 bis 6,50 €/m² abzusenken. Seit Anfang der 1990er Jahre ist der Bestand an derartigen Wohnungen angesichts nur marginaler Neubauzahlen und auslaufender Bindungen rasant auf unter 26.000 Wohneinheiten gesunken (Abb. 1). Gleichzeitig hat knapp die Hälfe aller Mieterhaushalte vom Einkommen her Anspruch auf eine preisgebundene Sozialwohnung (IWU 2015b: 13). Aufgrund dieses Missverhältnisses wird die Warteliste beim Amt für Wohnungswesen immer länger, so dass mittlerweile 23.146 Personen als wohnungssuchend registriert sind; davon fast die Hälfe in der höchsten Dringlichkeitsstufe der Wohnungslosen (Amt für Wohnungswesen 2018: 44f.). Angesichts dieser Zustände und auch vor dem Hintergrund der wohnungspolitischen Proteste gibt sich die Stadtregierung nach zwei Jahrzehnten des Rückzugs aus dem sozialen Wohnungsbau seit 2014 erstmalig wieder engagiert, den Bestand zukünftig ausweiten zu wollen. Dazu wurden zum einen die kommunalen Wohnbaufördermittel auf 45 Mio. € verdoppelt (und ab 2019 nochmals auf 60 Mio. € erhöht) und zum anderen eine soziale Bodenordnung erlassen. Wie im Folgenden gezeigt wird, sind allerdings beide Instrumente in ihrer jetzigen Form nicht geeignet, die Zahl der Sozi- Sebastian Schipper & Susanne Heeg 128 alwohnungen nennenswert zu erhöhen und die Wohnungsnöte unterer Einkommensgruppen abzuschwächen. Gemäß der in Frankfurt seit 2014 geltenden sozialen Bodenordnung sollen private Investoren, insofern neues Baurecht geschaffen wird, im Neubau eine Quote von 30 % gefördertem Wohnraum erfüllen. Im Unterschied zur verbindlicheren Praxis etwa in Hamburg (Metzger und Schipper 2017) oder Berlin (Schade 2017) ist die soziale Bodenordnung in Frankfurt allerdings als „Soll“- und nicht als „Muss“-Bestimmung formuliert. Abbildung 1: Sozialwohnungen und Belegungsrechte 1990-2017 Quelle: Amt für Wohnungswesen. Zudem fallen auch geförderte Mittelschichtwohnungen für höhere Einkommensgruppen, die von privaten Investoren gegenüber den klassischen Sozialwohnungen bevorzugt werden, unter die Quotenregelung (Schipper 2018: 88). Unter dem grünen Stadtplanungsdezernenten Olaf Cunitz (2012-16) wurde die selbst geschaffene Flexibilität genutzt, um den Interessen privater Investoren entgegenzukommen und weitgehend auf sozialpolitische Vorgaben zu verzichten. Folglich wurde in dieser Phase bei keinem Bauvorhaben die Quote auch nur annähernd erreicht (BBSR 2014: 27, Mösgen und Schipper 2017, Schipper und Wiegand 2015). Im Jahr 2016 erteilte die Stadt beispielsweise 5.581 Baugenehmigungen, bewilligte insgesamt aber nur 88 Sozialwohnungen (Amt für Wohnungswesen 2018: 46). Der neue, seit 2016 amtierende Stadtplanungsdezernent Mike Josef (SPD) hat angekündigt, Frankfurt am Main 129 diese Praxis ändern und die Quote zukünftig strenger durchsetzen zu wollen. Inwiefern ihm dies gelingt, bleibt derzeit abzuwarten. Was die Erhöhung der kommunalen Fördermittel betrifft, ist zu berücksichtigen, dass knapp die Hälfe des Budgets auf das städtische Mittelschichtprogramm entfällt, welches sich an Haushalte richtet, deren bereinigtes Jahreseinkommen über den Höchstgrenzen der hessischen Richtlinien für den sozialen Wohnungsbau liegen. Im Unterschied zur Miete von 5,00 bis 6,50 €/m² bei klassischen Sozialwohnungen kommt das Mittelschichtprogramm auf eine nach Einkommen gestaffelte Mietbelastung von 8,50 bis 10,50 €/m². Darüber hinaus werden weitere ca. 10 % der Wohnbaufördermittel genutzt, um Belegungsrechte im Bestand zu erwerben und Wohnungen für eine Dauer von 10-15 Jahren in die Preis- und Belegungsbindung zu nehmen. Dazu zahlt die Stadt den Eigentümer/innen die Differenz zwischen Sozialmiete und ortsüblicher Vergleichsmiete sowie eine Aufwandspauschale. Allerdings gelingt es der Stadt nicht, private Vermieter/innen von ihrem Programm zu überzeugen. Über 90 % der Belegungsrechte werden von den beiden öffentlichen Wohnungsunternehmen erworben, der städtischen ABG Frankfurt Holding und der landeseigenen Nassauischen Heimstätte (Schipper 2018: 85). Dies führt zu dem paradoxen Phänomen, dass die Stadt mit öffentlichen Mitteln der Wohnbauförderung bei öffentlichen Wohnungsunternehmen Belegungsrechte von Wohnungen erwirbt, deren Bau bereits jahrzehntelang öffentlich subventioniert worden ist. Insofern die kommunalen Fördermittel in den Bau von Sozialwohnungen fließen, nutzt die Stadt Frankfurt seit 2017 ihren Einfluss auch, um den Förderzeitraum und damit die Bindungsfristen von 20 Jahren auf 30 Jahre zu verlängern. Allerdings hat die Stadt keinerlei Handhabe, die in Hessen verkürzte Nachwirkungsfrist auszuhebeln. Seit 2012 haben Investoren auf Grundlage des Hessischen Wohnraumfördergesetzes die Möglichkeit, Darlehen vorzeitig zurückzuzahlen und ihre vormals preisgebundenen Sozialwohnungen dann bereits nach fünf Jahren zu Marktbedingungen zu verwerten. Nach Angaben des Stadtplanungsamtes führt dies in Frankfurt dazu, dass zwischen 2017 und 2021 aufgrund bereits erfolgter Rückzahlungen insgesamt 2.899 Sozialwohnungen frühzeitig aus der Bindung fallen werden (Schipper 2018: 99). Zudem verlieren bis zum Jahr 2030 mindestens weitere 6.283 Wohnungen aufgrund regulär auslaufender Bindungen ihren Status als Sozialwohnungen. Selbst wenn es der Stadt gelänge, ihre ambitionierten Pläne, im gleichen Zeitraum 2.200 geförderte Wohneinheiten zu errichten und 3.250 Belegungsrechte im Bestand zu erwerben, auch umzusetzen (ebd.: 86), kann der gleichzeitige Wegfall von Sozialbindungen Sebastian Schipper & Susanne Heeg 130 dadurch nicht annähernd kompensiert werden. Eine nennenswerte Ausweitung des Bestandes an Sozialwohnungen ist daher erst recht ausgeschlossen. Hinzu kommt, dass der Erfolg der Förderprogramme letztlich auch davon abhängt, ob private Investoren die Subventionen in dem geplanten Umfang überhaupt in Anspruch nehmen wollen. Fraglich ist dies, weil die Programme strukturell weiterhin auf einer Anreizstruktur basieren, die Wohnungsbauunternehmen zinsvergünstigte Förderdarlehen anbietet, wenn diese dafür die Preis- und Belegungsbindung ihrer Wohnungen akzeptieren. Angesichts des momentan niedrigen Zinsniveaus sind die zinsvergünstigten Darlehen für gewinnorientierte Akteure allerdings kaum attraktiv; mit der Konsequenz, dass in Frankfurt bislang jährlich nur um die einhundert neue Sozialwohnungen entstanden sind. Da sich zudem an der temporär ausgerichteten Logik des Fördersystems nichts ändert, entsteht auch mit den zusätzlichen städtischen Mitteln weiterhin kein dauerhaft gebundener Bestand an dringend benötigten Sozialwohnungen. Anders wäre dies, wenn die Stadt Frankfurt ihr kommunales Wohnungsunternehmen zum Bau von Sozialwohnungen verpflichten und dauerhafte Bindungen vereinbaren würde (vgl. Abschnitt 6). Da die ABG jedoch auch deutlich weniger Sozialwohnungen neu baut als gleichzeitig bei ihr aus der Bindung fallen, sinkt der Bestand an preis- und belegungsgebundenen Wohnungen im kommunalen Eigentum ebenfalls seit Jahren. Die Erhöhung der Fördermittel und die Einführung einer sozialen Bodenordnung vermögen also bestenfalls den stark abgeschmolzenen Bestand an Sozialwohnungen auf niedrigem Niveau zu stabilisieren. Sie sind daher dem aktuellen Problem des Mangels an preisgebundenem Wohnraum nicht angemessen. Insbesondere im Vergleich zu den umfangreichen städtischen Interventionen in früheren Phasen von Wohnungsnot – etwa in den 1920er Jahren mit dem „Neuen Frankfurt“ (Prigge und Schwarz 1988), in den Nachkriegsjahrzehnten (Tharun und Körner 2001) oder selbst noch Anfang der 1990er Jahre (Schipper 2013a: 351) – wirken die gegenwärtigen Versuche zaghaft. Statt die Wohnungsnöte unterer Einkommensgruppen zumindest abzuschwächen, erzielen die Strategien quantitativ eine lediglich symbolische Wirkung. Dies liegt zum einen an den gesetzlichen Rahmenbedingungen auf Landesebene, die keinen dauerhaft preisgebundenen Wohnungsbestand vorsehen und die soziale Wohnraumversorgung von privaten Renditeerwartungen abhängig machen; zum anderen jedoch auch am mangelnden politischen Willen auf lokaler Ebene, die bestehenden Instrumente, rechtlichen Möglichkeiten und das kommunale Wohnungsunternehmen konsequent für eine Ausweitung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus einzusetzen. Frankfurt am Main 131 5. Zum Scheitern verurteilt? Die Milieuschutzsatzungen in Frankfurt Um der Verdrängung der Wohnbevölkerung im Bestand und damit einer weiteren sozialen Entmischung entgegenzuwirken, hat die Stadt Frankfurt – wie von Mieterinitiativen gefordert – zuerst 2015 in Teilen von Bockenheim und dann im Dezember 2018 in sechs weiteren innerstädtischen Bereichen Milieuschutzsatzungen erlassen. Mit dem Ziel, angemessenen Wohnraum für untere und mittlere Einkommensgruppen zu erhalten, werden dort der Abbruch und die Umnutzung von Wohnungen in Gewerbe, die Zusammenlegung von Wohnungen zu einer Großwohnung von mehr als 130 m², das Anbringen von Balkonen mit einer Fläche von mehr als 8 m² sowie Personenaufzüge, die nur die oberen Geschosse erschließen, unter Genehmigungsvorbehalt gestellt und einzelfallbezogen geprüft. Bauliche Modernisierungsmaßnahmen, die der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards dienen, sind davon ausdrücklich ausgenommen. Darüber hinaus kann die Stadt in den Milieuschutzgebieten bei einem Eigentümerwechsel intervenieren und von ihrem Vorkaufsrecht Gebrauch machen, wenn sich der neue Immobilieninvestor weigert, eine Abwendungsvereinbarung zum Schutz der bisherigen Mieter/innen abzuschließen. Obschon mit der Einführung von Milieuschutzsatzungen eine zentrale Forderung der Mieterinitiativen aufgegriffen wurde, kritisieren diese die konkrete Ausgestaltung vehement. Im Unterschied zur kommunalen Praxis in Berlin, Hamburg oder München seien die Satzungen in Frankfurt zu „zahnlosen Tigern“ (Frankfurter Mieterinitiativen 12.12.2018) verkommen. Die Gründe für die geringe Wirkmächtigkeit der Satzungen sind vielschichtig. Erstens ist der Kriterienkatalog der genehmigungspflichtigen Baumaßnahmen vergleichsweise eng gefasst, so dass Investoren bei Modernisierungsvorhaben weiterhin über beträchtliche Spielräume verfügen. Zweitens haben stadtpolitische Entscheidungsträger/innen den Erlass der Satzungen zeitlich lange hinausgezögert, so dass zwischen Beschlussfassung im Februar 2015 und tatsächlicher Umsetzung fast vier Jahre vergangen sind. Die statistischen Daten, die in den sozialräumlichen Studien zur Abgrenzung der Gebiete verwendet und auf deren Grundlage Aufwertungspotenziale und Verdrängungsgefahren analysiert wurden, stammen gar aus dem Jahr 2013. Daher ist davon auszugehen, dass im Vergleich zur Situation vor sechs Jahren Verdrängungsprozesse in den heutigen Satzungsgebieten vielerorts bereits weit vorangeschritten sind und sich darüber hinaus räumlich in andere Bereiche und peripherere Stadtteile ausgedehnt haben. Die Wirkung der Satzungen wird drittens beschränkt, weil es der Stadt nicht Sebastian Schipper & Susanne Heeg 132 möglich ist, die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigungspflichtig zu machen, da die schwarz-grüne Landesregierung trotz der Vereinbarungen der letzten Koalitionsverhandlungen im Dezember 2018 bisher noch keine entsprechende Rahmenverordnung erlassen hat. Schließlich macht die Stadt viertens nur selten von ihrem gesetzlichen Vorkaufsrecht Gebrauch. Seit Mitte 2016 hat das SPD-geführte Stadtplanungsamt zwar begonnen, das Instrument des Vorkaufsrechts zu nutzen und konkret den Erwerb von 21 Immobilien empfohlen, bei denen der Verlust von preiswertem Wohnraum droht. Tatsächlich umgesetzt hat das mit der Durchführung betraute und dem Dezernat für Liegenschaften (CDU) unterstellte Amt für Bau und Immobilien die Empfehlungen allerdings nur in acht Fällen. Im Gegensatz zur Auffassung des Stadtplanungsdezernats hielt das Liegenschaftsdezernat die Mieterstruktur in der Mehrzahl der Fälle für nicht schützenswert, weshalb es den Ankauf der Gebäude verweigert hat.1 Der beschränkte Kriterienkatalog genehmigungspflichtiger Baumaßnahmen, die zeitliche Verzögerung bei der Einführung, die enge räumliche Begrenztheit sowie die seltene Anwendung des Vorkaufsrechts veranschaulichen exemplarisch, wie potentiell wirksame Mechanismen des Mieterschutzes geschwächt und zwischen den an der Koalition beteiligten Interessensblöcken zerrieben werden. Während die SPD und die von ihr geführten Stadtplanungs- und Wohnungsämter mittlerweile bereit sind, private Renditeinteressen in gewissem Rahmen einzuschränken, um Verdrängungsprozesse zu verhindern, werden diese Bestrebungen von den Koalitionspartnern und insbesondere dem CDU-geführten Liegenschaftsdezernat ausgebremst. Um die verwaltungsinternen Blockaden zwischen den städtischen Ämtern und Dezernaten aufzubrechen, fordern Mieterinitiativen (bislang allerdings vergeblich), sämtliche Zuständigkeiten im Kontext der Milieuschutzsatzungen im Stadtplanungsdezernat zu bündeln. Dadurch ließen sich – so die Hoffnung der Initiativen – die institutionellen Voraussetzungen schaffen, um das kommunale Vorkaufsrecht intensiver zu nutzen, den Katalog genehmigungspflichtiger Baumaßnahmen zu verschärfen und weitreichendere Abwendungsvereinbarungen auszuhandeln, die etwa auch eine Deckelung der Mieten, strenge Modernisierungsauflagen und eine Verlängerung von Belegungsbindungen öffentlich geförderter Wohnungen vertraglich festschreiben (Frankfurter Mieterinitiativen 12.12.2018). 1 „Frankfurt – Eldorado für Immobilienspekulanten“ (Frankfurter Rundschau vom 20.11.2018). Frankfurt am Main 133 6. Vom Mietenstopp zum Mietentscheid: Zivilgesellschaftliche Interventionen in bestehende Governancestrukturen Um bezahlbaren Wohnraum zu sichern, hat die Stadt Frankfurt mit ihrem kommunalen Wohnungsunternehmen ABG Holding ein potenziell sehr effektives Instrument an der Hand. Die ABG verfügt über 51.616 Wohnungen, wovon 36.006 frei finanziert und 15.610 preisgebunden sind (Stand 2017). Im Verhältnis zum Frankfurter Wohnungsangebot entspricht dies ca. 18 % aller Mietwohnungen. In den Jahren 2011 bis 2014 hat die ABG Jahresüberschüsse von 50-68 Mio. € erzielt, zwischen 2015 und 2017 ist diese Summe auf über 90 Mio. € gestiegen. Da der überwiegende Anteil der Gewinne im Unternehmen verbleibt, ist die Eigenkapitalquote der Holding kontinuierlich von 18,8 % (2001) auf 37,5 % (2017) angewachsen. Seit Anfang der 1990er Jahre ist die Geschäftspolitik der ehemals gemeinnützigen Gesellschaft darauf ausgerichtet gewesen, Mieten sukzessive ans Marktniveau anzupassen und im Neubau größtenteils freifinanzierte Miet- und Eigentumswohnungen für mittlere und höhere Einkommensgruppen zu errichten (Schipper und Wiegand 2015: 22ff.). Mit dem langfristigen Ziel, die Geschäftspraxis des kommunalen Unternehmens wieder gemeinnützig auszurichten, haben seit Anfang 2014 zahlreiche Mieterinitiativen, die Gruppe „Eine Stadt für Alle. Wem gehört die ABG?“, Die LINKE sowie später auch Gewerkschaften und die SPD in einer breiten Kampagne gefordert, zukünftig die Mieten nur noch symbolisch zu erhöhen. Bis zum Frühjahr 2016 wurde dieses Anliegen vehement vom schwarz-grünen Magistrat und der Führungsebene der ABG bekämpft, um politische Eingriffe in die unternehmerische Freiheit der Geschäftsführung möglichst zu verhindern. Nachdem die schwarz-grüne Regierungskoalition allerdings bei der Kommunalwahl im März 2016 ihre Mehrheit im Stadtparlament verloren hat, konnte die SPD als neuer Koalitionspartner die Forderung der Mieterinitiativen nach einem Mietenstopp schließlich umsetzen. Seitdem dürfen die Bestandsmieten bei der ABG nur noch maximal um 1 % pro Jahr steigen (Schipper 2018: 90ff.). An diesen Erfolg anknüpfend gründete sich Ende 2017 das Bündnis Mietentscheid, um mittels eines Bürgerbegehrens durchzusetzen, dass in Frankfurt mehr preis- und belegungsgebundener Wohnraum für untere und mittlere Einkommensgruppen entsteht. Teil des Bündnisses sind über 40 zivilgesellschaftliche Akteure, darunter etwa die Asten von Universität und Fachhochschule, verschiedene Stadtteil- und Mieterinitiativen, der Mieterverein „Mieter helfen Mietern“, die Grüne Hochschulgruppe, attac und die Partei Die Linke. In einem mehrmonatigen Prozess hat der Mietentscheid Sebastian Schipper & Susanne Heeg 134 drei Strategien entwickelt, die den Bestand an preisgebundenem Wohnraum in kurzer Zeit deutlich ausweiten können und die zugleich den engen gesetzlichen Vorgaben für kommunale Bürgerbegehren in Hessen entsprechen. Demnach soll sich die städtische Wohnungsbaugesellschaft erstens im Neubau ausschließlich auf geförderten Wohnraum für mittlere und untere Einkommensgruppen konzentrieren. Je nach Bauleistung können so 500 bis 1.000 preisgebundene Wohnungen pro Jahr entstehen. Zweitens sollen die Mieten bei der ABG für alle Bestandshaushalte, die vom Einkommen her Anspruch auf eine Sozialwohnung haben, jedoch eine höhere Miete zahlen, auf maximal 6,50 €/m² abgesenkt werden. Schätzungen zufolge könnten davon ca. 10.000 Haushalte profitieren. Drittens wird angestrebt, dass die Wohnungsbaugesellschaft beim Auszug einer Mietpartei ihre Wohnungen nicht wie bislang üblich zu Marktbedingungen neu vergibt, sondern zu den entsprechenden Preis- und Belegungsbindungen des geförderten Wohnungsbaus. Bei einer Fluktuationsrate von 6 % können so ca. 2.000 preisgebundene Sozial- und Mittelschichtwohnungen pro Jahr geschaffen werden. Die kalkulierten Gesamtkosten von 112,7 Mio. € sollen, so der Vorschlag des Bündnisses, aus den Jahresüberschüssen der ABG sowie über eine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes gegenfinanziert werden. Allein die Erhöhung des Hebesatzes von derzeit 460 auf 490 Punkte würde ca. 90 Mio. € einbringen. In einem ersten Schritt ist es dem Mietentscheid zwischen August und Dezember 2018 gelungen, über 25.000 Unterschriften zu sammeln und damit das notwendige Quorum von 3 % der Wahlberechtigten (= 15.600) deutlich zu übertreffen. Bei dem nun anstehenden Referendum müssen für einen Erfolg der Initiative die Mehrheit und mindestens 15 % der wahlberechtigten Einwohner/innen ihre Zustimmung ausdrücken. In diesem Fall hätte das Bürgerbegehren die gleiche bindende Wirkung wie ein Beschluss der Stadtverordnetenversammlung. Allerdings sind die Widerstände gegen den Mietentscheid seitens des Magistrats und der Geschäftsführung der ABG vehement. So hat die Stadt bereits angekündigt, dass sie das Referendum verhindern will, indem sie das Bürgerbegehren für rechtlich unzulässig erklärt. Gegen diese Entscheidung müsste der Mietentscheid dann vor dem zuständigen Verwaltungsgericht klagen, wodurch sich der Gesamtprozess erheblich verlängern würde. Unabhängig von dem Ausgang des Verfahrens verdeutlichen die Beispiele Mietenstopp und Mietentscheid, dass in Frankfurt grundlegende Ver- änderungen kommunaler Wohnungspolitik städtischen sozialen Bewegungsdynamiken entspringen und nicht der institutionalisierten Politik. Es Frankfurt am Main 135 sind Akteure zivilgesellschaftlicher Netzwerke, die innovative wohnungspolitische Konzepte entwickelt, wie Wohnraum im Interesse unterer und mittlerer Einkommensgruppen kapitalistischen Verwertungsprozessen entzogen und als soziale Infrastruktur demokratisch reorganisiert werden kann, und diese in die öffentliche Diskussion einbringen. Indem sie in verfestigte Machtverhältnisse intervenieren, bestehende Governancestrukturen aufbrechen und rechtliche Spielräume direkter Demokratie nutzen, gelingt es ihnen zumindest punktuell auch über die Rolle der Stichwortgeberin hinauszugehen und kommunale Wohnungspolitik substanziell zu beeinflussen. 7. Fazit und Ausblick Es lässt sich feststellen, dass die gegenwärtige Frankfurter Wohnungspolitik von gegensätzlichen Tendenzen und Kräften gekennzeichnet ist. Aus dem Stadtplanungsdezernat sind Anstrengungen zu erkennen, privatwirtschaftliche Wohnungsbauprojekte durch alternative Ansätze im Bereich öffentlichen, genossenschaftlichen und/oder gemeinschaftlichen Wohnungsbaus zu ergänzen. Zugleich sind innerhalb der Frankfurter Regierungskoalition aber ebenso Kräfte stark, die diesen Bemühungen mit dem Argument entgegenstehen, dass nur mehr privatwirtschaftlicher Neubau die Wohnungsnot löst. Diese widersprüchlichen Positionen lassen sich auch an den aktuellen großen Wohnungsbauprojekten ablesen. Darüber gibt der im September 2018 diskutierte Bebauungsplan zum Projekt „Am Römerhof“ Aufschluss. In dem Gebiet war es das Ziel, den Löwenanteil der geplanten Wohnungen durch die städtische Wohnungsbaugesellschaft ABG und 40% davon im geförderten Wohnungsbau zu errichten. Grundsätzlich wurden für den gesamten Bereich 30% geförderter Wohnungsbau als Zielmarge genannt. Weitere 15% der Flächen sollten für gemeinschaftliches und genossenschaftliches Wohnen zur Verfügung stehen.2 Bereits im Januar 2019 wurde jedoch von diesen Planungen Abstand genommen. So war keine Rede mehr davon, Flächen für gemeinschaftliches und genossenschaftliches Wohnen zu sichern. Hinzu kam, dass nur noch von der ABG geförderter Wohnungsbau – wenn auch zu 50% der gebauten Wohnungen – eingefordert wurde. Der zweite große Akteur, die LBBW Immobilien Management als 100%ige Tochter der Landesbank Baden-Württemberg, wurde mit Verweis auf deren Satzung 2 „Neues Quartier am Römerhof auf dem Weg“ (Frankfurter Rundschau vom 21.09.2018). Sebastian Schipper & Susanne Heeg 136 keine einzige Sozialwohnung abgerungen. Vielmehr wird bereits jetzt berichtet, dass die LBBW gedenkt, die Wohnungen für 12 bis 17 €/m² zu vermieten.3 Bezahlbarer Wohnraum sieht anderes aus. Ähnliche Tendenzen – progressive Visionen und kleingearbeitete Planungen – deuten sich auch bei dem neuen großen Wohnungsbauprojekt an der A5 an. Dies verweist darauf, dass es sowohl von privaten Entwicklern und Investoren, aber auch von konservativen Wohnungspolitiker/innen in der Koalition starken Druck gibt, Renditeinteressen nicht einzuschränken. Um aber auch jene an der Ausgestaltung von Wohnungsprojekten zu beteiligen, die allenfalls durchschnittliche oder niedrigere Einkommen haben, braucht es zivilgesellschaftliches Engagement. Nur wenn bei der Planung von Wohnungsbauprojekten auch die Zivilgesellschaft beteiligt wird, sind Änderungen zu erwarten. In der Frankfurter Wohnungspolitik sind erste Anzeichen diesbezüglich erkennbar. Es ist aber noch viel zu tun. Literatur Amt für Wohnungswesen Frankfurt am Main 2018: Wohnungsmarktbericht 2017. https://www.frankfurt.de/sixcms/detail.php?id=4708675&_ffmpar[_id_inhalt]=34056648 . 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Tharun, E. und Körner, W. 2001: Wandel und Kontinuität in der Wohnungspolitik – Die Entwicklung des kommunalen und zentralstaatlichen Einflusses auf den Wohnungsmarkt Frankfurt am Main seit 1871, in: Wolf, K. und Schymik, F. (Hrsg.): 75 Jahre Rhein-Mainische Forschung, Frankfurt am Main: 162-194. 139 7. Düsseldorf: Zwischen Dorf und Metropole Ralf Zimmer-Hegmann 1. Einleitung Düsseldorf, die Landeshauptstadt von Nordrhein-Westfalen, gehört zu den deutlich wachsenden Großstädten und liegt bei der Entwicklung der Wohnungspreise in der Spitzengruppe. Das ist Folge einer hohen Anziehungskraft der wirtschaftlich starken und wohlhabenden Stadt am Rhein, die auch im Bereich der Lebensqualität als besonders attraktiv gilt. Die Stadt hat mit ihrem großen Arbeitsplatzangebot im Verhältnis zur Einwohnerzahl einen hohen Anteil an Berufspendlern aus dem Umland, sodass der zunehmende Autoverkehr die Stadt ebenso herausfordert. Gleichzeitig gilt die Stadt mit ihren großzügigen Grün- und Parkflächen und ihrer Überschaubarkeit gerade deswegen als besonders lebenswert. Die Stadt ist schon traditionell hin- und hergerissen zwischen dem Wunsch, Großstadtmetropole zu sein und gleichzeitig den „dörflichen“ Charakter, der ja schon im Namen der Stadt präsent ist, zu bewahren. Tradition und Moderne stehen also in einem ständigen Spannungsverhältnis. Die Stadt versucht diese Ambivalenz auch mit ihrem neuen Imagemotto „Nähe trifft Freiheit“ produktiv aufzulösen. Das zeigt sich auch in der Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik, bei der in Stadtpolitik und Bürgerschaft noch kontrovers und unentschieden ist, wie den Herausforderungen begegnet werden soll. Einerseits will man durchaus dem ungebremsten Preisanstieg und den Engpässen in der Wohnungsversorgung begegnen, andererseits aber mögliche oder vermutete Belastungen durch Verdichtung nicht wirklich tragen. Insofern bewegt sich die Stadt zwischen dem Versuch durch Neubau und Nachverdichtung dem Wachstumsdruck entgegenzutreten und der Kritik und dem Widerstand an eben diesem Wachstum. Ob beides hier tatsächlich zu versöhnen ist, wird sich noch zeigen müssen. Im Folgenden sollen die Rahmenbedingungen der Entwicklung der Wohnungsfrage in Düsseldorf nachgezeichnet und die aktuelle Wohnungspolitik skizziert werden. Ralf Zimmer-Hegmann 140 2. Allgemeine Stadt- und Bevölkerungsentwicklung Mit einer Bevölkerungszahl von ca. 642.000 Bewohnern (2018) verzeichnet die Stadt seit 2013 ein Bevölkerungsplus von 4,7 % (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019b: 4). Und auch die weitere Entwicklung steht auf Wachstum: Die aktuelle Bevölkerungsvorausberechnung der Landesregierung NRW sieht für Düsseldorf mit 14 % hinter Köln den zweithöchsten Bevölkerungszuwachs aller Kreise und kreisfreien Städte in NRW bis zum Jahre 2040 (IT.NRW 2018). Die Stadt hätte dann wieder in etwa den höchsten Bevölkerungsstand ihrer Geschichte mit rund 704.000 Bewohnern erreicht. Während Düsseldorf im Jahre 1999 noch einen leichten Bevölkerungsrückgang zu verzeichnen hatte, begann das Bevölkerungswachstum ab 2000 kontinuierlich und zunächst moderat und steigerte sich dann ab 2006 deutlich, insbesondere durch die Zuwanderung von jüngeren Berufs- und Ausbildungssuchenden sowie durch eine deutliche Zuwanderung aus dem Ausland. Die Bevölkerungsentwicklung hängt eng mit der hohen wirtschaftlichen Dynamik der Stadt zusammen. Hier liegt das Bruttosozialprodukt pro Kopf doppelt so hoch wie der NRW- oder der Bundesdurchschnitt. Im Großstadtvergleich werden diese hohen Werte nur durch Frankfurt und Stuttgart übertroffen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 7). Viele internationale Unternehmen haben in Düsseldorf ihren Hauptsitz für Deutschland oder Europa. So ist Düsseldorf schon seit vielen Jahrzehnten Standort vieler japanischer Unternehmen und beheimatet eine der größten japanischen Gemeinden außerhalb Japans, die in Düsseldorf deutlich stadtbildprägend ist. In jüngster Zeit wählen auch vermehrt chinesische Unternehmen (u.a. Huawei) ihren Standort in Düsseldorf, was einen entsprechenden Zuwachs an chinesischer Bevölkerung zur Folge hat. Begünstigt wird diese Entwicklung durch einen internationalen Flughafen in einem Ballungsraum mit über 10 Mio. Einwohnern in der sogenannten Metropolregion Rhein-Ruhr, der Düsseldorf als Unternehmens-, aber auch als Wohnstandort für internationale Unternehmen und deren Beschäftigte besonders attraktiv macht. Insofern hat sich Düsseldorf mit Blick auf seine Bevölkerungszusammensetzung zu einer internationalen und multiethischen Stadt mit einem hohen Anteil ausländischer Bevölkerung von 23,1 % aus 169 Nationen bzw. einem Anteil von Personen mit Migrationshintergrund mit 41,6 % (Werte für 2018) entwickelt (Landeshauptstadt Düsseldorf 2017b: 26, 2019b: 7). Dieser hohe Grad an Internationalisierung ist allerdings sozio- ökonomisch sehr divers. Er speist sich eben nicht nur aus wirtschaftlich einkommensstarken Ausländern, sondern auch aus einkommensschwächeren Düsseldorf 141 ausländischen Bevölkerungsgruppen. So ist der Anteil von SGB-Empfängern unter den Ausländern mit 42,9 % (2017) besonders hoch (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019c: 5). Aber auch unter der deutschen Bevölkerung ist die Polarisierung zwischen reichen und ärmeren Bevölkerungsgruppen groß. Obwohl Düsseldorf als wohlhabend gilt, ist der Anteil der armutsgefährdeten Bevölkerung hoch. Diese wirtschaftliche und auch Bevölkerungsdynamik der letzten Jahre, wie auch die soziale Polarisierung sind zum Verständnis der Wohnungsmarktentwicklung der letzten Jahre von zentraler Bedeutung. Abbildung 1: Preisindex für Eigentumswohnungen 2008 bis 2017 Quelle: Stadt Düsseldorf, Wohnungsmarktbericht 2018 Betrachtet man das Wanderungsgeschehen der letzten Jahre genauer, kann man auch erkennen, dass Düsseldorf insbesondere deutsche Bevölkerung in der Altersgruppe der 30- bis 50-Jährigen und der unter 6-Jährigen an das Umland verliert. In diesen Gruppen ist der Wanderungssaldo negativ, während insbesondere der Wanderungssaldo der 18- bis 30-Jährigen (Ausbildungswanderung) und aus dem Ausland auch unter Berücksichtigung der hohen Werte durch Fluchtzuwanderung in den Jahren 2014 bis 2016 konstant hoch ist (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019b: 10ff.). Die Abwanderung an das Umland ist gerade auch eine Folge der Wohnungsmarktentwicklung, die es insbesondere (deutschen) Familienhaushalten nicht ermöglicht oder attraktiv erscheinen lässt, sich in der Stadt mit Wohnraum zu versorgen. 100 120 140 160 180 200 220 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Vorkriegsbauten Nachkriegsbauten Neubauten (max. 10 Jahre alt) Ralf Zimmer-Hegmann 142 Dieser Zusammenhang lässt sich auch anhand der Entwicklung der Wohneigentumspreise nachzeichnen. So liegt das Preisniveau in Düsseldorf für Eigentumswohnungen bei durchschnittlich 3.100 €/m2 für Bestandswohnungen und bei 4.800 €/m2 für Neubauten (2017). Im Umland sind die Preise um 38 % niedriger, bei Einfamilienhäusern ist das Umland um 30 % günstiger, obwohl auch hier inzwischen die Preise steigen (S Corpus 2018: 8/9). In keiner anderen Stadt sind die Wohneigentumspreise für Neubau in mittlerer Wohnlage so hoch wie in Düsseldorf (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 56). Die Wohneigentumsbildung für normal verdienende Familien ist in Düsseldorf nicht (mehr) erschwinglich. 3. Stadtstrukturelle und sozialräumliche Entwicklung Düsseldorf gehört mit einer Gesamtfläche von „nur“ 218 qkm zu einer sehr dicht besiedelten Stadt mit einer Einwohnerdichte von 2.839 Einwohnern pro km2; das entspricht dem höchsten Wert unter den größeren Großstädten in NRW (ab 250.000 Einwohner) und dem bundesweit achten Rang. Gleichzeitig verfügt Düsseldorf über einen sehr hohen Anteil von Grünund Erholungsflächen, was die Stadt als „Garten- und Parkstadt“ auch besonders attraktiv und lebenswert macht. Nur rund 18 % Stadtfläche sind Wohnbauflächen, während fast 45 % Grün- sowie Land- und forstwirtschaftliche Flächen sind (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019c: 2). Die siedlungsstrukturellen Rahmenbedingungen führen auch dazu, dass die Stadt nur über geringe Siedlungsflächenreserven verfügt. Die insgesamt 50 Stadtteile sind in ihrer baulichen und sozialen Struktur sehr heterogen. Die Stadtstruktur ist kleinteilig sehr dispers. Aufgrund der industriellen Entwicklung in der Vergangenheit ist der Süden der Stadt dennoch eher der Standort von Industrieanlagen und Wohngebieten der (ehemaligen) Arbeiter und ihrer Familien sowie durch Geschosswohnungsbau gekennzeichnet. Aufgrund des ökonomischen Strukturwandels mit erhöhten Arbeitsplatzverlusten ist hier auch der Anteil ärmerer Bevölkerung höher. Demgegenüber dominieren im Norden der Stadt eher Einfamilienhausgebiete mit einkommensstärkerer Bevölkerung. Die Stadtteile der Innenstadt bzw. der Innenstadtränder sind baulich trotz erheblicher Zerstörungen im 2. Weltkrieg zum Teil durch gründerzeitliche Bebauung mit sehr heterogener Bevölkerungsstruktur gekennzeichnet. Gerade hier vollzieht sich in den letzten Jahren ein deutlicher Wandel im Wohnungsangebot und in der Bevölkerungszusammensetzung durch Prozesse der Gentrifizierung. Düsseldorf 143 Trotz dieser grob unterscheidbaren räumlichen und sozialen Struktur der Stadt ist die kleinteilige Entwicklung durchaus differenzierter. In allen Stadtgebieten sind unterschiedliche Formen der Wohnbebauung und auch der Bevölkerungsstruktur anzutreffen. Die soziale Segregation in Düsseldorf liegt im bundesdeutschen Vergleich der Großstädte im mittleren Bereich und ist in den letzten Jahren (2016, 2017) sogar leicht gesunken (Helbig/Jähnen 2019: 52). Dennoch sind bei allen wichtigen Indikatoren wie Arbeitslosigkeit und Empfängern unterschiedlicher sozialer Transferzahlungen klare sozialräumliche Gegensätze zwischen den Stadtteilen und Wohnquartieren in der Stadt erkennbar. Über 60 % der SGB II-Bedarfsgemeinschaften leben in Quartieren des Geschosswohnungsbaus. In diesen Quartieren liegt der Anteil dieser Bedarfsgemeinschaften zwischen 24 und über 30 % der Haushalte, während er in Einfamilienhausquartieren nur 5,5 % beträgt. In der Großwohnsiedlung Garath im Düsseldorfer Süden beträgt die Arbeitslosenquote über 10 %, während sie in einem dörflichen Einfamilienhausgebiet wie Himmelgeist nur 1,8 % beträgt (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 34, 36f.). Das verdeutlicht die Spannbreite und die gro- ßen sozialräumlichen Unterschiede in der Stadt. Rund 5.000 Haushalte zählen in Düsseldorf als wohnungssuchend bzw. obdachlos (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 9). Mehr als 32.000 Haushalte (Bedarfsgemeinschaften) erhalten SGB II. Das entspricht einer Personenzahl von mehr als 63.000 und einem Anteil von 12,2 % an der Bevölkerung unter 65 Jahren. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (SGB XII) erhalten etwa 12.500 Personen. Bei den über 65-Jährigen entspricht das einem Anteil von 7,6 % (Altersarmut). Die meisten dieser Haushalte erhalten Zuschüsse für die Kosten der Unterkunft, um ihre Wohnkosten zu decken. Wohngeld erhalten rund 10.000 Haushalte in der Stadt, das entspricht 2,8 % aller Privathaushalte (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019c: 5). 4. Wohnungsbestand und Wohnungsmarktentwicklung Düsseldorf verfügt bei einer Einwohnerzahl von etwa 642.000 über einen Wohnungsbestand von ca. 357.000 Wohnungen, das entspricht einer durchschnittlichen Haushaltsgröße von ca. 1,8 Personen. Allerdings ist der Anteil an Einpersonenhaushalten in Düsseldorf mit ca. 54 % besonders groß und über die zurückliegenden Jahre konstant. Mit 20 bis 24 % (je nach Quelle) ist die Wohneigentümerquote dabei allerdings gering und liegt im Vergleich Ralf Zimmer-Hegmann 144 mit anderen Großstädten im mittleren Bereich. Düsseldorf ist also eine eindeutige Mieterstadt. Dabei spielt der freie Wohnungsmarkt eine zentrale Rolle. Der Anteil geförderter und mietpreisregulierter Wohnungen ist wie in Deutschland insgesamt in den letzten Jahren deutlich rückläufig, er liegt in 2017 nur noch bei 4,5 % des Gesamtwohnungsbestandes, das entspricht nur rund 16.000 Wohnungen, die preisreguliert und belegungsgebunden sind. 2008 lag dieser Wert noch bei 8 %. Seither sind in der Nettobilanz über 10.000 Wohnungen aus der Bindung gefallen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 88). Alleine diese Zahlen zeigen, dass in den vergangenen Jahren in diesem Bereich deutlich zu wenige Wohnungen geschaffen wurden. Der aktuelle Anteil an preis- und belegungsgebundenen Wohnungen ist im großstädtischen Vergleich ein sehr geringer Wert. Der NRW-Durchschnitt ist doppelt so hoch (NRW.Bank 2019a: 4). Von diesen Wohnungen werden überdies in den nächsten zehn Jahren nochmal die Hälfte aus der Belegungsbindung fallen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018c: 4). Abbildung 2: Mietwohnungsbestand nach Gebäude-Eigentümer (%) Quelle: NRW-Bank, Wohnungsmarktbericht 2018: 10. Allerdings werden in den letzten Jahren durch den politischen Willen der Stadt auch wieder vermehrt preisgebundene Wohnungen geschaffen, sodass der Rückgang an „Sozialwohnungen“ abgebremst werden kann. In den Jahren 2016 und 2017 sind je über 500 neue geförderte und preisgebundene Wohnungen bewilligt worden (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018c: 4). Deren Miethöhe liegt nach den Wohnraumförderbestimmungen des Landes 0,8 1,2 2,6 3,5 7,6 14,1 25,8 44,5 Bund oder Land Organisation ohne Erwerbszweck anderes Unternehmen Kommune/kommunales WU Wohnungsgenossenschaft Wohnungsunternehmen Wohnungseigentümergemeinschaft Privatpersonen Düsseldorf 145 NRW für Düsseldorf bei aktuell 6,80 €/m2 in der Einkommensgruppe A (mit Wohnberechtigungsschein) bzw. bei 7,60 € in der Einkommensgruppe B, bei der das Haushaltsnettoeinkommen um 40 % höher liegen kann. Dennoch reichen diese Neubauzahlen im sozialen Wohnungsbau nicht, um die Versorgungslücke bei bezahlbaren Wohnungen zu schließen. Nach einer aktuellen Untersuchung der Hans-Böckler-Stiftung (2019: 30) für 77 deutsche Großstädte fehlen in Düsseldorf bezahlbare Wohnungen in einer Größenordnung von ca. 43.500. Insbesondere betroffen sind arme Haushalte, die über weniger als 60 % des Medianeinkommens verfügen. Für diese Gruppe fehlen rund 32.000 Wohnungen, was einem Unterversorgungsgrad von fast 58 % in dieser Gruppe entspricht. Damit liegt Düsseldorf über dem Durchschnitt (49,8 %) aller untersuchten 77 Großstädte (Lebuhn et al. 2017: 30). Die hohen Mieten führen dazu, dass über 45 % der Düsseldorfer Haushalte mehr als 30 % ihres Nettoeinkommens für die Miete aufwenden (Lebuhn et al. 2017: 9). Und auch die NRW-Bank kommt im Kontext mit einer landesweiten Wohnungsbedarfsberechnung im Zusammenhang mit der „Flüchtlingskrise“ von 2015 zu der Auffassung, dass der Wohnungsbedarf in Düsseldorf durch die gesteigerte allgemeine Nachfrage sowie die Unterbringungserfordernisse der Geflüchteten nur zu einem Teil gedeckt ist. Nach den Berechnungen der NRW-Bank unter der Berücksichtigung der Versorgung von Geflüchteten liegt der Neubaubedarf im Zeitraum von 2016 bis 2020 bei 25.000 bis 30.000 Wohnungen, d.h. bei 5.000 bis 6.000 Wohnungen pro Jahr (NRW.Bank 2016). Insgesamt sind Anfang 2019 noch 4.550 geflüchtete Menschen in Düsseldorf in zumeist dezentralen städtischen Wohnmoduleinrichtungen untergebracht. Die Einrichtungen sind zu 90 % ausgelastet und wurden zwischenzeitlich in vielen Fällen auch für die Unterbringung von Obdachlosen umgewandelt.1 Dennoch müssen viele anerkannte Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge auch länger in den Einrichtungen verbleiben, da sie keinen Wohnraum auf dem Wohnungsmarkt finden. Fast 75 % des Wohnungsbestandes in Düsseldorf sind Mietwohnungen. Für NRW liegt dieser Wert bei durchschnittlich nur 56 %. Dabei ist der Düsseldorfer Wohnungsmarkt durch viele kleine und mittelgroße Eigentümer geprägt, die über 60 % des Mietwohnungsbestandes besitzen, während große Unternehmen und auch die sogenannten „Heuschrecken“ in der Stadt über rund 13 % des Bestandes verfügen. Geringen Einfluss hatte bislang die stadteigene Städtische Wohnungsgesellschaft (SWD), die mit rund 5 % des 1 „Flüchtlinge und Obdachlose, das ist kein Gegeneinander“ (Westdeutsche Zeitung vom 29.01.2019). Ralf Zimmer-Hegmann 146 Mietwohnungsbestandes bis vor kurzem eher ein Schattendasein führte und erst unter der neuen politischen Mehrheit seit 2014 eine größere Bedeutung bekommen soll. So hat die Stadt ihren Wohnungsbestand 2016 im Wert von 334 Mio. € auf die SWD übertragen, um ihr günstige Beleihungsmöglichkeiten für den Neubau und die Modernisierung von bezahlbaren Wohnungen auf den Kapitalmärkten zu geben. Der bestehende Wohnungsbestand der SWD über 8.414 Wohnungen (SWD 2018: 2), der gegenwärtig auf einem durchschnittlichen Mietpreisniveau von 5,90 €/m2 liegt, soll in den nächsten Jahren durch den Neubau von 1.200 bezahlbaren Wohnungen erhöht werden (Presseerklärung vom 07.01.2019). Nach eigenen Einschätzungen entspricht dieses Neubauvolumen den derzeit maximalen Kapazitätsmöglichkeiten der SWD, wobei selbst diese Zahl von Experten des Wohnungsmarktes noch als zu hochgegriffen betrachtet wird. Mit Blick auf den Wohnungsbedarf wären demgegenüber deutlich höhere Neubauzahlen erforderlich. Ebenfalls zu ähnlich günstigen Konditionen bieten Wohnungsgenossenschaften in Düsseldorf ihre Wohnungen an. Die im „Düsseldorfer Bündnis für genossenschaftliches Wohnen“ zusammengeschlossenen fünf Wohnungsgenossenschaften verfügen zusammen über einen Wohnungsbestand von ca. 20.000 Wohnungen.2 5. Strategien, Konzepte, Instrumente, Akteure Düsseldorf hat erst relativ spät auf die Herausforderungen der „neuen Wohnungsfrage“ reagiert. Bis zum Jahre 2012 kam der soziale Wohnungsbau fast völlig zum Erliegen. In diesem Jahr wurden lediglich 27 geförderte Wohnungen bewilligt (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: 93). Mit einem „Handlungskonzept Wohnen“ (Landeshauptstadt Düsseldorf 2013) sollte den steigenden Wohnungsbedarfen in der Stadt mit einer gesteigerten Ausweisung von Wohnungsbauflächen und einer erhöhten Bautätigkeit begegnet werden. Dabei wurden bei neuen Wohnungsbauvorhaben auch moderate Quoten für geförderten und preisgedämpften Wohnungsbau berücksichtigt. Bis dato setzte die Stadt mit Blick auf die steigenden Bevölkerungszahlen auf eine Ausweitung der Bautätigkeit vorrangig im höheren Preissegment. So entstanden an verschiedenen innerstädtischen Standorten, u.a. auf dem Gelände des ehemaligen Güterbahnhofes in Derendorf sowie im „Grafental“ neue Wohnquartiere für kaufkräftige Bevölkerungsgruppen, 2 „Wem gehört Düsseldorf? Preiswerter Wohnraum hat Tradition“ (Rheinische Post vom 21.09.2018). Düsseldorf 147 ohne dass hier nennenswerte Zahlen an geförderten und bezahlbaren Wohnungen entstanden sind. Insofern spielte das Thema Wohnen auch eine zentrale Rolle im Kommunalwahlkampf 2014, beim dem der amtierende CDU-Oberbürgermeister auf den Vorwurf der hohen Wohnkosten und wohnungspolitischen Untätigkeit mit dem elitären Hinweis reagierte, wer sich Düsseldorf nicht leisten könne, solle doch ins Umland ziehen.3 Dieses Unverständnis im Umgang mit der Wohnungslage in Düsseldorf führte neben anderen Faktoren daher zu einem politischen Wechsel an der Stadtspitze und bei den Mehrheitsverhältnissen im Rat. Sein sozialdemokratischer Herausforderer machte erfolgreich die Themen Wohnen und die Stadtteilentwicklung („Jetzt sind die Stadtteile dran“) zu den vorrangigen Botschaften seines Wahlkampfes. Seither setzt die Stadt in ihrer Wohnungsbau- und Stadtentwicklungspolitik nochmal deutlicher auf die Schaffung von neuen und bezahlbaren Wohnungen, um dem Wohnungsbedarf Rechnung zu tragen. So hat die Stadt zur Abmilderung der sozialräumlichen Disparitäten ein Rahmenkonzept zur Quartiersentwicklung und zum Quartiersmanagement mit Handlungsschwerpunkten in besonders benachteiligten Sozialräumen vorgelegt. Auf Grundlage eines bestehenden und ausgeweiteten Sozialraummonitorings wurden so Räume mit Interventionsbedarf anhand verschiedener Indikatoren ermittelt (Landeshauptstadt Düsseldorf 2019a). Ein schon vorher politisch beschlossener Schwerpunkt ist dabei der schon genannte Stadtteil Garath mit seinen eheblichen sozialräumlichen Problemlagen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2017a). Hier sind die Modernisierung und Ausweitung des Wohnungsbestandes in Kooperation mit den vor Ort tätigen Wohnungsunternehmen Teil des Konzeptes. Ziel der Stadt ist es insgesamt, jährlich 3.000 Wohnungen stadtweit neu zu schaffen. Davon müssen 40 % geförderte und preisgedämpfte Wohnungen sein. Diese flexible Quote verpflichtet die Bauherren, erlaubt es ihnen jedoch auch innerhalb dieser Quote zu wählen: Es können bis zu 30 % geförderte sowie bis zu 20 % preisgedämpfte Wohnungen errichtet werden (Landeshauptstadt Düsseldorf 2016). Das Segment der preisgedämpften Wohnungen ist eine Düsseldorfer Besonderheit zur Förderung von Wohnraum für Haushalte, die nicht in die Einkommensgrenzen des sozialen Wohnungsbaus fallen. Dadurch werden Bauherren verpflichtet für diese Wohnungen Mietpreise von nicht mehr als 9,60 €/m2 zu verlangen.4 Ein auch 3 „Oberbürgermeister Elbers ‚Düsseldorf keine Stadt für billiges Wohnen‘“ (Rheinische Post vom 12.12.2011). 4 Inzwischen liegt der Preis für den preisgedämpftes Wohnungsbau deutlich über 10 €. Ralf Zimmer-Hegmann 148 vom Mieterverein der Stadt als zu hoch kritisierter Mietpreis für „Normalverdienende“. Allerdings soll sich dieses preisgedämpfte Wohnsegment auch bewusst als Mittelschichtförderung an Haushalte oberhalb der Einkommensgrenzen des sozialen Wohnungsbaus richten. Auch diese Einkommensgruppen haben zunehmend Schwierigkeiten sich auf dem Düsseldorfer Wohnungsmarkt zu versorgen. Zum Vergleich liegt der Durchschnittsmietpreis (Nettokaltmiete) für Neubau bei inzwischen über 13 €/m2. Abbildung 3: Anzahl der fertiggestellten Wohnungen in Wohngebäuden und Nicht-Wohngebäuden in den Jahren 2013-2017 Quelle: Landeshauptstadt Düsseldorf, Wohnungsmarktbericht 2018: 65. Um den Bedarf an geförderten Wohnungen zu decken, hat die Stadt Ende 2018 mit dem Land NRW eine Zielvereinbarung über ein Globalbudget der Wohnungsbaufördermittel bis zum Jahre 2022 vereinbart (MHKBG 2018). Danach stehen der Stadt für diesen Zeitraum mindestens 240 Mio. € für die Wohnungsbauförderung zur Verfügung, womit bis zu 600 neue und mietpreisregulierte Wohnungen pro Jahr gefördert werden könnten. Außerdem sollen pro Jahr 300 preisgedämpfte Wohnungen geschaffen werden. In den Düsseldorf 149 Jahren 2017 und 2018 ist es gelungen 520 solcher Wohnungen durch städtebauliche Verträge zu vereinbaren (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018d). Die angestrebte Neubauzahl von 3.000 Wohnungen pro Jahr liegt allerdings unterhalb des tatsächlichen Wohnungsbedarfes. Außerdem wurden in den letzten drei Jahren (2016 bis 2018) zwar Baugenehmigungen für Wohneinheiten in der angestrebten Größenordnung von 3.000 Wohnungen pro Jahr erteilt. Allerdings blieben die Baufertigstellungen hinter diesen Zahlen zurück. Sie lagen pro Jahr um ca. je 1.000 Wohnungen unter den erteilten Baugenehmigungen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018c: 3). Wie Abbildung 3 zeigt, wurden in den Jahren von 2013 bis 2017 insgesamt 8.453 Wohnungen realisiert, die vorrangig im innerstädtischen Bereich entstanden sind. Die bislang nicht realisierten Baugenehmigungen verweisen auch auf mögliche spekulative Preisentwicklungen bei baureifen Grundstücken. Entgegen dem Landestrend, der im zurückliegenden Jahr 2018 gegenüber dem Vorjahr eine leichte Steigerung der Baugenehmigungen von Wohnungen von 5,7 % zu verzeichnen hatte, ging die Zahl der Baugenehmigungen in Düsseldorf im gleichen Zeitraum deutlich zurück. Wurden 2017 noch 3.753 Genehmigungen für Wohnungen erteilt, waren es 2018 lediglich 3.028, das entspricht einem Rückgang von 19,3 % (IT.NRW 2019). Im Jahr 2019 erhöhte sich die Anzahl der Baugenehmigungen hingegen wieder um 37,9 % (IT.NRW 2020). Das verweist u.a. auch auf Engpässe bei der Verfügbarkeit von Bauland, bei der auch aus Sicht der Landesplanung insbesondere in den Städten Köln und Düsseldorf mit ihren angespannten Wohnungsmärkten die Wohnflächenreserven im Verhältnis zur Einwohnerzahl besonders gering sind (Staatskanzlei NRW 2015: 41). Wie in anderen Großstädten auch und verstärkt durch nur geringe Wohnflächenpotentiale fehlt es in der Stadt an bebaubaren Flächen. Die Bodenpreise steigen daher exorbitant und haben an vielen Stellen schon spekulative Züge angenommen. An einigen Stellen werden bebaubare Grundstücke zurückgehalten, um von den Preissteigerungen zu profitieren. Trauriges Beispiel ist das Gelände der ehemaligen Gerresheimer Glashütte, auf dem mit 1.500 Wohnungen Düsseldorfs größtes Wohnungsbauprojekt entstehen sollte. Das aufbereitete Gelände für das neue „Glasmacherviertel“ liegt allerdings seit Jahren brach und ist über die Jahre durch Wiederverkäufe im Ralf Zimmer-Hegmann 150 Bodenwert um ein Vielfaches des ursprünglichen Verkaufswertes gestiegen.5 Die Politik schaut dieser Entwicklung relativ hilflos zu. Ihr sind insofern die Hände gebunden, da sie trotz einzelner warnender Stimmen auf die eigene Entwicklung der Fläche durch eine städtische Gesellschaft zugunsten eines privaten Investors bzw. Entwicklers verzichtet hat. Noch dazu steht sie aktuell unter Druck des neuen Käufers, der eine zügige bauliche Entwicklung der Fläche von Zugeständnissen für eine höhere Dichte und Anzahl der Wohngebäude abhängig macht, um den hohen Kaufpreis für sich profitabler zu machen. Die bisherigen Wohnbaureserveflächen in Höhe von maximal 17.630 Wohnungen (Landeshauptstadt Düsseldorf 2013: 49) erlauben es zwar bis zu 3.000 Wohnungen pro Jahr zu realisieren. Höhere Zahlen sind allerdings mit den verfügbaren Wohnbauflächen derzeit unrealistisch, sodass auch verstärkt die Kooperation mit dem Umland im Rahmen von zwei durch das Land NRW geförderte Modellvorhaben zur Stadt-Umland-Kooperation gesucht wird (MBWSV o. J.). Die Diskussion um höhere Dichten und die Schaffung von neuen Wohnbauflächen oder gar neuen Wohnquartieren stößt regelmäßig auf Widerstände in der Bürgerschaft, aber auch in Teilen der Politik. So hat die im Stadtrat in der Opposition befindliche CDU erst kürzlich wieder die Absicht kritisiert im Rahmen der Neuaufstellung des Regionalplanes neue Wohnbauflächen in Düsseldorf auszuweisen (Report-D 2019). Die für Stadtentwicklung zuständige Beigeordnete Zuschke setzt auf umfangreiche Beteiligungsprozesse bei den städtebaulichen Planungen.6 Unter dem Titel „Raumwerk D“ soll in einem mehrjährigen Planungs- und Beteiligungsprozess ein neues städtebauliches Entwicklungskonzept für die Stadt erarbeitet werden, welches „eine Entscheidungsgrundlage für die zukünftige Stadtentwicklung“ sein soll (Landeshauptstadt Düsseldorf 2018a: 4). Das gegenwärtige Stadtentwicklungskonzept gilt aufgrund der veränderten Bevölkerungsentwicklung mit neuen Herausforderungen insbesondere im Wohnungsbau und daraus folgenden neuen politischen Schwerpunkten als veraltet. Parallel und in engem Austausch dazu soll ein „Mobilitätsplan D“ in ähnlicher Weise für die verkehrliche Entwicklung entstehen. Währenddessen formieren sich an vielen Stellen in der Stadt bei örtlichen Pla- 5 „Wohnungsbau. Spekulanten verhindern den Bau von Wohnungen“ (Wirtschaftswoche vom 20.06.2019). 6 „‚Nichts muss für die Ewigkeit sein.‘ Die Planungsdezernentin spricht über Raumwerk D, den Platz in der Stadt und flexible Raumlösungen“ (Rheinische Post vom 29.07.2019). Düsseldorf 151 nungs- und Beteiligungsprozessen deutliche Widerstände gegen unterschiedliche Wohnungsbauprojekte. Insbesondere in bürgerlich-gutsituierten Stadtteilen wie Hamm, Hubbelrath, Benrath und im Düsseldorfer Norden kritisieren artikulationsstarke Bürgergruppen Einwände gegen zu hohe Zahlen, Dichten und Geschosshöhen von Wohnbebauungen. Mit Blick auf den hohen Bedarf an bezahlbaren Wohnungen formiert sich an einigen Stellen in der Stadt auch Kritik aus der örtlichen Politik an „zu vielen Sozialwohnungen“ in sozial ungünstigeren Stadtteilen (z.B. in Rath und Wersten). Die bestehende Ratsmehrheit aus SPD, Grünen und FDP, die im Rahmen einer vertraglichen „Kooperation“ gemeinsam agiert, setzt aber dennoch mit jeweils unterschiedlicher Aktzentsetzung auf die Gestaltung einer Wachstumspolitik, die dem Wohnungs(bau)bedarf aus ökonomischen und sozialen Gründen Rechnung trägt. Unter dem Credo „Bauen, bauen, bauen“, so der Oberbürgermeister, sollen die Anstrengungen zum Bau neuer Wohnungen auch in den nächsten Jahren verstärkt werden.7 Dabei sollen künftig auch gerade städtische Grundstücke noch stärker für den preisregulierten Wohnungsbau Verwendung finden, um dem Mangel an bezahlbaren Bauflächen zu begegnen. Laut Beschluss des Rates vom Ende des Jahres 2018 sollen städtische Grundstücke künftig nur noch zu „100 % für bezahlbare Wohnungen“ zur Verfügung stehen (Ratsinformationssystem 2018). D.h. es sollen städtische Liegenschaften für den Wohnungsbau nur noch für den öffentlich geförderten Wohnungsbau, den preisgedämpften Wohnungsbau sowie für besondere Zielgruppen vergeben, verpachtet oder verkauft werden. Wobei der Anteil der öffentlich geförderten Wohnungen im Regelfall 40 % umfassen soll. Schon seit 2015 lässt sich bei der Stadt eine noch vorsichtige Veränderung in der Liegenschaftspolitik beobachten, die programmatisch stärker ausgeprägt ist, als sie in der Praxis in Breite zur Anwendung kommt. Wurden bislang Grundstücke nach dem Höchstgebot verkauft, werden seither durch Ratsbeschluss stärker sogenannte Konzeptausschreibungen verfolgt. Danach werden bestimmte städteplanerische, ökologische oder soziale Ziele und Kriterien bei den Ausschreibungen berücksichtigt, die zuvor in den zuständigen Ausschüssen beraten wurden. Damit bekennt sich die Stadt auch programmatisch zu den „Zielen einer urbanen, kompakten und begrünten Stadtentwicklung sowie die Neuschaffung von bezahlbarem Wohnraum“ (Ratsinformationssystem 2015). Bislang erfolgten auf dieser Grundlage Verkäufe von größeren Grundstücken, die in den meisten Fällen in 7 „Das tut die Stadt Düsseldorf 2019 beim Wohnen“ (Rheinische Post vom 01.02.2019). Ralf Zimmer-Hegmann 152 städtebaulichen Verträgen mündeten. Das Thema der Vergabe von Grundstücken durch Erbpacht spielt bislang noch eine untergeordnete Rolle. Beispielweise im Zusammenhang mit dem Verkauf der alten Kämmerei und einem unmittelbar benachbarten Grundstück einer traditionellen Altstadt- Gaststätte steht es in Rede. Auch im Zusammenhang mit der Abgabe von Grundstücken für Ein- und Zweifamilienhäuser findet es begrenzte Anwendung. Ansonsten verfolgt die Stadt in ihrer tatsächlichen Liegenschaftspolitik immer noch weitgehend das Prinzip möglichst zum Höchstpreis zu verkaufen, um den Haushalt zu sanieren bzw. andere durchaus sinnvolle kommunale Bauvorhaben zu finanzieren. Bei allen Bemühungen im Wohnungsneubau vernachlässigt die Politik in Düsseldorf aber eindeutig die Einflussnahme auf die Preisentwicklung und Regulierung der Wohnungsbestände. So hat die Stadt politisch lange Zeit keine Zweckentfremdungssatzung, wie sie u.a. in Städten wie Köln, Münster und Dortmund existiert, zu Stande gebracht. Gerade im Zusammenhang mit der zunehmenden Vermietung von Wohnungen durch Online-Portale (AirBnB) findet dazu zwar schon seit geraumer Zeit eine politische Diskussion über die Kontrolle und Regulierung dieser Vermietungspraxis statt, bislang ist die Einführung einer Zweckentfremdungssatzung allerdings am Widerstand der FDP gescheitert. In gewisser Weise drängt in dieser Frage auch rechtlich die Zeit, da die im Jahre 2017 neu gewählte Landesregierung aus CDU/FDP im Rahmen ihres Koalitionsvertrages die Abschaffung solcher rechtlichen Regulierungen des Wohnungsmarktes vereinbart hat (CDU/FDP 2017: 77). Nur durch bislang existierende landesrechtliche Regelungen (Zweckentfremdungsverordnung) sind die Kommunen ermächtigt entsprechende kommunale Satzungen zu erlassen. Experten gehen davon aus, dass in Düsseldorf trotz der Anspannungen bis zu 10.000 Wohnungen für längere Zeit leer stehen. Über die Dimensionen der Kurzzeitvermietung von Wohnungen über Online- Portale, die damit auch dem Wohnungsmarkt entzogen sind, liegen keine Zahlen vor. Lediglich für AirBnB wird von 1.328 über dieses Portal vermietete Wohnungen berichtet.8 Die Zahlen dürften gerade mit Blick auf die kommerzielle Vermietung insgesamt höher sein. Diese Dimensionen der Nichtverfügbarkeit von Wohnraum für die herkömmliche Vermietung haben schließlich Mitte 2019 die FDP zum Einlenken gebracht. Die Ratsko- 8 „Welche neuen Regeln bald für Vermieter gelten“ (Rheinische Post vom 02.07.2019). Düsseldorf 153 operation aus SPD, Grünen und FDP hat in einem Kompromiss die Einführung einer „Wohnraumschutzsatzung“ (Zweckentfremdungssatzung) zur Regulierung dieser Fehlentwicklung im Wohnungsbestand vereinbart.9 Anders sieht es bei anderen Regulierungsinstrumenten aus, insbesondere den sozialen Erhaltungssatzungen nach BauGB (Milieuschutz), die es erlauben würden sogenannte „Luxusmodernisierungen“ sowie die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen für bestimmte Stadtgebiete durch Auflagen und die Ausübung von Vorkaufsrechten für eine festgelegte Zeit zu begrenzen. Auch hier droht eine Abschaffung der landesgesetzlichen Grundlage (Verordnung) für ein Umwandlungsverbot. Allerdings existieren dazu bislang in Düsseldorf keine Regelungen, obwohl SPD wie auch Grüne als Teil der Ratsmehrheit in der Stadt programmatisch solche Zielsetzungen verfolgen. In Düsseldorf hat sich der zivilgesellschaftliche Widerstand gegen die Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt eher verhalten entwickelt, doch das ändert sich. Ein bisher bestehendes zivilgesellschaftliches Bündnis für bezahlbares Wohnen beginnt sich stärker in die Diskussion einzumischen. So wurde ein Bürgerbegehren gegen Verdrängung und für die Einführung von sozialen Erhaltungssatzungen initiiert.10 Der Mieterverein in Düsseldorf kann gegenüber anderen Mietervereinen als eher traditionell und wohnungspolitisch zurückhaltend eingeschätzt werden. Er hat sich bislang im Wesentlichen auf sein Kerngeschäft der Rechtsberatung konzentriert. Erst aktuell und im Kontext eines landesweiten Bündnisses zusammen mit Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbänden für bezahlbaren Wohnraum und gegen die Deregulierungsabsichten der Landesregierung positioniert sich der Düsseldorfer Mieterverein stärker politisch. Eine höhere Dynamik geht seit Mitte 2018 sehr kleinräumig von der ehemaligen Hausbesetzerszene auf der Kiefernstraße in Flingern aus. Aus diesem in dieser Straße noch stark verankerten Alternativmilieu sind auch in Auseinandersetzung mit einer geplanten Bebauung durch ein Hotel und sogenannte Mikroappartements in unmittelbarer Nachbarschaft verschiedene auch kulturelle Widerstandsaktionen entstanden. Im Zusammenwirken mit der lokalen Politik hat dieser Widerstand dazu geführt, dass der Investor von seinen ursprünglichen Plänen Abstand nimmt, auf die Hotelbebauung verzichtet und sich in begrenztem Umfang auf den Bau von geförderten Wohnungen einlässt. In dieser Hinsicht auch ökonomisch vernünftig, da Düsseldorf aufgrund einer unregulierten Hotelentwicklung erhebliche Überkapazitäten drohen. Und 9 „Zweckentfremdungssatzung. Zweckentfremdeter Wohnraum: So will Düsseldorf gegen Leerstand und Airbnb vorgehen“ (WZ vom 18.06.2019). 