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Lukas Groß

Das Recht auf soziale Sicherung nach der VN Behindertenrechtskonvention und dessen Implementierung in Uganda und Ghana

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6155-5, ISBN online: 978-3-7489-0277-5, https://doi.org/10.5771/9783748902775

Series: Recht und Verfassung in Afrika - Law and Constitution in Africa, vol. 39

Bibliographic information
Recht und Verfassung in Afrika | 39 Law and Constitution in Africa Lukas Groß Nomos [africa] Das Recht auf soziale Sicherung nach der VN Behindertenrechtskonvention und dessen Implementierung in Uganda und Ghana Herausgeber/Editorial Board: Hartmut Hamann, Professor of Law, Freie University Berlin & Hamann Rechtsanwälte, Stuttgart | Ulrich Karpen, Professor of Law, University of Hamburg | Oliver C. Ruppel, Professor of Law, University of Stellenbosch | Hans-Peter Schneider, Professor of Law, University of Hannover Wissenschaftlicher Beirat/Scientific Advisory Council: Laurie Ackermann, Justice (Emeritus), Constitutional Court of South Africa, Johannesburg | Jean-Marie Breton, Professor of Law (Emeritus), Honorary Dean, University of French West Indies and Guyana | Philipp Dann, Professor of Law, Humboldt University Berlin | Gerhard Erasmus, Professor of Law (Emeritus), Associate, Trade Law Centre, Stellenbosch | Norbert Kersting, Professor of Political Sciences, University of Muenster | Salvatore Mancuso, Professor of Law, University of Palermo, Italy | Yvonne Mokgoro, Justice, South African Law Reform and Development Commission, Pretoria | Lourens du Plessis, Professor of Law, Northwest University, Potchefstroom | Werner Scholtz, Professor of Law, University of the Western Cape, Bellville | Nico Steytler, Professor of Law, Int. Association of Centers for Federal Studies, Bellville | Hennie A. Strydom, Professor of Law, University of Johannesburg | Christoph Vedder, Professor of Law, University of Augsburg | Gerhard Werle, Professor of Law, Humboldt University Berlin | Johann van der Westhuizen, Justice, Constitutional Court of South Africa, Johannesburg | Reinhard Zimmermann, Professor of Law, Managing Director of the Max Planck Institute for Comparative and International Private Law, Hamburg Recht und Verfassung in Afrika – Band/Volume 39 Law and Constitution in Africa BUT_Gross_6155-5.indd 2 28.05.20 08:25 Lukas Groß Das Recht auf soziale Sicherung nach der VN Behindertenrechtskonvention und dessen Implementierung in Uganda und Ghana Nomos BUT_Gross_6155-5.indd 3 28.05.20 08:25 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Bochum, Univ., Diss., 2019 ISBN 978-3-8487-6155-5 (Print) ISBN 978-3-7489-0277-5 (ePDF) 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Onlineversion Nomos eLibrary BUT_Gross_6155-5.indd 4 28.05.20 08:25 Für Roman Vorwort und Danksagung Liebe Leser_innen, die Rechte von Menschen mit Behinderungen und die Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung im globalen Süden ist sicherlich ein Thema, das auf den ersten Blick von vielen als durchaus exotisch bezeichnet werden würde. Auf den zweiten Blick handelt es sich jedoch um eine Thematik, die nicht nur aus wissenschaftlicher Sicht besonders spannend, sondern auch in der Praxis von großer Bedeutung ist. Während meiner Auslandsaufenthalte in den vergangenen Jahren musste ich immer wieder feststellen, dass Menschen mit Behinderungen regelmäßig von Programmen der Entwicklungszusammenarbeit ausgeschlossen werden. Häufig ist dies auf die fehlende Sichtbarkeit oder auf die mangelnde Berücksichtigung des Bedarfs von Menschen mit Behinderungen zurückzuführen. So sind Gebäude oder notwendige Informationen häufig nicht barrierefrei und immer wieder sind Programme so gestaltet, dass notwendige finanzielle Mehraufwendungen nicht abgedeckt werden. Dies überrascht durchaus, da die Diversität und die Universalität Aspekte sind, welche auch in der modernen Entwicklungszusammenarbeit als Qualitätskriterien dienen. Im Rahmen meiner Recherchen für diese Arbeit konnte ich feststellen, dass mit der VN Behindertenrechtskonvention ein völkerrechtliches Dokument entstanden ist, das in seiner Bedeutung noch immer deutlich unterschätzt wird. Insbesondere der Detailreichtum bei der Gestaltung der einzelnen Normen dürfte wohl unter dem Gesichtspunkt der Fortentwicklung des Völkerrechts Auswirkungen auf den universalen Menschenrechtsschutz haben. Es bleibt zu hoffen, dass der Umsetzung der VN Behindertenrechtskonvention somit mehr Aufmerksamkeit zuteil wird. Hiervon dürften schließlich nicht nur Menschen mit Behinderungen profitieren. Diese Arbeit wurde im Juni 2018 als Dissertation bei der Juristischen Fakultät der Ruhr Universität Bochum eingereicht. Vor der Veröffentlichung wurde die Arbeit mit Stand Dezember 2019 aktualisiert. Ich widme dieses Buch meinem Bruder Roman, der vor kurzem von uns gehen musste. Wie es für einen großen Bruder nicht ganz untypisch ist, hat er mich sehr geprägt und trug aus verschiedenen Gründen einen wesentlichen Anteil dazu bei, dass diese Ausarbeitung zustande kam. Seine positive Art, sein stetiger Blick über den Tellerrand und sein besonderes 7 Einfühlungsvermögen waren Faktoren, die mich dazu gebracht haben, diese besondere Thematik auszuwählen. Roman, ich danke dir für alles! Wir vermissen dich sehr! Bedanken möchte ich mich auch bei den zahlreichen Wegbegleiter_innen in den vergangenen Jahren. Mein besonders großer Dank gilt Prof. Dr. Markus Kaltenborn, der mich als Doktorvater nicht nur bei der Erstellung dieser Arbeit unterstützt hat, sondern mir auch ansonsten stets zur Seite stand. Ebenfalls möchte ich mich bei Prof. Dr. Jörg Ennuschat für die Übernahme des Zweitgutachtens bedanken. Ein großer Dank geht auch an meine Kolleg_innen während meiner Zeit am Lehrstuhl für Öffentliches Recht (insbesondere Finanzverfassungsund Gesundheitsrecht, Recht der Entwicklungszusammenarbeit) der Ruhr-Universität Bochum und an die Kolleg_innen der umliegenden Lehrstühle sowie an meine Kolleg_innen an der Evangelischen Hochschule RWL in Bochum, des Projekts AKTIF und an das gesamte BODYS Team. Vor allem möchte ich mich bei Jana Offergeld, Franziska Witzmann, Dr. Annika Engelbert, Ruth Körsgen, Johannes Norpoth, Blerina Jasari und Dr. Jan-Marcel Drossel für die gute Zusammenarbeit und die schöne gemeinsame Zeit bedanken. Ganz besonders möchte ich mich auch bei Prof. Dr. Theresia Degener für die Unterstützung, die vielen spannenden und wertvollen Gespräche sowie für das mir entgegengebrachte Vertrauen in den vergangenen Jahren bedanken. Diese Arbeit hätte nicht ohne die zahlreichen kritischen Anmerkungen und Diskussionen entstehen können. Ich bedanke mich bei Günter Groß, Marvin Granger, Landilani Banda, Alberto Vásquez, Dr. Sara Carnovali, Victoria Lee, Andrea Küpper-Marquardsen, Ingeborg Deppenkemper und Rebecca Daniel. Gleiches gilt für die zahlreichen Unterstützer_innen in den dieser Arbeit zugrunde gelegten Vergleichsländern. Ein großer Dank geht vor allem an Robert Kakuru, Derrick Kizza, Richard Mukaga, Tabitha Arecho, Dan Taylor, Francis Asong und Max Vorden. All diese wunderbaren Menschen hätte ich nicht ohne die finanzielle Unterstützung der RUB Research School treffen können. Ich bedanke mich bei allen Mitarbeiter_innen für ihren Einsatz und die tolle Unterstützung bei der Planung von Forschungsaufenthalten, Konferenzen und anderem. Ein ganz besonderer Dank richtet sich natürlich auch an meine engen Freunde, die mich in den vergangenen Jahren unterstützt und angetrieben haben. Roman Deppenkemper, Andreas Grotekemper, Dr. David Osthoff, Jana Frohnert, Max Gregg, Judith Walter, Katharina Schmidt, René Padberg, Dr. Miriam Köster, Betramm Schramm, Dr. Isabell Raabe, die Hearts Vorwort und Danksagung 8 und die vielen, vielen anderen Menschen: Danke für alles! Ich freue mich auf die kommenden Jahre mit euch! Selbstverständlich möchte ich mich auch bei meiner Familie für die Unterstützung bedanken. Ohne eure Flexibilität und ohne eure aufbauenden Worte hätte ich diese Arbeit niemals geschafft! Danke dafür, dass ihr immer ein offenes Ohr hattet und Danke für die zahlreichen (auch kontroversen) Diskussionen. Nicht zuletzt möchte ich mich bei Melissa für die Unterstützung, die Geduld und die Motivation bedanken. Ich bin unheimlich dankbar, dass wir uns durch diese Arbeit kennenlernen durften und kann mein Glück immer noch nicht ganz fassen! Ich freue mich auf die gemeinsame Zukunft mit dir! Lukas Groß Bielefeld, 04.04.2020 Vorwort und Danksagung 9 “It is one thing to abolish barriers and open the gates for every one. The other necessary step is to help everyone get inside.”1 1 Theresia Degener: Disability as a subject of international human rights law and comparative discrimination law. In: Stanley S. Herr, Lawrence O. Gostin, Harold Hongju Koh (Hrsg.), The human rights of persons with intellectual disabilities, Different but equal, Oxford, New York, 2003, S. 151–184, 155. 11 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 19 Einleitung 21 Hinführung zur ThematikA. 21 Aktueller Stand der ForschungB. 27 ForschungsfragenC. 33 Methodik und Gang der ArbeitD. 33 Das Menschenrecht auf soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention Teil 1: 38 Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine EinführungA. 38 Internationale Behindertenpolitik vor der VN BRKI. 39 Die Entstehung der VN BRKII. 46 Rechtsbegriff ‚Behinderung‘III. 48 Medizinisches Modell von Behinderung1. 49 Soziales Modell von Behinderung2. 51 ‚Behinderung‘ nach der VN BRK3. 53 Grundsätze, Verpflichtungen und Rechtsansprüche der VN BRK IV. 56 Allgemeine Grundsätze der VN BRK1. 56 Nichtdiskriminierung und Chancengleichheita) 57 Formale Gleichheitaa) 58 Materielle Gleichheitbb) 59 Nichtdiskriminierung und Gleichheit nach der VN BRK cc) 61 Angemessene Vorkehrungen als Teil der Nichtdiskriminierung (1) 63 Konkrete Maßnahmen zur Schaffung von Gleichheit (2) 64 Inklusionb) 66 Barrierefreiheitc) 67 Verpflichtung zur Umsetzung der Rechtsansprüche der VN BRK 2. 69 Allgemeine Verpflichtungen nach Art. 4 VN BRKa) 70 13 Erklärung des Vorbehalts nach Art. 46 VN BRKb) 72 Rechtsansprüche der VN BRK3. 72 Internationales und nationales Monitoring und die Überwachungsmechanismen der VN BRK V. 74 Staatenberichtsverfahren1. 75 Individualbeschwerdeverfahren2. 76 Allgemeine Bemerkungen des Fachausschusses3. 76 Nationales Monitoring4. 77 Zusammenfassung zur VN BRKVI. 77 Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung B. 78 Der Begriff der sozialen SicherungI. 81 Entstehungsgeschichte des Rechts auf soziale SicherungII. 82 Art. 22 AEMR1. 83 ILO Konvention Nr. 1022. 85 Art. 9 IPwskR3. 87 Allgemeine Bemerkung Nr. 5 des Sozialausschussesa) 88 Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschussesb) 89 ILO Social Protection Floors Recommendation4. 92 Sustainable Development Goals5. 93 Zusammenfassung zum Recht auf soziale SicherungIII. 95 Art. 28 Abs. 2 VN BRK – Die Konkretisierung der Norm und deren Anwendbarkeit C. 96 Die normative Verknüpfung zweier Menschenrechte – Soziale Sicherung als Mittel zur Aufrechterhaltung eines Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard I. 96 Art. 28 Abs. 2 VN BRK – Inhaltliche Bestimmung des Rechts auf soziale Sicherung II. 98 Grundverpflichtung zur Gewährung des Rechts auf soziale Sicherung 1. 99 Maßnahmen als Normenkonkretisierung?2. 103 Inhalt der Maßnahmen des Art. 28 Abs. 2 VN BRK3. 106 Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK: Wasser, Dienstleistungen, Geräte und andere Unterstützungsformen a) 106 Der Zugang zu sauberem Wasseraa) 106 Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen bb) 109 Inhaltsverzeichnis 14 Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK: Programme der sozialen Sicherung und Programme zur Armutsbekämpfung b) 111 Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK: staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen c) 113 Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK: öffentlich geförderte Wohnungsbauprogramme d) 115 Art. 28 Abs. 2 lit. e VN BRK: Leistungen und Programme der Rentenversorgung e) 118 Die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 28 Abs. 2 VN BRK III. 119 Der twin-track approach des Rechts auf soziale SicherungIV. 123 Zusammenfassung zu Art. 28 Abs. 2 VN BRKV. 126 Das Menschenrecht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika Teil 2: 129 African Charter on Human and Peoples’ RightsA. 131 Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa B. 134 Soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen im regionalen soft-law C. 136 Zusammenfassung zum Menschenrecht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika D. 138 Die Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda im Lichte von Art. 28 Abs. 2 VN BRK Teil 3: 139 Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda A. 141 Einordnung in den sozio-kulturellen Zusammenhang: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda I. 141 Menschen mit Behinderungen in Ghana1. 141 Menschen mit Behinderungen in Uganda2. 144 Der Rechtsbegriff ‚Behinderung‘ in Ghana und UgandaII. 146 Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda III. 148 Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Ghana 1. 149 Inhaltsverzeichnis 15 Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Uganda 2. 152 Gesetze für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda IV. 155 Zusammenfassung zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda V. 159 Das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda? B. 160 Die Anwendbarkeit des Menschenrechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda I. 160 Die Ratifizierung menschenrechtlicher Abkommen in Ghana und Uganda unter Berücksichtigung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen 1. 160 Die Justiziabilität universaler Menschenrechte in Ghana und Uganda 2. 162 Der Rechtsanspruch auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda II. 164 Konkrete Umsetzung sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen auf nationalrechtlicher Ebene C. 167 Wasser, Dienstleistungen, Geräte und andere Unterstützungsformen in Ghana und Uganda I. 167 Der Zugang zu sauberem Wasser in Ghana und Uganda1. 168 Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen in Ghana und Uganda 2. 171 Programme der sozialen Sicherung und Programme zur Armutsbekämpfung in Ghana und Uganda II. 174 Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 1. 174 Der Zugang zu Leistungen des Arbeitnehmer_innenschutzes für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 2. 181 Der Zugang zu Leistungen der Gesundheitsversorgung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 3. 184 Allgemeine Gesundheitsversorgung von Menschen mit Behinderungen a) 184 Psychosoziale Versorgungb) 191 Staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen in Ghana und Uganda III. 195 Inhaltsverzeichnis 16 Öffentlich geförderte Wohnungsbauprogramme in Ghana und Uganda IV. 199 Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana und Uganda V. 201 Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana 1. 201 Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Uganda 2. 206 Fazit Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana und Uganda 3. 212 Zusammenfassung zur Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda im Lichte von Art. 28 Abs. 2 VN BRK D. 213 Schlussbetrachtung 219 Literaturverzeichnis 221 Inhaltsverzeichnis 17 Abkürzungsverzeichnis ACHPR African Charter on Human and Peoples‘ Rights AEMR Allgemeine Erklärung der Menschenrechte African Protocol Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa AU Afrikanische Union Fachausschuss Fachausschuss der Vereinten Nationen für die Rechte von Menschen mit Behinderungen ILO International Labour Organization IPbpR Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte IPwskR Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte LEAP-Programm Livelihood Empowerment Against Poverty Programm MDGs Millennium Development Goals SDGs Sustainable Development Goals Sozialausschuss Fachausschuss der Vereinten Nationen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Standard Rules Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities UN DRDP United Nations Declaration on the Rights of Disabled Persons UN DRMRP United Nations Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons VN Vereinte Nationen VN BRK Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen VN Frauenrechtskonvention Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau VN Kinderrechtskonvention Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes 19 WPA World Programme of Action concerning Disabled Persons Abkürzungsverzeichnis 20 Einleitung Hinführung zur Thematik „[…] [D]isability may increase the risk of poverty, and poverty may increase the risk of disability“2 Menschen mit Behinderungen gelten als eine der am stärksten marginalisierten Gruppen weltweit.3 Sie sind häufig aus der Gesellschaft ausgeschlossen, nehmen in der Folge eine Sonderstellung ein4 und sind über- A. 2 World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development: World report on disability, Genf, 2011, S. 10; siehe auch Sophie Mitra/ Aleksandra Posarac/ Brandon Vick: Disability and poverty in developing countries: A snapshot from the World Health Survey, Washington D.C., 2011, S. 1; Johannes G. Hoogeveen: Measuring welfare for small but vulnerable groups: poverty and disability in Uganda, Journal of African Economies, 4/2005, S. 603–631, 605; Charles Lwanga- Ntale: Chronic poverty and disability in Uganda, Chronic Poverty Research Center, Manchester, 2003, S. 1; Arlene Kanter: The globalization of disability rights law, Syracuse Journal of International Law and Commerce, 2003, S. 241–269, 244; Grech und Mulumba gehen davon aus, dass ein Beweis für diese These nicht erbracht werden kann, vgl. Shaun Grech: Disability and development: critical connections, gaps and contradictions. In: Shaun Grech, Karen Soldatic (Hrsg.), Disability in the global south, The critical handbook, Cham, 2016, S. 3–20, 7; Moses Mulumba: Facilitating disability inclusion in the National Development Agenda in Uganda: What role can the human rights based approach play?, East African Journal of Peace and Human Rights, 2/2012, S. 482–498, 483. 3 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities: From exclusion to equality, Realizing the rights of persons with disabilities: handbook for parliamentarians on the Convention of the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Handbook for Parliamentarians Nr. 14, New York, Genf, 2007, iii; vergleiche (nachfolgend vgl.) Gerard Quinn/ Theresia Degener: The moral authority for change: Human rights values and the worldwide process of disability reform, Human rights and disability, The current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of disability, New York, Genf, 2002, S. 13–28, 23. 4 Die Sonderstellung von Menschen mit Behinderungen ist nicht zuletzt auf die Verwendung eines medizinischen Modells von Behinderung zurückzuführen. Siehe hierzu Teil 1 A. III. 1. Medizinisches Modell von Behinderung; vgl. Theresia Degener: Antidiskriminierungsrechte für Behinderte: Ein globaler Vergleich, Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, 2005, S. 887–935, 889; Jerome E. Bickenbach/ Somnath Chatterji/ E. M. Badley/ T. B. Üstün: Models of disa- 21 proportional oft von Armut gefährdet.5 Das Einkommen von Haushalten in denen Menschen mit Behinderungen leben, kann im allgemeinen Durchschnitt vergleichsweise niedrig ausfallen,6 da die Betroffenen unter anderem nur erschwerten Zugang zum Arbeitsmarkt oder zu Bildungsangeboten haben. Gleichzeitig sehen sich Menschen mit Behinderungen regelmäßig mit monetären Mehraufwendungen konfrontiert, die beispielsweise durch notwendige Gesundheits- oder sonstige Dienstleistungen sowie Waren, wie zum Beispiel Hilfsmittel oder Medikamente, entstehen können.7 Programme zur Armutsreduzierung, ein zentrales Instrument der modernen Entwicklungszusammenarbeit,8 sollen diesen Faktoren entgegenwirken und sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen auch dann ein selbstbestimmtes Leben führen können, wenn sie in von Armut geprägten Regionen wohnhaft sind. Dass in diesen ein verstärkter Bedarf an zielgerichteten und inklusiven Programmen besteht, wird unter anderem dadurch deutlich, dass alleine auf dem afrikanischen Kontinent mindestens 80 Millionen Menschen mit Behinderungen leben.9 Sie sind dort vielfältigen Risiken wie der in Entwicklungsländern vorkommenden Nahblement, universalism and the international classification of impairments, disabilities and handicaps, Social Science & Medicine, 9/1999, S. 1173–1187, 1173. 5 Vgl. Hoogeveen (Fn. 2), S. 605; Mulumba (Fn. 2), S. 482 f.; Lena Morgon Banks: Investigating disability-inclusion in social protection programmes in low- and middleincome countries, with case studies from Vietnam and Nepal, 2019, S. 65. 6 Vgl. Daten für Malawi und Namibia, World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 40. 7 Ibidem (Nachfolgend: Ibid.), S. 39. 8 Vgl. Michael Palmer: Social protection and disability: A call for action, Oxford Development Studies, 2/2013, S. 139–156, 139; auch auf dem afrikanischen Kontinent wurden in den vergangenen Jahren in zahlreichen Staaten Strategien zur Armutsreduzierung und zur Umsetzung sozialer Sicherung implementiert, siehe Armando Barrientos/ Sam Hickey/ David Hulme/ Miguel Niño-Zarazúa: Social protection in Sub-Saharan Africa, Will the green shoots blossom?, Brooks World Poverty Institute Working Paper Nr. 116, Manchester, 2010, S. 3; Frank Ellis/ Stephen Devereux/ Philip White: Social protection in Africa, Cheltenham, Northampton, 2009, S. 3. 9 United Nations Economic Commission for Africa: The demographic profile of African countries, Addis Ababa, 2016, S. 15; Japhet Biegon: The promotion and protection of disability rights in the African human rights system. In: Ilze Grobbelaar-du Plessis, Tobias van Reenen (Hrsg.), Aspects of disability law in Africa, Pretoria, 2011, S. 53–84, 53; Futsum Abbay: Disability rights in Africa: Towards a citizenship approach, Saarbrücken, 2013, S. 4; Serges Alain Djoyou Kamga: A call for a protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the rights of persons with disabilities in Africa, African Journal of International and Comparative Law, 2/2013, S. 219–249, 221. Andere Statistiken gehen von einer deutlich höheren Anzahl von Menschen mit Behinderungen aus, beispielsweise 300 Millionen in Afri- Einleitung 22 rungsmittel- und Wasserknappheit, mangelnden Hygienestandards sowie Bürgerkriegen und Naturkatastrophen ausgesetzt, die wiederum körperliche oder psychische Beeinträchtigungen zur Folge haben und somit zumindest mitursächlich für einen Kreislauf von Behinderung und Armut sein können.10 Die Bekämpfung von Armut ist als eine zentrale globale Herausforderung anzusehen, die inzwischen Gegenstand zahlreicher völkerrechtlicher Vereinbarungen geworden ist.11 Entsprechend dem Grundsatz ‚leave no one behind‘12 sollen insbesondere diejenigen durch staatliche Maßnahmen geschützt und/oder gefördert werden, die trotz der bisherigen Erfolge in der Armutsreduzierung13 weiterhin von weniger als 1,90 US Dollar am Tag und somit unter der internationalen Armutsgrenze leben müssen. Derartige Programme werden auch auf dem afrikanischen Kontinent umgesetzt, auf dem insgesamt etwa 42 Prozent der Gesamtbevölkerung direkt von Armut betroffen sind.14 Insbesondere durch die Etablierung sozialer Sicherungssysteme soll es gelingen, die individuelle wirtschaftliche Selbstständigkeit zu fördern, soziale Gerechtigkeit herzustellen, Individuen vor Risiken zu schützen und dadurch Armut langfristig zu beseitigen.15 Sie can Studies Centre Leiden: Disability in Africa, http://www.ascleiden.nl/content/we bdossiers/disability-africa, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 10 Vgl. Mitra/ Posarac/ Vick (Fn. 2), S. 10; Mulumba (Fn. 2), S. 482 f. Zum Begriff der „Behinderung“ und zur Abgrenzung der Begriffe „Behinderung“ und „Beeinträchtigung“ siehe Teil 1 Kapitel A. III. Rechtsbegriff ‚Behinderung‘. 11 Siehe Teil 1 B. II. Entstehungsgeschichte des Rechts auf soziale Sicherung; vgl. Economic and Social Council: Enhancing social protection and reducing vulnerability in a globalizing world, E/CN.5/2001/2, 8.12.2000, Para. 32–35. 12 Vgl. United Nations: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1, 21.10.2015. 13 Die Anzahl der Menschen, die in extremer Armut leben, konnte unter anderem durch die Millennium Development Goals um die Hälfte reduziert werden, Vereinte Nationen: Millenniums - Entwicklungsziele Bericht 2015, New York, 2015, S. 4. 14 Die Weltbank geht davon aus, dass insgesamt 10,9 Prozent der weltweiten Bevölkerung unter der Armutsgrenze leben, World Bank: Poverty & equity data, http:// povertydata.worldbank.org/poverty/home/, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 15 Vgl. Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 18; Committee on Economic, Social and Cultural Rights: General Comment No. 19: Article 9: The right to social security, E/C.12/GC/19, 04.02.2008, Para. 3; Michelle Adato/ Lucy Bassett: Social protection and cash transfers to strengthen families affected by HIV and AIDS, Washington D.C., 2012, S. 1; Markus Loewe/ Nicole Rippin: Goal 1: end poverty in all its forms everywhere. In: Markus Loewe, Nicole Rippin (Hrsg.), Translating an ambitious vision into global transformation, The 2030 Agenda for Sustainable Development, Bonn, 2015, S. 15–20, 17; Palmer (Fn. 8), S. 139. A. Hinführung zur Thematik 23 werden von den unterschiedlichen Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit, wie zum Beispiel internationalen Organisationen oder Nichtregierungsorganisationen, aber auch im Rahmen der zwischenstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit konkret konzipiert, gefördert und umgesetzt.16 Dabei wird versucht, die jeweiligen Programme den unterschiedlichen Adressaten anzupassen und die etablierten Strukturen, Traditionen und Entwicklungen zu berücksichtigen. In vielen afrikanischen Ländern sind zum Beispiel die Familienverbände und die Gemeinschaft von großer Bedeutung. Bis in die jüngere Vergangenheit wurde durch diese eine soziale Absicherung von besonders vulnerablen Familienmitgliedern gewährleistet,17 was allerdings aufgrund erheblicher gesellschaftspolitischer Veränderungen deutlich abgenommen hat.18 Die hieraus entstehende Versorgungslücke muss durch staatliche Maßnahmen aufgefangen werden, obwohl in vielen Ländern oft nur rudimentäre Strukturen zur sozialen Sicherung der Bevölkerung existieren. 16 Zum Beispiel Sudhanshu Handa/ Michael Park/ Robert Osei Darko/ Isaac Osei-Akoto/ Benjamin Davis/ Silvio Diadone: Livelihood empowerment against poverty program impact evaluation, Chapel Hill, 2013, S. 1; Ishmael Norman: Define “social exclusion”, articulate realistic benchmarks and evaluation modalities for the Livelihood Empowerment Against Poverty program, Ghana, Advances in Applied Sociology, 1/2017, S. 16–34, 20; The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotection.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url= false, S. 9, zuletzt geprüft am 28.05.2018; vgl. Ellis/ Devereux/ White (Fn. 8), S. 3. 17 Hierzu Ziblim Abukari/ Linda Kreitzer: Social protection in Ghana: Old challenges and new initiatives. In: Julie Drolet (Hrsg.), Social development and social work perspectives on social protection, London, 2016, S. 213–233, 217; Mel Gray: The handbook of social work and social development in Africa, London, 2017, S. 59; Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: The National Social Protection Policy. Income security and dignified lives for all, 2015, S. 2 f.; Maxwell Peprah Opoku/ Beatrice Atim Alupo/ Naomi Gyamfi/ Lois Odame/ Wisdom Kwadwo Mprah/ Eric Lawer Torgbenu/ Eric Badu: The Family and Disability in Ghana: Highlighting Gaps in Achieving Social Inclusion, Disability, CBR and Inclusive Development, 4/2017, S. 41–59, 44. 18 Die Regierung Ghanas sieht in der Urbanisierung innerhalb des Landes einen wesentlichen Faktor für diese Entwicklung, vgl. Ministry of Gender, Children and Social Protection Ghana: The Livelihood Empowerment against Poverty (LEAP) programme - Reducing poverty and promoting growth in Ghana, 2013, S. 5 f.; siehe auch Arne Tostensen: Feasible social security systems in Africa, Advances in Applied Sociology, 2/2008, S. 4–6, 5; Paul Bukuluki/ John-Bosco Mubiru: The status of social security systems in Uganda: Challenges and opportunities, Konrad Adenauer Stiftung, Kampala, 2014, S. 35. Einleitung 24 Inwieweit Menschen aufgrund ihrer Behinderung primär Empfänger_innen von Sozialleistungen sein sollen, ist seit Jahrzehnten Gegenstand einer kontroversen Diskussion. Insbesondere in der westlichen Welt wurde lange Zeit versucht, den sich aus der Behinderung ergebenden Fragestellungen vor allem mit Sozialleistungen zu begegnen.19 Menschen mit Behinderungen wurden in Einrichtungen der Wohlfahrt versorgt, vor bestimmten Risiken geschützt und sollten die Möglichkeit erhalten, in einem ‚Schutzraum‘ zu leben. Auf der Grundlage eines derartigen Denkmodells stand zwangsläufig nicht die Wahrnehmung der Rechte der Menschen im Vordergrund, sondern die sich aus einer Behinderung ergebende ‚Bedürftigkeit‘. Die gesellschaftliche Partizipation und die Ausübung des eigenen Willens wurde so allerdings erschwert oder gar verhindert.20 Die globale Behindertenbewegung reagierte, indem sie die Einhaltung bestehender Menschenrechte, die Erreichung einer inklusiven und partizipativen Gesellschaft sowie die Selbstbestimmung und Unabhängigkeit von Menschen mit Behinderungen zu den zentralen Forderungen universaler Behindertenpolitik erhob.21 Dadurch sollte Missständen wie unzureichendem Zugang zu Bildung, einer hohen Arbeitslosigkeit,22 häufigem Missbrauch oder gesellschaftlichem Ausschluss entgegengewirkt und somit Diskriminierung sowie Stigmatisierung verhindert werden. Mit der Verabschiedung der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (nachfolgend VN BRK) reagierte die Staatengemeinschaft der Vereinten Nationen (nachfolgend VN) auf jene Entwicklungen und schuf ein Instrument, das Menschen mit Behinderungen ausdrücklich als Träger_innen von Menschenrechten anerkennt.23 19 Abbay (Fn. 9), S. 14; Kanter (Fn. 2), S. 266. 20 Vgl. Hisayo Katsui: Disabilities, human disabilities, human rights and international cooperation, Human rights‐based approach and lived experiences of Ugandan women with disabilities, Helsinki, 2012, S. 23. Diese Elemente stellen eine wichtige Grundlage für die VN BRK dar, siehe Eilionóir Flynn: From rhetoric to action, Implementing the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Cambridge, New York, 2011, S. 13 f. 21 Neta Ziv: The social rights of people with disabilities, Reconciling care and justice. In: Daphne Barak-Erez, Aeyal Gross (Hrsg.), Exploring social rights, Between theory and practice, Oxford, Portland, Oregon, 2007, S. 369–395, 376. 22 Menschen mit Behinderungen sind vergleichsweise häufig arbeitslos, vgl. Abbay (Fn. 9), S. 8 ff. 23 Obwohl die VN BRK bereits bestehende Menschenrechte aufgreift, machte die anhaltende weltweite Diskriminierung und Stigmatisierung die Verabschiedung eines solchen zusätzlichen Menschenrechtsabkommens notwendig. Unter anderem: Valentin Aichele: Behinderung und Menschenrechte: Die UN-Konvention A. Hinführung zur Thematik 25 Mit Art. 28 Abs. 2 VN BRK wurde eine Norm in die Konvention aufgenommen, die das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen gewährleisten soll. Die Vorschrift enthält einen detaillierten Maßnahmenkatalog, der den Staaten konkrete Handlungsvorgaben macht und Leistungen der sozialen Sicherung anhand des Bedarfs von Menschen mit Behinderungen beschreibt. Bereits im Rahmen des Verhandlungsprozesses der VN BRK wurde deutlich, dass das Recht auf soziale Sicherung eine zentrale Grundlage für die Umsetzung der weiteren im Konventionstext vorgesehenen Rechte bilden kann. So können beispielsweise neben einer Behinderung auch sekundäre Vulnerabilitätsfaktoren wie Armut die gesellschaftliche Partizipation unabhängig von den vorhandenen physischen Barrieren erschweren oder unmöglich machen. Soziale Sicherung ist somit nicht nur ein Instrument der Wohlfahrt und auf die Gewährung von ‚Almosen‘ zu reduzieren, sondern schafft eine Grundlage für Selbstbestimmung und die Verwirklichung von Menschenrechten. Im Rahmen dieser Arbeit soll die Diskussion um die sozialen Sicherungssysteme für Menschen mit Behinderungen anhand praktischer Beispiele aufgezeigt werden. Die Frage nach der effektiven Umsetzung sozialer Sicherung stellt sich derzeit auch in zahlreichen afrikanischen Staaten. Ghana und Uganda sind zwei Länder mit einer vergleichbaren Geschichte und ähnlichen politischen Systemen.24 Beide Länder sind Mitgliedstaaten der VN BRK und sehen den Schutz von Menschen mit Behinderungen als eigene Entwicklungsziele vor.25 Inwieweit diese beiden Staaten konkrete Maßnahmen getroffen haben, um das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK faktisch zu implementieren, soll in den nachfolgenden Kapiteln dieser Arbeit untersucht und dargestellt werden. über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Aus Politik und Zeitgeschichte, 23/2010, S. 13–18, 14 f.; Rosemary Kayess/ Phillip French: Out of darkness into light? Introducing the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Human Rights Law Review, 1/2008, S. 1–34, 20; Peter Trenk-Hinterberger: Einleitung. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 1–27, 1 f. 24 John Cantius Mubangizi: The constitutional protection of socio-economic rights in selected African countries: A comparative evaluation, African Journal of Legal Studies, 1/2006, S. 1–19, 15. 25 Vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 17), S. 29 f.; Ministry of Gender, Children and Social Protection Ghana: Ghana National Social Protection Policy, 2015, S. 27 f. Einleitung 26 Aktueller Stand der Forschung Die VN BRK ist ein vergleichsweise junges Menschenrechtsdokument, das aus rechtswissenschaftlicher Sicht bisher noch relativ unerforscht ist. Der Fachausschuss der VN für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities; nachfolgend Fachausschuss) veröffentlichte seit 2014 insgesamt sieben ‚Allgemeine Bemerkungen‘, die jeweils einzelne Normen konkretisieren.26 Seit 2011 verabschiedet er zudem im Rahmen der Staatenberichtsverfahren regelmäßig sogenannte ‚Abschließende Bemerkungen‘,27 die ebenfalls als Rechtserkenntnisquellen genutzt werden können. Zudem sind inzwischen erste Kommentierungen der VN BRK erschienen, die systematisch die einzelnen Normen des Konventionstextes näher beleuchten und die die bisher gesammelten Erkenntnisse zusammenfassen sollen. Auf internationaler Ebene sind hier im Besonderen die Kommentare von De La Fina et al.28, Bantekas et al.29 und das Handbuch von Schulze30 zu nennen.31 Weitere Kom- B. 26 Allgemeine Bemerkung Nr. 1 (Art. 12 VN BRK – Gleiche Anerkennung vor dem Recht), Allgemeine Bemerkung Nr. 2 (Art. 9 VN BRK – Zugänglichkeit); Allgemeine Bemerkung Nr. 3 (Art. 6 VN BRK – Frauen und Mädchen mit Behinderungen); Allgemeine Bemerkung Nr. 4 (Art. 24 VN BRK – Bildung); Allgemeine Bemerkung Nr. 5 (Art. 19 VN BRK – Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft); Allgemeine Bemerkung Nr. 6 (Art. 5 VN BRK – Gleichheit und Nichtdiskriminierung); Allgemeine Bemerkung Nr. 7 (Art. 4 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 3 VN BRK – Partizipation von Menschen mit Behinderungen einschließlich Kindern mit Behinderungen über die sie repräsentierenden Organisationen bei der Umsetzung und Überwachung des Übereinkommens). 27 Zum Staatenberichtsverfahren siehe Teil 1 A. V. 1. Staatenberichtsverfahren. 28 Valentina Della Fina/ Rachele Cera/ Giuseppe Palmisano: The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017. 29 Ilias Bantekas/ Michael Ashley Stein/ Dimitris Anastasiou: The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A Commentary, Oxford, 2018. 30 Marianne Schulze: Understanding the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A handbook on the human rights of persons with disabilities, 3. Aufl., Lyon, 2010. 31 Zu erwähnen sei der Vollständigkeit halber noch die Veröffentlichung von Pyandeandee, der zwar die VN BRK nicht vollumfänglich kommentiert, aber dennoch wichtige Einblicke in die Konvention sowie in den Fachausschuss und deren Überwachungsmechanismen gibt, siehe: Coomara Pyaneandee: International Disability Law, A practical approach to the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Oxon, New York, 2019. B. Aktueller Stand der Forschung 27 mentare von Kreutz et al.32 und Welke33 haben vor allem eine praxisnahe Darstellung der Vorschriften der VN BRK in Deutschland zum Ziel und stellen den völkerrechtlichen Diskurs insgesamt eher knapp dar. Der normative Inhalt des Art. 28 Abs. 2 VN BRK (Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen) wurde bisher nur in wenigen Studien näher untersucht. Die Sonderberichterstatterin der VN für die Rechte von Menschen mit Behinderungen veröffentlichte 2015 einen ersten Bericht über das Recht auf soziale Sicherung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 VN BRK.34 Darauf aufbauend haben zahlreiche staatliche und überregionale Institutionen 2019 gemeinsam mit Vertretern der Zivilgesellschaft eine Stellungnahme mit konkreten Handlungsempfehlungen veröffentlicht, in der die Staatengemeinschaft aufgefordert wird, Programme der sozialen Sicherung so zu gestalten, dass die die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen berücksichtigt werden.35 Weitere Veröffentlichungen der Vereinten Nationen unterstreichen die Aktualität der Diskussion über die Zusammenhänge von Behinderung und Armut.36 Darüber hinaus analysiert Fasciglione Art. 28 Abs. 2 VN BRK in der Kommentierung von De La Fina et al.37 ausführlich, konkretisiert hierbei allerdings nicht die in der Norm vorgesehenen Maßnahmen und deren Rechtscharakter.38 Deutlicher wird hier Cremin, der eine umfassende und detaillierte Analyse des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in der 32 Marcus Kreutz/ Klaus Lachwitz/ Peter Trenk-Hinterberger: Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013. 33 Antje Welke: UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012. 34 United Nations: Report of the Special Rapporteur on the rights of persons with disabilities, 07.08.2015. 35 International Labour Organizsation/ Global Action on Disability Network: Joint Statement – Towards inclusive social protection systems supporting the full and effective participation of persons with disabilities, Genf, 2019. 36 U.a. United Nations – Department of Economic and Social Affairs: Disability and Development Report, Realizing the Sustainable Development Goals by, for and with persons with disabilities, New York, 2019. 37 Marco Fasciglione: Article 28 (adequate standard of living and social protection). In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 509–523. 38 Zu den Maßnahmen des Art. 28 Abs. 2 VN BRK siehe Teil 1 C. II. Art. 28 Abs. 2 VN BRK – Inhaltliche Bestimmung des Rechts auf soziale Sicherung. Einleitung 28 Kommentierung von Bantekas et al.39 vornimmt. Weitere Studien, wie die von Palmer40 und Schneider et al.41, untersuchen zwar die Zusammenhänge von sozialer Sicherung und Behinderung,42 nehmen dabei aber keine rechtswissenschaftliche Analyse vor. Nicht unerwähnt sollen ferner die zahlreichen Veröffentlichungen multilateraler Organisationen sein, die sich mit der Umsetzung sozialer Sicherung auseinandersetzen.43 Insgesamt ist festzustellen, dass zunehmend Literatur erscheint, die den Zugang vulnerabler Gruppen zu Programmen der sozialen Sicherung untersucht und hierbei einen Schwerpunkt auf die Analyse inklusiver Strukturen legt.44 Bezüglich der Umsetzung der VN BRK auf dem afrikanischen Kontinent gibt es zwar ein umfangreiches Portfolio an Literatur, allerdings analysieren die Autor_innen hierbei nur vereinzelt den gesamten Implementierungsprozess der VN BRK aus rechtlicher Perspektive (siehe beispiels- 39 Kevin Cremin: Article 28: Adequate Standard of Living and Social Protection. In: Ilias Bantekas, Michael Ashley Stein, Dimitris Anastasiou (Hrsg.), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A Commentary, Oxford, 2018, S. 834 – 862. 40 Palmer (Fn. 8). 41 Marguerite Schneider/ Wamuldila Waliuya/ Stephen Barrett/ Joseph Musanje/ Leslie Swartz: 'Because I am disabled I should get a grant': Including disability in social protection programmes, Social Protection for Social Justice, Institute for Development Studies, Brighton, 13.-15.04.2011. 42 Weitere Studien beschäftigen sich mit den Zusammenhängen von Behinderung und sozialer Sicherung unter der Berücksichtigung regionaler Mechanismen und Instrumente. Siehe hierzu u.a.: Stephen Kidd/ Lorraine Wapling/ Diloá Bailey-Athias/ Anh Tran: Social Protection and Disability in South Africa, 2018; Banks (Fn. 5). 43 U.a.: International Labour Organization: Universal social protection for human dignity, social justice and sustainable development – General Survey concerning the Social Protection Floors Recommendation, 2012 (No. 202), Genf, 2019; International Labour Organization: World social protection report 2017-19, Universal social protection to achieve the sustainable development goals, Genf, 2017; International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank: The State of Social Safety Nets 2018, Washington D.C., 2018. 44 Hierzu: United Nations – Department of Economic and Social Affairs: Promoting Inclusion through Social Protection – Report on the world social situation 2018, New York, 2018; Stephend Kidd/ Lorraine Wapling/ Rasmus Schjoedt/ Bjorn Gelders/ Diloá Bailey-Athias/ Anh Tran/ Heiner Salomon: Leaving No-one Behind: Building Inclusive Social Protection Systems for Persons with Disabilities, Orpington, 2019; International Labour Organization (Fn. 43a), S. 157, 160; Nicky Pouw/ Barbara Rohregger/ Esther Schüring/ Kennedy Alatinga/ Bethuel Kniuthia/ Katja Bender: Social Protection in Ghana and Kenya through an Inclusive Development Lens: complex effects and risks, IZNE Working Paper Nr. 18/3, Sankt-Augustin, 2018. B. Aktueller Stand der Forschung 29 weise Grobbelaar-du Plessis/ van Reenen45 oder van Reenen/ Combrinck46). Über die konkrete Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK auf regionaler afrikanischer Ebene wurde bisher keine wissenschaftliche Arbeit ver- öffentlicht.47 Es besteht jedoch die Möglichkeit, zur Analyse bestehender sozialer Sicherungssysteme auf die Veröffentlichungen zu den zahlreichen universal geltenden Programmen der sozialen Sicherung zurückzugreifen. Zu nennen sind hierbei unter anderem die Arbeiten von Getu et al.48, Barrientos et al.49, Ellis et al.50, die rechtspolitische Studie von Cirillo/ Tebaldi51 sowie die statistischen Erhebungen von Devereux/ Cipryk52 und von Kalusopa et al.53 Im rechtsvergleichenden Teil dieser Arbeit wurde, soweit möglich, auch auf Literatur aus Ghana und Uganda zurückgegriffen, die in ihrem Bestand allerdings begrenzt ist und nur sehr eingeschränkt über das Internet eingesehen werden kann. Zum Zwecke der Überprüfung verfügbarer Literatur in Ghana und Uganda hielt sich der Autor dieser Studie in den Jahren 2014 und 2015 für mehrere Wochen in den Vergleichsländern auf und sichtete in örtlichen universitären Bibliotheken die vorhandene Literatur. Aktuelle politische Dokumente, Gesetze und andere Rechtsquellen wurden ebenfalls geprüft. Im Zuge dieser Aufenthalte konnte sich der Autor ein umfangreiches Netzwerk aufbauen, das Wissenschaftler_innen, politi- 45 Ilze Grobbelaar-du Plessis/ Tobias van Reenen: Aspects of disability law in Africa, Pretoria, 2011. 46 Tobias van Reenen/ Heléne Combrinck: The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities in Africa: Progress after 5 years, Sur International Journal on Human Rights, 14/2011, S. 132–164. 47 Die Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen innerhalb der Afrikanischen Union wird zumindest beispielhaft behandelt in: Raymond Lang/ Marguerite Schneider/ Maria Kett/ Ellie Cole/ Nora Groce: Policy development: An analysis of disability inclusion in a selection of African Union policies, Development Policy Review, 37/2019, S. 155-175. 48 Melese Getu/ Stephen Devereux: Informal and formal social protection systems in Sub-Saharan Africa, Addis Ababa, Kampala, 2013. 49 Barrientos/ Hickey/ Hulme/ Niño-Zarazúa (Fn. 8). 