10 „Bürgerbegehren für bezahlbares Wohnen“ (Rheinische Post vom 16.01.2020). Ralf Zimmer-Hegmann 154 auch die Parteien sind mit Blick auf die anstehende Kommunalwahl 2020 verstärkt in Aktivität und Positionierung verfallen. So hat die SPD als erste und am umfangreichsten Anfang 2019 ihre wohnungspolitischen Positionen der Öffentlichkeit präsentiert und zur Diskussion gestellt (SPD 2019). In inhaltlich ähnlicher Weise positionieren sich die Grünen. Demgegenüber setzt die CDU als größte Partei, die sich in der Opposition befindet, bislang auf wachstumskritische Positionen, die das „Zubauen“ der Stadt kritisieren. Und auch die FDP, die bislang den wohnungspolitischen Kurs der Stadt im Rahmen der Rathauskooperation mitgetragen hat, löst sich von dieser Haltung und äußert sich ebenfalls zunehmend wachstumskritisch. Positionen für die beiden traditionell eher wirtschaftsfreundlichen Parteien, die im bundesweiten Vergleich eher als untypisch gelten können. In Düsseldorf sind sie aber eher der Abgrenzung zum Oberbürgermeister geschuldet und der Saturiertheit von Teilen der bürgerlichen Gesellschaft in Düsseldorf, die sich (selbst-)zufrieden eingerichtet hat und – aus unterschiedlichen Motiven – kein Interesse an Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt hat. 6. Fazit und Ausblick Also man sieht, Düsseldorf kommt diesbezüglich wohnungspolitisch spät, aber es ist dabei in Bewegung zu geraten. Das betrifft sowohl die Kommunalpolitik wie auch den zivilgesellschaftlichen Widerstand gegen Mängel in der Wohnungsversorgung und die ungebremste Preisentwicklung auf dem Wohnungsmarkt. Interessant wird in diesem Zusammenhang gewiss die 2020 anstehende Kommunalwahl sein, die vermutlich auch zu einer grundsätzlicheren Positionierung und Entscheidung über den weiteren wohnungspolitischen Kurs der Stadt führen wird. Denn trotz einer geänderten Wohnungspolitik, wie sie im vorliegenden Beitrag skizziert wurde, reichen die bisherigen Anstrengungen nicht, um den erforderlichen Wohnungsbedarf zu decken. Das betrifft zum einen die Neubauzahlen, die hinter den Erwartungen und eigenen Planungen der Stadt, wie aber insbesondere den erforderlichen Bedarfen zurückbleiben. Es werden vor allem deutlich zu wenige Sozialwohnungen gebaut, um den Nettoverlust an auslaufenden Belegungsbindungen in ein nachhaltiges Wachstum und eine Verbesserung der Versorgungssituation in diesem Bereich zu drehen. Hinzu kommt, dass bislang keine wirksamen Regulierungen im Wohnungsbestand zur Begrenzung von Mietsteigerungen und der Umwandlung Düsseldorf 155 von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen z.B. durch soziale Erhaltungssatzungen existieren oder geplant sind. Die Wirkungen der neuen „Wohnraumschutzsatzung“ müssen in den nächsten Monaten beobachtet werden. Und schließlich sind es die nahezu unregulierten Bodenpreise und der Mangel an bezahlbaren Wohnbauflächen, die von Seiten der Stadt noch zu wenig in den Mittelpunkt gerückt werden. Mit dem bereits erwähnten Beschluss städtische Grundstücke nur noch für bezahlbaren Wohnraum zu Verfügung zu stellen, ist ein erster Schritt getan. Es fehlt aber bislang an einer eigenen städtischen strategischen Bodenbevorratungspolitik, wie sie aus anderen Kommunen bekannt ist. Das werden alles Themen sein, die in den nächsten Wochen und Monaten den stadtpolitischen Diskurs und den Ausgang der Kommunalwahlen spannend machen. Dabei wird sich auch zeigen, ob es gelingt die Bevölkerung für eine neue und soziale Wohnungspolitik zu gewinnen oder ob die Stadt ein Dorf bleibt. Was meint, sich im Bestehenden einzurichten und dass durchgreifende Veränderungen in Richtung sozialem Wachstum des Wohnungsangebotes und Regulierungen bei der Boden- und Mietpreisentwicklung mehrheitlich nicht gewünscht sind. Literatur CDU/FDP 2017: Koalitionsvertrag für Nordrhein-Westfalen 2017. NRWKoalition vom 26.06.2017. Helbig, M., und Jähnen, S. 2019: Wo findet „Integration“ statt? Die sozialräumliche Verteilung von Zuwanderern in den deutschen Städten zwischen 2014 und 2017. WZB Discussion Paper, Juni 2019. Information und Technik NRW (IT.NRW) 2018: Bevölkerungsentwicklung in Nordrhein-Westfalen von 2018 bis 2040 – Ergebnisse der Bevölkerungsvorausberechnung 2018 bis 2040/2060 (Basisvariante). Presseerklärung vom 11.12.2018. Information und Technik NRW (IT.NRW) 2019: Baugenehmigungen im Wohnbau in Nordrhein-Westfalen 2017 und 2018 (März 2019). Information und Technik NRW (IT.NRW) 2020: Baugenehmigungen im Wohnbau in Nordrhein-Westfalen 2018 und 2019. Landeshauptstadt Düsseldorf 2013: Zukunft Wohnen. Düsseldorf. Ein Handlungskonzept für den Wohnungsmarkt. Landeshauptstadt Düsseldorf 2016: Zukunft Wohnen. Düsseldorf. Handlungskonzept für den Wohnungsmarkt. Quotierungsregelung. Landeshauptstadt Düsseldorf 2017a: Garath 2.0. Den Wandel gestalten. Integriertes Handlungskonzept (Stand 03.03.2017). Ralf Zimmer-Hegmann 156 Landeshauptstadt Düsseldorf 2017b: Internationale Zuwanderung nach Düsseldorf 2000 bis 2016. Landeshauptstadt Düsseldorf 2018a: Raumwerk D. Dokumentation Phasen -1 und 0 (Vorbereitung und Beteiligung). Landeshauptstadt Düsseldorf 2018b: Wohnungsmarktbericht 2018. Statistik und Stadtforschung Nr. 57. Landeshauptstadt Düsseldorf 2018c: Datenblatt Wohnungsmarkt Düsseldorf. Landeshauptstadt Düsseldorf 2018d: Land vereinbart globales Förderbudget mit Düsseldorf, Presseerklärung vom 23.11.2018. Landeshauptstadt Düsseldorf 2019a: Rahmenkonzept für die Integrierte Quartiersentwicklung. Zukunft Quartier. Düsseldorf. Stand Dezember 2018 (Anlage zum Ratsbeschluss vom 11.04.2019), Vorlage 61/5/2019-1. Landeshauptstadt Düsseldorf 2019b: Demografie-Monitoring Düsseldorf 2013-2018. Landeshauptstadt Düsseldorf 2019c: Düsseldorf kompakt. Statistische Daten zur Stadt Düsseldorf. Internetzugriff am 14.06.2019. Lebuhn, H., Holm, A., Junker, S. und Neitzel, K. 2017: Wohnverhältnisse in Deutschland – eine Analyse der sozialen Lage in 77 Großstädten, Düsseldorf. Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein- Westfalen (MBWSV) o.J.: StadtUmland.NRW. Zukunftskonzepte für Großstädte und ihre Nachbarkommunen im Metropolraum Nordrhein-Westfalen. Dokumentation. Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein- Westfalen (MHKBG) und Landeshauptstadt Düsseldorf 2018: Zielvereinbarung zur Umsetzung eines Globalbudgets für die Wohnraumförderung im Rahmen des mehrjährigen Wohnraumförderungsprogramms 2018 bis 2022. Düsseldorf, 23.11.2018. NRW.Bank 2016: Wohnungsmarktbeobachtung NRW. Der Wohnungsbedarf der Flüchtlinge im Kontext der Gesamtnachfrage bzw. der allgemeinen Marktentwicklung. Jahrestagung Forum KomWoB NRW am 12.04.2016 in Düsseldorf. NRW.Bank 2019a: Wohnungsmarktbeobachtung Nordrhein-Westfalen. Düsseldorf Wohnungsmarktprofil 2018. Ausgewählte Wohnungsmarktindikatoren. NRW.Bank 2019b: Wohnungsmarktbericht NRW 2018. Presseerklärung Landeshauptstadt Düsseldorf 2019: SWD will mehr als 1.200 neue bezahlbare Wohnungen in Düsseldorf bauen, Pressegespräch 07.01.2019. Ratsinformationssystem der Landeshauptstadt Düsseldorf 2015: Beschluss „Städtische Liegenschaften“ (Konzeptausschreibung/Vorlage 01/48/2015). Ratsbeschluss vom 05.03.2015. Ratsinformationssystem der Landeshauptstadt Düsseldorf 2018: Beschluss „Städtische Grundstücke für den Wohnungsbau: 100 % für bezahlbare Wohnungen“. Begleitantrag zum Haushaltsplanentwurf 2019 (Vorlage 01/347/2018). Ratsbeschluss vom 13.12.2018. Report-D 2019: CDU warnt vor den Wohnungsbauplänen der Bezirksregierung, Internetzeitung Düsseldorf vom 26.03.2019. Düsseldorf 157 S Corpus Immobilienmakler (Hrsg.) 2018: City Report Wohnen. Düsseldorf 2017 – Angebot, Preise, Markttrends für die Wohnungsmarktregion. Ausgabe 2018. SPD Düsseldorf 2019: Wie wir Wohnen wollen: 15 Vorschläge, damit Düsseldorf für alle bezahlbar bleibt (Januar 2019). Staatskanzlei NRW 2015: Siedlungsflächenmonitoring Nordrhein-Westfalen. Ergebnisbericht. Erhebung der Siedlungsflächenreserven 2014. SWD (Städtische Wohnungsgesellschaft Düsseldorf) 2018: Wir schaffen und erhalten bezahlbaren Wohnraum in Düsseldorf. Image-Broschüre Stand Juli 2018. 159 8. Stuttgart: Durchschnittliche Rezepte bei stark steigendem Druck im Kessel Katja Bürmann 1. Einleitung Die Landeshauptstadt Stuttgart, mit 632.000 Einwohnern sechstgrößte Stadt Deutschlands, verzeichnete nach einer Stagnation um die Jahrtausendwende seit 2010 ein Bevölkerungswachstum von 9 % bei nur geringem Wohnungszuwachs. Der Blick auf die in einer der wirtschafts- und finanzstärksten Großstädte Deutschlands betriebene Wohnungspolitik ist nicht zuletzt deshalb von besonderem Interesse, weil aufgrund der hier bestehenden politischen Rahmenbedingungen beste Voraussetzungen für eine „alternative“, „antitendenzielle“ kommunale Wohnungspolitik gegeben schienen. Angesichts eines grünen Oberbürgermeisters (seit 2013: Kuhn), eines grünen Baubürgermeisters (seit 2015: Pätzold) und des grünen Ministerpräsidenten Kretschmann auf Landesebene waren die Erwartungen hoch gespannt. Doch bis heute haben sich die Ratsmehrheit und OB Kuhn nicht zu einer expansiveren Wohnungspolitik durchringen können und verfolgen trotz aller Kritik der Oppositionsparteien und der Verbände eine nahezu ausschließliche Priorisierung der Innenentwicklung. Allerdings erwachsen Stuttgart aufgrund seiner speziellen topografischen Lage auch ganz besondere Restriktionen – die Stadt verfügt zweifellos über geringere Baulandpotentiale als Vergleichsstädte ähnlicher Größenordnung. Für die wirtschaftsstarke Stadt und darüber hinaus auch die Region führte dies in Verbindung mit dem durch Finanzkrise, Niedrigzinsniveau und internationale Anlagestrategien befeuerten Immobilienboom, zu deutlichen Preissteigerungen und einem extrem angespannten Wohnungsmarkt. Stuttgart verfügt im Deutschlandvergleich über ein hohes Pro-Kopf-Einkommen, jedoch ist die Einkommensspreizung innerhalb der Stadt höher als im Umland. Dies führt zu hohen Verdrängungspotentialen. Das Stuttgarter Mietniveau belegte in den vergangenen Jahren in vergleichenden Städterankings regelmäßig Platz zwei bis drei in Deutschland. Angebotsmieten lagen Ende 2018 bei durchschnittlich 14,15 €/m2. Einkommensschwache Haushalte und auch Haushalte mit mittlerem Einkommen haben kaum Chancen für sie erschwinglichen Wohnraum zu finden. Katja Bürmann 160 2. Allgemeine Stadtentwicklung der letzten Jahre, Hintergründe und aktuelle Entwicklung des Wohnungsmarktes Stuttgart verzeichnete seit 2010 v.a. durch Reurbanisierung, Zuzug von Arbeitskräften, steigenden Studierendenzahlen, Zuwanderungen durch die EU-Osterweiterung sowie durch die Aufnahme von Geflüchteten ein deutliches Bevölkerungswachstum von über 48.000 Menschen (8,6 %). Im selben Zeitraum erfolgte aber auch eine deutliche Zunahme von Wanderungsverlusten an die fünf umgebenden Landkreise, welche ebenfalls sehr angespannte Wohnungsmärkte aufweisen. Zugleich stieg damit die Zahl der täglichen Einpendler nach Stuttgart deutlich auf 244.000 Personen (2018). Die Bevölkerungsprognose bis 2030 geht von einem weiteren Bevölkerungswachstum von 5,2-7,4% aus (Landeshauptstadt Stuttgart 2019: 18b). Mit 3.052 EW/km2 gehört Stuttgart, nach München und Berlin, zu den am dichtest bewohnten Städten Deutschlands. Mit der Verteuerung der Wohnkosten und zunehmender Dichte in den vergangenen Jahren ist der Wohnflächen-Verbrauch pro Kopf seit 2010 rückläufig. Er liegt 2018 bei 39,6 m2/Person. Der Anteil der Ein-Personenhaushalte liegt bei 51,5%. Vor dem Hintergrund der Prognosen des statistischen Amtes, das zur Jahrtausendwende noch von einem Bevölkerungsrückgang bis 2020 um 30.000 Personen ausging (Fricke 2017), beschränkte sich die Stadt in der Stadtentwicklungsplanung auf Konsolidierung und verzichtete auf eine vorausschauende erweiternde Bodenvorratspolitik und Flächennutzungsplanung. Unter dem folgenden deutlichen Wachstum verschärfte dieses Versäumnis den Druck auf den Wohnungsmarkt und beschränkte die vorhandenen Handlungsspielräume (Harlander 2017). Das immer noch nicht fortgeschriebene aktuelle Stadtentwicklungskonzept STEK 2004-06 entwickelte Handlungsstrategien für die künftige Stadtentwicklungspolitik, die sich auf die Innenentwicklung und verschiedene Schwerpunktthemen in bestimmten Stadtgebieten bezogen. Der folgende Reurbanisierungstrend, das seit Mitte des Jahrzehnts einsetzende Bevölkerungswachstum und die Auswirkungen des Immobilienbooms wurden in ihrem Umfang deutlich unterschätzt und durch die Folgen der Finanzkrise 2007 weiter verschärft. Im Sinne der Innenentwicklung wurde 2003 das Monitoring-Systems „Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart“ (NBS) etabliert, um Bauflächenreserven im Stadtgebiet transparent und leichter verfügbar zu machen. Auf den Flächenansätzen des NBS basiert die alle zwei Jahre fortgeschriebene „Zeitstufenliste Wohnen“. Sie hat den Nachweis zum Ziel, dass (über Um- und Nachnutzung sowie Nutzungsintensivierung) ausreichend Stuttgart 161 nutzbare Flächenpotenziale zur Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zur Verfügung stehen. Nach der Kommunalwahl 2009, aus der die Grünen als stärkste Fraktion hervorgingen, wurde das klare Votum für einen Vorrang der Innenentwicklung bestärkt. Mit 80 ha war ca. ein Drittel der Flächenpotentiale nach der „Zeitstufenliste Wohnen“ 2014 in städtischer Hand. Ein großer Teil davon entfiel auf große, langfristig zu entwickelnde Flächen. Die „Zeitstufenliste Wohnen“ 2016 ging von einem Potential für 10.500 Wohnungen bis 2022 aus. Die konkrete Umsetzung stellt sich allerdings immer wieder als begrenzter und konfliktbeladener heraus, als erwartet, was zu Reduzierungen der erwarteten Zahlen führt. Die jährlichen Baufertigstellungen stiegen von einem Tiefpunkt von rund 900 Wohnungen im Jahr 2003 langsam auf rund jährlich 1.800 Wohnungen (incl. Wohnheime) in den vergangenen Jahren an. Die Stadt liegt dabei im Rahmen ihrer 2013 – unter unzutreffender Prognosen – niedrig angesetzten Zielzahlen. Es wurde kaum geförderter Wohnraum gebaut. Während die Bevölkerung von 2010-17 über 8,1% wuchs, stieg der Wohnungsbestand nur um ca. 3,1% auf rund 312.000 Wohnungen an. Bei rund 326.000 Haushalten ergibt sich eine Wohnungsversorgungsquote von 95,8%. Die marktaktive Leerstandsquote ging von 1,6% im Jahr 2010 auf bei 0,6% im Jahr 2017 zurück (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 31). Der Anteil der Sozialwohnungen nahm durch Auslaufen von Bindungen von 8,0% des Gesamtwohnungsbestandes im Jahr 1992 auf 4,7% im Jahr 2017 ab (14.443 Wohnungen). Vor Allem seit der Finanzkrise fragten Kapitalanleger, Immobilienfonds und Projektentwickler verstärkt innerstädtische, gut erreichbare Lagen zur Entwicklung von Wohnungen nach, die an „anspruchsvolle“ Kunden zu hohen Preisen weiterverkauft werden konnten. Unter städtischen Vorgaben wurden auch Gewerbeflächen mit Anteilen an Wohnen realisiert. Es entstanden u.a. abgeschirmte, hochpreisige Wohnungen auf den beiden neu entwickelten Innenstadt-Malls Milaneo und Gerber. Die Stadtentwicklungspolitik der Stadt Stuttgart steht zunehmend im Spannungsfeld des Auseinanderdriftens von (hochpreisigem) Angebot und immer stärker überhängender Nachfrage nach (erschwinglichem) Wohnraum. Die Flächenressourcen der Stadt unterlagen bis 2015 – und teilweise darüber hinaus – starken haushalterischen Ansprüchen insbesondere eines Bürgermeisters der Finanzen der CDU. Das Ziel der Schuldenfreiheit der Stadt wurde im Herbst 2018 erreicht. Die Leitlinie „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ wurde trotz eklatanten Wohnraummangels verhältnismäßig unbeirrt weitergeschrieben, Katja Bürmann 162 was zunehmende Kritik sowohl von Seiten der Mieter und Eigentümerverbände, der Wohnungswirtschaft, aber auch von Landesseite auslöste.1 Die Stadt verweist dabei insbesondere auf die topografische Lage und landschaftliche Einbettung und argumentiert, dass die gewaltige Nachfrage selbst durch das Bauen ganzer neuer Stadtteile auf der grünen Wiese nicht bewältigt werden könne. Wie das Beispiel München zeige, könne allein durch Angebotsausweitung keine nachhaltige Senkung der Preise erreicht werden. Stuttgart, als Stadt zwischen Wald und Reben, sei richtig beraten, das „Stuttgarter Maß“ zu beachten, und dabei im Rahmen der Innenentwicklung zu wachsen.2 Die 2013 im Konzept „Wohnen in Stuttgart“ vorgegebenen Zielzahlen von 1.800 Wohnungen pro Jahr, davon 600 im geförderten Wohnungsbau, wurden auch vor dem Hintergrund der Flüchtlingsaufnahme und der starken Bevölkerungsdynamik bis 2019 nicht angepasst. Damit bleibt die Stadt deutlich hinter den Bedarfsanalysen unabhängiger Institute zurück. 2017 ging die vom Mieterverein in Auftrag gegebene Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) aus Köln von einem Bedarf von 5.000 Wohnungen pro Jahr aus. Prognos geht in der vom Land im Rahmen der „Wohnraumallianz Baden-Württemberg“ 2017 beauftragten Studie von über 13.000 fehlenden Wohnungen in Stuttgart aus und somit einer Wohnungsbaulücke von 4,3 % (Prognos 2017: 31). 2017 gab es ca. 312.400 Wohnungen in Stuttgart. 50 % der Wohngebäude waren Ein- und Zweifamilienhäuser. Der Anteil der Mietwohnungen in Stuttgart liegt bei rund 74 %, wovon je ein Drittel im Eigentum von Wohnungsunternehmen, Privatpersonen und Eigentümergemeinschaften sind. Mit ca. 18.500 Wohnungen gehören 5,9 % des Gesamtwohnungsbestandes der kommunalen Wohnungsbaugesellschaft SWSG, rund 800 Wohnungen sind zusätzlich in kommunaler Hand sowie ca. 25.000 Wohnungen (8,0 %) in Hand der 15 Stuttgarter Genossenschaften. 2018 hielt die Stadt rund 18.500 Belegungsrechte, wovon 12.600 (4,0 %) mietpreisgebunden waren. Die durchschnittliche Miete der SWSG, die rund 43 % des geförderten Wohnraums in Stuttgart hält, lag 2018 bei 7,30 €/m2. Die durchschnittlichen Miethöhen genossenschaftlicher Unternehmen liegen teilweise unter 7,00 €/m2. Die durchschnittliche Miete laut Mietspiegel lag in Stuttgart 2018 bei ca. 9,60 €/m2. Dies entsprach einer Steigerungsrate von 7,2% innerhalb von zwei Jahren, sowie von 33 % seit 2011. Die Angebotsmieten lagen durchschnittlich bei 14,15 €/m2, was einer Steigerung von 57 % seit 2011 entspricht, Erstvermietungen im Neubau durchschnittlich bei 17 €/m2. 1 „Druck auf Rathaus wächst“ (Stuttgarter Nachrichten vom 25.04.2018). 2 Vgl. OB Kuhn, Generaldebatte Wohnen, 2018 (https://youtu.be/FHbqIFcUJIk). Stuttgart 163 Es zeigt sich eine Ausweitung des hochpreisigen Wohnungssegments bei den Wohnungsangeboten. 38 % der Mietangebote liegen über 15 €/m2 (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 37). Abbildung 1: Preissteigerungen Miete und Eigentum. Quelle: (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 10). Über 5.000 Haushalte erhalten Wohngeld, was 2018 Leistungen von 9,4 Mio. € nach sich zog. Insgesamt sind rund 10 % der Haushalte Empfänger staatlicher Leistungen zur sozialen Absicherung des Wohnens (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 49). Auf der Vormerkdatei der Stadt für Haushalte, die dringend auf der Suche nach einer Sozialwohnung sind, waren Ende 2018 insgesamt 4.688 Haushalte vorgemerkt, davon 34 Notfälle und 3.018 Dringlichkeitsfälle. Im Jahresverlauf konnten nur 809 Wohnungen vermittelt werden. Im Jahr 2018 mussten geringverdienende Haushalte mit weniger als 1.300 € Haushaltseinkommen bereits 54 % ihres Nettoeinkommens für Miete ausgeben, 43 % der Mieterhaushalte mehr als 30 % ihres Nettoeinkommens (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 39). Die sozialräumliche Entwicklung der Stadtbezirke liefert deutliche Hinweise auf Prozesse der Segregation und Homogenisierung. Die Untersuchung des Deutschen Instituts für Urbanistik zu kommunalem Umgang mit Gentrifizierung in deutschen Städten stellt 2017 in ihrem Fazit der Fallstudie Stuttgart (DIFU 2017: 34) fest, dass Verdrängungsprozesse stattfinden, 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Ang.mieten Kaufpreis ETW neu Katja Bürmann 164 jedoch deren öffentlichkeitswirksame Thematisierung durch Kommunalpolitik, Verwaltung und sogar die Bürger/innen selbst unterbleibt. „Vor dem Hintergrund der offenbar (noch) uneinheitlichen Positionen von Verwaltung, Politik und Bewohnerschaft scheint daher ein Diskussionsprozess erforderlich zu sein, welche Entwicklungsziele die Stadt verfolgt und wie die Stadtgesellschaft Stuttgarts in Zukunft strukturiert sein soll.“ Im Jahr 2019, kurz vor der Kommunalwahl, muss festgestellt werden, dass das politische Bewusstsein über Folgen der Entwicklung und Steuerungsmöglichkeiten weiterhin gering erscheint. Die Kaufpreise für Wohnraum verdoppelten sich laut Gutachterausschuss von 2010 bis 2018 sowohl im Neubau wie auch für Bestandswohnungen. Laut Liegenschaftsamt wurden 2018 über 50% der Bestandswohnungen z.T. deutlich über 3.500 €/m2 veräußert, 5 % sogar über 5.500 €/m2. Neubaueigentumswohnungen werden zu 6.340 €/m2 angeboten, erreichen jedoch in den Innenstadtbezirken auch Werte, die deutlich darüber liegen (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 35). Die Bodenrichtwerte lagen laut Gutachterausschuss Ende 2017 nur noch zu 13 % unter 900 €/m2, 45 % bis 1.200 €/m2, 23 % bis 1.500 €/m2 und 19 % über 1.500 €/m2. Im Jahr 2012 wurden rund 4.000 Wohnungen in Stuttgart, die ehemals aus dem öffentlichen Bundeseisenbahnvermögen an die Landesbank Baden-Württemberg gegangen waren, von dieser für 1,43 Mrd. € an die Patrizia Immobilien AG verkauft.3 Dabei unterlag die Stadt als Bieter (im BW- Konsortium), obwohl sie nur 30 Mio. € weniger geboten hatte. Betroffen vom Verkauf waren u.a. 2.000 preisgünstige Wohnungen im Nordbahnhofviertel, in unmittelbarer Nähe des zu entwickelnden S 21-Areals.4 Trotz Einführung einer Sozial-Charta, die für fünf Jahre die jährlichen Mieterhöhungen auf 3 % plus Inflationsrate begrenzte und Eigenbedarfskündigungen für einen Zeitraum von 20 Jahren ausschließt, führten die Verkäufe zu deutlichen Mietpreissteigerungen. 2015 verkaufte Patrizia, die zuvor eine bestandshaltende Strategie angekündigt hatte, die Wohnungen für kanpp zwei Mrd. € an die Deutsche Annington (heutige Vonovia), die u.a. durch Modernisierungsumlagen die Mietpreissteigerungen fortsetzte.5 3 Die Wohnungen waren Teil eines Gesamtpakets von 21.500 Wohnungen in BW, das an den Investor veräußert wurde, um bei der in der Finanzkrise ins Schlingern geratenen LBBW EU-Auflagen zu erfüllen (vgl. „Eine halbe Milliarde Gewinn“, Schwäbisches Tagblatt vom 15.06.2015). 4 „SPD-Basis entsetzt über Wohnungsverkauf“ (Stuttgarter Zeitung vom 21.02.2012). 5 „Die Angst vor der Preisschraube“ (Stuttgarter Nachrichten vom 16.06.2015). Stuttgart 165 Der misslungene Kauf durch die Stadt 2012 wurde zum Politikum und führte zu einer ersten Erhaltungssatzung nach §172 BauGB zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (Milieuschutz) im Rosensteinviertel (S-Nord). (vgl. Punkt 3.6). 3. Wohnungspolitische Konzepte, Strategien, Instrumente Vor dem Hintergrund von Mietpreissteigerungen, dem Abschmelzen des Bestandes an Sozialwohnungen und der äußerst geringen Inanspruchnahme der sozialen Wohnraumförderung beschloss der Stuttgarter Gemeinderat 2011 für eine dreijährige Pilotphase das kooperative Baulandmodell „Stuttgarter Innenentwicklungsmodell“ mit einer Quote von 20% für geförderten Wohnungsbau, davon je 1/3 Sozialwohnungen, Mietwohnungen für mittlere Einkommensbezieher und preiswertes Wohneigentum. Vergleichbar der in München 1994 eingeführte „Sozialgerechten Bodennutzung“ wurde SIM als Instrument bei der Schaffung von Baurecht eingeführt, um Qualitätsziele der Stadtentwicklung, die Beteiligung privater Bauherren an öffentlicher Infrastruktur und die Bereitstellung geförderten Wohnraums zu sichern. Die Einführung war durchaus umstritten. Der amtierende Finanzbürgermeister hatte SIM damals als „Mischung aus Ideologie und Naivität“ bezeichnet.6 2014 wurde jedoch der dauerhafte Einsatz des Instruments beschlossen. 2019 beschloss der Gemeinderat die Erhöhung der SIM-Quote für geförderten Wohnraum auf 30 % zugunsten des Sozialwohnungsanteils. Die Bindungsfristen für Sozialwohnungen wurden auf 30 Jahre verlängert. Das Einräumen eines generellen Vorkaufsrechts der Stadt im städtebaulichen Vertrag konnte nicht beschlossen werden. Ein Antrag, die bisherige Abschöpfung der Bodenwertsteigerung von max. 2/3 zu erhöhen, wurde abgelehnt. Die Regeln des SIM wurden bis Mitte 2019 bei 15 abgeschlossenen Bauvorhaben angewendet. Es entstanden dabei 370 geförderte Wohnungen seit 2011 (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 13). Rund 40 Projektverfahren laufen. Im Rahmen der kommunalen Förderprogramme Preiswertes Wohneigentum PWE (Bindungsfrist 10 Jahre), Mietwohnungen mittlere Einkommensbezieher MMW (Bindungsfrist 15 Jahre, demnächst 20 Jahre) sowie Sozialmietwohnungen SMW (Bindungsfrist 15 Jahre, demnächst 30 Jahre) vergibt die Stadt eigene Grundstücke zu einer Ermäßigung von 45 bis 80 %. 6 „SIM: ein Modell mit Macken“ (Stuttgarter Zeitung vom 10.02.2012). Katja Bürmann 166 Es besteht eine Bauverpflichtung innerhalb von drei Jahren. Während der Bindungsfrist dürfen Mietwohnungen für mittlere Einkommensbezieher bei der Erstvermietung zu einer Monatsmiete von durchschnittlich 9,00- 10,50 €/m2 und Sozialmietwohnungen für 7,50-9,00 €/m2 vermietet werden. Mietsteigerungen werden im Bindungszeitraum begrenzt. Die Förderprogramme sind mit wesentlich geringeren Sicherungsmechanismen versehen als in München (z.B. keine Aufteilungsverbote).7 Über das seit 1978 bestehende Familienbauprogramm fördert die Stadt mit Zuschüssen den Eigentumserwerb. Die geringe Inanspruchnahme der Eigentumsprogramme in den vergangenen Jahren zeigt die Krise der Eigentumsförderung in den Hochpreisstädten. Die Förderung ist im Verhältnis zu den stark gestiegenen Preisen nicht mehr attraktiv, bzw. für die berechtigten Haushalte ist der angebotene Wohnraum nicht mehr erschwinglich. Eine Erhöhung der Förderung ist aufgrund des überdimensionalen Subventionsaufwandes in den Boomstädten kaum mehr möglich.8 Tabelle 1: Fertiggestellte Wohnungen nach Förderprogrammen Jahr Fertiggestellte Wohnungen (incl. Wohnheime) SMW MMW PWE FBP Σ gefördert Σ Neubau 2013 43 80 5 32 88 1.500 2014 14 0 11 33 58 1.914 2015 38 15 16 25 94 2.129 2016 108 27 27 23 185 2.125 2017 208 34 16 25 238 2.129 2018 248 47 3 10 308 k.A. 2013-18 659 131 78 248 1.016 ca. 12.000 Quelle: LHS Stuttgart 2019a, LHS Stuttgart 2019b: 47. Die Landeswohnraumförderung für Sozialwohnungen, nach Landeswohnraumförderungsgesetz 2007, sieht als zulässige Miethöhe im Bindungszeitraum – wahlweise inzwischen (seit 2018) bis zu 30 Jahren – die ortsübliche Vergleichsmiete OVM mit einer Absenkung von 33% vor. Nach einer Flexibilisierung 2017 ist wahlweise eine Absenkung von 20 bis 40 % möglich. Die Einkommensgrenzen der Landeswohnraumförderung wurden schrittweise erhöht. 2018 sind diese so hoch, dass ca. die Hälfte der Bevölkerung Zugang zu sozial gefördertem Wohnraum hat. Durch die Kopplung der er- 7 https://www.stuttgart.de/wohnbaufoerderung. 8 „Stadt zahlt Zuschuss zu Luxuswohnungen“ (Stuttgarter Zeitung vom 16.08.2016). Stuttgart 167 laubten Sozialmieten an die Vergleichsmiete ergeben sich zunehmend höhere Sozialmieten. Weiterhin ergeben sich durch diese Regelung in Stuttgart regelmäßig Neubaumieten von über 9 €/m2. Diese können durch die Inanspruchnahme der zusätzlichen kommunalen Förderung (Grundstücksverbilligungen bis 45 %), auf 9 € begrenzt werden. Das städtische Förderprogramm für Mietwohnungen für mittlere Einkommensbezieher (seit 2003) sieht Grundstücksverbilligungen mit einem Abschlag von bis zu 80 % vor, da hierfür keine komplementäre Landesförderung zur Verfügung steht. Kombinationen von Objekt- und Subjektförderung (über das Wohngeld hinaus) zur Erreichung günstigerer Mieten, wie sie z.B. in München oder Heidelberg angewendet werden, bestehen in Stuttgart nicht. Anders als z.B. in Hessen ist in Baden-Württemberg die Möglichkeit einer Fehlbelegungsabgabe über ein Landesgesetz nicht vorgesehen und aktuell politisch vom CDU geführten Wirtschaftsministerium nicht gewollt. Der 2013 gewählte grüne Oberbürgermeister Kuhn veröffentlichte Ende 2013 das Konzept „Wohnen in Stuttgart“. Es wurde ein Lenkungskreis unter Leitung des Oberbürgermeisters eingesetzt, in welchem der Erste Bürgermeister (Wirtschaft, Finanzen und Beteiligungen), der Bürgermeister für Städtebau und Umwelt, der Bürgermeister des Technischen Referats sowie die Abteilung Wirtschaftsförderung vertreten sind. Der Bürgermeister der Abteilung Soziales ist nicht vertreten. Inhalte des Konzepts sind: Zielzahl Neubau jährlich 1.800 Wohneinheiten, davon 600 Wohnungen geförderter Wohnungsbau, von dem die Hälfte als Sozialwohnungen gebaut werden soll Fortführung des Stuttgarter Innenentwicklungsmodells und Erhöhung des Anteils von gefördertem Wohnungsbau auf städtischen Grundstücken über die 20-Prozent-Quote hinaus Einführung der Konzeptvergabe bei kommunalen Flächen neben der Berücksichtigung des Preises. Nachsubventionierung von Belegungsrechten von Sozialwohnungen Ausweisung von Flächen für Baugemeinschaften, Schaffung einer Beratungsstelle Kommunale Flächen wurden bis 2015 zum Höchstgebot vergeben. Das 2015 gegründete Bündnis für Wohnen baut auf dem Konzept „Wohnen in Stuttgart“ auf. Nachdem es Schwierigkeiten mit der Umsetzung der Zielzahlen nach dem Konzept „Wohnen in Stuttgart“ gab, soll über den Zusammenschluss der Bündnispartner (Wohnungsbauunternehmen, Baugenossenschaften, Sozialverbände und Interessensverbände wie Mieterbund, „Haus und Grund“ sowie die Landeshauptstadt) die Umsetzung gemeinsam Katja Bürmann 168 forciert verfolgt werden. Im Geschäftsfeld des OB wurde ein Wohnungsbaukoordinator eingerichtet. Weiterhin soll die Vernetzung in die Region zur gemeinsamen Problemlösung vorangebracht werden. Schwerpunkte der beiden eingerichteten „Arbeitskreise“ sind die Mobilisierung von Grundstücken, die Beschleunigung von Baugenehmigungen sowie der Erhalt von Belegungsbindungen u.a. durch Ankauf Mietpreisbindungen im Bestand und die Forcierung der Wohnbauförderung. Neben qualifiziertem Städtebau sollen die „Gleichbehandlung der Investoren“ und ein differenziertes Wohnraumangebot geschaffen werden. Das Bündnis setzte 2016 für städtische Grundstücke eine Förderquote von 80 % fest, wovon 60 % als sozialer Wohnungsbau, davon die Hälfte in mittelbarer Belegung (Umsetzung im Stadtgebiet) erfolgen soll, sowie der Rest in den anderen Förderprogrammen. Die sich hieraus für das Gebiet ergebende Quote von 50 % geförderten Wohnungen bzw. 30 % Sozialwohnungen wurde stark diskutiert. Die Möglichkeit der mittelbaren Belegung wurde u.a. begrüßt, um „sozial gemischte und ausgewogene Bevölkerungsstrukturen sicherzustellen“ (Landeshauptstadt Stuttgart 2019b: 12). Neben einer Grundstücksverbilligung für die Bauherren wurde diesen ein möglicher Zuschuss eingeräumt, um eine Eigenkapitalverzinsung von bis zu 4 % zu garantieren. Die Wohnungsbauunternehmen und Baugenossenschaften des Bündnisses verpflichteten sich, zukünftig auf vorzeitige Rückzahlungen von Förderdarlehen zugunsten des Erhalts von Belegungsbindungen zu verzichten. Weiterhin sollen der Stadt jährlich 100 freie, zur Vermietung anstehende und nicht (mehr) belegungsgebundene Wohnungen zum Erwerb eines Belegungsrechts angeboten werden. Die Genossenschaften erhielten das Belegungsrecht bei Bindungen, was für sie eine Erleichterung bei der Umsetzung darstellt. Als erstes Projekt des Bündnisses für Wohnen wird 2018 das Projekt Wiener Platz (mit ca. 180 Wohnungen) ausgelobt, wobei u.a. eine Bestandsgenossenschaft die Schaffung von erschwinglichem Wohnraum übernimmt. Mit der Fertigstellung ist frühestens 2023 zu rechnen. Im nahen Tübingen wurden ab Mitte der 1990er Jahre Baugemeinschaften auf Konversionsflächen (z.B. Französisches Viertel) u.a. durch die Vergabeart und städtebauliche Vorgaben stark gefördert. Allein bis 2005 entstanden so in ca. 100 Projekten rund 500 Wohnungen, die auch niedrigpreisigen Wohnraum boten (ABW 2011). In Stuttgart kamen die v.a. seit den 1990ern entstehenden Baugemeinschaften aufgrund fehlender Grundstücke oft nicht zum Zuge, so dass verhältnismäßig wenige Projekte und Wohnungen (ca. 80 Wohnungen in vier Projekten auf dem Burgholzhof Stuttgart 169 ohne Vergabeverfahren, 35 Wohnungen Killesberg – grüne Fuge, Vergabeverfahren) entstanden. 2012 erfolgte ein Grundsatzbeschluss des Gemeinderats "Bürger Bauen mit – Baugemeinschaften in Stuttgart", über den auch Anteile von städtischen Grundstücken nach Konzept und Festpreis (Verkehrswert) an Baugemeinschaften und Baugruppen vergeben werden. Eine Beratungsstelle für Baugemeinschaften wurde eingerichtet. Seitdem entstanden bzw. werden in den nächsten Jahren in 15 Baugemeinschaftsprojekten ca. 200 Wohnungen an vier Standorten entstehen.9 Baugemeinschaften zahlen nach Gemeinderatsbeschluss zum Grundstückspreis zusätzlich eine Verfahrensgebühr von 2 %, da das Verfahren für die Stadt aufwändiger sei. Das ab 2010 entwickelte Olga-Areal im Stuttgarter Westen ist einer dieser Standorte, an dem ab 2019 die ersten Wohnungen von Baugruppen bezogen werden. Die Preise für diese Eigentumswohnungen liegen bei rund 4.300 €/m2 und damit noch deutlich unter den aktuellen Neubaupreisen von ca. 6.000 €/m2 in S-West. Der durchschnittliche Grundstückspreis für die zum Zuge kommenden Baugemeinschaften auf dem Olga-Areal lag bei 1.509 €/m2.10 Die Vergabe erfolgte nach SIM, jedoch nicht zum Festpreis. Die hohen Grundstückspreise erschweren das Ziel einer sozialen Durchmischung in den Wohnprojekten enorm. Die Anfang 2019 am Killesberg (Rote Wand) von der Stadt für Baugemeinschaften ausgeschriebenen Grundstücke wurden zu einem Festpreis von über 2.100 €/m2 angeboten, und führten daher, ebenfalls in Verbindung mit sehr hohen gestalterischen und ökologischen Auflagen, zu einem hochpreisigen Wohnen in Eigentum. Im November 2017 beschloss eine Gemeinderatsmehrheit eine zukünftige Aufstockung des Wohnungsbestandes der kommunalen Wohnungsgesellschaft SWSG von 6 % auf 10 % des Wohnungsbestandes (ca. 30.000 Wohnungen), wobei genauere Strategien und Vorgaben offenbleiben. Weiterhin erfolgt zur Dämpfung der Mietpreise der Beschluss, die nächste turnusmäßige Mietpreiserhöhung 2018 (im Regelturnus von 3 Jahren) auszusetzen.11 Nach dem Verkauf der öffentlichen Wohnungsbestände im Rosensteinviertel 2012 wurde dort die erste Erhaltungssatzung nach §172 BauGB (Milieuschutz) beschlossen. Aktuell laufen Voruntersuchungen, das Gebiet u.a. 9 Städtischer Koordinator Baugemeinschaften Hr. Kunert per Mail 20.02.2019. 10 Quelle: http://olgaele2012.de/webfm_send/361. 11 Gemeinderatsbeschluss vom 16.11.2017, (Antrag 293/2017 von SPD, SÖS- Linke, Grüne). Katja Bürmann 170 um einen Hochhausbestand, der aktuell im Eigentum der Vonovia ist, zu erweitern. Weiterhin wurden 2019 zwei weitere Voruntersuchung für Milieuschutzsatzungen für Gebiete in Bad Cannstatt und Stuttgart-Süd beschlossen. 2018 wurde der Aufbau eines gesamtstädtischen ämterübergreifenden Sozialmonitoringsystems auf Quartiersebene beschlossen.12 Ein 2013 eingeführtes Landesgesetz ermöglicht es Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt, gegen unbegründeten Leerstand von Wohnungen vorzugehen und im Härtefall auch Bußgelder zu verhängen. Nachdem Freiburg im Januar 2014 die erste Satzung erlassen hatte, wurde auch in Stuttgart im Dezember 2015 zunächst für fünf Jahre eine Satzung eingeführt und drei Stellen zur Überwachung geschaffen. Bisher wurden noch keine Bußgelder wegen Zweckentfremdung verhängt, jedoch bis Januar 2018 als Ausgleichszahlung für Zweckentfremdungen 233.000 € gezahlt. 2018 ergriff die Stadt Stuttgart die Initiative und forderte beim Land ein kommunales Zugriffsrecht auf leerstehende Wohnungen, um diese zügig wieder dem Wohnungsmarkt zur Verfügung zu stellen.13 Das Land wies die Forderung als „schweren Eingriff in das Eigentumsrecht zurück“.14 Mit einem 2019 beschlossenen Förderprogramm soll die Schaffung von Mietwohnraum im Bestand gefördert werden. Hierbei liegt der Fokus auf dem Ausbau nicht genutzter Flächen, zum Beispiel Dach- und Gartengeschossen, Erweiterungsmaßnahmen wie Dachaufstockung und der Umnutzung von nicht genutzten gewerblichen Räumen. Diese werden mit 20% Investitionskostenzuschuss gefördert. Das Programm wird über die kommunale Wohnungsgesellschaft abgewickelt. Eine komplette Übernahme der Baukosten bei Refinanzierung durch die spätere Miete ist möglich. Vor dem Hintergrund knappen Baugrundes, der Explosion von Bodenpreisen und verbreiteter Nutzung von Boden zu Spekulationszwecken gibt es auch in Stuttgart Diskussionen zum Umgang mit Grund und Boden und zur Vergabe städtischer Grundstücke in Erbpacht. Bei Grundstücksvergaben der letzten Jahre wurde wahlweise die Bestellung eines Erbbaurechts oder der Grundstückskauf angeboten. Erbbaurechte wurden jedoch unter den vorhandenen Konditionen nicht nachgefragt. Mehrheiten für grundsätzliche Änderungen der bisherigen Bodenpolitik und einer Abkehr von der 12 GRDs 317/2019. 13 „Stadt fordert Zugriffsrecht auf leere Wohnungen“ (Stuttgarter Zeitung vom 27.06.2018). 14 „Stadt verteidigt Zugriff auf Leerstand“ (Stuttgarter Nachrichten vom 05.07.2018) sowie Landtags-Drs. 16/4278 und 16/477. Stuttgart 171 Veräußerungspolitik oder zum Übergang zu stärkeren Sicherungsmechanismen15 deuten sich momentan jedoch noch nicht an. Auch der Einsatz von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen, wie sie beispielsweise in Konstanz aktuell wieder eingesetzt werden, um der Kommune größere Handlungsräume zu ermöglichen, ist aktuell in Stuttgart nicht mehrheitsfähig, wie eine jüngste Abstimmung in Gemeinderat über das im Eigentum der EnBW AG stehende Stöckach-Areal zeigte. Hier will sich die EnBW mit dem Bau eines urbanen Quartiers mit bis zu 800 Wohnungen als zukünftiger Infrastrukturspezialist profilieren. „Für den Konzern soll das Areal ein Leuchtturm-Projekt im Zukunftsmarkt der Quartiersentwicklungen werden.“16 Schwerpunkte liegen u.a. auf dem Themenbereich Digitalisierung und Dienstleistungsservices. Für das Areal gilt auch das Stuttgarter Innenentwicklungsmodell. Die EnBW will die Mietwohnungen mindestens 20 Jahre in ihrem Eigentum halten. Im Frühsommer 2019 erfolgt durch den Konzern die Auslobung eines internationalen Planungswettbewerbs mit begleitender Bürgerbeteiligung. Das Ergebnis soll Ende 2019 vorgestellt werden und als Grundlage für zu schaffendes Baurecht dienen. Die aktuell laufende IBA Region Stuttgart 2027 greift unter dem Schwerpunkt Integrierte Quartiere das Thema bezahlbarer Wohnraum auf.17 Die Stadt brachte u.a. das EnBW-Projekt als IBA-Projekt ein. Im Mai 2019 einigte sich die grün-schwarze Landesregierung auf ein Konzept zur Wohnbaupolitik. Enthalten ist darin ein Kommunalfonds mit 48 Mio. €, der aus nicht abgerufenen Mitteln der Wohnbauförderung von 2017 gespeist wird und mit weiteren verbliebenen Mitteln von 2018 in Höhe von 100 Mio. € ergänzt werden könnte. Die Mittel des Fonds sollen im Schwerpunkt für ein Förderprogramm Wohnungsbau für Kommunen, mit deutlichem Abschlag zur ortsüblichen Vergleichsmiete, verwendet werden sowie für einen Grundstücksfond, der Kommunen beim Erwerb von bebauungsfähigen Flächen unterstützt.18 Weiterhin ist die Novelle der Landesbauordnung, bei der jahrelang öffentlich u.a. über Überdachungen von Fahrradstellplätzen und Fassadenbegrünungen gestritten wurde, kurz vor 15 Laut Pressestelle LHS Stuttgart Mail vom 29.05.2019 sind in Grundstückskaufverträgen Wiederkaufrechte, Vertragsstrafen, Eigennutzungsverpflichtungen und Belegungsrechte übliche Sicherungen. 16 https://www.enbw.com/unternehmen/presse/pressemitteilungen/presse-detailseite_201217.html. 17 www.iba27.de. 18 „Die Koalition baut jetzt gemeinsam“ (Stuttgarter Zeitung vom 09.05.2019). Katja Bürmann 172 der Einigung. Flexibilisierungen in unterschiedlichen Bereichen sind vorgesehen. 4. Wohnungspolitische Akteure Die Akteure wohnungspolitischer Ziele sind neben der kommunalen Wohnungsgesellschaft und 15 Wohnungsbestandsgenossenschaften wenige ehemals gemeinnützige Wohnungsunternehmen sowie Verbände wie Hausund-Grund, Mieterbund und Sozialverbände traditioneller Herkunft. Im Vergleich mit anderen deutschen Großstädten ist die Szene zivilgesellschaftlicher Akteure in der Wohnungspolitik überschaubar. Inwieweit hier Mentalität, Wirtschaftsstärke oder die Abwanderung von Akteuren aufgrund der schwierigen Ausgangsbedingungen ursächlich sind, sei dahingestellt. Während in München gerade die neuen Genossenschaften wichtige Impulse liefern und für die Stadt wichtiger Partner sind, gibt es in Stuttgart, bis auf die 1999 gegründete Dachgenossenschaft Pro, die aufgrund der schwierigen Bedingungen vor Ort nicht mehr in Stuttgart baut, keine neu gegründete Wohnungsgenossenschaft. Jedoch engagieren sich einige der Bestandsgenossenschaften mit innovativem, altengerechten und bezahlbarem Wohnungsneubau. Da Genossenschaften als Teilnehmer des Bündnisses für Wohnen bei städtisch ausgeschriebenen Grundstücken auch mittelbare Belegungen im Stadtgebiet anbieten müssen und das (noch) können, sieht die Stadt gesichert, dass sie ausreichend zum Zuge kommen. Die schon seit über 20 Jahren bundesweit agierenden Mietshäuser-Syndikate, die für eine verlässliche Sicherung von spekulationsfreiem, bezahlbarem Wohnraum stehen, haben bisher nur zwei Projekte in Stuttgart realisieren können. Neben dem Mieterverein, der lokalen Vertretung des Deutschen Mieterbundes, der auch im Bündnis für Wohnen vertreten ist, existieren seit einigen Jahren wieder verstärkt Mieterinitiativen. Im April 2013 haben sich die Mieterinitiativen von Mietern der SWSG, LBBW/Patrizia und der Karl Beer-Siedlung zu den „Mieterinitiativen Stuttgart“ zusammengeschlossen, um stärker für die Durchsetzung von Mieterinteressen auftreten zu können. Die Mieterinitiativen konnten von der kommunalen Wohnungsgesellschaft SWSG Reduzierungen von Mieterhöhungen nach Modernisierungsmaßnahmen erreichen. Für Sommer 2020 soll von dem Aktionsbündnis „Recht auf Wohnen“, das auch die Mieterinitiativen unterstützen, nach Frankfurter Vorbild, ein Mietenentscheid für Stuttgart vorbereitet werden. Stuttgart 173 Zum ersten Mal seit den 1990er Jahren kam es 2018 und 2019 wieder zu zwei Hausbesetzungen. Beide Besetzungen wurden nach kurzer Zeit mit einem Polizeieinsatz beendet. Bei der Besetzung im März 2019 schaltete sich Stadt für ein Vermittlungsgespräch zwischen den Eigentümern des Hauses, der Schwäbischen Bauwerk GmbH, die das Haus 2018 gekauft hatte und eine Modernisierung mit folgenden deutlichen Mieterhöhungen plant,19 und den Besetzern, dem „Aktionsbündnis Leerstand zu Wohnraum“, ein. Nachdem das Gespräch scheiterte, erfolgte auf Basis einer von der Stadt erlassenen Allgemeinverfügung die Räumung.20 5. Umsetzung und Schwierigkeiten kommunaler Wohnungspolitik Die topografische Lage und die politisch gewollte strikte Priorisierung der Innenentwicklung beschränken die Handlungsmöglichkeiten der Stuttgarter Stadtentwicklung und Wohnungspolitik. (Zu) lange wurden zudem städtische Grundstücksreserven mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung zum Höchstpreis vergeben und ließen der Stadt zu geringe Optionen und Handlungsspielräume. Innovative Instrumente der Wohnungspolitik, wie die Konzeptvergabe oder kooperative Baulandmodelle, werden erst seit verhältnismäßig kurzer Zeit eingesetzt, so dass auch hier die Ergebnisse bisher überschaubar sind. Große Entwicklungsgebiete werden erst in den kommenden Jahren langfristig auch unter Einsatz dieser Instrumente umgesetzt werden. Die Wohnraumförderungsprogramme und die 2019 von 20 auf 30 % angehobene Sozialquote sind im Vergleich z.B. zu München mit verhältnismäßig kurzen Bindungsfristen und wenigen Sicherungsmechanismen versehen. Über die vorhandenen Förderbedingungen von Land und Stadt, mit Abschlägen von den ortsüblichen Vergleichsmieten, werden selbst im Sozialwohnungsbereich Mieten realisiert, die für einen gewissen Bevölkerungsanteil kaum erschwinglich sind (Holm et al. 2018). Weitere Verdrängungseffekte werden stattfinden. Das Bauen über Baugruppen führt bei den herrschenden Grundstückspreisen und den in Stuttgart praktizierten Vergabemodalitäten zu (bislang) noch zu hochpreisigen Wohnungen, die einen Großteil des in diesem Segment angesprochenen Klientels nicht zum Zug kommen lassen. 19 „Mieterverein bleibt bei Kritik“ (Stuttgarter Zeitung vom 22.05.2019). 20 „Stadt überrascht die Besetzer“ (Stuttgarter Zeitung vom 28.03.2019) sowie „Stadt bietet Hausbesetzern und Eigentümern erneut Gesprächstermin an“ (Stuttgarter Zeitung vom 15.03.2019). Katja Bürmann 174 Bestandshalter wie Genossenschaften klagen über die mangelnde Anerkennung und Förderung ihrer Beiträge zur Schaffung eines dauerhaft erschwinglichen Mietwohnraums mit lebenslangen Nutzungsrechten. Es existieren keine Förderprogramme, um besonders langfristig preisgünstigen Mietwohnraum zu fördern, und damit eine Differenzierung zu renditeorientierten Unternehmen zu ermöglichen. Auch der Nachweis der mittelbaren Belegung für Sozialwohnungen in Stadtgebiet, um auf städtisch vergebenen Grundstücken bauen zu können, ist für z.B. für Genossenschaften, die über Wohnungsbestände unter 2.000 Wohneinheiten verfügen, nicht dauerhaft umsetzbar. Daher wird dieser Ansatz nicht zu einer nachhaltigen Förderung von Bestandshaltern führen. Die städtische Liegenschaftspolitik, mit dem Amt für Liegenschaften und Wohnen unter der Zuständigkeit des Finanzbürgermeisters, stand viele Jahre unter starken haushalterischen Ansprüchen. Die Zuständigkeit für das Ressort Wohnen wechselte im April 2019 zum Amt für Stadtplanung – im Sinne der Koordinierung der wechselseitigen Aktivitäten eine längst überfällige Maßnahme. Ob mit der erreichten Schuldenfreiheit der Stadt, sowie einem Personalwechsel auf der Stelle des Bürgermeisters für Finanzen eine Änderung der Liegenschaftspolitik stattfinden wird, bleibt abzuwarten. Die Mehrheitsverhältnisse im Gemeinderat lassen dies bisher eher nicht erwarten. Selbst dramatische Entwicklungen bei den Zahlen der Wohnungsnotfälle und das Fehlen weiterer Unterbringungsmöglichkeit in Notunterkünften lösten bisher auf Seiten der Kommunalpolitik kaum mehr nachhaltig wirksames Engagement im Bereich der Wohnungspolitik aus. Auch wenn die Zahlen und die Art der fertiggestellten Wohnungen deutlich zeigen, dass sich der Mangel an bezahlbarem Wohnraum weiter verschärft, verhallen die ständig vorgebrachten Forderungen der Oppositionsparteien und Verbände nach einer Ausweitung der Anstrengungen auf diesem Feld weiterhin weitgehend folgenlos. 6. Fazit und Ausblick Angesichts der starken Angespanntheit des Stuttgarter Wohnungsmarktes ist in den vergangenen Jahren in der kommunalen Wohnungspolitik nur langsam und eher reaktiv gehandelt worden. worden. Stuttgart hat sich mit keinen eigenen Diskussionsbeiträgen oder wegweisenden Pionierprojekten in einem der vielen bundesweit diskutierten Felder – Bodenrechtsreform, Stuttgart 175 neue städtebauliche Instrumente, Bestandsschutzmaßnahmen, neue Bauträgerformen etc. – an die die Spitze gesetzt. Erst nach und nach wurden und werden die im Städtevergleich bekannten Instrumente wie kooperative Baulandmodelle, Konzeptvergabe, Quoten für geförderten Wohnungsbau und Kaufpreisreduzierung städtischer Grundstücke genutzt. Angelpunkt der kommunalen Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik bleibt die Fixierung auf eine strikte Innenentwicklung, die ökologisch natürlich wohlbegründet ist, aber, wie in anderen Städten, mit Blick auf die wachsenden Verwerfungen auf dem Immobilienmarkt durchaus flexibilisiert werden könnten. Auch der Widerstand von Mietern und Initiativen fiel bisher eher moderat aus. Die Dynamik, die das Thema der Preisexplosionen für Wohnraum 2018 auf Bundesebene erreichte, und auch die im Rahmen der Internationalen Bauausstellung zu erwartenden Diskussionen werden sicherlich auch in Stuttgart Bewegung in die zukünftige Diskussion bringen. Nach derzeitigem Stand der vorhandenen Instrumente, Strategien und Verwaltungsund Politikstrukturen sind jedoch in Stuttgart kurzfristig keine merklichen Entlastungen des Wohnungsmarktes zu erwarten, sondern eher Zuspitzung und weitere Gentrifizierungs- und Verdrängungsprozesse. Literatur Architektenkammer Baden-Württemberg (ABW) 2011: planen – bauen – leben: Baugemeinschaften in Tübingen, Reutlingen. Brombach, K., Fricke, A. und Jessen, J. 2015: Kommunale Strategien im Vergleich. Urbanes Wohnen in Stuttgart, Mannheim und Freiburg. Arbeitsberichte der ARL, Hannover, 121-137. Deutsches Institut für Urbanistik (DIFU) (Hrsg.) 2017: Kommunaler Umgang mit Gentrifizierung. Praxiserfahrungen aus acht Kommunen. Edition Difu, Band 15. Fricke, A. 2017: Wohnungsbau seit 2005, in: Simon-Philipp, C. (Hrsg): Wohnorte2. 90 Wohnquartiere in Stuttgart von 1890 bis 2017: Entwicklungen und Perspektiven, Stuttgart: 42-47. Harlander, T. 2017: Perspektiven, in: Simon-Philipp, C. (Hrsg): Wohnorte2. 90 Wohnquartiere in Stuttgart von 1890 bis 2017: Entwicklungen und Perspektiven, Stuttgart: 430-435. Holm, A., Lebuhn, H., Junker, S. und Neitzel, K. 2018: Wie viele und welche Wohnungen fehlen in deutschen Großstädten? Die soziale Versorgungslücke nach Einkommen und Wohnungsgröße, Working Paper 063, Böckler-Stiftung. Landeshauptstadt Stuttgart 2014: Wohnen in Stuttgart. abgerufen am 09.05.2019 URL: https://www.stuttgart.de/img/mdb/item/524289/99739.pdf. Katja Bürmann 176 Landeshauptstadt Stuttgart (Hrsg.) 2016: Bündnis für Wohnen. Eckpunkte für den Wohnungsbau in Stuttgart. abgerufen am 09.05.2019 URL: https://www.stuttgart.de/ img/mdb/item/603928/117403.pdf. Landeshauptstadt Stuttgart (Hrsg.) 2017: Wohnungsmarkt Stuttgart 2017. abgerufen am 09.05.2019 URL: https://servicex.stuttgart.de/lhs-services/komunis/documents/ 11597_1_Wohnungsmarkt_Stuttgart_2017.PDF. Landeshauptstadt Stuttgart (Hrsg.) 2019a: Tabellen zum Wohnungsmarktbericht 2019, abgerufen am 09.05.2019 URL: https://www.stuttgart.de/item/show/305805/1/publ/ 32599?. Landeshauptstadt Stuttgart (Hrsg.) 2019b: Wohnungsmarkt Stuttgart 2019, abgerufen am 09.05.2019 URL: https://www.stuttgart.de/item/show/305805/1/publ/32598. Prognos (Hrsg.) 2017: Wohnraumbedarf in Baden-Württemberg – Studie im Rahmen der Wohnraum-Allianz; verfügbar unter: https://www.prognos.com/uploads/tx_atwpubdb/Prognos_Bericht_L-Bank_Wohnraumbedarf_in_BW_Endbericht.pdf. Simon-Philipp, C. (Hrsg.) 2017: WohnOrte2, 90 Wohnquartiere in Stuttgart von 1890 bis 2017: Entwicklungen und Perspektiven, Stuttgart. 177 9. Leipzig: Wohnungspolitik in einem Wohnungsmarkt mit Extremen Dieter Rink 1. Einleitung Die Leipziger Stadtentwicklung unterlag in den vergangenen drei Jahrzehnten gravierenden, um nicht zu sagen extremen Veränderungen in Bezug auf Schrumpfung und Wachstum. Diese schlugen in starkem Maße auf den Wohnungsmarkt durch, der erst sehr angespannt, danach einige Zeit (sehr) entspannt war und sich in den letzten Jahren wieder angespannt hat. Die z.T. extremen Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt führten zu mehreren Neuausrichtungen bzw. Wechseln in der Wohnungspolitik. Dafür stehen nicht zuletzt die vier recht unterschiedlichen wohnungspolitischen Konzepte, die seit 1990 vom Stadtrat beschlossen wurden. Um die derzeitigen Entwicklungen des Wohnungsmarktes, die Strategien der Akteure und die neue Wohnungspolitik verstehen zu können, wird kurz auf die Ausgangslage und Entwicklungen in den 1990er und 2000er Jahren eingegangen. Sodann wird die aktuelle Situation dargestellt und die Spezifik der Wohnungsfrage in Leipzig herausgearbeitet. Daran schließt sich die Darstellung der Wohnungspolitik, ihrer Konzepte und Instrumente, der Akteure und der Governancestrukturen an. Danach werden die ersten Schritte der Umsetzung gezeigt und die Schwierigkeiten dabei, bevor ein Fazit gezogen wird. 2. Stadtentwicklung und Wohnungsmarkt Leipzig als alte Handels- und Universitäts- sowie als Industriestadt war vor dem Zweiten Weltkrieg mit ca. 700.000 Einwohnern die fünftgrößte Stadt in Deutschland. Im Zweiten Weltkrieg ging die Einwohnerzahl stark zurück, in den Jahrzehnten danach wurde Leipzig zu einer der wenigen europäischen Großstädte mit fast durchgängiger Schrumpfung. Im Jahr 1989 lebten noch 530.000 Menschen in Leipzig. Seit der Vereinigung durchlief die Stadt unterschiedliche Entwicklungsphasen: eine massive Deindustrialisierung und starke Schrumpfung in der Dieter Rink 178 Transformationsphase der 1990er Jahre. Infolge von Abwanderung, Geburteneinbruch und Suburbanisierung ging die Zahl der Einwohner um ca. 100.000 (etwa 20%) auf 437.000 (1998) zurück. Mit einem durchschnittlichen Bevölkerungsrückgang von jährlich 2% war Leipzig in dieser Zeit eine der am stärksten schrumpfenden Städte in Ostdeutschland. Als Folge der Deindustrialisierung hatte Leipzig zunächst eine sehr hohe Zahl an Arbeitslosen, später an Sozialhilfeempfängern bzw. an Hartz-IV-Bedarfsgemeinschaften und wurde in den 2000er Jahren die „Armutshauptstadt Deutschlands“ (Paritätischer Gesamtverband 2016). Mit der Jahrtausendwende setzte eine neue Entwicklung ein, nach Eingemeindungen begann die Stadt in den 2000er Jahren wieder moderat durch Zuzug zu wachsen, um etwa 3- 4.000 Einwohner bzw. 0,6% jährlich. Dieses Wachstum erfolgte vor allem als Reurbanisierung der gründerzeitlichen Innenstadt und wurde durch wirtschaftliche Investitionen getrieben. Gespeist wurde das Wachstum überwiegend durch junge Zuwanderer aus dem Süden Ostdeutschlands (Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt). Nach 2010 verdoppelte und verstetigte sich die Zuwanderung sogar. Zwischen 2011 und 2017 lag der jährliche Bevölkerungszuwachs bei jeweils über 10.000 Menschen bzw. 2-3% – ein sehr dynamisches Wachstum. Die Zuwanderung speiste sich aus Ostdeutschland, aus westdeutschen Ballungsregionen, dem EU-Ausland sowie dem arabischen Raum (Rink/Kabisch 2019). Damit war Leipzig in den 2010er Jahren für einige Zeit die am schnellsten wachsende Großstadt Deutschlands, das paradigmatische Beispiel für eine sogenannte „Schwarmstadt“. Stärker noch als in den 2000er Jahren wurde das Einwohnerwachstum in den 2010er Jahren durch die Wirtschaftskonjunktur angetrieben. Zum Ende der 2010er Jahre hat sich das Wachstum abgeschwächt und betrug 2019 über 5.000 (knapp 1%), die Einwohnerzahl überstieg Ende 2019 die Marke von 600.000. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen rechnet die aktuelle Bevölkerungsvorausschätzung mit einem moderaten Wachstum auf knapp 650.000 Einwohner in der Hauptvariante, lediglich in der oberen Variante wird Ende der 2030er Jahre die Marke von 700.000 erreicht – die magische Zahl, die Leipzig mal vor dem Zweiten Weltkrieg hatte (Stadt Leipzig 2019c: 23). Angesichts der stark schwankenden Migrationsströme der vergangenen Jahrzehnte besteht allerdings eine beträchtliche Unsicherheit bezüglich der weiteren Entwicklung. Der Leipziger Wohnungsmarkt durchlief unterschiedliche Entwicklungsphasen, die dargestellten Schrumpfungs- und Wachstumsprozesse schlugen sich in starken Nachfrageschwankungen nieder. Den Ausgangspunkt bildete die aus der DDR übernommene stark angespannte Wohnungs- Leipzig 179 situation, die im Herbst 1989 auch ein Hintergrund für die Montagsdemonstrationen gewesen waren. In Leipzig suchten zu diesem Zeitpunkt ca. 70.000 Menschen eine Wohnung, gleichzeitig standen geschätzt 25.000 Wohnungen (knapp 10% des Bestands) wegen Baumängeln und Unbewohnbarkeit leer (Döhler/Rink 1996). Die Überwindung der Wohnungsnot und die Sanierung der verfallenen Stadt standen an oberster Stelle der damaligen Stadt- und Wohnungspolitik. Mit den für Ostdeutschland festgelegten Sonderabschreibungen von 50% bei Investitionen (Sonder-AfA) konnte sehr viel privates Kapital in die Sanierung und den Neubau gelenkt werden. Bereits in den 1990er Jahren konnten so ca. zwei Drittel des Gründerzeitbestands saniert und modernisiert werden. Zugleich wurde das DDR- Wohnungsversorgungssystem abgelöst und schrittweise wieder ein kapitalistischer Wohnungsmarkt etabliert. Das beinhaltete auch die Restitution bzw. Privatisierung vormals volkseigener Bestände, was vor allem die ab 1990 in kommunalem Besitz befindliche Leipziger Wohnungs- und Baugesellschaft (LWB) betraf, die zu ihrer Gründung knapp 137.000 Wohnungen in ihrem Bestand hatte. Etwa 58.000 ihrer Wohnungen wurden restituiert, weitere 23.000 Wohnungen im Zuge der Altschuldenhilferegelung in den 1990er und 2000er Jahren verkauft. Zur Konsolidierung des hoch verschuldeten Unternehmens wurden in den 2000er und Anfang der 2010er Jahre ca. 10.000 Wohnungen in geschlossenen Beständen und im Streubesitz privatisiert, teilweise an internationale Investoren (vgl. www.lwb.de). Den Leipziger Wohnungsmarkt dominieren mittlerweile Privateigentümer, Wohnungseigentümergemeinschaften und Wohnungsunternehmen, die zum überwiegenden Teil in Westdeutschland lokalisiert sind und renditeorientiert agieren. Die kommunale LWB verfügt derzeit über 35.300 Wohnungen, was etwa 10,6% des Gesamtbestands ausmacht, die Genossenschaften besitzen 53.100 Wohnungen, was einem Anteil von ca. 14% entspricht. Beide Akteure sind maßgeblich zur Sicherung von bezahlbarem Wohnen in Leipzig, die Durchschnittsmiete der LWB-Wohnungen betrug 2018 5,23 €/m² (www.lwb.de) bei den Genossenschaften lag sie 2018 bei 5,03 €/m² (Leipziger Genossenschaften 2019), beides deutlich unter dem städtischen Durchschnitt der Bestandsmieten (vgl. Abb. 2). Zur Behebung des Wohnungsmangels wurden zwischen 1991 und 2000 ca. 47.000 Wohneinheiten errichtet, ein Plus von 18,3% bezogen auf den damaligen Bestand (Statistisches Landesamt 2011: 6). Im Zusammenwirken mit der oben beschriebenen Schrumpfung in den 1990er Jahren führte dies jedoch zu massiven Angebotsüberhängen. Zur Jahrtausendwende avancierte Leipzig mit ca. 69.000 leerstehenden Wohnungen (21% des Bestands) zur „Hauptstadt des Wohnungsleerstands in Deutschland“ (Rink Dieter Rink 180 2015). Das führte um 2000 zu einem neuerlichen Wechsel in der Stadtentwicklungs- und Wohnungspolitik. Um die hohen Leerstände abzubauen und das kommunale sowie die genossenschaftlichen Wohnungsunternehmen zu entlasten, wurde im Rahmen des Stadtumbaus Marktkonsolidierung betrieben. Den ursprünglichen Planungen zufolge sollten in Leipzig ca. 20- 25.000 Wohneinheiten, ca. 6-8% des Bestands bzw. ein reichliches Drittel der leerstehenden Wohnungen, abgerissen werden. Die Stadt gibt an, dass sie zwischen 2001 und 2012 ca. 13.740 Wohneinheiten zurückgebaut hat (Auskunft Stadtplanungsamt) – reichlich die Hälfte dessen, was ursprünglich geplant war. Der Neubau ging in den 2000er Jahren stark zurück, die Sanierung der Altbauten kam praktisch zum Erliegen. Durch den Rückbau und die wachsende Nachfrage verringerte sich der Wohnungsleerstand bis 2011 substanziell auf ca. 39.000 leerstehende Wohnungen und eine Quote von 12,1% – die höchste der größten deutschen Städte (Rink und Wolff 2015, vgl. Abbildung 1). Anfang der 2010er Jahre belebte sich der Wohnungsmarkt wieder im Gefolge des starken Wachstums, Sanierung und Neubau kamen wieder in Gang. Beides findet fast ausschließlich im höher- und höchstpreisigen Segment statt und wird fast ausschließlich privat finanziert. Dabei werden wieder neue und sanierte Wohnungen auf dem Kapitalmarkt vermarktet, außerdem erweitern private Wohnungs- und Immobilienunternehmen sowie Investoren ihre Portfolio (Rink et al. 2014a, 2014b). Im Laufe der 2010er Jahre konnte der Neubau auf 1500-2000 WE pro Jahr und damit ca. 0,5% jährlichen Zuwachs gesteigert werden, etwas niedriger liegt der Grad der Sanierung von Altbauten, der zwischen 1000 und 1500 Wohneinheiten jährlich geschätzt wird. Der Abriss war bereits Ende der 2000er Jahre stark rückläufig, 2015 wurde dann ein offizieller Abrissstopp verkündet. Rein rechnerisch gibt es immer noch mehr Wohnungen als Haushalte und die Wohnungsversorgungsquote beträgt 100,4% – ein im Vergleich mit anderen deutschen Großstädten guter Wert. Der Wohnungsleerstand war in den 2010er Jahren stark rückläufig, die Quote ist von 12,1% im Jahr 2011 auf etwa 4,0% im Jahr 2017 gesunken (vgl. Abbildung 1). Der marktaktive Anteil ist jedoch geringer, für das Jahr 2018 hat die Stadt den marktaktiven Leerstand auf unter 2% geschätzt.1 Die Mietpreissteigerungen bei Neubau und Sanierung sowie die dynamisch anziehende Nachfrage haben zu z.T. deutlichen Preissteigerungen bei Neuund Wiedervermietungsmieten geführt, wo Sprünge von 10% bis 20% zu 1 „Wir haben in Leipzig Wohnungsnot“ (Leipziger Volkszeitung vom 11.09.2018). Leipzig 181 beobachten sind. Auch in die Bestandsmieten ist inzwischen Bewegung gekommen, allerdings von einem niedrigen Niveau aus und mit moderaten Steigerungen leicht unterhalb der Inflationsrate. Zwischen 2009 und 2018 sind die durchschnittlichen Nettokaltmieten im Bestand insgesamt um ca. 18% gestiegen und lagen damit unterhalb der Inflationsrate. Abbildung 1: Wohnungsleerstand in Leipzig, 1990-2017 Quellen: GWZ 1995, 2011, Monitoringberichte der Stadt Leipzig und eigene Kalkulationen. Im Jahr 2018 ermittelte die kommunale Bürgerumfrage eine durchschnittliche Miete von 5,88 €/m2 (Median) (Stadt Leipzig 2019a). Die Angebotsmieten liegen aber darüber und haben sich in den letzten Jahren von der Entwicklung der Bestandsmieten abgekoppelt (vgl. Abbildung 2). Eine Analyse der Angebotsmieten auf der Grundlage der Empirica-Preisdatenbank für Leipzig ergab, dass 2017 18% der angebotenen Wohnungen im höher- und höchstpreisigen Segment von über 8 bzw. 10 €/m² nettokalt lagen (Rink et al. 2018). Laut einem aktuellen Wohnungsmarktbericht betrug der Median der Miete bei Erstbezug 2018 nettokalt 8,71 €/m2 (Pisa-Immobilien 2019: 8). Leipzig ist damit in Bezug auf die Mieten zwar immer noch eine Niedrigpreisstadt und die günstigste der großen Großstädte Deutschlands, aber sie ist eben auch eine Niedrigeinkommensstadt. Für 2018 wurde eine relativ hohe Mietbelastungsquote von 30% gemessen (Warmmiete, Stadt Leipzig 2019a). Insgesamt hat sich im Verlauf der 2010er Jahre der Mietermarkt wieder zum Vermietermarkt gewandelt, in Teilen der Innenstadt zeigt sich 0% 5% 10% 15% 20% 25% marktaktiv nicht marktaktiv gesamt Dieter Rink 182 das in einem wachsenden Verdrängungsdruck (Rink 2015). Entsprechend der oben dargestellten positiven Bevölkerungsprognosen wird für den Zeitraum bis 2030 ein zusätzlicher Bedarf von ca. 2.500-3.000 Wohnungen pro Jahr kalkuliert. Abbildung 2: Bestands- u. Angebotsmieten 2010-2017 (€/m2) Quelle: Stadt Leipzig. Im Jahr 2018 wurden bereits über 2.000 Wohnungen fertiggestellt, damit ist die Lücke nicht mehr so groß. Allerding besteht hier ein eklatanter Mismatch, da die neuen Wohnungen praktisch ausschließlich im höher- und höchstpreisigen Segment auf den Markt kommen, die Nachfrage aber vor allem auf die preiswerten Segmente gerichtet ist. Im Segment der (sehr) teuren neuen Wohnungen gibt es seit einiger Zeit Vermietungsprobleme und bildet sich ein neuer Leerstand aus, der ein Ende des Baubooms einläuten könnte. 3. Problemdefinition und Agenda-Setting In Leipzig waren einige spektakuläre Verdrängungsfälle in der Innenstadt in den Jahren 2011/12 Auslöser öffentlicher Gentrifizierungsdebatten (vgl. Rink 2015). Zunächst machten neue Initiativen, wie „Leipzig – Stadt für alle“, auf die damit verbundenen Probleme aufmerksam. Sie kritisierten die anhaltende Privatisierung kommunaler Bestände, forderten den Erhalt von 4,00 4,50 5,00 5,50 6,00 6,50 7,00 7,50 8,00 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Gesamtmiete Angebotsmiete Bestandsmiete Leipzig 183 Clubs und Freiräumen und warnten frühzeitig vor der Verknappung preiswerten Wohnraums. Auch das Thema Wohnungspolitik gelangte dabei auf die Agenda und spielte bei den Wahlkämpfen der Jahre 2012 bis 2014 (Oberbürgermeister-, Kommunal- und Landtagswahlen) eine zunehmende Rolle. Die Frage, ob es in Leipzig wohnungspolitischen Handlungsbedarf gebe, wurde jedoch sehr kontrovers diskutiert, zumal im Jahr 2009 erst das letzte wohnungspolitische Konzept verabschiedet worden war (Brecht 2015). Während einige Experten bei anhaltend hoher Zuwanderung schon kurzfristig mit einem angespannten Markt rechneten, betonten Vertreter der Wohnungswirtschaft, der Markt würde sich lediglich „normalisieren“. Stadtpolitik und -verwaltung erkannten zunächst allenfalls einen künftigen Mangel an preiswertem Wohnraum, auf den man sich rechtzeitig vorbereiten könne. 2011 wurde durch die Ergebnisse des Zensus die Leipziger Einwohnerzahl um etwa 20.000 Einwohner nach unten korrigiert. Die Ergebnisse der ebenfalls 2011 durchgeführten Gebäude- und Wohnungszählung (GWZ) erbrachten für Leipzig ca. 12.000 Wohnungen mehr und etwa 6.000 Wohnungen Leerstand mehr. Die Zahlen wurden 2012 und 2013 bekannt gegeben, was insofern Einfluss auf das Agenda-Setting hatte, indem es zunächst den Druck aus der Debatte nahm und Kritikern, wie etwa „Leipzig – Stadt für alle“, eines der wichtigsten Argumente entschärfte. Dennoch mündete das Agenda-Setting bereits 2013 in einen Stadtratsbeschluss zur Erarbeitung eines neuen wohnungspolitischen Konzepts. Die Frage nach dessen Notwendigkeit bzw. ob und wenn ja in welchem Umfang Wohnungsneubau notwendig ist und ob Leipzig überhaupt einen angespannten Wohnungsmarkt hat, wurde von einigen Akteuren aber weiter kontrovers diskutiert und unterschiedlich bewertet. Im Zentrum dieser öffentlich geführten Debatte stehen weiter die Leerstandsquote und die damit verbundene Frage der Anspannung des Wohnungsmarktes. So schätzten etwa die Leipziger Immobilienmarktakteure (private und genossenschaftliche Wohnungsunternehmen) ein, dass sich die Entwicklung Leipzigs und damit auch des Immobilienmarktes zum ersten Mal seit der Wende stabilisiere (WR Immocom 2014). Sie sprechen von einer „zwanzigjährigen Übergangssituation“ bzw. einer „ostdeutschen Ausnahmesituation, die nirgendwo in normal funktionierenden Städten und Gemeinden anzutreffen ist“ (ebd.: 2). Sie forderten eine „belastbare Marktbeschreibung“ und verwiesen auf die durch die GWZ 2011 erbrachten viel höheren Leerstände in Leipzig sowie die nach wie vor gegebene Verfügbarkeit von bezahlbaren Wohnungen (ebd.: 1f.). Auch in den Folgejahren spielten die Leerstände weiter eine zentrale Dieter Rink 184 Rolle in der wohnungspolitischen Diskussion, zuletzt verwiesen sechs Genossenschaften auf ausreichend Leerstand und Fluktuation und bezweifelten die von der Stadt angegebene Leerstandsquote von unter 2%. Sie gehen von „einem funktionierenden Wohnungsmarkt“ aus, der „stabil und im Gleichgewicht befindlich“ sei (Leipziger Genossenschaften 2019). Leipzigs Baubürgermeisterin Dorothee Dubrau erklärte demgegenüber mit Verweis auf die niedrige Quote des marktaktiven Leerstands von unter 2%, dass Leipzig „Wohnungsnot“ habe (Rometsch 2018). Neben der Leerstandsdebatte ist auch die Gentrifizierungsdiskussion weitergelaufen und wird von neuen Verdrängungsfällen gespeist. Auf öffentliche Veranstaltungen und in den Medien werden in diesem Kontext auch immer wieder wohnungspolitische Forderungen formuliert, etwa die nach Milieuschutz. Während einige Wohnungsunternehmen Gentrifizierung bagatellisieren, wird sie von zivilgesellschaftlichen Akteuren und Teilen der Medien problematisiert und skandalisiert. Zusammenfassend lassen sich im Agenda-Setting drei Themen bzw. Probleme ausmachen: Wohnungsknappheit, Bezahlbarkeit des Wohnens und Verdrängung bzw. Segregation. 4. Wohnungspolitik in Leipzig: Konzepte, Instrumente und ihre Umsetzung Die Stadt Leipzig hat schon mit ihrem ersten Konzept aus dem Jahr 1994 der Wohnungspolitik eine wichtige Rolle eingeräumt. Übergreifendes Ziel war die Überwindung der sozialistischen Wohnungspolitik durch die Etablierung eines „funktionierenden Wohnungsmarktes“ (Stadt Leipzig 1994). Dabei sollte aber sichergestellt werden, „dass alle Bewohner entsprechend ihren finanziellen Möglichkeiten und den unterschiedlichen Bedürfnissen bezahlbaren Wohnraum finden“ (ebd.: 2). Infolge des hohen Leerstands wurde Anfang der 2000er Jahre eine Neuformulierung der Wohnungspolitik erforderlich. Nunmehr ging man von einer gesicherten Wohnungsversorgung aller Einkommensgruppen aus, da sich der Wohnungsmarkt zu einem „Mietermarkt“ entwickelt habe (Stadt Leipzig 2002: 10, Brecht 2015: 58). Angesichts dessen wurden „neue Strategien der Stadtentwicklungsund Stadterneuerungspolitik erforderlich (Stadt Leipzig 2002: 3): im Klartext Wohnungsabrisse, um das Angebot der geschrumpften Nachfrage anzupassen. Durch Aufwertungsmaßnahmen in den innerstädtischen Altbaubeständen sollte die Attraktivität des Leipziger Wohnungsmarktes gesteigert werden, um wieder Einwohner in die Stadt zu locken. Das wurde aktiv von der Imagekampagne „Leipziger Freiheit“ begleitet. Bereits 2008 und Leipzig 185 2009 wurde ein neues wohnungspolitisches Konzept erarbeitet Stadt (Leipzig 2009). Die Wohnungsmarktentwicklung der 2000er Jahre wurde darin als positiv eingeschätzt, die Bevölkerung sei angewachsen und der Leerstand sei zurückgegangen. Trotz prognostizierter weiter steigender Einwohnerzahlen wurde jedoch keine grundsätzliche Veränderung der Leerstandsproblematik erwartet, der Stadtumbau, d.h. der Abriss von Wohnungen, wurde als ein „notwendiger Baustein einer zukunftsfähigen Stadtentwicklung“ erkannt (ebd.: 4). Als oberstes Ziel der Leipziger Wohnungspolitik wurde formuliert, „Leipzig als attraktiven und konkurrenzfähigen Wohnungsstandort der Region weiter zu entwickeln“ (ebd.: 8). Zentral dafür sei die Schaffung eines zukunftsfähigen und nachfragegerechten Wohnungsangebots, das einerseits neue Qualitäten und neue Wohnformen, andererseits Reduzierung des dauerhaft nicht marktgängigen Wohnungsbestands einschließe (ebd.: 8 f.). Um die Attraktivität des Wohnungsmarktes zu steigern, wurde Neubau im mittelpreisigen Segment sowie die Förderung von höherpreisigen Wohnprojekten für eine „zahlungskräftige, kreative Klientel“ (ebd.: 13) angezielt. Mit dieser differenzierten Strategie, die Abriss, Sanierung und Aufwertung sowie Neubau einschloss, stellte sich Leipzig auf die geänderten Rahmenbedingungen ein. Die ab 2009 verfolgte Wohnungspolitik war insofern eine Korrektur und Ergänzung des Konzepts von 2002, aber keine grundlegende Neuausrichtung. Eine Neuausrichtung wurde bereits vier Jahre später mit dem Beschluss der Erarbeitung eines neuen wohnungspolitische Konzepts eingeleitet. Im Unterschied zu vorherigen Konzepten wurde eine Expertenkommission gebildet und ein breiter Beteiligungsprozess gestartet (s.u.). Ausgangspunkt des Beschlusses und des Konzepts war, dass Leipzig Anfang der 2010er Jahre schneller gewachsen war, als dies in den Jahren zuvor erwartet und prognostiziert worden war. Der Wohnungsneubau und der Erhalt bezahlbarer Wohnungen rückten nunmehr in den Fokus der Wohnungspolitik, ähnlich wie nach der Wiedervereinigung (Stadt Leipzig 2015). Angesichts „abschmelzender Wohnungsleerstände, bislang moderat steigender Mieten sowie ansteigender Neubautätigkeiten gibt es in Leipzig noch keinen angespannten Wohnungsmarkt" und „keinen Wohnraummangel“ (ebd.: 6, 18). Als besondere Herausforderung werden die „Unsicherheiten über den Umfang des weiteren Bevölkerungswachstums“ (ebd.: 6) herausgestellt. Das Konzept basiert auf der Orientierung an mäßigem bis starkem längerfristigem Bevölkerungswachstum, es nimmt „aber auch die Risiken einer noch stärkeren oder schwächeren Nachfrageentwicklung in den Blick“ (ebd.: 6), dazu wurden drei Szenarien erarbeitet. Im Konzept wird von einem nötigen Neubauvolumen von 1.000-1.500 Wohnungen/Jahr und der Sanierung von Dieter Rink 186 ca. 1.500 Wohnungen/Jahr ausgegangen (ebd.: 10). Die übergeordnete Leitlinie des neuen Konzepts knüpft an die bis dato verfolgte Wohnungspolitik an: Leipzig soll als attraktiver und konkurrenzfähiger Wohnstandort weiterentwickelt werden. Zusätzlich sollen adäquater Wohnraum für alle auch unter Wachstumsbedingungen bereitgestellt und Freiräume für vielfältige Lebensformen als besonderes Merkmal Leipzigs erhalten werden (ebd.: 17). Aufbauend auf diesen Leitlinien werden im Konzept eine ganze Reihe, um nicht zu sagen eine Vielzahl an Instrumenten und Maßnahmen aufgeführt und diskutiert, etwa die Absenkung der Kappungsgrenze, die Mietpreisbremse, die Milieuschutzsatzung, das Zweckentfremdungsverbot, die Konzeptvergabe, städtebauliche Verträge u.a.m. (ebd.: 18 ff.). Allerdings wird die Anwendung der Instrumente unter Vorbehalt gestellt: erst bei „…klaren Anzeichen eines angespannten Wohnungsmarktes“ soll die Beantragung einzelner Instrumente und Maßnahmen geprüft werden (ebd.: 36). Dazu wurde im Rahmen des Wohnungsmarktmonitorings ein spezifisches Indikatorenset entwickelt und jährlich die Anspannung des Leipziger Wohnungsmarktes gemessen. Schon für 2017 wurde für Leipzig erstmals ein angespannter Wohnungsmarkt indiziert und entsprechende Instrumente angewandt (s.u.). Mit dem neuen Konzept ist die Leipziger Wohnungspolitik klar auf Wachstum ausgerichtet worden. Das neue Konzept enthält einen Kompromiss aus sozialen Zielen, alternativen Ansprüchen und ökonomischen Interessen, ökologische bzw. klimapolitische Belange spielen demgegenüber praktisch keine Rolle. Nach der Verabschiedung des wohnungspolitischen Konzepts setzte dessen Umsetzung ein, sukzessive erfolgt seitdem die Implementierung wohnungspolitischer Instrumente. Zur Umsetzung wurden für den Haushalt 2016/17 erstmals kommunale Mittel eingestellt, wenngleich keine sehr hohen. An Instrumenten wurde Mitte 2017 auf Antrag der Grünen die abgesenkte Kappungsgrenze im Stadtrat beschlossen und beim Freistaat Sachsen beantragt, die eine Begrenzung der Mietpreissteigerungen auf insgesamt 15% in drei Jahren beinhaltet. Nach der Zustimmung durch den Freistaat Sachsen wurde sie Anfang 2018 für zunächst zwei Jahre eingeführt. Im Jahr 2019 hat der Stadtrat eine Verlängerung beschlossen, die wiederum beim Freistaat beantragt wurde, nunmehr mit einer Laufzeit von fünf Jahren. Der Freistaat Sachsen hatte zunächst kein Programm der sozialen Wohnraumförderung, die vom Bund dafür bereitgestellten Mittel wurden vielmehr anderweitig verwendet, z.B. zur Förderung altersgerechter Sanierungen oder von Eigenheimen. Im Jahr 2016 wurde dann durch die sächsische Staatsregierung ein zunächst auf die Jahre 2017-2019 begrenztes Programm aufgelegt. Daraus erhält Leipzig seit 2017 pro Jahr etwa 20 Mio. € Fördermittel, Leipzig 187 die noch bis 2021 abfinanziert werden können. Dieses Geld wird als direkter Zuschuss zur Investition gewährt, es bewirkt eine um 35% verminderte Miete. Bislang wurden für etwa 500 Wohneinheiten Verträge abgeschlossen, die ersten im Bestand geförderten Mietwohnungen sind 2019 auf den Markt gekommen, die Neubauwohnungen werden 2020 und 2021 fertiggestellt. Die Stadt hat erhebliche Probleme, private Investor*innen für das Programm zu finden, die LWB wurde bereits dazu verpflichtet und die Wohnungsgenossenschaften sollen dafür gewonnen werden. Im Zuge der Planung eines neuen Quartiers am Eutritzscher Freibahnhof handelte die Stadt mit dem Developer, der CG-Gruppe, einen städtebaulichen Vertrag aus, der neben der anteiligen Kostenübernahme für Kitas und Schulen einen Anteil von 30% sozial gefördertem Wohnraums vorsieht. Dieser Vertrag wurde zum Vorbild für die beiden anderen in der Planung befindlichen Quartiere, den Bayrischen Bahnhof und die Westseite des Hauptbahnhofs. Wenn diese Vereinbarungen auch umgesetzt werden, dann kommen im Laufe der 2020er Jahre allein hier ca. 1.500 bezahlbare bzw. geförderte Neubauwohnungen auf den Markt. In der Aktualisierung der Eigentümerziele der LWB hat der Stadtrat deren wichtige sozialpolitische Rolle für die Versorgung einkommensschwacher Gruppen bekräftigt. Um sich auf den wachsenden Markt einzustellen, wurde eine Aufstockung des Bestands um ca. 5.000 Wohnungen bis 2025 beschlossen „sofern dies mit der finanziellen Leistungs- und Investitionsfähigkeit … vereinbar ist“. Die LWB soll dabei 50% zur Schaffung von mietpreis- und belegungsgebundenem Wohnraum im Neubau und durch die Sanierung leerstehender Wohnungen einsetzen. Bereits 2018 hatte der Stadtrat die Einführung von sozialen Erhaltungssatzungen beschlossen und die Verwaltung beauftragt, entsprechende Analysen für 5 Quartiere (Westen, Nordwesten, Norden, Osten, Connewitz – in insgesamt 30 von 310 statistischen Bezirken) durchzuführen. Auf der letzten Sitzung des alten Stadtrats im Juni 2019 wurde dann die Aufstellung sozialer Erhaltungssatzungen für insgesamt zehn Gebiete beschlossen. Im Jahr 2020 sollen rechtssichere Satzungsentwürfe für die Gebiete vorliegen und beschlossen werden. Bei der Konzeptvergabe erfolgte 2016 ein erster Start, bei dem das Liegenschaftsamt unabgestimmt fünf Grundstücke ausschrieb. Nach vehementer Kritik durch „Leipzig – Stadt für alle“ und andere Akteure wurden die Ausschreibungen zurückgezogen und in einem partizipativen Verfahren Kriterien erarbeitet. Auf dieser Grundlage wurden 2018 zwei Grundstücke der kommunalen Wohnungsgesellschaft LWB im Erbbaurecht vergeben, derzeit befinden sich drei weitere im Verfahren und Ende 2019 wurden drei weitere für 100% sozialen Wohnungsbau ausgeschrieben. Die Konzeptvergabe ist insofern ein ambitioniertes Instrument, Dieter Rink 188 hat aber nur eine sehr begrenzte Wirkung. Außerdem sind hier noch als sozialpolitische Instrumente die Kosten der Unterkunft (KdU) zu nennen, die 2017 für 36.965 Bedarfsgemeinschaften gezahlt wurden und das Wohngeld, das 2017 6.980 Menschen empfangen haben. Die Instrumente werden zwar schneller als erwartet eingesetzt, allerdings meist durch Stadtratsinitiativen und teilweise auch auf öffentlichen Druck hin, wie beispielsweise bei den Erhaltungssatzungen. 5. Wohnungspolitische Akteure und Governancestrukturen Zur Erarbeitung des neuen wohnungspolitischen Konzepts wurde von der Stadt 2014 eine Expertenkommission einberufen. Hier wurde im Unterschied zu vorherigen Konzeptverfahren ein breiter Ansatz gewählt. Dem Gremium gehören Vertreter*innen aller Stadtratsfraktionen an, der Wohnungsgenossenschaften sowie einiger privater Wohnungsunternehmen, von Verbänden und der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft sowie Vertreter aus den Städten des KoopStadt-Verbunds (Bremen, Nürnberg) sowie aus Halle und Dresden. In der Expertenkommission bildeten die Genossenschaften einen Block, teilweise traten sie auch mit privaten Wohnungsunternehmen mit gemeinsamen Statements in die Öffentlichkeit (z.B. WR Immocom 2014). Die Expertenkommission Wohnungspolitik war in Leipzig kein Bündnis für Wohnen in dem Sinne, dass Vereinbarungen getroffen, Kooperationsverträge geschlossen oder verbindliche Verpflichtungen eingegangen wurden, wie das in anderen Städten der Fall ist. Viel eher war sie eine Beteiligungsmaßnahme, deren Zweck darin bestand, alle relevanten Akteure in die Formulierung einer neuen kommunalen Wohnungspolitik einzubinden. Im Rahmen der Formulierung des Konzepts wurden Akteurs- und Expertenworkshops sowie öffentliche Veranstaltungen durchgeführt. Nach der Verabschiedung des Konzepts hatten 2016-2018 jährliche Workshops stattgefunden, die der Information und dem Austausch dienten. Zur Umsetzung des wohnungspolitischen Konzepts wurde das „Netzwerk Leipziger Freiheit“ mit einer Koordinierungsstelle gegründet (Stadt Leipzig 2019b). Um die Ressourcen der Verwaltung zu bündeln wurde 2019 das Amt für Stadterneuerung und Wohnungsbauförderung (ASW) in Amt für Wohnungsbau und Stadterneuerung (AWS) umbenannt. Damit ist eine Neustrukturierung verbunden, es gibt jetzt eine Abteilung, die ausschließlich für Wohnungsbau zuständig ist. Schließlich ist noch die AG Wohnen zu nennen, eine verwaltungsinterne Einheit aus verschiedenen Ämtern, die z.B. die Grundlagen für Mietspiegel oder KdU-Sätze erarbeitet. Im Zuge des Leipzig 189 OBM-Wahlkampfs hat der amtierende OBM Burkhard Jung Anfang 2020 ein „Bündnis für bezahlbares Wohnen“ einberufen. Ihm gehören Vertreter der privaten, genossenschaftlichen und dem kommunalen Wohnungsunternehmen, der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft an. Auf dem ersten Treffen wurden eine Liste von wohnungspolitischen Themen und vierteljährliche Treffen vereinbart. Ob die Arbeit dieses Bündnisses auch in konkrete Ziele und verbindliche Vereinbarungen mündet, ist bislang offen. Die lokalen politischen Parteien und ihre Stadtratsfraktionen nahmen 2012/13 die öffentlichen Diskussionen zu Gentrifizierung auf und begannen sich (wieder) mit Wohnungspolitik zu befassen. Bei der Stadtratswahl 2014 spielte die Wohnungspolitik schon eine gewisse Rolle, hier wurden erste programmatische Aussagen formuliert. Im Kontext der Kommunalwahl 2019 wurde Wohnungspolitik dann breit thematisiert und war das Topthema, ihre Notwendigkeit wird angesichts des anhaltenden starken Wachstums von allen Parteien anerkannt. Der Leipziger Markt wird allerdings unterschiedlich eingeschätzt. So hält etwa die FDP Leipzigs Mieten im Vergleich mit anderen deutschen Großstädten für bezahlbar (FDP 2019: 4), während die LINKE einen „inzwischen sehr angespannten Wohnungsmarkt“ diagnostiziert (Linke Leipzig 2019: 22). Generell lassen sich die Positionen in eher marktbasierte und eher sozial ausgerichtete unterscheiden. So setzen etwa die CDU und die FDP vor allem auf den Neubau, der durch Anreize für Investoren, die Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren und ein investitionsfreundliches Klima angekurbelt werden soll. Bei der AfD liegt der Fokus auf dem Eigenheim, sie will dem Eigenheimbau insbesondere für junge Familien, „durch großzügige Förderung mehr Gewicht“ verleihen (Afd 2019: 15), die FDP will die Eigentums- und Selbstnutzerquoten erhöhen (FDP 2019: 4). Die CDU will „Angebote für alle Einkommensgruppen“ schaffen, was „sozialen Wohnungsbau, normalpreisige und hochpreisige Angebote sowie Einfamilienhäuser“ einschließe (CDU 2019: 3). (Weitere) Regulierungen des Wohnungsmarktes werden abgelehnt. Bei der Bewältigung der Aufgaben auf dem Wohnungsmarkt wird in erster Linie auf private Investoren gesetzt, die LWB als kommunales Unternehmen solle sich „auf ihr Kerngeschäft fokussieren und das realistische Ziel einer Erhöhung ihres Kernbestands auf 40.000 Wohnungen bis 2030“ verfolgen – so die CDU (CDU 2019: 3). Grüne, LINKE und SPD setzen dagegen stärker auf eine sozialpolitische Ausrichtung der Wohnungspolitik, die weitere Regulierungen des Wohnungsmarktes einschließt. Das beinhaltet insbesondere auch Maßnahmen und Instrumente, die einen weiteren Mietenanstieg dämpfen und Verdrängung verhindern sollen. Am weitgehendsten sind diesbezüglich die Forderungen der LINKEN, für die Dieter Rink 190 Wohnungspolitik nicht nur Topthema des Wahlkampfes war, sondern das „soziale Hauptthema“ der gesamten Politik geworden ist, die LINKE versteht sich dezidiert auch als „Partei der Mieter*innen“ (Linke Leipzig 2019: 26). Sie will eine Offensive im sozialen Wohnungsbau von Bund und Land, die GRÜNEN fordern analog eine Ausweitung der sozialen Wohnraumförderung des Freistaats auf jährlich 100 Mio. € (Bündnis 90/Die GRÜNEN Leipzig 2019: 25 f.) und die SPD will, dass bis 2030 10.000 Sozialwohnungen in Leipzig errichtet werden (SPD 2019). Die LINKE, Bündnis 90/Die GRÜNEN und die SPD favorisieren die LWB als kommunale Wohnungsgesellschaft, die traditionellen Wohnungsgenossenschaften und neue gemeinnützige Träger. Die kommunale Politik folgt seit den 1990er Jahren dem sogenannten „Leipziger Modell“, das nicht auf festen Koalitionen beruht, sondern mit ständig wechselnden politischen Mehrheiten arbeitet. In wohnungspolitischen Fragen hat sich jedoch seit ca. 5-6 Jahren eine recht stabile rot-rot-grüne Konstellation bzw. „Gestaltungsmehrheit“ gebildet. Sie treibt die Wohnungspolitik seitdem mit größerer Vehemenz voran, was etwa an den Stadtratsbeschlüssen zur Einführung verschiedener wohnungspolitischer Instrumente ablesbar ist. Leipzig hat eine aktive und breit gefächerte Zivilgesellschaft sowie eine etablierte Protestkultur – das schlägt sich auch im Feld der Wohnungspolitik nieder. Bereits die ersten, einzelnen Gentrifizierungsfälle Ende 2011 bzw. Anfang 2012 lösten eine beachtliche Resonanz aus. In der Folge haben sie zur Gründung von wohnungs- und mietenpolitischen Initiativen und Gruppen geführt. Als erstes gründete sich Anfang 2012 direkt im Anschluss an eine öffentliche Veranstaltung zum Thema Gentrifizierung das Netzwerk „Leipzig – Stadt für alle“, eine klassische „Recht auf Stadt“-Gruppe. Sie unterstützt und berät seitdem Betroffene von Gentrifizierung, vernetzt die betroffenen Häuser und ist wohnungspolitisch aktiv. Die Initiative begleitet kritisch die Umsetzung der neuen Wohnungspolitik, etwa mit Stellungnahmen und Petitionen. Der Haus- und Wagenrat e.V. (HWR) gründete sich 2014 aus der Leipziger Hausprojekteszene heraus und agiert vor allem als Interessenvertreter für Hausprojekte und Wagenplätze, er befasst sich ebenfalls mit Stadtentwicklungs- und Wohnungspolitik. Die Initiative „Für das Politische“ bildete sich im Jahr 2013 vor dem Hintergrund von Gentrifizierung in Connewitz und organisiert seitdem vor allem Aktionen. Ähnlich ausgerichtet ist auch die 2014 gegründete Recht auf Stadt-Arbeitsgruppe von PRISMA, der Interventionistischen Linken in Leipzig. Ihr Ziel ist die Politisierung der Wohnproblematik, sie hat einige Protestaktionen selbst initiiert und sich an anderen beteiligt. Aus der Mobilisierung gegen die Gentrifizierung eines Hauses im Leipziger Westen ging im Frühjahr 2018 Leipzig 191 „Leipzig für alle“ hervor, daneben gibt es noch weitere Gruppen, die in Mieter*innenberatung und -vernetzung aktiv sind. Zu diesem Akteursspektrum gehören auch die aus den Besetzungen der 1990er Jahre hervorgegangene Alternative Wohngenossenschaft Connewitz (AWC eG), das seit 2009 in Leipzig aktive Mietshäuser Syndikat und die 2017 gegründete Solidarische Wohnungsgenossenschaft (SoWo eG). Der traditionelle, 1990 gegründete Mieterverein spielt demgegenüber bislang wohnungspolitisch eine relativ unbedeutende Rolle, allerdings hat er eine sehr große Basis von immerhin ca. 19.000 Mieter*innenhaushalten in Leipzig und Umgebung. Seit Ende 2018/Anfang 2019 lässt sich eine zunehmende Vernetzung dieser Gruppen und Initiativen untereinander beobachten. So werden etwa seit Anfang 2019 regelmäßige „Vollversammlungen“ durchgeführt, die dem Austausch und der Organisation übergreifender Aktionen dienen. Aus dem Spektrum dieser Gruppen und Initiativen heraus kam es seit 2012 auch immer wieder zu kleineren Mobilisierungen und Protesten. Anlässe bzw. Hintergründe waren meist spektakuläre Gentrifizierungsfälle, auf die sich dann auch die Forderungen richteten. Daran beteiligten sich zunächst nur wenige Hundert, meist jüngere Menschen vorwiegend aus dem linken Spektrum. Anfang April 2019 gehörte Leipzig mit ca. 3.000 Teilnehmer*innen dann zu den Städten mit den bundesweit größten Demonstrationen (Rink/Vollmer 2019). Das zeigt, dass das Mobilisierungspotenzial in Leipzig im Laufe der Jahre gewachsen ist und inzwischen ein Stück über die linke Szene hinausreicht. Die Gruppen, Initiativen und Netzwerke haben im Verlauf der 2010er Jahre wohnungspolitische Themen auf die öffentliche und kommunale Agenda gesetzt. Sie haben den Druck auf die politischen Parteien erhöht, einige Forderungen fanden sich später in Stadtratsanträgen aus dem rot-rot-grünen Spektrum wieder. Sie haben sich außerdem dafür eingesetzt, dass alternative Wohnformen im neuen wohnungspolitischen Konzept explizit berücksichtigt wurden. 6. Fazit und Ausblick Die Stadtentwicklung und der Wohnungsmarkt in Leipzig haben seit der Vereinigung 1990 recht unterschiedliche Phasen durchlaufen, mit einigen extremen Ausprägungen, wie etwa der starken Schrumpfung in den 1990er Jahren, den extrem hohen Wohnungsleerständen um 2000 oder dem starken Wachstum in den 2010er Jahren. Wie gezeigt, reagieren die unterschiedlichen, ja z.T. gegensätzlichen Wohnungspolitiken auf diese starken bzw. extremen Veränderungen. Im Hinblick darauf, dass seit Anfang bzw. Mitte Dieter Rink 192 der 1990er Jahre durchgängig kommunale Wohnungspolitik betrieben wird, zeigt sich eine Kontinuität. Im Hinblick auf die Ausrichtung der Wohnungspolitik können zwei Paradigmenwechsel identifiziert werden, die sich an den wohnungspolitischen Konzepten von 2002 und 2015 festmachen lassen. Die wesentlichen Änderungen der neuen Wohnungspolitik seit 2015 bestehen in der expliziten Ausrichtung auf Wachstum, also wieder einer Angebotsausweitung, der Bezahlbarkeit des Wohnens, einer stärkeren sozialen Ausrichtung auf die Versorgung einkommensschwacher Gruppen sowie der (weiteren) Steigerung der Attraktivität des Wohnungsmarktes, um andere Ziele der Stadtentwicklung zu erfüllen. In der Wohnungspolitik wurde im Verlaufe der 2010er Jahre ein bemerkenswertes Umsteuern vollzogen, indem der Abriss beendet und die Angebotsausweitung auf die Agenda gesetzt wurde. Der Wechsel in der Leipziger Wohnungspolitik wird etwa evident, wenn man die LWB nimmt, die im Zuge der Marktkonsolidierung der 2000er Jahre massiv abgerissen hat (knapp 10.000 Wohnungen) und nun bis Mitte der 2020er Jahre ihren Bestand substanziell um ca. 5000 Wohnungen erweitern soll. Betrachtet man sich diesen neuen Politikzyklus, so brauchte es allerdings einige Zeit vom Agenda-Setting bis zur Umsetzung. Die Wirkungen der neuen Wohnungspolitik werden sich sogar erst in diesem Jahrzehnt vollziehen: Wohnungspolitik ist träge, das trifft offensichtlich in besonderer Weise auf eine Stadt zu, die aus einer langen „Leerstands-Depression“ kommt. Wohnungspolitik hat in Leipzig in den 2010er Jahren einen generellen Bedeutungsgewinn erfahren und rangiert nach dem Schul- und Kitabauprogramm und neben der Verkehrspolitik praktisch an zweiter Stelle. Aber im Unterschied zu den beträchtlichen kommunalen Mitteln, die etwa für das Schul- und Kitabauprogramm aufgewendet werden – für das sich die Stadt sogar neu verschuldet hat – und dem ordentlichen Etat der Verkehrspolitik ist das kommunale Budget der Wohnungspolitik vergleichsweise bescheiden. Ohne Bundes- und Landesmitteln, etwa für die soziale Wohnraumförderung, wäre die Stadt auf diesem Politikfeld praktisch nicht handlungsfähig, bislang kommen vor allem „weiche“ Instrumente zum Einsatz. Seit 2002 erfolgt eine Einordnung von Wohnungspolitik in die integrierte Stadtentwicklung, die den Vorteil einer übergreifenden Steuerung hat. Wohnungspolitik wird damit freilich auch in den Dienst von Stadtentwicklung gestellt und bekommt dadurch teilweise instrumentellen Charakter, ein attraktiver Wohnungsmarkt soll den Zuzug befördern und die Einwohner- Leipzig 193 zahl steigern: ein Konzept, das in den 2010er Jahren in Leipzig extrem erfolgreich war. Mit der Einbindung des neuen wohnungspolitischen Konzepts als Fachkonzept Wohnen in das 2018 verabschiedete Integrierte Stadtentwicklungskonzept (Stadt Leipzig 2018) wird Wohnungspolitik umfassend auf mittelfristiges starkes Wachstum ausgerichtet. Maßgeblicher Akteur der neuen Wohnungspolitik ist die Stadtverwaltung, insbesondere das Stadtplanungsamt, das Amt für Wohnungsbau und Stadterneuerung sowie das Sozialamt. Von Seiten der Verwaltung wurden für die Umsetzung des Konzepts entsprechende Governance-Strukturen geschaffen. Der Stadtrat hat seit 2012/13 mit seiner rot-rot-grünen Mehrheit die Wohnungspolitik mit zahlreichen Beschlüssen vorangetrieben, in diesem Politikfeld hat sich im Unterschied zum sonst praktizierten „Leipziger Modell“ eine stabile und belastbare rot-rot-grüne Konstellation bzw. Gestaltungsmehrheit etabliert. Die Expertenkommission Wohnungspolitik hat in der Phase der Erarbeitung und Formulierung der neuen Wohnungspolitik 2014/15 eine maßgebliche Rolle gespielt, in dieser Phase war auch die Partizipation der Bevölkerung am größten. Maßgeblichen Einfluss auf die Ausgestaltung und die Umsetzung der neuen Wohnungspolitik haben freilich die großen privaten Wohnungs- und Immobilienunternehmen, die vor allem wirtschaftliche Ziele verfolgen. Es waren die neuen stadt- und wohnungspolitischen Initiativen, wie z.B. „Leipzig – Stadt für alle“, die das Thema in die Stadtöffentlichkeit und auf die politische Agenda gebracht haben. Von ihrer Seite wird beständig öffentlicher Druck auf die Umsetzung der neuen Wohnungspolitik ausgeübt, wie das insbesondere bei der Konzeptvergabe oder der Einführung von sozialen Erhaltungssatzungen zu beobachten war bzw. ist. Die Wirkungen der neuen Wohnungspolitik sind freilich noch bescheiden, auf das Neubau- und Sanierungsgeschehen hat sie bislang keinen nennenswerten Einfluss. Die beschlossenen Instrumente und Maßnahmen werden erst in Zukunft, im Laufe der 2020er Jahre, greifen (z.B. die soziale Wohnraumförderung, die sozialen Erhaltungsgebiete, die städtebaulichen Verträge oder das Neubauprogramm der LWB). Die kommunalen Mittel und Ressourcen zur Umsetzung des wohnungspolitischen Konzepts sind begrenzt. Insgesamt besteht eine hohe Abhängigkeit von bundes- und landespolitischen Ressourcen, Entscheidungen und Regelungen. Daran dürfte sich auch in absehbarer Zukunft nichts ändern, insofern wird es für die Wohnungsprobleme in Leipzig keine schnelle und keine einfache Lösung geben. Dieter Rink 194 Literatur AfD Leipzig 2019: Wende für Leipzig. Kommunalwahlprogramm der AfD Leipzig 2019, unter: http://www.afdleipzig.de/files/afd/kreisverband-leipzig/Download/pdf/ Kommunalwahlprogramm.pdf, Zugriff: 11.7.2019. 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Einleitung Seit einigen Jahren befindet sich Dortmund wieder auf Wachstumskurs: 2016 hat die Stadt die 600.000 Einwohner-Marke überschritten, und auch Wirtschaft und Beschäftigung entwickeln sich stabil positiv.1 Der Aufwärtstrend macht sich nun auch am Wohnungsmarkt bemerkbar. Nach langen Dekaden bestimmen nicht mehr Schrumpfung und Leerstand, sondern steigende Mieten und Kaufpreise sowie die Verknappung preisgünstigen Wohnraums die aktuellen öffentlichen und fachpolitischen Diskussionen. Wie andernorts auch sorgen fehlende Sozialwohnungen und eine zu geringe Neubautätigkeit gemeinsam mit dem anhaltenden Trend zu Ein-Personen- Haushalten, dem wachsenden Wohnflächenverbrauch sowie der gesteigerten Nachfrage durch den Zuzug vor allem von Studierenden, Migrant*innen und Geflüchteten für Engpässe im Bereich der kostengünstigen kleine(re)n sowie großen bzw. familiengeeigneten Mietwohnungen. Einer Auswertung von "Finanztest" zufolge gehört Dortmund zurzeit auch bei den Kaufpreisen im Einfamilienhaussegment zu den Städten mit den höchsten Preissteigerungen.2 Im Vergleich zu den prosperierenden Großstädten und Agglomerationen befinden sich die durchschnittlichen Mieten und Kaufpreise zwar immer noch auf sehr niedrigem Niveau, aber dafür sind im Ruhrgebiet eben auch die regionalen Einkommen bzw. die Kaufkraft deutlich geringer. Schon ist in Dortmund von „Wohnungsnot“ und „Wohnungskrise“ die Rede – Begriffe, die hier zuletzt in den frühen 1990er Jahren im Kontext von Zuwanderung infolge der deutsch-deutschen Vereinigung zu hören waren. Auch wenn diese Diagnosen (noch) zu pauschal und überspitzt sein mögen: Von 1 Für zahlreiche wertvolle Hinweise danken wir Dr. Tobias Scholz und Verena Gerwinat sehr herzlich. 2 „Wo sich der Wohnungskauf noch lohnt“ (Spiegel Online vom 17.07.2019). Susanne Frank & Ulla Greiwe 198 zielgruppenspezifischen „verschiedenen Wohnungsnöten“ zu sprechen ist in Dortmund inzwischen sicherlich nicht mehr völlig aus der Luft gegriffen.3 Wie ist es zu dieser Situation gekommen? Und wie wird auf sie reagiert? 2. Dortmund im Strukturwandel: Wohnungspolitik als Teil der Standortpolitik In Dortmund ist Wohnungspolitik seit den 1990er Jahren zentraler Bestandteil der Standortpolitik. Wie viele andere Ruhrgebietsstädte ist auch Dortmund vom kontinuierlichen Niedergang der Montanindustrien besonders betroffen. Zwischen 1960 und 1994 sinkt die Zahl der Industriebeschäftigten um fast 70 % (Irle/Röllinghoff 2008: 640). Mit der letzten Roheisenschmelze findet 2001 die Ära des berühmten „Dortmunder Dreiklangs“ aus Kohlebergbau, Stahlerzeugung und Brauereiwesen (kurz: Kohle, Stahl und Bier) ihr offizielles Ende. In der Folge stehen die Erschließung neuer Beschäftigungssektoren und die Nachnutzung der oftmals stark kontaminierten Industrieflächen im Zentrum der Stadtentwicklungspolitik. In markantem Unterschied zu anderen altindustriell geprägten Städten wird in Dortmund dabei aber nicht vor allem an endogene Potentiale angeknüpft, sondern ein radikaler Neubeginn gewagt (Irle/Röllinghoff 2008: 639). In diesem Sinne entwickelt eine heterogene „growth coalition“ – bestehend u.a. aus der Thyssen-Krupp AG, der IG Metall, dem DGB, den Dortmunder Kammern und der städtischen Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung (WBF-Do) und maßgeblich unterstützt von der Unternehmensberatung McKinsey – einen „dortmund-project“ genannten Zehnjahresplan, der im Jahr 2000 einstimmig vom Stadtrat verabschiedet wird. Ziel ist es, sich als in der globalen Ökonomie konkurrenzfähigen Standort für die führenden Wachstumsbranchen Informations- und Telekommunikationstechnologien, Nanotechnologie, Mikrosystemtechnik und Logistik völlig neu zu positionieren. In diesem Zusammenhang werden vor allem die zahlreichen Konversionsflächen (Industrie, Militär, Güterverkehr) als enormes Entwicklungspotenzial betrachtet. Diese sollen besonders auch für „städtebauliche Entwicklungsaufgaben“ genutzt werden, um die Lebensqualität der Stadt und ihre Attraktivität als Wohnstandort erheblich zu steigern. Gerade in Bezug auf 3 „Die Dortmunder zahlen zu wenig Miete – das Recht auf Wohnen ist in Gefahr!“ (WAZ vom 11.06.2019). Dortmund 199 diese „weichen Standortfaktoren“ werden Dortmund in Studien und Städtevergleichen immer wieder große Defizite attestiert. Letztere haben vor allem auch mit der spezifischen Dortmunder Siedlungs- und Sozialstruktur und der Beschaffenheit der Wohnungsbestände zu tun. In markantem Unterschied zu anderen Großstädten ist Dortmund keine kompakte Stadt, sondern ein weitläufiges Patchwork aus städtischen, kleinstädtischen, suburbanen, dörflich und ländlich geprägten Strukturen. Durch kriegsbedingte Zerstörungen gibt es relativ wenig zentrumsnahen bürgerlich-gründerzeitlich geprägten Altbaubestand mit urbanem Flair; in den vorhandenen Gebieten ist die Konkurrenz um Wohnungen groß. Prägend sind ältere, um Zechenstandorte gebildete Arbeiterquartiere des Werkswohnungsbaus, vor allem aber auch der Wohnungsbau der Nachkriegszeit: Im Wiederaufbau der 1950er bis 1970er Jahre werden zahlreiche Zeilen- sowie Ein- und Zweifamilienhaussiedlungen um alte Dorfkerne herum sowie ganze Stadtteile als Großwohnsiedlungen des sozialen Wohnungsbaus entwickelt. Auch ansonsten entsteht viel neuer Geschosswohnungsbau. Diese Bestände sind heute in die Jahre gekommen und entsprechen auch den Geschmacksvorstellungen der (oberen) Mittelschichten nicht mehr.4 Dortmund ist außerdem gekennzeichnet durch ausgeprägte Polarisierungs- und Segregationstendenzen. Die von Ost nach West quer durch das Ruhrgebiet verlaufende, „Sozialäquator“ genannte Autobahn A40 teilt die Region und – grob gesprochen – auch die Stadt Dortmund in einen wohlhabenden südlichen und einen stark von Armut und Arbeitslosigkeit gekennzeichneten nördlichen Teil. Die Wohngebiete im Norden werden von den (gehobenen) Mittelschichten bis heute weitgehend gemieden. Im Zuge der strategischen Neuausrichtung der Dortmunder Stadt- als Standortentwicklung wird die kommunale Wohnungspolitik ab Mitte der 1990er Jahre zum zentralen Bestandteil der Wirtschafts- und Wachstumsförderung erklärt (Stadt Dortmund 2004: 11). Damit verabschiedet sich die Stadt von ihrem „Selbstverständnis als Arbeiter- und Mieterstadt“, an dem sie ihr wohnungspolitisches Handeln traditionell ausgerichtet hat. Wenn „größere Wohnkomplexe, Etagenwohnungen und ein erheblicher Anteil geförderter Wohnungen bisher das Bild (bestimmten)“ (Empirica GmbH 2002: 36), so werden die Weichen nun ausdrücklich „in Richtung Qualität und Eigentumsbildung“ und „Stützung des Strukturwandels“ gestellt (Stadt Dortmund 2004). Nicht zuletzt soll die Wohnungspolitik dazu beitragen, 4 Rund 70% aller Wohnungen in Wohngebäuden sind vor 1970 errichtet worden. Susanne Frank & Ulla Greiwe 200 „die Sozialstruktur der Stadt und damit u.a. auch die fiskalische Leistungsfähigkeit und das Arbeitskräfteangebot positiv zu beeinflussen“ (empirica & Quaestio 2009: 18). Wichtigste Zielgruppen sind die „mobilen“, „qualitätsbewussten“ Mittel- und Oberschichthaushalte: Zum einen die anzulockenden Beschäftigten der „neuen Führungsindustrien“, also der einkommensstarken mobilen, hochgebildeten, technikaffinen, unternehmerisch orientierten kreativen Milieus; zum anderen die bereits ansässigen „zahlungskräftigen und eigentumsfähigen Haushalte“, insbesondere Familien, die dazu tendieren, ihre Wohnwünsche in den benachbarten kleineren Städten oder Umlandgemeinden zu befriedigen (Stadt Dortmund 2001, 2004, empirica & Quaestio 2009, Frank/Greiwe 2012). Denn in Dortmund sind „gute freifinanzierte Etagenwohnungen“ bis dahin „vergleichsweise teuer“, und „Baugebiete für Eigenheime (gibt) es nur in sehr begrenzter Anzahl“ (Empirica GmbH 2002: 36). Dies soll sich nun ändern. Die Stadt beginnt eine „zweigleisige wohnungspolitische Strategie“, um das Wohnangebot durch Neubautätigkeit und Verbesserungen im Bestand „vielfältig zu gestalten“ (Stadt Dortmund 2007: 10). Ein Ziel ist die Vergrößerung des Angebots an hochwertigen Geschosswohnungen. Der eigentliche Schwerpunkt aber liegt auf der Entwicklung von (preislich differenzierten) Ein- und Zweifamilienhausgebieten mit suburbanem Charakter auf städtischem Gebiet – und dies nicht nur an den Rändern, sondern auch im innenstadtnahen Bereich. Damit folgt die Stadt dem Rat der Consultingfirma empirica, die die Neuausrichtung der Dortmunder kommunalen Wohnungspolitik seit 1989 und bis heute engmaschig berät und begleitet. Empirica empfiehlt, nicht nur die einzelnen Wohngebäude, sondern das gesamte Wohnumfeld auf die Bedürfnisse von Mittelschichteltern und Kindern auszurichten und dazu ganze Familienquartiere zu entwickeln (Porsch 2004: 45). So wird die rege „eigentumsbezogene Neubautätigkeit mit geringer Dichte“ über gut zwei Dekaden ein hervorstechendes „Merkmal des Dortmunder Wohnungsmarktes“ (Stadt Dortmund 2004: 10). Die gezielte Politik der „inneren Suburbanisierung“ (Frank 2014) basiert auf einer „offensiven Baulandstrategie“, die darauf abzielt, qualitativ hochwertige, aber bezahlbare Baugrundstücke in ausreichendem Maße bereitzustellen, um der Umlandwanderung wegen zu hoher Baulandpreise entgegenzuwirken (Stadt Dortmund 2007: 16, 19). Sie beinhaltet seit 1994 ein „25 %-Modell“, dem zufolge Bauland nur dort entwickelt wird, wo die Eigentümer*innen – zu einem entwicklungsunbeeinflussten Wert – ein Viertel der Flächen an die Stadt abtreten (empirica & Quaestio 2009: 10). Eine Weile gelingt es Dortmund 201 gut, die Familien an die Stadt zu binden. Mit der Anspannung des Wohnungsmarktes verliert die Stadt diese Gruppe heute aber überwiegend wieder ans Umland. Um „Das Neue Dortmund“ – so das Leitbild des dortmund-projects – als „lebenswerten“ Wohnstandort zu profilieren, wird der Wohnungs- und Siedlungsneubau „baulich, inhaltlich, optisch“ ausdrücklich und gezielt auch zur „Standortpromotion“, „Imageförderung“ und „Adressbildung“ eingesetzt (Stadt Dortmund 2007: 29, 2015). „Wir standen vor der strategischen Frage: Wie geben wir Dortmund eine neue Story?“ berichtet der amtierende Oberbürgermeister rückblickend (zitiert nach Nellen/Zibell 2016: 56). Das stadtentwicklungspolitische Leitprojekt Phoenix ist die Antwort: Auf dem ehemaligen Stahlwerksareal Phoenix-Ost entsteht eine ganz neue Stadtlandschaft rund um den künstlich angelegten Phoenix-See mit luxuri- ösen Stadtvillen und hochwertigen Miet- und Eigentumswohnungen. Die „erste Adresse“ des „Neuen Dortmunds“ liegt mitten im stark von Arbeitslosigkeit und Armut geprägten ehemaligen Arbeiterstadtteil Hörde mit seiner maroden Bausubstanz. In der Folge ist dieser heute von starken Kontrasten und sozialen Gegensätzen gekennzeichnet (Frank/Greiwe 2012). Mit diesem Leuchtturmprojekt hat die Stadt ihr Ziel, die Transformation der Stadt in eine innovative Dienstleistungsmetropole, „characterized by high quality in working, living, leisure and environment“ (Ellwein/Mai 2014: 152), durch ein spektakuläres Großvorhaben weithin sichtbar zu machen und so zu einer veränderten Außenwahrnehmung beizutragen, mit Sicherheit erreicht.5 Die binäre Codierung des strategischen Narrativs vom „neuen Dortmund“ (Industrie – Dienstleitung, Vergangenheit – Zukunft, Arbeiterklasse – gehobene Mittelschichten/Eliten, arm – reich → entwertet – begehrt etc.) hat ihr allerdings auch Diskussionen um (symbolische) Gentrifizierungsprozesse im „alten“ Hörde eingehandelt, auf die die Stadtspitze äu- ßerst empfindlich reagiert: Die Sorge, dass die positive Wahrnehmung des Projekts Schaden nehmen könnte, wenn es mit dem „dirty word“ in Verbindung gebracht wird, ist riesig (vgl. Reimann 2017, Frank 2018). Im Zuge der strategischen Neuausrichtung der kommunalen Wohnungspolitik auf Eigentum und hochwertige Mietwohnungen kommt es zu erheblichen Umsteuerungen im Bereich Neubautätigkeit. Bis in die 1990er Jahre hinein ist Dortmund ein Paradebeispiel für eine Stadt mit einem überwiegend staatlich regulierten Wohnungsangebot (Stücker 2010: 272ff.). Mitte der 1980er Jahre machen Sozialwohnungen und Wohnungen im Bestand 5 2018 wird Phoenix als „Musterbeispiel für den exzellenten Strukturwandel vom Industriezeitalter zur postindustriellen Stadt“ mit dem Deutschen Städtebaupreis ausgezeichnet. Susanne Frank & Ulla Greiwe 202 gemeinnütziger Wohnungsunternehmen (bzw. deren Schnittmenge) knapp 70 % des gesamten Dortmunder Wohnungsbestandes aus (Stücker 2010: 274). Noch 1990 und 1991 sind zwei Drittel der fertig gestellten Wohnungen mit öffentlichen Mitteln gefördert worden (Stadt Dortmund 2004: 19). Nun wird der öffentlich geförderte Wohnungsbau zugunsten des freifinanzierten drastisch zurückgefahren. Hinzu kommen auslaufende Bindungen und Veräußerungen von Beständen, so dass sich der Anteil von Sozialmietwohnungen am Gesamtbestand mittlerweile auf deutlich unter 10 % beläuft – was sich dramatisch auf die Verfügbarkeit verlässlich preisgünstigen Wohnraums auswirkt. Abbildung 1: Entwicklung des geförderten Mietwohnungsbestandes Quelle: Amt für Wohnen und Stadterneuerung. Eigene Darstellung nach Stadt Dortmund (2018c: 33). Ab 2018 geschätzt. Zu dessen Verknappung und Qualitätsverlust hat maßgeblich auch die massive Veräußerung von öffentlichen Beständen und Wohnungen des Werkswohnungsbaus vor allem an Finanzinvestoren ab Ende der 1990er Jahre beigetragen. Die im Rahmen des allgemeinen Rückzugs des Staates aus der Wohnungspolitik erfolgte Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit 1990 führt in Dortmund zu einer „Aufspaltung“ der an der sozialen Wohnraumversorgung beteiligten Wohnungsunternehmen „in zwei Gruppen“: Auf der einen Seite befinden sich Genossenschaften und Unternehmen in kommunalem, Bundes- oder Landesbesitz, „die sich weiterhin an einem politisch gesetzten Verständnis von Gemeinnützigkeit orientier(t)en“; auf der anderen die Unternehmen des im Ruhrgebiet traditionell starken, aber mit 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 20 22 20 23 20 24 20 25 20 26 Dortmund 203 dem Strukturwandel nun entbehrlich erscheinenden Werkswohnungsbestands (Stücker 2010: 274). In dieser Situation trifft das Bestreben der „Mutterkonzerne“ (damals VEBA, RAG, Hoesch u.a.) und der öffentlichen Hand, sich en bloc von ihren Wohnungsbeständen zu trennen, auf das Interesse global agierender anlagesuchender Finanzinvestoren, die die deutschen Wohnungsbestände als attraktiv, da im internationalen Vergleich als „unterbewertet“ ansehen (Stücker 2010: 275). Anders als andere klamme Kommunen (Dresden, Kiel, Bonn, Berlin…) verzichtet die Stadt Dortmund weitgehend darauf, die kommunalen Wohnungsbestände zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung zu verkaufen.6 Von den Veräußerungen von Bund (Eisenbahnerwohnungen, Gagfah) und Land NRW (v.a. LEG) ist Dortmund allerdings stark betroffen: Zehntausende von Wohnungen werden vor allem an Finanzinvestoren (überwiegend sog. Private Equity Fonds) mit hohen Renditeinteressen und kurzfristiger Gewinnorientierung privatisiert. Diesem neuen Eigentümertypus geht es – anders als den traditionellen Wohnungsunternehmen – „nicht mehr um Substanzsicherung und effektive Bewirtschaftung, sondern um Portfoliohandel“ (Holm 2008: 103). Dies zeigt sich vor allem darin, dass „bereits beim Ankauf der zukünftige und mit Gewinnerwartungen verbundene Ausstieg (…) fester Bestandteil des Invests ist“ (Stücker 2010: 277). So ist auch die Dortmunder Situation durch eine Vielzahl von „Exits“ in Form von Teilund Weiterverkäufen gekennzeichnet; manche Eigentumsverhältnisse sind inzwischen selbst für Fachleute schwer zu durchschauen. Für die Mieter*innen haben diese Entwicklungen teils dramatische Folgen. Die typische Trennung von Wohnungseigentum und -verwaltung führt dazu, dass ihnen keine direkten Ansprechpartner*innen mehr vor Ort zur Verfügung stehen. Der Mieterverein Dortmund und Umgebung e.V.7 berichtet von unzähligen Klagen über „schlechte Erreichbarkeit, mangelhaften Service, Streit um Betriebskostenabrechnungen, teure Modernisierungsmieterhöhungen und vermeintliche Mietpreisgarantien“ (Scholz 2018: 10). Auch wirken sich „Vernachlässigung, Leerstände, Desorganisation“ teils negativ auf ganze Stadtteile aus (Stücker 2010: 277). 6 Das städtische Wohnungsunternehmen DOGEWO21 veräußert ab 2003 rund 1800 seiner Wohnungen im Rahmen von Mieterprivatisierungen, Objekt- und Blockverkäufen (Mieterverein Dortmund und Umgebung e.V. 2016). 7 In Dortmund gibt es zwei Mietervereine, von denen aber nur einer – der oben genannte „Mieterverein Dortmund und Umgebung e.V.“ wohnungspolitisch aktiv ist. Wenn im Folgenden von „dem Mieterverein“ die Rede ist, ist dieser gemeint. Susanne Frank & Ulla Greiwe 204 Eine Reaktion auf den beobachteten spekulativen Leerstand in den Beständen der Finanzinvestoren ist die 2012 in Kraft getretene und 2017 für weitere fünf Jahre erneuerte „Satzung über den Schutz und Erhalt von Wohnraum in Dortmund“. Zuletzt kaum angewendet, könnte das Zweckentfremdungsverbot in Zukunft gegebenenfalls helfen, illegale Ferienwohnungen zu verhindern. Airbnb und andere Unterkunftsportale spielen in den Dortmunder Diskussionen bisher aber nur eine untergeordnete Rolle. 3. „Neue Planungskultur“ und „kooperative Wohnungspolitik“: Wandel der Governancestrukturen und informelle Planungsinstrumente Der „Wandel vom hoheitlichen zum aktivierenden und kooperativen Staat“ spiegelt sich auch in der Dortmunder Wohnungspolitik bzw. in den kommunalen Governancestrukturen wider (Borchard 2011: 89). Mit den ökonomischen, sozialen und demographischen Umbrüchen der 1990er Jahre geht die Hinwendung zu einer „neuen Dortmunder Planungskultur“ einher (Thabe 2010: 147, Sierau 2008), die sich (bis heute) durch ein hohes Maß an Information, Kommunikation und Partizipation auszeichnet. Diese „neue kooperative Wohnungspolitik“ geht von der kommunalen Planungsverwaltung aus. Die breite und systematische Einbeziehung von relevanten Wohnungsmarktakteur*innen und Bürger*innen soll dazu beitragen, „gemeinsame Grundlagen“ für eine integrierte, zukunftsweisende und nachhaltige Stadtentwicklung „zu erarbeiten“ (Thabe 2010: 141). Dieses „Angebot zur Mitbestimmung“ wird der Stadtgesellschaft erstmals im Jahre 2000 im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes unterbreitet. Zur Etablierung der gewünschten neuen Planungskultur werden mit Masterplänen (Umwelt, Wohnen, Einzelhandel, Wirtschaftsflächen, Mobilität) und Integrierten Stadtbezirksentwicklungskonzepten (für alle 12 Stadtbezirke und deren Untergliederungen) neue informelle Planungsinstrumente eingeführt (ebd.). Zu letzteren zählen auch die Erstellung von Ortsplänen, die Ausweisung der „Aktionsräume Soziale Stadt“, die Einberufung eines interdisziplinär besetzten Gestaltungsbeirats zur Qualitätssicherung in Städtebau und Architektur, die Einrichtung des von einem breiten Trägerkreis aus Wissenschaft, Fachpraxis und Verwaltung getragenen „Forums Stadtbaukultur“, das Interessierte zu öffentlichen Diskussionen über aktuelle Themen der Dortmunder Stadtentwicklung einlädt, die Einrichtung von Quartiersbüros bzw. Quartiersmanagements, die Bür- Dortmund 205 ger*innen direkt ansprechen und lokale Akteur*innen miteinander vernetzen sollen oder die Bereitstellung von mit öffentlichen Geldern ausgestatteten Quartiersfonds für Projekte in den Quartieren, über deren Verwendung Bewohner*innen-Jurys selber entscheiden können (Sierau 2008). Im Zuge dieser Prozesse entwickelt die Dortmunder (Planungs-)Verwaltung ein neues Selbst- und Rollenverständnis als „Initiator“, „Moderator“ und „Impulsgeber“ (Sierau 2008, Borchard 2011: 86). Der in einem mehrjährigen Aufstellungsprozess gemeinsam mit Vertreter*innen aus Kommunalpolitik, Verwaltung, Dortmunder Wohnungsunternehmen, Banken, Wissenschaft, Interessenvertretungen (z. B. Haus & Grund, Mieterverein) erarbeitete Masterplan Wohnen wird 2004 vom Rat der Stadt Dortmund als Orientierungsrahmen für die Dortmunder Wohnungspolitik beschlossen und seither fortgeschrieben. Mit dem Kommunalen Wohnkonzept wird ihm 2009 ein ebenfalls kooperativ erstelltes, kleinräumig quartiers- und projektorientiertes, mittelfristig ausgerichtetes Handlungsprogramm beigegeben (empirica & Quaestio 2009: 6). Offenheit und Transparenz dieser wie auch aktueller Aushandlungsprozesse werden von den Beteiligten gelobt (Borchard 2011: 86, eigene Beobachtungen). In diesem Zusammenhang sind insbesondere auch die jährlich vorgelegten Wohnungsmarktberichte hervorzuheben, die auf einer sehr umfassenden und professionellen, schon seit 1991 laufenden kontinuierlichen städtischen Wohnungsmarktbeobachtung beruhen und den anhaltenden wohnungspolitischen Diskussionen in der Stadt eine faktenreiche, zuverlässige Grundlage geben.8 Auch die wohnungspolitischen Kurskorrekturen, die die Stadt regelmäßig vornimmt, sind diesen Berichten zu entnehmen. 