50 Ellis/ Devereux/ White (Fn. 8). 51 Cristina Cirillo/ Raquel Tebaldi: Social protection in Africa: Inventory of non-contributory programmes, International Policy Centre for Inclusive Growth, Brasília, 2016. 52 Stephen Devereux/ Rachel Cipryk: Social protection in Sub-Saharan Africa: A regional review, Institute for Development Studies, Brighton, 2009. 53 Trywell Kalusopa/ Rudi Dicks/ Clara Osei-Boateng: Social protection schemes in Africa, Accra, 2012. Einleitung 30 sche Aktivist_innen und staatliche Mitarbeiter_innen umfasst und ihn auch nach seinen Aufenthalten über aktuelle Entwicklungen innerhalb der Zielländer informierte. Zwar gibt es in beiden Ländern vor allem zahlreiche rechtspolitische und sozialwissenschaftliche Darstellungen über die sozialen Sicherungssysteme (für Ghana beispielsweise von Abebrese54, Abukari/ Kreitzer55 und Opoku et al.56; für Uganda beispielsweise von Kasente et al.57, Grebe/ Mubiru58, Bukuluki/ Mubiru59, Barya60 und Alupo et al.61), allerdings wurde die konkrete Implementierung eines Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK bisher noch nicht untersucht. Die Abschließenden Bemerkungen des Fachausschusses im Staatenberichtsverfahren Ugandas62 geben wichtige Hinweise auf zentrale Implementierungsprobleme, sind insgesamt allerdings relativ kurz gehalten. Das Staatenberichtsverfahren von Ghana ist derweil noch nicht abgeschlossen.63 Neben den universalen Darstellungen über Mechanismen der sozialen Sicherung sind einige Veröffentlichungen verfügbar, in denen einzelne Elemente sozialer Sicherung analysiert werden. 54 Joyce Abebrese: Social protection in Ghana, An overview of existing programmes and their prospects and challenges, Friedrich Ebert Stiftung, Accra, 2011. 55 Abukari/ Kreitzer (Fn. 17). 56 Maxwell Peprah Opoku/ William Nketsia/ Evlis Agyei-Okyere/ Wisdom Kwadwo Mprah: Extending social protection to persons with disabilities: Exploring the accessibility and the impact of the Disability Fund on the lives of persons with disabilities in Ghana, Global Social Policy, 3/2019, S. 225-245. 57 Deborah Kasente/ Narathius Asingwire/ Firimooni Banugire/ Swizen Kyomuhendo: Social security systems in Uganda, Journal of Social Development in Africa, 2/2002, S. 157–183. 58 Eduard Grebe/ John Bosco Mubiru: Development and social policy reform in Uganda, The slow emergence of a social protection agenda (1986-2014), Centre for Social Science Research Working Paper Nr. 353, Kapstadt, 2014. 59 Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18). 60 John-Jean Barya: Interrogating the right to social security and social protection in Uganda, HURIPEC Working Paper Nr. 23, Kampala, 2009. 61 Beatrice Atim Alupo/ Maxwell Peprah Opoku/ Eric Badu/ Wisdom Mprah: Interrelationship between Family, Poverty, and Social Protection in Uganda: Perspectives of Persons with Disabilities, International Journal of Child Health and Human Development, 3/2018, S. 339-349. 62 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Uganda, CRPD/C/UGA/CO/1, 12.05.2016. 63 Ghana hat am 05.06.2018 den Erstbericht beim Fachausschuss eingereicht, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Initial report submitted by Ghana under article 35 of the Convention, due in 2014, CRPD/C/GHA/1, 08.03.2019. B. Aktueller Stand der Forschung 31 So setzen sich unter anderem Agyemang et al.64 mit den cash transfer-Systemen und Kpessa mit dem Rentensystem65 in Ghana auseinander, während Crosby der Umsetzung eines Rechts auf Wasser in Ghana66 und Mpanga selbiger in Uganda67 nachgehen. Bezüglich der Rechte von Menschen mit Behinderungen beschränken sich die bisherigen Veröffentlichungen vor allem auf historische oder nationalrechtliche Darstellungen (siehe für Uganda Ndeezi68). Sie enthalten allerdings keine vertiefende rechtswissenschaftliche Analyse der konkreten Umsetzung der Verpflichtungen aus der VN BRK. Teile der Literatur konzentrieren sich beispielsweise auf die Umsetzung eines Rechts auf Bildung für Kinder mit Behinderungen (Nyombi/ Kibandama69), die Rechte von Frauen mit Behinderungen (unter anderem Katsui70) oder auf Systeme psychosozialer Einrichtungen (beispielsweise für Ghana Nyombi71 und für Uganda Cooper et al.72). Alle beziehen sich letztendlich aber nur am Rande auf die Vorschriften der VN BRK.73 64 Kwabena Agyemang/ K. B. Antwi/ Albert Abane: Social inclusion via conditional cash transfer in Ghana: An investigation into the Livelihood Empowerment Against Poverty Programme in Cape Coast Metropolis, Ghana, Oguaa Journal of Social Sciences, 7/2014, S. 1–16. 65 Michael W. Kpessa: Retirement income security under Ghana's three-tier pension model, Assessment of risks and options for reform, Pensions: An International Journal, 2/2011, S. 127–136. 66 Tia Crosby: Unquenched thirst: The need for a constitutionally recognized right to water in Ghana, Journal of Sustainable Development Law and Policy, 1/2014, S. 105–134. 67 Phiona Muhwezi Mpanga: Interpreting the human right to water as a means to advance its enforcement in Uganda, African Human Rights Law Journal, 1/2016, S. 204–224. 68 Alex Ndeezi: The disability movement in Uganda, Progress and challenges with constitutional and legal provisions on disability, Kampala, 2004. 69 Chrispas Nyombi/ Alexander Kibandama: Access to education by persons with disabilities in Uganda's education system, East African Journal of Peace and Human Rights, 1/2013, S. 74–94. 70 Katsui (Fn. 20). 71 Chrispas Nyombi: A critical review of the Uganda Mental Health Treatment Bill, 2011, East African Journal of Peace and Human Rights, 2/2012, S. 499–513. 72 Sara Cooper/ Joshua Ssebunnya/ Fred Kigozi/ Crick Lund/ Alan Flisher: Viewing Uganda's mental health system through a human rights lens, International Review of Psychiatry, 6/2010, S. 578–588; Agyemang/ Antwi/ Abane (Fn. 64). 73 So wird die VN BRK teilweise als Beispiel für die nationale Umsetzung völkerrechtlicher Pflichten herangezogen. Siehe u.a. Joseph Ocran: Exposing the protected: Ghana’s disability laws and the rights of disabled people, Disability & Society, 4/2019, S. 663 – 668. Einleitung 32 Forschungsfragen In dieser Arbeit soll ein zentrales Instrument der derzeitigen Entwicklungspolitik74 im Lichte eines menschenrechtsbasierten Ansatzes näher betrachtet werden. Soziale Sicherung ist seit langem ein Schwerpunktthema im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes, ließ im Rahmen einer normativen Analyse und inhaltlichen Bestimmung des Rechts allerdings viel Interpretationsspielraum. Ziel dieser Arbeit ist es darzustellen, welche staatlichen Verpflichtungen sich konkret aus Art. 28 Abs. 2 VN BRK ableiten lassen und inwieweit die Staaten zur unmittelbaren Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen verpflichtet sind (Teil 1). Die zweite zu beantwortende Forschungsfrage zielt auf die nationale Umsetzung des Art. 28 Abs. 2 VN BRK in den afrikanischen Staaten Ghana und Uganda ab (Teil 3). Beide Länder haben stark fragmentierte soziale Sicherungssysteme, die jeweils unterschiedliche Ansätze zur erfolgreichen Implementierung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes enthalten und unter Umständen auch auf das jeweilig andere Land übertragen werden könnten. Aus diesem Grund soll in Teil 3 dargestellt werden, inwieweit in Ghana und Uganda legislative Maßnahmen getroffen worden sind, um einen menschenrechtsbasierten Ansatz sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK zu verankern. Methodik und Gang der Arbeit Diese Arbeit gliedert sich in drei Teile, deren methodische Schwerpunkte sich erheblich unterscheiden. Während in Teil 1 und 2 vor allem die Rechtslage nach dem internationalen Recht dargestellt wird, erfolgt in Teil 3 ein Rechtsvergleich zwischen den Zielländern Ghana und Uganda. Aufgrund ihrer Rechtsverbindlichkeit wurden im Rahmen der gesamten Analyse ausschließlich die englischsprachigen Fassungen der einschlägigen Abkommen und Gesetze herangezogen und zitiert. C. D. 74 Palmer (Fn. 8), S. 139; Ellis/ Devereux/ White (Fn. 8), S. 3; UNDP World Centre for Sustainable Development (RIO+ Centre): Social protection for sustainable development, Dialogues between Africa and Brazil, Rio de Janeiro, 2016, S. 19. D. Methodik und Gang der Arbeit 33 Methodik und Gang der Arbeit - Teil 1 In Teil 1 dieser Arbeit wird das Menschenrecht auf soziale Sicherung im Lichte der VN BRK analysiert. Hierfür wird zunächst die Historie der VN BRK dargestellt, die für das Verständnis des Konventionstextes und für die Auslegung der Normen von erheblicher Bedeutung ist. Es handelt sich um eine Konvention, die historisch gewachsen ist und auf der globalen Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen basiert. Die bereits in den 1980er Jahren geäußerten Forderungen der damaligen Behindertenbewegung, wie die Verhinderung der Exklusion von Menschen mit Behinderungen,75 lassen sich an vielen Stellen des Konventionstextes wiederfinden. Diese sollen im Anschluss an die historische Darstellung als nunmehr rechtsverbindliche Regelungen der VN BRK näher dargestellt werden. Sodann wird die Entstehungsgeschichte des Menschenrechts auf soziale Sicherung thematisiert. Dieses basiert auf einem ursprünglich arbeitsrechtlichen Anspruch, der Arbeitnehmer_innen des formellen Sektors zugesprochen wurde, wenn sie beispielsweise aufgrund einer Behinderung einer Beschäftigung nicht mehr nachgehen konnten, und entwickelte sich erst spät zu einem universalen Menschenrecht.76 Um die zahlreich Normen inhaltlich konkretisieren zu können, werden die völkerrechtlichen Auslegungsregeln herangezogen, die sich aus Art. 31 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (nachfolgend WRV)77 ergeben. Primär sind der Wortlaut, die Systematik der jeweiligen Konvention sowie Ziel und Zweck (Teleologie) der Vorschriften zu untersuchen.78 Insbesondere im Rahmen der teleologischen Auslegung gilt es, die Besonderheiten von Menschenrechtsverträgen zu berücksichtigen. Diese zielen auf den Schutz von Individuen ab und stellen keine völkerrechtlichen Verträge dar, bei denen staatliche Interessen im Vordergrund stehen.79 In der Konsequenz muss eine Auslegung aus Perspektive des durch das Abkommen geschützten Individuums erfolgen.80 Dabei ist zu beachten, dass sich die Analyse an der Entwicklung des Menschen- 75 Kayess/ French (Fn. 23), S. 6. 76 Siehe hierzu Teil 1 B. II. Entstehungsgeschichte des Rechts auf soziale Sicherung. 77 Vienna Convention on the Law of Treaties, in Kraft getreten am 27.01.1980. 78 Siehe Art. 31 WVK. 79 Sandra Stahl: Schutzpflichten im Völkerrecht – Ansatz einer Dogmatik, Berlin, Heidelberg, 2012, S. 55. 80 Ibid. Einleitung 34 rechtsverständnisses orientieren muss, um so der Dynamik von Menschenrechten gerecht zu werden.81 Im Rahmen der völkerrechtlichen Auslegung sind ferner die historischen Dokumente ergänzend hinzuzuziehen.82 Diese können allerdings nur dann Berücksichtigung finden, wenn die bereits dargestellten Auslegungsmethoden zu keinem nachvollziehbaren Ergebnis führen oder die bereits durch Auslegung gesammelten Erkenntnisse bestätigt werden.83 In dieser Arbeit wurden vor allem die sogenannten travaux préparatoires der VN BRK herangezogen, die insbesondere aus den vorbereitenden Unterlagen des Ad Hoc Komitees und den Berichten der Zivilgesellschaft sowie weiterer Teilnehmer_innen der Vertragsverhandlungen bestehen.84 Um eine umfassende Darstellung vornehmen zu können, wurden für die Erstellung dieser Arbeit die Allgemeinen Bemerkungen und Abschlie- ßenden Bemerkungen des Fachausschusses analysiert und die bisher vorhandenen Kommentare zur VN BRK herangezogen. Um den Inhalt des Art. 28 Abs. 2 VN BRK zu bestimmen, war es ferner notwendig, andere internationale Abkommen miteinzubeziehen.85 Aus diesem Grund wurden auch unter anderem die Dokumente des Fachausschusses der VN für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, nachfolgend Sozialausschuss) berücksichtigt. Im weiteren Verlauf des Teil 1 werden schließlich die gewonnenen Erkenntnisse zusammengeführt und der sich aus Art. 28 Abs. 2 VN BRK ergebende materiell-rechtliche Anspruch auf soziale Sicherung anhand der völkerrechtlichen Auslegungsmethoden bestimmt. Inwieweit die Staaten angehalten sind, Maßnahmen unmittelbar umzusetzen und welche Methoden hierbei angewandt werden können, soll im Anschluss erläutert werden. 81 Hierzu J. G. Merrills: The development of international law by the European Court of Human Rights, 2. Aufl., Manchester, New York, 1995, S. 78 ff.; beispielsweise Hendrik Cremer: Die UN-Kinderrechtskonvention, Geltung und Anwendbarkeit in Deutschland nach der Rücknahme der Vorbehalte, Berlin, 2011, S. 7. 82 Siehe Art. 32 WVK. 83 Unter anderem Cremer (Fn. 81), S. 7. 84 Siehe unter UN Enable: Ad Hoc Committee on a comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/adhoc com.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 85 Siehe Art. 31 Abs. 3 lit. c WVK. D. Methodik und Gang der Arbeit 35 Methodik und Gang der Arbeit - Teil 2 In der Praxis sind neben den universalen völkerrechtlichen Verträgen vor allem auch die regionalen Menschenrechtsverträge von erheblicher Bedeutung. Da im Rahmen dieser Studie jedoch ein Rechtsvergleich auf der Grundlage der VN BRK vorgenommen werden soll, wird auf eine ausführliche Darstellung des regionalen Völkerrechts verzichtet. Dennoch wird aus Gründen der Vollständigkeit in Teil 2 ein kurzer Überblick über das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen im regionalen Völkerrecht Afrikas gegeben. Bei dem anschließenden Rechtsvergleich (Teil 3) wird auf dieses allerdings kein Bezug genommen. Methodik und Gang der Arbeit - Teil 3 In Teil 3 dieser Arbeit soll anhand eines Mikrovergleichs86 der status quo des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen im Sinne des Art. 28 Abs. 2 VN BRK in den englischsprachigen Ländern Ghana und Uganda untersucht werden. Die Vergleichsländer weisen ähnliche gesellschaftliche und politische Strukturen auf, die auf dem sogenannten common-law System basieren.87 Beide sind Mitgliedstaaten der VN BRK,88 verfügen seit 2006 über Gesetze zur Regelung der Rechte von Menschen mit Behinderungen und haben in den vergangenen Jahren zahlreiche Programme zur Implementierung des Menschenrechts auf soziale Sicherung umgesetzt.89 Eine weitere Parallele ist in der starken Fragmentierung der nationalen sozialen Sicherungssysteme zu sehen.90 Anhand der funktiona- 86 Mikrovergleiche konzentrieren sich auf die Beantwortung einzelner Fragestellungen oder Rechtsprobleme, siehe Konrad Zweigert/ Hein Kötz: Einführung in die Rechtsvergleichung, Auf dem Gebiete des Privatrechts, 3. Aufl., Tübingen, 1996, S. 4 f.; Stephan Seiwerth: Einführung in die Methodik des Rechtsvergleichs, JURA - Juristische Ausbildung, 6/2016, S. 596–602, 597. 87 Mubangizi (Fn. 24), S. 15; siehe auch Christian Okeke: The use of international law in the domestic courts of Ghana and Nigeria, Arizona Journal of International & Comparative Law, 2/2015, S. 371–430, 382 f.; Crosby (Fn. 66), S. 115. 88 Siehe hierzu Teil 3 B. I. 1. Die Ratifizierung menschenrechtlicher Abkommen in Ghana und Uganda unter Berücksichtigung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen. 89 Siehe hierzu Teil 3 Die Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda im Lichte von Art. 28 Abs. 2 VN BRK. 90 Ibid. Einleitung 36 len rechtsvergleichenden Methode91 sollen die bisherigen Umsetzungsakte zur Gewährung eines Rechts auf soziale Sicherung in Ghana und Uganda dargestellt werden. Die aus dem Rechtsvergleich gewonnenen Erkenntnisse werden ferner auch unter Berücksichtigung des in Teil 1 konkretisierten Inhalts des Art. 28 Abs. 2 VN BRK betrachtet. Der Autor dieser Studie hielt sich in den Jahren 2014 und 2015 für mehrere Forschungsaufenthalte in Ghana, Uganda und im Senegal92 auf. In diesem Zusammenhang traf er zahlreiche Mitarbeiter_innen national und regional tätiger Nichtregierungsorganisationen sowie (ehemalige) staatliche Angestellte, wie etwa Henry Seidu Daanaa (ehemaliger ghanaischer Minister for Chieftaincy and Traditional Affairs), der als erster Politiker mit einer visuellen Beeinträchtigung ein Ministeramt in Ghana bekleidete.93 Der Autor besuchte mehrere staatliche und private Psychiatrien94 und Krankenhäuser, zahlreiche Selbstvertretungsorganisationen (auch in den ländlichen Regionen) sowie für den Schutz von Menschen mit Behinderungen zuständige staatliche Einrichtungen. Die in diesen Gesprächen gewonnenen Erkenntnisse sind zum Teil auch in diese Studie eingeflossen und durch entsprechende Verweise im Fußnotenapparat kenntlich gemacht. 91 Zweigert/ Kötz (Fn. 86), S. 33. 92 Im Senegal war mit der African Decade of Persons with Disabilities (heute African Disability Alliance) einer der größten regionalen afrikanischen Zusammenschlüsse von Nichtregierungsorganisationen ansässig. 93 Henry Seidu Daanaa war von 2013 bis 2017 ghanaischer Minister for Chieftaincy and Traditional Affairs. 94 Human Rights Watch hat in derartigen Einrichtung (speziell in dem auch vom Autor dieser Studie besuchten Mount Horeb Prayer Camp in Ghana) erhebliche Menschenrechtsverletzungen festgestellt, vgl. Medi Ssengooba: Like a death sentence, Abuses against persons with mental disabilities in Ghana, Human Rights Watch, New York, 2012. D. Methodik und Gang der Arbeit 37 Das Menschenrecht auf soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung Die Diskriminierung und Stigmatisierung von Menschen mit Behinderungen ist in vielen Kulturen historisch tief verankert.95 Sie wurden und werden weltweit verfolgt und missbraucht, oftmals sogar gezielt getötet.96 Die Abweichung von gesellschaftlichen Normen ist häufig dafür verantwortlich, dass Menschen mit Behinderungen nur selten als vollwertige Mitglieder der Gesellschaft anerkannt und aus ihr ausgeschlossen werden.97 Gesetze und sonstige Legislativakte im Zusammenhang mit Behinderung orientieren sich häufig an den ‚Besonderheiten‘ der Menschen und haben bisweilen zur Folge, dass Rechte erheblich eingeschränkt oder Menschen mit Behinderungen lediglich als Empfänger_innen von Sozialleistungen angesehen werden.98 Gesellschaftliche Teilhabe und Inklusion waren und sind nur selten Gegenstand rechtlicher Regulierungen, was die Wahrnehmung grundlegender Menschenrechte dieser Personengruppe erschwert oder gar verhindert. Teil 1: A. 95 Committee on Economic, Social and Cultural Rights: General Comment No. 5: Persons with disabilities, E/1995/22, 09.12. 1994, Para. 15; Kayess/ French (Fn. 23), S. 13. 96 Vgl. Abbay (Fn. 9), S. 50 f.; Kamga (Fn. 9), S. 229; Heléne Combrinck/ Lawrence Mute: Developments regarding disability rights during 2013: The African Commission on Human and Peoples' Rights, African Disability Rights Yearbook, 2014, S. 309–317; United States Department of State - Bureau of Democracy, Human Rights and Labor: Country reports on human rights practices for 2013 - Ghana, http://w ww.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm?year=2013&dlid=2201 19, S. 20 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018; Priscila Rodriguez: Twice violated, Abuse and denial of sexual and reproductive rights of women with psychosocial disabilities in Mexico, Disability Rights International, Washington D.C., 2015, S. 11; World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 59. 97 Unter anderem Abbay (Fn. 9), S. 105; Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Social protection investment case, Kampala, 2016, S. 58; JMK Research Consulting: Contextual analysis of the disability situation in Ghana, Accra, 2008, S. 35. 98 Abbay (Fn. 9), S. 14; Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), iii; Katsui (Fn. 20), S. 23. 38 Die VN BRK sollte diesen Defiziten entgegenwirken und wurde zu einem Meilenstein in der Geschichte der Menschenrechte. So sieht die Konvention erstmalig im internationalen Menschenrechtsschutz die Möglichkeit einer Mitgliedschaft von regionalen Organisationen, wie der Europäischen Union, vor und verpflichtet die Staaten zur Einrichtung einer unabhängigen nationalen Monitoringstelle (Art. 33 VN BRK) sowie zur Beachtung der Vorschriften der VN BRK in den Prozessen der internationalen Zusammenarbeit (Art. 32 VN BRK).99 Die Konvention basiert primär auf dem Schutz dieser besonders stark marginalisierten Gruppe und hebt die Notwendigkeit ihrer Berücksichtigung bei der Umsetzung grundlegender und bereits etablierter Menschenrechte hervor. Hierbei enthält die VN BRK zahlreiche neue Konzepte und Ideen und entwickelt so das bestehende Menschenrechtssystem fort. Internationale Behindertenpolitik vor der VN BRK Der Beginn der internationalen Behindertenpolitik geht zurück auf die Zeit nach dem ersten Weltkrieg. Die Bemühungen global soziale Gerechtigkeit zu schaffen, waren dabei zunächst eng mit der finanziellen Absicherung von Arbeitnehmer_innen verknüpft. Mit dem Ziel, Arbeits- und Sozialnormen zu formulieren, die von den einzelnen Mitgliedstaaten umgesetzt werden sollten, wurde 1919 die International Labour Organization (nachfolgend ILO) gegründet.100 Die ILO verabschiedete 1925 mit der Workmen‘s Compensation (Minimum Scale) Recommendation101 ein erstes Dokument, das den Schutz von Arbeitnehmer_innen mit Beeinträchtigungen in den Mittelpunkt stellt. Dieses Dokument sieht Ausgleichszahlungen für Arbeitnehmer_innen im Falle von Arbeitsunfähigkeit vor, sofern eine langfristige Funktionseinschränkung auf eine arbeitsbedingte Verletzung zurückzuführen ist. Die ILO schuf so ein erstes Schutzinstrument für Menschen mit Behinderungen (ohne jedoch den Begriff der Behinderung zu verwenden), das nach dem heutigen Verständnis dem Recht auf soziale Sicherung zuzuordnen ist. I. 99 Zu den weiteren Besonderheiten der VN BRK siehe Theresia Degener: 10 years of Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Netherlands Quarterly of Human Rights, 3/2017, S. 152–157, 152 f. 100 Vgl. Präambel Verfassung der ILO. 101 ILO Recommendation Nr. 22, verabschiedet am 10.06.1925. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 39 Der Begriff der Behinderung wurde schließlich erstmalig explizit in der ILO Employment (Transition from War to Peace) Recommendation102 von 1944 erwähnt. Berufliche Eingliederung und Beratung, Ausbildungsangebote und die Gewährung von medizinischen Leistungen sollten Arbeitnehmer_innen mit Behinderungen unabhängig vom Ursprung der Beeinträchtigung angeboten werden und sollten den Leistungsberechtigten auch dann zustehen, wenn diese aufgrund von außerberuflichen Aktivitäten entstanden ist. Die Gewährung sollte ausschließlich in Abhängigkeit von der ‚Arbeitsfähigkeit‘ der Arbeitnehmer_innen erfolgen. Weitere ILO Dokumente knüpften an derartige Konzepte an und stärkten die Rechte von Arbeitnehmer_innen mit Behinderungen. Auch wenn sie sich immer noch grundsätzlich eines wohlfahrtsbasierten Ansatzes bedienten,103 waren sie zukunftsweisend für die weitere Entwicklung der Behindertenrechte.104 Nach ihrer Gründung Mitte der 1940er Jahre verabschiedeten die VN diverse Menschenrechtsabkommen, in denen der gesonderte Schutz von Menschen mit Behinderungen zunächst nur eine untergeordnete Rolle spielte. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (nachfolgend AEMR) von 1948105 ist das erste, wenn auch zunächst rechtlich unverbindliche, Dokument der VN zum Schutze der Menschenrechte, welches das Tatbestandsmerkmal der Behinderung („disability“) beinhaltet.106 Nach Art. 25 AEMR sollen die Staaten sicherstellen, dass Menschen ein Recht auf soziale Sicherheit haben, wenn sie beispielsweise aufgrund einer Behinderung nicht in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt selbst zu finanzieren. Die Norm orientiert sich somit an den vorherigen ILO Dokumenten und greift soziale Gerechtigkeit als Menschenrechtsthema auf. 102 ILO Recommendation Nr. 71, verabschiedet am 12.05.1944. 103 ILO Recommendations Nr. 79 (Medical Examination of Young Persons Recommendation, 1946); Nr. 83 (Employment Service Recommendation, 1948); Nr. 99 (Vocational Rehabilitation [Disabled] Recommendation, 1955); Nr. 111 (Discrimination [Employment and Occupation] Recommendation, 1958); Nr. 150 (Human Resources Development Recommendation, 1975); Nr. 168 (Vocational Rehabilitation and Employment [Disabled Persons] Recommendation, 1983); Nr. 195 (Human Resources Development Recommendation, 2004). 104 Theresia Degener: Disabled persons and human rights: The legal framework. In: Theresia Degener, Yolan Koster-Dreese (Hrsg.), Human rights and disabled persons, Essays and relevant human rights instruments, Dordrecht, Boston, 1995, S. 9–39, 22. 105 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, verabschiedet am 10.12.1948, General Assembly resolution 217. 106 In der deutschen Fassung wird der Begriff ‘Invalidität’ verwendet. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 40 Die völkerrechtlich verbindlichen und zentralen Menschenrechtsverträge der VN von 1966, der Internationale Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachfolgend IPwskR)107 und der Internationale Pakt für bürgerliche und politische Rechte (nachfolgend IPbpR)108, gehen hingegen nicht auf die erhebliche Stigmatisierung und Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen ein, da davon ausgegangen wurde, dass die Universalität der Menschenrechte ausreichend Schutz gewähren würde. Menschenrechte sollten für alle gelten und spezifische Schutzmaßnahmen für besonders benachteiligte Bevölkerungsgruppen somit nicht erforderlich sein. Aufgrund des zunehmend an Aufmerksamkeit gewinnendem Problems der Stigmatisierung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen109 verabschiedeten die VN 1971 die Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons110 (nachfolgend UN DRMRP) und erkannten erstmalig eine enge Verbindung von Behinderung und Menschenrechten in einem eigenständigen Dokument an.111 Dieses griff auf eine im Jahr 1968 von Nichtregierungsorganisationen verabschiedete Absichtserklärung zurück, in der die Gleichstellung zwischen mental beeinträchtigten Menschen und Menschen ohne Beeinträchtigungen vorgesehen war,112 und leitete den Wandel zu einem menschenrechtsbasierten Ansatz ein.113 107 Internationale Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, verabschiedet am 16.12.1966, in Kraft getreten am 03.01.1976. 108 Internationale Pakt für bürgerliche und politische Rechte, verabschiedet am 16.12.1966, in Kraft getreten am 23.03.1976. 109 Perlin berichtet, dass Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen stärker als andere Menschen mit Behinderungen von Stigmatisierung betroffen sind, Michael L. Perlin: International human rights and comparative mental disability law: The role of institutional psychiatry in the suppression of political dissent, Israel Law Review, 3/2006, S. 69–97, 73. 110 Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons, verabschiedet am 20.12.1971. 111 Kanter (Fn. 2), S. 253 f. 112 1968 wurde in Jerusalem von der International League of Societies for the Mentally Handicapped die Declaration on the General and Special Rights of Mentally Retarded Persons verabschiedet, die jedoch als Erklärung von Nichtregierungsorganisationen keine rechtlich verbindliche Wirkung hat, siehe Stanley Herr: From wrongs to rights: international human rights and legal protection. In: Stanley S. Herr, Lawrence O. Gostin, Harold Hongju Koh (Hrsg.), The human rights of persons with intellectual disabilities, Different but equal, Oxford, New York, 2003, S. 115–150, 120. 113 Gerard Quinn/ Theresia Degener: The application of moral authority: The shift to the human rights perspective on disability through United Nations "soft” law, A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 41 1975 beschlossen die VN die Declaration on the Rights of Disabled Persons114 (nachfolgend UN DRDP), die an die UN DRMRP anknüpft. Diese Erklärung erfasst nicht nur Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen, sondern alle Menschen, die eine Behinderung haben. Zudem enthält sie erstmalig eine Definition von Behinderung von völkerrechtlicher Bedeutung: “The term ‘disabled person’ means any person unable to ensure by himself or herself, wholly or partly, the necessities of a normal individual and/or social life, as a result of deficiency, either congenital or not, in his or her physical or mental capabilities.”115 Darauf abzustellen, dass die Person nicht befähigt ist („unable to ensure“), das Kriterium „normal“ zu erfüllen, impliziert eine Differenzierung in der Wertigkeit eines Individuums und zeigt den grundsätzlich diskriminierenden Charakter des Dokuments, obwohl dieses insbesondere der Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen entgegenwirken sollte. Dennoch gelang es durch die Verbindung von Menschenrechten und Behinderung mit der UN DRDP einen wichtigen Schritt in Richtung Anerkennung der Rechte von Menschen mit Behinderungen zu gehen und so die internationale Behindertenpolitik grundlegend neu auszurichten. Die Aufforderung an die Staatengemeinschaft, Ansprüche wie die Garantie der zivilen und politischen Rechte (Art. 4 UN DRDP), das Recht auf medizinische Behandlung (Art. 6 UN DRDP) oder auf soziale Sicherheit (Art. 7 UN DRDP) zu gewähren, verdeutlicht das Bewusstsein für eine bis dahin mangelhafte und problembehaftete Umsetzung der Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie die Notwendigkeit eines internationalen Abkommens. In den weiteren Jahren rückten die Rechte von Menschen mit Behinderungen immer weiter in den Fokus der internationalen Politik. Erstmalig wurden in den 1980er Jahren Versuche unternommen, einen verbindlichen Menschenrechtsvertrag zu entwickeln, der sich ausschließlich mit den Rechten von Menschen mit Behinderungen beschäftigt.116 Zu diesem Zeitpunkt konnte sich die internationale Gemeinschaft allerdings noch Human rights and disability, The current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of disability, New York, Genf, 2002, S. 29–46, 30. 114 Declaration on the Rights of Disabled Persons, verabschiedet am 09.12.1975. 115 Art. 1 UN DRDP. 116 Kayess/ French (Fn. 23), S. 15 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 42 nicht auf ein verbindliches Abkommen einigen, was insbesondere damit begründet wurde, dass die bereits bestehenden universalen Verträge einen ausreichenden Schutz der Menschenrechte gewährleisten würden.117 Dennoch war dieses Jahrzehnt richtungsweisend für die weitere Entwicklung der Behindertenrechte auf der ganzen Welt. Zunächst wurde das Jahr 1981 von der Generalversammlung der VN zum International Year of Disabled Persons118 ausgerufen. Dies hatte zwar keine unmittelbar rechtliche Relevanz, wurde aber zum Anlass genommen, zahlreiche Resolutionen119 und weitere Maßnahmen zu beschließen. So wurde eine Vielzahl von Forschungsprojekten, Programmen und Konferenzen durchgeführt, die für die weitere Entwicklung der Rechte von Menschen mit Behinderungen große Bedeutung hatten.120 Gesellschaftliche Partizipation, der barrierefreie Zugang zu öffentlichen Gebäuden oder aber auch angemessene Transportsysteme wurden erstmalig thematisiert. 1982 wurde schließlich das World Programme of Action concerning Disabled Persons (nachfolgend WPA) kraft VN Resolution verabschiedet.121 Rehabilitative und präventive Maßnahmen knüpften am Individuum an und unterstrichen so die gleichbleibend hohe Bedeutung des am medizinischen Modell orientierten Ansatzes.122 Dennoch wurde die steigende Relevanz der Verknüpfung von Menschenrechten mit dem Schutz von Menschen mit Behinderungen durch den verstärkten Fokus des WPA auf die Förderung von Gleichheit 117 Vgl. Abbay (Fn. 9), S. 15. 118 International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 16.12.1976, A/RES/ 31/123. 119 Dies wird unter anderem auch durch die Vielzahl der verschiedenen Resolutionen deutlich, die Bezug auf das International Year of Disabled Persons nahmen: International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 16.12.1977, A/RES/ 32/133; International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 20.12.1978, A/RES/33/170; International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 17.12.1979, A/RES/34/154; International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 11.12.1980, A/RES/35/133; International Year of Disabled Persons, verabschiedet am 08.12.1981, A/RES/36/77. 120 United Nations: The United Nations and persons with disabilities, The first 50 years, http://www.un.org/esa/socdev/enable/dis50y00.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 121 World Programme of Action concerning Disabled Persons, verabschiedet am 03.12.1982, A/RES/37/52. In der Abschlussresolution des International Year of Disabled Persons von 1981 (A/RES/36/77) wird verdeutlicht, dass die Staatengemeinschaft die Finalisierung des World Programmes of Action concerning Disabled Persons forderte (Art. 8). 122 Siehe hierzu Teil 1 A. III. Rechtsbegriff ‚Behinderung‘. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 43 immer deutlicher.123 Im Rahmen des Beschlusses zum WPA wurde schließlich die United Nations Decade of Disabled Persons ausgerufen, die von 1983 bis 1992 andauerte. In diesem Zeitraum sollte insbesondere ein Bewusstsein für einen rechtebasierten Umgang mit Menschen mit Behinderungen geschaffen und die Umsetzung des WPA gewährleistet werden.124 Zum Ende der Dekade wurden 1991 die Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health Care125 erlassen, welche Schutzmechanismen und Behandlungsstandards für Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen enthalten, aber als soft law ebenfalls nur politische Wirkung entfalten können.126 Durch diese Leitsätze sollten Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen fundamentale Freiheiten und Grundrechte gewährt werden. Sie stellten als erstes völkerrechtliches Dokument eine Verbindung zwischen der Behandlung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen (in gesonderten Einrichtungen) und der systematisierten Verletzung von Menschenrechten (beispielsweise durch Zwangssterilisation127) her.128 Mit der Verabschiedung der Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities129 (nachfolgend Standard Rules) galt seit 1993 ein neues Abkommen als zentrales Völkerrechtsdokument zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen.130 Sie basieren auf den Grundsätzen des WPA und der bisherigen Menschenrechtsverträge und wurden von Menschen mit Behinderungen aktiv mitgestaltet.131 Die 123 Vgl. Präambel World Programmes of Action concerning Disabled Persons; hierzu Abbay (Fn. 9), S. 94 f. 124 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 9. 125 Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health Care, verabschiedet am 17.12.1991, A/RES/46/119. 126 Degener (Fn. 104), S. 27; vgl. Kayess/ French (Fn. 23), S. 15. 127 Vgl. Prinzip 11, Absatz 12 Principles for the Protection of Persons with Mental Illness and the Improvement of Mental Health Care. 128 Vgl. Degener (Fn. 104), S. 27. 129 Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities, verabschiedet am 20.12.1993, A/RES/48/96. 130 Vgl. Abbay (Fn. 9), S. 95. 131 Vgl. Herr (Fn. 112), S. 124; Abbay (Fn. 9), S. 95 f.; Degener (Fn. 104), S. 12; Gerard Quinn: The International Covenant on Civil and Political Rights and disability: A conceptual framework. In: Theresia Degener, Yolan Koster-Dreese (Hrsg.), Human rights and disabled persons, Essays and relevant human rights instruments, Dordrecht, Boston, 1995, S. 69–93, 74; Marcia Rioux/ Anna Carbert: Human rights and disability: The international context, Journal on Developmental Disabilities, 2/2003, S. 1–14, 5 f.; Kanter (Fn. 2), S. 256. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 44 Standard Rules leiteten den Wechsel vom medizinischen zum sozialen Modell von Behinderung ein132 und wurden von vielen Staaten als Grundlage für die nationale Gesetzgebung genutzt.133 Der Zugang zu Informationen, Kommunikationsmitteln und Bildung sowie gleiche Bedingungen im Arbeitsleben sollten wichtige Elemente sein, um das Ziel der Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen zu erreichen. Trotz ihrer rechtsunverbindlichen Wirkung134 stellen die Standard Rules sicherlich einen wichtigen Wendepunkt in der Geschichte der Rechte von Menschen mit Behinderungen dar, auch wenn sie in ihrer konkreten Ausgestaltung sicherlich noch nicht den heutigen menschenrechtlichen Anforderungen entsprechen. So wird beispielsweise noch die Eröffnung von Sonderschulen gefordert (Rule 6).135 Wie progressiv das Dokument zum damaligen Zeitpunkt aber dennoch war, wird unter anderem auch daran deutlich, dass von der sozialen Sicherheit (Rule 8) auch die Familienmitglieder profitieren und die Mehrkosten aufgrund einer Behinderung bei der Kalkulation der zu gewährenden Leistungen berücksichtigt werden sollen. Hierbei gilt jedoch zu beachten, dass soziale Sicherheit für Menschen mit Behinderungen im Sinne der Standard Rules als Instrument zur Reintegration in den Arbeitssektor und somit nicht als universales Recht zu verstehen ist.136 Darüber hinaus wurde mit der Verabschiedung der Standard Rules erstmalig ein Sonderberichterstatter eingesetzt, der ausschließlich über die Einhaltung der Rechte von Menschen mit Behinderungen berichten sollte.137 132 Vgl. Degener (Fn. 104), S. 10; Kayess/ French merken allerdings an, dass zahlreiche Maßnahmen weiterhin auf die medizinische Behandlung von Menschen mit Behinderungen abzielten, Kayess/ French (Fn. 23), S. 16. 133 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 10 f.; Degener (Fn. 4), S. 890 f. 134 Yanghee Lee: Expanding human rights to persons with disabilities: Laying the groundwork for a twenty-first century movement, Pacific Rim Law & Policy Journal, 18/2009, S. 283–292, 285; Rioux/ Carbert (Fn. 131), S. 5; Degener (Fn. 4), S. 890 f. 135 Ortoleva merkt an, dass ein tatsächlich menschenrechtsbasierter Ansatz erstmalig mit der Verabschiedung der VN BRK Berücksichtigung fand, Stephanie Ortoleva: Women with disabilities: The forgotten peace builders, Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review, 2010, S. 83–142, 87. 136 Siehe beispielsweise Rule 8 Abs. 4 – 7 Standard Rules. 137 Kanter (Fn. 2), S. 256; Abbay (Fn. 9), S. 97; Katsui (Fn. 20), S. 116. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 45 Die Entstehung der VN BRK Nachdem bis dahin alle Versuche gescheitert waren, einen international verbindlichen Vertrag zum Schutz von Menschen mit Behinderungen zu beschließen, konnten Anfang des 21. Jahrhunderts neue Verhandlungen aufgrund der Initiative Mexikos138 beginnen.139 Die Staatengemeinschaft stellte fest, dass die bisherigen menschenrechtlichen Dokumente keinen ausreichenden Schutz dieser stark marginalisierten Minderheit gewährleisteten und anhaltende und schwerwiegende Menschenrechtsverstöße gegen Menschen mit Behinderungen durch die bestehenden Instrumente nicht verhindert werden konnten.140 Am 19. Dezember 2001 beschloss die Generalversammlung der VN die Einsetzung eines Ad Hoc Komitees,141 das Entwürfe für ein mögliches Menschenrechtsabkommen zum Schutz von Menschen mit Behinderungen erstellen sollte.142 Es war die Aufgabe des Ad Hoc Komitees, einen Vertragstext zu entwickeln, der die volle und effektive Wahrnehmung aller bestehenden Menschenrechte sicherstellen sollte, ohne dabei neue Rechte zu gestalten.143 Nach insgesamt acht Verhandlungsrunden und langen Diskussionen der unterschiedlichen Interessenvertreter_innen wurden der II. 138 Die Umsetzung der VN BRK bereitet Mexiko aus unterschiedlichen Gründen jedoch große Schwierigkeiten, hierzu Hannah Elisabeth Kahler: Mexiko, Guter Wille und Umsetzungsprobleme. In: Helmut Reifeld, Maria Michalk (Hrsg.), Auf dem Weg zur Inklusion, Zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in den G20-Ländern, Bonn, 2012, S. 229–242, 229. 139 Vgl. Kayess/ French (Fn. 23), S. 17; Abbay (Fn. 9), S. 79 f.; Lee (Fn. 134), S. 283; Nyombi/ Kibandama (Fn. 69), S. 87. Bereits in den 1980er und 1990er Jahren haben sich Staaten, wie Italien oder Schweden, bemüht, ein entsprechendes internationales Abkommen anzustoßen, siehe Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 10; Kayess/ French (Fn. 23), S. 15 f.; Herr (Fn. 112), S. 130. 140 Hierzu Jochen von Bernstorff: Menschenrechte und Betroffenenrepräsentation: Entstehung und Inhalt eines UN-Antidiskriminierungsübereinkommens über die Rechte von behinderten Menschen, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 2007, S. 1041–1063, 1041 f.; Frances Gibson: "The convention on the rights of persons with disabilities": The response of the clinic, International Journal of Clinical Legal Education, 2011, S. 11–24, 12. 141 United Nations: Comprehensive and integral international convention to promote and protect the rights and dignity of persons with disabilities, A/RES/ 56/168, 19.12.2001. 142 Ibid., Para. 1. 143 Schulze (Fn. 30), S. 18; Kayess/ French (Fn. 23), S. 20; Theresia Degener: Die UN- Behindertenrechtskonvention - ein neues Verständnis von Behinderung. In: Theresia Degener, Elke Diehl (Hrsg.), Handbuch Behindertenrechtskonvention, Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 46 Vertragstext und das dazugehörige Fakultativprotokoll144 der Generalversammlung der VN vorgelegt. Beide Dokumente wurden am 13. Dezember 2006 angenommen und zum frühestmöglichen Zeitpunkt, im März 2007, von zahlreichen Staaten unterzeichnet.145 Insgesamt gibt es inzwischen 181 Mitgliedstaaten der VN BRK.146 Die Konvention trat am 03. Mai 2008 in Kraft.147 Auch die Zivilgesellschaft hat bei der inhaltlichen Gestaltung der Konvention maßgeblich mitgewirkt.148 So bildeten zwölf zivile Vertreter_innen einen Teil des vierzigköpfigen Ad Hoc Komitees und hatten dabei das gleiche Stimmrecht wie die staatlichen Vertreter_innen.149 Zivile Veranstaltungen wie der im Jahr 2000 durchgeführte NGO Summit on Disability in Beijing, die erste globale Konferenz der Nichtregierungsorganisationen mit einem spezifischen Fokus auf die Bedürfnisse der Menschen mit Behinderungen, hoben Aspekte wie die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen hervor, die sich schließlich im Konventionstext manifestieren konnten.150 Teilhabe als Menschenrecht - Inklusion als gesellschaftliche Aufgabe, Bonn, 2015, S. 55–74, 59. 144 Optional Protocol to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, verabschiedet am 13.12.2006, in Kraft getreten am 03.05.2008. 145 Im Vergleich zu anderen Menschenrechtsverträgen wird von einer Rekordzahl an unterzeichnenden Staaten gesprochen, vgl. Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. iii; Degener (Fn. 99), S. 152 f. 146 United Nations: Treaty collection - status of treaties, https://treaties.un.org/Pages/ ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-15&chapter=4&lang=en, zuletzt geprüft am 29.03.2020. Dem Faultativprotokoll sind derzeit 96 Staaten beigetreten. 147 Dies ergibt sich aus Art. 45 VN BRK; siehe Lee (Fn. 134), S. 283; Abbay (Fn. 9), S. 103. 148 Der Einfluss der Zivilgesellschaft wird von zahlreichen Autoren deutlich stärker als bei anderen Menschenrechtsverträgen eingeschätzt, unter anderem Gibson (Fn. 140), S. 13; Peter Mittler: The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: Implementing a paradigm shift. In: Edurne Garcia-Iriarte, Roy Mc- Conkey, Robbie Gilligan (Hrsg.), Disability and human rights, Global perspectives, London, New York, 2016, S. 33–48, 34; Flynn (Fn. 20), S. 16; Schulze (Fn. 30), S. 19; Nyombi/ Kibandama (Fn. 69), S. 87. Zivile Vertreter aus Entwicklungsländern waren deutlich unterrepräsentiert, von Bernstorff (Fn. 140), S. 1054 f. 149 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1053. 150 Die sogenannte Bejing Declaration of Rights of People with Disabilities in the New Century sollte als Grundlage für ein Abkommen zum Schutze der Menschen mit Behinderungen dienen, siehe Kanter (Fn. 2), S. 264. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 47 Rechtsbegriff ‚Behinderung‘ „Disability is complex, dynamic, multidimensional, and contested.