4. Kurskorrekturen: Aktuelle Tendenzen der Dortmunder Wohnungspolitik Ihre Konzentration auf das gehobene Segment hat die Stadt lange mit zu erwartenden Sickereffekten gerechtfertigt: Haushalte, die sich hochpreisige Angebote leisten können, würden ja preiswertere Wohnungen nicht belegen bzw. für Einkommensschwächere wieder freimachen. Auf diese Weise würden von solchen Vorhaben letztlich also alle profitieren (s. z.B. Völkel 2018). Dies wird jetzt teilweise korrigiert. Ohne das Engagement für den 8 Die Stadt beteiligt sich auch an der 2007 gestarteten regionalen Wohnungsmarktbeobachtung. Susanne Frank & Ulla Greiwe 206 gehobenen Wohnungsbau aufzugeben, nimmt die Stadt die Schaffung bezahlbaren Wohnraums wieder deutlich stärker in den Blick. So sind in den letzten Jahren deutliche Anstrengungen zu erkennen, wieder stärker regulierend in das Marktgeschehen einzugreifen. Wie eingangs erwähnt, fehlen durch veränderte ökonomisch-konjunkturelle und soziodemographische Rahmenbedingungen (v.a. niedrige Kapitalmarkt- bzw. Hypothekenzinsen, hohe Baukosten, verstärkte Zuzüge) vor allem Mietwohnungen im unteren und mittleren Segment. Die Leerstandquote von 1,8 % (2017) ist viel zu gering; die Angebotsmieten im Bestand (nettokalt) steigen von 5,31 € im Jahr 2011 um 24,8 % auf 6,62 € in 2017, die Angebotsmieten im Neubau (nettokalt) sogar von 7,88 € in 2011 um 33,2 % auf 10,50 € in 2017 (Stadt Dortmund 2012: 55, 2018a: 12). Abbildung 2: Entwicklung der Angebotsmieten in Dortmund (€/m2) Quelle: Stadt Dortmund 2018c: 34. Daten sind Nettokaltmieten, Median in €/m2. Die Preissteigerungen sind auch auf eine erhöhte Nachfrage nach günstigem Wohnraum zurückzuführen. Um das knappe Angebot konkurriert eine hohe Zahl an Haushalten mit niedrigem Einkommen, unter denen drei Gruppen besonders stark zunehmen: Erstens die Transferleistungsbezieher*innen (SGB II-, SGB XII- und Asylbewerberleistungen): Zwischen 2011 und 2016 wächst ihre Zahl um rund 16 %, während die Bevölkerungszahl im selben Zeitraum nur um knapp 4 % steigt. Zweitens die zugewanderten Haushalte ohne auskömmliches Einkommen; dazu zählen tausende Flücht- 0 2 4 6 8 10 12 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Bestand Neubau Dortmund 207 linge und deren Angehörige sowie EU-Bürger*innen vor allem aus Rumänien und Bulgarien.9 Und drittens fragt auch die erheblich gewachsene Gruppe der Studierenden verstärkt bezahlbaren Wohnraum nach. Sie alle treffen bei der Wohnungssuche auf eine ohnehin hohe Zahl von Menschen, die zwar erwerbstätig sind, mit ihren Einkommen aber keine großen Sprünge machen können. Etwa die Hälfte der Dortmunder Haushalte hat Anspruch auf einen Wohnberechtigungsschein und somit auf Zugang zu einer geförderten Wohnung. Der Mangel betrifft vor allem Wohnungen für Einzelpersonen und für größere Familienhaushalte (für diesen Abschnitt: Stadt Dortmund 2018c: 35). Es wird zudem davon ausgegangen, dass in Dortmund mehr als 1.400 Menschen wohnungslos sind. Gemeinsam mit ihren institutionalisierten Kooperationspartner*innen ist die Stadt sehr darum bemüht, „der angespannten Wohnungsmarktlage entgegenzuwirken“ (Stadt Dortmund 2018a: 7) und Wohnungsneubau in allen Marktsegmenten – und ausdrücklich auch im geförderten Bereich – zu forcieren. Dabei ist Dortmund insofern in einer günstigen Situation, als weiterhin ausreichend Wohnbaulandangebot mit Plan- und Baurecht vorhanden ist (Stadt Dortmund 2018a: 9). In den letzten Jahren hat sie ein „qualitatives Wohnbauflächenmonitoring“ aufgebaut, das einen systematischen gesamtstädtischen Überblick über alle Wohnbauflächen und Baugrundstücke in einer Geodatenbank ermöglicht (Sierau 2019: 5) und der Stadt mit dem Grundstücks- und Vermögensfonds eigene Flächenreserven sichert. Die Stadt Dortmund hat sich zum Ziel gesetzt, jährlich ca. 2.000 Wohneinheiten fertigzustellen (Stadt Dortmund 2018a: 9); davon sollten nach Vorstellung des Mietervereins mindestens 500 geförderte Wohnungen sein. Eine aktuelle Untersuchung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln beziffert den Bedarf sogar auf jährlich 2.320 Wohnungen für 2016 bis 2020. Mit 1.380 gebauten Wohneinheiten pro Jahr für die Jahre 2016 bis 2018 werden davon aktuell aber nur 59 % realisiert (IW 2019: 31). Die Stadt selber gibt an, die Baufertigstellungen zuletzt fast um die Hälfte gesteigert zu haben; auch die Baugenehmigungen befinden sich auf anhaltend hohem Niveau (Stadt Dortmund 2018a: 7). Aufgrund der (teils auch Personalengpässen) geschuldeten längeren Planungs- und Fertigstellungszeiträume werden sich diese Anstrengungen aber erst zeitlich verzögert am Wohnungsmarkt bemerkbar machen. Bislang ist der große Teil der neu auf den Markt kommenden Mietwohnungen allerdings dem hochpreisigen bzw. dem Luxussegment (z.B. am 9 Ende 2017 sind rund 11.000 Menschen registriert, die als Flüchtlinge oder deren Angehörige nach Dortmund gekommen sind (Stadt Dortmund 2018c: 35). Susanne Frank & Ulla Greiwe 208 Phoenix-See) zuzuordnen (z.B. Stadt Dortmund 2014). Dies gilt auch für den Bau von Mikroapartments – derzeit ein Schwerpunkt der Neubautätigkeit. Im Rahmen dreier Großprojekte entstehen ca. 1.300 Kleinwohnungen (Gehrhardt 2019b: 20f.). Baugrundstücke werden aus dem Sondervermögen „Grundstücks- und Vermögensverwaltungsfonds Dortmund“ beim Fachbereich Liegenschaften der Stadt in der Regel über ein Interessenbekundungsverfahren vergeben. Die Vergabe erfolgt nach Auskunft der Stadt unter finanziellen, städtebaulichen und wohnbaulichen Gesichtspunkten (Stadt Dortmund 2018b: 1). Der Mieterverein kritisiert, dass dabei bislang Höchstpreisgebote bevorzugt werden, und fordert die Einführung einer Konzeptvergabe, mit der Grundstücke künftig rechtskonform vor allem auch nach nachvollziehbaren inhaltlichen bzw. Qualitätskriterien vergeben werden können. Die Stadt Dortmund hat 2018 einen entsprechenden Beschluss gefasst und das Amt für Wohnen und den Fachbereich Liegenschaften beauftragt, im Herbst 2019 einen Vorschlag für ein Verfahren nach Konzeptvergabe vorzulegen. Ein unter Mitwirkung der „Dortmunder Wohnprojekteszene“ und des Mietervereins erarbeiteter Entwurf diskutiert u.a. die Anwendung des Erbbaurechts bei der Bereitstellung von Grundstücken der Stadt Dortmund sowie die verstärkte Vergabe von Grundstücken an Baugemeinschaften, für die durchschnittlich 10 % der jährlich angebotenen städtischen Flächen vorgesehen werden könnten (Stadt Dortmund 2019b: 2ff.). Die städtischen Anstrengungen, den dringend benötigten bezahlbaren geförderten Wohnraum wieder anzukurbeln, sind bisher nur bedingt von Erfolg gekrönt. Seit 2014 gilt bei der Entwicklung neuer Wohnbauflächen (auf städtischen wie auch auf privaten Grundstücken) eine neue Quotenregelung, nach der in der Regel 25 % der geplanten Wohneinheiten für den geförderten Mietwohnungsbau vorzusehen sind.10 Bis 2018 sind über diese Viertelquote 131 Wohnungen über die Schaffung von Planrecht und 412 Wohnungen aufgrund kaufvertraglicher Regelungen entstanden, davon 189 auf Grundstücken aus dem Sondervermögen der Stadt (Sierau 2019: 4). Die Stadt wertet dies als Erfolg. Zugleich aber kann die im selben Zeitraum (2014-2018) abgebaute Zahl von 3.546 Sozialwohnungen (Stadt Dortmund 2018a: 45) damit und mit den geförderten Maßnahmen im Bestand nicht annähernd kompensiert werden. Wie andere Städte hat auch Dortmund erhebliche Probleme, Investor*innen zu finden, die (auch) zum sozialen Wohnungsbau bereit sind. Für das 10 Diese Regelung kann in B-Planverfahren und beim Verkauf städtischer Grundstücke greifen. Kaum durchzusetzen ist sie hingegen bei Baugenehmigungen nach § 34. Dortmund 209 Jahr 2019 kann die Stadt das vom Land NRW als Globalbudget bewilligte Fördervolumen von 39 Mio. € deshalb voraussichtlich nur knapp zur Hälfte abrufen; 20 nicht ins nächste Jahr übertragbare Millionen drohen zu verfallen. Dabei könnten Investor*innen seit Juni 2019 von veränderten Rahmenbedingungen profitieren: Wie schon lange von Stadtspitze und Wohnungsunternehmen gefordert, ist Dortmund von der Wohnraumförderung des Landes in die nächsthöhere Mietenstufe 4 eingruppiert worden. In NRW sind die zulässigen Nettokaltmieten und die Tilgungsnachlässe der Wohnungsbaudarlehen nach Mietenstufen gestaffelt, die für jede Kommune in Abhängigkeit vom Wohnungsmarkt (Bedarf und Kosten) festgelegt werden. Es gibt vier Stufen (plus eine Sonderstufe für Städte mit besonders angespanntem Wohnungsmarkt). Durch die Höherstufung können in Dortmund im geförderten Wohnungsbau nun künftig Nettomieten von 6,20 € statt bislang 5,70 € verlangt werden, und auf die auf 20 bis 25 Jahre bewilligten Wohnungsbaudarlehen werden Tilgungsnachlässe von 25 % statt bislang 15 % gewährt. Die damit verknüpfte Hoffnung, die Wirtschaftlichkeit des sozialen Wohnungsbaus zu verbessern, wird bisher allerdings enttäuscht. Frustriert „stellt die Stadtverwaltung fest, dass es kaum Anzeichen von Investor*innen dafür gibt, die neuen und deutlich verbesserten Förderbedingungen nun auch zu nutzen“ (Stadt Dortmund 2019a). Langfristig bezahlbaren Wohnraum sichern in Dortmund maßgeblich auch die Genossenschaften. Neben kleineren und neueren Genossenschaften sind dies vor allem die größeren Traditionsgenossenschaften Spar- und Bauverein Dortmund und Umgebung eG mit ca. 12.000 Wohnungen und die gws-Wohnen Dortmund-Süd eG mit ca. 3.650 Wohnungen.11 Beide engagieren sich aktuell mit kleinteiligen Neubauprojekten in der Quartiersentwicklung. Ihre Bedeutung zeigt sich nicht zuletzt in den immer länger werdenden Wartelisten und Wartezeiten. Im Unterschied zu den lokalen Genossenschaften baut die Stadt bisher nur in äußerst geringem Umfang selber; dafür erntet sie – vor allem vom Mieterverein – seit Jahren deutliche Kritik (Gerhardt 2019a: 22).12 Dabei hätte sie mit der Dortmunder Gesellschaft für Wohnen mbH (DO- GEWO21), der Dortmunder Stadtentwicklungsgesellschaft mbH (DSG) 11 „Mieterverein prangert Verdrängungs-Politik an“ (WAZ vom 09.01.2018). 12 Seit 2015 sind insgesamt nur 180 preisgebundene Wohnungen in städtischer Hand realisiert worden oder noch in Planung. Für das Jahr 2019 ist Förderung für 189 geförderte Wohnungen beantragt worden, keine davon in kommunaler Hand (Gehrhardt 2019: 22). Susanne Frank & Ulla Greiwe 210 und dem Sondervermögen „Grundstücks- und Vermögensverwaltungsfonds Dortmund“ alle Voraussetzungen dafür, sozialen Wohnungsbau zu realisieren. Die DOGEWO21 besitzt 16.400 Wohnungen im Stadtgebiet, die 2018 mit einer Durchschnittsmiete von 5,40 € vermietet sind (DOGEWO21 2019). Damit trägt auch sie stark zur Sicherung erschwinglichen Wohnraums bei. Trotz erheblicher Ertragssteigerungen von fast 6 Mio. € 2018 gegenüber gut 2 Mio. 2009 (DOGEWO21 2019: 12) engagiert sie sich aber nur marginal im geförderten Mietwohnungsbau – ebenfalls mit der Begründung, dass in diesen zu investieren aufgrund der hohen Kosten nicht wirtschaftlich sei (Graniki 2016: 77). So wird die DSG 2015 eigens gegründet, um u.a. „verschiedene Aufgaben für die Stadt Dortmund zur Schaffung von Wohnraum“ zu übernehmen (Stadt Dortmund/Stadtkämmerei 2019: 162). Über das erwähnte „Sondervermögen“ hätte die Stadt die Möglichkeit, städtische Grundstücke an die DSG weiterzugeben. Die regierende SPD erwartet, dass auf der Basis einer Kooperation von DOGEWO21 und DSW pro Jahr 300 neue Wohnungen mit Sozialbindung entstehen (SPD-Fraktion 2017: 22). Umgesetzt wird bisher allerdings so gut wie nichts.13 5. Mieter*innen-und Bewohner*innen Initiativen In Dortmund gibt es (noch) kein breites Bündnis gegen Wohnungsnot und Mietpreissteigerungen; dafür aber eine Vielzahl aktiver, gut vernetzter Verbände, Vereine und Initiativen, die sich zu den „verschiedenen Wohnungsnöten“ – von wachsender Obdachlosigkeit über Marktzugangsprobleme benachteiligter Bevölkerungsgruppen bis hin zu Gentrifizierungsängsten – positionieren und ihre Themen und Forderungen in Politik und Öffentlichkeit tragen. So setzt eine Vielzahl von Mieter*inneninitiativen, unterstützt vom starken, engagierten Mieterverein, Mieter*innenrechte durch. Ein besonderer Fokus liegt hier auf den Beständen der börsennotierten Unternehmen. Im Netzwerk „arm in Arm“ verbinden sich Dortmunder Wohlfahrtsverbände, Kirchen, Gewerkschaften, das Arbeitslosenzentrum, Obdachlosenhilfe, der Mieterverein u.a., um das in Dortmund nach wie vor ungemein 13 Die DOGEWO21 hat gerade mal ein Projekt in der Realisierung. Die DSG hat bislang noch gar nicht gebaut. Über das Sondervermögen der Stadt werden drei Projekte, für die eine Baugenehmigung vorliegt, mit 179 geförderten Wohnungen errichtet (Sierau 2019: 4). Dortmund 211 dringliche Thema Armut auf der stadt- und wohnungspolitischen Agenda zu halten. Das Netzwerk ist auch im von den NRW-Mietervereinen initiierten landesweiten Bündnis „Wir wollen wohnen!“, dem u.a. Sozial- und Wohlfahrtsverbände, der Deutsche Mieterbund und der DGB angehören und das in Richtung Landespolitik agiert, aktiv. Ein Erfolg der landesweiten Initiative ist sicherlich die (von der Landesregierung zunächst nicht beabsichtigte) Festlegung der Kappungsgrenze bei Mietererhöhungen auf 15 % (vorher 20 %) bei Neuvermietungen zum 01.06.2019. Grundlage der Berechnung ist dabei zunächst der örtliche Mietspiegel. Die Stadt Dortmund verfügt über einen qualifizierten Mietspiegel, der unter Mitwirkung der Interessensverbände der Mieter*innen und Vermieter*innen entsteht. Er weist für das gesamte Dortmunder Stadtgebiet in Mietpreisspannen die ortsübliche Vergleichsmiete für nicht preisgebundene Wohnungen in Gebäuden mit mehr als zwei Wohnungen aus. Etliche Bewohner*inneninitiativen setzten sich für die Schaffung bzw. den Erhalt bezahlbaren Wohnraums ein. Der gemeinnützige W.I.R.-Verein („Wohnen Innovativ Realisieren“) hat mittlerweile sieben Projekte des generationsübergreifenden bzw. gemeinschaftlichen Wohnens in unterschiedlichen Rechtsformen (WEG, Investoren, Genossenschaft) realisiert. Neu hinzugekommen sind Gruppen, die ihre Wohnvorstellungen als Mietshäusersyndikate umsetzen wollen. Gespräche mit der Stadt über passende Immobilien laufen. Die neu gegründete „Hafeninitiative“ hat sich aus dem Netzwerk „Recht auf Stadt Ruhr“ heraus gebildet und begleitet die geplante Entwicklung des Hafengebiets zu einem Kreativ-, Dienstleistungs- und Ausgehzentrum am Rande der Dortmunder Nordstadt. Die Anwohner*innen wünschen sich von der Stadt mehr Mitsprache bei der Umsetzung der Pläne. Eine Sprecherin der Initiative wird aber mit der Äußerung zitiert, dass „ein wenig Gentrifizierung der Nordstadt nicht schaden (werde)“ (Laurin 2019). Solche Stellungnahmen zeigen, dass wohnungspolitische Diskussionen in altindustriell geprägten Städten wie Dortmund immer noch deutlich anders geführt und ihre Schlüsselbegriffe in einem erkennbar anderen Sinne verwendet werden als in stark wachsenden, prosperierenden Großstädten (Brown et al. 2019). 6. Fazit und Ausblick Seit Ende der 1980er Jahre ist Wohnungspolitik zentraler Bestandteil der erheblichen Dortmunder Anstrengungen, den anhaltenden Strukturwandel Susanne Frank & Ulla Greiwe 212 von der Industrie- zur Dienstleistungsstadt zu bewältigen. Oberstes Ziel bleibt es, die Stadt als (Wohn-)Standort aufzuwerten und die Vielfalt und Qualität des Wohnraumangebots zu verbessern. Dabei setzt sie auf Neubau wie auch auf Bestands- bzw. Quartiersentwicklung (letztere sind in diesem Beitrag eindeutig zu kurz gekommen), experimentiert mit kooperativen Governance-Konzepten, zeigt sich offen für neue Wohnformen und Trägermodelle und hat sich – ungeachtet einzelner Kritikpunkte – insgesamt bei den unterschiedlichen beteiligten Wohnungsmarktakteur*innen viel Anerkennung und Vertrauen erworben. Kehrseite des ökonomischen und demographischen Aufschwungs sind die spürbare Anspannung des Wohnungsmarktes und das zunehmende Fehlen erschwinglichen Wohnraums. Sicher ist: Die Begründung („entspannte Wohnungsmärkte“), mit der das Ruhrgebiet noch 2015 insgesamt von der Mietpreisbremse ausgenommen wurde, trifft vor allem auf die Hochschulstandorte nicht mehr zu. In ihrer Konzentration auf die neuen Mittelschichten bzw. die mobile Dienstleistungsklasse hat die Stadt Dortmund das Abschmelzen der preisgebundenen oder -gedämpften Wohnungsbestände lange zu wenig kompensiert. Denn trotz (oder wegen) der veränderten ökonomischen Basis bleibt die Stadt stark von Arbeitslosigkeit und Armut bzw. einer Vielzahl einkommensschwächerer Haushalte geprägt. In seiner aktuellen Armutsstudie bezeichnet der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband (2019) das Ruhrgebiet mit seiner Armutsquote von 21,1 % als „Problemregion Nummer Eins in Deutschland“; Dortmund liegt hier exakt im Schnitt. Die Stadt wird in ihrer wohnungspolitischen Ausrichtung also weiterhin den Spagat machen müssen zwischen dem Anspruch, als international orientierter Wissenschafts-, Hightech- und Dienstleistungsstandort auch gehobene Wohnansprüche und -bedürfnisse befriedigen zu können, und der Notwendigkeit, preisgünstigen Wohnraum für die hohe Zahl der Haushalte mit geringem Einkommen bereitzustellen, zu schaffen und zu sichern. Insbesondere in der aktuellen Situation, in der die Rahmenbedingungen für Investitionen in den geförderten Wohnungsbau unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten für schlecht gehalten werden, müsste die Stadt hier wieder stärker selber Verantwortung übernehmen. Garanten für langfristig bezahlbaren Wohnraum sind – neben den in Dortmund gut etablierten Genossenschaften – vor allem die kommunalen Wohnungsunternehmen. Hier muss die Stadt die DOGEWO21 und die DSG in die Pflicht nehmen, schnellstmöglich und massiv in den kommunalen Wohnungsneubau einzusteigen. Die soziale Wohnraumförderung über Investorenprojekte, deren Bestände dann nach 20-25 Jahren schon wieder aus der Bindung entlassen Dortmund 213 werden, gestaltet sich nicht nur zäh, sondern sichert bezahlbare Mieten eben auch nur auf kurze Sicht. Die Stadt hat nun angekündigt, vermehrt eigene Grundstücke in die städtische Entwicklungsgesellschaft einlegen und sich so selber im kommunalen Wohnungsbau engagieren zu wollen. Bis sich solche Absichtserklärungen in konkrete Bauvorhaben und dann in beziehbare Wohnungen umgesetzt haben, wird allerdings noch einige Zeit vergehen. So steht zu befürchten, dass sich die „verschiedenen Wohnungsnöte“ in Dortmund in der näheren Zukunft zunächst noch weiter verschärfen werden. Literatur Borchard, S. 2011: Kommunale Wohnungspolitik als Urban Governance. Der Dortmunder Weg – ein Modell mit Transferpotential?, Detmold. 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In Zeiten entspannter Wohnungsmärkte und leerer Haushaltskassen konnten sich in den politischen Debatten die Standpunkte durchsetzen, die in der Wohnungspolitik auf weniger Staat und mehr Markt setzten. Steigende Mieten und ein sich anspannender Wohnungsmarkt führten ab 2011 zu neuen wohnungspolitischen Diskussion, in denen wieder eine stärkere Einflussnahme auf den Wohnungsmarkt gefordert wurde. Diese wohnungspolitische Diskussion nachzuzeichnen ist das Ziel des vorliegenden Beitrages. Am Beginn steht eine Übersicht über die Entwicklung des Wohnungsmarktes. Nachfolgend wird rekonstruiert, wie sich die wohnungspolitische Debatte seit dem Verkauf der kommunalen Wohnungsbestände entwickelt hat. Darauf folgt die Vorstellung der wohnungspolitischen Akteure. Im Weiteren werden die wohnungspolitischen Handlungsansätze vorgestellt, die sich in der Diskussion 1 Der Autor ist seit 2015 in der Dresdner Stadtverwaltung tätig und in seinem Aufgabenfeld unmittelbar mit der Wohnungsmarktentwicklung und Wohnungspolitik betraut. Aus diesem Grund ergibt sich zwar der große Vorteil einer unmittelbaren Nähe zum Feld, zugleich aber auch die Herausforderung, bei der Beschreibung einen distanzierten und reflektierten Blick einzunehmen, wie es eine wissenschaftliche Beobachtung erfordert. Um nicht ausschließlich aus der eigenen Erfahrung zu argumentieren, wurde ein Quellenkorpus aus Presseartikeln, Wahlprogrammen, Stadtratsdokumenten, Konzepten, Protokollen und statistischen Daten zusammengestellt. Der Beitrag unternimmt den Versuch, eine in der Sache übersichtliche und in den Perspektiven ausgewogene Beschreibung zu erstellen. Ob dies gelungen ist, mag der Leser entscheiden. Es sei ausdrücklich betont, dass es sich um die Analyse des Autors und nicht um die Sichtweise der Landeshauptstadt Dresden handelt. Jan Glatter 218 um eine Neuausrichtung der kommunalen Wohnungspolitik durchgesetzt haben. Im abschließenden Fazit soll die Frage beantwortet werden, welche Wirkungen und Grenzen die Dresdner Wohnungspolitik bisher erkennen lässt. 2. Die Entwicklung des Dresdner Wohnungsmarktes Nach einer Phase der Wohnungsmarktentspannung zeichnete sich ab 2008 ein neuer Entwicklungstrend der Wohnungsmarktentwicklung in Dresden ab. Die Mietpreise begannen wieder zu steigen und die Wohnungsleerstände gingen zurück. Nachfolgend wird eine kurze Übersicht über die wichtigsten Trends dieser jüngeren Entwicklungsphase des Dresdner Wohnungsmarktes geboten. Eine umfassende Darstellung enthält der aktuelle Wohnungsmarktbericht der Landeshauptstadt Dresden (LH Dresden 2019b). Die Einwohnerzahl der Stadt Dresden ist in den letzten Jahren stetig gewachsen und erreichte Ende 2018 den Höchstwert von 560.640 Einwohnern. In den letzten fünf Jahren stieg die Einwohnerzahl jährlich um rund 5.000 Einwohner. Die Zunahme der Einwohnerzahl resultiert aus einem stabilen Geburtenüberschuss und Wanderungsgewinnen aus Sachsen, den ostdeutschen Bundesländern und dem Ausland. Die wichtigsten Gründe für die Zuwanderung nach Dresden sind die vielfältigen Ausbildungsangebote, ein attraktiver Arbeitsmarkt, auf dem es aktuell zu einem umfassenden Generationswechsel kommt, sowie die guten Bewertungen für die Lebensqualität in der Region. Das Einwohnerwachstum kommt in fast allen Stadtteilen an, am stärksten in den zentrumnahen Stadtteilen. Das Einwohnerwachstum führte bei gleichzeitig geringer Neubautätigkeit und dem Rückbau von Wohnungen zu einer stetigen Reduzierung der Wohnungsleerstände und zu einem Anziehen des Marktes. Spätestens seit 2012 kann von einem sich anspannenden Wohnungsmarkt gesprochen werden. Standen im Jahr 2000 zur Hochphase der Leerstandswelle noch 13,4 % bzw. rund 39.000 Wohnungen leer, waren dies 2018 nur noch 2,2 % bzw. 6.750 Wohnungen (struktureller Leerstand). Die steigenden Einwohnerzahlen und der Rückgang des Wohnungsleerstandes waren wichtige Signale für die Bau- und Wohnungswirtschaft, dass sich der Wohnungsneubau wieder lohnt. Nachdem in den Jahren 2003 bis 2010 pro Jahr im Mittel 600 neue Wohnungen gebaut wurden, zog die Bautätigkeit ab 2011 deutlich an. Seit 2016 werden mehr als 2.000 Wohnungen Dresden 219 pro Jahr im Neubau errichtet, davon der weitaus größte Teil im Geschosswohnungsbau. Die hohe Neubautätigkeit hat dazu geführt, dass der Wohnungsleerstand in den letzten drei Jahren nur noch unwesentlich gesunken ist. In den durchweg hochpreisigen Neubaubeständen steigen die Leerstände sogar an. Im Wohnungsneubau engagieren sich bisher zumeist lokale Unternehmen sowie national agierende Bauträger und Wohnungsanbieter (z.B. CG Gruppe, Revitalis, Immovation, Vonovia, Deutsche Wohnen). Wie viele Großstädte in Deutschland profitiert Dresden vom überregionalen Investitionsinteresse institutioneller Anleger. Die hohe Bautätigkeit wird daher wesentlich von den Rahmenbedingungen des Finanzmarktes getragen (Heeg 2017). Abbildung 1: Entwicklung der Angebots- und Bestandsmieten in Dresden und im bundesweiten Mittel 2010 bis 2018 Quellen: empirica-Preisdatenbank, Kommunale Bürgerumfrage Dresden, BBSR 2019. Angaben in €/m2. Der sich anspannende Wohnungsmarkt hat zu steigenden Miet- und Eigentumspreisen geführt. Im Jahr 2018 lagen die Bestandsmieten im Dresdner Mittel bei 6,43 €/m² (nettokalt, nach Kommunaler Bürgerumfrage 2018). Die Angebotsmieten erreichten Ende 2018 einen Wert von 7,50 €/m² (eigene Auswertung der empirica-Preisdatenbank). Im deutschlandweiten Vergleich sind die Mieten in Dresden auf einem mittleren Niveau. Nach Berechnungen des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR 2019) lagen die Bestandsmieten 2018 deutschlandweit im Mittel bei 4,50 5,00 5,50 6,00 6,50 7,00 7,50 8,00 8,50 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Angebotsmieten in Dresden Angebotsmieten bundesweit Bestandsmieten in Dresden Bestandsmieten bundesweit Jan Glatter 220 6,39 €/m², die Angebotsmieten bei 8,41 €/m² (vgl. Abb. 1). Von 2010 bis 2018 sind die Bestandsmieten um 22 % gestiegen, was einer jährlichen Zunahme von 2,8 % entspricht. Der jüngste Anstieg von 2016 zu 2018 beträgt sogar 3,9 % bzw. 0,50 €/m² pro Jahr. Die Preissteigerungen betreffen alle Segmente. Auch Wohnungsanbieter, die über Jahre keine Mieterhöhungen vorgenommen haben, nutzen die aktuelle Preisdynamik für Mietanpassungen. Auf die Mietbelastung der Dresdner Haushalte wirkt sich die Mietpreisdynamik bisher nur teilweise aus. Lag die mittlere Mietbelastung der Dresdner Haushalte im Jahr 2014 bei 29 % ging diese bis 2018 geringfügig auf 28 % zurück (Haushalte ohne Wohngemeinschaft, Kommunale Bürgerumfrage 2018). Grund dafür sind die gleichzeitig steigenden Einkommen und Renten. Das durchschnittliche Nettoeinkommen der Dresdner Haushalte lag im Jahr 2018 bei 2.200 € pro Monat (Median; Kommunale Bürgerumfrage 2018). Damit hat sich die bereits langfristig bestehende Steigerung der Haushaltseinkommen weiter fortgesetzt und in den letzten Jahren sogar deutlich erhöht. Im bundesweiten Vergleich sind die Einkommen der Dresdner allerdings noch immer unterdurchschnittlich, denn das bundesweite Mittel lag 2016 bei 3.314 € pro Monat (Destatis/WZB 2018). Auch wenn die mittleren Werte der Mietbelastung moderat bleiben, gibt es doch einen relevanten Anteil Dresdner Haushalte, die auf bezahlbare Wohnungen angewiesen sind. So haben 56.600 Haushalte ein Haushaltsnettoeinkommen, das innerhalb der Einkommensgrenzen für einen Wohnberechtigungsschein liegt. Darunter sind 29.000 Haushalte die Leistungsbezieher nach SGB II oder SGB XII sind und die Kosten der Unterkunft erstattet bekommen (sogenannte Bedarfsgemeinschaften; Daten des Sozialamtes der LH Dresden, Dezember 2017). Schwierigkeiten, eine bezahlbare Wohnung zu finden, haben vor allem Ein-Personen-Haushalte und große Familien, was unter anderem daran erkennbar ist, dass die Mieten für sehr kleine und für große Wohnungen am stärksten gestiegen sind. Weil die neu geschaffenen Wohnungen ausschließlich im gehobenen Preissegment angeboten werden, haben diese bisher keine Wirkungen auf das Segment des bezahlbaren Wohnens. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich der Dresdner Wohnungsmarkt von einem entspannten zu einem angespannten Wohnungsmarkt gewandelt hat. Seit 2016 haben die Neubautätigkeit und das Wachstum der Haushaltszahl in etwa das gleiche Niveau erreicht. In der allgemeinen Bilanz von Angebot und Nachfrage scheint sich die Verknappung daher nicht weiter zu verstärken. Ein Ende der Mietsteigerung ist jedoch nicht erkennbar. Dresden 221 3. Agenda-Setting in der wohnungspolitischen Diskussion Mit der sich verändernden Marktsituation kam es auch in Dresden zu einer Intensivierung der wohnungspolitischen Diskussionen. Nachfolgend wird der Versuch unternommen, die Entwicklung der wohnungspolitischen Debatte seit Ende der 2000er Jahre nachzuzeichnen. Das erste wohnungspolitische Problem, das im Zusammenhang mit der Anspannung des Wohnungsmarktes diskutiert wurde, war der Wohnungsrückbau. In den ersten Jahren des Stadtumbaus waren Wohnungsbestände vom Markt genommen worden, die sehr hohe Leerstände und schlechte Bauzustände aufwiesen. Ende der 2000er Jahre sollten dann Wohngebäude abgerissen werden, die noch zu großen Teilen bewohnt waren. Ausgehend von Protesten betroffener Mieter_innen drängten der Mieterverein und Stadtratsparteien (insbesondere SPD und DIE LINKE) auf eine Reduzierung des Rückbaus. 2008 beschloss der Stadtrat eine Begrenzung des Wohnungsabrisses und 2012 nach weiteren Protesten das Ende des Wohnungsabrisses, so dass 2013 die letzten Wohnungen zurückgebaut wurden. Unabhängig von den politischen Diskussionen erfolgt in der Stadtverwaltung eine kontinuierliche Beobachtung des Wohnungsmarktes und des Wohnbedarfs. Belege dafür sind der seit 2004 regelmäßig erscheinende Wohnungsmarktbericht, Analysen zum Wohnbedarf besonderer Nachfragegruppen und von der Stadtverwaltung organisierte Foren (u.a. „Workshop Wohnen 2008“). Auf der Grundlage der Marktbeobachtung wies die Stadtverwaltung die Fachbürgermeister 2010 darauf hin, dass sich die Marktsituation zunehmend ändert und eine Neubewertung der wohnungspolitischen Instrumente erfolgen sollte. Die Parteien und Fraktionen des Dresdner Stadtrates folgten dieser Einschätzung und brachten 2011 mehrere Anträge für neue kommunale Instrumente in den Stadtrat ein. Um die Vielzahl an Vorschlägen zu bündeln, fasste der Dresdner Stadtrat im November 2011 mit breiter Mehrheit den Beschluss, ein neues städtisches Wohnkonzept zu erstellen. Nahezu alle Fraktionen des Stadtrates waren sich darin einig, wieder stärker Einfluss auf den Dresdner Wohnungsmarkt nehmen zu wollen. Seit dem Verkauf der kommunalen Wohnungsbestände 2006 (Glatter 2007) gab es immer wieder Forderungen, eine neue städtische Wohnungsbaugesellschaft zu gründen. Den stärksten Nachdruck übte der Mieterverein Dresden. Im Jahr 2013 verstärkte DIE LINKE die Initiativen und startete ein Bürgerbegehren für eine Neugründung. Die Forderung wurde Mitten in der Zeit des Bundeswahlkampfes gestellt, bei dem wohnungspolitische Jan Glatter 222 Themen erstmals seit langer Zeit wieder eine große Rolle spielten. Das Ansinnen einer stärkeren politischen Einflussnahme auf den Wohnungsmarkt wurde durch eine allgemeine „post-neoliberale“ Stimmung unterstützt. Die Wirtschaftskrise hatte die negativen Folgen der Liberalisierung offengelegt und das Selbstverständnis für einen intervenierenden Staat gestärkt. Nach der Bundestagswahl 2013 folgten in Dresden und Sachsen 2014 und 2015 drei wichtige Wahlen, bei denen die Wohnungspolitik eines der bestimmenden Themen wurde. Im Mai 2014 wählten die Dresdnerinnen und Dresdner einen neuen Stadtrat, im August 2014 folgte die Landtagwahl in Sachsen und im Juni/Juli 2015 die Oberbürgermeisterwahl in Dresden. In dieser vom Wahlkampf geprägten Zeit blieb das bezahlbare Wohnen eines der zentralen Wahlkampfthemen. Im Zentrum stand die Debatte um die Neugründung einer städtischen Wohnungsbaugesellschaft. Die Parteien DIE LINKE, die SPD und Bündnis 90/Die Grünen sprachen sich für eine Neugründung aus. Für die stadtpolitische Auseinandersetzung ist dabei charakteristisch, dass diese Neugründung immer wieder mit dem Verkauf von 2006 in Zusammenhang gebracht wird (vgl. Seifert/Müller 2016, Kaufmann/Mally 2017). Dabei rechtfertigt die eine Seite weiterhin den Verkauf, während die andere Seite von einem „historischen Fehler“ spricht. Aufgrund der allgemeinen Stimmung für eine neue Wohnungsbaugesellschaft schwenkte sogar der Oberbürgermeisterkandidat der CDU, der damalige sächsischen Innenminister Markus Ulbig, auf diese Position ein. Im März 2015 stellte er seine Ideen für die neue Wohnungsbaugesellschaft vor, die in den nächsten Jahren bis zu 5.000 städtische Wohnungen errichten sollte (DNN 20.3.2015). Schnell wurde allerdings erkennbar, dass er damit eine ganz andere Meinung vertrat als der Dresdner Stadtverband der CDU, der eine kommunale Wohnungsbaugesellschaft kritisch sah. Dass man die wohnungspolitische Diskussion auch auf der Landeebene aufmerksam beobachtete, zeigt sich darin, dass die sächsische Landesregierung in dieser Zeit des Oberbürgermeisterwahlkampfes die für Dresden ab Juli 2015 geltende Kappungsgrenzenverordnung beschloss. Die Stadtratswahl vom Mai 2014 ergab eine Stimmenmehrheit von Rot- Grün-Rot-Piraten. Die Oberbürgermeisterwahl ging im zweiten Wahlgang im Juli 2015 an Olaf Hilbert von der FDP, der sich gegen die Kandidatin eines Rot-Grün-Roten-Bündnisses durchsetzen konnte. Unmittelbar nach der Oberbürgermeisterwahl beschloss die neue Stadtratsmehrheit im August 2015 die Neugründung einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft. In den Folgejahren blieb das bezahlbare Wohnen ein stadtpolitisches Dauerthema. Insbesondere die neue Stadtratsmehrheit drang auf eine mie- Dresden 223 terfreundliche Wohnungspolitik und thematisierte im Stadtrat unter anderem Forderungen nach einer Mietpreisbremse für Dresden, die Einführung einer Zweckentfremdung für Ferienwohnungen sowie einer stärkeren Kontrolle der Vonovia. Die bürgerlichen Stadtratsparteien kritisierten diese zumeist ordnungspolitisch ausgerichteten Instrumente und versuchten mit der Förderung des Wohnungsbaus und der Wohnungsgenossenschaften eigene Themen zu setzen, die vor allem auf eine Angebotsausweitung ausgerichtet waren. In der wohnungspolitischen Debatte folgten 2018 und 2019 die Diskussionen um das neue Wohnkonzept und die Einführung eines kooperativen Baulandmodells. Am Wohnkonzept war seit 2011 gearbeitet worden. Nach mehrfachen Ablehnungen durch den Stadtrat und Forderungen für eine Überarbeitung konnte die Stadtverwaltung im Herbst 2018 einen umfassend korrigierten Entwurf in den Stadtrat einbringen. Zeitgleich hatte die Stadtverwaltung für das bestehende Baulandmodell eine Erweiterung um eine Sozialbauquote von 30 % vorgeschlagen. Um diese Sozialbauquote entbrannte ab Mitte 2018 ein intensiver politischer Diskurs über die Sinnhaftigkeit und Folgen staatlicher Eingriffe in den Wohnungsmarkt. Die Kritik richtete sich insbesondere gegen die Höhe der Sozialbauquote von 30 %. Dabei wiesen die Kritiker darauf hin, dass sie eine Sozialbauquote durchaus für angebracht halten, diese aber bei maximal 15 % liegen sollte (u.a. DNN 09.03.2018). Im Wahlkampfjahr 2019 blieben die Anspannung des Wohnungsmarktes und die Sicherung der Bezahlbarkeit des Wohnens wichtige Themen der politischen Auseinandersetzung. Im Vergleich zu 2014 und 2015 war die Wohnungsfrage aber nicht mehr das Topthema. Im Stadtratswahlkampf dominierte die Verkehrspolitik und im Landtagswahlkampf die Themen Sicherheit, Klimawandel und Förderung des ländlichen Raums. Nach zehn Jahren kontinuierlicher Mietanstiege besteht inzwischen weitgehend Konsens, dass auf die Wohnungsmarktentwicklung reagiert werden muss, das gilt für fast alle Parteien des Stadtrates aber auch für die Interessenvertreter der Marktakteure. In der Diskussion sind es überwiegend die Parteien des Dresdner Stadtrates, die Stadtverwaltung und der Mieterverein, die neue Probleme und Fragestellungen thematisierten. Auf einzelne Debatten haben zudem lokale Mieterinitiativen einen Einfluss. In Zeiten des Wahlkampfes auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene wurden die sich ausbildenden wohnungspolitischen Debatten deutlich intensiviert. Jan Glatter 224 4. Wohnungspolitische Akteure und Governance Über das Feld der wohnungspolitischen Akteure und die Governance- Strukturen gibt es für die Stadt Dresden bisher nur wenige Untersuchungen (vgl. Kaufmann 2013, Egner et al. 2018). Die nachfolgenden Ausführungen stützen sich daher auf eigene Beobachtungen im Feld. Zu diesen Beobachtungen zählen die Teilnahme an Diskussionsveranstaltungen zu Fragen der Dresdner Wohnungspolitik (u.a. Runder Tisch Wohnen, Immobilienstammtisch), Stadtratssitzungen und Beratungen der vorbereitenden Ausschüsse und Beiräte, verwaltungsinterne Beratungen (u.a. Arbeitsgruppe Wohnen), Gespräche mit Akteuren des lokalen Wohnungsmarktes sowie die Auswertung der Berichterstattung in den lokalen Medien. Die Aussagen über die Akteurs- und Governance-Strukturen sollten als vorläufige Thesen verstanden werden, die nur durch systematische empirische Untersuchungen geprüft und weiterentwickelt werden können. Die zwei wichtigsten Akteure der kommunalen Wohnungspolitik sind der Stadtrat und die Stadtverwaltung. Diese beiden Ebenen sind dafür verantwortlich, wohnungspolitische Entscheidungen auf kommunaler Ebene vorzubereiten, zu beschließen und umzusetzen. Die Stadtratswahl 2014 ergab eine knappe Stimmenmehrheit für ein Bündnis aus den Parteien DIE LINKE, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und Piraten (vgl. Abb. 2). Diese Veränderung im politischen Mehrheitsverhältnis des Stadtrates führte zu umfassenden Neuerungen in der Wohnungspolitik, die seitdem deutlich stärker auf die Sicherung des bezahlbaren Wohnens ausgerichtet ist und dafür auf Mittel der aktiven Einflussnahme auf den Markt und die Marktakteure setzt. In der jüngsten Stadtratswahl von 2019 musste das rot-grün-rote Bündnis Stimmenverluste hinnehmen. Eine Mehrheit ist jetzt nur noch mit den Stimmen von drei fraktionslosen Stadträten möglich. In Beschreibungen der Dresdner Stadtpolitik wird häufig das Bild eines Dauerkampfes zwischen einem „bürgerlichen“ und einem „linken“ Lager bemüht. Diese politische Semantik ist sicher überzeichnet, denn es gibt durchaus gemeinsame Positionen und wechselnde Bündnisse. In den Debatten zu Fragen der kommunalen Wohnungspolitik und im letztlich entscheidenden Abstimmungsverhalten lassen sich diese beiden Positionen aber immer wieder deutlich erkennen. CDU, FDP, die Freien Wählen und die AfD setzen bei ihren Vorschlägen deutlich stärker auf die Kräfte des Marktes. Im Stadtratswahlkampf vom Mai 2019 lief dies auf den Slogan „Bauen, Bauen, Bauen“ hinaus. Dafür soll die Stadt unter anderem mehr Dresden 225 Wohnbauflächen ausweisen, kommunale Grundstücke an Genossenschaften verkaufen, Bauverfahren vereinfachen und Wohnungseigentum fördern. Die FDP und die AfD sind sogar für die Auflösung der neu gegründeten kommunalen Wohnungsbaugesellschaft (vgl. Wahlprogramme der Parteien). Tabelle 1: Sitzverteilung, Mehrheiten und Oberbürgermeister in Dresden seit 1999 Jahr 1999 2004 2009 2014 2019 Sitzverteilung CDU 32 21 23 21 13 Linke 18 17 12 15 12 Grüne 4 9 11 11 15 SPD 9 8 9 9 6 FDP 2 5 9 3 5 AfD 5 12 Sonstige 5 10 6 6 7 Mehrheit CDU, FDP, DSU Linke, SPD, B90/Grüne, Fr.Bürger * CDU, FDP, Fr. Bürger Linke, SPD, B90/Grüne ** B90/Grüne, SPD, Linke Sonstige Oberbürgermeister 1990-2001 Wagner, CDU 2001-2008: Roßberg, FDP 2006-08: amt. OB Vogel, parteilos 2008-2015 Orosz, CDU seit 2015 Hilbert, FDP Legende: * Mehrheit zerbricht 2006, da bei der Abstimmung zum Verkauf der Woba ein Teil der Linken dafür stimmt. ** Mehrheit zerbricht 2018, da drei SPD-Abgeordnete zu den Freien Bürgern wechseln. Diese Positionen der „WohnungsMARKTpolitik“ sind stärker an den Interessen der Bau- und Wohnungsunternehmen ausgerichtet. Die SPD, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE und die Piraten setzen hingegen deutlich stärker auf den Ausbau des kommunalen Wohnungsbaus, auf eine Sozialbauquote und auf Interventionen zur Reduzierung des Mietanstiegs (vgl. Wahlprogramme der Parteien). Diese Position entspricht einer wohlfahrtsstaatlichen „WohnungsVERSORGUNGSpolitik“, die sich an den Interessen der Mieter_innen orientiert und auf sozialen Ausgleich ausgerichtet ist. Bei den Positionen dieser Parteien gibt es allerdings ein gewisses Spektrum. SPD und Bündnis 90/Die Grünen sehen Interventionen in der Regel als problemorientierte Eingriffe. DIE LINKE und die Piraten setzen deutlich stärker darauf, die Gewinnorientierung der Wohnungswirtschaft generell einzuschränken. Jan Glatter 226 In der Dresdner Stadtverwaltung sind die Verwaltungsaufgaben für das Themenfeld Wohnen auf mehrere Ämter verteilt. Diese Struktur resultiert aus der im Jahr 2000 vorgenommenen Auflösung des städtischen Wohnungsamtes (Killisch et al. 2004: 22). Seitdem teilen sich das Sozialamt und das Stadtplanungsamt die Aufgaben der „Wohnungsverwaltung“. Das Sozialamt übernimmt primär die Sicherung der Wohnungsversorgung bedürftiger Haushalte, zu denen einkommensschwache Haushalte und Leistungsbezieher, Menschen mit Behinderung, ältere Menschen sowie Migrant_innen zählen. Die Kompetenzen des Stadtplanungsamtes liegen in der Wohnungsmarktbeobachtung und Wohnungsbauförderung. In beiden Ämtern wurden seit 2015 die Personalkapazitäten und das Aufgabenspektrum erweitert. Im Sozialamt wurde unter anderem eine Wohnberatungsstelle eingerichtet, im Stadtplanungsamt die Wohnungsbauförderstelle personell aufgestockt. Um die zwei Fachämter zu koordinieren, wurde eine „Arbeitsgruppe Wohnen“ eingerichtet. Deren Leitung liegt in den Händen der wohnungspolitischen Referentin, einer 2016 neu geschaffenen Stabsstelle, die direkt der Sozialbürgermeisterin zugeordnet ist. Für die Koordinierung der kommunalen Wohnungsbaugesellschaft gibt es aufgrund der gesonderten Aufgaben weitere verwaltungsinterne Arbeitsgruppen. Mit der Aufgabenteilung auf die Fachämter sind unterschiedliche Zuordnungen zu den Verwaltungsspitzen verbunden. Das Sozialamt und die wohnungspolitische Referentin sind der Bürgermeisterin für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Wohnen, Frau Dr. Kaufmann (DIE LINKE) zugeordnet. Das Stadtplanungsamt und das Liegenschaftsmanagement liegen im Zuständigkeitsbereich des Bürgermeisters für Stadtentwicklung, Bau, Verkehr und Liegenschaften, Herrn Schmidt-Lamontain (Bündnis 90/ Grüne). Beide Beigeordnete sind seit 2015 neu im Amt und werden von Parteien gestellt, die in der wohnungspolitischen Debatte stärker auf eine Wohnungsversorgungspolitik ausgerichtet sind. Wesentliche Impulse zur Neuausrichtung der kommunalen Wohnungspolitik in Dresden gehen auf die Arbeit der beiden Beigeordneten zurück. Der Oberbürgermeister, Dirk Hilbert (FDP), hat sich lange Zeit relativ zurückhaltend zur Wohnungspolitik geäußert. Da er ab 2001 Beigeordneter für Wirtschaft war, lag sein Themenschwerpunkt auf der Wirtschaftsförderung. Im Oberbürgermeisterwahlkampf 2015 war er gegen eine kommunale Wohnungsbaugesellschaft und setzte auf den Wohnungsneubau der privaten Wohnungsunternehmen und Genossenschaften. Nachdem der Freistaat Sachsen ab 2016 den Bau von Sozialwohnungen fördert, unterstützt auch der Oberbürgermeister den Aufbau der neu gegründeten kommunalen Wohnungsbaugesellschaft. „Es wäre fahrlässig, wenn wir die Fördermittel vom Dresden 227 Bund und vom Freistaat nicht dazu nutzen, einen kommunalen Wohnungsbestand zu schaffen“ (Dirk Hilbert in DNN 26.4.2016). Ein weiterer wichtiger Akteur der Wohnungspolitik ist die Landesebene. Im Freistaat Sachsen liegen die wohnungspolitischen Aufgaben beim Sächsischen Innenministerium, dessen Leitung seit vielen Jahren in den Händen der CDU liegt. Im Vergleich zu anderen Bundesländern (z.B. Hamburg, Berlin, Nordrhein-Westfahlen, Bayern) werden von der sächsischen Landespolitik bisher nur wenige wohnungspolitische Instrumente genutzt. So hat der Freistaat die Kappungsgrenzenverordnung für die Städte Dresden (2015) und Leipzig (2018) erlassen und 2016 ein Förderprogramm für den sozialen Wohnungsbau aufgelegt. Beide Instrumente wurden aber erst auf Drängen der Großstädte initiiert. Den Forderungen nach Einführung einer Mietpreisbremse für angespannte Wohnungsmärkte ist die Landesregierung bisher nicht gefolgt. Einen deutlich stärkeren Fokus setzt die Landesregierung auf die Unterstützung der Eigentumsbildung und in jüngster Zeit auf die Förderung des Wohnens im ländlichen Raum. Die relativ geringe Einflussnahme des Landes auf die angespannten Wohnungsmärkte in den Großstädten erklärt sich zum einen aus den klassischen wohnungspolitischen Positionen der CDU. Zum anderen ist zu beachten, dass es in vielen Städten und Gemeinden Sachsens Wohnungsleerstände gibt. Insbesondere die Vertreter der Landkreise drängen mit Nachdruck darauf, erst die Wohnungsleerstände in den kleinen Städten abzubauen, bevor der soziale Wohnungsbau in den Großstädten gefördert wird. Besonderes Gehör finden diese Positionen in Zeiten des Wahlkampfes, insbesondere seitdem die AfD im Bundestagswahlkampf 2017 in den peripheren und ländlichen Regionen Sachsens deutliche Stimmenanteile gewinnen konnte. Wenngleich die Verwaltung und die Politik die wichtigsten Entscheidungsebenen bilden, so werden diese doch sehr stark von der öffentlichen Meinung und die Einflussnahme von Interessenvertretern beeinflusst. Die Interessenvertretung der Mieter_innen wird in Dresden vor allem durch den Dresdner Mieterverein übernommen. Im Vergleich zu vielen anderen Städten, wie bspw. Berlin, Hamburg oder München, gibt es in Dresden nur wenige, kleinere Mieterinitiativen. So gibt es Gruppen, die sich aus Protest gegen die Vermietungspolitik der Vonovia gebildet haben, Protestgruppen gegen die Nachverdichtung in ihrem Wohnumfeld und Initiativen, die alternative Wohnformen und Wohnprojekten stärken möchten. Das Netzwerk NWID – Neues Wohnen in Dresden (https://www.nwid.de) hat in diesem Prozess die Rolle eines Koordinators übernommen. Im Vergleich zu vielen anderen Städten gibt es in Dresden keine ausgeprägte Debatte um Verdrängungen und Gentrifzierung. Jan Glatter 228 Die wohnungspolitischen Interessen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft sind sehr unterschiedlich. Das Spektrum reicht von den Genossenschaften, die auf langfristiges lokales Engagement mit hoher Mieterzufriedenheit setzen, bis zu überregional agierenden Wohnungsunternehmen und Bauträgern, die Immobilien deutlich stärker als Renditeobjekt betrachten. Die Dresdner Wohnungsgenossenschaften haben Mitte der 2000er Jahre damit begonnen, stärker zusammen zu arbeiten. Das betrifft insbesondere den Erfahrungsaustausch, Marketingaktionen sowie das gemeinsame Auftreten gegenüber der Stadtverwaltung und der Stadtpolitik (https://www.wg-dresden.net). Darüber hinaus können sie sich auf einen sehr starken Landesverband der Sächsischen Wohnungsbaugenossenschaften stützen. Die privaten Immobilienunternehmen werden besonders offensiv durch den mitteldeutschen Landesverband des BFW (Bundesverband Freier Wohnungs- und Immobilienunternehmen) vertreten. In Dresden veranstaltet der BFW etwa zweimal im Jahr einen Immobilienstammtisch und lädt dazu unter anderem die Verwaltungsspitzen für Diskussionen ein. Um die in Dresden aktiven Bauträger zu bündeln, koordiniert der BFW zudem den Arbeitskreis „Stadtgestalter Dresden“. Dessen Ziele sind unter anderem die offene Kommunikation mit lokalen und regionalen Politikern und die Beschleunigung der Baugenehmigungsverfahren (https://www.bfw-mitteldeutschland.de/aktivitaeten/arbeitskreise/stadtgestalter-dresden). Die lokalen Medien haben einen sehr großen Einfluss auf die Bildung der öffentlichen Meinung und sind daher ein wichtiger Akteur der wohnungspolitischen Debatte. In Dresden berichten die Lokalzeitungen regelmäßig über die Stadtpolitik und sind dabei zumeist um eine ausgewogene Darstellung bemüht. Sie nehmen daher selten für eine der politischen Meinungen Partei. Weit stärker vertreten die Lokalmedien die Interessen der Mieter_innen, vor allem dann, wenn diese Probleme mit Vermietern oder der Stadtverwaltung haben. 5. Neue wohnungspolitische Strategien, Konzepte und Instrumente Vor dem Hintergrund steigender Mietpreise und einem sich anspannenden Wohnungsmarkt hatte der Stadtrat ab 2011 ein neues wohnungspolitisches Konzept und weitere Einzelmaßnahmen beschlossen. Abgesehen vom Beschluss, den Stadtumbau und Abriss von Wohnungen in Dresden zu beenden, zielten die Anträge aber noch nicht auf einen grundlegenden Strategie- Dresden 229 wechsel ab, sondern begrenzten sich auf spezifische Themen und Nachfragegruppen (u.a. auf Baugemeinschaften, studentisches Wohnen, altengerechtes Wohnen) und hatten nur eine geringe Wirkung. In dieser Phase einer beginnenden Neuorientierung der Wohnungspolitik intensivierte die Stadtverwaltung die Kommunikation mit den lokalen Wohnungsmarktakteuren. Zu diesem Zweck wurde mit dem „Runden Tisch Wohnen“ ein neues Veranstaltungsformat eingerichtet. Zu diesem lädt die Verwaltungsspitze seit 2011 ein bis zwei Mal im Jahr die Wohnungsgenossenschaften, privaten Wohnungsunternehmen, Bauträgern und Interessenvertreter ein, um aktuelle Fragestellungen der Wohnungsmarktentwicklung zu diskutieren. Auf Initiative der Sozialbürgermeisterin gibt es seit 2018 auch einen „Runden Tisch Soziales Wohnen“ dessen Schwerpunkt auf Themen der sozialen Wohnungsversorgung liegt. Ein deutlicher Politikwechsel erfolgte, nachdem sich 2014 die Mehrheitsverhältnisse im Stadtrat geändert hatten. Eine der ersten Initiativen des neuen Stadtrates war der im August 2015 gefasste Beschluss die Neugründung einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft vorzubereiten. Auf diese politische Entscheidung folgte ein längerer Prozess, in dem ein Unternehmenskonzept entwickelt wurde. Im März 2017 konnte der Stadtrat dann die Gründung der Wohnungsbaugesellschaft „WiD Wohnen in Dresden“ beschließen. Die WiD übernimmt vorranging die Aufgabe, die Wohnungsversorgung für besondere Bedarfsgruppen zu sichern, das heißt für Haushalte die ein geringes Einkommen oder Zugangsschwierigkeiten auf dem Wohnungsmarkt haben. Anfang 2019 wurden 300 noch im städtischen Bestand befindliche Wohnungen an die WiD übertragen. Weitere Wohnungen entstehen im geförderten Wohnungsneubau von denen die ersten im Frühjahr 2020 bezogen werden können. Bis 2022 soll es einen Bestand von 800 Wohnungen geben, der in den nachfolgenden Jahren auf 2.500 Wohnungen erweitert wird. Langfristig besteht die Absicht, die bis 2036 auslaufenden 10.000 belegungsgebundenen Wohnungen bei der Vonovia durch neue Sozialwohnungen im kommunalen Bestand und durch Wohnungen mit Belegungsbindungen bei privaten Eigentümern zu ersetzen (Kaufmann/Mally 2017: 122). Ungeachtet des ambitionierten Vorhabens wird die neugegründete kommunale Wohnungsbaugesellschaft auf absehbare Zeit nur eine geringe Rolle auf dem Dresdner Wohnungsmarkt spielen (Schönig et al. 2016: 42). Ein zweites, neu eingeführtes Instrument zur Sicherung der Bezahlbarkeit des Wohnens ist das kooperative Baulandmodell mit einer Sozialbauquote von 30 %. Die rot-grün-rote Stadtratsmehrheit hatte 2015 eine Kooperationsvereinbarung getroffen, die unter anderem das Ziel formulierte, Jan Glatter 230 dass beim Verkauf kommunaler Grundstücke und bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen eine Sozialbauquote zu verhandeln ist. Dieses Ziel konnte für mehrere Bauprojekte durchgesetzt werden, die im Zuge des Genehmigungsverfahrens die Zustimmung durch den Bauausschuss benötigten. Die Sozialbauquoten lagen zwischen 5 und 15 %. Um diese willkürliche Verfahrensweise durch eine transparente Praxis nach dem Prinzip der Gleichbehandlung zu ersetzen, ging von der Stadtverwaltung die Initiative aus, ein kooperatives Baulandmodell mit einheitlicher Sozialbauquote von 30 % einzuführen. Im Juni 2019 bestätigte der Dresdner Stadtrat mit kleineren Änderungen die von der Stadtverwaltung vorgeschlagene Fassung des Baulandmodells, so dass bei Wohnungsbauvorhaben mit Bebauungsplänen und vorhabenbezogenen Bebauungsplänen ab sofort 30 % der Geschossfläche für den sozialen Wohnungsbau zu errichten sind. Die Umsetzung des Baulandmodells und des kommunalen Wohnungsbaus wird wesentlich durch das Landesprogramm zur Förderung des gebundenen Mietwohnungsbaus unterstützt. Im November 2016 hatte der Freistaat Sachsen erstmals seit 2001 ein Förderprogramm zum sozialen Wohnungsbau aufgelegt. Die Förderung erfolgt mittels eines Baukostenzuschusses für den Neubau, die Nutzungsänderung, den Ausbau oder die Sanierung von Wohnungen. Der Zuschuss wird während der Bauphase ausgezahlt und beträgt im Neubau 3,50 €/m2, so dass bis zu 30 % der Baukosten gedeckt werden können. Die Gewährung des Zuschusses ist an Bedingungen hinsichtlich der Wohnungsbelegung (WBS, 15 Jahre Belegungsbindung), der Miethöhe (in Dresden 2019 ca. 7,00 €/m²), der Wohnungsgrößen und der Baukosten geknüpft. Das Programm kommt jedoch nur in den sächsischen Städten und Gemeinden zur Anwendung, in denen eine angespannte Wohnungsmarktsituation zu verzeichnen ist. Die Landeshauptstadt Dresden zählt zu diesen Kommunen und kann nach den bisher beantragten Zuwendungen über Fördermittel in Höhe von 60 Mio. € verfügen. Diese Mittel gelten für die ersten drei Programmjahre 2017 bis 2019, mit denen Projekte von 2017 bis 2022 gefördert werden können. Um das Programm umsetzen zu können, wurde die Wohnungsbauförderstelle der Stadt Dresden personell ausgebaut. Da die Landesrichtlinie den Kommunen die Möglichkeit einräumt, weitere Ausgestaltungen des Programms vorzunehmen, entwickelte die Stadtverwaltung eine Dresdner Richtlinie zur sozialen Mietwohnraumförderung, die der Dresdener Stadtrat im September 2018 nach langer und intensiver Diskussion beschlossen hat. Die Richtlinie benennt Standards des sozialen Wohnungsbaus und das Ziel, mit der Standortwahl für den sozialen Wohnungsbau die soziale Mischung in der Stadt zu verbessern. „Geförderter Wohnungsbau soll vorrangig in den Stadtteilen stattfinden, wo Dresden 231 der Anteil belegungsgebundener Wohnungen bisher vergleichsweise gering ist.“ (Kaufmann/Mally 2017: 124) Zum Stand Oktober 2019 wurden Anträge für die Schaffung von 390 Sozialwohnungen gestellt, darunter sind 230 von der kommunalen Wohnungsbaugesellschaft geplante Wohnungen. Beim Freistaat Sachsen liegt auch die Verantwortung über die regionale Anwendung besonderer Regelungen des Mieterschutzes. In einer intensiven Phase des Wahlkampfes hatte die Landesregierung bereits 2015 die Kappungsgrenzenverordnung für die Stadt Dresden eingeführt. Danach dürfen die Mieten innerhalb von drei Jahren nur noch um maximal 15 % anstatt um maximal 20 % erhöht werden. Die mehrfachen Forderungen des Dresdner Stadtrates und der Sozialbürgermeisterin, die 2015 vom Bundestag beschlossene Mietpreisbremse auf Dresden anzuwenden, blieben bisher erfolglos. Nach Aussage des Sächsischen Innenministeriums weist der Dresdner Wohnungsmarkt noch nicht die im Gesetz benannten Kriterien für einen angespannten Wohnungsmarkt auf. Um eine umfassende wohnungspolitische Strategie zu entwickeln, hat die Stadtverwaltung ein neues Wohnkonzept erarbeitet. Den Aufstellungsbeschluss für das Konzept hatte der Dresdner Stadtrat bereits im November 2011 getroffen. Ein erster Entwurf war 2013 innerhalb der Verwaltung gescheitert. Ein zweites Konzept lehnte der Stadtrat im Februar 2016 ab, da es aktuelle Entwicklungen nicht ausreichend berücksichtigte. In der Folge nahm die Verwaltung eine komplette Überarbeitung des Konzeptes vor. Nach einer ersten Arbeitsphase wurde im April 2017 ein „Symposium Wohnkonzept“ veranstaltet, auf dem öffentlich über die Ziele und Ausgestaltung des Konzeptes diskutiert werden konnte. Es folgten Erörterungen mit den Dresdner Wohnungsgenossenschaften, dem Mieterverein, eine Vorstellung beim Runden Tisch Wohnen, umfassende verwaltungsinterne Abstimmungen sowie eine Diskussion in sämtlichen Stadtbezirks- und Ortsbeiräten. Das im Juni 2019 vom Stadtrat beschlossene Konzept trifft grundlegende Aussagen über die bedarfsgerechte Wohnbauflächenausweisung, die Entwicklung einer neuen Bodenpolitik und Liegenschaftsstrategie, die Sicherung des Angebotes an bezahlbaren Wohnungen und zur Verbesserung der sozialen Mischung, die Verstärkung der Kommunikation und Kooperation mit den Wohnungsmarktakteuren in Dresden und dem Umland sowie die Verstetigung der Instrumente des Wohnungsmarktmonitorings. Nach acht Jahren hat die Landeshauptstadt Dresden ein wohnungspolitisches Strategiepapier, das die Ziele, Handlungsfelder und Instrumente der kommunalen Wohnungspolitik bis 2025 zusammenfasst und einen Schwerpunkt auf die Sicherung der Wohnungsversorgung für Haushalte mit besonderen Bedarfsstrukturen legt (LH Dresden 2019a). Jan Glatter 232 Das kommunale Wohnkonzept trifft auch Aussagen über neue Strategien der kommunalen Grundstückspolitik, die in der Stadt Dresden über längere Zeit rein fiskalisch ausgerichtet war. Bis 2015 hatte die Stadt Dresden überwiegend Grundstücke verkauft und die Einnahmen für die Finanzierung des Haushaltes verwendet. Mit den Verkäufen war zudem das Ziel verbunden, Brachflächen für den Wohnungsbau zu mobilisieren. Mit dem Neuzuschnitt der Verantwortlichkeiten der Beigeordneten kam die Liegenschaftsverwaltung 2016 in die Zuständigkeit der Stadtentwicklung. Die bereits in der Fachverwaltung bestehenden Bemühungen zu einer Neuorientierung der Liegenschaftspolitik fanden jetzt die entsprechende Unterstützung. Aktuell erstellt die Verwaltung ein „Strategisches Flächenerwerbs- und Entwicklungskonzept“. Zu den neuen Instrumenten der Bodenpolitik zählen unter anderem die konsequente Ausübung des Vorkaufsrechtes nach § 24 BauGB, der Ankauf von Flächen für den kommunalen Wohnungsbau sowie Konzeptausschreibungen für kommunale Liegenschaften an Baugemeinschaften und Wohnprojekte. Auch wenn eine Neujustierung der kommunalen Wohnungspolitik erkennbar ist, gibt es eine Reihe wohnungspolitischer Instrumente, die in Dresden bisher noch nicht genutzt werden. Über eine Zweckentfremdungssatzung für Wohnraum wird zwar diskutiert, um diese auf kommunaler Ebene einzuführen, muss aber erst das Land eine Rahmengesetzgebung erlassen. Ebenfalls keine Anwendung findet das Instrument der sozialen Erhaltungssatzung. Im Wohnkonzept findet sich allerdings eine Passage, dass die Verwaltung prüft, ob die Anwendung des Instrumentes in Dresden zweckmäßig und praktikabel ist. Keine Rolle spielt bisher die Diskussion um ein Bündnis für bezahlbares Wohnen, wie es beispielsweise in Hamburg oder Berlin besteht. 6. Wirkungen und Grenzen der Dresdner Wohnungspolitik Mit den steigenden Mietpreisen und der Verknappung des preiswerten Wohnungsbestandes haben auch in Dresden ab 2011 die Debatten um eine Korrektur der kommunalen Wohnungspolitik begonnen. Es folgte ein langwieriger und komplexer Prozess wohnungspolitischer Diskussionen, der am Beginn zu einzelnen sehr spezifisch ausgerichteten Interventionen führte. Erst der 2014 vollzogener Wechsel in den Mehrheitsverhältnissen des Dresdner Stadtrats und die 2015 erfolgte Neubesetzung der Fachbürgermeister führten zu einer generellen Neuausrichtung der kommunalen Wohnungspo- Dresden 233 litik und die Einführung neue Instrumente. Zu den weitreichendsten Maßnahmen zählen die Neugründung einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft, die Einführung einer Sozialbauquote von 30 %, der Beschluss eines neuen strategischen Wohnkonzeptes und die Neuausrichtung der kommunalen Bodenpolitik. Wichtigstes Ziel der neuen Wohnungspolitik ist die Sicherung der Bezahlbarkeit des Wohnens. Konkrete Wirkungen des Politikwechsels sind für den Dresdener Wohnungsmarkt und die Wohnungsversorgung zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht erkennbar, denn die gewählten Instrumente sind zum großen Teil mittel- bis langfristig angelegt. Aktuell ist es vor allem die hohe Bautätigkeit im privaten Wohnungsneubau, die eine weitere Verknappung der Angebot-Nachfrage-Bilanz verhindert, so dass die Wohnungsleerstände wieder leicht gestiegen sind. Zur Sicherung der Wohnungsversorgung mit bezahlbarem Wohnraum trägt die Baukonjunktur allerdings nichts bei. Die wichtigsten Instrumente für dieses Segment sind weiterhin die vertraglich vereinbarten Belegungsbindungen, die Zahlung der Kosten der Unterkunft und das Wohngeld. Für einen Zeitraum von gut zwölf Jahren konnten diese Instrumente den Verlust des kommunalen Wohneigentums weitgehend kompensieren. Literatur BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) 2019: Mieten inserierter Wohnungen erneut gestiegen. am 18.05.2019, URL: https://www.bbsr.bund.de/ BBSR/DE/WohnenImmobilien/Immobilienmarktbeobachtung/ProjekteFachbeitraege/mieten/ Destatis (Statistisches Bundesamt) / WZB (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung) (Hrsg.) 2018: Datenreport 2018. Bonn. Egner, B., Kayser, M., Böhler, H. und Grabietz, K. 2018: Lokale Wohnungspolitik in Deutschland. Working Paper Forschungsförderung Nr. 100 der Hans-Böckler-Stiftung. Berlin. Glatter, J. 2007: Die Privatisierung der kommunalen Wohnungsbestände in Dresden, Raumplanung 131: 79-84. Kaufmann, K. 2013: Verkauf kommunaler Wohnungsunternehmen an internationale Investoren. Auswirkungen auf lokale Stadtentwicklungs- und Wohnungsmarktprozesse, Geographische Revue 15 (2): 38-66. Killisch, W., Glatter, J. und Wandzik, C. 2004: Die Entwicklung des Dresdner Wohnungsmarktes oder: Die Kontinuität des Wandels, Dresdener Geographische Beiträge 9: 3-30. Jan Glatter 234 Heeg, S. 2017: Finanzialisierung und Responsibilisierung – Zur Vermarktlichung der Stadtentwicklung, in: Schönig, B., Kadi, J., Schipper, S. (Hrsg.): Wohnraum für Alle?! Perspektiven auf Planung, Politik und Architektur. Bielefeld: 47-59. Kaufmann, K. und Mally, K. 2017: Dresdens neue kommunale Wohnungsbaugesellschaft, vhw Forum Wohnen und Stadtentwicklung (3): 121-124. Landeshauptstadt Dresden (Hrsg.) 2003: Integriertes Stadtentwicklungskonzept Dresden (INSEK). Bericht 2003. Dresden. Landeshauptstadt Dresden (Hrsg.) 2019a: Wohnkonzept der Landeshauptstadt Dresden. Ziele, Handlungsfelder und Maßnahmen bis 2025. Stadtratsbeschluss vom 06.06.2019. Dresden. am 24.10.2019, URL://www.dresden.de/de/leben/wohnen/wohnkonzept.php Landeshauptstadt Dresden (Hrsg.) 2019b: Wohnungsmarktbericht 2018. Dresden. Schönig, B., Rink, D., Gardemin, D. und Holm, A. 2017: Paradigmenwechsel in der kommunalen Wohnungspolitik? Variationen kommunalisierter Wohnungspolitik im transformierten Wohlfahrtsstaat, in: Barbehön, M. und Münch, S. (Hrsg.): Variationen des Städtischen – Variationen lokaler Politik, Wiesbaden: 25-62. Seifert, R. und Müller, A. 2016: Warum eine neue Wohnungsbaugesellschaft für Dresden eine gute Idee ist, vhw Forum Wohnen und Stadtentwicklung (2): 58-62. 235 12. Hannover wird attraktiv. Eine Stadt sucht die Balance im Kräftespiel des Wohnungsmarktes Daniel Gardemin 1. Einleitung Hannover hat wie alle Großstädte in Deutschland in den vergangenen zehn Jahren deutlich Bevölkerung hinzugewonnen. Für Hannover ist dieses Wachstum nach zwei Jahrzehnten Bevölkerungsrückgang von außerordentlicher Bedeutung. Gewerbe, Bildungseinrichtungen sowie Messe- und Konferenzstandort profitieren besonders von der neuen Attraktivität der Stadt. Hannover musste als einstiges Industriezentrum erhebliche Deindustrialisierungsprozesse bewältigen. Schließlich hatte Hannover in den 1960er und 1970er Jahren mehr Einwohner als heute. Die gesamte Stadtentwicklung mit Großwohnsiedlungen und autogerechtem Straßennetz war auf eine deutlich wachsende Stadt ausgelegt. Erst die Ansiedlung von Dienstleistern, Gesundheitswesen, Versicherungen führte zu Prosperität und schrittweisem Abbau der Arbeitslosigkeit. Mit viel Stadtgrün, Gewässern, Kultur, Stadtteilidentitäten und Internationalität wird Hannover von vielen als gute Wohnortwahl wahrgenommen. Mit dem neuen Selbstwertgefühl entdecken Hannoveraner und Zugezogene die vielfältigen Vorteile der Stadt. Vor allem die gute Infrastruktur mit U-Bahn, Schnellwegen und der schnellen Erreichbarkeit zentraler Orte mit dem Rad, machen Hannover zu einer Stadt der kurzen Wege. Die Umstellung wirkt sich allerdings nach wie vor aus. Hohe Armutsrisiken lasten auf einem Teil der Stadtgesellschaft, soziale Kennziffern ähneln eher denen der großen Transformationsstädte des Ruhrgebiets und Ostdeutschlands als den Metropolen Süddeutschlands. Und mit dem Bevölkerungszuwachs wurde Wohnraum erst in den gefragten Stadtvierteln und dann in ganz Hannover knapp. In der Folge stiegen die Mieten. So stagniert dann auch seit 2018 das Bevölkerungswachstum wieder, denn für Hinzuziehende bietet Hannover kaum mehr bezahlbaren Wohnraum. Das im Großstädtevergleich unterdurchschnittliche verfügbare Einkommen und die nicht ausreichende Bautätigkeit im Wohnungsbau bremsen die Entwicklung der niedersächsischen Landeshauptstadt aus. Und es findet eine Zusammenarbeit zwischen der Stadt Hannover und der Region Hanno- Daniel Gardemin 236 ver, die 21 Städte und Gemeinden umfasst, hinsichtlich der Wohnungsfrage nicht ausreichend statt. Hannover hat sich offensichtlich zu wenig bewegt und es stellt sich die Frage, ob nicht gerade die vermeintlich entspannte Situation zu einer Verkennung unterschwelliger Verwerfungen am Wohnungsmarkt geführt hat. Wie sich der Diskurs ändert, wie sich die aktuelle Entwicklung auf die Bestandsmieten und Bautätigkeit auswirkt und welche kommunalen Handlungsspielräume jetzt eingesetzt werden können, soll in diesem Beitrag beleuchtet werden. 2. Von der schrumpfenden zur wachsenden Stadt Mit der Öffnung der Grenzen und der neuen Hauptstadt Berlin rückte Hannover in die Mitte der Republik, wurde wahrnehmbarer und nahm in den 1990er Jahren an Bevölkerung zu. Allerdings folgte anschließend ein kontinuierlicher Bevölkerungsrückgang. In nüchternen Zahlen stand 2008 eine Bevölkerungszahl von 509.468 Einwohnern, der niedrigste Wert in Hannover seit 60 Jahren. Zudem rechnete die Bevölkerungsprognostik der Stadt Hannover mit einem dauerhaften Rückgang der Bevölkerung in Folge von Geburtenrückgang und demographischer Überalterung. Der Sparkurs bei Infrastruktur, Kitas und Schulen sowie Einschnitte im städtischen Personaltableau wurden trotz beginnenden Wachstums fortgesetzt. Erst mit der EU-Binnenmigration nach 2008 und ab 2015 mit der Flüchtlingszuwanderung erfuhr die Stadt eine neue Dynamik. Hannover wuchs von 2011 bis 2017 um über 5 %, die Bevölkerung nahm um rund 30.000 Menschen zu. Der stärkste proportionale Anstieg war mit plus 45 % bei Zuwanderern aus EU-Staaten zu verzeichnen (Landeshauptstadt Hannover 2018: 7f.). Der Prognose nach wird die Stadt bis 2030 um 20.000 weitere Einwohnerinnen und Einwohner wachsen (Landeshauptstadt Hannover 2020: 6). Parallel zu der Bevölkerungsentwicklung veränderte sich das Selbstbild der Stadt. Bereits mit der Weltausstellung 2000 entwickelten sich zentrale Orte der Stadt und ein neuer Stadtteil zeigte Möglichkeiten der Stadtentwicklung auf. In den 2010er Jahren folgten Aufwertungen von Nachkriegsbrachen und Innenstadtflächen. Vor allem aber prosperierte der Arbeitsmarkt wieder. Es zeigt sich dabei auch die Besonderheit der Großstädte der zweiten Reihe, wie sie etwa Leipzig oder Hannover darstellen. Die Erwartungshaltung war zu Beginn der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts verhältnismäßig gering. Leipzig hatte Abwanderung und Bauskandale zu verarbeiten, Hannover kämpfte mit Bevölkerungsrückgang und fehlendem Hannover 237 Aufschwung. Wohnraumreserven und Neuordnung der Großstadtsymmetrien ermöglichten genau in dieser Ausgangssituation eine dynamische Entwicklung dieser Städte, in deren Folge sich Arbeitsmarkt, Bildungsangebote, Lebensstil und Außenbild wandelten. Die Frankfurter Allgemeine fand dazu folgende Einschätzung: „Hannover ist grün, Hannover hat Platz, und die Temperaturen sind sommers wie winters ebenso gemäßigt wie das Temperament der Bewohner. Jüngst ergab eine Studie, dass Hannover sogar die drittentspannteste Stadt der Welt sein soll“.1 Der in Hannover mit einem Technologiezentrum ansässige US-amerikanische Automobilzulieferer Wabco, der weltweit Tausende von Ingenieuren beschäftigt, berichtete, welche Vorteile die entspannte Lebensweise in Hannover als weicher Faktor für die Wettbewerbschancen des Unternehmens habe. Die urbane Lebensweise und der bezahlbare Wohnraum stelle bei der Anwerbung junger Ingenieure einen unschlagbaren Standortvorteil dar. Der Arbeitsmarkt ist längst ein Anbietermarkt geworden, bei dem mehr als ein gutes Gehalt geboten werden muss. Direkt neben dem Firmengelände siedelt sich die neue Gründerszene an und junge Menschen entdecken das alte Hafenbecken. Gleichzeitig profitieren Unternehmen wie Wabco, Continental, Talanx und VW vom Bildungsangebot der Stadt. In den neun Hochschulen und Universitäten lernen nahezu 50.000 Studierende, was einem Anteil von 8,9 % an der Einwohnerschaft entspricht. 2005 waren es noch 10.000 Studierende weniger (7,2 %, DGB Niedersachsen-Mitte 2019: 21). Gleichzeitig stieg mit sinkender Arbeitslosigkeit und Unternehmensansiedlung die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten zwischen 2010 und 2018 um 17,7 % (Landeshauptstadt Hannover 2019: 12). Das ist im Vergleich mit den 15 größten Städten allerdings noch unterdurchschnittlich. Neun Großstädte haben höhere Zuwächse. Dazu kommt, dass Hannover eine hohe Arbeitsplatzzentralität aufweist, also einen hohen Anteil an Einpendlern. Ein nicht unwesentlicher Grund dafür ist die geringe Ausdehnung der Stadt Hannover. Es fehlt Fläche für die Ansiedlung von Unternehmen und den Wohnungsbau gleichermaßen. 3. Wohnungsmangel und Mietenanstieg Die Bautätigkeit war in der schrumpfenden Stadt gegen null geführt worden. Hannover errichtete bis in die 2010er Jahre hinein die wenigsten Woh- 1 „Hannover, eine Stadt macht sich locker“ (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24.03.2018). Daniel Gardemin 238 nungen im Vergleich aller Städte über 500.000 Einwohner (Landeshauptstadt Hannover 2012: 12). Aber auch der Mietendurchschnitt lag mit 6,19 €/m2 im Vergleich mit den westdeutschen Städten nur vor den Städten des Ruhrgebiets (ebd.: 17). Die Preise für Eigentumswohnungen lagen mit durchschnittlich 1.162 €/m2 im untersten Segment im Bundesdurchschnitt (ebd.: 20). Scheinbar gute Voraussetzungen für eine preiswerte Stadt. Allerdings wurden im gleichen Maß auch sämtliche Investitionen zurückgestellt. Allein bei den Belegrechten sank die Zahl von 32.000 Sozialwohnungen im Jahr 1998 auf 19.030 im Jahr 2013 (von 12 % auf 6,3 % am Gesamtbestand an Wohnraum, DGB Niedersachsen-Mitte 2019: 15). Ursachen sind kurze Belegrechtsbindungen, die nicht verlängert werden, unzureichender Neubau von Sozialwohnungen und Rückbau und Veräußerung kommunalen Wohnraums. Gleichzeitig gab es 2011 erste Proteste gegen Mietenanstieg und Wohnungsverknappung im ehemaligen Arbeiterstadtteil Linden und im Universitätsstadtteil Nordstadt, wo Mieten bis dahin vor allem für Studierende erschwinglich waren. Auch wenn die Entwicklung in anderen Städten Mahnung für Hannover hätte sein können, fand eine Neubewertung der Wohnungssituation verhältnismäßig spät statt. Man könne Hannover nicht mit Frankfurt oder Berlin vergleichen, war ein gerne bemühter Vergleich. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung berichtet von dieser Fehleinschätzung 2018 in einem Rückblick: „Trotz dieser im Vergleich zu anderen Städten erträglichen Preisniveaus wird auch in Hannover ständig über steigende Mieten geklagt. Ein Widerspruch ist das nur auf den ersten Blick. Ausgehend von einem sehr niedrigen Preisniveau sind die Preise in den vergangenen Jahren stark gestiegen“.2 Wenn gebaut wurde, konzentrierte sich das schrumpfende Hannover hauptsächlich auf Einfamilienhausquartiere. Die Bodenpreise waren günstig und der Anspruch an Wohnfläche, Stellplatz und Gartengrundstück stieg. So hatten die Hannoveraner 2012 mit durchschnittlich 48 m2 Wohnfläche je Einwohner den meisten Platz im Großstadtvergleich (Bundesdurchschnitt 42,8 m2, vgl. BBSR 2015). Auch bei den Neubauwohnungen hält der Trend zu großen Wohnungen in Hannover bis heute an. Zwischen 2013 und 2017 lagen die durchschnittlichen Wohnungsgrößen im Neubau bei 107 m2. In keiner anderen Stadt wurden so große Wohnungen gebaut wie in der niedersächsischen Landeshauptstadt (Durchschnitt Neubau Großstädte 2013 bis 2017: 88 m2, vgl. Landeshauptstadt Hannover 2019: 2 „Hannover, eine Stadt macht sich locker“ (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24.03.2018). Hannover 239 16f.). Auch die Zahl der Baugenehmigungen und die Neubauintensität blieben im Vergleich zu den anderen 14 größten Städten entscheidend zurück. So stieg die Neubautätigkeit zwar von 2011 von 0,6 fertig gestellte Wohnungen je 1.000 Einwohner auf 2,1 im Jahr 2017. Doch damit lag Hannover gerade einmal bei der Hälfte des Großstadtdurchschnitts von 4 Wohnungen je 1.000 Einwohner. Städte wie Dresden (4,7) und Nürnberg (5,3) reagierten mit mehr als doppelter Geschwindigkeit auf das Bevölkerungswachstum (ebd.). Die Diskrepanz zwischen dem noch lange nachwirkenden Selbstbild einer schrumpfenden Stadt und den seit 2010 deutlich erkennbaren Zeichen von Wohnungsmangel und Mietenanstieg belastet den Wohnungsmarkt heute erheblich. Vor allem kleine Wohnungen fehlen. Gleichzeitig ist die Anzahl der Transferleistungsempfänger gestiegen und der Rückgang der Belegrechtswohnungen erst 2019 aufgehalten worden. Ausweichquartiere in zweiter Reihe gibt es kaum noch, struktureller Leerstand ist nicht mehr vorhanden (3,6% in 2006 auf 1,8% in 2012), Fluktuation hat sich in nachgefragten Stadtteilen stark abgeschwächt. Der Sozialbericht der Stadt Hannover fordert mehr Belegrechte, die Wohnbauinitiative der Region Hannover benennt ebenfalls den Bedarf. Der Versuch, Belegrechte anzukaufen, ist mehr oder weniger gescheitert, geförderter Sozialbau hinkt hinter den Planungen zurück. Gleichzeitig folgt der Ausweisung von Baurechten nicht ausreichend Bautätigkeit, zumal wenn man sich mangels eigener Bautätigkeit auf Dritte verlassen muss. Mit mehreren wichtigen Grundstücken wird Bodenspekulation betrieben, das musste die Stadt Hannover bereits gleich beim ersten größeren Bauvorhaben erfahren, der Entwicklung der Industriebrache der ehemaligen Continental-Gummifabrik zu einem Wohngebiet. Waren ursprünglich etwas mehr als 500 Einfamilienhäuser auf über 20 Hektar Fläche entlang zweier Wasserläufe vorgesehen, kündigte die Bauverwaltung 2014 an, nun 2.000 Wohneinheiten in bis zu acht Stockwerke hohen Gebäuden planen zu wollen.3 Das wiederum aktivierte die Bewohnerschaft im alten Dorfkern des benachbarten Stadtteils, die sich der Verdichtung des Baugebiets entgegen stellten. Die anfangs geäußerte Sorge, hier würde eine Großwohnsiedlung den Stadtteil unterschichten, wich schließlich einer gegenläufigen Einschätzung. Der Bauträger kündigte an, eine 128m2-Wohnung für über 1 Mio. € in attraktiver Wasserlage anbieten zu wollen.4 Der gesam- 3 „Wasserstadt wird deutlich kleiner als geplant“ (Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 18.04.2015). 4 „Das sind Hannovers teuerste Wohnungen“ (Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 20.12.2019). Daniel Gardemin 240 te Vorgang dauert nun schon 20 Jahre, keine einzige Wohnung ist bislang entstanden. Der Eigentümer hat zwar die Altlasten bereinigt und Baufahrzeuge aufgestellt, hofft jedoch auf höhere Veräußerungsgewinne, denn die Immobilienprognose für die Stadt Hannover weist steil nach oben. Einer Immowelt-Studie zur Folge ist in Hannover bundesweit der größte Preisanstieg bei Wohneigentum zu erzielen. Der Prognose nach wird die Stadt bis 2030 bei den Immobilienpreisen um weitere 62 % zulegen. Selbst München und Berlin liegen im erwarteten Preisanstieg hinter der niedersächsischen Landeshauptstadt (vgl. Immowelt 2019). Die Wette auf diese Entwicklung ruft Rent-Gap-Investoren auf den Plan, die mit unterbewerteten und vernachlässigten Grundstücken und Immobilien im Verhältnis zur erwartbaren Einnahme höchste Gewinne erzielen möchten. Das Baugrundstück auf dem alten Continental-Gelände ist nicht das einzige Spekulationsobjekt in Hannover. Auch die halb leere innerstädtische Großimmobilie Ihme-Zentrum mit mehr als 200.000 m2 Miet-, Büro- und Einzelhandelsflächen wurde 20 Jahre lang über Insolvenzen und Verkäufe von einem Einzelunternehmer über einen US-amerikanischen Hedgefonds sowie eine zypriotische Briefkastenfirma bis derzeit zum Risikokapitalinvestor Windhorst weiterveräußert, ohne dass bis heute auch nur ein Quadratmeter saniert worden oder gar zusätzlicher Wohnraum entstanden wäre. Die Wohnungswirtschaft spekuliert mit ihren Preisen auf 12-14 €/m2 Kaltmiete. In dieser Preislage sind aber derzeit nur 2,5 % der hannoverschen Mieter wohnhaft und bereits heute geben 48 % der Mieter mehr als 30 % ihres Einkommens nur für das Wohnen aus. Hannover liegt damit im Großstadtvergleich 8 Prozentpunkte über dem Durchschnitt (Landeshauptstadt Hannover 2019: 16f.). Aus sozialpolitischer Sicht sind Wohnkosten von 30 % die Grenze der Leistbarkeit (vgl. Holm/Junker 2019: 939f.). Die großen Treiber sind Grundstückspreise und die konjunkturell bedingt hohen Materialkosten. Auch die Bildung von Wohneigentum ist für die meisten Hannoveraner in weite Ferne gerückt. Von der städtischen Wohnungsbaugesellschaft errichtete Doppelhaushälften mit einer Wohngröße von 120- 140 m2 kosten ebenfalls 500.000 € und mehr, in Hannover höchstens für den gehobenen Mittelstand erschwinglich. So müssen viele Neuhannoveraner erst einmal mit engen Wohnverhältnissen im Bestand vorlieb nehmen, häufig auch mit problematischen Zeitmietverträgen oder zur Untermiete. Starker Zuzug in kurzer Zeit im Zusammenspiel mit geringer Bautätigkeit führt unreguliert zu starken Preissteigerungen. Die Mietpreise bei Neubauten stiegen seit 2009 um 62,2 %, die Mieten im Bestand zwischen 2011 und 2018 um 40 %. Im Großstadtver- Hannover 241 gleich ist der prozentuale Mietenanstieg bei Wohnungen aus dem Nachkriegsbestand in Hannover der zweithöchste nach Berlin (vgl. Landeshauptstadt Hannover 2019: 21). Vor allem die zahlreichen Bestandswohnungen aus den 1950er und 1960er Jahren sind bedeutend für eine soziale Balance in der ehemaligen Industriemetropole. Während sich modernisierte urbane Milieus bereits seit den 1970er Jahren nach und nach die Altbauten des zentralen Gründerzeitringes, der die Altstadt Hannovers umfasst, aneigneten, blieben die Nachkriegswohnungen bis ins 21. Jahrhundert hinein eine Wohnform der zweiten und dritten Reihe. In Kriegslücken gebaut und als ganze Stadtteile errichtet, wurden sie zum vorherrschenden Wohnungsbestand. Noch heute sind 40 % aller Wohnungen Hannovers aus der Baualtersklasse 1949 bis 1968. Die Wohnungen wurden schnell und entsprechend einfach in der Substanz errichtet, fast ausschließlich als Mehrfamilienhäuser. Die Grundrisse entsprechen häufig nicht mehr heutigen Anforderungen (vgl. GEWOS 2013). Allerdings waren es auch die günstigsten Wohnungen, die Mehrzahl von ihnen ist gut ans Nahverkehrsnetz angeschlossen und wirken integrativ mit gewachsenen Nachbarschaften. Genau diese Wohnungen waren plötzlich für die Vermarktung attraktiv geworden. Die deutliche Mietpreislücke, der Sanierungsstau, die Erreichbarkeit und vor allem der Einkauf von großen Wohnungspaketen führten im ersten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts zu großen Eigentumsverschiebungen. So erwarb der US-Investor Fortress in Hannover 6.000 Wohnungen von der Nord-LB-Tochter Nileg und 4.000 Wohnungen von der Gagfah, die 2014 in den Besitz der Vonovia wechselten. Fast ausschließlich Nachkriegsbestand. Allein die Vonovia ist heute in Hannover im Besitz von 16.322 Wohnungen, nach eigenen Angaben mit einem Verkehrswert von 1,6 Mrd. € (vgl. Vonovia 2019). Das entspricht im Wert einer Verdoppelung des Einkaufswertes innerhalb von 12 Jahren und macht 5 % des Wohnungsbestands der niedersächsischen Landeshauptstadt aus. Die Entwicklung scheint dabei auf den ersten Blick nicht so gravierend wie etwa in Dresden, wo der gesamte kommunale Wohnungsbestand an Fortress verkauft wurde und Vonovia heute 38.424 Wohnungen im Wert von 3 Mrd. € besitzt (ebd.). Allerdings ist Vonovia nur ein Investor unter vielen. Der private Eigentumsbestand liegt in Hannover inkl. Wohnungseigentümergemeinschaften und privaten Wohnungsunternehmen bei 84 % am Gesamtbestand (DGB Niedersachsen-Mitte 2019: 12). Daniel Gardemin 242 4. Akzente setzt die private Wohnungswirtschaft Die Attraktivität der renditeorientierten Entwicklung des Nachkriegsbestandes hat viele Investoren auf den Plan gerufen. Vor allem warmmietensteigernde energetische Sanierungen, die zu 11 % jährlich auf die Miete umgelegt werden konnten (heute zu 8 %), waren eine Möglichkeit, Reinvest mit nachholender Sanierung zu verbinden. Die Aufwertung einzelner Gebäude aktivierte Mitnahmeeffekte nicht nur in dieser Baualtersklasse, da die Mieten in Hannover seit Jahrzehnten durchgehend nahezu stagnierten. Vor allem Wiedervermietungen wurden nach Auszügen genutzt, die Mieten deutlich zu erhöhen. Der durch die hohe Nachfrage von Wohnraum entstandene Anbietermarkt ließ diese Entwicklung zu. Mietpreisbremse und qualifizierter Mietspiegel der Stadt Hannover konnten den Anstieg um 40 % zwischen 2011 und 2018 nicht bremsen. Vor allem der Mietspiegel 2019 geriet in die Kritik, weil er nochmals 6,1 % durchschnittliche Mietsteigerung in Hannover konstatierte und damit als Instrument der Mietensteigerung in Verdacht geriet.5 Die Debatte wurde auch anderenorts geführt, vor allem dort, wo die nach Mietspiegel errechneten Neuvermietungspreise die Vorgaben der Mietpreisbremse überstiegen. Auch die Wohnungsgenossenschaften, die immerhin 11 % der Wohnungen in Hannover in ihrem Besitz halten, haben der Entwicklung wenig entgegenzusetzen. Zwar liegen einige Genossenschaften mit ihren Durchschnittsmieten satzungsgemäß unterhalb des städtischen Durchschnitts. Doch die Aufwärtsbewegung wird auch von den Genossenschaften für Modernisierung und Mieterhöhung genutzt. Die Aufwertung ist unternehmerisch und ökologisch auch vollkommen legitim, führt aber ohne ausreichende soziale Flankierung und vor allem in der derzeitigen Geschwindigkeit zu Unsicherheit und Destabilität über den eigenen Wohnungsbestand hinaus. Man wünschte sich eine Verlangsamung des Prozesses oder hätte gerne bereits über die Jahrzehnte eine langsame schrittweise Anpassung gesehen. Auch könnten Wohnungsgesellschaften warmmietenneutrale energetische Sanierungskonzepte erarbeiten, wie bereits in den Niederlanden praktiziert (vgl. Franken/Drewes 2019). Dazu kommt, dass fast alle Genossenschaften bei Neumietern auf Liquidität achten und somit keine abfedernde Wirkung auf den rückläufigen Sozialwohnungsbestand der Stadt haben. Auch beim Bau neuer Wohnungen spielen sie nur eine geringe Rolle. 5 „Mieten steigen zu schnell. Debatte um den Mietspiegel“ (Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 05.12.2018). Hannover 243 Neben den erheblichen Mietsteigerungen im Bestand, haben die Angebotsmieten bei Neuvermietungen ebenfalls einen gewaltigen Sprung gemacht. Eine Untersuchung der Hans-Böckler-Stiftung zeigt in Abbildung 1 die erhebliche Differenz von Bestands- zu Angebotsmieten für das Jahr 2017 von 19 %. Abbildung 1: Preistanstieg bei Mietspiegel- und Angebotsmieten Quelle: DGB Niedersachsen-Mitte 2019: 10 Diese drohende Lücke trifft vor allem die von Umzugsdruck betroffenen Bevölkerungsgruppen. Ein im Zuge der Mietendiskussion erstelltes Gutachten für ein städtisches Wohnkonzept hatte bereits 2013 vor allem für die große Zahl der Wohnungen aus der Nachkriegszeit die Folgen der Mietentwicklung benannt (Gewos 2013: 37ff.). Vor allem sogenannte „preissensible“ und „ortsverbundene“ Mieter wohnen in den Gebäuden der 1950er und 1960er Jahre. Das sind stark unterdurchschnittlich verdienende Einkommensgruppen, Transferleistungsempfänger, Rentner und Bewohner von Kleinwohnungen. Sie sind bei Mietsteigerungen sehr schnell an ihrer Leistungsgrenze. Insgesamt rechnet das Gutachten rund 40 % der Mieter in die Kategorien „preissensibel“ und „ortsverbunden“. Das sind rund 120.000 Haushalte. Dazu kommen Auszubildende und Studierende, die sich die Wohnungen am Markt nicht mehr leisten können. Ein besonderer Indikator für die Notlage am Wohnungsmarkt für Studierende ist der stark gewachsene Anteil an Studierenden, die in der elterlichen Wohnung verbleiben. Wohnten 2003 noch 19,4 % zu Hause, so sind es 2018 bereits 34,5 %, ein 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 2011 2013 2015 2017 Mietspiegelmiete Angebotsmiete Differenz (%) Daniel Gardemin 244 Anstieg um 15,1 Prozentpunkte (DGB Niedersachsen-Mitte 2019:21). Gleichzeitig gibt das Gewos-Gutachten an, dass 83.000 Haushalte in Hannover unter die Einkommensgrenzen gemäß der sozialen Wohnraumförderung fallen. Sie sind bei Mietsteigerungen besonders stark gefährdet, Wohnraum und damit auch das sozial stabilisierende Wohnumfeld zu verlieren. Zwei Drittel dieser Mietergruppe lebt in Single-Haushalten. Tabelle 1: Bilanz der Wohnungen und Einpersonenhaushalte Bilanz Preisgünstiger Wohnraum in Hannover Haushalt Wohnungsgröße Wohngeldmieten Bedarf Bestand Bilanz 1 Person bis 50m2 385 € 56.500 38.600 -17.900 2 Personen über 50 bis 60 m2 468 € 15.500 25.700 10.200 3 Personen über 60 bis 75 m2 556 € 7.300 47.700 40.400 4 Personen über 75 bis 85 m2 649 € 4.000 16.900 12.900 5+ Personen über 85 m2 737 € 3.000 11.100 8.100 Insgesamt 86.300 140.000 53.700 Bilanz Einpersonenhaushalte Haushalt Wohnungsgröße Wohngeldmieten Bedarf Bestand Bilanz 1 Person bis 50m2 385 € 56.500 38.600 -17.900 1 Person über 50 bis 60 m2 385 € 7.000 -10.900 1 Person über 60 bis 75 m2 385 € 1.600 -9.300 1 Person über 75 bis 85 m2 385 € 1 Person über 85 m2 385 € Insgesamt 56.500 47.200 -9.300 Quelle: Gewos 2013: 56. Im Erstellungsjahr des Gutachtens wiesen noch 140.000 Wohnungen Mietpreise unterhalb der Fördergrenzen auf. So war, wie der obere Teil in Tabelle 1 zeigt, 2013 noch eine ausreichende Versorgungslage von Wohnungen innerhalb des Wohngeldmietensatzes gegeben. Das Gutachten ging zum damaligen Zeitpunkt von einer Reserve von 53.700 Wohnungen aus. Die untere Tabelle lässt aber erkennen, dass die Reserve im Segment der Einpersonenhaushalte bereits mehr als ausgeschöpft ist. Wohnungen für Einpersonenhaushalte waren bereits 2013 Mangelware, es fehlten 9.300 Kleinwohnungen. 5. Verdrängungsmechanismen und Mitnahmeeffekte Hatten fünf Jahre stetig ansteigende Bevölkerungszahlen die Stadt Hannover bis 2013 wohnungspolitisch bereits in eine fragile Ausgangslage gebracht, so verhärtete sich die Situation zwischen 2013 und 2018 am Woh- Hannover 245 nungsmarkt deutlich, da zu wenig neue und vor allem keine kleinen Wohnungen gebaut wurden. Gleichzeitig schmolz die Reserve der laut Gewos- Gutachten noch 2013 vorhandenen 53.700 bezahlbaren Wohnungen kontinuierlich ab. Dieser Prozess verlief in drei Richtungen. Zum einen nehmen sanierungsbedingte Mieterhöhungen zu, die vor allem „preissensible“ Mieter zur Aufgabe der Wohnungen bringen. So wurden beispielsweise in einer einfachen Wohnsiedlung aus den 1960er Jahren von der Vonovia Modernisierungen vorgenommen, die zu Mietsteigerungen von bis zu 44 % führten. Dafür erhalten die Mieter größere Balkone, dreifach verglaste Fenster und Rundumdämmung. Der Sprecher des Mieterbundes Hannover beschreibt die Folgen: „Da werden Rentner rausmodernisiert, sagt von Thadden, so etwas verschiebe das soziale Gefüge im ganzen Stadtbild“.6 Zweitens werden seit 2013 Mieten verstärkt im laufenden Mietverhältnis erhöht. Das ist bei einem wachsenden Wohnungsmarkt rechtskonform, sofern sich der Mietpreis im Mietspiegelkorridor bewegt. Lag die Wohnung vor der Mieterhöhung noch unterhalb der Fördergrenze, kann der Wohngeldanspruch wegfallen und der Mieter wird aufgefordert, seine Wohnung zu verlassen. Zwischenzeitlich hatte die Region Hannover sogar die Mietobergrenzen gesenkt, so dass über 7.000 Mieter plötzlich zum Umzug aufgefordert wurden (vgl. Gardemin 2013: 27). Inzwischen sind die Mietobergrenzen erhöht worden. Aber Mietanstiege von bereits 20 oder 30 € im Monat können erhebliche Auswirkungen haben, wenn zuvor bereits am Limit gewohnt wurde oder die Wohnung keinen mietpreisreduzierenden Spielraum zulässt, wie etwa durch die Aufnahme weiterer Bewohner. Drittens sind Mieter durch Veränderungen der Lebenssituation, wie Tod des Ehepartners, Scheidung oder Auszug der Kinder, bei steigenden Mieten häufig genötigt, sich neuen Wohnraum zu suchen. Wenn Mieter aus größeren Wohnungen in kleinere umziehen wollen, wird die Schere zwischen Bestandsmieten und Neuvermietungsmieten besonders deutlich. Bei rund 20 % Preisdifferenz zwischen alter und neuer Wohnung und Mietendifferenzen von ca. 15 % für Kleinwohnungen, ist ein Umzug aus einer 80m2 großen Drei-Zimmer-Wohnung in eine 50m2-Wohnung mit zwei Zimmern ökonomisch sinnlos. Alte und neue Wohnung kosten gleich viel. Also versuchen viele umzugswillige Mieter ihre Wohnungen zu halten oder müssen in günstigere Wohnviertel ziehen, die nur noch am Rand der Stadt oder im 6 „Vonovia: Drastische Mieterhöhung nach Modernisierung“ (Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 26.07.2018). Daniel Gardemin 246 Umland verfügbar sind. Folgen sind Verlust des sozialen Umfeldes, Verteuerung von Mobilitätskosten, zusätzliche Wege etc. In den Umlandgemeinden der Region Hannover zieht der Wohnungsmangel allerdings auch deutlich an. Mit einer eigenen Wohnbauinitiative hat die Region Hannover reagiert und von 2015 bis 2017 für Wohnungsförderung 15 Mio. € zur Verfügung gestellt und diesen Betrag 2019 für drei Jahre auf jährlich 20 Mio. € aufgestockt. Es wird davon ausgegangen, dass in der Region 28.300 Wohnungen fehlen, 16.000 davon in der Stadt Hannover (vgl. Region Hannover 2019). Alle drei Dynamiken verlaufen verhältnismäßig lautlos, da die besonders betroffenen unteren Einkommensgruppen sich selten vor Gericht oder gar öffentlich zur Wehr setzen. Zudem liegen die verfügbaren persönlichen Nettoeinkommen im Großstadtvergleich in Hannover mit 20.400 € unterhalb des Großstadtdurchschnitts (Landeshauptstadt Hannover 2019: 31). So geht die Sorge um bezahlbaren Wohnraum auch nicht an mittleren Einkommensgruppen vorbei. Vor allem in gefragten besseren innerstädtischen Wohnlagen werden zunehmend auch Bestandsimmobilien rabiat aufsaniert, nicht selten werden Gebäude mit Druck auf die Mieter „leergewohnt“. 6. Ein Wohnkonzept reicht nicht aus Bereits 2010 beauftragte der Rat der Stadt Hannover auf Initiative der rotgrünen Ratsmehrheit die Stadtverwaltung, ein Wohnkonzept für den Wohnungsmarkt bis 2025 zu erstellen. Das war insofern innovativ, als dass ein strategisches Steuerungsinstrument eingerichtet wurde, den Wohnungsmarkt zu entwickeln. Als Maßnahmen des 40 Mio. € schweren Konzeptes sollten dienen: Flächenentwicklung und Neubaugebiete in Kooperation mit der hannoverschen Wohnungswirtschaft für 600 Wohneinheiten jährlich, Bestandsentwicklung durch Sanierung und Neubau in Bestandsgebieten, Neubau von insgesamt 600 preiswerten Wohnungen bis 6 € Nettomiete je m2 und Verlängerung von Belegrechten sowie Frühwarnsysteme, Beratung und Imageförderung. Als 2016 der Bevölkerungszuzug seinen vorläufigen Höhepunkt erreichte, beschloss die politische Mehrheit von SPD und Grünen eine zusätzliche Wohnungsbauoffensive, mit der für fünf Jahre jährlich der Bau von 1.000 Wohnungen gelingen sollte, mindestens die Hälfte davon als Mietwohnungsbau, vor allem in zwei Großwohngebieten (Wasserstadt Limmer, Kronsberg Bemerode). Zudem wurde eine Sozialquote von 25 % vereinbart. Für alle Neubauvorhaben wurde 2019 zudem eine Quote für geförderte Hannover 247 Wohnungen von nun 30 % beschlossen. Bei mittelbarer Belegung wird der Bauträger verpflichtet, stattdessen zwei Wohnungen mit Mietpreisbindung zur Verfügung zu stellen.7 So sind zwar seit 2010 Baurechte für insgesamt über 10.000 Wohnungen geschaffen worden und es entstanden zwischen 2012 und 2018 immerhin 5.913 neue Wohneinheiten. Das in der Wohnungsbauoffensive 2016 erklärte Ziel von 1.000 neuen Wohnungen pro Jahr wurde aber nur 2017 knapp erreicht.8 Zudem blieb vor allem die Bauaktivität im geförderten Wohnungsbau deutlich hinter den Erwartungen zurück. Trotz der beschlossenen Sozialquote wurden bis Anfang 2018 lediglich 167 geförderte Wohnungen errichtet (E-Government Hannover 2018). Viele Bauträger nutzten die Baurechte aus der Anfangszeit des Wohnraumförderprogramms, in der die Sozialquote noch nicht festgelegt war oder widmen über mittelbare Belegung be–stehende Wohnungen im eigenen Bestand um. Auch sehen sich Wohnungswirtschaft und selbst Genossenschaften durch die Auflagen der Stadt, wie energetische Standards oder Gemeinwohlaufgaben, über Gebühr belastet. Da der Druck auf dem Wohnungsmarkt nicht nachließ, wurde 2019 das „Wohnkonzept 2025“ noch einmal um 23,5 Mio. € für jährlich weitere 100 geförderte Wohnungen aufgestockt. Die Sozialquote wurde auf 30 % hoch gesetzt. Es sollte vor allem urbanes Wohnen mit kleineren und preiswerteren Wohnungen unterstützt werden, die Maßnahmen blieben aber, wie der Großstadtvergleich heute zeigt, hinter den Möglichkeiten zurück. Vor allem die verbindliche Errichtung von Wohnungen mit Mietpreisbindungen kam nicht ausreichend zustande. Es sollten zwar im Wohnkonzept 2025 jährlich 100 geförderte Wohnungen über Kooperationsvereinbarungen mit der privaten Wohnungswirtschaft entstehen, doch die Umsetzung lief schleppend an. Zudem konnten die Wohnungsbaugesellschaften durch die sogenannte mittelbare Belegung die geförderten Wohnungen auch an anderer Örtlichkeit im Altbestand ausweisen. Eine nicht unumstrittene Praxis, die sozialer Segregation Vorschub leistet: Auf der einen Seite entstehen teure Neubaugebiete mit einer entsprechend gut situierten Mieter- und Eigentümerschaft, auf der anderen Seite werden einkommensschwächere Mietergruppen in Bestandsimmobilien zusammengefasst. Dazu kam der eklatante Rückgang von Belegrechten in der Stadt Hannover. Das war in Zeiten des Bevölkerungsrückgangs noch verkraftbar, zeigt 7 „Hannover gibt Millionen für preiswerte Mietwohnungen“ (Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 14.06.2019). 8 „Hannover fast Schlusslicht im Städtevergleich“ (Neue Presse vom 10.07.2019). Daniel Gardemin 248 sich aber anhaltend als sozialpolitische Falle. Zu kurz vereinbarte Belegrechtsbindungen laufen nach wie vor jedes Jahr zu Hunderten aus und die städtische Wohnungsbaugesellschaft hanova.wohnen ist strukturell schon längst nicht mehr auf die Errichtung von ausreichend sozial gefördertem Wohnraum ausgerichtet. 2019 kam dann der Beschluss des Aufsichtsrates der hanova.wohnen, mangels Eigenkapital weitere Bauprojekte auszusetzen. Auch wird nach wie vor kommunaler Wohnungsbestand veräußert, zuletzt Ende 2019 mit dem Verkauf von 115 Wohnungen an eine Wohnungsgesellschaft in Hessen. Dieser Schritt war sicherlich auch der fehlenden politische Führung geschuldet. Der Oberbürgermeister der Stadt Hannover musste 2019 wegen des Verdachts der Untreue zurücktreten und war bereits über einen langen Zeitraum nicht mehr in der Lage, langfristige Ziele für die Stadt zu definieren und dafür politische Mehrheiten hinter sich zu bringen. Es wird zudem deutlich, dass der Ansatz des Wohnkonzeptes und auch der Wohnungsbauoffensive nach wie vor der Einschätzung einer temporären Entwicklung folgt. Die Bevölkerungsprognostik, zwischen 2014 und 2020 sogar ausgesetzt, fällt auch 2020 wieder konservativ aus. Es wird lediglich von einem moderaten Anstieg gesprochen (vgl. Landeshauptstadt Hannover 2020). Auch wurde in Hannover, anders als in anderen Städten, kein breites lokales Bündnis einberufen. Neben Politik und Verwaltung entstand zwar ein Runder Tisch mit Fachleuten aus in Hannover ansässigen Wohnungsbaugesellschaften. Doch die Verhaftung in tradierten städtebaulichen und effizienzorientierten Planungsmustern blockierte eine dynamische Strategie. Es gab auch keine nennenswerte Gegenposition, da die Grundargumentation, in Hannover verlaufe die Entwicklung am Wohnungsmarkt moderater als in anderen Städten und die Bevölkerungszunahme sei nur ein vorüber gehender Prozess, nicht angezweifelt wurde. Nur aus den sehr früh von studentischem und migrantischem Zuzug betroffenen Stadtteilen Linden und Nordstadt kamen Hinweise auf Gentrifizierungsprozesse und die Forderung, stärker die soziale Mischung in den betroffenen Stadtteilen unter Schutz zu stellen. Erst 2018 kam es zu größeren Protesten, die aber kaum über die beiden genannten Stadtteile hinausgingen, obwohl der Mietendruck bereits weit in die Stadt hinein wirkte. Unter dem Strich zeigt sich, dass es die Stadt Hannover mit ihren Maßnahmen bislang nicht erreicht hat, wirksam in die Dynamiken am Wohnungsmarkt einzugreifen und der Entwicklung einen eigenen Stempel aufzudrücken. Sie versucht über Flächenerschließungen, städtebauliche Verträge oder Mietzusagen gestalterisch aktiv zu werden, ist aber gleichzeitig Hannover 249 nicht in der Lage, ihre Forderungen gegenüber der Bauwirtschaft ausreichend durchzusetzen. Das städtebauliche Instrumentarium gäbe die Gestaltungshoheit durchaus her, doch agiert die Stadt nach wie vor aus einer defensiven Haltung heraus, als gäbe es nicht die händeringende Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum. Doch nicht nur im Neubau verlief die Entwicklung schleppend, auch die Wohnungen im Bestand sind der Preisdynamik ausgesetzt. Die Mietpreisbremse, nach der bei Neuvermietung die Kaltmiete nicht mehr als 10 % über der örtlichen Durchschnittsmiete liegen darf, erweist sich dabei als stumpfes Schwert. Bis auf eine halbherzige Initiative zur Aufspürung von Wohnraum, der zu Büros, Praxen und Ferienwohnungen umgewandelt wurde oder langfristig leer steht, werden die Bestandswohnungen dem Markt überlassen. Auch die Politik hat sehr verhalten reagiert. Sie hat zwar die Stadtverwaltung in Kooperation mit den örtlichen Wohnungsbauunternehmen bei der Konzeption des Wohnkonzeptes und der Wohnbauoffensive aktiv unterstützt, doch wirklich eigenständige Vorstöße sind erst seit dem Oberbürgermeisterwahlkampf 2019 zu erkennen. Der SPD-Kandidat regte an, ein industriell genutztes Hafengelände für sozialen Wohnungsbau aufzugeben und die Grünen legten ein Paket an Maßnahmen für eine neue Bodenvorratspolitik, zur Unterstützung von gemeinwohlorientierten Baugruppen und Instrumente zur Mietenstabilisierung, wie z.B. Erhaltungssatzungen, vor. 7. Fazit und Ausblick Den 10.000 Baurechten steht keine entsprechende Bauintensität gegenüber. Dafür ist die Stadt um rund 30.000 Personen deutlich angewachsen. Das entspricht, bildlich gesprochen, einem vollständig neuen großen Stadtteil. Wer eine Wohnung hat, verharrt in seiner Wohnsituation, auch wenn die Wohnung zu groß ist. Mit dem Angebotsmarkt sind die Mietpreise innerhalb von fünf Jahren um bis zu 40 % gestiegen. Die Reserve an bezahlbaren Wohnungen ist aufgebraucht, so dass in den kommenden Jahren, bei prognostiziert weiter steigenden Mieten, einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen aus ihren Wohnung weichen müssen. Im schlimmsten Fall droht Wohnungslosigkeit. Zurzeit verlassen nach zehn Jahren schnellen Wachstums wieder mehr Menschen Hannover, offensichtlich wegen der fehlenden Wohnperspektive. Natürlich war die Stadt von der Entwicklung überrumpelt. Aber der Handlungsdruck war durchaus erkennbar. Daniel Gardemin 250 Wenn Hannover nicht ausreichend gegensteuert, besteht die Gefahr, dass die skizzierten Dynamiken von sanierungsbedingten Mieterhöhungen, von Mitnahmeffekten im Bestand und von Umzugsdruck zu einer dauerhaften Neuordnung der Stadt führen. Folge wäre eine segregierte Stadt, in deren Kern gut situierte Hannoveraner leben. Der um den Kern liegende zentrumsnahe Ring der sanierten Nachkriegswohnungen und Neubaugebiete würde mehr und mehr Wohnraum für überdurchschnittlich verdienende Berufstätige bieten. Im äußeren Ring entstehen schließlich Übergangszonen, die von der Prosperität der Nachbargemeinden abhängig sind. Die Stadt Hannover müsste jetzt unbedingt die Bauintensität steigern und Baufertigstellungen für die erlassenen Baurechte einfordern. Insbesondere in den scheinbar unauffälligen Quartieren mit einfacher Gebäudesubstanz, in denen in den nächsten Jahren weitere deutliche Mieterhöhungen drohen, ist mit städtebaulichen Restriktionen auf einen Erhalt der Bewohnerschaft zu achten. Mit Erhaltungssatzungen steht ein kommunales Instrument zur Verfügung. Es geht um die Reduzierung der Verdrängungsmechanismen. In einem Forschungsprojekt für das Bundesbauministerium haben wir in einem Städtevergleich vor allem in den Stadtteilen der zweiten Reihe starke Verdrängungspotenziale ausgemacht. In dem Bericht werden eindringlich Maßnahmen gefordert:„Eine regulierende Reaktion auf die Verdrängung ist das Unterbrechen der Preisbildungsdynamik (Reduzierung der Mieterhöhungsspielräume) einerseits und der regulierende Eingriff in den Bodenmarkt (Eingrenzung der Immobilienverwertung) andererseits“ (BBSR 2019: 94). Die Stadt Hannover muss demnach auch ihre Bodenpolitik neu ausrichten und die städtische Wohnungsbaugesellschaft ertüchtigen, wieder schlagkräftig im sozialen Wohnungsbau zu werden und damit ihren Bestand aufzubauen, statt weiter zu verkaufen. Heute zeigt es sich als Vorteil, dass Hannover, anders als andere Städte, nicht den gesamten kommunalen Wohnungsbestand verkauft hat, der kommunale Bestand ist dennoch mit 6 % nach wie vor gering. Dieser Bestand reicht nicht aus, marktwirksam in das Geschehen einzugreifen. Ungeachtet der Situation werden immer noch Wohnungen aus kommunalem Besitz veräußert und mit Gewinnabführungen aus der städtischen Wohnungsgesellschaft die Stadtfinanzen aufgebessert. Es bedarf daher eines Endes der Gewinnabführungen, einer Eigenkapitalstärkung der städtischen Wohnungsgesellschaft und auch verbindlicher Absprachen mit den erreichbaren Unternehmen der Wohnungswirtschaft und den sozialen Akteuren der Stadt Hannover. Dafür sollte ein neuer runder Tisch ins Leben gerufen werden, der breiter und auch sozialpolitisch orientiert ist. Immerhin hat jetzt auch die Region Hannover mit der Aufstockung ihrer Wohnungsbauinitiative reagiert. Hier kommt es auf eine gute Hannover 251 Zusammenarbeit an, um die von Bund und Land bereitgestellten Fördergelder gezielt in die Übergangszonen von Stadt und Umlandkommunen zu investieren. 2019 hat das Land Niedersachsen mit 400 Mio. € aus Haushalts- überschüssen gegengesteuert. Jedes Jahr sollen jetzt bis 2030 in Niedersachsen 4.000 neue Sozialwohnungen entstehen. Das könnte Hannover Luft verschaffen, wenn die Mittel zügig und richtig eingesetzt werden. Bislang haben Bund und Land durch die restriktive Handhabung der Schuldenbremse eine Stadt wie Hannover eher ausgebremst als aktiv werden lassen. Bei schuldenfreien Kommunen mag die Steuerung noch funktionieren. Hannover steht aber unter Beobachtung der Kommunalaufsicht und musste von 2002 bis 2018 über millionenschwere Sparmaßnahmen Haushaltskonsolidierungen durchführen. Darunter hat vor allem die Leistungsfähigkeit der Stadt gelitten, unter anderem der soziale Wohnungsbau. Dabei wäre gerade der Ankauf von Boden und Gebäuden für die Eigennutzung eine auch volkswirtschaftlich nachhaltige Investition. Stattdessen produziert die Schuldenbremse dauerhafte soziale Verwerfungen in einer Stadt wie Hannover, die eigentlich gut aufgestellt ist und verhindert, in einer Wachstumsphase die strukturellen Fragen aktiv anzugehen. Nach der Abwahl des unter Untreueverdachts stehenden Oberbürgermeisters bietet sich in Hannover die Chance, eine umfassendere Initiative gegen Mietenanstieg und daraus resultierende Verdrängungsprozesse in Gang zu setzen. Zu einer aktiveren wohnungspolitischen Stadtentwicklung gehört auch, die Flächenpotenziale auch unter anderen Gesichtspunkten zu bewerten. Der Interessenkonflikt zwischen Wohnungs-, Gewerbe-, Industrie- und sogar Verkehrsflächen muss in den Fokus rücken. Ebenso die Frage einer Nachverdichtung und Bestandsertüchtigung ohne Verlust an Lebensqualität und Grünzonen. Durchmischte Wohngebiete stabilisieren den sozialen Zusammenhalt, moderner sozialer Wohnungsbau muss nicht die Fehler der isolierten Großwohnsiedlungen wiederholen. Hannover steht mit diesen Fragen nicht alleine da und auch genug gute Beispiele aus anderen Städten können einbezogen werden. Gelungene Stadtentwicklung ist auch Konjunkturprogramm, das im besten Fall allen Stadtbewohnern zugute kommt. Literatur BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) (Hrsg.) 2015: Indikatoren und Karten zur Raum- und Stadtentwicklung (INKAR), Bonn. BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) (Hrsg.) 2019: Soziale Vielfalt im Blick: Stadtquartiere unter Nachfragedruck, Bonn (plan 2, Stadtplanung und Daniel Gardemin 252 Architektur, Hannover: Klaus Habermann-Nieße, Simone Müller; Sozialforschungszentrum agis, Heiko Geiling, Daniel Gardemin, Raimund Lazar). DGB Niedersachsen-Mitte (Hrsg.) 2019: Bezahlbarer Wohnraum für eine lebenswerte Stadt. Eine Analyse des Wohnungsmarktes der Landeshauptstadt Hannover, Hannover. E-Government Hannover 2018: Drucksache 0089/2018 (https://e-government.hannover-stadt.de/lhhsimwebre.nsf/DS/0089-2018F1). Franken, M. und Drewes, S. 2019: Energiesprong: Warmmietenneutrale Sanierung als Programm, Heinrich-Böll-Stiftng 18.03.2019 (https://www.boell.de/de/2019/03/18/ besser-wohnen-energie-selber-machen-keine-mehrkosten). Gardemin, D. 2013: Großstadt im Wandel, Plädoyer für eine neue Wohnungspolitik, Sozialistische Politik und Wirtschaft 5: 23-28. GEWOS (Hrsg.) 2013: Gutachten zum Wohnkonzept Hannover 2025, Hamburg. Holm, A. und Junker, S. 2019: Die Wohnsituation in Deutschen Großstädten, 77 Stadtprofile, Berlin. Immowelt 2019: Immowelt-Prognose für 2030, Immobilien-Aufschwung geht weiter, Preissteigerungen von bis zu 62 % (https://www.presseportal.de/pm/24964/ 4178422). Landesamt für Statistik Niedersachsen (Hrsg.) 2015: Zensus 2011, Gebäude und Wohnungsbestand in Deutschland, Hannover. Landeshauptstadt Hannover (Hrsg.) 2012: Kleinräumige Wohnungsmarktbeobachtung in der Landeshauptstadt Hannover 2011, Schriften zur Stadtentwicklung 114, Hannover. Landeshauptstadt Hannover (Hrsg.) 2018: Strukturdaten der Stadtteile und Stadtbezirke, Hannover. Landeshauptstadt Hannover (Hrsg.) 2018b: Kleinräumige Wohnungsmarktbeobachtung in der Landeshauptstadt Hannover. Analyse des Angebots an Mietwohnungen und Wohnimmobilien 2012 bis 2017, Schriften zur Stadtentwicklung 130, Hannover. Landeshauptstadt Hannover (Hrsg.) 2019: Lagebericht zur Stadtentwicklung 2018, Hannover im deutschen Großstädtevergleich, Schriften zur Stadtentwicklung 132, Hannover. Landeshauptstadt Hannover (Hrsg.) 2020: Bevölkerungsprognose für die Region Hannover, die Landeshauptstadt Hannover und die Städte und Gemeinden des Umlands 2019 bis 2030, Schriften zur Stadtentwicklung 134, Hannover. Region Hannover 2019: Wohnbauinitiative (https://www.hannover.de/Leben-in-der- Region-Hannover/Verwaltungen-Kommunen/Die-Verwaltung-der-Region-Hannover/Region-Hannover/Weitere-Meldungen-der-Region-Hannover/2016/ F%C3%BCr-mehr-bezahlbaren-Wohnraum). Vonovia 2019: Geschäftsbericht, Portfoliostruktur (http://reports.vonovia.de/2018/geschaeftsbericht/lagebericht/portfoliostruktur.html). 253 13. Kassel – von der Suche nach angemessenen Antworten auf einen unvermuteten Nachfrageboom Uwe Altrock 1. Einleitung Die ehemalige Residenzstadt Kassel stellt mit etwa 200.000 Einwohnern das Oberzentrum Nordhessens dar und liegt als „Regiopole“ in einem losen Verflechtungsraum, der im Norden bis Göttingen und im Westen bis Paderborn reicht, allerdings von einem scharfen Dichtegradienten zwischen der Kernstadt und der ländlichen Peripherie gekennzeichnet ist. Aus Südhessen lange Zeit als „Hessisch-Sibirien“ verspottet und im Schatten des Ballungsraums Rhein-Main gelegen, hat sich die im Zweiten Weltkrieg stark zerstörte und für viele in den 1950er Jahren nur mäßig attraktiv wiederaufgebaute Stadt in der Randlage der alten Bundesrepublik über Jahrzehnte mit einer Stabilisierung im ökonomischen Strukturwandel sehr schwer getan. Trotz teilweise hervorragenden weichen Standortfaktoren (hochrangige Museumslandschaft, international renommierte Landschaftsparks, Universität) gelang es auch nach der deutschen Wiedervereinigung zunächst nicht, die langfristige Stagnation nachhaltig zu durchbrechen. Symptomatisch erschienen die nach wie vor bestehende Abhängigkeit von der an Bedeutung verlierenden Rüstungsindustrie, die für eine Stadt dieser Größenordnung in der alten Bundesrepublik beträchtlichen demographischen Herausforderungen und die erhebliche Verschuldung.1 Erst in den 2010er-Jahren hat die Stadt einen erkennbaren neuerlichen Aufschwung erlebt, der bis heute anhält und zu einer Bevölkerungszunahme geführt hat. Diese Veränderung der Gesamtlage in der Stadt war auch mit dafür verantwortlich, dass sich der Blick auf die städtische Wohnungspolitik fundamental gewandelt hat: Wurden in den 2000er Jahren angesichts von Wohnungsleerständen und unter dem Eindruck des in Ostdeutschland anlaufenden Stadtumbaus erste Überlegungen zum Rückbau von Wohnungen angestellt, so herrscht inzwischen Wohnungsknappheit. Die drastische Steigerung der Immobilienpreise ist zwar weit von der Situation in großen Ballungszentren entfernt. Nicht nur 1 „Kassel geht es gut – Stadt verlässt den Schutzschirm“ (HNA vom 16.01.2017) sowie „Kassel ist das Schlusslicht in Hessen“ (HNA vom 24.10.2012). Uwe Altrock 254 aus der Binnenwahrnehmung der Stadtgesellschaft, die sich lange an sehr entspannte Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt gewöhnt hatte, erscheint die Lage dennoch inzwischen deutlich angespannt, was sich an Indikatoren wie der – kaum noch vorhandenen – Leerstandsreserve ablesen lässt (IWU 2019). Die städtische Wohnungspolitik steckt in einem Dilemma, das für mittlere Großstädte mit „ausgeglichenem Chancen-Risiken-Mix“ (Handelsblatt 2019) abseits der Metropolräume nicht ganz untypisch ist: Einerseits steigt aufgrund erheblich steigender Mieten der Druck, wohnungspolitisch tätig zu werden. Andererseits geben nach wie vor langfristige Einwohnerrückgänge signalisierende Bevölkerungsvorausschätzungen weiterhin Anlass zur Skepsis, gerade wenn die politische Forderung nach einem Ausbau des öffentlichen Wohnungsbestands erhoben wird. Zu frisch erscheint noch die Erinnerung an frühere Krisenzeiten mit Vermietungsproblemen und zu volatil auf lange Sicht die Entwicklung der Einwohner- und Haushaltszahlen, als dass man sich politisch mit ganzer Kraft gerade hier engagieren würde. In dieser schwierigen Entscheidungssituation wird die städtische Wohnungspolitik als reaktiv und von den sich verschärfenden Rahmenbedingungen getrieben wahrgenommen. Ob sich die Lage in einigen Jahren geändert haben wird und die verhaltenen Schritte der Stadt im Rückblick als weitsichtiger und behutsamer Umgang mit den Herausforderungen herausstellen werden, kann im Moment niemand sagen. Doch die erheblichen Unwägbarkeiten prägen augenscheinlich die Haltungen der politischen Verantwortlichen und dienen ihnen als Legitimationsgrundlage beim zurückhaltenden Aufbau einer systematischen Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik. 2. Hintergrund: Stadtentwicklung und Wohnungsmarkt Kassel ist im Rahmen der Gemeindegebietsreform praktisch leer ausgegangen und verfügt daher über einen seit den 1930er Jahren fast unveränderten Gebietsstand. Aufgrund topographischer und landschaftlicher Besonderheiten (Beckenlage, ausgedehnte Schutzgebietsflächen) ist das Siedlungsgebiet sehr begrenzt, und die Stadt hat bereits früh damit begonnen, systematisch Innenentwicklung zu betreiben. Insbesondere seit den 1990er Jahren entstanden so kompakte Neubauquartiere, die für eine Abkehr von der zuvor betriebenen Stadterweiterungspolitik stehen. Seit etwa Mitte der 1990er Jahre sanken die Immobilienpreise und das Neubauvolumen angesichts der erwähnten rückläufigen Einwohnerzahlen jedoch dramatisch ab. Die jährli- Kassel 255 che Wohnungsbautätigkeit sank auf unter 200 Wohnungen ab, und Bevölkerungsprognosen rechnen bis heute mit einem langfristigen Rückgang der Einwohnerzahl auf etwa 180.000 im Jahr 2040 (Stadt Kassel 2017a:14, 26). Dementsprechend lagen die Angebotsmieten noch bis 2011 zu vielfach bei 4-6 €/m2 (ebd.:42). Innerstädtische gründerzeitliche Eigentumswohnungen in mittleren Wohnlagen waren in den 2000er Jahren teilweise für unter 1.000 €/m2 zu haben. Befördert durch den Erfolg von Ausgründungen der Universität und deren eigenes Wachstum verbesserten sich wirtschaftliche Lage und Attraktivität der Stadt in den 2010er Jahren erheblich. Tabelle 1: Einwohner- und Haushaltsentwicklung Jahr 2011 2017 Veränderung (%) Einwohner 194.109 204.021 5,1 Haushalte 102.343 109.533 7,0 Quelle: Stadt Kassel. Ein Höhepunkt der veränderten Selbst- und Fremdwahrnehmung war diesbezüglich der erste Platz in einem „Dynamikranking“ deutscher Großstädte.2 Schon vor der starken Flüchtlingszuwanderung begann die Einwohnerzahl wieder zu steigen – von einem Tiefststand 2011 (knapp über 190.000 Einwohner) auf erneut über 200.000 Einwohner im Jahr 2017 (offizielle Zahlen des Hessischen Statistisches Landesamts; die Werte des Kasseler Einwohnermelderegisters liegen jeweils um einige Tausend Einwohner höher). Diese Tendenzen gehen vor allem auf ein positives Wanderungssaldo in der Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen mit einer deutlichen Zunahme der Zahl der Einpersonenhaushalte zurück (Stadt Kassel 2017a:29, 31). So kamen in Kassel alsbald alle gängigen Symptome der derzeit wahrgenommenen Krise am Wohnungsmarkt zum Tragen. So stiegen die Angebotsmieten in nur vier Jahren – nicht zuletzt getrieben durch die steigende studentische Nachfrage – gerade in Stadtteilen, die als besonders preiswert gelten – um 30-40% (ebd.:42ff.). Parallel dazu nahm die Anzahl der öffentlich geförderten Wohnungen durch Auslaufen von Bindungen zwischen 2001 und 2016 von über 10.000 auf unter 6.000 ab – Tendenz weiter deutlich sinkend (ebd.:45). Dies bedeutet zwar noch keine drastischen Mietsteigerungen, doch haben beispielsweise auch die städtische Wohnungsgesell- 2 „Dynamikranking: Diese Städte holen auf“ (WirtschaftsWoche vom 09.12.2011). Uwe Altrock 256 schaft GWG und die große traditionelle Genossenschaft Vereinigte Wohnstätten 1889 e.G. ab Ende der 2000er Jahre ihre Bestandsmieten teilweise erhöht. Nach eigenem Bekunden sollten die zusätzlichen Einnahmen in Sanierungsmaßnahmen reinvestiert werden. Nichtsdestoweniger hat die GWG ihre Gewinne deutlich steigern können, und beide Vermieter gaben an, ihre niedrigen Mieten mindestens ansatzweise an die Marktmiete anpassen zu wollen.3 Abbildung 1: Bevölkerungsprognose der Stadt Kassel Quelle: Stadt Kassel (2017a: 26). Ähnliche Entwicklungen zeichneten sich alsbald auch im Neubaubereich ab. Obwohl die Anzahl der erteilten Baugenehmigungen und der fertiggestellten Wohnungen ab etwa 2012 zulegte (Stadt Kassel 2017a:14), beschränkte sich das Neubaugeschehen zunächst noch auf einen sehr begrenzten Anbieterkreis. Neben einigen Bauträgern, die kleinere Mehrfamilienhäuser auf Einzelgrundstücken errichteten, begann von den größeren Wohnungsanbietern lediglich die weitgehend im Eigentum der Hessischen Landesbank befindliche ehemalige gemeinnützige GWH, in Kassel neu zu bauen. Dagegen beschränkten sich GWG und 1889 e.G. ebenso wie die dritte wichtige ehemals gemeinnützige Wohnungsgesellschaft mit nennens- 3 „1889 erhöht die Mietpreise (HNA vom 20.11.2013) sowie „ GWG erhöht Miete für 2600 Wohnungen“ (HNA vom 14.05.2013). 170.000 175.000 180.000 185.000 190.000 195.000 200.000 205.000 2013 2018 2023 2028 2033 2038 tats. Entwicklung Prognose (Obere Var.) Prognose (Untere Var.) Kassel 257 werten Beständen in Kassel, die Unternehmensgruppe Nassauische Heimstätte/Wohnstadt, auf eine Sanierung ihrer Bestände mit ganz unterschiedlichem Qualitätsanspruch.4 Abbildung 2: Veränderung der Angebotsmieten in der Stadt Kassel Quelle: Stadt Kassel (2017a: 42). Sowohl im Altbau- als auch im Neubaubereich sind die Verkaufspreise für Wohnungen inzwischen stark gestiegen, liegen aber noch deutlich unter den Werten von Frankfurt am Main (Stadt Kassel 2017a). Betrachtet man parallel zu den Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt die Veränderungen in der Stadtentwicklungspolitik, so ist naheliegender Weise eine allmähliche Schwerpunktverlagerung zurück auf die Entwicklung ganzer Wohnquartiere zu verzeichnen. Mit dem 2011 in Auftrag gegebenen „Perspektivplan Wohnen“ (Stadt Kassel/Uni Kassel 2011) zeichneten sich erste Schritte zu einer systematischen Untersuchung der Weiterentwicklungsfähigkeit der Innenstadt ab, die allerdings noch von einem Rückgang der Bevölkerung ausgingen und – teilweise aufgrund der von den Gutachtern vorgeschlagenen starken Eingriffe in die bauliche Substanz – von dem neuen grünen Stadtbaurat nicht weiter verfolgt wurden. 3. Wohnungspolitische Akteure und Governancestrukturen Die intensiven stadträumlichen Verflechtungen Kassels mit seinen unmittelbaren Nachbargemeinden bestimmen die Aufgaben des seit 1974 bestehenden Zweckverbands Raum Kassel (ZRK) wesentlich mit. Letzterer ist 4 „Vereinigte Wohnstätten 1889: Miete bleibt weiter günstig“ (HNA vom 27.06.2016) sowie „Wohnstätten 1889 in Kassel: Die Mieten bleiben günstig“ (HNA vom 26.07.2018). 0 2 4 6 8 10 12 14 0 50 100 150 200 K al tm ie te (€ /m 2 ) Wohnfläche (m2) 2011 0 2 4 6 8 10 12 14 0 50 100 150 200 K al tm ie te (€ /m 2 ) Wohnfläche (m2) 2015 Uwe Altrock 258 u.a. für die Flächennutzungsplanung der Mitgliedskommunen zuständig. Für die Wohnungspolitik ist wegen der knappen Flächenreserven in der Kernstadt auch die enge Verflechtung der Wohnungsmärkte von Kassel und seinen Nachbargemeinden zu berücksichtigen. Strategien zur Unterbringung einer wachsenden Bevölkerung sollten sinnvollerweise gemeinsam im ZRK entwickelt werden, der die flächenhafte Entwicklung beobachtet, ein Siedlungsrahmenkonzept entwickelt und Flächenpotentiale für die Siedlungsentwicklung nachweist, ohne aber selbst aktiv städtebaulich einzugreifen. Dies war insbesondere vor dem Hintergrund der bis vor wenigen Jahren beobachtbaren Stagnationstendenzen nachvollziehbar. Zu einem eindeutig definierten Interessenausgleich zwischen der Kernstadt und den Umlandgemeinden bei Ansiedlungsvorhaben ist es dabei aber gerade im Wohnungsbau nicht gekommen. So erscheint nachvollziehbar, dass für die Kasseler Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik vor allem die politischen Verhältnisse in der Kernstadt ausschlaggebend sind, die seit den Kommunalwahlen 2011 von einer – nicht immer stabilen – rot-grünen Zusammenarbeit bzw. Koalition unter Führung eines SPD-Oberbürgermeisters geprägt werden. Vor in ihrer politischen Haltung zur Innenentwicklung und die weitere Ausweisung von Neubauflächen auf der „grünen Wiese“, aber im Umgang mit kommunalen Liegenschaften und der möglichen Gründung einer städtischen Projektentwicklungsgesellschaft – eine Konstruktion zur strategischen Entwicklung innerstädtischer Flächen, für die es Erfahrungen aus den 1990er Jahren gibt -, unterscheiden sich die Positionen der beiden regierenden Parteien bisweilen recht deutlich. Dabei dominiert jedoch im Grundsatz ein starkes, wenn auch nicht umfassendes Bekenntnis zur Innenentwicklung mit einer langjährigen Tradition der Wiedernutzung innerstädtischer Konversionsflächen. Die Stadtverordnetenversammlung hat bereits im Spätsommer 2011 den Magistrat aufgefordert, einen „Runden Tisch Wohnen“ einzurichten, der sich um ein breites Spektrum aktueller Themen insbesondere in den Bereichen bezahlbares Wohnen und Versorgung von Kleinhaushalten mit Wohnraum kümmern sollte. Das informell einmal jährlich ab 2012 tagende Gremium bringt die Stadt mit Vertretern der örtlichen Wohnungswirtschaft, Trägern von Beratungsangeboten, Haus und Grund und den Umweltverbänden zusammen (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung 101.17.139 vom 29.08.2011). Seitdem legte der Magistrat einmal 2014 einen Bericht über die informelle Zusammenarbeit vor, der für 2013 „allgemein eine Anspannung des Wohnungsmarkts“ feststellte. Die Situation sei „jedoch nicht Kassel 259 dramatisch“ und es bestehe „insbesondere keine ‚Wohnungsnot‘“. Gleichzeitig sei eine Beobachtung und Analyse des Wohnungsmarkts vereinbart worden (Bericht des Magistrats zum Runden Tisch Wohnen vom 05.02.2015). Erst anlässlich der Vorstellung einer von der Stadt in Auftrag gegebenen und vom Institut für Wohnen und Umwelt in Darmstadt erarbeiteten Wohnungsbedarfsprognose (vgl. unten) am 21.06.2019 tagte der Runde Tisch Wohnen öffentlich, womit die inzwischen stark gestiegene politische Aufmerksamkeit zum Ausdruck gebracht wurde. In der Zwischenzeit war das wohnungspolitische Geschehen von einem autonomen Zusammenspiel der großen Wohnungsunternehmen GWG, GWH und Nassauische Heimstätten/Wohnstadt sowie der örtlich tätigen Genossenschaften und der privaten Bauträger bestimmt. Dabei beschränkten sich die GWG, die Nassauischen Heimstätten sowie die 1889 eG lange Zeit im Wesentlichen auf die Bestandserneuerung und kleinere Anpassungen an eine sich ausdifferenzierende Nachfragerstruktur.5 Die anlaufende Neubautätigkeit ging zunächst vor allem auf private Bauträger und die GWH zurück. Erst in den letzten Jahren ist absehbar, dass auch die GWG und die Nassauische Heimstätte/Wohnstadt wieder in einem gewissen Maß Neubau betreiben möchten).6 Überdies sicherte erstere Anfang 2019 den Mietern angesichts der weiter angespannten Situation eine Begrenzung des Mietanstiegs in Bestandswohnungen auf 1% im Jahr zu (ungeachtet möglicher Modernisierungsumlagen).7 Hierfür hatte sich der Mieterbund Nordhessen Ende 2018 stark gemacht. 4. Problemdefinition und Agenda-Setting In Reaktion auf die Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt hat die Stadtpolitik ihre Haltung über die Jahre zögerlich verändert. Während die Stadt über lange Zeit stark sozialdemokratisch dominiert war, hat sich ihre wohnungspolitische Haltung gerade in Zeiten des von 1991 bis 2015 amtierenden SPD-Kämmerers Jürgen Barthel verändert. Waren in der Stadt seit den 1920er Jahren immer wieder größere Quartiere im sozialen Wohnungsbau 5 „GWG erhöht Miete für 2600 Wohnungen“ (HNA vom 14.05.2013). 6 „Aus Eichendorff-Schule wird Wohnquartier“ (HNA vom 05.11.2017) sowie „120 neue Wohnungen: Unternehmensgruppe plant zwei große Bauprojekte in Kassel“ (HNA vom 20.01.2018). 7 „GWG kommt Bewohnern in Kassel entgegen: Maximal ein % Mieterhöhung pro Jahr“ (HNA vom 22.01.2019). Uwe Altrock 260 und durch Genossenschaften errichtet worden, prägten eine ausdifferenzierte Trägerschaft mit Baugruppen und anderen alternativen Trägern sowie einer kleinteiligen sozialen Mischung einschließlich der Realisierung von Sozialwohnungen die späteren Innenentwicklungsprojekte. Anfang der 2010er Jahre standen dagegen eher sozialpolitische (IWU 2011) und bestandspolitische Ziele im Mittelpunkt (Stadt Kassel/empirica/ANP 2014). Aufgrund der starken öffentlichen Verschuldung versuchte Barthel schließlich trotz der sehr begrenzten städtebaulichen Potentiale, die Stadt für zahlungskräftigere Schichten attraktiv zu machen, indem er die Bebauung unterschiedlicher Standorte am Stadtrand unterstützte: „Ich setze mich vehement dafür ein, dass in Kassel zügig neue Bauplätze für Ein- und Zweifamilienhäuser ausgewiesen werden“.8 Dies stand im offensichtlichen Widerspruch zu Innenentwicklungsüberlegungen des neu berufenen grünen Stadtbaurats Christof Nolda: „‚Im Vergleich zu anderen Städten ist die Situation aber noch entspannt. […]‘, sagt Nolda. Weil der Stadt nicht unbegrenzt unbebaute Flächen zur Verfügung stünden, gehe es in den nächsten Jahren vor allem um ‚eine Verdichtung der Bebauung‘. […] Die Erschlie- ßung von Bauland sei in den beengten Verhältnissen nur nach erheblicher Vorarbeit möglich. Die Klärung von Eigentumsverhältnissen, Schallschutzfragen und Nachbarschaftsproblemen sei zeitaufwändig, sodass die Entwicklung oft viele Jahre dauere. Die Idee von Barthel, einem Teil der täglich 70.000 Einpendler in Kassel eine Wohnperspektive zu bieten, hält Nolda für utopisch […] Carl Flore vom Stadtplanungsamt hat den Wohnraum seit Jahren im Blick und kennt die Schwankungen: ‚Nach der Wende mussten wir wegen des Zuzugs aus dem Osten 1.500 Wohneinheiten schaffen. Zur Jahrtausendwende standen 4.000 bis 5.000 Wohnungen leer, und es wurde die Verslumung einzelner Stadtviertel befürchtet.‘ Vor dem Hintergrund warnt Nolda: ‚Zu viel Bauland schadet.‘ Der Stadtbaurat rechnet damit, dass eine sich verschlechternde Wirtschaft(s)lage zum Abebben des Zuzugs in den nächsten vier bis fünf Jahren führen werde. Auch bei den Studentenzahlen werde mit einer Stagnation auf hohem Niveau kalkuliert“.9 Das auf diese wohnungspolitische Enthaltsamkeit treffende kontinuierliche Anziehen der Nachfrage hat allerdings, wie bereits im Zusammenhang mit der Bevölkerungsentwicklung deutlich wurde, seit 2011 noch nicht nachgelassen. 8 „Kassel ist das Schlusslicht in Hessen“ (HNA vom 24.10.2012) sowie „Wer in Kassel bauen will, muss Jahre warten (HNA vom 14.11.2012). 9 „Wohnraumkonzept – Stadtbaurat Nolda: ‚Zu viel Bauland schadet‘“ (HNA vom 26.11.2012). Kassel 261 Die sich abzeichnende Anspannung am Wohnungsmarkt wurde in der Folge zum Gegenstand mehrerer Veranstaltungen, in denen mögliche negative Folgewirkungen zum Thema gemacht wurden. Am 20.09.2014 wurde etwa mit einer Veranstaltung zum Thema „Gentrifizierung oder gesunde Entwicklung?“ über die allseits beobachtbaren Preiserhöhungen am Immobilienmarkt diskutiert. Neben der Auffassung, politisches Handeln sei angezeigt, wurde, nicht zuletzt von Vertretern aus der Immobilienbranche, dort allerdings auch die Auffassung vertreten, nach einer Phase sehr niedriger, teilweise nicht einmal langfristig kostendeckender Mieten seien Erhöhungen wichtig, um Investitionen in Gebäude finanzieren zu können. Im Folgejahr wurde im Rahmen einer an der Universität durchgeführten Vortragsreihe zum Thema „Kassel 4.0 – Stadt der Transformationen“ ebenfalls die Wohnungsfrage diskutiert und auf die rasante Veränderung der Lage seit Anfang der 2000er Jahre hingewiesen, als noch über einen angemessenen Umgang mit Leerständen diskutiert worden war (Altrock 2015). Angesichts des wachsenden Drucks auf dem Wohnungsmarkt und der daraus resultierenden intensiven Ausnutzung von Baurechten auf Einzelgrundstücken in Einfamilienhausgebieten am Stadtrand durch Bauträger und die von ihnen errichteten so genannten „Stadtvillen“, einzeln stehende, meist etwa dreigeschossige Mehrfamilienhäuser mit – verglichen mit der älteren Umgebungsbebauung – sehr großen Abmessungen kochte im gleichen Jahr die Kritik an der Innenentwicklung in der Stadt hoch und wurde von der örtlichen Tageszeitung in einer Diskussionsveranstaltung aufgegriffen. Dort vertrat der Stadtplanungsamtsleiter die Auffassung des Magistrats, dass Innenentwicklung positiv zu sehen sei und Stadtvillen eine am Markt sehr nachgefragte Typologie darstellten. Private Bauträger nutzten zu ihrer Errichtung bestehendes Baurecht teilweise aus den 1970er Jahren, das eine Nachverdichtung von Einfamilienhausgrundstücken häufig zulässt.10 Bereits ansatzweise unter dem Eindruck der Flüchtlingsdebatte wurden Ende 2015 Perspektiven der Innenentwicklung unter dem Titel „Dichter, höher, moderner: Kassel weiterbauen“ diskutiert. Der Stadtbaurat stellte ausführlich die Ergebnisse der bis dahin angestellten Analysen zu Bevölkerungsund Mietpreisentwicklung vor, verwies auf die Erwartung einer langfristig abnehmenden Bevölkerung und warb im Sinne der Nachhaltigkeit für Strategien der Innenentwicklung (Nolda 2015). Weiterhin wies er auf die resultierenden stadtklimatischen Herausforderungen sowie Grenzen der Steuerbarkeit der Entwicklung durch die Stadt gerade bei der Ausnutzung gelten- 10 „HNA-Lesertreff: Stadtvillen erregen die Gemüter“ (HNA vom 17.07.2015). Uwe Altrock 262 der Baurechte zur Errichtung von Stadtvillen hin. Er plädierte für ein Gesamtkonzept der öffentlichen Hand für die bauliche Ergänzung im Zusammenspiel mit der Vorbereitung von Konversionsflächen sowie umfangreichen Betreuungs- und Managementaufgaben bei der Vermeidung künftiger Leerstände. Im Zusammenhang mit der immer wieder geäußerten Kritik an der Gestaltung privater Bauvorhaben warb er für eine baukulturelle Verständigung, die schließlich Ende 2016 zum Beschluss einer „Charta für Baukultur“ durch die Stadtverordnetenversammlung führte (Stadt Kassel 2017b). Spätestens zum allseits diskutierten Thema wurde die Wohnungspolitik im Vorfeld der Kommunalwahl 2016 bei einer öffentlichen Podiumsdiskussion des Mieterbunds Nordhessen.11 Während die Koalitionsfraktionen die Wohnungspolitik tendenziell positiv bewerteten, mahnten Vertreter der Oppositionsfraktionen ein Gesamtkonzept zur Erschließung neuer Wohnbauflächen, schnellere Genehmigungsverfahren und einen stärkeren Einsatz für erschwingliche Mieten an. Aus dem dargestellten Verlauf wird deutlich, dass die Stadt Kassel zunächst über mehrere Jahre eine eher vorsichtige wohnungspolitische Haltung einnahm. Dies ging mit der Auffassung einher, dass insbesondere private Anbieter die erforderlichen Neubaukapazitäten bereitstellen sollten. Eine öffentliche Wohnraumförderung war erst wieder ab 2012 auf der Grundlage des Hessischen Wohnraumfördergesetzes (HWoFG) ab 2012 und insbesondere mit der schwarz-grünen Koalition ab 2014 möglich. Die dort in Aussicht gestellten zinsgünstigen Darlehen erschienen aber aufgrund des niedrigen Zinsniveaus aus Sicht der Stadt für private Wohnungsanbieter nicht so attraktiv wie in früheren Hochzinsperioden, so dass nur wenig Spielraum für die Schaffung geförderten Wohnraums gesehen wurde (Antwort des Magistrats auf die Anfrage der CDU-Fraktion, Vorlage Nr. 101.17.869 vom 14.05.2013). Die zurückhaltende Position der Stadt spiegelte sich auch darin wider, dass für weitergehende wohnungspolitische Instrumente, die typischerweise in Metropolen Anwendung finden, kein Bedarf gesehen wurde. So wurde beispielsweise noch 2015 ein Antrag (aus den Reihen der Opposition) auf Erstellung eines Entwicklungskonzepts Wohnen abgelehnt, der eine ganze Reihe von Instrumenten zur Sicherung preiswerten Wohnraums und anderer sozialpolitisch motivierter Ziele der Wohnungspolitik vorsah (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung zum Antrag 101.17.1632 vom 08.06.2015). Ausschlaggebend waren neben 11 „Das sagen Parteien zur Lage auf dem Kasseler Wohnungsmarkt“ (HNA vom 21.02.2016). Kassel 263 der Markteinschätzung auch die stadträumlichen und stadtentwicklungspolitischen Gegebenheiten, die Eigentümerstruktur der Bestände sowie die begrenzten Flächenressourcen und die eingeschränkten Kapazitäten der Stadtverwaltung. Mögliche Verdrängungstendenzen zu Lasten sozial benachteiligter Mieter wurden als nicht so gravierend eingeschätzt und eine Aufwertung von Beständen in preiswerten Wohnlagen durch private Sanierungsmaßnahmen oder Einzelprivatisierungen als kein breitenwirksames Phänomen wahrgenommen, die etwa einen Beschluss von Milieuschutzsatzungen rechtfertigen würden. Auch weitergehende Überlegungen etwa zu einem Mindestanteil geförderter Wohnungen bei Neubauvorhaben, einer Intensivierung der Neubautätigkeit der städtischen Wohnungsgesellschaft GWG, einer aktiven Begleitung des allmählich stattfindenden Generationswechsels in älteren Einfamilienhausgebieten oder einer intensiven Kommunikation mit Einzeleigentümern über deren kleinere innerstädtische Potentialflächen, wie sie etwa von Akteuren der Universität Kassel ins Gespräch gebracht wurde, fanden zunächst keinen größeren Widerhall (Altrock/Schäfer 2016, Universität Kassel 2016). 5. Wohnungspolitische Konzepte und Strategien Mit der Verschärfung der Wohnungsmarktsituation deutete sich allerdings eine allmähliche Veränderung der stadtpolitischen Gesamtlage an. Diese war angesichts der instabilen politischen Verhältnisse (Verlust der rot-grünen Mehrheit nach der Kommunalwahl im Frühjahr 2016, Wahl eines neuen SPD-Oberbürgermeisters nach altersbedingtem Ausscheiden des SPD-Vorgängers im Frühjahr 2017, Neuformierung einer Koalition unter Einschluss zweier FDP-Stadtverordneter, infolgedessen längere Ungewissheit hinsichtlich einer möglichen und dann erfolgten Wiederwahl des grünen Stadtbaurats im Sommer 2017) wohl weniger einer veränderten inhaltlichen Ausrichtung als der Notwendigkeit zuzuschreiben, erneut politische Handlungsfähigkeit zu erlangen.12 Parallel wurden verwaltungsintern ab dem Jahr 2016 die Ermittlung grö- ßerer Wohnungsbaupotentiale und die Erarbeitung eines Wohnungsmarktberichts vorangetrieben, der zum ersten Mal nach vielen Jahren Ende 2017 wieder erschien (Stadt Kassel 2017a). In ihm wurde auch etwas detaillierter auf die kleinräumige Lage in den Stadtteilen sowie die Bedeutung ihrer jeweiligen Wohnungsbestände eingegangen. Darüber hinaus untersuchte der 12 „Die Dezernenten sind gewählt: Kassels Koalition hält“ (HNA vom 28.08.2017). Uwe Altrock 264 Bericht beispielhaft mögliche stadträumliche Verdrängungstendenzen und identifizierte insbesondere den sozial benachteiligten Nordosten der Stadt als Schauplatz starker Mieterhöhungen (von sehr niedrigem Niveau), die vermutlich nicht zuletzt durch die steigende studentische Nachfrage nach Wohnraum im Umfeld der Universität getrieben wurde und den Teilmarkt für preiswerten Wohnraum deutlich verengte (vgl. oben). Erstmalig setzte sich der Bericht mit der erkennbaren Differenz zwischen vorhandenen und als mobilisierbar eingeschätzten Wohnungsbaupotentialen einerseits sowie dem Wohnungsbedarf andererseits auseinander (Stadt Kassel 2017a: 16ff.). Dafür stützte er sich auf eine Bedarfsprognose des Landes (HMUKLV 2017) sowie eine interne Untersuchung größerer zusammenhängend bebaubarer Flächen in der Stadt. Kleinere Flächen wurden aufgrund möglicher Mobilisierungshindernisse nicht einbezogen. Der Bericht stellte fest, dass die Ausweisung weiterer Bauflächen notwendig sei, und positionierte sich angesichts der erwarteten Nachfrage vorsichtig gegen eine Schaffung weiterer Mietwohnungen: „Es wird in dieser Prognose vor allem ein erhöhter Bedarf an Eigentumswohnungen […] erwartet, während der zusätzliche Bedarf an Mietwohnungen vergleichsweise gering eingeschätzt wird“ (Stadt Kassel 2017a: 19). In diesem Sinne kam der Stadt 2017 die Wohnbaulandoffensive des Landes Hessen entgegen, die beispielsweise die Entwicklung an der Jägerkaserne beschleunigte (Hermann 2018, HMUKLV 2018). Neben den laufenden Aktivitäten zur Entwicklung von Wohnbauflächen wurden nunmehr nichtsdestoweniger weitere Schritte zu einer umfassenderen Wohnungspolitik eingeleitet. So hatte die Stadtverordnetenversammlung den Magistrat bereits im Herbst 2017 aufgefordert, zeitnah ein umfassendes „Programm für bezahlbaren Wohnraum“ vorzulegen (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung 101.18.456 vom 25.09.2017). Die Bemühungen resultierten zunächst in einem Bericht des Magistrats im Herbst 2018 (Stadt Kassel 2018) und schließlich in einer im Juni 2019 auf einer öffentlichen Veranstaltung des „Runden Tischs Wohnen“ vorgestellten kleinräumigen Wohnungsbedarfsanalyse, die genauer auf sieben Stadtbereiche eingeht und sich auf das Zieljahr 2030 bezieht (IWU 2019). Während der Magistratsbericht im Wesentlichen die bekannte Situation schilderte, auf die Schwierigkeiten einer mittelfristigen Prognose und deren laufende Erarbeitung hinwies sowie den Stand wichtiger städtebaulicher Entwicklungsprojekte darstellte, machte die ein Jahr später veröffentlichte Bedarfsanalyse deutlich, dass bis 2030 ein erheblicher und mit den bereits gestiegenen Fertigstellungszahlen im Wohnungsneubau kaum zu deckender Bedarf im Umfang von fast 12.000 Wohneinheiten bestehe. Dabei bezog sie sich insbesondere auf den in den vorangegangenen Jahren aufgelaufenen Kassel 265 Nachholbedarf im Umfang von etwas über 4.000 Wohneinheiten (ebd.:20). Drei Tage danach wurde schließlich doch noch von der Stadtverordnetenversammlung eine Sozialwohnungsquote beschlossen (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung 101.18.1322 vom 24.06.2019). Der Beschluss sieht im Wesentlichen bei städtebaulichen Verträgen, dem Verkauf von grö- ßeren städtischen Grundstücken und bei der Ausweisung von Wohngebieten im Geschosswohnungsbau 25% Sozialwohnungen vor. Ein Wohnraumversorgungskonzept soll nunmehr Ende 2020 vorgestellt und beschlossen werden. 6. Umsetzung Anfang der 2010er Jahre, als die neu ins Amt gekommene rot-grüne Koalition mit der anziehenden Wohnungsnachfrage konfrontiert war, wurden neben der Fertigstellung der Samuel-Beckett-Anlage (Konversion eines innerstädtischen Polizeistandorts mit vielfältigem Mix an Wohn- und Trägerformen sowie Einzelhandel), zunächst Vorbereitungen für die Erschließung einzelner städtebaulicher Projekte vorangetrieben, die noch vor dem Hintergrund anderer Ziele als primär wohnungswirtschaftlichen entwickelt wurden. Hierzu zählen insbesondere das auf der „Grünen Wiese“ vorbereitete Einfamilien- und Reihenhausprojekt am Rand des im Süden der Stadt gelegenen Ortsteils Nordshausen (Stadt Kassel/BAS 2010) sowie das am nordwestlichen Siedlungsrand zwischen bereits bebauten Stadtteilen gelegene Arrondierungsgebiet Im Feldlager, das zu einer energetischen Mustersiedlung werden sollte – beide mit relativ geringer städtebaulicher Dichte. Dass die Bebauung der beiden Quartiere bis 2019 noch nicht ernsthaft begonnen hat, macht unter anderem deutlich, wie komplex sich selbst in Kassel die Aufstellung von Bebauungsplänen darstellt. Die vom Magistrat als geeignet angesehenen privaten Anbieter von Neubauwohnungen richteten ihre intensivierte Neubautätigkeit stark auf Baulücken in unterschiedlichen Stadtlagen.13 Ergänzende Neubauten in der kaiserzeitlichen Innenstadt und in Einfamilienhausgebieten am Stadtrand waren für viele Bewohner*innen in der Nachbarschaft lange Zeit eher ungewohnt gewesen – die erwähnte Stadtvillendebatte war eine Folge. 13 „Friedrich-Ebert-Straße: Neubau schließt die Lücke“ (HNA vom 24.08.2011) sowie „Reginastraße: Garagen weg, Wohnhaus hin“ (HNA vom 17.05.2012). Uwe Altrock 266 Weitere vor allem innerstädtische Nachverdichtungsstandorte wurden in den folgenden Jahren schrittweise als kleinere Konversionsvorhaben vorbereitet, wenn dafür geeignete Flächen zur Verfügung.14 Auch hier laufen die erforderlichen Verfahren auf der ehemaligen innerstädtischen „Jägerkaserne“,15 einem aufgegebenen Schulstandort, einer Geschossfabrik im gewerblich-industriellen Umfeld oder einem ehemaligen Industriekomplex teilweise bis heute.16 Einer zügigeren Umsetzung stellen sich teilweise schwierige Eigentumsverhältnisse, der Umgang mit denkmalschützerischen Belangen oder auch die nicht immer optimalen Standortvoraussetzungen für Wohnen in den Weg. Die bereits erwähnten Strategien der GWG, der 1889 e.G. und der Nassauischen Heimstätten/Wohnstadt stehen eher für eine behutsame Bestandsentwicklung. Diese hat zwar weiterhin relativ preiswerte Mieten gesichert und konnte einen Teil der Bestände vor allem aus der Zwischen- und Nachkriegszeit an eine differenziertere Nachfragerstruktur (Barrierefreiheit, Kleinhaushalte, Urbaniten) anpassen. Auffälligerweise haben sich die genannten Anbieter im Neubau bis heute stark zurückgehalten. Angesichts des absehbaren weiteren Auslaufens von Bindungen stellt ihre zurückhaltende Mietenpolitik ansatzweise einen Weg dar, in Zeiten langfristig unsicherer Wohnungsbedarfsprognosen und hoher Baukosten einen sozialpolitischen Beitrag ohne umfangreichen Fördermittelbedarf für Neubautätigkeit zu leisten. Dennoch haben die Anbieter mit den von ihnen vorgenommenen Mietsteigerungen zwischenzeitlich für Irritationen gesorgt. Vor diesem Hintergrund sind in den letzten Jahren im Neubaubereich vor allem vier Entwicklungstendenzen bemerkenswert gewesen. Erstens lässt sich bei kleineren privaten Entwicklern neben sehr konventionellen Bauvorhaben ein Trend zum Bau von Kleinstwohnungen beobachten, die eine starke studentische Nachfrage bedienen, sich aber mittel- bis langfristig auch für andere Kleinhaushalte eignen sollen.17 Zweitens hat die GWH mit einigen ergänzenden Neubauprojekten in ihren Großwohnsiedlungen deutlich gemacht, welches Potential zu einer qualifizierten Weiterentwicklung 14 „4.800 neue Wohnungen sollen mittelfristig in Kassel entstehen“ (HNA vom 21.09.2016). 15 „Auf dem Gelände der Jägerkaserne in Kassel sollen 570 Wohnungen entstehen“ (HNA vom 19.03.2018). 16 „4.800 neue Wohnungen sollen mittelfristig in Kassel entstehen“ (HNA vom 21.09.2016). 17 Vgl. „Mit günstigen Mieten: Zwei neue Häuser für Studenten entstehen in Kassel“ (HNA vom 22.03.2019) sowie „Baustart für Studentenwohnheim auf Reitstallgelände“ (HNA vom 19.02.2016). Kassel 267 in diesen steckt und wie sie zu einer Linderung der Wohnungsknappheit beitragen können.18 Drittens zeigen lokale Träger und Entwickler aus einem nicht kommerziellen Spektrum, wie gemeinschaftliches Wohnen und eine neue Vielfalt in urbanen Innenstadtlagen entstehen können. Ihre Projekte wie etwa das generationsübergreifende innerstädtische Wohnprojekt „Heilhaus-Siedlung“ (ca. 2006-16)19 oder das aktuell in der Entwicklung befindliche „Martini-Quartier“, die Konversion eines ehemaligen innerstädtischen Brauereistandorts in ein vor allem sozial und trägerschaftlich sehr vielfältiges und kompaktes innerstädtisches Wohnquartier,20 stoßen auf wohlwollende Begleitung durch die städtische Politik. Die wesentliche Initiative sowohl zur Kleinteiligkeit der Struktur als auch zur Gründung einer kleinen Projektentwicklungsgesellschaft, die die genannten Ziele verfolgt, kam dabei von lokalen Architekten.21 Viertens wird derzeit im Zusammenspiel mit den Zielen der hessischen Landesregierung an ersten Beispielen eine Ver- änderung der Liegenschaftspolitik erprobt, für Kassel insofern wegweisend, als diese über viele Jahrzehnte in der Verantwortung des Kämmerers lag und eine enge Abstimmung mit der Stadtentwicklung lange Zeit unüblich war. Das bereits erwähnte Projekt der Neubebauung im Feldlager, das sich derzeit (2019) in der Grundstücksvermarktung befindet, ist in diesem Zusammenhang das Erprobungsfeld für das Instrument der Konzeptvergabe in der Wohnungspolitik (Mohr 2019). In die Reihe der beachtlichen Innovationen kann wohl auch das so genannte „Kasseler Modell“ gestellt werden, ein mit sehr viel Engagement mehrerer beteiligter Architekten, Verwaltungsmitarbeiter, einem Bauunternehmen und der GWG durchgeführtes Projekt zur schnellen Errichtung von später einfach in reguläre preiswerte Wohnungen umnutzbaren Flüchtlingswohnungen am nordöstlichen Stadtrand, das kurz nach dem Höhepunkt der Flüchtlingszuwanderung in Rekordzeit umgesetzt wurde. Der Erfolg des 18 „Für Rentner und Alleinerziehende: GWH baut 250 neue Sozialwohnungen“ (HNA vom 13.02.2015). 19 Vgl. „Heilhaus-Stiftung eröffnet 2016 ihr Mehrgenerationenhospiz“ (HNA vom 20.01.2015), „Kinderhospiz für Kassel“ (HNA vom 11.09.2011) sowie „Ein Leben in der Gemeinschaft“ (HNA vom 19.08.2013). 20 Vgl. „Hochbetrieb am Sudhaus: Das Martini-Quartier entwickelt sich rasant“ (HNA vom 15.05.2019), „Startschuss für inklusives Wohnprojekt in alter Martini-Brauerei in Kassel“ (HNA vom 12.03.2018) sowie „Martini-Gelände: Nassauische Heimstätte/Wohnstadt investiert 12,5 Mio. Euro“ (HNA vom 11.12.2017). 21 „Nächstes Jahr wird auf dem Martini-Gelände im Vorderen Westen gebaut“ (HNA vom 08.07.2016). Uwe Altrock 268 Projekts kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Kosten für seine Erstellung deutlich über 2.500 €/m2 gelegen haben, das Projekt bislang noch keine Nachahmer gefunden hat und viele Flüchtlinge nach wie vor in den am stärksten benachteiligten Stadtteilen untergebracht sind.22 An welche Grenzen die strategischen Initiativen der Stadt Kassel immer noch stoßen, zeigt beispielsweise, dass im Gegensatz zum erfolgreichen Vorbild der 1990er Jahre die Gründung einer städtischen Projektentwicklungsgesellschaft nur zögerlich in Betracht gezogen wurde. Für diese Grenzen stehen auch die alltäglichen Herausforderungen bei der Entwicklung innerstädtischer Wohnstandorte durch Wohnungsunternehmen (Kritik am Abriss von Bestandswohnungen zur Realisierung eines verdichteten Wohnungsneubauprojekts der Nassauischen Heimstätten/Wohnstadt23 sowie zögerliche und kontroverse Diskussion über den Bau von Wohnungen über Discountern).24 7. Fazit und Ausblick Alltägliche Realität und politisches Selbstverständnis in einer mittleren Großstadt, die vor kurzem noch für die schwierigen Folgen des wirtschaftlichen Strukturwandels stand und deren Ausgangssituation der neu gewählte grüne Stadtbaurat in den ersten Monaten seiner Amtszeit öffentlich immer wieder mit dem Begriff „fruchtbare Stagnation“ bezeichnete, unterscheiden sich deutlich von der Lage in Schwarmstädten oder gar Metropolen, in denen die Immobilienpreisentwicklung in den letzten Jahren „durch die Decke gegangen“ ist. Gleichwohl ist mit einer deutlichen Anspannung am Wohnungsmarkt politisch umzugehen. Kassel macht deutlich, wie schwierig es ist, eine wohnungspolitische Gratwanderung zwischen langfristig auf Schrumpfung hindeutenden Prognosen und kurz- bis mittelfristigem Boom zu gehen, bei der weder aktuelle Knappheiten ignoriert noch in einen möglichen zukünftigen Leerstand hinein Wohnungen produziert werden. In diesem Sinne dürfte die Stadt typisch für das Dilemma vieler ähnlicher Städte der zweiten Reihe in Deutschland sein. 22 „Neubauten an Bunsenstraße: ‚Kasseler Modell‘ soll Schule machen“ (HNA vom 21.01.2016). 23 Vgl. „Hausabriss an Kasseler Rembrandtstraße: Bauherr kommt Mietern entgegen“ (HNA vom 23.05.2019) und „Drei Häuser sollen weg: 70 Mieter müssen Neubau in Kasseler Südstadt weichen“ (HNA vom 04.05.2019). 24 „Wohnen überm Discounter: In Kassel soll Platz über Supermärkten genutzt werden“ (HNA vom 11.03.2019). Kassel 269 Sie steht aber auch für die Spannungsfelder und widerstreitenden Auffassungen, die die aktuelle Wohnungspolitik in Zeiten nachwirkender Entstaatlichungs- und Privatisierungstendenzen prägen. Dies zeigt sich beispielsweise an der gleichzeitigen Entwicklung von peripheren Einfamilienhausquartieren und innerstädtischen Konversionsprojekten, die die Stadt für eine ausdifferenzierte Nachfragerstruktur attraktiv machen sollen, obwohl die verfügbaren Flächen für eine derartige Strategie sehr knapp sind. Deutlich wird dies aber auch in der Fokussierung auf private Bauträger und die Zurückhaltung der Stadt im Hinblick auf ihre kommunale Wohnungsgesellschaft, der möglichst kein Vermietungsrisiko aufgebürdet werden soll und kaum Neubau betreibt. Schließlich lässt sich an Kassel die Skepsis gegenüber strategisch ausgerichteten Ansätzen einer komplexen Wohnungspolitik studieren. Über mehrere Jahre finden sich keine Mehrheiten für stadtentwicklungspolitische Konzepte oder bewährte wohnungspolitische Instrumente, zumal der Aufholprozess der Mieten zunächst von der städtischen Politik als wichtige Korrektur früher stark gesunkener Preisniveaus angesehen wird. Die schließlich eher zögerlich und reaktiv auf den Weg gebrachten Elemente einer wohnungspolitischen Strategie müssen auf eine inzwischen weiter zugespitzte Situation eingehen. Bislang konnte noch nicht gezeigt werden, wie die moderate Wohnungsneubautätigkeit den erkennbaren Wohnungsbedarf in absehbarer Zeit decken könnte. Soll man darauf hoffen, dass mittelfristig die vorsichtigen Akteure, die unter dem Eindruck früherer Krisenzeiten immer noch skeptisch dahingehend sind, wie lange der aktuelle Boom halten wird, recht behalten und es doch wieder zu einer allmählichen Entspannung am Wohnungsmarkt kommen wird? Wie lange kann eine städtische Gesellschaft eine derartige Übergangssituation politisch durchhalten, und ist sie überhaupt wünschenswert, da sie ja eine Wette auf eine erneute ökonomische Stagnation eingeht? Und wäre auf der anderen Seite in Zeiten einer zunehmenden Kritik an unserem kapitalistischen Wachstumsmodell eine städtische Politik, die versucht, die Attraktivität der Stadt weiterhin zu steigern und dafür auch konsequenter auf die Produktion zusätzlichen Wohnraums setzt, überhaupt guten Gewissens vertretbar? Welche Rolle sollten bei solchen Überlegungen die Zusammenarbeit zwischen Stadt und eng verflochtenem Umland spielen, und wie sollte mit Fragen von Suffizienz bei der Wohnungsnachfrage einerseits und sozialräumlicher Polarisierung andererseits umgegangen werden? Diese vielschichtigen Fragen werden in den nächsten Jahren nicht nur in Kassel zu beantworten sein. Eine intensivierte stadtpolitische Debatte über Fragen Uwe Altrock 270 der Wohnungspolitik, zu welchen Ergebnissen sie auch immer führen mag, kann dabei nur hilfreich sein und wäre dringend angeraten. Literatur Altrock, U. 2015: Stadtentwicklungs- und Wohnungspolitik in Kassel. Gutes Wohnen für alle?, in: Schroeder, W. (Hrsg.): Kassel 4.0 – Stadt der Transformationen, Marburg: 169-184. Altrock, U. und Schäfer, T. 2016: Stadtentwicklungsplan Wohnen. Universitäre Vorschläge für die Kasseler Wohnraumentwicklung. Vortrag im Ausschuss für Stadtentwicklung, Mobilität und Verkehr der Stadtverordnetenversammlung Kassel am 07.09.2016. Handelsblatt 2019: Interaktive Gesamtkarte des Prognos-Zukunftsatlas 2016. Download von https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/zukunftsatlas-2016/, zugegriffen am 04.07.2019. HMUKLV (Hessisches Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz) 2018: Potenzial für 6.250 neue Wohnungen. Presseerklärung vom 12.03.2018. Download von https://www.hessen.de/pressearchiv/pressemitteilung/potenzial-fuer-6250-neue-wohnungen-0. Zugegriffen am 02.07.2019. HMUKLV (Hessisches Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz) (Hrsg.) 2017: Der Wohnraumbedarf in Hessen nach ausgewählten Zielgruppen und Wohnformen, Wiesbaden. Hessisches Wohnraumfördergesetz (HWoFG) vom 13.12.2012 (GVBl. S. 600), geändert durch Gesetz vom 02.12.2014 (GVBl. S. 314) Institut Wohnen und Umwelt (IWU) (Hrsg.) 2011: Ermittlung von Richtwerten für Angemessenheitsgrenzen der Kosten der Unterkunft für die Stadt Kassel („Grundsicherungsrelevanter Mietspiegel“), Darmstadt. Institut Wohnen und Umwelt (IWU) (Hrsg.) 2019: Wohnraumbedarfsanalyse für die Stadt Kassel. Endbericht. Darmstadt, 12.06.2019. Mohr, V. 2019: Öffentliches Vergaberecht in der Praxis. Vortrag auf dem vierzehnten Hessischen Vergabetag der Architekten- und Stadtplanerkammer Hessen am 06.02.2019 in Frankfurt am Main. Nolda, C. 2015: Dichter, höher moderner: Kassel weiterbauen. Vortrag im „Stadtforum“ Kassel am 03.11.2015 Stadt Kassel (Hrsg.) 2018: Programm bezahlbarer Wohnraum. Bericht im Ausschuss für Stadtentwicklung, Mobilität und Verkehr am 24. 10.2018. PowerPoint-Präsentation des Stadtbaurats. Stadt Kassel (Hrsg.) 2017a: Wohnungsmarktbericht für Kassel 2017, Kassel. Stadt Kassel (Hrsg.) 2017b: Charta für Baukultur Kassel, Kassel. Stadt Kassel/empirica/ANP (Magistrat der Stadt Kassel (Hrsg.) / empirica & ANP (Verf.)) 2014: Entwicklungskonzept Kasseler Osten. Integriertes Stadtentwicklungskonzept (ISEK). Entwurf, Stand: 19.11.2014. Kassel 271 Stadt Kassel/Uni Kassel (Magistrat der Stadt Kassel (Hrsg.) / Wolfgang Schulze, Ariane Röntz et al. (Verf.)) 2011: Perspektivplan Wohnen. Studien zur Entwicklung der Kasseler Innenstadt. Kassel. Stadt Kassel/BAS (Magistrat der Stadt Kassel (Hrsg.) / BAS et al. (Verf.)) 2010: Rahmenplan nördlicher Ortsrand Nordshausen. Gutachten, Download von https://www.kassel.de/bauen-und-wohnen/rahmenplan-2010-06-22_web.pdf, zugegriffen am 04.07.2019. Universität Kassel 2016: Stadtentwicklungsplanung Wohnen 2016. Universitäre Vorschläge für die Kasseler Wohnraumentwicklung. Projektbericht des gleichnamigen Masterprojekts am Fachbereich Architektur, Stadt- und Landschaftsplanung der Universität Kassel. Kassel, unveröffentlicht. 273 14. Neoliberale Wohnungspolitik mit wohlfahrtsstaatlichen Versatzstücken. Das Beispiel der Universitätsstadt Göttingen Michael Mießner 1. Einleitung Während Mietpreissteigerungen und Wohnungsnot in den Ballungsräumen schon seit längerem in der Öffentlichkeit diskutiert werden, erschienen Berichte über diese Phänomene in deutschen Universitätsstädten erst in jüngster Vergangenheit.1 Der Fokus der öffentlichen Wahrnehmung der Wohnungsnot in Universitätsstädten liegt für gewöhnlich auf den Problemen, die Studierende bei der Wohnungssuche haben, sowie den hohen Mieten, die Studierende nicht nur für die eigene Wohnung, sondern auch für ein Wohngemeinschaftszimmer zahlen müssen. Häufig wird durch diese Problemwahrnehmung übersehen, dass nicht nur Studierende unter den hohen Mieten zu leiden haben, sondern auch andere Bevölkerungsgruppen, beginnend bei einkommensschwachen Bevölkerungsschichten über Menschen mit Migrationshintergrund bis hin zu Mittelschichtshaushalten. So ist die „neue“ Wohnungsfrage (Schönig 2017) auch in Universitätsstädten ein Problem breiterer Bevölkerungsschichten geworden. Damit kommt der Wohnungspolitik nicht nur in Ballungsräumen wie Berlin, München, Hamburg oder Frankfurt am Main, sondern auch in Universitätsstädten eine immer größere Bedeutung zu. Der Beitrag untersucht die Wohnungspolitik in einer solchen Universitätsstadt, der knapp 135.000 Einwohner*innen zählenden Stadt Göttingen, und geht der Frage nach, ob die Göttinger Wohnungspolitik einem wohlfahrtsstaatlichen oder neoliberalen bzw. neoklassischen Paradigma (siehe die Einleitung zu diesem Band von Egner und Rink) folgt. Dabei konzentriert sich der Beitrag weniger auf die studentische Wohnungsnot, sondern auf allgemeine wohnungspolitische Fragen in der Stadt. Der Beitrag skizziert im nächsten Abschnitt die Entwicklungen auf dem Göttinger Wohnungsmarkt und erläutert zentrale Aspekte der lokalen Woh- 1 „Wohnungsnot zum Semesterstart. Mehr als 11.200 Studenten suchen in München ein Zimmer“ (Spiegel Online vom 09.10.2018). Michael Mießner 274 nungsfrage. Der zweite Abschnitt rekonstruiert das im stadtpolitischen Diskurs als zentral für die Wohnungsfrage wahrgenommene Problem des Nachfrageüberschusses. Darauf aufbauend erläutert der Beitrag die wohnungspolitischen Handlungsstrategien (Abschnitt 3) und zeigt, wie das Problem der Wohnungsversorgung in Göttingen regiert wird (Abschnitt 4). Abschließend erläutert der Beitrag, welchen wohnungspolitischen Paradigmen die Göttinger Wohnungspolitik folgt.2 2. Entwicklungen auf dem Göttinger Wohnungsmarkt Die in Südniedersachsen gelegene Universitätsstadt Göttingen zählt knapp 135.000 Einwohner*innen und ist eines von elf Oberzentren in Niedersachsen. Seit der letzten Registerbereinigung im Jahr 2010 ist die Bevölkerung um knapp 7.000 Personen beziehungsweise etwas über 5 % angewachsen. Die Zahl der Haushalte ist im gleichen Zeitraum von rund 73.000 auf 80.100 angestiegen (GÖSIS 2018a). Das Bild des starken Bevölkerungswachstums relativiert sich jedoch bei einem längeren Zeitvergleich (vgl. Abbildung 1). Mitte der 1990er Jahre lebten ähnlich viele Personen in der Stadt wie heute. Laut einer Prognose (GEWOS 2016), soll die Bevölkerung der Stadt bis ins Jahr 2030 weiter ansteigen. Die Prognose geht von einer Steigerung der wohnungsmarktrelevanten Bevölkerung um 800 (Basisvariante) bis 3.000 (obere Variante) Personen aus. Die Bevölkerungsentwicklung ist recht stark von Studierenden geprägt. An der Georg-August-Universität Göttingen und den Göttinger Hochschulen waren 2017 knapp 32.000 Studierende immatrikuliert, von denen rund 22.000 in der Stadt wohnen. Aufgrund des hohen Anteils an Studierenden an der Gesamtbevölkerung, spielt das Segment des studentischen Wohnens eine wichtige Rolle auf dem Wohnungsmarkt. Dieses Segment weist einige Eigenschaften auf, die es für private Investor*innen profitabel und zu einer interessanten Anlagesphäre machen (vgl. Mießner 2017). Aus diesem Grund haben sich viele Göttinger Vermieter*innen auf dieses Segment fokussiert. Zugleich machen die guten Renditeaussichten im studentischen Wohnen die Stadt attraktiv für überregionale Investor*innen, die angesichts sinkender Renditelücken aufgrund des großen Investitionsaufkommens in den Ballungszentren nach alternativen Anlagestandorten suchen (Fehlberg und Mießner 2015), sodass in 2 Ich danke Hans-Dieter von Frieling und Richard Bůžek sowie den beiden Herausgebern für die kritische Durchsicht und hilfreiche Kommentierung früherer Versionen dieses Beitrags. Göttingen 275 jüngster Vergangenheit auch in vielen Göttinger Stadtteilen die Boden- und Immobilienpreise angestiegen sind (Mießner und Klinge 2017). Seit Jahren steigen die Mieten auf dem Göttinger Wohnungsmarkt. So sind zwischen dem Jahr 2013 und 2018 die durchschnittlichen Angebotsmieten um mehr als 25 % auf mittlerweile 10,05 €/m² gestiegen (eigene Erhebungen). Abbildung 1: Entwicklung der Einwohner*innen- und Studierendenzahl der Stadt Göttingen. Quelle: GÖSIS 2018d. In der Folge nimmt das günstige Mietpreissegment immer weiter ab (vgl. Abbildung 2). Ursächlich dafür ist, dass die Investor*innen die im Segment des studentischen Wohnens in Göttingen vorhandenen Mietpreissteigerungspotenziale zur Durchsetzung von Mieterhöhungen (Mießner 2017) nutzen. Zudem bestehen „Kopplungseffekte“ (Glatter et al. 2014, S. 391) zu anderen Segmenten des Wohnungsmarktes, etwa weil Studierende und andere Haushalte auf dem Wohnungsmarkt um die gleichen Wohnungen konkurrieren. Das Abschmelzen des günstigen Mietpreissegmentes und die Mietpreissteigerungen haben zur Folge, dass einkommensniedrige Bevölkerungsschichten und zum Teil sogar Mittelschichtshaushalte Probleme haben, angemessenen Wohnraum zu finden und in einige wenige Quartiere der Stadt, an den Stadtrand oder in das Göttinger Umland verdrängt werden (Mießner 2019). 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 19 90 19 91 19 92 * 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 * 19 98 * 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 * 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 Ei nw oh ne r* in ne n in Göttingen wohnhafte Studierende (ab 2009 hochgerechnet) übrige Bevölkerung * Registerbereinigung Michael Mießner 276 Von den rund 66.500 Mehrfamilienhauswohnungen (GÖSIS 2018b) in der Stadt sind circa ein Sechstel im Besitz der Städtischen Wohnungsbaugesellschaft und zweier Genossenschaften (GÖSIS 2018c). Der Göttinger Mietwohnungsmarkt ist daher stark von privaten Vermieter*innen geprägt. Große Wohnungsbestände halten zum Beispiel zwei börsennotierte Unternehmen, Deutschlands größtes Immobilienunternehmen Vonovia und das sechstgrößte deutsche Wohnungsunternehmen Adler Real Estate. Abbildung 2: Anteil der Wohnungsangebote nach Mietpreissegmenten in der Stadt Göttingen 2013-2018 (Zwei- und Mehr-Zimmer-Wohnungen). Quelle: Eigene Erhebungen. Vergleichsweise unbeachtet von der Göttinger Öffentlichkeit wertet Vonovia seine Bestände – hauptsächlich ehemalige Sozialwohnungen und Mehrfamilienhäuser der 1950er Jahre mit Mieten im unteren Preissegment – seit einigen Jahren systematisch auf und erhöht die Mieten. Große Auseinandersetzungen gab es hingegen um die Modernisierung und Aufstockung in den Beständen der Adler Real Estate und die auch dort zu erwartenden Mieterhöhungen (siehe Abschnitt 4). Jüngst sorgte der Kauf von über 400 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 unter 6,00€/m² 6,00 bis unter 7,00€/m² 7,00 bis unter 8,00€/m² 8,00 bis unter 9,00€/m² 9,00 bis unter 10,00€/m² 10,00 bis unter 11,00€/m² 11,00 bis unter 12,00€/m² 12,00 bis unter 14,00€/m² ab 14,00€/m² Göttingen 277 Apartments durch die Coreo AG für Aufsehen. Die in Frankfurt am Main ansässigen Firma investiert internationales Finanzkapital in den deutschen Wohnungsmarkt, wodurch Mietpreissteigerungen auch in den Göttinger Beständen zu erwarten sind (Marlow 2019). Darüber hinaus sind einige grö- ßere lokale Immobilieninvestor*innen auf dem Göttinger Wohnungsmarkt aktiv. Eine bedeutende Rolle spielen auch die große Anzahl an Kleinvermieter*innen, deren Bestände häufig durch lokale Immobilien- bzw. Hausverwaltungsgesellschaften bewirtschaftet werden und so Marktlogiken auch in diesen Beständen durchsetzen. Diese Befunde zeigen: Die Wohnungsfrage ist auch in Göttingen eine wichtige sozialpolitische Herausforderung, für die es politische Lösungen zu entwickeln gilt. Wie die Wohnungsfrage politisch adressiert wird, ist Gegenstand der folgenden Abschnitte. 3. Problemdefinition und Agenda-Setting: Allgemeiner Wohnraummangel und Neubau als unhinterfragbare Strategie Angesichts von Bevölkerungszuwachs und spürbaren Mieterhöhungen in der Stadt ließ die Stadtverwaltung im Jahr 2016 eine Wohnraumbedarfsprognose erstellen. Die Stadtverwaltung hatte bereits 2013 eine solche Studie als Vorarbeit für den neuaufzustellenden Flächennutzungsplan beauftragt. Dieses Gutachten hatte für das Jahr 2025 ein Fehlen von 1.430 bis 3.900 Wohneinheiten prognostiziert (GEWOS 2013). Das Gutachten führte darüber hinaus auch eine Vertiefungsanalyse über preisgünstigen Wohnraum (ebd., S. 71) durch. Es kam zu dem Ergebnis, dass 1.500 Wohneinheiten für Einpersonenhaushalte mit niedrigen Einkommen fehlen. Im Rahmen der Diskussion über die Ergebnisse der Studie, war insbesondere die, den Oberbürgermeister stellende, SPD mit den Ergebnissen der Studie nicht zufrieden. Aus ihrer Sicht sei der prognostizierte allgemeine Wohnungsbedarf viel zu niedrig angesetzt. In der Folge ließ sie die Stadtverwaltung eine weitere Studie durch dasselbe Institut beauftragen und gab diesem bei der Auftragsvergabe zu verstehen, dass die aktuellen Flüchtlingszahlen das Gutachten überholt hätten und der Wohnraumbedarf nicht konservativ berechnet werden müsse. Dieses zweite „Gefälligkeitsgutachten“ (Welter- Schultes 2019) kam Überlegungen des Ausgleichs von Angebot und Nachfrage folgend aufgrund der prognostizierten Bevölkerungszunahme, der Verkleinerung von Haushalten sowie geringer Baufertigungsstellungen in den vorausgegangenen Jahren zu der Einschätzung, dass in Göttingen bis ins Jahr 2030 rund 4.900 Wohneinheiten fehlen würden (GEWOS 2016). In Michael Mießner 278 dem Gutachten erscheint das Problem der Wohnungsversorgung damit als ein rein quantitatives, ohne jedoch wie noch im vorangegangenen Gutachten auf spezifische Bedarfe einzelner Bevölkerungsgruppen – außer dem zu dieser Zeit in Deutschland virulenten Problem der Versorgung von Geflüchteten3 –, wie zum Beispiel bestimmte Preissegmente, einzugehen. Damit wurde eine Interpretationslinie im wohnungspolitischen Diskurs verfestigt, die die Debatten bis heute prägt. Die Wohnungsfrage ist dieser Ansicht nach einzig ein Problem des Nachfrageüberschusses, das nur durch eine allgemeine Angebotsausweitung gelöst werden könne. Dieses Argument schwingt in der Folge bei der Diskussion um verschiedenste Bauprojekte immer wieder mit, wie bei der Neuausweisung von Wohnbauflächen und vor allem bei Fragen der Nachverdichtung, deren Genehmigung zum Teil als „Kuriosum“ bezeichnet wurde, das zu früheren Zeiten unmöglich gewesen wäre.4 In der Konsequenz weist auch das Wohnbaulandkonzept, das eine der Grundlagen für den neu aufgestellten Flächennutzungsplan darstellt, einen „Gesamtflächenbedarf von 122 ha“ (Stadt Göttingen 2016: 17, Herv. i.O.) aus, die in dem Konzept als konkrete Flächen ausgewiesen und mit einigen Abstrichen auch in den Flächennutzungsplan übernommen wurden (Stadt Göttingen 2017). In der Diskussion erfolgte bis zu diesem Zeitpunkt eine Differenzierung der verschiedenen Wohnbedarfe hauptsächlich zwischen Einfamilienhausbau und Geschosswohnungsbau. Der Bedarf unterschiedlicher Preissegmente insbesondere im Geschosswohnungsbau, der noch 2013 ermittelt wurde, erfolgte weder in der zweiten Wohnraumbedarfsprognose noch im Flächennutzungsplan oder im Wohnbaulandkonzept. Die Frage der Bezahlbarkeit von Wohnraum rückte erst nach der Verabschiedung des Flächennutzungsplans und nachdem sie verstärkte öffentliche Aufmerksamkeit erhalten hatte, etwas in den Fokus der Stadtpolitik. Das Thema wurde durch verschiedene Initiativen in den vergangenen Jahren öffentlichkeitswirksam thematisiert: Zu nennen sind hier die studentische „Wohnrauminitiative Göttingen“, die immer wieder auf Mietpreissteigerungen und Sanierungsstaus in den Beständen des Göttinger Studentenwerks hinwies. Außerdem haben die erfolgreiche Besetzung des ehemaligen DGB-Hauses und der anschließende Kauf des sogenannten „Our House OM10“ durch eine breit getragene Initiative zur Sensibilisierung für das Thema beigetragen. Darüber hinaus hat sich im gleichen Quartier wie die OM10 im Jahr 2015 eine Bürger*inneninitiative („Bürger*innenforum 3 Und auch die Versorgung von Geflüchteten mit Wohnraum erscheint in dem Gutachten einzig als ein quantitatives Problem. 4 „Appartements auf Garagengrundstücken“ (Göttinger Tageblatt vom 10.11.2018). Göttingen 279 Waageplatzviertel“) gegründet und engagiert sich gegen die stadtpolitisch vorangetriebene Aufwertung und damit zu erwartenden Mietpreissteigerungen sowie Verdrängungen im Quartier. Große Aufmerksamkeit haben auch die Proteste des Vereins IN Grone, Verein für interkulturelle Nachbarschaft e.V. erfahren, der sich gegen flächendeckende Mieterhöhungen in den Beständen der Adler Real Estate AG einsetzte (siehe auch Abschnitt 4). Au- ßerdem wurden die Mietpreisentwicklungen und Verdrängungsprozesse am Geographischen Institut der Georg-August-Universität Göttingen beforscht und die Forschungsergebnisse der Öffentlichkeit zugänglich gemacht (bspw. Mießner 2016). Eine leichte Verschiebung im stadtpolitischen Diskurs war erst zu verzeichnen, nachdem von diesen verschiedenen Initiativen und Institutionen das Thema des bezahlbaren Wohnens immer wieder thematisiert und adressiert wurde. Hinzu kam die deutschlandweiten Präsenz des Themas in den Medien aufgrund noch dramatischerer Entwicklungen in den Ballungsräumen. Allmählich wurde auch in Göttingen die Frage des Neubaus und des Erhalts preisgünstiger Mietwohnungen problematisiert. Beispielhaft dafür steht das 2018 verabschiedete „Kommunale Handlungskonzept zur Schaffung und Sicherung von bezahlbarem Wohnraum in Göttingen“ (Stadt Göttingen 2018a, siehe auch Abschnitt 4). Dort heißt es: „Mit dem […] Handlungskonzept soll eine Orientierungsgrundlage für die strategische Steuerung des lokalen Wohnungsmarktes in Göttingen geschaffen werden, um alle Bevölkerungsgruppen sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht mit Wohnraum zu versorgen. Ein Fokus gilt dabei der Schaffung des bezahlbaren/geförderten Wohnraums, der vor dem Hintergrund stetig steigender Mietpreise eine besondere Herausforderung in Göttingen darstellt.“ (ebd.: 1) Die Erläuterung der grundsätzlichen Ausrichtung der Göttinger Wohnungspolitik ist Gegenstand des nächsten Abschnittes. 4. Wohnungspolitische Handlungsstrategien: das Kommunale Handlungskonzept als zentrales Instrument Viele der klassischen wohnungspolitischen Instrumente, mit denen eine sozial abfedernde Wohnungspolitik betrieben wird, finden bisher in Göttingen keine Anwendung. Es gibt keinen qualifizierten Mietspiegel und auch die Mietpreisbremse kann faktisch nicht wirksam werden. Zum 01.12.2016 trat die niedersächsische Mietpreisverordnung in Kraft, für die sich auch die Göttinger Ratspolitiker*innen eingesetzt hatten, und die für Göttingen und andere niedersächsische Städte die Mietpreisbremse, die Kappungsgrenze Michael Mießner 280 und eine verlängerte Kündigungssperrfrist in Kraft setzte. Neben den bekannten Problemen (vgl. Holm et al. 2018) können die Regelungen auf städtischer Ebene nur schwer angewandt werden, da bis heute ein qualifizierter Mietspiegel fehlt. Die rot-grüne Ratsmehrheit schreckt vor den, für die Erstellung des Mietspiegels anfallenden, Kosten zurück. Darüber hinaus wird an Aussagen der früheren SPD-Sozialdezernentin deutlich, dass man „kein Interesse daran [habe, M.M.], über einen qualifizierten Mietspiegel weitere Mieterhöhungen zu provozieren oder zu erleichtern“ (Schlapeit-Beck 2014, 1). Auch andere Instrumente, wie eine soziale Erhaltungssatzung, soziale Bodenordnung oder kooperative Baulandentwicklung werden bisher nicht angewandt. Genutzt werden hingegen Instrumente wie städtebauliche Verträge (siehe Abschnitt 5), die Konzeptvergabe oder jüngst auch die Erbpachtregelung im Rahmen der Entwicklung eines Quartiers durch die Klosterkammer Hannover und die Niedersächsische Landgesellschaft mbH. Weiterhin finden Instrumente wie städtebauliche Verträge (siehe Abschnitt 5), die Einsetzung eines lokalen Bündnisses für Wohnen (siehe Abschnitt 5) sowie ein kommunales wohnungspolitisches Handlungskonzept Anwendung. Letzteres gilt stadtpolitisch als das bedeutendste Instrument. Es wird daher im Folgenden näher erläutert und daran die grundsätzliche Ausrichtung der Göttinger Wohnungspolitik verdeutlicht. Das kommunale Handlungskonzept wurde zu Beginn des Jahres 2018 als Instrument präsentiert, mit dem die „ehrgeizigen Ziele“5 der Stadt zur Schaffung und Sicherung von 1.400 Wohnungen für untere Einkommensschichten erreicht werden sollen (Stadt Göttingen 2018a: 15). Auch dieses Konzept folgt der Logik, nach der das Problem des Mangels an Wohnraum auf eine große Nachfrage zurückzuführen sei, der nur ein geringes Angebot gegenüberstehe. Dieser Logik folgend kommen die Autor*innen des Konzeptes zu dem Schluss, bis zum Jahr 2030 knapp 4.000 zusätzliche bezahlbare Wohnungen schaffen zu müssen. Um dies zu erreichen, strebt die Stadtverwaltung an, im gleichen Zeitraum mindestens 1.500 öffentlich geförderte Wohnungen zu errichten, deren Mietpreis 7,00 €/m² nicht überschreiten dürfe (ebd.: 18). Darüber hinaus sollen durch die Verlängerung und den Ankauf von Belegungsbindungen weitere 2.500 günstige Wohnungen erhalten werden (ebd.). Diese Schlussfolgerung des Konzeptes, das günstige Wohnungen für einkommensniedrige Bevölkerungsgruppen gesichert und geschaffen werden müssten, folgt grundsätzlich einer wohlfahrts- 5 „Mehrheit stimmt für den ‚Werkzeugkoffer‘. Bezahlbarer Wohnraum in Göttingen“ (Göttinger Tageblatt vom 11.03.2018). Göttingen 281 staatlichen Logik, wobei auch für neoliberale Theoretiker*innen die Subventionierung günstiger Wohnungen, beispielsweise im Rahmen des Wohngeldes (Voigtländer 2017), kein generelles Problem darstellt. Grundsätzlich folgt auch eines der beiden wichtigsten Instrumente des Konzeptes, die 30 %-Quotenregelung für öffentlich geförderten Wohnraum bei Neubauprojekten (mit Anfangsmieten von zurzeit 5,60 €/m²), einer wohlfahrtsstaatlichen Logik. Verwässert wird die Wirksamkeit dieses wohlfahrtsstaatlichen Instruments durch zwei Aspekte. Erstens kann die Quote auch im Rahmen einer mittelbaren Belegungsbindung in Bestandswohnungen nachgewiesen werden, sodass ohnehin günstige Mietwohnungen für die Quote im Neubau angerechnet werden können. Zweitens wird die 30 %-Quote erst ab 2021 vollständig angewandt. Bis dahin gilt eine 15 %-Quote für Wohnraum bis 5,60 €/m², sowie eine zusätzliche 15 %-Quote für Wohnraum bis 7,00 €/m² für mittlere Einkommensschichten. Da sich zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Handlungskonzeptes 2.000 Wohnungen, der laut GE- WOS (2016) insgesamt benötigten 4.900 Wohneinheiten, bereits in der B- Plan-Aufstellung befanden, wurde ein wichtiger Teil des Baupotentials im Rahmen des kommunalen Handlungsprogramms nur mit einer schwächeren Quote belegt. Das zweite zentrale Instrument des Handlungskonzeptes, die Anreizförderung zum Neubau und für den Ankauf von Belegungsrechten, folgt grundsätzlich einer neoliberalen Logik, die Anreize für private Investor*innen schafft, und zugleich einer wohlfahrtsstaatlichen Logik, die günstigen Wohnraum fördern will. Zur Unterstützung der Landesförderung zum sozialen Wohnungsbau sollen zwischen 2018 und 2021 3,5 Mio. € eingesetzt werden, um private Investor*innen dazu zu bewegen, die Landesförderung in Anspruch zu nehmen. Konkret handelt es sich um folgende Anreize: In Quartieren mit einem niedrigen Anteil von Transferleistungsbeziehenden wird der Neubau von Sozialwohnungen für zehn Jahre mit einem Mietzuschuss von 1,00 €/m² und Jahr oder einem Sofortzuschuss von 160 €/m² gefördert. Dabei darf die Kaltmiete maximal 5,60 €/m² betragen. Der Ankauf von Belegungsrechten findet ebenfalls in Quartieren Anwendung, die einen niedrigen Anteil von Transferleistungsbeziehenden aufweisen. Hier wird ein Sofortzuschuss von 120 €/m² gewährt, wenn die Kaltmiete 5,60 €/m² nicht überschreitet. Die Bindungsfrist beträgt ebenfalls zehn Jahre. Da im sozialen Wohnungsbau durchaus ähnliche Renditen wie im frei finanzierten erwirtschaftet werden (BBSR 2012, Jorzick 2016), stellt diese Michael Mießner 282 Politik insgesamt eine Form der Verbesserung der ohnehin guten Profitmöglichkeiten privater Investor*innen in Göttingen mittels städtischer Subventionen dar. 5. Governance: Unterstützung privatwirtschaftlicher Interessen und Befriedung wohnungspolitischer Konflikte Die städtische Wohnungspolitik zeichnet sich durch eine Unterstützung der privatwirtschaftlichen Interessen aus und befriedet dazu aufkommende wohnungspolitische Konflikte. Zur Veranschaulichung der Governance der Wohnungsfrage werden im Folgenden zwei Beispiele herangezogen. Zum einen das im Mai 2017 gegründete Göttinger Bündnis für bezahlbares Wohnen und zum anderen die Auseinandersetzungen um die Modernisierung von über eintausend Wohnungen bei gleichzeitiger Nachverdichtung dieser Bestände im Stadtteil Grone-Süd. Im Göttinger Bündnis für bezahlbares Wohnen, das vom Oberbürgermeister als deutliches Signal für die Übernahme „gesamtgesellschaftliche[r] Verantwortung“ (zit. nach Stadt Göttingen 2018d) bezeichnet wird, sind die Stadt Göttingen, bedeutende Akteur*innen der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft, darunter sechs private Wohnungsunternehmen, die Städtische Wohnungsbau Gesellschaft und zwei Wohnungsgenossenschaften, sowie drei Interessensvertretungen (Haus und Grund, Mieterverein, Studentenwerk) vertreten. Am Fehlen der in Göttingen durchaus vorhandenen zivilgesellschaftlichen Initiativen (siehe Abschnitt 2) in dem Bündnis wird deutlich, dass die Stadt zur Lösung der Wohnungsfrage auf privatwirtschaftliche Akteur*innen setzt. Das Bündnis verabschiedete im August 2018 ein „[g]emeinsames Bekenntnis zur Schaffung von neuem, insbesondere bezahlbarem Wohnraum“ (Göttinger Bündnis für bezahlbares Wohnen 2018: 1). In diesem Bekenntnis wird – erneut der Logik des Nachfrageüberschusses folgend – als oberstes Ziel die Erstellung von 5.000 Wohneinheiten bis 2030 ausgegeben (ebd.: 6). Erst an zweiter Stelle steht für die Bündnispartner*innen die Schaffung von 1.500 Wohnungen im unteren Preissegment (bis 5,60 €/m²) für Transferleistungsempfänger*innen, Personen mit niedrigem Einkommen und Geflüchtete. Weiterhin wird die bereits zuvor im kommunalen Handlungskonzept festgelegte 30 %-Quote für Wohnungen von Personen mit niedrigem Einkommen in das Bekenntnis aufgenommen. Die Ziele des Bündnisses gehen also nicht über die des bereits beschlossenen kommunalen Hand- Göttingen 283 lungskonzeptes hinaus. Ähnlich verhält es sich mit den konkreten Maßnahmen, die das Bündnis ergreifen möchte. Die weitaus längere Aufgabenliste musste die Stadt übernehmen. Sie reicht von der Beschleunigung der Genehmigungsverfahren, über die Mobilisierung von Verdichtungspotentialen, die öffentliche Bekanntmachung neuer Bauflächen und die Nutzung von Konzeptausschreibungen, bis hin zu den oben genannten Maßnahmen, die im kommunalen Handlungskonzept bereits festgeschrieben wurden. Auffällig ist, dass viele der Maßnahmen den Wohnungsbau allgemein befördern wollen, ohne explizit das Niedrigpreissegment zu adressieren. Dar- über hinaus sind viele der Maßnahmen seit Jahren Forderungen von Vertreter*innen neoliberaler Wohnungspolitiken und privater Wohnungsunternehmen (bspw. schnellere Genehmigung von Bauprojekten) und erleichtern Letzteren die Realisierung von Profiten. Die Maßnahmen, die seitens der Immobilienwirtschaftsunternehmen zu leisten sind, bestehen hingegen ausnahmslos in Prüfaufträgen (z.B. von Nachverdichtungspotentialen, der Möglichkeit für den Verkauf von Belegungsrechten) oder unverbindlichen Absichtserklärungen (Wohnungen zu bauen, der Einhaltung der 30 %-Quote) und bleiben äußerst vage. Welch geringen Beitrag das Bündnis für die Schaffung von Wohnraum für benachteiligte Bevölkerungsgruppen tatsächlich leistet – und dass es sogar für diese Bevölkerungsgruppen nachteilige Wirkungen erzielt –, wird exemplarisch an dem Verkauf des sogenannten IWF-Geländes deutlich. 2012 kaufte die EBR-Projektentwicklungsgesellschaft, die Mitglied des Bündnisses ist, das Gelände für 5,1 Mio. € vom Land Niedersachsen. Da sich die Aufstellung des Bebauungsplans hinzog, ging die EBR im Jahr 2015 auf eine Initiative der Stadtverwaltung ein, das zugehörige Gebäude zu einer Flüchtlingsunterkunft umzubauen, zumal die Stadt das Gebäude anmietete und die Kosten für den Umbau vorschoss.6 Die Stadtverwaltung sorgte damit für eine gut finanzierte Zwischennutzung des Geländes der EBR. Die Unterkunft bot aufgrund der geschlossenen Zimmer sowie der guten Integration in das Quartier bessere Lebensbedingungen für Geflüchtete als viele andere Unterkünfte in der Stadt. Nachdem der Bebauungsplan Anfang 2018 verabschiedet worden war, drängten die EBR und die Stadtverwaltung gegen den Willen vieler Ratspolitiker*innen darauf, die Flüchtlingsunterkunft zu schließen und die Bewohner*innen auf andere Unterkünfte zu verteilen. Ursächlich für den Handlungsdruck war, dass die Unterkunft nach der Verabschiedung des Bebauungsplans dem Verkauf von 6 „Erste Flüchtlinge sollen Anfang Oktober am Nonnenstieg einziehen. 150 Asylbewerber können untergebracht werden“ (HNA vom 12.05.2015). Michael Mießner 284 zwei Dritteln des Grundstückes im Wege stand. Der Verkauf des Teilgrundstücks erfolgte schließlich wenige Monate nach der Schließung der Unterkunft für 8 Mio. €. Die Zusammenarbeit von Stadtverwaltung und der EBR bei der Schließung der Flüchtlingsunterkunft zeigt exemplarisch, wie sehr die Stadtverwaltung private Investor*innen bei der Durchsetzung ihrer Renditeinteressen – häufig zum Nachteil anderer Bevölkerungsgruppen – unterstützt. Das zweite Beispiel zur Veranschaulichung der Governance wohnungspolitischer Fragen verdeutlicht die selektive Einbeziehung der Interessen zivilgesellschaftlicher Initiativen zur Befriedung von Konflikten sowie ebenfalls die Unterstützung unternehmerischer Aktivitäten durch die Stadtverwaltung. Im Jahr 2015 erwarb die Adler Real Estate AG, eine institutionelle Immobilienfirma, die sich stark an finanzwirtschaftlichen Verwertungszyklen orientiert und deutschlandweit über 62.000 Wohneinheiten hält, über eintausend Wohneinheiten im Göttinger Stadtteil Grone-Süd (IN Grone 2019). Der Stadtteil ist seit langem Wohnort benachteiligter und marginalisierter Bevölkerungsgruppen und wurde daher von 1999 bis 2008 im Rahmen des Programms Soziale Stadt gefördert. Mit dem Verein IN Grone, Verein für interkulturelle Nachbarschaft in Grone e.V., existiert im Stadtteil seit langem ein Verein, der die Entwicklung des Quartiers kritisch begleitet und immer wieder auf Benachteiligungen für die Bewohner*innen aufmerksam macht. Die Adler AG verfolgte über lange Zeit die Strategie, günstige Bestände aufzukaufen und dadurch zu wachsen. Diese Strategie ging seit Ende 2016 angesichts steigender Immobilienpreise und damit einhergehender sinkender Renditen nicht mehr auf, sodass seitdem Adlers neue Wachstumsstrategie in „Verdichtung“ und „Dachausbau“ in den Beständen besteht (Adler Real Estate AG 2017). Angesichts des Renditedrucks erhöhte Adler – ebenfalls Mitglied des Göttinger Bündnisses für bezahlbares Wohnen (s.o.) – zum 01.10.2017 auch in ihren Beständen in Grone-Süd die Mieten um teilweise bis zu 11 %. Gleichzeitig begann Adler mit der Aufstellung einer Bebauungsplanänderung, um rund 200 zusätzliche Wohnungen durch Aufstockungen zu schaffen und kündigte Modernisierungen an. Daraufhin begann der Verein IN Grone die Mieterhöhungen öffentlich zu machen und gegen diese – jedoch erfolglos – zu protestieren. Zugleich adressierte der Verein die anstehenden Modernisierungen des Unternehmens und die angestrebte Bebauungsplanänderung für die Unternehmensbestände mit seinen Protesten. In der Folge drehte sich die öffentliche Diskussion um diese beiden letzten Punkte. Erstens, kündigte Adler im Sommer 2018 im Zuge der geplanten Modernisierungen Mieterhöhungen um bis zu 2,59 €/m² an, bei zum Göttingen 285 damaligen Zeitpunkt durchschnittlichen Mietpreisen von 5,90 €/m². Damit werden im Zuge der Modernisierung nahezu alle vormals günstigen Mietwohnungen der Adler-Bestände in jenes Preissegment gehoben, das die Stadtverwaltung selbst für mittlere Einkommensschichten für zu teuer einschätzt (s.o.). Obwohl mit den flächendeckenden Mieterhöhungen in den Adler-Beständen ein wichtiger Teil der günstigen Mietwohnungen Göttingens abgebaut und sich damit das Problem des Mangels an bezahlbaren Wohnraum weiter verschärfen wird, wollte die Stadtverwaltung in diesen Konflikt nicht hineingezogen werden und betonte mehrfach, dass dies eine „Sache zwischen Vermieter und Mieter“ sei.7 Aufgrund des großen öffentlichen Drucks war sie schließlich jedoch dazu gezwungen, im November 2018 eine Informationsveranstaltung mit einem Mietrechtsanwalt einzuberufen, in der deutlich wurde, dass sie die Verantwortung für den Umgang mit den Mieterhöhungen einzig bei den betroffenen Mieter*innen sieht. Sie bot lediglich an, wozu sie rechtlich ohnehin verpflichtet ist, die Erstberatungskosten bei einem Mietrechtsanwalt für Transferleistungsempfänger*innen zu übernehmen. Zeitgleich mit dieser Diskussion um die Modernisierungen fanden zweitens Verhandlungen zwischen der Stadtverwaltung und Adler über einen städtebaulichen Vertrag statt, der im Rahmen der Bebauungsplanänderung nötig wurde. Die Stadt war bemüht, in den städtebaulichen Vertrag die im kommunalen Handlungskonzept verabschiedete 30 %-Quote für bezahlbaren Wohnraum für die neu entstehenden Wohnungen aufzunehmen. Dies gelang zumindest teilweise, sodass 51 Wohneinheiten im Preissegment bis 5,60 €/m² und 29 Wohneinheiten im mittleren Preissegment (bis 7,00 €/m²) entstehen, beziehungsweise im Rahmen der mittelbaren Belegungsbindung in den bestehenden Beständen gesichert werden sollen (Stadt Göttingen 2018c). Während die Verhandlungen zum städtebaulichen Vertrag zwischen Stadt und Adler noch liefen, veröffentlichte die Adler AG ihren dritten Quartalsbericht 2018, in dem der Vorstand sich explizit zu den Entwicklungen in Göttingen äußerte. Er machte seinen Anleger*innen deutlich, dass man sich dem Göttinger Bündnis für bezahlbares Wohnen angeschlossen und damit auf Quotenregelungen eingelassen habe, weil man „erwarte“, dadurch „die Akzeptanz von Neubaumaßnahmen in Göttingen nachhaltig [zu] erhöhen“ (Adler Real Estate AG 2018). Betrachtet man die anschlie- ßende Diskussion in Göttingen und vor allem das Verhalten der Stadtverwaltung, scheint es so, als sei die in diesen Worten enthaltene implizite Dro- 7 „Ist das Wohnen dann noch bezahlbar?“ (Göttinger Tageblatt vom 27.10.2018). Michael Mießner 286 hung von der Stadtverwaltung verstanden worden und habe sie zum weiteren Handeln mit dem Ziel der Befriedung des Konfliktes veranlasst. In der oben erwähnten Informationsveranstaltung der Stadt Göttingen drückten die Anwohner*innen auch ihren Ärger über das aus ihrer Sicht schlechte Verhandlungsergebnis von lediglich achtzig preisgünstigen Wohnungen im städtebaulichen Vertrag aus. Die anwesende Sozialdezernentin erläuterte daraufhin, dass die Stadt keine weiteren Forderungen an die Adler AG stellen wolle, um den Bau der zusätzlichen Wohnungen nicht zu gefährden. Die nur wenig später veröffentlichte mietrechtliche Stellungnahme eines Anwalts machte jedoch deutlich, dass erst die Aufstockungen den Einbau von Fahrstühlen rechtlich nötig mache und damit soziale Härtefallklagen gegen die Modernisierungsmaßnahme ausschließe (Spörkel 2018). Während sich die Stadtverwaltung also bemühte, im Rahmen der Schaffung des Baurechts für die Aufstockungen, eine Mietpreisobergrenze für achtzig Wohnungen zu verhandeln, begünstigte sie zugleich die Voraussetzungen für Mietpreissteigerungen in bis zu eintausend Wohneinheiten. Trotz der anwaltlichen Stellungnahme ließ sich die Stadtverwaltung nicht auf eine Diskussion ein, ob die Aufstellung des Bebauungsplans überhaupt sinnvoll sei. Nachdem eine solche Forderung von Bewohner*innen des Quartiers vehement an die Stadtverwaltung herangetragen worden war, reagierte diese mit der Aufnahme eines sogenannten Sozialrahmenplans in den städtebaulichen Vertrag (Stadt Göttingen 2018b). Dieser Rahmenplan wurde ursprünglich von der Adler AG angesichts der großen Proteste im Oktober 2018 mit der Absicht erstellt, die Stadt dazu zu bewegen, nach einjähriger Diskussion in den städtischen Gremien, den Bebauungsplan zügig zu verabschieden. Der Rahmenplan enthält keine konkreten Maßnahmen, die über die rechtlichen Regelungen des BGB hinausgehen, wie zum Beispiel die Übernahme der Härtefallregelung aus dem BGB, sowie unverbindliche Absichtserklärungen, wie das Angebot einer „aktive[n] Mieter- und Sanierungsberatung“ (ebd.: 5). Daher dürfte die Aufnahme des Rahmenplans in den Vertrag der Adler AG nicht schwergefallen sein. Nachdem dies geschehen war, wurde der Bebauungsplan ohne weitere Änderungen im Mai 2019 beschlossen und die Investorin hatte ihr Ziel der Wertsteigerung des Göttinger Bestandes mit Unterstützung der Stadt erreicht. Göttingen 287 6. Fazit Die Göttinger Wohnungspolitik zeichnet sich insgesamt durch eine an neoliberalen Grundsätzen ausgerichtete Politik aus, die einige wenige Versatzstücke wohlfahrtsstaatlicher Politiken enthält. Die Wohnungspolitik ist darauf ausgerichtet, die Interessen privatwirtschaftlicher Akteur*innen zu unterstützen und trägt zum Teil explizit zu ihrer Durchsetzung bei, wie das Beispiel der Schließung der Flüchtlingsunterkunft zeigt. Darüber hinaus sind die wohnungspolitischen Instrumente überwiegend auf den Neubau von Wohnungen ausgerichtet, wobei die Stadtverwaltung durch die Neuausweisung von Bauflächen und Schaffung von Baurecht erst die Voraussetzungen für privatwirtschaftliche Renditemöglichkeiten schafft. Diese Politik beruht auf einer neoklassischen Denkweise, die in einer hohen Nachfrage bei gleichzeitig geringem Angebot die Probleme der Wohnungsfrage verortet. Diese Problemwahrnehmung wurde im lokalen wohnungspolitischen Diskurs durch die von der Stadtverwaltung beauftragte Wohnraumbedarfsprognose (GEWOS 2016) und des dort ermittelten Bedarfs von rund 5.000 neuen Wohneinheiten verfestigt. So wurde die Wohnungsfrage zunächst als ein rein quantitatives Problem wahrgenommen, ohne jedoch spezifische Wohnungssegmente zu berücksichtigen. Erst nachdem durch wohnungspolitische und zivilgesellschaftliche Initiativen sowie von wissenschaftlicher Seite das Problem des Mangels an bezahlbarem Wohnraum öffentlich sichtbar gemacht wurde, wurde die Frage des bezahlbaren Wohnens ergänzend mittels wohlfahrtsstaatlicher Instrumente wie einer Quotenregelung für günstige Mietwohnungen in Neubauprojekten, städtebaulichen Verträgen oder Subventionierung von preisgebundenem Wohnraum adressiert. Dabei können wohlfahrtsstaatliche Intervention und die Ermöglichung der Profite privatwirtschaftlicher Investor*innen durchaus Hand in Hand gehen – wie der Fall der zusätzlichen Subventionierung von preisgebundenem Wohnraum zeigt. Die wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen hatten darüber hinaus den Effekt der Befriedung von Konflikten, die sich an einzelnen Bau- und Modernisierungsprojekten entzündeten, wie das Beispiel Grone-Süd verdeutlicht. Die aufgezeigten wohnungspolitischen Strategien haben allenfalls das Potenzial, die sozialen Konflikte, die sich an der Wohnungsfrage entzünden, zu befrieden. Zu einer Lösung des Mangels an bezahlbarem Wohnraum können die Strategien nicht beitragen. So schafft schon rein quantitativ das wichtigste Instrument, die Quote für bezahlbaren Wohnraum bei Neubauprojekten, nicht einmal so viele neue (günstige) Wohnungen, wie Michael Mießner 288 durch Modernisierungen und das Auslaufen von Sozialwohnungsbindungen aus dem günstigen Mietpreissegment herausfallen. Darüber hinaus lässt sich grundsätzlich feststellen, dass die Stadtpolitik mit ihrer stark an marktwirtschaftlichen Logiken ausgerichteten Politik genau die Mechanismen reproduziert, die die Wohnungsfrage heraufbeschwört haben. Literatur Adler Real Estate AG 2017: Die ersten neun Monate 2017: Wieder auf Wachstumskurs, Berlin. Online verfügbar unter https://www.dgap.de/dgap/News/corporate/adlerreal-estate-die-ersten-neun-monate-wieder-auf-wachstumskurs/?newsID=1037387, zuletzt geprüft am 12.06.2019. Adler Real Estate AG 2018: Q3 /// Zwischenbericht zum 30. September 2018. Online verfügbar unter http://www.equitystory.com/Download/Companies/adler/Quarterly %20Reports/DE0005008007-Q3-2018-EQ-D-00.pdf, zuletzt geprüft am 12.06.2019. BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) 2012: Kommunale Strategien für die Versorgung einkommensschwächerer und sozial benachteiligter Haushalte. Hg. v. BBSR, Bonn. 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Davon wiederum hängt die Auswahl der wohnungspolitischen Instrumente ab – vertraut man den Marktmechanismen, müssen die Folgen des Marktgeschehens gemildert werden oder bedarf es einer Steuerung des Wohnungsmarktes? Die Beantwortung dieser Fragen erfordert ein Verständnis der Wirkungsweisen der verschiedenen Instrumente und damit auch ein Verständnis, wie der (lokale) Wohnungsmarkt funktioniert. Der Wohnungsmarkt sollte dabei nicht als Status quo, sondern stets dynamisch gedacht werden, denn das Spezifikum des Wohnungsmarktes ist die unterschiedliche Elastizität von Angebot und Nachfrage. Steigt die Nachfrage kurzfristig zum Beispiel durch den Zuzug von Schutzsuchenden, können neue Wohnungen erst mit erheblichem Zeitversatz zur Verfügung gestellt werden. Im Ergebnis führt dies häufig zu Zyklen der Wohnungsmarktentwicklung mit unterschiedlichen Phasen. Notwendig ist es also, die Entwicklung von Angebot, Nachfrage und Preisen in Jena im Zeitverlauf darzustellen, um so auch die „unsichtbare Hand des Marktes“ etwas sichtbarer zu machen. Tobias Jacobs 292 2. Jena auf dem Weg zur Großstadt Die Entwicklung Jenas ist wesentlich von den Entwicklungen der Friedrich- Schiller-Universität sowie der Carl-Zeiss-Werke geprägt. Das kleine historische Jena – 1830 hatte es gerade einmal 5.491 Einwohner – erlebte mit dem Aufstieg der Carl-Zeiss-Werke um die Jahrhundertwende ein umfassendes Wachstum, dem insbesondere in den 1920er und 1930er Jahren ein starker Wohnungsbau folgte. 18 % der heutigen Wohnungen stammen aus dieser Zeit. Im Zuge der Kombinatsbildung nahm der VEB Carl Zeiss in der DDR mit seiner Ausrichtung auf optische Hochtechnologie und Rüstungsproduktion eine herausragende Stellung ein. Um Arbeitskräfte zu gewinnen, entstand im komplexen Wohnungsbau seit den 1960er Jahren der Stadtteil Lobeda. 1975 erreichte Jena die Marke von 100.000 Einwohnern und wuchs bis 1988 auf 108.010 Einwohner an. Zu diesem Zeitpunkt erreichte auch Lobeda sein Einwohnermaximum mit über 30.000 Einwohnern. Als weitere Großwohnsiedlung entstand in den 1980er Jahren Winzerla. Die beiden Großwohnsiedlungen bilden zusammen mit der kleineren Nachkriegssiedlung Jena-Nord die Kernbestände des kommunalen Wohnungsunternehmens jenawohnen, der Wohnungsgenossenschaft Carl Zeiss sowie einiger weiterer kleinerer Genossenschaften. Die Zwischenkriegsbestände werden von zwei Genossenschaften sowie von der Carl-Zeiss-Siedlung GmbH/Ernst-Abbe-Siedlung GmbH dominiert. Größter Wohnungsanbieter ist jenawohnen mit einem Anteil von 28,5 % aller Jenaer Mietwohnungen, auf die Wohnungsgenossenschaften entfallen weitere 27 %. Insgesamt sind dies aktuell rd. 25.900 Wohnungen bzw. 55,5 % des gesamten Mietwohnungsbestandes in der Stadt (Stadt Jena 2018: A 1.2: 5). Dies entspricht fast exakt der Quote der kommunalen und gemeinnützigen Mietwohnungen in dem derzeit als Mieterparadies gepriesenen Wien.1 Mit Ausnahme der TAG (ca. 500 Wohnungen) sind in Jena keine überregional aktiven großen Wohnungsunternehmen tätig. Eine Besonderheit ist die 2002 durch „intrakommunale Privatisierung“ entstandene jenawohnen GmbH. Sie entstand durch den Verkauf von 94 % der Gesellschaftsanteile an die Stadtwerke Energie Jena-Pößneck, deren Anteile wiederum zu 72,1 % den Stadtwerken Jena GmbH – einer hundertprozentigen Tochter der Stadt Jena – gehören. Die Stadtwerke haben deutliche Renditeerwartungen an jenawohnen. Wesentliches Ziel dieses Verkaufs war es, durch die Erlöse den Eigenbetrieb Kommunale Immobilien 1 Stellvertretend: Lukas Kapeller: Hauptstadt des bezahlbaren Wohnens, in zeit online 28.03.2017. Jena 293 Jena (KIJ) mit mehr Eigenkapital auszustatten, damit dieser umfassend Kindertagesstätten, Schulen etc. modernisieren konnte. Der Einfluss der Stadt auf die Geschäftspolitik von jenawohnen besteht seitdem nur indirekt über die Gesellschafterverträge der Stadtwerke und einen Beirat. Der mit der politischen Wende 1990 verbundene wirtschaftliche Strukturwandel hat auch Jena getroffen, jedoch in geringerem Umfang als die meisten anderen Städte Ostdeutschlands. Die Aufspaltung des VEB Carl Zeiss in die Carl Zeiss Jena GmbH als restituierter Standort der westdeutschen Carl Zeiss Stiftung einerseits und die Jenoptik andererseits – unterstützt durch erhebliche Mittel der Treuhandanstalt–, stabilisierte die industrielle Basis Jenas. Infolge des Strukturwandels setzte auch in Jena ein Bevölkerungsrückgang ein, der, trotz der 1995 erfolgten Eingemeindung von 14 Ortschaften mit mehr als 4.000 Einwohnern, im Jahr 1999 mit 96.884 Einwohnern mit Hauptwohnsitz seinen Tiefpunkt erreichte. Ein Großteil dieses Rückgangs fiel auf Lobeda, das seit der Wende bis 2006 ein Viertel seiner Bevölkerung verlor. Aufgrund der gesunkenen Nachfrage sowie einer hohen Wohnungsbautätigkeit im Einfamilienhausbereich nahmen seit Mitte der 1990er Jahre die Wohnungsleerstände zu, gleichzeitig kam es zu einer Verschiebung der Leerstände: Laut der Gebäude- und Wohnungszählung von 1995 wurden für Jena rd. 2.750 leere Wohnungen ermittelt (5,7 %), zwei Drittel davon befanden sich in Altbauten in der Kernstadt (Stadt Jena 2002: 9ff.). 2001 lag die Leerstandsquote mit 6,2 % nur geringfügig höher, nun konzentrierten sich die Leerstände jedoch in den Großwohnsiedlungen – so standen in Lobeda 11,5 % (rd. 1.500 Wohnungen) leer (ebd.). Bereits vor dem Start des Programms „Stadtumbau Ost“ wurden in Lobeda und Winzerla erste Wohnungsbestände zurückgebaut, bis 2004 betraf dies insgesamt rd. 1.400 Wohnungen, ganz überwiegend umgesetzt von jenawohnen. Das Ziel des Stadtumbaus, den Wohnungsmarkt wieder zu stabilisieren, wurde dadurch rasch erreicht: Die gesamtstädtische Leerstandsquote sank auf 2,6 % und in Lobeda auf 3,7 % (Analyse & Konzepte 2005: 13f.). Aufgrund des raschen Reagierens einerseits und der vergleichsweise günstigen wirtschaftlichen Entwicklung andererseits ging der Wohnungsmarkt relativ zeitig von der Phase der Schrumpfung in die Phase der Konsolidierung über. Infolgedessen wurde der ursprünglich geplante weitere Rückbau nicht mehr fortgesetzt. Jena ist eine typische traditionelle Universitäts- und Hochschulstadt, in der der studentische Wohnungsmarkt einen wesentlichen Teil des gesamtstädtischen Wohnungsmarktes darstellt. Markant ist die deutliche Zunahme Tobias Jacobs 294 der Studierendenzahlen aufgrund der allgemeinen Akademisierung der Gesellschaft und des Ausbaus der Hochschulkapazitäten in Ostdeutschland seit 1990. So stieg die Zahl der Studierenden an der Friedrich-Schiller-Universität und an der 1991 gegründeten Ernst-Abbe-Fachhochschule seit 1991 von 6.200 auf 24.981 im Jahr 2007 (jeweils Wintersemester; Stadt Jena 2015: A 2.3: 2). Auch wenn nicht alle Studierenden in Jena wohnen, so bewirkte dieser Anstieg doch eine erhebliche zusätzliche Wohnraumnachfrage, die der Wohnungsmarkt in diesem Zeitraum ohne Anzeichen von Anspannung bedienen konnte. Das Jahr 2007 markiert einen Wendepunkt: Die Zahl Studierender aus Ostdeutschland nahm aufgrund des Wendeknicks der geburtenschwachen Jahrgänge nach 1990 drastisch ab. Zugleich stieg die Zahl der Studienanfänger in Westdeutschland demographisch bedingt an, hinzu kamen die Abschaffung der Wehrpflicht sowie in einigen Bundesländern die Verkürzung der Schulzeit auf zwölf Jahre, die Einführung von Studiengebühren. Dies führte zu Ausweichreaktionen westdeutscher Studierender, die nun auch ostdeutsche Universitäten in stärkerem Umfang besuchten. Infolgedessen wurde zum Wintersemester 2010/2011 mit 25.500 Studierenden der Höhepunkt erreicht. Der Wohnungsleerstand2 sank auf 0,9 % oder 520 Wohnungen (Stadt Jena 2011: A 1.2: 3). Da fast alle Studiengänge im Oktober beginnen, gibt es im Herbst eine extreme Spitze der Nachfrage, die in den Jahren 2010 bis 2012 nicht sofort befriedigt werden konnte, insbesondere nicht in den bevorzugten kernstädtischen, universitätsnahen Stadtvierteln. Zahlreiche Studierende mussten sich Übergangslösungen suchen, bis sich in den nächsten Monaten die Situation wieder entspannte. Diese für Jena bis dahin unbekannte Marktsituation führte zu einigen Protestaktionen, mit denen Studierende auf die angespannte Wohnungsmarktsituation hinwiesen.3 Infolgedessen führte das Studierendenwerk Thüringen umfassende Wohnungsvermittlungen mit Wohnungsunternehmen und privaten Vermietern durch und baute zwei neue Studierendenwohnheime. Auch eine Wohnungsgenossenschaft und ein privater Investor haben mit dem Fokus auf studentisches Wohnen Gebäude mit kleinen Wohnungen neu errichtet bzw. umgebaut. Insgesamt stieg so das Wohnangebot um rund 800 Wohneinheiten. Aufgrund des Ausbaus von Kapazitäten an westdeutschen Universitäten und einem demographisch bedingten Rückgang nahm die Zahl westdeutscher Studierender in Jena wieder ab, die Zahl der Ostdeutschen blieb in 2 Mit Leerstand werden hier nur Wohnungen ohne Mietvertrag bezeichnet. 3 Stellvertretend: „Aktion gegen studentische Wohnungsnot“ OTZ 16.10.2010. Jena 295 etwa gleich und die der Ausländer nahm aufgrund der zunehmenden Internationalisierung der Hochschulen zu. Im Ergebnis sank die Zahl der Studierenden auf 21.773 im Jahre 2018 (Stadt Jena 2019: A 2.3, 1) und hat sich der studentische Teilwohnungsmarkt wieder temporär entspannt. auch wenn es zu Semesterbeginn nach wie vor nicht einfach ist, Wohnraum anzumieten. Abbildung 1: Anzahl der Baufertigstellungen Quelle: Stadt Jena 2019. Alarmiert von der Wohnraumknappheit für Studierende und der umfassenden Berichterstattung darüber reagierte die Kommunalpolitik. Sie forcierte den Ansatz, dass mehr Nachfrage mehr Angebot erfordere, also mehr Wohnungen gebaut und dazu ausreichend Wohnbauflächen zur Verfügung gestellt werden müssten. Basierend auf langjährigen Vorarbeiten der Stadtplanung beschloss der Stadtrat eine angebotsorientierte Wohnbauflächenpolitik (Stadtrat Jena 2011) mit dem Ziel, durch eine verstärkte Flächenmobilisierung den Bau von 1.500 neuen Wohnungen bis zum Jahr 2015 zu realisieren. Für die Erreichung dieses Zieles wären durchschnittlich 300 neue Wohnungen pro Jahr erforderlich gewesen. Diese Zahl wird seit 2011 deutlich überschritten. So wurden in den Jahren 2011 bis 2015 insgesamt 2.808 Wohnungen, darunter 1.872 Neubauten, fertigstellt, wozu insbesondere der Bau von Mehrfamilienhäusern beigetragen hat. Die Bautätigkeit hielt auch in den Folgejahren auf ähnlichem Niveau an. Im Ergebnis stieg die Zahl der Wohnungen leicht stärker als die der Haushalte, sodass die Leerstandsquote auf 2,0 % (2015) wuchs (Stadt Jena 2016 A 1.2: 6). Mitten hinein in die Phase der beginnenden Entspannung fiel 2015 der verstärkte Zuzug von Schutzsuchenden. Ihre Zahl stieg bis Ende 2018 auf 139 146 144 165 124 90 127 94 64 74 148 126 137 324 190 258 313 357 227 241 0 48 52 64 322 317 52 74 169 891 1 0 46 20 30 294 34 129 288 321 333 599 669 685 522 819 494 533 0 200 400 600 800 1000 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 in Ein- und Zweifamilienhäusern in Mehrfamilienhäusern im Bestand in Nichtwohngebäuden Wohnungen Tobias Jacobs 296 gut 3.000. Die Erstunterbringung erfolgte wie in vielen Städten zunächst in Gemeinschafts- und Notunterkünften. Auch der Neubau von Unterkünften wurde geplant, einer wurde davon auch realisiert.4 Im Laufe der Zeit und mit steigender Zahl anerkannter Asylbewerber konnten diese zunehmend dezentral in Wohnungen des freien Marktes untergebracht werden. Da die meisten anerkannten Asylbewerber anfangs wegen fehlender Arbeitsmöglichkeiten in den Leistungsbezug vom SGB II fallen, kommen für sie nur Wohnungen infrage, die den Angemessenheitsrichtlinien der Bedarfe für Unterkunft entsprechen (KdU). Der größte Teil anerkannter Asylbewerber wurde von jenawohnen mit Wohnraum versorgt, davon wiederum der größte Teil in Lobeda. Das hat mit dazu geführt, dass der Anteil der Migranten insgesamt in Lobeda von 16,1 % (2013) auf 24,6 % Ende 2018 gestiegen ist (Stadt Jena 2019: C: 14). Im Ergebnis konnte die zusätzliche Nachfrage durch Schutzsuchende fast vollständig am Jenaer Wohnungsmarkt gedeckt werden, wenn auch zum Preis räumlicher Konzentration. 3. Phasen der Wohnungsmarkt-Entwicklung in Jena Die Entwicklungen des Jenaer Wohnungsmarktes können anhand einfacher Indikatoren in verschiedene Phasen untergliedert werden. Konstituierend ist das für einen Markt typische Verhältnis von Angebot und Nachfrage. Dabei kommt es weniger auf das Niveau an als auf die Dynamik. Dazu wird die Veränderung der Bevölkerungszahl der Veränderung des Wohnungsbestandes – also der Summe aus Neubautätigkeit, Rückbau und Veränderungen im Bestand – jeweils in % gegenübergestellt.5 Ein klareres Bild ergibt sich, wenn Mittelwerte mehrerer Jahre gebildet werden, um die Wirkung von Ausreißerwerten zu dämpfen. Ist die Differenz größer Null, verweist er auf Entspannungstendenzen, ist er kleiner Null auf Anspannungen. Die so abgeleiteten Phasen lassen sich wie folgt beschreiben: A Überangebotsphase – erhebliche Neubautätigkeit bei sinkender Bevölkerungszahl, steigende Leerstände B Stadtumbauphase– der Rückbau von Mietwohnungen fällt größer aus 4 Diese Einrichtung stellt die in der Abbildung dargestellten 294 Wohnungen in Nichtwohngebäuden dar, welche bei einem Rückgang der Zahl Geflüchteter dem freien Wohnungsmarkt zur Verfügung gestellt werden soll. 5 Fachlich besser geeignet als die Bevölkerungszahl wäre die Verwendung von Haushaltszahlen, da diese die eigentlichen Nachfrager von Wohnraum sind. Diese liegen jedoch nicht für den gesamten Beobachtungszeitraum vor. Jena 297 als der Neubau von Einfamilienhäusern, Einwohnerzahl steigt geringfügig, Leerstände sinken C Konsolidierungsphase – die Einwohnerzahl wächst geringfügig, die Bautätigkeit etwas stärker, wodurch der Haushaltsverkleinerungsprozess abgefangen werden kann und der Leerstand in etwa konstant bleibt D Anspannungsphase – die Einwohnerzahl steigt stärker als die Bautätigkeit, die Leerstände liegen unterhalb der Fluktuationsreserve E Entspannungsphase – die Bautätigkeit steigt deutlich stärker als der Einwohnerzuwachs, leichte Entspannungstendenzen F Flüchtlingsphase – die kurzfristige Nachfragezunahme durch Geflüchtete reduziert die Wohnungsreserven, der Markt ist leicht angespannt G erneute Entspannungsphase – die (geplante) Bautätigkeit liegt deutlich über der (zu erwartenden) Bevölkerungsentwicklung Insgesamt ergibt sich damit ein typischer wellenförmiger Verlauf des Verhältnisses von Angebots- und Nachfrageentwicklung, was nicht ohne Folgen für die Entwicklung von Miet- und Kaufpreisen geblieben ist. Abbildung 2: Veränderung der Einwohnerzahl, des Wohnungsbestandes und der Diferenz zum Vorjahr (%)6 Quelle: Stadt Jena. In unzähligen medialen Veröffentlichungen wird Jena als eine der teuersten Städte Ostdeutschlands dargestellt. Dies wird häufig anhand von Angebotsmieten belegt. So wurde für Jena 2017 eine durchschnittliche Nettokalt- Miete von 8,20 €/m2 (Median) angegeben (Stadt Jena 2018: A 1.3: 11). 6 Der starke Anstieg 2003 ist auf eine Aktion zur Ummeldung von Neben- zu Hauptwohnsitz zurückzuführen. -4% -3% -2% -1% 0% 1% 2% 3% 4% Einwohner Wohnungebestand gemittelter Saldo Veränderung in Prozent A B C D E F G Tobias Jacobs 298 Diese Mieten basieren auf Datensammlungen aus Internet und aus Zeitungsanzeigen. Die ausschließliche Berücksichtigung von Angebotsmieten weist jedoch einige eklatante Schwächen auf. Sie stellen nur Neuvertragsmieten dar, nicht jedoch Bestandsmieten und Veränderungen in Bestandsmieten wie dies zum Beispiel beim Mietspiegel der Fall ist. Angebotsmieten verzerren häufig aufgrund teurer Angebote und durch mehrfache Ver- öffentlichung, während preiswerte Mieten oft gar nicht veröffentlicht werden, wenn Wohnungen zum Beispiel direkt an den Nachmieter gehen. Vor allem Wohnungsunternehmen bieten in einem lokalen Wohnungsmarkt oft nicht alle ihre freien Wohnungen an, was insbesondere in Jena der Fall ist. Die Analyse der Bestands- und Neuvertragsmieten von über 25.000 Wohnungen der organisierten Wohnungswirtschaft sowie Befragungsergebnisse zeigen ein deutlich anderes Bild. Tabelle 1: Anteile der Miethöhen (nettokalt) in den Wohnungen der Wohnungsunternehmen in % von 2004 bis 2011 (Bestandsmieten). Miethöhe (€/m2) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 bis 4,20 49,7 44,6 40,6 36,3 33,2 29,4 24,4 19,7 4,21- 4,40 10,6 11,1 11,7 9,7 9,1 9,6 8,3 7,1 4,41-4,60 10,1 9,7 10,4 10,5 10,1 9,5 7,9 7,6 4,61-5,10 14,5 16,0 17,1 20,1 20,3 19,4 20,4 21,2 5,11 und mehr 15,1 18,6 20,1 23,3 27,3 32,0 38,9 44,4 Wohnungen 23.313 24.541 24.213 23.899 24.516 25.054 25.234 25.249 Quelle: Wohnungsunternehmen der AG Wohnungswirtschaft. In der Phase A erfolgten aufgrund der hohen Leerstände Mietpreissteigerungen im Prinzip nur durch Modernisierungsumlagen bzw. Neuvermietungen nach Sanierung vor allem im Altbau. Dies gilt im Prinzip auch noch für die Phase B, in der jedoch durch den Stadtumbau in das Wohnungsmarktgeschehen eingegriffen wurde. So hat der Stadtrat am 20.02.2002 das Stadtumbau-Konzept („Stadtentwicklungskonzept, Teil Wohnen“) beschlossen, um die Leerstände zu reduzieren (Stadt Jena 2002). Die Phase C ist unter anderem Ergebnis dieses Eingriffs. Zurückgebaut wurden vor allem sehr preiswerte, unsanierte Plattenbauten, zugleich wurden die übrigen Geschosswohnungsbauten weiter modernisiert, um die Quartiere zu stabilisieren. Auch in der Kernstadt entstanden in den Sanierungsgebieten immer mehr sanierte Wohnungen. Hinzu kam die Sorge des Stadtrates, dass Bedarfsgemeinschaften nicht ausreichend versorgt werden könnten (Stadt Jena 2005: 406ff.). Vor diesem Hintergrund beschloss der Stadtrat schrittweise eine Anhebung des Richtwerts auf 5,10 €/m2 nettokalt im Oktober 2008. Diese Erhöhungen vergrö- ßerten zwar kurzzeitig die Wohnungsauswahl für Bedarfsgemeinschaften, Jena 299 die Vermieter zogen jedoch nach und richteten ihre Mieten an den Obergrenzen aus.7 Im Ergebnis nahm die Zahl (sehr) preiswerter Wohnungen deutlich ab – ein Prozess, der sich auch bis in die Phase D fortsetzte. Abbildung 3: Miethöhen in €/m2 nettokalt nach Vermieter 2017 (Bestandsmieten). Quelle: Stadt Jena, Haushaltsbefragung 2017 In der Phase D führte der (studentische) Nachfrageanstieg in den zentralen Lagen auch zu deutlichen höheren Mieten im oberen Preissegment: Waren noch 2005 für Neubau und gut sanierten Altbau Mieten oberhalb von 7 €/m2 kaum erzielbar, wurden 2010 in der Spitze auch Mieten von 10 €/m2 erzielt. Dieser Preisanstieg war ein zentraler Impuls für die einsetzende Neubautätigkeit in der Phase E, die nun für Investoren rentabel wurde. Kommunalpolitisch spielte in dieser Phase die Wohnbauflächenpolitik eine zentrale Rolle, die in dem bereits dargestellten Beschluss „1500 Wohnungen für Jena“ mündete. Die beschriebene Struktur des Wohnungsbestandes einerseits und der Mietpreisentwicklungen andererseits führen im Ergebnis quasi zu einem geteilten Wohnungsmarkt, in dem auf der einen Seite die organisierte Wohnungswirtschaft mit 55 % Mietwohnungen steht und auf der anderen die privaten Vermieter. Dies zeigen die Ergebnisse der Haushaltsbefragung 2017 sehr deutlich, in der die Bestandsmieten ermittelt wurden (Stadt Jena 7 Auf die Problematik solch eines Prozesses der Mietpreisspirale wurde bereits in Forschungsergebnissen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte, Forschungen Heft 142, S. 91, Bonn 2009) hingewiesen. 0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 unter 4,50 4,50 bis unter 5,00 5,00 bis unter 5,50 5,50 bis unter 6,00 6,00 bis unter 6,50 6,50 bis unter 7,00 7,00 bis unter 7,50 7,50 bis unter 8,00 8,00 bis unter 8,50 8,50 bis unter 9,00 9,00 bis unter 9,50 9,50 bis unter 10,00 10,00 und mehr Wohnungsunternehmen private Vermieter Anteil in % Tobias Jacobs 300 2018: A 2.1:14). Bei der Wohnungswirtschaft – mit den räumlichen Schwerpunkten Lobeda, Winzerla und Nord – mussten die Mieter durchschnittlich 5,91 €/m2 (Median) aufwenden. Im privaten Sektor – die in der Kernstadt dominieren – zahlten Mieter im Schnitt 7,70 €/m2. Insgesamt wird angesichts der unterschiedlichen Mieten, Wohnungsbestände und Wohnlagen deutlich, dass die Wohnungswirtschaft und die privaten Vermieter zwei verschiedene Gesichter eines Wohnungsmarktes darstellen. 4. Wohnungspolitische Debatten Wie handelt die Kommunalpolitik angesichts der beschriebenen Entwicklungen? Dem muss vorausgeschickt werden, dass in Jena die Kommunalpolitik seit vielen Jahren relativ zersplitterte Konstellationen aufweist. Gab es 1999 nur sechs Gruppierungen, so sind es nach der jüngsten Kommunalwahl 2019 neun. Markant ist, dass über den gesamten Zeitraum keine einzige Partei über mehr als ein Viertel der Stadtrats-Sitze verfügen konnte. Weitere Konstante ist die Stärke der Partei Die Linke, die stets die stärkste oder zweitstärkste Fraktion bildete, jedoch stets nicht in offizielle Koalitionen eingebunden wurde. Aus dieser Konstellation resultiert auf der einen Seite die Notwendigkeit zum Kompromiss und auf der anderen Seite das Setzen von Themen für die eigene politische Sichtbarkeit. Mit dem in der Stadtumbauphase (Phase B) erstellten Stadtentwicklungskonzept Teil Wohnen wurden 2002 seitens der Stadtplanung einige wohnungspolitische Ziele formuliert und vom Stadtrat beschlossen. Diese wurden aber nicht weiter debattiert. Erst in der Phase C setzten aufgrund der sich ändernden Marktsituation wohnungspolitische Diskussionen in den Parteien ein. Ein häufig verwendetes Mittel zum Initialisieren von Debatten sind „große Anfragen“ an die Stadtverwaltung. Zu nennen sind: 2006: „Die Sozialstruktur der Stadt Jena“ mit Wohnen als Teilthema; Antragsteller; Die Linke.PDS, (Stadtrat Jena 2006) 2008/09: „Kommunale Daseinsfürsorge – Wohnen in Jena“; Antragsteller B’90/Die Grünen, (Stadtrat Jena 2009) 2013: „Wohnsituation und Stadtentwicklung in Jena“; Antragsteller Die Linke, (Stadtrat Jena 2013a) 2018: "Wohnen in Jena"; Antragsteller CDU, (Stadtrat Jena 2018) Die Anfragen sind zwar durch den jeweiligen politischen Blickwinkel geprägt, aber die Gegenstände ähneln sich sehr: Am Anfang steht der Wunsch nach Daten zu Leerständen, Wohnungsbautätigkeit, Mieten, Wohnberechtigungsscheinen, zur Entwicklung belegungsgebundener Wohnungen, der Jena 301 Wohnbauflächenentwicklung, zum Wohnen für Senioren und barrierefreiem Wohnen sowie zur Rolle von jenawohnen. Hinzu kommen auch Fragen zum strategischen Vorgehen der Stadtverwaltung. Aus den Anfragen resultierten nicht unmittelbar Beschlüsse, sondern eher langjährige Debatten. Innerhalb der Debatten sind vier Meilensteine kommunaler Beschlüsse hervorzuheben: 2011: „Wohnen in Jena“ (Stadtrat Jena 2011) 2013: „Umsetzung des Beschlusses Wohnen in Jena – Maßnahmen zur Unterstützung des Wohnungsbaus in Jena“ (Stadt Jena 2013b) 2015: „Wohnen in Jena 2030“ zusammen mit dem „Gutachten über die Wirksamkeit der Wohnungsmarktinstrumente“ (Stadt Jena 2015) 2019: „Wohnungspolitische Grundsätze für Jena“ (Stadt Jena 2019a). Im Zentrum des Beschlusses von 2011 standen die Schaffung von 1.500 Wohnungen bis 2015 sowie die Mobilisierung der dafür erforderlichen Wohnbauflächen und die Schaffung von 50 geförderten Sozialwohnungen pro Jahr. Jenawohnen soll zum Bau von Sozialwohnungen sowie zu einer Mietpreispolitik, die die Einkommenssituation der Jenaer berücksichtigt, verpflichtet werden. Damit waren die drei Leitthemen der wohnungspolitischen Debatten der nächsten acht Jahre benannt: mehr Neubau durch Nutzung der Marktmechanismen mehr preiswerten Wohnraum durch geförderten Neubau Steuerung der Mietpreisentwicklung bei bzw. durch jenawohnen. Da dieser Beschluss nach Ansicht der Partei Die Linke nicht ausreichend umgesetzt wurde, reichte sie 2013 eine neue Beschlussvorlage ein. In ihr wurden die bereits geforderten Punkte wiederholt, ergänzt um die Punkte, kommunale Grundstücke für den sozialen Mietwohnungsbau bereitzustellen sowie sich beim Land für den Erlass einer Mietpreisbremse einzusetzen. Mit Ausnahme des letzten Punktes wurde diese Vorlage mehrheitlich abgelehnt. Die Debatten gingen daraufhin weiter, was die Stadtverwaltung veranlasste, ein Gutachten zu beauftragen, das sich mit der Wirksamkeit wohnungspolitischer Instrumente in der konkreten Marktsituation von Jena befasste (Analyse & Konzepte 2015). Ziel war es, damit eine rationale Entscheidungsgrundlage für einen wohnungspolitischen Grundsatzbeschluss zu schaffen. Dieser wurde 2015 durch den Oberbürgermeister eingereicht und mehrheitlich beschlossen. Gegenüber dem Beschluss von 2011 werden neue Zielzahlen der Bautätigkeit genannt, die vor allem unter „[…] Nutzung der Dynamik des Marktgeschehens […]“ (Stadtrat Jena 2015, 2) realisiert werden sollen. Hinsichtlich der sozialen Wohnraumförderung soll auf das Land eingewirkt werden, bessere Konditionen bereitzustellen, Zielgrößen Tobias Jacobs 302 wurden nicht mehr genannt. Dafür soll sich die Stadt beim Land für die Einführung der abgesenkten Kappungsgrenze und der Mietpreisbremse einsetzen. Bestandteil des Beschlusses war auch eine standortkonkrete Wohnbauflächen-Konzeption, die in den Folgejahren zu erheblichen Diskussionen führte (s. u.). 2017 wurde des Weiteren beschlossen, die Kappungsgrenzen-Verordnung beim Freistaat Thüringen zu beantragen ebenso wie die Möglichkeit der Übertragung von Belegungsrechten und die Einführung einer Fehlbelegungsabgabe. Die ersten beiden Punkte waren eine Empfehlung aus dem Gutachten. 2018 startete Die Linke einen weiteren Versuch mit einer Beschlussvorlage, um eine noch stärkere Steuerung zu erreichen. In einem mehrmonatigen Diskussionsprozess ist es dem Stadtentwicklungsausschuss gelungen, einen gemeinsamen Beschluss zu formulieren, der fast einstimmig angenommen wurde (Stadtrat Jena 2019). Im Ergebnis wurden zum einen Regularien für eine Konzeptvergabe kommunaler Grundstücke, die sich am Verkehrswert orientiert, beschlossen. Zum anderen soll jenawohnen nur noch beschränkt Mieten erhöhen dürfen (s. u.). Zudem sollen neue Wohnbaustandorte gesucht werden. 5. Die Wohnungsbaupolitik in Jena – begrenzt erfolgreich In Jena wurde von Anfang an auf das marktwirtschaftlich orientierte Instrument des freifinanzierten Neubaus gesetzt. Primäres Ziel ist es dabei, der steigenden Nachfrage ein steigendes Angebot gegenüberzustellen. Sekundäres Ziel ist es, das Angebot so zu vergrößern, dass keine Knappheitspreise mehr entstehen und so der Mietenanstieg gedämpft wird. Im Ergebnis weist Jena seit Jahren die höchste Geschosswohnungsbautätigkeit in Thüringen auf (Stadt Jena 2016: A 2.5). Der 2011 gefasste Beschluss 1.500 Wohnungen bis 2015 zu bauen, wurde deutlich übererfüllt und doch waren die Fertigstellungszahlen nicht so hoch, dass eine rasche Entspannung des Wohnungsmarktes eingesetzt hätte, allerdings hoch genug, um den unvorhergesehenen Zuzug der Schutzsuchenden aufzufangen. Soll das Instrument des freifinanzierten Neubaus ausreichende Wirkung erzielen, so müssen mehrere Hemmnisse überwunden werden: Die Rentabilität des Neubaus muss gegeben sein, was durch den Mietpreisanstieg in der Phase D in Jena der Fall ist. Jena 303 Es bedarf einer investitionsfähigen und -willigen Wohnungswirtschaft oder des Rufes eines interessanten Kapitalanlegermarktes. Erstgenanntes ist in Jena seit der Konsolidierung in der Stadtumbauphase gegeben, letztgenanntes spielt in Jena eine untergeordnete Rolle. Engpass ist das Vorhandensein von potenziellen Wohnbauflächen. Hier hat die Stadt Jena aber schon sehr früh von planerischer Seite mit zahlreichen Wohnbauflächenkonzeptionen Vorsorge getroffen, die laufend aktualisiert und an die veränderte Nachfrage angepasst werden.8 Nur so war die rasche Errichtung von 1.500 Wohnungen möglich. Als Hemmnis erweist sich hingegen die Flächenmobilisierung, das bedeutet die konkrete Schaffung von Baurecht und/oder der Verkauf oder die Entwicklung seitens des Eigentümers. Die schwierige Mobilisierung führt immer wieder zum Aufleben und Nachjustieren der Wohnbauflächenpolitik. In jüngster Zeit zeigen sich stark steigende Grundstückspreise als Knappheitspreise in Folge der Bautätigkeit und zu geringer Mobilisierung als zunehmendes Hemmnis. Die zu geringe Mobilisierung resultiert in erster Linie aus einer vielfältigen Bürgerbewegung mit dem Motto „Neubau ja, aber nicht in meinem Quartier“. In den letzten Jahren gab es vielfältige Formen der Proteste gegen einzelne Bebauungsplanverfahren wie Bürgerinitiativen (an der Oelste), Bürgerbegehren (Eichplatz) oder Proteste der Kleingärtner. Mit Ausnahme des Eichplatzes sind die meisten Konflikte von nachbarschaftlichen Interessen getrieben, sodass man von einem Mikro-Lobbyismus sprechen kann. Diesem hat der Stadtrat häufig nachgegeben, was zu Verzögerungen, Ver- änderungen der Bebaubarkeit oder Aufgabe von Bauvorhaben führte. Frei finanzierter Neubau kann wegen der geltenden Baustandards und der aktuellen Baukosten über die Miete nur refinanziert werden, wenn er im oberen Preissegment von Jena platziert wird. Durch den Neubau kann also kein Wohnraum im unteren Marktsegment von Jena geschaffen werden, lediglich indirekt durch die sogenannten Sickereffekte, indem Mieter durch den Umzug in den Neubau preiswerteren Wohnraum freimachen. Dass dies tatsächlich in Teilen am Markt stattfindet, konnte im Rahmen des Instrumenten-Gutachtens empirisch für Jena nachgewiesen werden (Analyse & Konzepte 2015: 77ff.). 8 Die erste Konzeption zur Wohnbauflächenentwicklung entstand 2003, es folgten Überarbeitungen 2008, 2010, 2015 und 2016. Tobias Jacobs 304 Insbesondere Die Linke will sich jedoch nicht auf diesen Marktmechanismus verlassen und fordert seit 2011 den Neubau geförderter Sozialwohnungen mit Mietpreisbindung. Dass diese Forderung in allen oben genannten Beschlussvorlagen stets aufs Neue auftaucht, hat vor allem damit zu tun, dass in den vergangenen Jahren kaum Investoren die Landesförderung in Anspruch genommen haben. Umgesetzt wurden nur ein kleines Projekt eines privaten Investors und eines von jenawohnen.9 Ursachen sind verschiedene Hemmnisse: Förderrichtlinien des Freistaates Thüringen – verbilligte Darlehen in einem Niedrigzinsumfeld sind wenig attraktiv, die Ergänzung um Zuschüsse hat die Attraktivität für bestandshaltende Unternehmen etwas gesteigert. Die mit der Förderrichtlinie verbundenen Bedingungen hinsichtlich Wohnungsgrößen und Standards passen oft nicht zu den Zielgruppenstrategien der Unternehmen; insbesondere Genossenschaften wollen zur Bindung ihrer Mitglieder ihr Portfolio eher um andere/neue Standards erweitern. Die Belegungsbindung erschwert den Vermietern die Steuerung der Nachbarschaftsstrukturen. Auch wäre das Ziel der Schaffung preiswerten Wohnraums nur bedingt erreicht, da die geförderte Neubau-Miete 6,00-6,50 €/m2 betragen und damit im mittleren Preissegment liegen würde. Hinzu kommt das Grundproblem der Objektförderung, und zwar entweder die Konzentration sozialer Gruppen in einem Gebäude oder die Zunahme an Fehlbelegungen. Beschränkt ist auch der quantitative Effekt von 50 neuen Wohnungen pro Jahr angesichts der Nachfrage nach preiswertem Wohnraum von 15.000 Haushalten (Timourou 2018: 6). Als eine Reaktion auf die geringe Inanspruchnahme der Wohnraumförderung wurde 2019 die Konzeptvergabe beschlossen. Ziel ist es, kommunale Flächen nicht zum Höchstpreis zu verkaufen und dadurch den Preisauftrieb weiter zu verstärken, sondern zum Verkehrswert mit der Bedingung, 25 % der Wohnungen gefördert zu bauen. Instrumentell betrachtet handelt es sich auch hier um eine Kombination von Marktanreiz und Steuerung, indem die Attraktivität des Zugangs zu knappen Flächen mit der Bedingung des geförderten Wohnraums verknüpft wird. 9 Dabei handelt es sich um das Projekt „ein Dach für alle“ mit 45 Wohnungen vorrangig für Obdachlose und von Obdachlosigkeit Bedrohte. Jena 305 6. Akteure Bei der Gründung von jenawohnen wurde der Ertragsseite ein hoher Stellenwert zugemessen: Ein hoher Kapitalbedarf für Investitionen in Bestand und Neubau und der Erwirtschaftung einer Rendite von über 5 % erforderten eine Stärkung der Rentabilität, die zum Teil mit Mietpreissteigerungen von ca. 2,5 % pro Jahr erzielt worden sind (jenawohnen 2016). Dennoch liegen die Mieten von über 80 % der Wohnungen unterhalb der KdU-Richtwerte. Um den preiswerten Wohnungsbestand zu erhalten und die Mietpreisentwicklung insgesamt zu dämpfen, war jenawohnen von Anfang an Gegenstand der wohnungspolitischen Beschlüsse. Anfangs wurde eher weich formuliert („…Mietpreispolitik unter Berücksichtigung der Einkommenssituation der Jenaer…) (Stadtrat Jena 2011: 2), am Ende 2019 schärfer („Mieten erhöhen sich im Bestand nicht mehr als die Entwicklung der Lebenshaltungskosten“) (Stadtrat Jena 2019a: 2). Insgesamt verdeutlicht die Abfolge der Beschlüsse das Bestreben, die Geschäftspolitik stärker politisch zu steuern. Einen bedeutenden Schritt weiter geht die aktuelle Debatte um die sogenannte Rekommunalisierung von jenawohnen (s. u.). Die Versuche jenawohnen stärker zu steuern, lösen jedoch nicht das eigentliche Problem der wesentlich höheren und stärker steigenden Mieten der privaten Vermieter in den kernstädtischen Bereichen, von dem insbesondere die Studierenden stärker betroffen sind. Langfristig wird dadurch der geteilte Markt weiter verstärkt. Beginnend im studentischen Milieu gab es seit ca. 2010 immer wieder Aktionen für mehr Wohnraum und Freiraum sowie günstige Mieten (Vogelpohl et al. 2017: 112 ff.). Jüngst sind weitere Initiativen hinzugekommen wie die Initiative fairmieter für Jena, eine Aktion des Mietervereins Jena von 2016 bis 2018 mit dem vorrangigen Ziel eines Mietenstopps für fünf Jahre “Initiative Recht auf Stadt” als Teil des bundesweiten Netzwerkes gleichen Namens Initiative für eine demokratische Genossenschaft, die sich vor allem mit dem Handeln einer kleinen Jenaer Genossenschaft auseinandersetzt Bürgerinitiative für soziales Wohnen mit ihren Schwerpunkten Lobeda und Mietenentwicklung. Neben klassischen Formen der Organisation von Demonstrationen, Podiumsdiskussionen, Mieter-Cafés etc. verfügen sie über eine gewisse Präsenz Tobias Jacobs 306 in den sozialen Medien10 und beziehen teilweise Argumentationen und Unterstützung aus überregionalen Vernetzungen. In den Statements geht es weniger um den Ausgleich der wirtschaftlichen und sozialen Aspekte des Wohnens, wie im Stadtrat diskutiert, sondern deutlich weitergehend: Es geht um den „… sozialen Anspruch … dass der Großteil der Gesellschaft durch staatliche Subventionen mit modernen und passenden Wohnraum gemäß ihrer Bedürfnisse versorgt wird…“ (jenapolis 2018) und weitergehend: „Den meisten Aktivist*innen geht es um Alternativen zur kapitalistischen Stadt“ (Vogelpohl et al. 2019: 113). Daraus geboren wurde der Antrag auf „Rekommunalisierung von jenawohnen“, der durch Die Linke im Stadtrat eingereicht und mehrheitlich beschlossen wurde. Laut Antragstext geht es darum „…den Interessen der Mieter_innen … durch die Stabilisierung und dann Absenkung des Mietkostenniveaus in Jena Geltung zu verschaffen“ (Stadtrat Jena: 2019b, 2) und im Ergänzungsantrag der Piraten wird explizit herausgestellt: „…Durch eine rein städtische Wohnungsgesellschaft könnte direkt politisch über Miethöhen entschieden werden“. Es geht also um das Primat der Politik mit dem Ziel, die Marktmechanismen aus dem Wohnungsmarkt zu nehmen. 7. Fazit Es ist der Partei Die Linke als Oppositionspartei gelungen, dass ein Großteil ihrer Forderungen stärkerer Steuerung umgesetzt worden sind. Gleichzeitig haben die Mehrheitsfraktionen an marktorientierten Lösungen festgehalten. Gemeinsam ist es den Stadträten immer wieder gelungen – wenn auch in einem zähen Prozess –, einen Konsens und eine gemeinsame Position zu entwickeln. Diese wurde dann jedoch wieder durch Die Linke und einen Teil der medialen Öffentlichkeit durch neue Forderungen infrage gestellt, welche dann wieder in einem neuen Konsens teilweise aufgenommen wurden. Für die meisten Fraktionen war der Kompromiss tragfähig, da er immer einen Mix aus marktorientierten und steuerungsorientierten Ansätzen enthielt. Im Ergebnis dieser Politik konnte der frei finanzierte Neubau den Nachfrageanstieg befriedigen, aber (bisher) nicht für eine Entspannung des Marktes sorgen. Im Ergebnis sind die Mieten weiter gestiegen. Noch mehr Neubau wäre erforderlich. Die dafür notwendige Bereitstellung von Wohnbauflächen wird jedoch durch die Angst der Bürger vor weiterer Bebauung 10 Fairmieter: 194 Abonnenten, Recht auf Stadt: 302 Abonnenten (überregional), Bürgerinitiative für soziales Wohnen: 94 Abonnenten. Jena 307 ihrer gewohnten Umgebung und einer Kommunalpolitik, die diesen Bedenken einen hohen Stellenwert zu Lasten gesamtstädtischer Ziele einräumt, ausgebremst. Angesichts von Niedrigzinsen ist der geförderte Wohnungsbau für Investoren wenig attraktiv und wurde in Jena kaum realisiert. In welchem Umfang die Konzeptvergabe zu einem Anstieg des Segmentes führen wird, muss sich noch zeigen. Ähnliches gilt für die mietenpolitischen Instrumente der abgesenkten Kappungsgrenze und Mietpreisbremse sowie der gedeckelten Mietenpolitik bei jenawohnen. In ihrem Zusammenspiel werden die Instrumente eine Wirkung erzielen, aber auch hier ist die Frage, ob sie ausreichen, gegen den Mechanismus der Knappheitspreise anzukommen. Von hohem Erkenntniswert wäre eine umfassende Analyse der Wechselwirkungen zwischen den medialen Themensetzungen und Darstellungen des Jenaer Wohnungsmarktes und der kommunalen Wohnungspolitik, die im Rahmen dieses Aufsatzes jedoch nicht geleistet werden kann. Mit dem Hang der Zuspitzung, Dramatisierung und Übertragung von Problemen anderer Städte auf Jena, die häufig im Widerspruch zu den Erkenntnissen aus der lokalen Wohnungsmarktbeobachtung stehen sowie dem Selbstbildnis als Boom-Town, dürfte ein erheblicher Einfluss bestehen. In diesem Kontext ist auch die Übertragung der Debatte um eine Rekommunalisierung auf Jena zu sehen, da jenawohnen sich ja bereits mehrheitlich im Eigentum der Stadt Jena befindet. Gemeint ist mit diesem Begriff in Jena der direkte politische Eingriff durch den Stadtrat in die Mietpreisbildung unter Aushebelung der Marktmechanismen.11 Wohnen würde damit zu einem politischen Gut werden. Und das wäre dann neu in der Wohnungspolitik in Jena. Literatur Analyse & Konzepte 2005: Stadtumbau Jena – Monitoring 2005, Hamburg. Analyse & Konzepte 2014: Gutachten über die Wirksamkeit der Wohnungsmarktinstrumente in Jena, Hamburg. Döbert, F. 2010: „Aktion gegen studentische Wohnungsnot“, Jena https://www.otz.de/ regionen/jena/aktion-gegen-studentische-wohnungsnot-in-jena-id217607413.html; Zugriff 07.06.2019. 11 Diese Debatte lässt völlig außer Acht, dass bei geänderten Mehrheiten im Stadtrat auch eine ganz andere als die von den Initiatoren intendierte Mietpreispolitik beschlossen werden könnte. Tobias Jacobs 308 Jenapolis 2018: Stellungnahme der „Bürgerinitiative für soziales Wohnen Jena“ zur öffentlichen Sitzung der AG Wohnungswirtschaft, Jena, https://www.jenapolis.de/2018/12/03/stellungnahme-der-buergerinitiative-fuer-soziales-wohnen-jenazur-oeffentlichen-sitzung-der-ag-wohnungswirtschaft/, Zugriff 22.06.2019. Kapeller, L. 2017: Hauptstadt des bezahlbaren Wohnens, Hamburg https://www.zeit.de/ gesellschaft/zeitgeschehen/2017-03/wohnen-wien-preise-gentrifizierung-probleme; Zugriff 07.06.2019. Stadt Jena 2005: Konzept zur Sicherung von bedarfsgerechten Wohnraum für Bedarfsgemeinschaften des SGB II; in : Stadt Jena Amtsblatt 36/05, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2011: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2012: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2015: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2016: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2018: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadt Jena (Hrsg.) 2019: Wohnstadt Jena – Stadtumbau und kommunale Wohnraumversorgung, Jena. Stadtrat Jena 2006: Die Sozialstruktur der Stadt Jena, Große Anfrage der Fraktion Die Linke.PDS – Beantwortung. Stadtrat Jena 2009: Kommunale Daseinsfürsorge – Wohnen in Jena. Große Anfrage der Fraktion B’90/Die Grünen – Beantwortung. Stadtrat Jena 2011: Wohnen in Jena, Jena Beschlussvorlage Nr. 11/1061-BV. Stadtrat Jena 2013a: Wohnsituation und Stadtentwicklung in Jena, Große Anfrage der Fraktion Die Linke, Beantwortung. Stadtrat Jena 2013b: Umsetzung des Beschlusses Wohnen in Jena – Maßnahmen zur Unterstützung des Wohnungsbaus in Jena, Jena Beschlussvorlage Nr. 13/2327-BV. Stadtrat Jena 2015: Wohnen in Jena 2030, Jena Beschlussvorlage Nr. 15/0370-BV. Stadtrat Jena 2018: Wohnen in Jena, Große Anfrage der CDU-Fraktion – Beantwortung. Stadtrat Jena 2019a: Wohnungspolitische Grundsätze für Jena, Jena, Beschlussvorlage Nr. 19/2279-BV. Stadtrat Jena 2019b: Prüfung Rekommunalisierung der jenawohnen GmbH, Jena, Beschlussvorlage 17/1301-BV. Timourou Wohn- und Stadtraumkonzepte 2018: Sozialwohnungen in Jena, Leipzig. Vogelpohl, A.,Vollmer, L.,Vittu E. und Brecht N. 2017: Die Repolitisierung des Wohnens. Städtische soziale Bewegungen für ein Recht auf Wohnen und auf die Stadt in Hamburg, Berlin, Jena und Leipzig, in: Schönig, B., Kadi, J., Schipper, S. (Hrsg.): Wohnraum für alle?!. Perspektiven auf Planung, Politik und Architektur, Bielefeld: 102-131. 309 16. Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich Björn Egner & Dieter Rink 1. Einleitung Nachdem in den vorliegenden Beiträgen die spezifischen Umstände und Ausprägungen von Wohnungsmärkten und Wohnungspolitik in vierzehn deutschen Städten beschrieben und analysiert wurden, ist es an der Zeit, die Fälle aus vergleichender Perspektive zu betrachten. Eine detaillierte komparative Analyse des Materials auf Basis der einzelnen Fälle (etwa im Stile von Korrelationsanalyen) ist an dieser Stelle allerdings weder möglich noch angezeigt. Vielmehr konzentrieren wir uns darauf, mehrere zentrale Themen zu adressieren, die sich aus der Beschreibung der Fälle ergeben. 2. Varianzen lokaler Wohnungsmarktentwicklungen In fast allen Städten liegt eine vergleichbare Problembeschreibung vor. Zentral ist zumeist der Hinweis auf deutlich gestiegene Priese auf dem Mietwohnungsmarkt, wobei festzustellen ist, dass sowohl die Steigerungsraten selbst als auch die zeitliche Dimension über die Städte deutlich variieren. Nicht in allen Städten war die Preisentwicklung bei den Angebotsmieten in den letzten sieben Jahren so stark wie in Stuttgart (+47%), Berlin (+45%) und Frankfurt (+37%). So wirken die entsprechenden Entwicklungen in Hamburg (+13%) und Kassel (+8%) vergleichsweise harmlos, wenn sie mit dem Anstieg der durchschnittlichen Bruttoeinkommen in Beziehung gesetzt werden. Bis auf wenige Ausnahmen hat sich in den hier betrachteten Städten der Anstieg der Angebotsmieten fast überall vom Anstieg der Einkommen abgekoppelt, aber auch bei den Bestandsmieten zeichnen sich starke Veränderungen ab. Allerdings müssen diese Zahlen mit Vorsicht interpretiert werden, da sie nicht mit einer einheitlichen Systematik ermittelt wurden. Steigende Mietbelastungen sind gerade für Bezieher mittlerer und kleinere Einkommen problematisch, genauso wie für Mieterhaushalte, die eine ungünstige Relation von Einkommen und Wohnungsgröße aufweisen (Al- Björn Egner & Dieter Rink 310 leinerziehende, Familien mit vielen Kindern, alleinstehende ältere Personen). Stark anziehende Angebotsmieten hemmen zudem die notwendige Fluktuation auf den Mietmärkten. So werden Mieter von einem Wechsel in eine eigentlich besser passende Wohnung abgehalten, weil die Preise so schnell steigen, dass es günstiger ist, die Bestandsmiete in einer großen Wohnung – z.B. nach einer Trennung – alleine zu zahlen, statt sich eine kleinere Wohnung zu suchen, in der u.U. noch höhere Mieten gezahlt werden müssten. Die fehlende Fluktuation erhöht den Nachfragedruck nach bezahlbarem Wohnraum weiter. Tabelle 1: Bruttoeinkommen und Mietpreise, 2011/17 (Steigerung %) Stadt Bruttolöhne Bestandsmieten Angebotsmieten Berlin 17,3 22,6 45,1 Hamburg 15,4 18,0 13,1 München 14,7 7,0 32,7 Köln 14,9 **12,2 30,6 Frankfurt/M. 12,2 5,5 35,7 Düsseldorf 16,3 27,1 21,5 Stuttgart 16,4 24,0 47,4 Dortmund 19,0 24,7 33,2 Leipzig 22,1 12,4 26,5 Dresden 19,6 15,5 23,2 Hannover *14,7 9,6 12,0 Kassel 13,1 k.A. 7,7 Göttingen *16,0 k.A. ***25,0 Jena 23,8 14,2 3,0 Quelle: Für Mietpreise siehe einzelne Kapitel. Für Bruttolöhne siehe VGRdL 2020. *: Zahlen für die Stadt liegen nicht vor, deshalb stattdessen Zahl des Kreises bzw. der Region. ** Daten für abweichende Jahre (2009 und 2016). *** Daten für abweichende Jahre (2013 und 2018). Allerdings ist auch zu berücksichtigen, dass die unterschiedlichen Steigerungsraten nur einen Teil der Wohnungsmarktdynamik in den Städten widerspiegeln. Beispielsweise müsste zusätzlich berücksichtigt werden, wie hoch die Anteile der jeweiligen Segmente (Bestandmietverträge und Neuvermietungen) in den einzelnen Städten jeweils sind – Daten, die in vergleichbarer Form so nicht vorliegen. Sehr schwer zu realisieren ist auch der vergleichende Blick auf die Mietbelastungsquoten, die nur für wenige Städte im Zeitvergleich verfügbar sind. So steigen in einigen Städten die Belastungsquoten im Zeitraum 2011-2017 (etwa in München von 23 % auf 28 % und in Frankfurt am Main von 23 % auf 29 %), während sie in anderen Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 311 Städten stagnieren (in Dresden bei 29 %) und in anderen Städten sogar sinken (in Jena von 32 % auf 30 % und in Leipzig von 33 % auf 30 %). So eindeutig die Diagnose hinsichtlich der Mietpreise ist, so vielfältig sind die Faktoren, welche als Ursache für diese Entwicklung herangezogen werden. Als zentrales Element wird in praktisch allen großen und vielen kleineren Großstädten sowie in Universitätsstädten die stattfindende Reurbanisierung genannt. Diese ist bedingt durch die Zuwanderung in die Städte, die sich sowohl aus den ländlichen Regionen als auch den „unattraktiven“ kleinen und mittleren Städten speist, aber auch Zuwanderung in nennenswertem Maße aus dem europäischen und außereuropäischen Ausland bedeutet. Menschen, die es in die Städte zieht, folgen dem Lockruf von Arbeit, Bildung, funktionierender öffentlicher Dienstleistungen und modernem Leben. Insgesamt verzeichnete Deutschland in den 2010er Jahren eine unerwartet starke Zuwanderung, die sich vor allem auf die Städte fokussierte, insbesondere auch auf die hier im Band behandelten Metropolen und Großstädte. Tatsächlich ist die kombinierte Einwohnerzahl aller von uns untersuchten Städte im Zeitraum 2011-2017 um durchschnittlich 7,7 % gestiegen, wobei deutliche Unterschiede zwischen den Städten bestehen. Viele Städte, vor allem vormals schrumpfende, hatten mit diesem Zuwachs nicht gerechnet. Selbst moderates Wachstum von 0,5 % oder 0,7 % jährlich wurde und wird von den betroffenen Städten als „starkes Wachstum“ wahrgenommen, wie beispielsweise von Hannover. Das Wachstum trifft die Städte häufig unvorbereitet, sie haben dafür meist keine Konzepte und Ressourcen und kein Personal, teilweise fühlen sie sich dadurch überfordert. Aber auch für Städte, die schon seit längeren Zeiten kontinuierlich wachsen, ist die derzeitige Situation keinesfalls „business as usual“. Die wachsende Bevölkerungszahl resultiert in ähnliche Zuwachsraten bei den Haushalten (8,1 % über alle untersuchten Städte hinweg). Hier ist zudem evident, dass sich die Tendenz zur Verkleinerung der Haushalte fortsetzt, was zusätzlichen Druck auf dem Wohnungsmarkt erzeugt. Allerdings sind auch diese Zahlen mit Vorsicht zu genießen, da der Unterschied zwischen statistischen Privathaushalten und Wohnhaushalten hier nicht aufgefangen wird. Die Dramatik wird dann deutlich, wenn die Wachstumsraten bei Einwohner/innen und Haushalten dem Wohnungsbestand gegenübergestellt werden. Hier zeigt sich erstens, dass in der Summe der untersuchten Städte die Zahl der Haushalte mehr als doppelt so schnell wächst wie das Wohnungsangebot. Zweitens wird deutlich, wie stark die Notwendigkeit zur Kontextualisierung der Daten bei der Interpretation ist. So heben sich die Daten in Leipzig, München und Düsseldorf stark von den anderen Städten ab, da hier der Neubau kaum mit dem Wachstum der Haushalte Schritt zu halten Björn Egner & Dieter Rink 312 scheint. Allerdings liegen drei unterschiedliche Fälle vor: Während in Leipzig die starke Expansion in Bezug auf Einwohner/innen und Haushalte vor allem in den Leerstand erfolgte (und damit die Lücke von 15,6 Prozentpunkten zu einem Großteil durch noch vorhandene Wohnungen aufgefangen werden konnte), ist die Lage in München wirklich als dramatisch zu bezeichnen. In Düsseldorf wiederum ist das Wachstum der Einwohner/innen nicht besonders dramatisch, allerdings scheint die Anzahl der Haushalte überproportional zu wachsen. Am anderen Ende der Tabelle findet sich Jena, welches im Verhältnis zum Wachstum bei Einwohner/innen und Haushalten im Untersuchungszeitraum auf der Wohnungsseite sogar noch zulegt, d.h. die Bautätigkeit übersteigt deutlich die Nachfragesteigerung. Tabelle 2:Veränderung der Basiskennzahlen (2011-2017) Stadt Zuwachs 2011-2017 (%) WVQ (%) Einwohner Haushalte Wohnungen 2011 2017 Berlin 8,3 6,7 3,2 99,7 96,5 Hamburg 6,5 8,3 4,2 95,1 91,5 München 10,2 13,7 2,7 103,0 92,9 Köln 4,7 3,5 3,0 99,9 99,5 Frankfurt/M. 10,4 10,4 7,9 96,5 94,4 Düsseldorf 5,9 12,0 3,0 104,6 96,2 Stuttgart 6,7 7,5 3,2 99,8 95,8 Dortmund 3,6 3,8 2,8 102,4 101,4 Leipzig 17,4 18,3 2,7 115,7 100,4 Dresden 6,4 5,1 2,1 102,0 99,1 Hannover 5,1 4,3 1,8 101,5 99,0 Kassel 5,1 7,0 1,9 101,3 96,4 Göttingen 4,8 9,1 2,6 88,4 83,1 Jena 4,4 4,7 5,9 91,6 96,0 Insgesamt 7,7 8,2 3,4 100,3 95,9 Quelle: Eigene Auswertung auf Basis von Daten aus den vierzehn Städten. WVQ = Wohnungsversorgungsquote Zusätzlich ist evident, dass in den untersuchten Städten fast ausschließlich so gebaut, saniert und modernisiert wird, dass die betreffenden Wohnungen zum höher- oder höchstpreisigen Wohnungssegment zählen. Es entstehen im Verhältnis dazu viel zu wenige preiswerte bzw. sozial geförderte Wohnungen. Dies ist häufig auch eine Folge der zu geringen Verfügbarkeit von Bauland. Obwohl etliche Städte in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen haben, wird in kaum einer der Städte die benötigte Anzahl von Sozialwohnungen bzw. die politisch festgelegte Quote erreicht. Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 313 Das trifft mittlerweile selbst auf München zu, welches auf diesem Gebiet seit langem enorme Anstrengungen unternimmt. Unklar ist bislang zudem, wie stark sich der deutliche Anstieg der Flüchtlinge insbesondere in den Jahren 2015-17 genau auf die lokalen Wohnungsmärkte ausgewirkt hat. Die Unterbringung von Flüchtlingen hätte i.d.R. in ländlichen Gebieten bzw. Städten mit Leerstand stattfinden sollen, so dass die Verdrängungseffekte überschaubar hätten bleiben können (Heyn 2016). Allerdings sind Menschen nach Anerkennung in den Asylverfahren frei in der Wahl ihres Aufenthaltsortes, so dass auch sie dem allgemeinen gesellschaftlichen Trend folgen und in die Städte ziehen. Dort verstärken sie die Nachfrage in den ohnehin schon stark nachgefragten Marktsegmenten – nämlich bei Wohnungen, die den Angemessenheitskriterien der KdU entsprechen, und zwar jeweils für sehr kleine und auch sehr große Wohnungen (BBSR 2017: 56ff.). 3. Agenda-Setting und Stellenwert von Wohnungspolitik Wie in der Einleitung bereits herausgestellt wurde, ist Wohnungspolitik aufgrund der Struktur des Politikfeldes und aufgrund der langen Zyklen ein eher träges Politikfeld. Dies wirkt sich auch auf das Agenda-Setting in der Wohnungspolitik aus. Für die Bundesebene ist diagnostiziert worden, dass Wohnungspolitik in Deutschland üblicherweise auf einem großen Konsens aller Parteien basierte, welcher bestimmte Notwendigkeiten allgemeinverbindlich festschrieb (Mietrecht, Sozialer Wohnungsbau, Wohngeld, Eigentumsförderung), während sich die wechselnden Koalitionen auf Bundesebene vor allem durch wohnungspolitische Reaktionen auf wirtschaftliche und gesellschaftliche „Großtrends“ sowie ideologisch bedingte Akzentverschiebungen beschränkten (Egner 2014). Nachdem die neoliberale Agenda der 1990er Jahre sich auch in der Wohnungspolitik endgültig durchgesetzt hatte (Wegfall der Wohnungsgemeinnützigkeit, Privatisierung von Beständen, Abbau des Sozialen Wohnungsbaus) und die Wohnungspolitik als Politikfeld mit der Föderalismusreform (2006) an die Länder delegiert wurde, fällt erst langsam auf, dass jetzt die Städte in der Wohnungspolitik „am Steuer“ sitzen. In allen Städten ist evident, dass die Aufmerksamkeit für Wohnungspolitik in den letzten Jahren stark gestiegen ist. Hinsichtlich der öffentlichen Wahrnehmung des Wohnungsmarktes und der politischen Interventionen in den Markt unterscheiden sich die Städte ebenfalls deutlich, wie in den Fallstudien gut herausgearbeitet wurde. Dies ist zum einen der Trägheit des Björn Egner & Dieter Rink 314 Wohnungsmarktes an sich geschuldet (Prognos 2017: 1), d.h. die Nachfrage ist in den vergangenen 10-15 Jahren wesentlich schneller gewachsen als das Wohnungsangebot. Zum anderen scheint es, dass die Trägheit des Wohnungsmarktes auch eine Trägheit der Wohnungspolitik nach sich zieht. Die Städte haben zunächst unterschiedlich lange gebraucht, um diese Entwicklung überhaupt zu erkennen und Handlungsbedarf einzugestehen; sie unterscheiden sich zudem stark hinsichtlich der Reaktionszeiten. In einigen Fallstudien (vgl. z.B. Hannover, Jena und Göttingen) ist dies gut nachvollziehbar zum Ausdruck gekommen. Hinzu kommt, dass die Aktivitäten auch dadurch gehemmt werden können, dass interessierte Akteure die Problemerkennung und -bearbeitung durch juristische Maßnahmen (z.B. Klagen gegen Milieuschutzsatzungen) oder durch schlichtes politisches Lobbying verzögern. Insgesamt ist offensichtlich, dass die Bundesrepublik sich schleichend seit den 1980er Jahren und endgültig mit Beginn der 2000er Jahre von der kontinuierlichen und proaktiven Wohnungspolitik „alten Typs“ abgewendet hat, um regional und zeitlich begrenzt aufkommende Phänomene reaktiv zu bearbeiten. Hierzu passt auch der weitgehende Rückzug des Bundes, der mit dem Abbau politischer und administrativer Strukturen, der Kürzung von Mitteln und dem Wegfall ganzer Instrumente (z.B. der Eigenheimzulage) einherging. Wenn nun Wohnungspolitik auf die Agenda von Ländern und Kommunen gelangt, fehlen zumeist Ressourcen, Personal, Konzepte und Strukturen. Häufig wird eine aktive Wohnungspolitik in den Städten erst auf öffentlichen und politischen Druck hin (wieder) betrieben, wie das fast alle der Fallbeispiele in unserem Band zeigen. Einzig München betreibt seit Jahrzehnten – unterstützt vom Freistaat Bayern – eine aktive, breite, kontinuierliche und vorausschauende Wohnungspolitik; im überparteilichen Konsens wohlgemerkt. Bei einigen Städten hingegen hat sich alleine das Agenda-Setting über mehrere Jahre hingezogen, da von Seiten der kommunalen Politik und Verwaltung keine „Wohnungsfrage“ erkannt und akzeptiert wurde (z.B. in Kassel, anfangs aber auch in Leipzig). Inzwischen haben alle Städte eine „neue“ Wohnungspolitik begonnen, allerdings besteht eine große Varianz (siehe dazu weiter unten). Die Frage der schnellen Realisierbarkeit der neuen Wohnungspolitik hängt indes auch von den eingesetzten Instrumenten ab. Während regulative Instrumente (qualifizierter Mietspiegel, Milieuschutz- oder Erhaltungssatzungen etc.) häufig schnell eingesetzt werden können, wenn entsprechende Mehrheiten im Gemeinderat bestehen und die Verwaltung über genügend personelle Ressourcen zur Durchführung verfügt, ist die Entscheidung über den Neubau häufig langwieriger. Das hängt nicht nur damit zusammen, dass die politische Gemengelange u.U. komplex ist (Ausweisung neuer Flächen, Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 315 Aufstellung neuer Bebauungspläne, Durchführung von Konzeptvergaben), sondern auch daran, dass im Falle von gemeindeeigenen Wohnungsbauunternehmen noch privatrechtliche Vorschriften zu beachten sind. Hinzu kommen die allseits bekannten Haushaltsprobleme der Kommunen, insbesondere der Großstädte. Deshalb entsteht häufig der Eindruck, dass die Städte dem Geschehen auf ihren Wohnungsmärkten untätig zusehen würden, was wiederum die Mobilisierung der Öffentlichkeit befördern kann. Gerade die Trägheit des Marktes, aber auch der fehlende Konsens in der Politik hinsichtlich eines stärker mieterorientierten Vorgehens hat Protestaktionen ausgelöst und radikale Aktionen angestachelt – wie etwa die Enteignungskampagne in Berlin oder Bürgerbegehren in anderen Städten. Gerade die bürgerlichen Parteien tun sich schwer mit Eingriffen in Eigentum und Märkte, mithin in die Renditeerwartungen derer, die investieren (sollen). Der sich nur langsam steigernde Wohnungsneubau und die zeitverzögerte Problemidentifikation haben dazu geführt, dass auf der Anbieterseite in den meisten der untersuchten Städte in der Zwischenzeit private Immobilien- und Wohnungsunternehmen das Heft des Handelns in die Hand genommen haben. Sie dominieren das jeweilige lokale Neubau- und Sanierungsgeschehen, das sich überwiegend in den oberen Segmenten der Wohnungsmärkte bewegt und auf Rendite ausgerichtet ist. Durch Zukäufe haben sich die privaten Unternehmen mittlerweile substanzielle Anteile an den lokalen Wohnungsbeständen gesichert. Demgegenüber sind kommunale und genossenschaftliche Wohnungsunternehmen in die Defensive geraten. Öffentliche Bestände wurden durch die Privatisierungen in den 2000er Jahren dezimiert, wofür Dresden das paradigmatische Beispiel ist. Zudem haben Wohnungsunternehmen in schrumpfenden Städten Wohnungen abgerissen; dies trifft teilweise auch auf Wohnungsgenossenschaften zu (Beispiele sind Berlin, Dresden, Jena und Leipzig). Derzeit ist häufig der Begriff der „Rekommunalisierung“ zu hören – zumeist im Zusammenhang mit der in den 1990er Jahren erfolgten Privatisierung von ehemals städtischen Unternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge (Energie- und Wasserversorgung, Abfallentsorgung, öffentlicher Nahverkehr etc.). Im Bereich der lokalen Wohnungspolitik wird dieser Begriff auch immer beliebter. Die tatsächlichen Wirkungen dieser Strategie sind im Wohnungsbereich allerdings bislang überschaubar – wie die Neugründung in Dresden zeigt. Auch ist angesichts der aufgerufenen „Rückkaufpreise“ und der dafür erforderlichen Kredite nur in wenigen Fällen davon auszugehen, dass die zeitnahe Wiedereingliederung vormals öffentlicher Bestände in die ehemals gemeinnützigen Wohnungsunternehmen unter den derzeitigen Rahmenbedingungen eine realistische Option darstellt. Als Vorbild und Wunschziel einer progressiven Björn Egner & Dieter Rink 316 Wohnungspolitik wird oft Wien angeführt – was aus normativer Sicht vielleicht wünschbar, aber in der bundesdeutschen Realität kaum mehr als ein utopischer Traum ist. Allerdings zeigt das Beispiel Jena schön, wie eine Stadt, die von Beginn an auf öffentliche Wohnungsversorgung setzt und diese Strategie konsequent verfolgt, erfolgreich starke Zuzugsbewegungen bewältigen kann – bei allerdings enormen Mietpreisdifferenzen zu benachbarten Städten. In großem Maßstab verspricht die Rekommunalisierungsstrategie nur Erfolg, wenn größere Bestände zurück in die Hand der Kommunen gelangen. Dafür müssen freilich nicht nur große politische Widerstände und rechtliche Hürden überwunden, sondern auch in beträchtlichem Umfang öffentliche Gelder bereitgestellt werden. 4. Handlungsmöglichkeiten von Kommunen: Konzepte und Instrumente Durch die Verlagerung der Kompetenzen in der sozialen Wohnraumförderung von Bund auf die Länder im Rahmen der Föderalismusreform hat sich formal nichts an der Kompetenzaufteilung zwischen den übergeordneten Ebenen und den Kommunen geändert. Allerdings ist der Rückzug des Bundes aus der Gestaltung der Sozialen Wohnraumförderung ein politisches Signal, dass die Aufgabe der Wohnungsversorgung deutlich weiter „nach unten“ delegiert wird. Die Städte fassen das (mit Recht) so auf, dass sie mit dem Problem alleine klarkommen müssen. Bei den „falschen“ politischen Mehrheiten im Landtag, bei leeren Landeskassen oder anderen landespolitischen Prioritäten kann eine Stadt völlig auf sich alleine gestellt sein. Hinzu kommen Verteilungskonflikte zwischen wachsenden Städten und schrumpfenden ländlichen Gebieten. Weshalb sollte der Staat den Wohnungsbau in den Städten und damit die Binnenmigration fördern, statt beispielsweise die Verkehrsinfrastruktur zu verbessern, so dass das Leben auf dem Land – wo genügend bezahlbarer Wohnraum besteht – mit dem Arbeiten in der Stadt vereinbar ist? Eine der wichtigsten politischen Aktivtäten besteht in der Erarbeitung umfassender bzw. integrativer sowie langfristig ausgerichteter wohnungspolitischer Konzepte und Pläne. Alle Städte haben in den letzten Jahren neue wohnungspolitische Konzepte verabschiedet bzw. tun dies gerade. Dabei unterscheiden sich die Umfänge aber deutlich. Einige Städte begrenzen den Rahmen der Konzepte auf die Schaffung neuer Wohnungen, andere integrieren ihre Konzepte in die Neuerstellung einer städtebaulichen Vision Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 317 oder kombinieren das wohnungspolitische Konzept mit Strategien zur Vermeidung von Flächenverbrauch, Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, Erweiterung des Nahverkehrsangebots etc. Theoretisch hat sich deshalb das Instrumentarium der Städte auch nicht verändert. Was früher möglich war, ist heute immer noch möglich – allerdings sind Städte heute weniger zögerlich, die ihnen immer schon zur Verfügung stehenden Mittel auch aktiv zu nutzen. Wir haben die nutzbaren Instrumente in vier Kategorien eingeteilt: Zu den Instrumenten, welche zur Beeinflussung des Mietmarktes in einer Stadt bereitstehen, zählen vor allem regulative Instrumente, in deren Rahmen eine Stadt auf Basis von Geboten und Verboten den Markt lenken kann. Hier stehen drei große Instrumente zur Verfügung, nämlich der qualifizierte Mietspiegel, die Anwendung der Mietpreisbremse sowie die Absenkung der Kappungsgrenze – wobei bei letzteren beiden die Stadt beim Landesgesetzgeber vorstellig werden muss. Allerdings bestehen auch nicht-regulative Instrumente wie der Ankauf von Belegungsrechten sowie die Konzeptvergabe von Bauland. Mit beiden Instrumenten kann gezielt Einfluss auf die Angebotsseite genommen werden. Weiterhin haben Städte durch ihre Planungshoheit entscheidende Gestaltungsmöglichkeiten. Hierzu zählen vor allem die Instrumente des städtebaulichen Vertrags und der Milieuschutz- und Erhaltungssatzungen, die die Stadt in die Lage versetzen, gezielte Planungen für Teile der Stadt voranzutreiben und so Einfluss auf die Schaffung von neuen Wohnungsangeboten zu nehmen. Hinzu kommt die Möglichkeit, im Rahmen von Masterplänen und anderen Entwicklungsdokumenten langfristige Strategien festzulegen (z.B. über eine Bedarfsprognose für Sozialwohnungen bis zum Jahr 2030). Die dritte Gruppe von Instrumenten bezieht sich auf die Bodennutzung. Hier haben die Städte ebenfalls drei Instrumente zur Nutzung. Einerseits können sie durch Satzungen zur Sozialen Bodennutzung und kooperative Baulandentwicklung Investoren zu Beiträgen für die Nebenund Folgekosten der Wohnungserstellung verpflichten. Andererseits ist die Vergabe von Grundstücken im Erbbaurecht statt Verkauf eine Möglichkeit, planerische und gestalterische Einflussmöglichkeiten bei der Stadt zu behalten, um die Kontrolle über die Flächen nicht gleichzeitig mit den Grundstücken aus der Hand zu geben. Weitere Instrumente bilden den Rahmen für Kooperationen zwischen Stadt und gesellschaftlichen Akteuren. Hierzu zählen vor allem städti- Björn Egner & Dieter Rink 318 sche wohnungspolitische Konzepte sowie lokale Bündnisse für Wohnen unter Einbeziehung von Interessenverbänden und zivilgesellschaftlichen Organisationen mit dem Ziel, für Stadtentwicklung und Wohnungsversorgung langfristige, planbare und faire Bedingungen zu schaffen. So ergeben sich breite Kombinationsmöglichkeiten zwischen den Instrumenten, aber auch Möglichkeiten der Interferenz (z.B. durch Instrumente mit gegenläufiger Wirkung bzw. Überlappung), die es bei der Anwendung zu berücksichtigen gilt. 5. Varianzen in der lokalen Wohnungspolitik Während die Aufmerksamkeit für Defizite in der Wohnungsversorgung in allen Städten stark gestiegen ist, unterscheidet sich die Intensität und Richtung der politischen Reaktionen deutlich. Insgesamt lässt sich in den letzten Jahren – in den Städten unterschiedlich stark ausgeprägte – eine Abkehr von neoliberalen Wohnungspolitiken, wie insbesondere Privatisierungen, beobachten. Die neuen Wohnungspolitiken legen zumeist den Fokus auf die Schaffung bezahlbarer Wohnungen. Ob man deshalb vom einem Paradigmenwechsel in der kommunalen Wohnungspolitik sprechen kann, muss auch mit Blick auf die hier betrachteten Städte bezweifelt werden (vgl. Schönig et al. 2017). Vielerorts zeichnet sich die Wohnungspolitik zunächst einmal dadurch aus, dass auf die Entwicklungen eher reagiert wird, als dass die Städte selbst vorausschauend agieren. Ob die Städte einen allgemeinen Kurswechsel vollzogen haben, wird sich schnell feststellen lassen, wenn der Anstieg der Mieten- und Immobilienpreise gestoppt ist – denn dann wird sichtbar, ob die Städte ihre Strategien der Abkehr von der Privatisierung weiter verfolgen oder ob sie dann wieder in ihre Zuschauerrolle zurückfallen. Im Gegensatz zu den früheren Untersuchungen (siehe Einleitung), die ein „überraschend hohes Maß an Übereinstimmung“ kommunaler Wohnungspolitiken konstatiert hatten und geringe Varianz im Städtevergleich fanden (Evers/Harlander 1982), ist aktuell zumindest eine leichte Ausdifferenzierung zu beobachten. Dies verdeutlicht Tabelle 3, in der die aktuell in den vierzehn Städten eingesetzten Instrumente aufgelistet sind. Dabei ist zu beachten, dass die Tabelle lediglich wiedergibt, welches Instrument in welcher Stadt derzeit eingesetzt wird. Sie sagt hingegen nichts darüber aus, a) wie stark die angewandten Instrumente die lokale Situation beeinflussen, b) ob der Einsatz problemangemessen ist, c) wie lange das Instrument schon Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 319 angewandt wird und d) welche lokalen Spezifika das Instrument aufweist. Insbesondere der letzte Punkt ist sehr wichtig, denn ähnliche Instrumente können unterschiedlich stark eingesetzt werden (beispielsweise sind die eingesetzten Quotenregelungen für Wohnungen mit preiswerten Mieten im Rahmen von Konzeptvergaben sehr unterschiedlich). Dennoch gibt die Tabelle einen guten Überblick über die Bandbreite der eingesetzten Instrumente sowie ihre Verbreitung unter den vierzehn Fallstudienstädten. Tabelle 3: Eingesetzte wohnungspolitische Instrumente B HH M K F S D L DO DD H KS GÖ J Mietmarktinstrumente Erwerb von Belegungsrechten X X X X X X X X Qualifizierter Mietspiegel X X X X X X X X X X Mietpreisbremse X X X X X X X X Abgesenkte Kappungsgrenze X X X X X X X X X X X Konzeptvergabe X X X X X X X X X X X X Planungsinstrumente Städtebaulicher Vertrag X X X X X X X X X X X X X X Milieuschutz- / Erhaltungssatzung X X X X X X X X X Bedarfsprognose Sozialw. 2030 X X X X Bodenpolitische Instrumente Soziale Bodennutzung X X X X X X Erbbaurechte X X X X X X X Kooperative Baulandentwickl. X X X X X X X Governance-Instrumente Wohnungspolitisches Konzept (X) (X) X X X X X X X X X X Lokales Bündnis Wohnen X X X X X X X X X X X X Eigene Zusammenstellung. Generell sind dabei drei interessante Befunde zu beobachten: Die Zahl der eingesetzten Instrumente nimmt mit der Größe der Stadt zu. Von den dreizehn erfassten Instrumenten setzt Berlin fast alle ein (12); auch München (11), Köln und Frankfurt (jeweils 10 Instrumente) arbeiten in der Wohnungspolitik mit einem differenzierten Mix. Über die weiteren Städte ist die Tendenz sinkend bis zum Ende der Skala, wo Hannover und Göttingen (jeweils 6) und Jena (5 Instrumente) liegen. Es bestehen große Unterschiede in der Verbreitung der Instrumente. So werden städtebauliche Verträge in allen (!) vierzehn Städten verwendet. Drei weitere Instrumente (Konzeptvergabe sowie die beiden Governance-Instrumente) sind ebenfalls häufig anzutreffen. Selten nur hingegen werden Bedarfsprognosen für Sozialwohnungen sowie die soziale Bodennutzung angewendet. Die Mietpreisbremse wird nur in sechs der zehn großen hier untersuchten Städte der Republik angewandt. Vor dem Hintergrund, dass die intendierte bremsende Wirkung des Instruments generell in Frage gestellt Björn Egner & Dieter Rink 320 wird (vgl. Kholodilin et al. 2016), ist dieser Befund besonders interessant. Denn selbst wenn angenommen würde, dass die Mietpreisbremse einen Anstieg der Mieten in einer Stadt signifikant verhindern könnte, würde dieses Instrument in vier der zehn großen deutschen Städte seine Wirkung gar nicht entfalten können, da es nicht eingesetzt wird. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass die Mietpreisbremse in Städten gar nicht angewandt werden kann, wenn der Landesgesetzgeber keinen Anlass für die entsprechende Verordnung sieht (wie z.B. in Sachsen), selbst wenn sich Vertreter der Stadt vehement dafür einsetzen. Auch die entgegengesetzte Interpretation ist denkbar: Städte verzichten möglicherweise gegenüber ihrer Landesregierung auf ihre Aufnahme in die Liste „angespannten Wohnungsmärkte“, weil sie sich von der Mietpreisbremse ohnehin keinen Effekt erhoffen. Die Unterschiede zwischen den Städten hinsichtlich des Instrumenteneinsatzes zu erklären, stellt kein einfaches Unterfangen dar. Eine Annäherung an ein erstes Argument (Stadtgröße) ist oben schon versucht worden. Allerdings sind die Kontexte der Fälle so divers und die in den Städten bestehenden Markt- und Politikprozesse so unterschiedlich, dass sich anhand des derzeitigen Informationsstandes keine systematische, nach kausalen Mechanismen suchende Analyse anbietet. Hierzu sind auch die verwertbaren quantitativen Daten nicht über längere Zeiträume verfügbar – ein Problem, an dem die wohnungspolitische Community seit langer Zeit verzweifelt. Im Folgenden sollen daher einige Motive aufgenommen werden, die in den Fallstudien aufgetreten sind und über lokale Spezifika (d.h. nur im Kontext einer bestimmten Stadt Sinn ergebenen Erklärung) hinausgehen. Zunächst ist auf die unterschiedlichen Rahmenbedingungen der deutschen Städte hinzuweisen. Die lange Liste beginnt mit dem (historischen) Ausgangspunkt der städtebaulichen Entwicklung sowie der Stadtentwicklung aufgrund äußerer Bedingungen (Kriegsschäden, Wanderungsbewegungen, Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Infrastruktur wie z.B. Verkehrsanbindungen, Existenz und/oder Ausbau bzw. Ansiedlung von Universitäten und anderen öffentlichen Einrichtungen usw.). Weitere wichtige Punkte sind geophysischer Natur (Tal- oder Kessellage) sowie administrative Festlegungen (z.B. Gemeindegrenzen), welche die Verfügbarkeit von Flächen bedingen können. Selbst wenn scheinbar ausreichend Flächen vorhanden sind, unterliegen diese der stadtinternen Flächenkonkurrenz, d.h. die in einer Stadt verfügbaren Flächen werden nicht nur für Wohngebiete benötigt, sondern auch für Industrie, Gewerbe, Handel, Infrastruktur, Verkehr, Freizeit etc. Die Frage, welche Flächen wofür verwendet werden, ist Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 321 zentral für die Wohnungspolitik einer Stadt, denn sie wirken sich unmittelbar auf die Möglichkeiten der Angebotserweiterung aus. Es ist ein großer Unterschied, ob im Bestand durch Aufstockung von Gebäuden oder Lückenbebauung nachverdichtet oder auf der „grünen Wiese“ oder plötzlich zur Verfügung stehenden Innenstadtbrachen (Konversionsflächen etc.) komplett neue Stadtviertel errichtet werden – die unterschiedlichen Formen von Angebotserweiterung führen dann evtl. wieder zu jeweils zusätzlichem Flächenverbrauch („Nachziehen“ von Verkehrsinfrastruktur etc.). Ebenso wichtig sind die auf städtischer Seite vorhandenen Kapazitäten – in vielerlei Hinsicht. So ist die finanzielle Lage der Stadt eine wichtige Vorbedingung für das proaktive Wirken auf dem Wohnungsmarkt. Im Fall von München kann beispielsweise zu Recht darauf verwiesen werden, dass sich die Stadt den hohen wohnungspolitischen Etat auch leisten kann – im Gegensatz zu anderen Städten, die einen engen Sparkurs verfolgen oder sogar gerade erst wieder einen „kommunalen Rettungsschirm“ verlassen konnten (Kassel). Aber nicht nur die finanziellen Ressourcen der Stadt selbst sind ausschlaggebend, sondern auch die Situation der kommunalen Wohnungsunternehmen. Auch hier bestehen große Unterschiede, beispielsweise zwischen Städten, die die Rendite aus den stadteigenen Wohnungsunternehmen als feste Einnahme in ihren Haushalten eingeplant haben und solchen, die sie als strategisches Instrument zur Angebotssteuerung begreifen und ihnen sogar maximale Miethöhen vorschreiben. Die Renditeabschöpfung ist allerdings nur einer von mehreren wichtigen Punkten; mindestens genauso wichtig sind die Qualität des Wohnungsbestandes in diesen Unternehmen, eventuell bestehende „Investitionsstaus“ sowie die administrativen Kapazitäten der Wohnungsunternehmen. Forderungen an die kommunalen Wohnungsunternehmen, sie sollten „einfach mehr bauen“, sind nicht zu erfüllen, wenn diese Unternehmen, die sich über zwei Dekaden nicht oder kaum mit Wachstum auseinandersetzen mussten, plötzlich wieder planen und bauen sollen. Kapazitätsfragen spielen aber nicht nur bei den Wohnungsunternehmen, sondern auch an anderer Stelle eine Rolle. Vielfach wird argumentiert, dass genügend Wohnungen gebaut werden könnten, wenn die gestellten Bauanträge zeitnah bewilligt würden. Für einige Städte trifft dieser Vorwurf nicht zu; insbesondere die Städte mit langfristigem Wachstum wie München, Frankfurt und Köln sind administrativ sehr gut aufgestellt. In anderen Städten ist evident, dass zwischen der Zahl der bewilligten Bauanträge und der Zahl der tatsächlich realisierten Bauten eine deutliche Lücke klafft (z.B. Berlin und Leipzig). Es bleibt die Frage, welchen Anteil an dieser „Vollzugslücke“ zwischen bewilligten Bauanträgen und Fertigstellung von Björn Egner & Dieter Rink 322 Wohnraum auf das Konto der Verwaltungen geht und wie stark das Phänomen durch spekulatives Verhalten von Grundbesitzern ausgelöst wird – es spekuliert sich derzeit mit und ohne Baugenehmigung bestens. Unabhängig von den evtl. vorhandenen kapazitären Engpässen bei Wohnungsbaugesellschaften und Stadtverwaltungen ist noch die Frage evident, wer denn eigentlich bauen soll. Bedingt durch öffentliche Investitionen des Bundes und der Länder in Verkehrsinfrastruktur, aber auch in anderen Bereichen und einem gleichzeitigen deutlichen Anstieg im Geschosswohnungsbau (HDB/ZDB 2018) vermeldet die Bauwirtschaft, dass sie am Limit arbeitet – auch deshalb, weil Fachkräfte fehlten und Ausbildungsplätze nicht besetzt werden könnten. Abseits der realweltlichen Restriktionen lokaler Wohnungspolitik ist als wichtiger Bereich noch die politische Sphäre zu nennen. Auch hier unterscheiden sich die untersuchten Städte deutlich. Zunächst ist der Stellenwert der Wohnungspolitik (das „Wohnungsproblem“ bzw. die „Wohnungsfrage“) in den Städten unterschiedlich stark in der Politik präsent (s.o.). Während in München seit Jahrzehnten (!) kein anderes Politikfeld eine solche Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit und der politischen Debatte genießt, hat die Politik in anderen Städten gerade erst wieder das Thema Wohnen auf ihre Agenda gesetzt. Zudem ist die gesellschaftliche Mobilisierung und die Struktur der Zivilgesellschaft sehr unterschiedlich: Ist in manchen Städten überhaupt keine oder kaum eine Mieter/innenbewegung zu erkennen (etwa in Düsseldorf oder in Stuttgart), ist sie in anderen Städten stark organisiert und kampagnenfähig (insbesondere in Berlin). Die sozialen Bewegungen, die sich in vielen Städten formieren, haben den Konflikt um bezahlbares Wohnen häufig in die kommunalpolitische Arena getragen. Nicht zuletzt auf Druck dieser Bewegungen wird derzeit in zahlreichen Städten um eine neue Wohnungspolitik gerungen (Rink/Vollmer 2019). Allerdings zeigt sich auch hier, dass die Städte sehr unterschiedlich sind – in einigen findet eine Gegenbewegung „von unten“ nur sehr rudimentär statt. Inzwischen beginnt die Vernetzung der wohnungspolitischen Gruppen über die Städte hinweg. Eine erste bundesweite Mobilisierung gelang im April 2019, als in mehreren großen Städten Demonstrationen gegen die aktuelle Wohnungspolitik durchgeführt wurden (ebd.). Zudem kommt es seit 2017/18 wieder verstärkt zu Hausbesetzungen – eine Praxis, die seit den letzten gro- ßen „Häuserkämpfen“ in den 1980er Jahren und der Besetzungswelle in Ostdeutschland 1990/91 kaum mehr vorgekommen war. Im politischen Raum wiederum formieren sich Initiativen und Vereine und organisieren Bürger- und Volksbegehren für stärkere Mietpreiskontrollen (lokale „Mietendeckel“), zur Geschäftspolitik stadteigener Wohnungsunternehmen. Als Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 323 Vorreiter kann eindeutig Berlin gelten, wo die Berliner Mieter*innenbewegung die Politik wiederholt zum Handeln gezwungen hat und die Wohnungspolitik des rot-rot-grünen Senates kritisch begleitet. Diese Volksbegehren sind mittlerweile deutschlandweit zum Vorbild für lokale Bewegungen geworden, wie etwa die Beispiele Frankfurt und Stuttgart zeigen. Allerdings ist auch darauf hingewiesen worden, dass in der Mieter/innenbewegung innere Konflikte zwischen traditionellen Verbänden (z.B. dem DMB) und „neuen Bewegungen“ bestehen (Hentschel/Lohauß 2019: 128f.). Nicht unerwähnt bleiben sollte noch, dass sich gesellschaftliche Mobilisierung auch gegen Wohnungsbauprojekte richten kann. Es gibt zahlreiche Beispiele aus deutschen Städten, wo neue Wohnprojekte dadurch ver- ändert, verzögert oder sogar ganz verhindert wurden. Das prägnanteste Beispiel ist wiederum Berlin, wo ein erfolgreicher Volksentscheid zum „Tempelhofer Feld“ eine mögliche Wohnbebauung einer sehr großen innerstädtischen Brache vorerst komplett verhindert hat. In den Kommunalparlamenten wiederum spiegeln sich die politischen Aktivitäten aus der Stadtgesellschaft wider. Insbesondere die Parteien und Gruppierungen aus dem rot-rot-grün-orangen Spektrum, die inhaltliche und gelegentlich auch persönliche Überlappungen mit der Mieter*innenbewegung aufweisen, treiben die an ihren Interessen orientierte lokale Wohnungspolitik voran – nicht selten auch in Kooperation mit (kooperationswilligen) Landesregierungen. Auch andere Formen der Bewegung „von unten“ in der Wohnungspolitik sind unterschiedlich ausgeprägt – wie etwa Kleingenossenschaften, Hausprojekte sowie Sonderformen wie das Mietshäusersyndikat. Hier haben sich in einigen Städten schon vielversprechende Alternativen bzw. Ergänzungen zum „traditionellen“ Wohnungsmarkt etabliert; in anderen Städten scheinen die Ideen weniger weit verbreitet oder sogar mit dem Selbstbild der Stadt oder der lokalen politischen Kultur nur schwer vereinbar. 6. Ausblick Das Fazit von Holtmann und Schaefer (1996: 430) zur Wohnungspolitik in Nürnberg hallt in unseren Köpfen nach. Demnach sei diese „innovationsträge“ und „risikoscheu“; auf allen Ebenen und in allen politischen Lagern fehle „die Bereitschaft zu einer konsequenten Neuorientierung, zu einer Reform überholter Zielvorstellungen“. In vielen Städten tut sich derzeit tatsächlich etwas – die zentrale Frage bleibt aber unbeantwortet: Behält die Politikgestaltung überwiegend ihren reaktiven Charakter, d.h. verschwindet Björn Egner & Dieter Rink 324 die Wohnungspolitik wieder in der Bedeutungslosigkeit, sobald das Abklingen gesellschaftlicher Großtrends („Schwarmstädte“, Singlewohnen, demographische Entwicklung, Finanzialisierung) auch auf den angespannten Wohnungsmärkten Linderung in Aussicht stellt? Oder besinnen sich die Städte darauf, vorausschauende Wohnungspolitik zu gestalten und auch an Lösungen jenseits des Marktes nicht nur zu denken, sondern diese auch konsequent anzugehen? Insgesamt ist festzustellen, dass die Lösung der derzeitigen Wohnungsfrage sich schwierig gestaltet und nur langsam vorankommt. Angesichts der intendierten Sackgasse, in die sich die „große“ Politik manövriert hat (Föderalismusreform, Mantra der „schwarzen Null“, Primat des Marktes) und angesichts der aktuellen politischen Konstellationen auf Bundesebene ist hier auch keine rasche Änderung zu erwarten, wenngleich inzwischen auch hartgesottene Verteidiger der „unsichtbaren Hand des Marktes“ zugeben müssen, dass sich ohne Eingriffe oder zumindest ohne Investitionen des Staates wenig ändern wird. Zugleich ist evident, dass die Städte sich zwar größtenteils redlich um eine Verbesserung auf „ihren“ Wohnungsmärkten bemühen, die Anstrengungen aber vielerorts nicht mit dem Tempo mithalten, mit dem die Versorgungsprobleme wachsen. Von einer proaktiven Politik sind die meisten Städte noch weit entfernt – entweder, weil sie den Ernst der Lage noch nicht vollständig begriffen haben oder weil ihnen schlicht die Mittel fehlen, um langfristige Strategien auch nur ansatzweise entwickeln oder gar verfolgen zu können. Fraglich ist ohnehin, welchen Handlungsspielraum die Städte haben – alleine und auf eigene Faust werden sie die Probleme in der Versorgung nicht lösen. Trotz kreativem Umgang mit dem vorhandenen Instrumentarium fehlt es an den Rahmenbedingungen, damit die Städte kraftvoll agieren können. Die derzeitige Situation ist – wie so häufig – der faule Kompromiss. So wird die Idee der Dezentralisierung von Politik in den Raum gestellt (Föderalismusreform), die nach der Reform zuständigen Ebenen werden aber hinsichtlich der Rahmenbedingungen alleine gelassen. Dann wird seitens des Bundes regulativ nachgelegt (siehe Mietpreisbremse), aber das Instrument dient mehr der symbolischen Beruhigung der Stimmung als der wirksamen Begrenzung der Mietenentwicklung. Weiter wird den Städten verbal die Problemlösungskompetenz zugeschrieben, diese aber nicht mit ausreichenden Finanzmitteln ausgestattet. Und schließlich fehlt es an flankierender Gesetzgebung in vielen anderen Bereichen (Planungsrecht, Baurecht, Bodenrecht, Finanzausgleichssysteme, Steuerrecht), um die Städte Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 325 wirklich in die Lage zu versetzen, dass diese etwas bewegen können. Zusammengefasst: Es fehlt die konzertierte Anstrengung aller Ebenen – von Bund, Ländern und Städten, in der Wohnungspolitik wirklich zu einem „großen Wurf“ zu kommen. An letzterem versucht sich die Politik zumindest symbolisch (etwa beim letzten „Wohnungsgipfel“ der Bundesregierung), aber es steht zu befürchten, dass wenige Taten folgen werden. In der Folge ist es nicht sehr riskant, hinsichtlich der zukünftigen Entwicklungen auf den Wohnungsmärkten mindestens eine Fortschreibung der jüngsten Entwicklungen zu prognostizieren. Die Anspannung auf den Mietmärkten wird weiter in vielen Städten spürbar sein und sich nur an einigen Orten entspannen. Absehbare Folgen daraus sind entsprechenden Gentrifizierungs- und Segregationseffekte. Der „soziale Verdrängungskampf“ (BBSR 2019) in den Städten wird vorerst weiter gehen. Auch wenn sich der aktuelle Konjunkturzyklus abschwächt und der Reurbanisierungsboom nachlässt – für beide Vermutungen spricht Einiges – dürfte die Anspannung auf den lokalen Wohnungsmärkten noch für einige Jahre anhalten. Wie die Wohnungsversorgungsquoten zeigen, gibt es in einigen Städten z.T. einen erheblichen Nachholbedarf. Zudem werden die Wohnungspolitik und der Ruf nach Neubau und besserer Versorgung von anderer Seite unter Druck kommen. Schon jetzt wird problematisiert, dass ein simples „Bauen, Bauen, Bauen“ aus der Perspektive der Umwelt- und Klimapolitik zwar das Wohnungsproblem adressieren, aber dafür die Anstrengungen in anderen Politikfeldern zur Makulatur machen kann. Aber diese Debatte steht erst am Anfang und es ist unklar, welches Politikfeld in den nächsten Jahren prioritär bearbeitet wird oder ob gar technische Lösungen (wie Kleinstwohnungen etc.) existieren, die beiden Zielen gerecht werden. Völlig unklar ist auch, ob sich politische Mehrheiten finden, die beide Ziele gleichberechtigt adressieren wollen und können. Schließlich ist durch die Arbeit an diesem Sammelband deutlich geworden, dass weitere Forschung zur Wohnungspolitik in der Bundesrepublik dringend erforderlich ist. Wie die Darstellung der lokalen Wohnungspolitik in den vierzehn Städten und der kursorische Vergleich gezeigt haben, fehlt es in der Wohnungsforschung vor allem an systematischen Konzepten, um die aktuellen Veränderungen greifbar zu machen. Zudem liegen kaum belastbare empirische Analysen zur Wirkung der angewandten Instrumente im Vergleich vor, beispielsweise zu den viel diskutierten Milieuschutzsatzungen – es fehlt insgesamt an Implementationsforschung in diesem Feld. Wir wissen noch viel zu wenig über die sich ändernden Governance-Strukturen in den Wohnungspolitiken der Städte und über das Wechselspiel zwi- Björn Egner & Dieter Rink 326 schen lokaler Zivilgesellschaft, kommunaler Politik, Verwaltungen und lokalen Stakeholdern (Mietern, Vermietern, Genossenschaften, Wohnungsunternehmen, Bauwirtschaft etc.). Auch ist die Wohnungsfrage im Kontext lokaler Politics-Prozesse noch völlig ungeklärt – beispielsweise, welchen Stellenwert der Mangel an Wohnungen für die Formulierung von Parteiprogrammen, Wahlkämpfen und Koalitionsvereinbarungen in den Städten besitzt und welche Folgen sich daraus ergeben. Die Liste der bestehenden Forschungslücken in der deutschen Wohnungspolitik ist indes damit nicht abgeschlossen. Wir hoffen, dass wir mit dem vorliegenden Band einen Beitrag für die wohnungspolitische Diskussion in Deutschland leisten können. Literatur BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) (Hrsg.) 2017: Integration von Flüchtlingen in den regulären Wohnungsmarkt, BBSR-Online-Publikation 21, Bonn. BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) (Hrsg.) 2019: Soziale Vielfalt im Blick: Stadtquartiere unter Nachfragedruck, BBSR-Online-Publikation 07, Bonn. Egner, B. 2014: Wohnungspolitik seit 1945, Aus Politik und Zeitgeschichte 20-21: 13- 19. Evers, A. und Harlander, T. 1982: Kommunale Wohnungspolitik im Großstadtraum, Aachen. Hauptverband der Deutschen Bauindustrie und Zentralverbande des Deutschen Baugewerbes (HDB/ZDB) 2018: Baumarkt 2019 weiter auf stabilem Wachstumskurs, Pressemitteilung vom 17.12.2018, https://www.bauindustrie.de/presse/presseinformationen/baumarkt-2019-weiter-auf-stabilem-wachstumskurs/ . Hentschel, A. und Lohauß, P. 2019: Wohnungsmärkte und Wohnungspolitik. Beiträge zur Kritik des Immobiliensektors, Marburg. Heyn, T. 2016: Wohnungsmarktintegration von Flüchtlingen. Mittel- bis langfristige Aufgaben und Anforderungen für Kommunen, empirica paper Nr. 237, http://www.empirica-institut.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen_Referenzen/PDFs/empi237th.pdf . Kholodilin, K., Mense, A. und Michelsen, C. 2016: Die Mietpreisbremse wirkt bisher nicht, DIW Wochenbericht 22: 491-499. Rink, D. und Vollmer, L. 2019: „Mietenwahnsinn stoppen!“ Netzwerke und Mobilisierungen der Mieter*innenbewegung in deutschen Großstädten, Forschungsjournal Soziale Bewegungen 32 (3): 337-349. Schönig, B., Rink, D., Gardemin, D. und Holm, A. 2017: Paradigmenwechsel in der kommunalen Wohnungspolitik? Variationen kommunalisierter Wohnungspolitik im Lokale Wohnungspolitiken im Vergleich 327 transformierten Wohlfahrtsstaat, in: Barbehön, M. und Münch, S. (Hrsg.): Variationen des Städtischen – Variationen lokaler Politik, Wiesbaden: 25-62. VGRdL (Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder) 2018: Arbeitnehmerentgelt, Bruttolöhne und -gehälter in den kreisfreien Städten und Landkreisen der Bundesrepublik Deutschland 2000-2017, https://www.statistik-bw.de/VGRdL/tbls/ RV2014/R2B2.zip . 329 Über die Autor/innen Uwe Altrock ist Professor für Stadterneuerung und Planungstheorie im Institut für urbane Entwicklungen am Fachbereich Architektur, Stadt- und Landschaftsplanung der Universität Kassel. Seine Forschungsschwerpunkte sind Stadterneuerung, urbane Governance, neue Suburbanisierung, Megacities und Wohnungspolitik. Katja Bürmann ist Freie Architektin mit einem zusätzlichen immobilienwirtschaften Masterabschluss. Sie ist Mitglied im wohnbund e.V. Sie war u.a. als Referetin für Hochbau, Städtebau- und Wohnungsbauförderung an einer Landesbehörde tätig. Schwerpunkte ihrer Arbeit beschäftigen sich mit Strategien für bezahlbaren Wohnraum, Projektentwicklung von (genossenschaftlichen) Wohnprojekten und Kriterien von Gemeinwohlorientierung. Björn Egner ist außerplanmäßiger Professor am Institut für Politikwissenschaft der Technischen Universität Darmstadt. Er leitet dort den Arbeitsbereich „Methoden der Politikwissenschaft und Wissenschaftstheorie“. Seine Arbeitsschwerpunkte sind die Lokale Politikforschung sowie die Wohnungspolitik, u.a. in vergleichender Perspektive. Susanne Frank ist Professorin für Stadt- und Regionalsoziologie an der Fakultät Raumplanung der TU Dortmund. In ihrer Forschung beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit dem Wandel von Siedlungsstrukturen in urbanen Regionen (Reurbanisierung/ Suburbanisierung/ Gentrifizierung). Daniel Gardemin war wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politische Wissenschaft und Lehrbeauftragter an der City University of Apllied Sciences Bremen. Er ist stellv. Vorsitzender des Forschungszentrums agis e.V. Seine Forschungsschwerpunkte sind Methoden der Milieuforschung, Wahlforschung und Wohnungspolitik. Daniel Gardemin ist Ratsherr im Rat der Landeshauptstadt Hannover für Bündnis90/Die Grünen. Jan Glatter ist Mitarbeiter des Stadtplanungsamtes der Landeshauptstadt Dresden und dort im Bereich der Wohnungsmarktbeobachtung und Wohnflächenplanung tätig. Seine Forschungsschwerpunkte sind die Wohnungsmarktentwicklung in ostdeutschen Städten, Gentrifizierung und raumbezogene Semantiken. Über die Autor/innen 330 Ulla Greiwe ist Raumplanerin und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Studien- und Projektzentrum im Dekanat der Fakultät Raumplanung an der TU Dortmund. Ihre Forschungsschwerpunkte sind (strategische) Quartiersentwicklung und Wohnungspolitik. In der Fakultät ist sie mitverantwortlich für die Berufsfeldforschung. Susanne Heeg ist Professorin für Geographische Stadtforschung am Institut für Humangeographie der Goethe-Universität. Sie beschäftigt sich in Forschung und Lehre insbesondere mit den Bedingungen in der Produktion der gebauten Umwelt und ihren Einflüssen auf die städtischen Gesellschaften. Andrej Holm ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arbeitsbereich Stadtund Regionalsoziologie des Insituituts für Sozialwissenschaftren an der Humboldt-Universität zu Berlin. Seine Forschungsschwerpunkte sind Stadtentwicklung, Gentrification und Wohnungspolitik. Tobias Jacobs ist Diplom-Geograph und ist Inhaber von Timourou Wohnund Stadtraumkonzepte. Er ist seit 25 Jahren forschend und beratend in den Bereichen Wohnungsmarkt, Wohnungspolitik und Stadtentwicklung schwerpunktmäßig für Bund, Länder und Kommunen tätig. Max A. Kayser ist Associate Consultant beim Beratungsunternehmen APCO Worldwide. Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arbeitsbereich für Methoden der Politikwissenschaft und Wissenschaftstheorie am Institut für Politikwissenschaft der Technischen Universität Darmstadt. Seine Forschungsschwerpunkte sind Wohnungspolitik, Lokale Politik sowie Policy- und Diskursanalyse. Felix Leßke ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in den Kölner Flüchtlings- Studien, die er seit dem Tod von Professor Friedrichs administrativ leitet. Zudem ist er Doktorand am Fachbereich Soziologie der Universität Bonn. Seine Arbeitsschwerpunkte sind quantitative empirische Sozialforschung, Migrations- und Flüchtlingsforschung, Stadtsoziologie, klassische soziologische Theorie sowie Sozialstruktur- und Ungleichheitsanalyse. Joscha Metzger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Institut für Geographie der Universität Hamburg. Seine Forschungsschwerpunkte sind Stadtund Sozialgeographie, Wohnungsmarkt und Wohnungspolitik. Über die Autor/innen 331 Michael Mießner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Humangeographie am Institut für Geographie der Technischen Universität Dresden. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Immobilienmarktforschung, ländliche und regionale Entwicklung sowie Raumordnungspolitik. Dieter Rink arbeitet seit 1994 als Stadtsoziologe am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ im Department Stadt- und Umweltsoziologie und ist zugleich seit 2013 Honorarprofessor am Institut für Kulturwissenschaften der Universität Leipzig. Forschungsschwerpunkte: urbane Transformationen und nachhaltige Stadtentwicklung, urban Governance und soziale Bewegungen, Stadtnatur und Stadtökologie sowie Wohnen und kommunale Wohnungspolitik. Sebastian Schipper ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Humangeographie der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Seine Forschungsschwerpunkte sind Stadtgeographie, Stadtpolitik, politische Ökonomie des Wohnens und städtische soziale Bewegungen. Jan Üblacker ist wissenschaftlicher Mitarbeiter (post-doc) in der Forschungsgruppe Sozialraum Stadt am Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung in Dortmund. Seine Forschungsschwerpunkte sind Gentrification, Wohnen und Wohnungsmärkte, Wandel von Nachbarschaften und soziale Integration unter den Bedingungen sozialer Ungleichheit. Ralf Zimmer-Hegmann ist Sozialwissenschaftler am Institut für Landesund Stadtentwicklungsforschung in Dortmund. Seine Forschungsschwerpunkte sind sozialräumliche Ungleichheiten in Städten sowie integrierte Stadt- und Quartiersentwicklungspolitiken.

Abstract

Faced with a new housing problem, cities are becoming more important in solving it, and a communalisation of housing policy can be observed. On the basis of case studies from 14 cities, this book comparatively analyses the limits and varieties of local housing policy in Germany and the opportunities it offers. In presenting the cities, the book looks at their local rental and real estate markets, the design of their local housing policy in terms of how it perceives problems, instruments and measures, the role of social organisations and groups as well as the development of the cities’ local housing policy strategies and programmes. With contributions by Uwe Altrock, Katja Bürmann, Björn Egner, Susanne Frank, Daniel Gardemin, Jan Glatter, Ulla Greiwe, Susanne Heeg, Andrej Holm, Tobias Jacobs, Max A. Kayser, Felix Leßke, Joscha Metzger, Michael Mießner, Dieter Rink, Sebastian Schipper, Jan Üblacker and Ralf Zimmer-Hegmann

Zusammenfassung

Angesichts einer neuen Wohnungsfrage erfahren Städte einen Bedeutungsgewinn bei deren Lösung, es lässt sich eine Kommunalisierung der Wohnungspolitik beobachten. Auf der Basis von Fallstudien aus 14 Städten analysiert das Buch vergleichend Möglichkeiten, Grenzen und Spielarten lokaler Wohnungspolitik in Deutschland. Die Darstellung der Städte umfasst dabei jeweils den lokalen Miet- und Immobilienmarkt, die Ausgestaltung der lokalen Wohnungspolitik hinsichtlich ihrer Problemwahrnehmungen, Instrumente und Maßnahmen, die Kommunalpolitik, die Rolle gesellschaftlicher Organisationen und Gruppen sowie das Zustandekommen der lokalen wohnungspolitischen Strategien und Programme. Mit Beiträgen von Uwe Altrock, Katja Bürmann, Björn Egner, Susanne Frank, Daniel Gardemin, Jan Glatter, Ulla Greiwe, Susanne Heeg, Andrej Holm, Tobias Jacobs, Max A. Kayser, Felix Leßke, Joscha Metzger, Michael Mießner, Dieter Rink, Sebastian Schipper, Jan Üblacker und Ralf Zimmer-Hegmann

References

Abstract

Faced with a new housing problem, cities are becoming more important in solving it, and a communalisation of housing policy can be observed. On the basis of case studies from 14 cities, this book comparatively analyses the limits and varieties of local housing policy in Germany and the opportunities it offers. In presenting the cities, the book looks at their local rental and real estate markets, the design of their local housing policy in terms of how it perceives problems, instruments and measures, the role of social organisations and groups as well as the development of the cities’ local housing policy strategies and programmes. With contributions by Uwe Altrock, Katja Bürmann, Björn Egner, Susanne Frank, Daniel Gardemin, Jan Glatter, Ulla Greiwe, Susanne Heeg, Andrej Holm, Tobias Jacobs, Max A. Kayser, Felix Leßke, Joscha Metzger, Michael Mießner, Dieter Rink, Sebastian Schipper, Jan Üblacker and Ralf Zimmer-Hegmann

Zusammenfassung

Angesichts einer neuen Wohnungsfrage erfahren Städte einen Bedeutungsgewinn bei deren Lösung, es lässt sich eine Kommunalisierung der Wohnungspolitik beobachten. Auf der Basis von Fallstudien aus 14 Städten analysiert das Buch vergleichend Möglichkeiten, Grenzen und Spielarten lokaler Wohnungspolitik in Deutschland. Die Darstellung der Städte umfasst dabei jeweils den lokalen Miet- und Immobilienmarkt, die Ausgestaltung der lokalen Wohnungspolitik hinsichtlich ihrer Problemwahrnehmungen, Instrumente und Maßnahmen, die Kommunalpolitik, die Rolle gesellschaftlicher Organisationen und Gruppen sowie das Zustandekommen der lokalen wohnungspolitischen Strategien und Programme. Mit Beiträgen von Uwe Altrock, Katja Bürmann, Björn Egner, Susanne Frank, Daniel Gardemin, Jan Glatter, Ulla Greiwe, Susanne Heeg, Andrej Holm, Tobias Jacobs, Max A. Kayser, Felix Leßke, Joscha Metzger, Michael Mießner, Dieter Rink, Sebastian Schipper, Jan Üblacker und Ralf Zimmer-Hegmann