“151 Die Diversität von Behinderungen macht es schwierig, eine einheitliche Definition zu schaffen, die der Komplexität des Begriffs und seiner Bedeutung gerecht wird. Behinderungen, insbesondere solche, die entweder auf physische oder auf psychische Beeinträchtigungen zurückzuführen sind, unterscheiden sich in aller Regel in Ursache und Wirkung. Ein Mensch mit einer mentalen Beeinträchtigung sieht sich tagtäglich mit anderen Herausforderungen konfrontiert als ein Mensch mit einer umweltbedingten Behinderung. Eine präzise Legaldefinition von Behinderung kann einen ersten konkreten rechtlichen Rahmen schaffen und Einfluss auf die inhaltliche Ausrichtung von Gesetzen haben.152 Die Verwendung von diskriminierender Sprache kann zum Beispiel bereits den diskriminierenden Charakter eines Gesetzes unterstreichen.153 Wird Behinderung als Defizit verstanden, bedeutet dies, dass Maßnahmen getroffen werden müssen, die auf individuelle Anpassungen abzielen. Wird Behinderung als Teil der menschlichen Diversität verstanden, kann diese nicht Grund für Ungleichbehandlungen und für notwendig empfundene Anpassungen sein. Es ist wenig überraschend, dass sich die Definitionen von Behinderung von Staat zu Staat unterscheiden,154 aber, abhängig von den jeweiligen Rechtsgebieten, auch innerhalb der Landesgrenzen stark differieren.155 Während einige Staaten III. 151 World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 3. 152 Vgl. Adam McBeth/ Justine Nolan/ Simon Rice: The international law of human rights, Melbourne, 2011, S. 474. 153 Menschen mit Behinderungen werden beispielsweise in Bangaldesch und China als ‚abnormal‘ bezeichnet, siehe Michael L. Perlin: Promoting social change in Asia and the Pacific: The need for a disability rights tribunal to give life to the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, The George Washington International Law Review, 1/2012, S. 1–37, 13 f. Der Mental Health Act Uganda 1964 aus Uganda bezeichnet die Zielgruppe als „persons of unsound mind“ und „idiots“, siehe Teil 3 C. II. 3. b) Psychosoziale Versorgung. 154 Kanter (Fn. 2), S. 250, vgl. Perlin (Fn. 153), S. 13 f. 155 Vgl. Edurne Garcia-Iriarte: Models of disability. In: Edurne Garcia-Iriarte, Roy McConkey, Robbie Gilligan (Hrsg.), Disability and human rights, Global perspectives, London, New York, 2016, S. 10–32, 11; Degener (Fn. 4), S. 907; Valentine Dyckerhoff: Behinderung und Gerechtigkeit, Demokratische Gleichheit für die gerechtigkeitstheoretische Inklusion von Menschen mit Schädigungen auf Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 48 auf eine Definition von Behinderung gänzlich verzichten,156 sehen andere einen relativ engen Behindertenbegriff vor und schließen bestimmte Formen von Behinderung aus.157 Um den Begriff der Behinderung greifbar und bestimmbar machen zu können, wurden in der Vergangenheit ‚Modelle‘ von Behinderung herangezogen. Diese Modelle können ihrem Ursprung nach keine Grundlage für eine Definition von Behinderung bieten und zielen eher auf die Darstellung von Systemen als auf eine konkrete und feststehende Beschreibung ab. Dennoch wird immer wieder versucht, aus den Modellen konkrete Merkmale abzuleiten, um so unter dem Begriff der Behinderung subsumieren zu können. Nachfolgend sollen die wichtigsten Modelle in Kürze dargestellt werden. Medizinisches Modell von Behinderung Lange Zeit wurde von Politik und Wissenschaft in vielen Ländern und auf internationaler Ebene das medizinische Modell zur Gestaltung von Gesetzen zum Schutz von Menschen mit Behinderungen herangezogen.158 Dieses Modell geht von einer Behinderung aus, wenn eine biomedizinische Fehlfunktion vorliegt.159 Das Individuum weicht aufgrund einer individuellen Beeinträchtigung, die die Folge einer Krankheit oder Verletzung sein 1. der Basis eines interaktionistischen Modells von Behinderung, Berlin, 2013, S. 14. 156 Durch den Verzicht auf eine Definition wird das Risiko eines diskriminierenden persönlichen Anwendungsbereichs vermieden, Degener (Fn. 4), S. 908. 157 Ein besonders enges Verständnis von Behinderung liegt beispielsweise in Äthiopien vor, Kanter (Fn. 2), S. 250. Dort werden unter anderem Menschen mit einer mentalen Beeinträchtigung von dem verwendeten Behindertenbegriff nicht erfasst. 158 Vgl. Gibson (Fn. 140), S. 13; Handicap International: Rights in action, Good practices for local governance in West-Africa, Benin, Burkina Faso, Mali, Niger, Senegal, Sierra Leone, Togo, Dakar, 2010, S. 21; Theresia Degener: A new human rights model of disability. In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 41–60, 42. 159 Vgl. Christopher Boorse: Health as a theoretical concept, Philosophy of Science, 4/1977, S. 542–573, 547 f.; Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1173; Marianne Hirschberg: Die Klassifikationen von Behinderung der WHO, 2. Aufl., Berlin, 2004, S. 16; United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific: Disability at a glance 2012, Strengthening the evidence base in Asia and the Pacific, New York, 2012, S. 7. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 49 kann,160 vom ‚Normalen‘ ab161 und gilt generell als ‚fehlerhaft‘ und ‚weniger befähigt‘ als ein Mensch ohne Behinderung.162 In der Konsequenz ist es das Subjekt, welches modifiziert und/oder angepasst werden soll.163 Im Unterschied zu anderen Modellen sind individuelle Merkmale der einzige Anknüpfungspunkt um Behinderung erfassen zu können. Im Ergebnis bedeutet dies, dass nach dem medizinischen Modell beispielsweise eine physische Beeinträchtigung einer Behinderung entspricht. Ein durchaus weit verbreiteter Irrtum ist in der Annahme zu sehen, dass sich das medizinische Modell in vielen (Legal-)Definitionen wiederfinden lässt, wenn diese auf medizinische Realitäten wie eine körperliche Beeinträchtigung Bezug nehmen.164 Eine derartige Praxis stellt mitnichten die Umsetzung des medizinischen Modells dar, sondern ist vielmehr als eine Notwendigkeit zu verstehen, um die soziale Realität aufzeigen zu können.165 Laut Degener basiert die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen vor allem auf Vorurteilen, Stigmata und Ignoranz, also auf gesellschaftlichen Aspekten, die zunächst unabhängig von einer medizinischen Deskription von Behinderung sind.166 Soweit beispielsweise Gesetze effektiv die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen fördern, ist der Zweck des Gesetzes nicht in Frage zu stellen, wenn in diesem Behinderung als körperliche Beeinträchtigung definiert wird.167 Generell bedarf es jedoch der Klärung, ob die jeweiligen Vorschriften des Gesetzes 160 Abbay (Fn. 9), S. 36. 161 Boorse (Fn. 159), S. 547 f.; Perlin (Fn. 153), S. 13 f.; United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Fn. 159), S. 7. 162 Boorse (Fn. 159), S. 547 f.; Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1173; Hirschberg (Fn. 159), S. 15. 163 Vgl. Gibson (Fn. 140), S. 13; Degener (Fn. 4), S. 890; Anne Waldschmidt: Disability Studies: Individuelles, soziales und/oder kulturelles Modell von Behinderung?, Psychologie und Gesellschaftskritik, 1/2005, S. 9–31, 15; Quinn/ Degener (Fn. 3), S. 14; Kanter (Fn. 2), S. 251. 164 Beispielsweise Perlin (Fn. 153), S. 13 f.; Katsui (Fn. 20), S. 14. Lachwitz spricht von einem „revolutionärem Paradigmenwechsel“ durch die Verabschiedung der VN BRK, der innerhalb der internationalen Gemeinschaft eine neue „Definition“ von Behinderung langfristig etablieren könnte, siehe Klaus Lachwitz: Präambel. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 64–68, 66 f. 165 Degener (Fn. 4), S. 908 f. 166 Ibid. 167 Degener führt hierzu aus, dass es keinen Sinn machen würde, wenn eine Diskriminierungshandlung in Wechselwirkung mit einer körperlichen Beeinträchtigung (siehe soziales Modell von Behinderung) vorliegen müsste, um den An- Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 50 auf einem defizitorientierten Verständnis von Behinderung basieren und somit effektiv eine Anpassung oder Optimierung des Individuums fordern. Gesetze, die auf dem medizinischen Modell basieren, zielen häufig auf die Behandlung der ‚Behinderung‘ oder die Gewährung von Sozialleistungen ab.168 Sie werden verabschiedet, um individuelle Defizite zu beseitigen und um Menschen mit Behinderungen etwas ‚Gutes‘ zu tun. Menschen mit Behinderungen werden so primär zu Empfänger_innen von wohlfahrtsbasierten Leistungen gemacht. Deren eigener Wille ist nur nachrangig gegenüber dem von der Gesellschaft definierten Wohl des Individuums zu berücksichtigen.169 Die Betroffenen müssen sich somit gegebenenfalls einer rechtlichen Entmündigung beugen und/oder werden unter anderem in Institutionen untergebracht, da derartige Maßnahmen aufgrund einer gesellschaftlichen Wertung als das ‚Beste‘ für die Betroffenen gewertet werden. Diese möglichen Konsequenzen auf der Grundlage der gedanklichen Verbindung von Behinderung mit individualisierbaren Defiziten zeigt bereits die diskriminierende Wirkung dieses Modells auf,170 welche im Ergebnis nicht durch körperliche oder geistige Unterschiedlichkeiten zur gesellschaftlichen Norm gerechtfertigt werden kann. Sie schafft einen negativen Stereotyp und eine damit einhergehende Abwertung des Individuums.171 Soziales Modell von Behinderung Das soziale Modell von Behinderung wurde in den 1970er und 1980er Jahren von Wissenschaftler_innen und der Behindertenbewegung der Vereinigten Staaten von Amerika und Großbritannien stark geprägt172 und hat 2. wendungsbereich für ein Gesetz zum Schutz vor Diskriminierung zu eröffnen, siehe Degener (Fn. 4), S. 908. 168 Vgl. Gibson (Fn. 140), S. 13; Degener (Fn. 4), S. 890; Kanter (Fn. 2), S. 246. 169 Vgl. Degener (Fn. 158), S. 42; Kanter (Fn. 2), S. 251. 170 Degener (Fn. 4), S. 907. 171 United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Fn. 159), S. 7; Kanter (Fn. 2), S. 246. 172 Hierzu Dyckerhoff (Fn. 155), S. 19; siehe auch Kayess/ French (Fn. 23), S. 6; Jenny Morris: Impairment and disability: constructing an ethics of care that promotes human rights, Hypatia, 4/2001, S. 1–16, 4; United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Fn. 159), S. 8; Waldschmidt (Fn. 163), S. 17; Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1176. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 51 sich in den vergangenen Jahren auf internationaler173 sowie teilweise auch auf nationaler Ebene174 durchsetzen können. Es orientiert sich in besonderem Maße an den Interessen und Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen.175 Grundsätzlich wird zwischen zwei voneinander unabhängigen Faktoren unterschieden: ‚impairment‘ (Beeinträchtigung) und ‚disability‘ (Behinderung).176 ‚Impairment‘ ist weitgehend mit dem Behindertenbegriff des medizinischen Modells gleichzusetzen.177 Beschrieben werden körperliche oder psychische Zustände.178 Unter ‚disability‘ sind hingegen Einschränkungen zu verstehen, die durch gesellschaftliche Rahmenbedingungen hervorgerufen werden.179 Behinderung entsteht demnach durch Barrieren, die die Partizipation erschweren oder gar verhindern.180 Der Ursprung von Behinderung gründet, entgegen dem medizinischen Modell, nicht auf individuellen körperlichen oder psychischen ‚Defiziten‘,181 sondern ausschließlich auf Faktoren, die von außen auf das Individuum einwirken. Ein Mensch mit einer physischen Beeinträchtigung gilt somit nicht als behindert, weil er nicht laufen kann, sondern wird erst dann behindert, wenn er beispielsweise aufgrund von Barrieren, wie unüberwindbare Treppenstufen, keinen Zugang zu Gebäuden hat. Der Paradigmenwechsel hin zu einem sozialen Modell von Behinderung hatte erheblichen Einfluss auf die Gesetzgebung in zahlreichen Ländern. 173 Die VN BRK erkennt das soziale Modell von Behinderung an, United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Fn. 159), S. 8; hierzu Teil 1 A. III. 3. ‚Behinderung‘ nach der VN BRK. 174 Das soziale Modell wurde beispielsweise auch von der Behindertenbewegung in Uganda aufgegriffen, hierzu Gibson (Fn. 140), S. 14. 175 Vgl. Hirschberg (Fn. 159), S. 37. 176 Degener (Fn. 158), S. 42; Morris (Fn. 172), S. 2; Tom Shakespeare: Still a health issue, Commentaries: developed countries’ responses to the world report on disability, Disability and Health Journal, 3/2012, S. 129–131, 129; Waldschmidt (Fn. 163), S. 18; Hirschberg (Fn. 159), S. 15. 177 Garcia-Iriarte (Fn. 155), S. 17; vgl. Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1176. 178 Degener (Fn. 158), S. 42; Morris (Fn. 172), S. 4. 179 Waldschmidt (Fn. 163), S. 18; Kayess/ French (Fn. 23), S. 6; Abbay (Fn. 9), S. 38; Hirschberg (Fn. 159), S. 14; Quinn/ Degener (Fn. 3), S. 15; United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (Fn. 159), S. 8; Abbay (Fn. 9), S. 38. 180 Waldschmidt (Fn. 163), S. 18; Kayess/ French (Fn. 23), S. 6; Degener (Fn. 4), S. 889 f. 181 Vgl. Abbay (Fn. 9), S. 38; Kanter (Fn. 2), S. 247; Waldschmidt (Fn. 163), S. 18; Degener (Fn. 158), S. 42; Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1176. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 52 Durch die Anwendung dieses Modells sollte sichergestellt werden, dass die (inhaltliche) Schwerpunktsetzung von Gesetzen auf die Nichtdiskriminierung, die Inklusion von Menschen mit Behinderungen und die Abschaffung von Barrieren gelegt und ein ausschließlich wohlfahrtsbasierter Ansatz bereits konzeptionell ausgeschlossen wird.182 Eine praxistaugliche Definition von Behinderung lässt sich aus diesem Modell nicht ableiten.183 So birgt das Fehlen eines klaren Abgrenzungskriteriums viel Konfliktpotential und kann rechtliche Unsicherheit schaffen.184 Zwar kann Exklusion durch physische Barrieren durchaus sichtbar sein, allerdings können gerade gesellschaftliche Barrieren kaum erfasst werden, da sie angesichts der Komplexität gesellschaftlicher Prozesse nur schwer eindeutig beschrieben werden können. So kann etwa mangelndes Wissen über technische Hilfsmittel dazu führen, dass Menschen mit Behinderungen keine Arbeit finden, obwohl physische Barrieren in dem jeweiligen Arbeitsumfeld nicht zwangsläufig vorhanden sind. ‚Behinderung‘ nach der VN BRK Auch auf internationaler Ebene hat die Begriffsbestimmung von Behinderung zahlreiche Kontroversen ausgelöst und wurde bei den Verhandlungen der VN BRK zu einer der am meist diskutierten Fragen.185 Aufgrund der Uneinigkeit der Delegierten in diesem Punkt geriet der Entstehungsprozess der Konvention mehrmals ins Stocken und wäre beinahe sogar gescheitert.186 Um einen möglichst weiten persönlichen Anwendungsbereich sicherzustellen, wollten einige Staaten von einer Definition gänzlich absehen.187 Gegner eines solchen Verzichts argumentierten, dass so die Konvention von den Staaten derart ausgelegt werden könne, dass bestimmte 3. 182 Abbay (Fn. 9), S. 38; Degener (Fn. 4), S. 890; Hirschberg (Fn. 159), S. 12; Bickenbach/ Chatterji/ Badley/ Üstün (Fn. 4), S. 1176. 183 Degener (Fn. 4), S. 907. 184 Lauri Philipp Rothfritz: Die Konvention der Vereinten Nationen zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen, Eine Analyse unter Bezugnahme auf die deutsche und europäische Rechtsebene, Frankfurt am Main, New York, 2010, S. 162 f. 185 Rachele Cera: Preamble. In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 77–87, 84; Kayess/ French (Fn. 23), S. 23. 186 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1047 f. 187 McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 483; Garcia-Iriarte (Fn. 155), S. 12. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 53 Gruppen von Menschen mit Behinderungen nicht erfasst würden.188 Durch eine Definition sollte erreicht werden, dass ein möglichst konkreter Schutzbereich für Menschen mit Behinderungen geschaffen wird. Doch auch unter den Befürwortern herrschte Uneinigkeit über die genaue Ausgestaltung des Behindertenbegriffs. Die Delegierten stritten darüber, ob auch Menschen erfasst werden sollten, die traditionell nicht dem Begriff der Behinderung zuzuordnen sind189 oder ob ein zu enger Anwendungsbereich den Ausschluss von diskriminierten Gruppen zur Folge haben könnte. In der Präambel der Konvention, die nicht Teil des für die Staaten verbindlichen Vertragstextes ist, wird Behinderung als sich entwickelndes Konzept bezeichnet190 und somit verdeutlicht, dass eine abschließende Definition nicht vorgesehen ist. Nichtsdestotrotz wird in diesem Teil das soziale Modell von Behinderung als Anknüpfungspunkt für die Konvention verwendet.191 So verweist die Vorschrift darauf, dass Behinderung auf der Wechselwirkung von Beeinträchtigungen und Barrieren basiert und einen Hinderungsgrund für eine volle und effektive gesellschaftliche Partizipation darstellt. Darüber hinaus wird ein weiter Anwendungsbereich dadurch verdeutlicht, dass eine Behinderung bereits bei einer geringen gesellschaftlichen Einschränkung vorliegen kann.192 Eine Behinderung soll somit beispielsweise nicht erst dann festgestellt werden, wenn sie sich auf mehrere Lebensbereiche auswirkt. Diesem flexiblen Verständnis von Behinderung folgend, ist auch dem rechtlich verbindlichen Vertragstext keine Definition zu entnehmen. Durch Art. 1 S. 2 VN BRK werden auch diejenigen als Menschen mit Behinderungen erfasst, die bisher in vielen Ländern als ‚krank‘193 und nicht als ‚behindert‘ klassifiziert und nationalrechtlich aus dem Schutzbereich der Behindertenrechte ausgeklammert wurden. Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen sollen durch die VN BRK ebenfalls einen erhöhten Schutz erhalten und somit etwa die anhaltenden Verstöße gegen Menschenrechte in Psychiatrien oder sonstigen Sondereinrichtungen verhindert werden. 188 Abbay (Fn. 9), S. 105. 189 Kayess/ French (Fn. 23), S. 23; Cera (Fn. 185), S. 84. 190 Präambel lit. (e) VN BRK. 191 Vgl. Kayess/ French (Fn. 23), S. 24; Abbay (Fn. 9), S. 105 f. 192 Rothfritz (Fn. 184), S. 166. 193 Klaus Lachwitz: Artikel 1. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 68–71, 69. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 54 Anhand der Norm ist nicht eindeutig zu klären, ob ausschließlich Menschen mit langfristigen Beeinträchtigungen durch den Schutzbereich erfasst werden oder dieser gegebenenfalls auch für Menschen mit kurzfristigen Beeinträchtigungen geöffnet ist. Die Formulierung „include“ impliziert jedenfalls, dass der Anwendungsbereich der Norm nicht abschließend ist.194 Den Staaten soll somit die Entscheidung offen stehen, auch Menschen mit kurzfristigen Beeinträchtigungen als Rechtsträger_innen der nationalen Behindertenrechte vorzusehen.195 Degener macht sich diesen Verzicht auf die Festlegung eines Modells zunutze und sieht in der VN BRK ein zentrales Instrument, das die Weiterentwicklung des sozialen Modells ermöglicht.196 Das menschenrechtliche Modell von Behinderung197 soll ausdrücklich nicht zur Beschreibung von Behinderung dienen, sondern vielmehr verdeutlichen, dass Menschen mit Behinderungen Träger_innen von Menschenrechten sind.198 Dies bedeutet in der Praxis, dass bei allen Maßnahmen, die Behinderung betreffen, Menschenrechte vollständig und ausnahmslos zu berücksichtigen sind. Laut Degener sei entsprechend nichts dagegen einzuwenden, zur Beschreibung von Behinderung körperliche oder psychische Beeinträchtigungen zu Grunde zu legen, soweit unzweifelhaft geklärt ist, dass jedem Menschen mit einer Behinderung Menschenrechte zugestanden werden.199 Somit würde sich, entgegen dem sozialen Modell, das Thema Behinderung innerhalb der nationalen Rechtsordnungen nicht nur auf die Schaffung von Nichtdiskriminierungsrechten beschränken, sondern die Implementierung des gesamten Normenkatalogs der VN BRK zur Folge haben. Demnach müssten die Mitgliedstaaten sich unter anderem auch auf die konsequente Umsetzung sozialer Menschenrechte unter Einbeziehung der allgemeinen Grundsätze der VN BRK konzentrieren.200 Das menschenrechtliche Modell wird inzwischen auch vom Fachausschuss anerkannt und im Rahmen 194 Anders Kayess/ French (Fn. 23), S. 23. 195 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 13; Valentina Della Fina: Article 1 (purpose). In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 88–106, 99. 196 Degener (Fn. 158), S. 41. 197 Der Begriff des „menschenrechtlichen Modells“ wird häufig auch als Synonym für das soziale Modell verwendet, beispielsweise Hirschberg (Fn. 159), S. 19. Das menschenrechtliche Modell von Behinderung nach Degener entspricht diesem allerdings nicht, vgl. ibid., S. 44. 198 Degener (Fn. 158), S. 43. 199 Ibid., S. 49. 200 Ibid., S. 45. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 55 der Staatenberichtsverfahren als maßgebliches Modell von Behinderung angewandt.201 Grundsätze, Verpflichtungen und Rechtsansprüche der VN BRK Die VN BRK ist eine Konvention mit einem eigenen Charakter. Auf der einen Seite enthält sie Rechte, die bereits in anderen Menschenrechtsverträgen enthalten sind, und erhebt den Anspruch darauf, diese zu konkretisieren. Auf der anderen Seite enthält sie zahlreiche Konzepte und Prinzipien, die in der Welt des verbindlichen Völkerrechts durchaus neu und innovativ sind. Allgemeine Grundsätze der VN BRK Um die Rechte der VN BRK konventionskonform anzuwenden, sind die Mitgliedstaaten angehalten, die acht allgemeinen Grundsätze aus Art. 3 VN BRK einzuhalten. Diese Grundsätze schaffen einen allgemeinen Rahmen und sind bei der Interpretation und Auslegung aller Normen der Konvention zu berücksichtigen.202 Erstmalig sind derartige Grundsätze innerhalb eines verbindlichen Menschenrechtsabkommens der VN nicht aus einzelnen Vertragsnormen abzuleiten, sondern wurden in Art. 3 VN BRK als solche kenntlich gemacht.203 Die VN BRK ist ein Instrument, das wie auch andere Menschenrechtsabkommen in ihrer Forderung sehr klar ist: Ein Mensch mit einer Behinde- IV. 1. 201 Beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Argentina, CRPD/C/ARG/CO/1, 08.10.2012, Para. 7; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Brazil, CRPD/C/BRA/CO/1, 29.09.2015, Para. 6 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of China, CRPD/C/CHN/CO/1, 15.10.2012, Para. 9 f. 202 Aichele (Fn. 23), S. 15; Klaus Lachwitz: Artikel 3. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 79–83, 79. 203 Valentina Della Fina: Article 3 (general principles). In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 119–136, 120. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 56 rung ist, genau wie ein Mensch ohne Behinderung, Träger_in von Menschenrechten. Eine Begrenzung der Rechtspositionen ist nicht möglich und kann unter keinen Umständen gerechtfertigt werden. Würde, Teilhabe und Gleichheit stehen jedem Menschen zu. “The principles of the present Convention shall be: (a) Respect for inherent dignity, individual autonomy including the freedom to make one’s own choices, and independence of persons; (b) Non-discrimination; (c) Full and effective participation and inclusion in society; (d) Respect for difference and acceptance of persons with disabilities as part of human diversity and humanity; (e) Equality of opportunity; (f) Accessibility; (g) Equality between men and women; (h) Respect for the evolving capacities of children with disabilities and respect for the right of children with disabilities to preserve their identities.”204 Fünf der genannten allgemeinen Grundsätze sind bereits aus anderen Menschenrechtsabkommen bekannt,205 wurden allerdings nie normativ verankert oder weiter konkretisiert. Die Prinzipien der Inklusion, der Barrierefreiheit und der Achtung der menschlichen Diversität stellen neue Prinzipien innerhalb des internationalen Menschenrechtsschutzes dar und werden durch weitere Normen der VN BRK konkretisiert.206 Nachfolgend sollen insbesondere die drei Prinzipien (Nichtdiskriminierung und Chancengleichheit; Inklusion; Barrierefreiheit) näher betrachtet werden, die für eine Auslegung von Art. 28 Abs. 2 VN BRK besonders wichtig sind und zwingend bei der inhaltlichen Interpretation der Norm berücksichtigt werden müssen. Es sei darauf hingewiesen, dass im Rahmen der konkreten Normanwendung die weiteren Prinzipien ebenfalls von Bedeutung sein können und im Einzelfall angewandt werden müssen. Nichtdiskriminierung und Chancengleichheit Nichtdiskriminierung und die Schaffung von Chancengleichheit sind Prinzipien, die in nahezu allen völkerrechtlichen Dokumenten zu finden a) 204 Art. 3 VN BRK. 205 Della Fina (Fn. 203), S. 121. 206 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1049. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 57 sind und zentrale Punkte eines menschenrechtsbasierten Ansatzes darstellen.207 Sie sind eng miteinander verbunden,208 in ihrer Natur allerdings unterschiedlich. Nichtdiskriminierung kann als Mittel bezeichnet werden, während Gleichheit, je nach Definition, das Ziel oder die Grundvoraussetzung darstellt.209 Die Diskriminierung aufgrund von Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder anderer Meinung, nationaler oder sozialer Herkunft oder aber aufgrund von Behinderung ist dann gegeben, wenn Menschen wegen dieser personenbezogenen Differenzierungsmerkmale ungleich behandelt und hierdurch (Menschen-) Rechte oder Freiheiten dieser Personen eingeschränkt werden.210 Sie stellt einen wichtigen Faktor für die Schaffung sozialer Abhängigkeit, mangelnder Perspektiven und gesellschaftlicher Ausgrenzung dar.211 Die Bestimmung des Begriffs der Gleichheit ist viel diskutiert und soll zunächst anhand der zwei bekanntesten Modelle (Abschnitte aa) und bb)) erläutert werden, bevor die Begriffe der Nichtdiskriminierung und Gleichheit im Lichte der VN BRK dargestellt werden (Abschnitt cc)): Formale Gleichheit Für die Verwendung des formalen Gleichheitsbegriffs ist zunächst eine Kategorisierung erforderlich, die es ermöglicht, eine Ungleichbehandlung aufgrund von unterschiedlichen Merkmalen zu rechtfertigen. Gleichheit ist demnach eine Voraussetzung für eine gleiche Behandlung, während die aa) 207 Vgl. Aart Hendriks: The significance of equality and non-discrimination for the protection of the rights and dignity of disabled persons. In: Theresia Degener, Yolan Koster-Dreese (Hrsg.), Human rights and disabled persons, Essays and relevant human rights instruments, Dordrecht, Boston, 1995, S. 40–62, 46; Heiner Bielefeldt: Das Diskriminierungsverbot als Menschenrechtsprinzip. In: Ulrike Hormel (Hrsg.), Diskriminierung, Grundlagen und Forschungsergebnisse, Wiesbaden, 2010, S. 21–34. 208 Abbay (Fn. 9), S. 64. 209 Vgl. Degener (Fn. 4), S. 911; Rothfritz (Fn. 184), S. 196; Jerome E. Bickenbach: Disability and equality, Journal of Law & Equality, 1/2003, S. 7–15, 11. 210 Tilmann Altwicker: Menschenrechtlicher Gleichheitsschutz, Heidelberg, 2011, S. 112; vgl. Hendriks (Fn. 207), S. 41. 211 Vgl. Kanter (Fn. 2), S. 246; B. R. Akinbola: Paradigm shift in disability models and human rights, East African Journal of Peace and Human Rights, 2/2012, S. 300–315, 301; Ruth Akinbola Bukola: Poverty and the realization of the Millennium Development Goals in Nigeria: Disability rights the missing link, East African Journal of Peace and Human Rights, 2/2011, S. 532–550, 539 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 58 ungleiche Behandlung die logische Konsequenz von Unterscheidungen und Differenzierungen darstellt.212 Vereinfacht gesagt: Gleiches soll gleich, Ungleiches soll ungleich behandelt werden.213 Dieses Modell basiert auf der Gerechtigkeitslehre, bleibt aber, wie Hart zutreffend herausstellt, unvollständig und kann in der konkreten Anwendung Ungerechtigkeit bewirken,214 beispielsweise bei der universalen Anwendung von Menschenrechten. Die Nichtberücksichtigung individueller Beeinträchtigungen oder von vor allem faktisch existierenden gesellschaftlichen Benachteiligungen bei der Etablierung von gesetzlichen Vorhaben oder sonstigen Maßnahmen fördert einen freien Wettbewerb bei der Wahrnehmung und Inanspruchnahme von Rechten. Menschen mit Behinderungen müssen diesem Begriffsverständnis nach in Konkurrenz zu Menschen ohne Behinderungen treten.215 Sie müssen sich dabei mit den Gegebenheiten arrangieren, sich der Umwelt anpassen216 und somit selbst sicherstellen, dass Barrieren entfernt werden, um an Rechten teilhaben zu können. Können sie das nicht, müssen sie sich letztendlich mit Diskriminierung abfinden.217 Materielle Gleichheit218 Auch der materielle Gleichheitsbegriff erkennt die formale Ungleichheit von Individuen an.219 Gleichheit gilt diesem Ansatz entsprechend jedoch bb) 212 Siehe Aristoteles: Nikomachische Ethik, Übersetzt von Adolf Lassen (Hofenberg Sonderausgabe; Hrsg. Karl-Maria Guth), Berlin, 2016, S. 108. 213 Hierzu ibid.; Altwicker (Fn. 210), S. 13 f.; vgl. Quinn (Fn. 131), S. 72; Hendriks (Fn. 207), S. 46 f.; Abbay (Fn. 9), S. 60. 214 Herbert L. A. Hart: Der Begriff des Rechts, Mit dem Postskriptum von 1994 und einem Nachwort von Christoph Möllers, Frankfurt am Main, 2011, S. 188. 215 Laut Degener/ Mogge-Grotjahn galt und gilt als Maßstab für eine formale Gleichbehandlung aller der „nicht-behinderte(n) deutsche(n) Mann(es) mittleren Alters“, Theresia Degener/ Hildegard Mogge-Grotjahn: 'All inclusive?' Annäherungen an ein interdisziplinäres Verständnis von Inklusion. In: Hans-Jürgen Balz, Benjamin Benz, Carola Kuhlmann (Hrsg.), Soziale Inklusion als Grundlage Sozialer Arbeit, Wiesbaden, 2012, S. 59–78, 63. 216 Degener (Fn. 4), S. 911 f. 217 Ibid. 218 Häufig wird bei diesem Modell auch von der substanziellen Gleichheit gesprochen. 219 Degener (Fn. 4), S. 912; Hendriks (Fn. 194), S. 48. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 59 als das Ziel und nicht als Grundvoraussetzung220 und soll, wenn notwendig, durch Unterstützungen, wie die Beseitigung von Barrieren221 oder die Gewährung von Leistungen, ermöglicht werden.222 Derartige positive Förderungsmaßnahmen von bestimmten Gruppen haben keine diskriminierende Wirkung gegenüber anderen Gruppen, da diese ausschließlich auf die tatsächliche Gleichstellung von Individuen gerichtet sind und vorhandene Diskriminierung verhindern sollen.223 Im Behindertenrecht ist der materielle Gleichheitsbegriff von zentraler Bedeutung und stellt die Grundlage für zahlreiche gesetzliche Bestimmungen dar, die eine anhaltende Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen beseitigen sollen. Teilweise wird ein derartiges Verständnis in vielen Rechtsordnungen genutzt, um wesentliche rechtliche Einschränkungen zu rechtfertigen, wie den Entzug der rechtlichen Handlungsfreiheit der Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen „[…], um sie vor den individuell abträglichen Folgen ihrer rechtsgeschäftlichen Freiheit zu bewahren.“224 Ein solches Verständnis lässt allerdings die Notwendigkeit der Verknüpfung des materiellen Gleichheitsbegriffs mit einem menschenrechtsbasierten Ansatz225 unberücksichtigt, durch die im Ergebnis de facto Gleichheit erreicht werden soll.226 So erfordert dieses Ziel die Gewährung aller (Menschen-)Rechte unter der Beachtung der individuellen Interessen und Freiheiten, was schließlich eine zentrale Grundlage zur effektiven Umsetzung 220 Hierzu Ronald Dworkin: What is equality? Part 1: Equality of welfare, Philosophy and Public Affairs, 3/1981, S. 185–246. 221 Abbay (Fn. 9), S. 61. 222 Hierzu John Rawls: A theory of justice, 6. Aufl., Cambridge, 2003, insbesondere S. 86 ff. 223 Eberhard Eichenhofer: Soziale Menschenrechte im Völker-, europäischen und deutschen Recht, Tübingen, 2012, S. 46 f. 224 Eichenhofer spricht in diesem Zusammenhang von dem Schutz der „Geistesgestörten“ und beweist durch die Verwendung einer derartig diskriminierenden Sprache bereits sein Unverständnis für die menschenrechtliche Dimension des Gleichheitsbegriffs, siehe ibid., S. 41. 225 Vgl. Hendriks (Fn. 207), S. 48; Abbay (Fn. 9), S. 61. Ein derartiger menschenrechtsbasierter Ansatz verdeutlicht die enge Verknüpfung der Begriffe Gleichheit und Behinderung. Mit dem menschenrechtlichen Modell von Behinderung beschreibt Degener die Fortentwicklung des sozialen Modells von Behinderung. Hierzu Degener (Fn. 158). Zur Notwendigkeit der Berücksichtigung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes zur Umsetzung des Diskriminierungsverbots siehe Bielefeldt (Fn. 207). 226 Hierzu Heiner Bielefeldt/ Petra Follmer-Otto: Diskriminierungsschutz in der politischen Diskussion, Policy Paper Nr. 5, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin, 2005, S. 7. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 60 der Rechte von Menschen mit Behinderungen im Sinne der VN BRK darstellt.227 Nichtdiskriminierung und Gleichheit nach der VN BRK Die VN BRK ist darauf gerichtet, diskriminierende Ungleichbehandlung zu beseitigen und dadurch die Rechte einer besonders stark marginalisierten Gruppe zu stärken.228 Es werden diejenigen ausdrücklich geschützt, denen aufgrund von Barrieren die Wahrnehmung ihrer innewohnenden Rechte versagt wird. Die VN BRK ist ein Vertrag, der sich von dem Gedanken der Wohlfahrt loslöst und vor allem auf die gleichen Möglichkeiten zur Inanspruchnahme von Menschenrechten abzielt. Ursprünglich basiert die Konvention in ihrem Kern auf dem materiellen Gleichheitsbegriff229 und geht zurück auf den langanhaltenden Missbrauch und die Stigmatisierung von Menschen mit Behinderungen. Ein derartiges Sonderabkommen wurde von der Staatengemeinschaft für notwendig befunden, da die universalen Menschenrechte nicht sicherstellen konnten, dass diese Gruppe geschützt wird und ihr die ihr zustehenden Rechtspositionen gewährt werden.230 Um materielle Gleichheit zu gewährleisten, greift die VN BRK an mehreren Stellen das Prinzip der Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen auf. Die Legaldefinition in Art. 2 VN BRK verdeutlicht, dass cc) 227 Vgl. Katsui (Fn. 20), S. 5; Abbay (Fn. 9), S. 62 f. 228 Degener bezeichnet die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen als Herzstück der Konvention, siehe Theresia Degener: Die UN-Behindertenrechtskonvention als Inklusionsmotor, Recht der Jugend und des Bildungswesens, 2/2009, S. 200–219, 205. 229 Es ist durchaus zu hinterfragen, ob diese These nach heutiger Interpretation noch angemessen ist. Der Gleichheitsbegriff hat sich durch die VN BRK weiterentwickelt. Die konsequente Anwendung der allgemeinen Grundsätze lässt möglicherweise den Schluss zu, dass der Begriff der Inklusion und der Gleichheit inzwischen untrennbar miteinander verbunden sind und sich Gleichheit anhand der gesellschaftlichen Akzeptanz von Diversität messen lassen muss. Hierzu: Committee on the Rights of Persons with Disabilities: General Comment No. 6: Article 5: Equality and non-discrimination, CRPD/C/GC/6, 09.03.2018. 230 Peter Mittler: It's our convention: use it or lose it?, Disability, CBR and Inclusive Development, 2/2012, S. 7–21, 8; Arlene Kanter: The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its implications for the rights of elderly people under international law, Georgia State University Law Review, 3/2009, S. 527–573, 548 f.; von Bernstorff (Fn. 140), S. 1041 f.; Gibson (Fn. 140), S. 12; Abbay (Fn. 9), S. 103. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 61 der Begriff der Diskriminierung aufgrund von Behinderung sehr weit zu verstehen ist und jede Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung einen Verstoß gegen die VN BRK darstellt, wenn dadurch die Ausübung der enthaltenen Menschenrechte betroffen ist.231 Nichtdiskriminierung ist nicht nur ein allgemeiner Grundsatz zur konkreten Anwendung und Interpretation der VN BRK (vgl. Art. 3 lit. b VN BRK), sondern auch eine allgemeine Verpflichtung der Vertragsstaaten (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. b, e VN BRK). Somit muss sie ebenfalls im Rahmen der Implementierungsprozesse berücksichtigt werden. Die Staaten sind demnach verpflichtet, auch die Diskriminierung durch Personen, Organisationen und private Unternehmen zu verhindern (Art. 4 Abs. 1 lit. e VN BRK) und somit mittelbar das Verhältnis zwischen den Bürger_innen, also auf horizontaler Ebene, zu regulieren.232 Inhaltlich weiter konkretisiert wird die Nichtdiskriminierung in Art. 5 VN BRK. Die Vertragsstaaten sollen demnach die Gleichheit aller Menschen anerkennen und sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen allgemein den gleichen Schutz erhalten wie Menschen ohne Behinderungen (Art. 5 Abs. 1 VN BRK). Dieser Gedanke spiegelt das grundlegende Konzept der VN BRK wider, Menschen mit Behinderungen nicht mit Sonderrechten auszustatten, sondern vor allem Gleichheit herzustellen. Um dies zu ermöglichen, ist aber vor allem angesichts der vorhandenen einschränkenden Strukturen ein genereller und effektiver Schutz vor Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zwingend notwendig (Art. 5 Abs. 2 VN BRK).233 Durch die VN BRK wurden zwei grundlegende Methoden zur Schaffung von Gleichheit völkerrechtlich eingeführt beziehungsweise konkretisiert: 231 Klaus Lachwitz: Artikel 2. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 72–78, 74. 232 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1050; Klaus Lachwitz: Artikel 4. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 84–101, 88. 233 Lachwitz bezeichnet die Verpflichtung nach Art. 5 Abs. 2 VN BRK als eine der wichtigsten Regelungen der VN BRK, siehe Klaus Lachwitz: Artikel 5. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 101–108, 104. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 62 Angemessene Vorkehrungen als Teil der Nichtdiskriminierung Ein zentrales Instrument des Art. 5 VN BRK, die Bereitstellung von angemessenen Vorkehrungen zur Vermeidung von Diskriminierung, ist im verbindlichen Völkerrecht vollkommen neu,234 wurde aber bereits vor der Verabschiedung des Vertragstextes durch zentrale Organe menschenrechtlicher Verträge anerkannt.235 “[…]’Reasonable accommodation’ means necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms[…]”236 Die hohen Anforderungen, die durch die allgemeinen Grundsätze, wie die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen, geschaffen werden, können durch das Konzept der angemessenen Vorkehrungen aufgefangen werden, soweit im Einzelfall eine nicht zu rechtfertigende faktische Ungleichbehandlung vorliegt. So kann etwa eine mobile Rampe in einem öffentlich zugänglichen Gebäude eine mögliche Barriere im Einzelfall beseitigen, auch wenn die vollständig barrierefreie Infrastruktur dort nicht gewährleistet ist. Es handelt sich somit um konkret-individuelle Maßnahmen, die abstrakt-generelle Regelungen, wie den Grundsatz der Barrierefreiheit (Art. 3 lit. f VN BRK), unterstützen.237 Im Gegenteil zu den angemessenen Vorkehrungen können sich nämlich die zum Handeln verpflichtete Person oder Institution insbesondere bei Maßnahmen der Barrierefreiheit darauf berufen, dass beispielsweise eine nachträgliche Installation un- (1) 234 Vgl. Abbay (Fn. 9), S. 112. 235 Der Sozialausschuss sah bereits 1994 in der Nichtverfügbarkeit angemessener Vorkehrungen eine Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen, siehe Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 5 (Fn. 95); siehe auch Economic and Social Council: General Comment No. 20: Article 2 Para. 2: Nondiscrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20, 02.07.2009, Para. 9. 236 Art. 2 VN BRK. 237 Valentin Aichele: Barrieren im Einzelfall überwinden: Angemessene Vorkehrungen gesetzlich verankern, Positionen Nr. 5, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin, 2012, S. 2; Valentin Aichele/ Nina Althoff: Nicht-Diskriminierung und angemessene Vorkehrungen in der UN-Behindertenrechtskonvention. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 104–118, 113. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 63 verhältnismäßig hohe Kosten verursachen würde.238 Die VN BRK erkennt somit ausdrücklich an, dass der gesellschaftliche Wandel hin zu einer barrierefreien Gesellschaft, die ohne Ausgrenzung auskommt, langwierig und schwierig ist und eine gewisse Flexibilität erfordert, um diesen Wandel langfristig zu vollziehen. Die Verweigerung von angemessenen Vorkehrungen ohne ausreichende Rechtfertigung stellt eine Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen dar.239 Konkrete Maßnahmen240 zur Schaffung von Gleichheit Um die Erreichung des Zieles der de facto Gleichheit241 gewährleisten zu können, wird die sogenannte Positivdiskriminierung, also die Vornahme besonderer Maßnahmen, die zur Beschleunigung oder Herbeiführung der tatsächlichen Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen erforderlich sind, ausdrücklich als konventionskonform gewertet (Art. 5 Abs. 4 VN BRK).242 Die Staaten sind dazu angehalten, konkrete positive Maßnahmen umzusetzen, um die Gleichstellung benachteiligter Individuen und Gruppen sicherzustellen.243 Menschen mit Behinderungen soll etwa dann ein Ausgleich, wie die Gewährung von Assistenz, zugesprochen werden, wenn Barrieren die Wahrnehmung von Rechten behindern. Derartige Maßnahmen dürfen letztendlich allerdings nicht den allgemeinen Grundsätzen der VN BRK zuwiderlaufen und beispielsweise die Förde- (2) 238 Lachwitz (Fn. 231), S. 75; Abbay (Fn. 9), S. 71; Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 14. 239 Lachwitz (Fn. 231), S. 75 f. 240 Im englischen wird der Begriff „specific measures“ verwendet. In anderen völkerrechtlichen Verträgen wurden auch Begriffe, wie „affirmative action“, „positive measures“ oder aber auch „special measures“ verwendet, siehe Degener (Fn. 4), S. 915. 241 Hierzu Rachele Cera: Article 5 (equality and non-discrimination). In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 157–174, 160. 242 Insbesondere im Rahmen der konkreten Anwendung der VN BRK im entwicklungspolitischen Sektor wird immer wieder ein sogenannter twin-track-approach erwähnt. Zum twin-track-approach unter Teil 1 C. IV. Der twin-track approach des Rechts auf soziale Sicherung. 243 Degener (Fn. 4), S. 915; Office of the High Commissioner for Human Rights: Background conference document prepared by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights - The concept of ‘special’ measures in international human rights law, New York, 2005, Rn. 10. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 64 rung von Sonderwelten, wie Sonderschulen,244 zum Ziel haben. Auch wenn Maßnahmen vermeintlich die Interessen von Menschen mit Behinderungen betreffen, so ist insbesondere die Berücksichtigung der Grundsätze der VN BRK von höchster Priorität. Der Wandel weg von einem medizinischen Modell von Behinderung kann nur dann erfolgreich gelingen, wenn sich politische Prozesse von dem Gedanken der Wohlfahrt loslösen und sich auf die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen fokussieren. Die VN BRK sieht in zahlreichen Normen die Verpflichtung der Staaten zur Umsetzung konkreter Maßnahmen vor. Im Rahmen der Verhandlungen der Konvention wurde ausführlich über die genaue Bezeichnung dieser Maßnahmen debattiert, um deren Zielbestimmung möglichst klar herauszustellen. Auch wenn für die Umsetzung der Maßnahmen ein positives Handeln der Staaten erforderlich ist, sollte die Segregierung von Menschen mit Behinderungen vermieden und so die Etablierung eines Systems erreicht werden, in dem Menschen mit Behinderungen vollwertige Mitglieder der Gesellschaft sind. Entsprechend sollten keine Sondermaßnahmen („special measures“), sondern unterstützende Maßnahmen im Konventionstext völkerrechtlich festgelegt werden.245 Im Ergebnis haben sich die Delegierten des Ad Hoc Komitees darauf verständigt, von einer segregierenden Wortwahl Abstand zu nehmen und die Formulierungen necessary measures246, appropriate measures247, effective measures248, specific measures249 und measures250 im Konventionstext zu verankern. Positive Handlungsvorgaben in Form von umzusetzenden Maßnahmen waren auch schon in anderen Menschenrechtsverträgen, wie in dem Übereinkommen der VN zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der 244 In seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 4 macht der Fachausschuss deutlich, dass ein segregierendes Schulsystem nicht mit der VN BRK konform ist. Die Vertragsstaaten sind demnach durch die Ratifizierung verpflichtet, Sonderschulen zu schließen und ein inklusives Schulsystem zu etablieren, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities: General Comment No. 4: Article 24: Right to inclusive education, CRPD/C/GC/4, 26.08.2016. 245 Kanada hat beispielsweise vorgeschlagen, den Begriff „special measures“ durch „positive measures“ zu ersetzen, UN Enable: Daily summary of discussions related to Article 7: Equality and nondiscrimination, Third session of the Ad Hoc Committee - Daily summary, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc3sum7. htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 246 Art. 7, 10, 11 VN BRK. 247 Art. 4, 6, 8, 9, 12, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 32 VN BRK. 248 Art. 8, 12, 15, 19, 20, 23, 26, 32 VN BRK. 249 Art. 5 VN BRK. 250 Art. 4, 6, 28, 35 VN BRK. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 65 Frau (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, nachfolgend VN Frauenrechtskonvention)251, enthalten.252 Selten allerdings wurden sie derartig konkret ausgestaltet.253 Innerhalb der unterschiedlichen Normen der VN BRK werden die durchzuführenden positiven Maßnahmen stark auf das jeweilige Recht zugeschnitten und den Staaten somit zumindest Handlungsempfehlungen gegeben, deren rechtliche Verbindlichkeit im Einzelfall geprüft werden muss. Prinzipiell sind solche Maßnahmen in ihrer temporären Wirkung allerdings stark beschränkt und verlieren ihre rechtliche Relevanz, wenn das konkret formulierte Ziel erreicht worden ist.254 Eine derartige Konkretisierung und eine damit einhergehende Schaffung von Minimalstandards kann erhebliche Auswirkungen auf die Auslegung und Geltung des allgemeinen Völkerrechts haben, da auch die Vorgaben von Abkommen zum Schutz von marginalisierten Gruppen, wie die VN BRK, auf die weiteren bestehenden Menschenrechtsverträge ‚ausstrahlen‘ können.255 Inklusion256 Neben den Prinzipien der Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung ist ein weiteres zentrales Prinzip der VN BRK die Inklusion von Menschen mit Behinderungen. Inklusion geht von der Diversität des Menschen aus b) 251 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, verabschiedet am 18.01.1979. 252 Sowohl die VN Anti-Rassismus-Konvention als auch die VN Frauenrechtskonvention enthalten Regelungen, die den Mitgliedstaaten die Vornahme positiver Maßnahmen abverlangen, Office of the High Commissioner for Human Rights (Fn. 243), Rn. 6. 253 Anders sieht dies Cera, ohne dabei allerdings die konkreten Handlungsvorgaben in den einzelnen Normen zu berücksichtigen. Sie sieht verbindlichere Vorgaben in anderen Menschenrechtsverträgen, vgl. Cera (Fn. 241), S. 171. Diese Fehleinschätzung ist darauf zurückzuführen, dass sie zwar den Charakter des Art. 5 Abs. 4 VN BRK als Generalklausel bezüglich der positiven Maßnahmen anerkennt, jedoch nicht die Verbindungen zu den weiteren Vertragsnormen herstellt. Konkrete Handlungsempfehlungen lassen sich beispielsweise aus Art. 28 Abs. 2 VN BRK ableiten. 254 Vgl. Office of the High Commissioner for Human Rights (Fn. 243), Rn. 14. 255 Vgl. Elif Celik: The role of CRPD in rethinking the subject of human rights, The International Journal of Human Rights, 7/2017, S. 1–23, 17; hierzu unter Teil 1 C. III. Die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 28 Abs. 2 VN BRK. 256 Das Konzept der Inklusion (im englischen inclusion) findet sich in zahlreichen weiteren Normen der VN BRK. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 66 und verdeutlicht, dass ein Mensch mit einer Behinderung bereits mit seiner Geburt als Teil der Gesellschaft anzusehen ist und nicht aufgrund seiner Behinderung nachträglich in diese eingegliedert werden muss.257 Gesellschaftliche Strukturen sind so zu gestalten, dass ein jeder seine Rechte vollständig wahrnehmen kann und nicht wegen vorhandener Barrieren von diesen ausgeschlossen wird. Mithin geht der Gedanke der Inklusion über den Begriff der Integration hinaus258 und schafft die Grundlagen für Akzeptanz, Gleichwertigkeit und vor allem Gleichberechtigung.259 Der Grundsatz der Inklusion wird zwar in einigen Normen ausdrücklich aufgegriffen,260 steht aber generell in engem Zusammenhang mit allen Grundsätzen und Rechten der VN BRK. Die gesellschaftliche Teilhabe, der Abbau von Barrieren und der Zugang zum Arbeitsmarkt stehen allesamt in einem wechselseitigen Verhältnis mit dem Grundgedanken der Inklusion und können nur dann effektiv umgesetzt werden, wenn Menschen mit Behinderungen als der Gesellschaft zugehörig angesehen werden.261 Barrierefreiheit Barrierefreiheit ist ein weiterer entscheidender Anknüpfungspunkt der VN BRK. Diese bezeichnet den gleichberechtigten „access […] to the physical environment, to transportation, to information and communications, including information and communications technologies and systems, and to other fac) 257 Vgl. Swantje Köbsell: Integration/Inklusion aus Sicht der Disability Studies: Aspekte aus der internationalen und der deutschen Diskussion. In: Kerstin Rathgeb (Hrsg.), Disability Studies, Kritische Perspektiven für die Arbeit am Sozialen, Wiesbaden, 2012, S. 39–54, 44; generell zum Inklusionsbegriff: Gudrun Wansing: Der Inklusionsbegriff in der Behindertenrechtskonvention. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 93–118; von Bernstorff (Fn. 140), S. 1049 f. 258 Aichele (Fn. 23), S. 16 f.; Degener (Fn. 228), S. 211; von Bernstorff (Fn. 140), S. 1049 f. 259 Vor diesem Hintergrund überrascht es, dass der Begriff der Inklusion in den verschiedenen sprachlichen Fassungen des Konventionstextes nicht einheitlich verwendet wird (vgl. Art. 3 VN BRK). So verwenden die offizielle deutsche und französische Übersetzung beispielsweise den Begriff der Integration. Es ist davon auszugehen, dass es sich um ein rein sprachliches Missverständnis handelt und eher als ein ‚Redaktionsversehen‘ zu werten ist, vgl. Degener (Fn. 228), S. 211, Heiner Bielefeldt: Zum Innovationspotenzial der UN-Behindertenrechtskonvention, 3. Aufl., Berlin, 2009, S. 10. 260 Bspw. Art. 19, 24, 26, 27, 32 VN BRK. 261 Vgl. Bielefeldt (Fn. 259), S. 10. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 67 cilities and services open or provided to the public, both in urban and in rural areas.“262 Sie zielt darauf ab, Barrieren sowohl im öffentlichen als auch im privatrechtlichen Bereich263 schrittweise zu beseitigen. So soll eine wichtige Grundlage für die gesellschaftliche Teilhabe und Inklusion geschaffen werden.264 Der Anwendungsbereich für Barrierefreiheit umfasst nahezu alle Lebensbereiche. Teilhabe und die Wahrnehmung von Rechten setzen einen faktischen Zugang voraus, der sich an der menschlichen Diversität messen lassen muss.265 So können Barrieren physischer Natur sein und den Zugang zu Transportmitteln oder Gebäuden verhindern. Sie können aber auch die Geltendmachung politischer Rechte, wie das Recht zur Wahl,266 betreffen,267 das nur dann wahrgenommen werden kann, wenn die Person Zugang zum Wahllokal hat und sie die Möglichkeit bekommt, einen Wahlzettel auszufüllen. Die Umwelt soll so gestaltet werden, dass Menschen mit Behinderungen sich dieser nicht anpassen müssen, sondern deren Bedürfnisse berücksichtigt werden.268 Die Umsetzung von Barrierefreiheit ist eine Grundvoraussetzung zur Schaffung einer vollständig inklusiven Gesellschaft und zielt somit in der Regel auf langfristige Lösungen ab, die die gesamte Infrastruktur umfassen sollen. Entgegen der Ansicht von Trenk-Hinterberger unterliegt die Barrierefreiheit nicht dem Progressionsvorbehalt und ist von den Mitgliedstaaten unmittelbar umzusetzen.269 Auch wenn Art. 9 VN BRK Elemente sozialer Rechte enthält,270 ist der Abbau von Barrieren in seinen Grundfesten ein Element der politischen (Freiheits-)Rechte, da insbesondere die Wahr- 262 Art. 9 Abs. 1 VN BRK. 263 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: General Comment No. 2: Article 9: Accessibility, CRPD/C/GC/2, 22.05.2014, Para. 13. 264 Vgl. Peter Trenk-Hinterberger: Artikel 9. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 130– 135, 132; Aichele (Fn. 23), S. 16 f. 265 Vgl. Art. 3 lit. d VN BRK. 266 Art. 29 lit. a VN BRK. 267 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 2 (Fn. 263), Para. 27. 268 Trenk-Hinterberger (Fn. 264), S. 132. 269 Ibid. 270 Trenk-Hinterberger verweist in diesem Zusammenhang richtigerweise auf die Schwierigkeit bei der Unterscheidung von sozialen und politischen Elementen des Art. 9 VN BRK, ibid. Der Ausschuss sieht den Art. 25 lit. c IPbpR als Grundlage für den Art. 9 VN BRK an, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 2 (Fn. 263), Para. 2. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 68 nehmung von Rechten durch entsprechende Maßnahmen ermöglicht werden soll. Die Barrierefreiheit ist ein elementarer Grundsatz der VN BRK, der bei der Interpretation und Umsetzung aller Rechte berücksichtigt werden muss und nicht dazu missbraucht werden kann, eine Ausweitung des Progressionsvorbehalts nach Art. 4 Abs. 2 VN BRK auf die politischen Rechte zu erzielen. Barrierefreiheit ist allerdings mit dem bereits dargestellten Grundsatz der angemessenen Vorkehrungen eng verbunden, der die Verpflichtung zur unmittelbaren Umsetzung zumindest teilweise relativiert. Angemessene Vorkehrungen sollen sicherstellen, dass bereits vorhandene Barrieren ‚umgangen‘ werden können und stellen eine alternative Handlungsform dar, die die Verpflichtung der Staatengemeinschaft zur Schaffung einer barrierefreien Gesellschaft nicht ersetzt.271 Die Staaten sind aufgefordert, Barrierefreiheit zumindest ab sofort umzusetzen. Der Fachausschuss unterscheidet hierbei zwischen ‚neuen‘ Projekten, wie dem Neubau von Gebäuden, und Anpassungsmaßnahmen, wie der nachträglichen Installation von barrierefreien Standards.272 Während die Staaten dazu verpflichtet sind, neue Maßnahmen barrierefrei zu gestalten, soll bei der nachträglichen Installation barrierefreier Standards Zeit zur ordnungsgemäßen Umsetzung eingeräumt werden.273 Verpflichtung zur Umsetzung der Rechtsansprüche der VN BRK Mit der Ratifizierung der VN BRK verpflichten sich die Mitgliedstaaten zur vollständigen Umsetzung ihrer Rechte und Grundsätze.274 Wie jede andere menschenrechtliche Konvention enthält sie dabei verschiedene Formen der Staatenverpflichtungen: die Achtungsverpflichtungen, die Schutzverpflichtungen und die Leistungsverpflichtungen.275 2. 271 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 2 (Fn. 263), Para. 25. 272 Ibid., Para. 24. 273 Ibid., Para. 14. 274 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 18 f.; Kayess/ French (Fn. 23), S. 27 f. 275 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 10 f.; Jakob Schneider: Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte, Berlin, 2004, S. 33; McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 150; vgl. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, 26.01.1997, Para. 6; Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15), Para. 13. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 69 Die Achtungsverpflichtungen („obligation to respect“) sehen vor, dass der Staat die Bürger_innen an der Wahrnehmung ihrer Rechte nicht hindern darf.276 Das Individuum soll vor dem Handeln des Staates in der Weise geschützt werden, dass es in der Ausübung seiner Rechte nicht eingeschränkt wird, wenn keine Rechtfertigung für den jeweiligen Eingriff vorliegt. Die garantierten Rechte stellen somit die „Vorgabe und Grenze“277 für das staatliche Handeln dar. Die Achtungsverpflichtungen bestehen für politische ebenso wie für soziale Rechte.278 Schutzverpflichtungen der Staaten („obligation to protect“) zielen auf den Schutz von Individuen vor Eingriffen Dritter ab.279 Diese werden in der Grundannahme nicht von staatlicher Seite, sondern vielmehr von Privatpersonen oder sonstigen Akteuren verübt. Den Staat trifft die Verpflichtung, durch gesetzliche Grundlagen (beispielsweise durch das Strafrecht) Bedingungen zu schaffen, die die Verletzung menschenrechtlich garantierter Inhalte verhindern. Die Mitgliedstaaten haben des Weiteren bestimmte Leistungspflichten („obligation to fulfil“). Diese überschreiten die Grenzen der Achtung und des Schutzes von Menschenrechten und sind darauf gerichtet, dass der Staat Grundlagen schafft, die notwendig sind, um Menschenrechte vollumfänglich wahrnehmen zu können.280 Der Umfang und die Geschwindigkeit, mit der die Grundlagen geschaffen werden, sind schließlich von der Leistungsfähigkeit der jeweiligen Staaten abhängig.281 Allgemeine Verpflichtungen nach Art. 4 VN BRK In Art. 4 VN BRK werden die Pflichten der Vertragsstaaten konkretisiert. Sie sollen so agieren, dass die Umsetzung rechtlicher Garantien auf allen a) 276 McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 150; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 7; Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (Fn. 275), Para. 6. 277 Stefanie Schmahl: Menschen mit Behinderungen im Spiegel des internationalen Menschenrechtsschutzes, Überlegungen zur neuen UN-Behindertenkonvention, Archiv des Völkerrechts, 2007, S. 517–540, 528. 278 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 7. 279 Mesenbet Assefa: Defining the Minimum Core Obligations - Conundrums in international human rights law and lessons from the constitutional court of South Africa, Mekelle University Law Journal, 1/2010, S. 48–70, 51; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 9. 280 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 10 f. 281 Michael-Lysander Fremuth: Menschenrechte, Grundlagen und Dokumente, Berlin, 2015, S. 63. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 70 staatlichen und nicht nur auf der legislativen Ebene sichergestellt wird.282 Den Staaten wird jedes Handeln seiner Organe und der Personen, die in amtlicher Eigenschaft tätig werden, auch auf föderaler Ebene,283 zugerechnet.284 Von besonderer Bedeutung ist die hervorgehobene Rolle der Zivilgesellschaft. Durch die Beratung mit Selbstvertretungsorganisationen soll sichergestellt werden, dass die Interessen von Menschen mit Behinderungen gewahrt werden, ein offener Diskurs über die Universalität von Rechten geführt wird und so der Grundsatz „nothing about us without us“ Einzug in das nationale System erhält. Die Beteiligung der Zivilgesellschaft stellt die logische Konsequenz aus der durchaus erfolgreichen Beteiligung der Selbstvertretungsorganisationen bei der Erstellung der VN BRK dar und verdeutlicht nochmals den Einfluss, den die Behindertenbewegung auf dieses Dokument gehabt hat.285 Nicht neu im Völkerrecht ist der Progressionsvorbehalt (Art. 4 Abs. 2 VN BRK, vgl. Ausführungen zur Barrierefreiheit).286 Dieser sieht vor, dass Staaten soziale Rechte lediglich abhängig von ihrem jeweiligen Entwicklungsstand zu verwirklichen haben.287 Eine Realisierung der einzelnen Menschenrechte muss demnach nur sukzessive erfolgen, wenn die Staaten nicht in der Lage sind, diese unmittelbar und vollumfänglich umzusetzen.288 282 Vgl. Lachwitz (Fn. 232), S. 89 f.; vgl. Constitutional Court of South Africa: Government of the Republic of South Africa and others v Grootboom, 1 SA 46, 04.10.2000, Para. 42. 283 Art. 4 Abs. 5 VN BRK. 284 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 5. 285 Siehe hierzu Valentina Della Fina: Article 4 (general obligations). In: Valentina Della Fina, Rachele Cera, Giuseppe Palmisano (Hrsg.), The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, A commentary, Cham, 2017, S. 137–155, 152; Mittler (Fn. 148), S. 34. 286 Hierzu ausführlich Committee on Economic, Social and Cultural Rights: General Comment No. 3: Article 2: The Nature of States Parties’ Obligations, E/1991/23, 14.12.1990. 287 Vgl. auch Art. 2 Abs. 1 IPwskR. 288 Vgl. Schneider (Fn. 275), S. 9; Lachwitz (Fn. 232), S. 93; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 14. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 71 Erklärung des Vorbehalts nach Art. 46 VN BRK Prinzipiell wird den Staaten die Erklärung eines Vorbehalts ermöglicht, der die Unverbindlichkeit einzelner Normen der Konvention für den erklärenden Staat zur Folge hat (Art. 46 VN BRK). Dieser ist bereits im Rahmen der Unterzeichnung des völkerrechtlichen Dokuments zu erklären und wirkt für die Zukunft. Ausgenommen von der Erklärung des Vorbehalts sind die Art. 1 bis 4 VN BRK, da die allgemeinen Grundsätze bedingungsfeindlich sind und ein Zuwiderhandeln die Erreichung der Zielvorgaben der Konvention unmöglich machen würde (vgl. Art. 46 Abs. 1 VN BRK). Rechtsansprüche der VN BRK Die VN BRK enthält keine neuen Rechte und konkretisiert die Vorschriften des IPwskR und des IPbpR.289 Die allgemeinen Grundsätze und Rechte dieser Konventionen sollten ursprünglich auch Menschen mit Behinderungen schützen und die Etablierung eines besonderen Menschenrechtsabkommens überflüssig machen.290 Der erhöhten Vulnerabilität wurde jedoch keine ausreichende Bedeutung zugemessen,291 was auch daran deutlich wird, dass Menschen mit Behinderungen in diesen ursprünglichen und grundlegenden Menschenrechtsabkommen nicht ausdrücklich als stark marginalisierte Gruppe klassifiziert wurden. Hingegen sollten Menschen, die beispielsweise aufgrund von Sprache, Religion oder Geschlecht Diskriminierung erfahren haben, geschützt werden.292 Auf internationaler Ebene wurde der Schutz vor behinderungsbedingter Diskriminierung erstmalig in dem Übereinkommen der VN über die Rechte des Kindes (UN Convention on the Rights of the Child, nachfolgend VN Kinderrechtskonvenb) 3. 289 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 1 f.; Kayess/ French (Fn. 23), S. 20; Schulze (Fn. 30), S. 20; Aichele (Fn. 23), S. 14 f.; Mittler (Fn. 230), S. 8; Bielefeldt (Fn. 259), S. 13; Mégret sieht in der VN BRK jedoch ein Instrument, das zumindest das Potential für die Anerkennung neuer Menschenrechte enthält, Frédéric Mégret: The disabilities convention: Human rights of persons with disabilities or disability rights?, Human Rights Quarterly, 2/2008, S. 494–516; hierzu auch Flynn (Fn. 20), S. 19 f. 290 Kanter (Fn. 230), S. 548 f. 291 Aichele (Fn. 23), S. 15. 292 Ibid. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 72 tion),293 und somit über 20 Jahre nach der Verabschiedung der allgemeinen Menschenrechtsverträge, völkerrechtlich verbindlich festgelegt.294 Das Ad Hoc Komitee der VN BRK hatte den Auftrag erhalten, ein Abkommen zu gestalten, das keine neuen Menschenrechte beinhaltete.295 Es wurde der Grundsatz der Unteilbarkeit der Menschenrechte aufgegriffen296 und somit die beiden unterschiedlichen Generationen der Menschenrechte297 in einem Abkommen verwoben.298 Ein verbesserter Schutz der Menschen mit Behinderungen sollte durch die Konkretisierung der vorhandenen Menschenrechte ermöglicht299 und gleichzeitig die Schaffung von Sonderrechten sowie Sonderwelten verhindert werden. Die in der VN BRK enthaltenen Normen basieren demnach auf den Belangen von Menschen mit Behinderungen und orientieren sich dabei maßgeblich an den Interessen der Zivilgesellschaft und an bisherigen Verletzungshandlungen, was insbesondere durch die stark konkretisierten Formulierungen der positiven Maßnahmen, beispielsweise in Art. 28 Abs. 2 VN BRK, deutlich wird. Sie sehen behindertenspezifische Mittel vor, die positive Umsetzungspflichten enthalten und einen gezielten und deutlich höheren Schutzstandard für diese vulnerable Gruppe schaffen sollen.300 293 UN Convention on the Rights of the Child, verabschiedet am 20.11.1989, in Kraft getreten am 02.09.1990; Die VN Kinderrechtskonvention erkannte die erhöhte Gefährdung von Kindern mit Behinderungen ausdrücklich an. Demnach sollen diese ein erfülltes und menschenwürdiges Leben führen können. Gleichzeitig soll die Würde des Kindes gewahrt, die Selbstständigkeit gefördert und die aktive Teilhabe am Leben der Gemeinschaft erleichtert werden (Art. 23 I VN Kinderrechtskonvention). Ferner sollen sie einen Anspruch auf Betreuung haben (Art. 23 II VN Kinderrechtskonvention). Die Eltern oder sonstige Personen sollen bei der Erziehung, Ausbildung, bei Gesundheits- und Rehabilitationsdiensten, der Vorbereitung auf das Berufsleben und bei Erholungsmöglichkeiten unterstützt werden (Art. 23 III VN Kinderrechtskonvention). Die Allgemeine Bemerkung Nr. 9 zur VN Kinderrechtskonvention, welche kurz vor der VN BRK verabschiedet wurde, konkretisierte die Bedürfnisse von Kindern mit Behinderungen noch weiter. 294 Vgl. Lee (Fn. 134), S. 286; Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 12. 295 Schulze (Fn. 30), S. 18. 296 Aichele (Fn. 23), S. 14; Schmahl (Fn. 277), S. 534. 297 Man spricht hier auch von der ersten (IPpbR) und der zweiten Generation (IPwskR) von Menschenrechten. 298 Kanter (Fn. 230), S. 553 f. 299 Aichele (Fn. 23), S. 14 f.; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 1 f. 300 Phillip French: Human rights indicators for people with disability, A resource for disability activitists and policy makers, Brisbane, 2008, S. 12. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 73 In der rechtspolitischen Diskussion lassen sich regelmäßig Stimmen finden, die neue Menschenrechte innerhalb der VN BRK ausfindig machen wollen. Immer wieder wird beispielsweise auf das Menschenrecht der Inklusion verwiesen.301 Hierbei handelt es sich allerdings nicht um ein eigenes Recht, sondern vielmehr, wie bereits dargestellt, um einen allgemeinen Grundsatz, der durch die VN BRK Einzug in das Völkerrecht erhalten hat und bei der Auslegung aller Rechte der VN BRK zwingend berücksichtigt werden muss. Inklusion gilt als Ziel, welches nur dann erreicht werden kann, wenn Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit gegeben wird, ihre Rechte wahrnehmen zu können.302 Die Normfolge der VN BRK entspricht keinem stringenten Muster und lässt keinen Schluss auf die Rangfolge der unterschiedlichen Generationen der Menschenrechte zu. Die politischen Menschenrechte sind vor allem in den Art. 10 bis 23 und 29 VN BRK, die sozialen Menschenrechte insbesondere in den Art. 24 bis 28 und 30 VN BRK zu finden.303 Es gilt zu beachten, dass hierbei einzelne Normen auch immer wieder Elemente beider Generationen enthalten und eine systematische Aufteilung somit nicht abschließend vorgenommen werden kann. Internationales und nationales Monitoring und die Überwachungsmechanismen der VN BRK Neben den materiellen Garantien enthält die VN BRK Mechanismen, die die effektive Rechtsdurchsetzung unterstützen sollen. Diese Durchsetzungsmechanismen haben gemein, dass sie zwar unmittelbar keine rechtliche Bindungswirkung haben, aber zumindest als starkes politisches Instrument genutzt werden können.304 V. 301 Beispielsweise Gunter Geiger/ Michaela Lengsfeld: Inklusion - ein Menschenrecht, Was hat sich getan, was kann man tun?, Opladen, 2015; Heinrich Greving/ Petr Ondracek/ Hildegard Mogge-Grotjahn/ Uwe Becker/ Irmgard Eberle/ Theresia Degener/ Klaus Eberl/ Sigrid Graumann/ Olaf Maas/ Gerhard K. Schäfer: Menschenrecht Inklusion, 10 Jahre UN-Behindertenrechtskonvention - Bestandsaufnahme und Perspektiven zur Umsetzung in Sozialen Diensten und diakonischen Handlungsfeldern, Göttingen, 2016. 302 Menschenrechte sind subjektive Rechte, die jedem Menschen qua Geburt zustehen, vgl. Theresia Degener: Menschenrechte und Behinderung. In: Markus Dederich (Hrsg.), Behinderung und Anerkennung, Stuttgart, 2009, S. 160–169, 160. 303 Kayess/ French (Fn. 23), S. 30. 304 Vgl. Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 24 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 74 Für die Überwachung der VN BRK wurde als zentrale Einrichtung der Fachausschuss installiert, der mit Rechtswirksamkeit der VN BRK in Kraft trat.305 Der Fachausschuss ist ein 18-köpfiges, unabhängiges Gremium306 (vgl. Art. 34 Abs. 2 VN BRK), das für das Monitoring der Umsetzung der in der Konvention enthaltenen Rechte zuständig ist.307 Dafür stehen ihm verschiedene Instrumente zur Verfügung. Außerdem legt der Fachausschuss der Generalversammlung der VN und dem Economic and Social Council alle zwei Jahre einen ausführlichen Bericht vor und spricht Empfehlungen aus, die auf den ihm vorliegenden (Staaten-)Informationen beruhen (Art. 39 VN BRK). Darüber hinaus sind, wie später dargestellt wird, auch die Staaten verpflichtet, Monitoring-Mechanismen umzusetzen, um so eine effektive Implementierung der VN BRK sicherzustellen. Staatenberichtsverfahren Von besonderer Relevanz für das Monitoring durch den Fachausschuss ist das Staatenberichtsverfahren nach Art. 35 ff. VN BRK. Die Staaten sind verpflichtet, zwei Jahre nach der Ratifizierung der Konvention dem Fachausschuss einen Bericht über die getroffenen Maßnahmen und den Fortschritt der Umsetzung der sich aus den Vorschriften ergebenden Staatenpflichten vorzulegen (Art. 35 Abs. 1 VN BRK). Anschließend müssen die Staaten regelmäßig, zumindest aber alle vier Jahre, einen neuen Bericht erstellen (Art. 35 Abs. 2 VN BRK), auf dessen Grundlage der Fachausschuss Empfehlungen entwickelt (Art. 36 VN BRK). Die Angaben werden durch Parallelberichte der Zivilgesellschaft ergänzt,308 da die Staatenberichte häufig zu den wirklich kritischen Punkten keine Stellung beziehen.309 Im Rahmen der Verhandlungen der VN BRK hat die EU auf umfangreiche Neuerungen innerhalb des Berichtverfahrens gedrängt, die teilweise umgesetzt wurden.310 So kann der Fachausschuss unabhängig von der Vierjahresfrist auch eigenständig Berichte der einzelnen Vertragsstaaten anfordern, so- 1. 305 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 26. 306 Anfangs wurde lediglich ein 12 köpfiges Gremium eingesetzt, das jedoch erweitert werden musste, nachdem 60 Staaten die Konvention ratifiziert hatten, vgl. Art. 34 Abs. 2 VN BRK. 307 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 25; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 23. 308 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 23 f. 309 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1059. 310 Ibid., S. 1060 f.; vgl. Degener (Fn. 228), S. 211. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 75 weit verlässliche Informationen über schwerwiegende oder systematische Verstöße gegen die garantierten Rechte vorliegen (Art. 6 Fakultativprotokoll der VN BRK). Individualbeschwerdeverfahren Das wichtigste Instrument zur Durchsetzung individueller Ansprüche ist das im Fakultativprotokoll der VN BRK enthaltene Individualbeschwerdeverfahren (Art. 1 ff. Fakultativprotokoll der VN BRK). Menschen mit Behinderungen haben hierbei die Möglichkeit, eine Beschwerde einzureichen und diese prüfen zu lassen. Bei der Feststellung einer Verletzung müssen die Staaten zwar nicht mit Sanktionen, aber mit erheblichem politischen Druck rechnen.311 Die Beschwerden werden in der Regel schriftlich oder mündlich312 von Einzelpersonen oder Personengruppen (alle Gruppenmitglieder müssen dabei „gegenwärtig, unmittelbar und persönlich“313 betroffen sein) eingereicht und können sich nur gegen den Staat und somit nicht gegen Privatpersonen richten.314 Das Verfahren wird nur eröffnet, wenn im Vorfeld alle nationalen Rechtsbehelfe genutzt wurden. Eine Ausnahme gilt, wenn das Verfahren auf nationaler Ebene unangemessen lange dauert oder keine Abhilfe schafft (Art. 2 lit. d Fakultativprotokoll der VN BRK). Allgemeine Bemerkungen des Fachausschusses Der Fachausschuss hat ferner die Möglichkeit, die Normen der VN BRK auszulegen und die Ergebnisse als Allgemeine Bemerkung („General Comment“) zu veröffentlichen. Die Allgemeinen Bemerkungen sind zwar kein verbindliches Recht, sollen aber behilflich sein, den Regelungsgehalt der einzelnen Normen zu konkretisieren. Somit können beispielsweise die Regierungen selbstständig prüfen, ob sie konventionskonform handeln oder ein Rechtsverstoß vorliegt.315 2. 3. 311 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 24 f. 312 Secretariat for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Fn. 3), S. 31 ff. 313 Vgl. Art. 1 Abs. 1 Fakultativprotokoll der VN BRK; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 25. 314 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 25. 315 Vgl. Schneider (Fn. 275), S. 27; Pyaneandee (Fn. 31), S. 5. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 76 Nationales Monitoring Neben der Überprüfung und Überwachung durch das unabhängige Gremium auf Ebene der VN sollen die Staaten eine eigene Struktur etablieren, die ein nationales und unabhängiges Monitoring der VN BRK in den Ländern sicherstellt (Art. 33 Abs. 1, 2 VN BRK). Die jeweilige Stelle soll insbesondere beratend tätig werden und die Zivilgesellschaft in den gesamten Überwachungsprozess miteinbeziehen (Art. 33 Abs. 3 VN BRK). Zusammenfassung zur VN BRK Durch die Verabschiedung der VN BRK konnte den langen und intensiven Bemühungen der internationalen Behindertenbewegung Rechnung getragen werden. Menschen mit Behinderungen hatten sich jahrzehntelang für einen effektiveren Menschenrechtsschutz eingesetzt, der die besonderen Interessen dieser stark marginalisierten Gruppe berücksichtigt. Die internationale Gemeinschaft hatte sich zwar lange Zeit nicht auf die Verabschiedung eines verbindlichen Abkommens einigen können, schuf mit der Konvention aber letztendlich ein starkes und innovatives völkerrechtliches Instrument. Die Normierung von allgemeinen Grundsätzen, die Konkretisierung von bestehenden Menschenrechten und die ausdrückliche Anerkennung von Teilhabe, Gleichheit und Inklusion zeigen die enorme Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes auf. Die VN BRK wurde im erheblichen Maße von der Zivilgesellschaft geprägt und von der Staatengemeinschaft innerhalb kürzester Zeit angenommen, was nicht zuletzt anhand der bereits anfänglich ungewöhnlich hohen Ratifizierungsrate des Dokuments deutlich wird. Für die Entwicklung hin zu einer inklusiven Gesellschaft müssen die unterschiedlichen Konzepte der VN BRK innerstaatlich umgesetzt werden. Ein wesentlicher Aspekt hierbei ist vor allem die Abkehr von einem wohlfahrtsbasierten Ansatz. Menschen mit Behinderungen sollen vollständige Rechts- und Pflichtenträger_innen werden, die gesellschaftlich anerkannt sind und so die Möglichkeit zur vollständigen Selbstverwirklichung bekommen. Um einen Implementierungsprozess dabei erfolgreich abschlie- ßen zu können, ist es erforderlich, dass die Staaten den Inhalt der VN BRK richtig erfassen und daraus die richtigen Schlüsse ziehen. Denn die Etablierung eines menschenrechtskonformen Systems erfordert in den meisten Mitgliedstaaten ein umfangreiches Umdenken. Deutlich wird dies vor allem an der Zielsetzung sozialer Sicherungssysteme. Das Recht auf soziale 4. VI. A. Die VN Behindertenrechtskonvention – Eine Einführung 77 Sicherung hat sich in den vergangenen Jahren erheblich verändert und soll vor allem Möglichkeiten schaffen, gesellschaftlich teilhaben zu können. Wie sich das Recht auf soziale Sicherung entwickelt hat, soll in dem nächsten Kapitel analysiert werden. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung Bereits seit Jahrzehnten ist soziale Sicherung in der internationalen Politik verankert. Sie erlebt momentan, insbesondere in der internationalen Zusammenarbeit, eine Renaissance und ist Teil zahlreicher Entwicklungsprogramme.316 Viele Staaten haben in den vergangenen Jahren Programme entwickelt und umgesetzt, die hauptsächlich die finanzielle Absicherung der Bevölkerung zum Ziel hatten. Sie alle haben gemein, dass die Konzeptionierungsphasen ebenso wie die Programmlaufzeiten in der Regel sehr langfristig angelegt sind, da der Aufbau nachhaltiger Strukturen besonders aufwendig und gleichzeitig für die erfolgreiche Implementierung absolut grundlegend ist.317 Soziale Sicherung zielt auf die Unterstützung derjenigen ab, die aufgrund unterschiedlicher Faktoren benachteiligt werden und auf die Gewährung von Leistungen angewiesen sind.318 Die Staatengemeinschaft hat erkannt, dass soziale Sicherung Armut langfristig reduziert,319 Barrieren beseitigt und so bisher ausgeschlossene Gruppen gesellschaftlichen Zugang erhalten, der wiederum eine wichtige Grundlage für eine gesamtgesellschaftliche Entwicklung in den jeweiligen Ländern bilden kann.320 Dis- B. 316 Vgl. Ellis/ Devereux/ White (Fn. 8), S. 3. 317 Vgl. Markus Kaltenborn: The human rights-based approach to social protection. In: Katja Bender, Markus Kaltenborn, Christian Pfleiderer (Hrsg.), Social protection in developing countries: Reforming systems, Abingdon, 2013, S. 53–62, 58. 318 Adato/ Bassett (Fn. 15), S. 1. 319 Palmer (Fn. 8), S. 139; Adato/ Bassett (Fn. 15), S. 1; United Nations (Fn. 34), Rn. 7. 320 Vgl. Babatunde Omilola/ Sheshangai Kaniki: Social protection in Africa: A review of potential contribution and impact on poverty reduction, UNDP, Pretoria, 2014, S. 23; United Nations (Fn. 34), Rn. 8; Viviene Taylor: Social protection in Africa: An overview of the challenges, Prepared for the African Union, Kapstadt, 2008, S. 23; Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 24; Lars Wissenbach: Soziale Sicherheit - Schlüsselelement gleichberechtigter Teilhabe von Menschen mit Behinderungen in Entwicklungsländern. In: Marijana Erstić, Jürgen Strothmann, Jürgen Nielsen-Sikora, Jessica Gröber, Michael Müller, Marius Dilling, Gero Hoch, Hildegard Schröteler-von Brandt, Volker Stein, Angela Schwarz Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 78 kriminierung ist dabei nicht nur ein möglicher Faktor für Armut, sondern Armut ebenso einer für Diskriminierung und Exklusion.321 Menschen, die in Armut leben, haben häufig keinen oder nur erschwerten Zugang zum Arbeitsmarkt und sehen sich mit Vorurteilen konfrontiert, die ein Entkommen aus der Armut unmöglich machen.322 Durch die Gewährung grundlegender Leistungen kann diesem Stigma entgegengewirkt und die Chance auf Akzeptanz erhöht werden. Die Installation eines Krankenkassensystems oder eine finanzielle Unterstützung im höheren Alter stellen notwendige Maßnahmen dar, um ohne Einschränkungen gesellschaftlich partizipieren zu können und so als Individuum vollständig anerkannt zu werden.323 Unter Berücksichtigung dieser Aspekte überrascht es schon fast, dass die Forderungen der Behindertenbewegung in der Vergangenheit konträr zu den Konzepten der sozialen Sicherung verliefen.324 Während die Behindertenbewegung in den zurückliegenden Jahrzehnten sowohl international als auch innerhalb vieler Länder große Erfolge feierte und sicherstellen konnte, dass ihre Rechte gestärkt und zahlreiche Möglichkeiten geschaffen wurden, damit Barrieren abgebaut und Rechte effektiv wahrgenommen werden können, zielte die soziale Sicherung auf den Wohlfahrtsgedanken und die Unterstützung von ‚Benachteiligten‘ ab.325 Gerade die gedankliche Anknüpfung an Benachteiligung stellte für viele Vertreter_innen der Behindertenbewegung aber schließlich eine nicht zu rechtfertigende Diskriminierung dar. Sie forderten gleiche Chancen und kein Mitleid ein.326 (Hrsg.), DIAGONAL, Zum Thema: Sicherheit, Göttingen, 2017, S. 89–112, 109; Die Weltbank geht davon aus, dass Programme der sozialen Sicherung grundsätzlich auch geeignet sind, die lokale Wirtschaft zu unterstützen, hierzu: International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank (Fn. 43), S. 68. 321 Vgl. Magdalena Sepúlveda Carmona: From undeserving poor to rights holder: A human rights perspective on social protection systems, Development Pathways Working Paper Nr. 1, Oxfordshire, 2014, S. 5; Stephen Kidd: Social exclusion and access to social protection schemes, Journal of Development Effectiveness, 2017, S. 1–33, 3 ff. 322 Vgl. Sepúlveda Carmona (Fn. 321), S. 5. 323 Omilola/ Kaniki (Fn. 320), S. 23. 324 Ziv (Fn. 21), S. 376; Palmer (Fn. 8), S. 146; Mark Weber: Disability rights, welfare law, Cardozo Law Review, 6/2011, S. 2483–2531, 2488 f. 325 Insbesondere Menschen mit Behinderungen wurden in diesem Zusammenhang häufig als Empfänger_innen von Leistungen der sozialen Sicherung hervorgehoben, Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 21. 326 Vgl. Ziv (Fn. 21), S. 376 f. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 79 Durch die stringente Separierung dieser beiden Ansätze ergaben sich in der Praxis allerdings immer wieder Konflikte. Weber berichtet in diesem Zusammenhang aus den Vereinigten Staaten von Amerika, dass Menschen mit Behinderungen dort trotz der weitreichend auf Teilhabe ausgerichteten Gesetzeslage weiter in Armut leben und nicht in der Lage seien, ihre erkämpften Rechte auch tatsächlich wahrzunehmen.327 Daraus wird deutlich, dass die Gewährung von Leistungen nicht ausschließlich mit einem wohlfahrtsorientierten Ansatz verbunden und der Gabe von ‚Almosen‘ zuzuordnen ist. Vielmehr kann sie die Ausübung grundlegender Menschenrechte sicherstellen. So können beispielsweise politische Partizipation oder gesellschaftliche Teilhabe häufig nur dann sichergestellt werden, wenn die jeweilige Person über eigene finanzielle Mittel verfügt und Barrieren somit selbstständig beseitigen kann.328 Insbesondere die anhaltenden Stigmatisierungen von Menschen mit Behinderungen auf dem Arbeitsmarkt sorgen allerdings dafür, dass gerade diejenigen, die nicht mehr Empfänger_innen von Sozialleistungen sein wollen, weiterhin von sozialen Sicherungsmechanismen abhängig sind.329 Es stellt sich somit die Frage, ob das Recht auf soziale Sicherung letztlich möglicherweise das notwendige Mittel darstellt, um die Ziele der VN BRK vollumfänglich zu erreichen.330 Gleichheit und Teilhabe kann nur dann gelingen, wenn intersektionale Diskriminierungen und weitere Faktoren beseitigt werden, die die Wahrnehmung von Rechten erschweren. Folglich ist es bei der konzeptionellen Umsetzung der VN BRK erforderlich, weitere Vulnerabilitätsfaktoren zu berücksichtigen und Maßnahmen entsprechend auszurichten. Während beispielsweise die intersektionale Diskriminierung von Frauen mit Behinderungen immer wieder disku- 327 Weber (Fn. 324), S. 2485 f. 328 Vgl. United Nations (Fn. 34), Rn. 30; Lwanga-Ntale (Fn. 2), S. 1. 329 Weber betont an dieser Stelle die Komplexität sozialer Sicherungssysteme. So stelle sich in einigen Systemen die Frage, ob es sich für einen Menschen mit Behinderung lohnt, auf dem normalen Arbeitsmarkt tätig zu werden, wenn er aufgrund des sozialen Sicherungssystems auf diesem beispielsweise wirtschaftlich gar schlechter gestellt ist, Weber (Fn. 324), S. 2508; vgl. auch Abbay (Fn. 9), S. 8 ff.; Mulumba (Fn. 2), S. 482 f. 330 Sicherlich muss hieran anknüpfend auch die Frage beantwortet werden, ob soziale Sicherung nur als Übergangsmittel auf dem Weg zur inklusiven Gesellschaft genutzt wird oder sich langfristig neben den Forderungen der Teilhabe und Inklusion etablieren soll. Hierzu Daniel Mont: Social protection and disability. In: Leonard Cheshire Disability (Hrsg.), Poverty and disability, London, 2010, S. 317–339, 324. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 80 tiert wurde und wird,331 findet eine menschenrechtsbasierte wissenschaftliche Debatte über die intersektionale Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen, die in Armut leben, kaum statt. Der Begriff der sozialen Sicherung Der Begriff der sozialen Sicherung ist schwer zu konkretisieren;332 eine international anerkannte Definition ist nicht vorhanden.333 Während des 20. Jahrhunderts wurde der Begriff der sozialen Sicherheit („social security“) durch internationale Abkommen geprägt.334 Soziale Sicherheit galt lange Zeit vor allem als arbeitsrechtliches Thema, das einen abgrenzbaren Personenkreis vor Notsituationen schützen sollte. Erst mit der AEMR wurde soziale Sicherheit menschenrechtlich relevant und als universales Recht anerkannt. Das Konzept sozialer Sicherheit entwickelte sich schließlich fort und wurde in den 1980er Jahren als „protective social security“ diskutiert und inhaltlich weiter geöffnet. Dadurch sollten Risiken wie Armut reduziert und der Schutz vor unvorhersehbaren Ereignissen ausgebaut werden.335 Im Rahmen der Verhandlungen der VN BRK wurde über die genaue Bezeichnung des Rechts auf soziale Sicherung (Art. 28 Abs. 2 VN BRK) ausführlich diskutiert.336 Während erste Entwürfe noch den Begriff der so- I. 331 Beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Gabon, CRPD/C/GAB/CO/1, 02.10.2015, Para. 15; Ortoleva (Fn. 135); Kriti Sharma: "Treated worse than animals", Abuses against women and girls with psychosocial or intellectual disabilities in institutions in India, New York, 2014; Rodriguez (Fn. 96); Jeff Goldhar: The sterilization of women with an intellectual disability, A lawyer looks at the medical aspects, University of Tasmania Law Review, 1991, S. 157–196; vgl. auch Art. 6 VN BRK, Committee on the Rights of Persons with Disabilities: General Comment No. 3: Article 6: Women and girls with disabilities, CRPD/C/GC/3, 26.08.2016. 332 Vgl. International Labour Office: World social protection report 2014, Building economic recovery, inclusive development and social justice, Genf, 2014, S. 6. 333 Vgl. United Nations (Fn. 34), Rn. 5; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 11. 334 Vgl. Art. 22, 23 Abs. 3, 25 AEMR; Art. 9 IPbwsR; Art. 11 VN Frauenrechtskonvention; Art. 26 VN Kinderrechtskonvention; Art. 27 ICRMW; hierzu Jan Gehrken: Artikel 28. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 203–213, 205; Schulze (Fn. 30), S. 157. 335 Palmer (Fn. 8), S. 141. 336 Schulze (Fn. 30), S. 155. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 81 zialen Sicherheit enthielten,337 verdeutlichten einige der Delegierten später, dass dieser nicht ausreichend weit gefasst sei, um darauf basierend ein umfassendes Sozialsystem zu etablieren.338 Soziale Sicherheit war inhaltlich lange Zeit vor allem auf die Reduzierung von Armut gerichtet. Der Begriff der sozialen Sicherung war hingegen deutlich breiter als der der sozialen Sicherheit und sollte vor allem konzeptionell weitere Ebenen bedienen.339 Ein wesentlicher Schwerpunkt der sozialen Sicherung sollte darauf liegen, Individuen zu befähigen, selbstständig Entscheidungen zu treffen, Rechte wahrzunehmen und mögliche Barrieren zu beseitigen.340 Der Weg von der sozialen Sicherheit zur sozialen Sicherung stellt insgesamt einen einheitlichen Entwicklungsprozess dar, der zwingend auch als solcher analysiert werden muss. Es sei somit darauf hingewiesen, dass, wie später erläutert wird, in diesem Kapitel nicht zwischen den Begriffen der sozialen Sicherung („social protection“) und der sozialen Sicherheit („social security“) unterschieden wird, sondern beide Begriffe aufgrund ihrer engen Verknüpfung im Rahmen dieser Analyse als Synonym verwendet werden. Entstehungsgeschichte des Rechts auf soziale Sicherung Auf internationaler Ebene wurde schon früh die Notwendigkeit sozialer Sicherung erkannt, wobei das Konzept prinzipiell als nicht statisch zu verstehen ist, da es sich fortlaufend weiterentwickelt.341 Für eine genauere Beschreibung ist es notwendig, die unterschiedlichen völkerrechtlichen Dokumente zu betrachten, die den Menschenrechtsschutz und die Absicherung von Arbeitnehmer_innen betreffen.342 II. 337 Beispielsweise UN Enable: Draft Article 23 social security and an adequate standard of living, Working Group Draft, http://www.un.org/esa/socdev/enable/righ ts/ahcwgreporta23.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 338 UN Enable: Sixth session - Report by the chairman, http://www.un.org/esa/socde v/enable/rights/ahcstata28ssrepchair.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 339 Vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 11. 340 Vgl. Wilfred Nahamya Karukuza: Social protection and the vulnerable poor: The role of social safety nets in poverty reduction in Uganda, Kampala, 2012, S. 38 f.; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 11; Palmer (Fn. 8), S. 141; Taylor (Fn. 320), S. 39 f. 341 Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 48. 342 Ben Saul/ David Kinley/ Jacqueline Mowbray: The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Commentary, cases and materials, Oxford, 2014, S. 613. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 82 Insbesondere in ihren Anfangszeiten prägte die ILO den Begriff der sozialen Sicherheit maßgeblich.343 Bereits während ihrer ersten Sitzung 1919 wurde der Beschluss gefasst, eine Konvention mit Bezügen zum Recht auf soziale Sicherheit zu erlassen.344 Die ILO Konvention Nr. 3 (Maternity Protection)345 sieht die Zahlung von Unterstützungsleistungen vor, soweit eine Frau aufgrund von Schwangerschaft vorübergehend keiner Beschäftigung nachgehen kann.346 Die ILO verabschiedete zahlreiche weitere Abkommen und Empfehlungen zur sozialen Sicherung,347 die die hohe Relevanz eines Systems unterstrichen, das zunächst im arbeitsrechtlichen Sektor beheimatet war, sich aber schließlich auf weitere Sektoren ausweitete.348 Da Elemente der sozialen Sicherung in zahlreichen Dokumenten aufzufinden waren und diese immer wieder neue Teilbereiche enthielten, konnte eine genaue allgemein gültige Deskription zunächst nicht erfolgen. Die internationale Gemeinschaft erkannte allerdings die Notwendigkeit, die einzelnen Elemente der sozialen Sicherung auch normativ zusammenzuführen und so eine höhere Wirksamkeit von Instrumenten zu schaffen, die generell ähnliche Zielvorgaben hatten. Um einen Überblick über die maßgeblichen Entwicklungen dieses grundlegenden Menschenrechts geben zu können, sollen nachfolgend die zentralen Dokumente der sozialen Sicherung in chronologischer Reihenfolge näher beleuchtet werden. Art. 22 AEMR Mit Verabschiedung der AEMR wurde erstmalig in einem völkerrechtlichen Dokument das Menschenrecht auf soziale Sicherheit anerkannt und normativ verankert.349 Durch die Verwendung eines menschenrechtsba- 1. 343 International Labour Office (Fn. 332), S. 6; Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 28. 344 Ursula Kulke/ Germán López Morales: Social security - International standards and the right to social security. In: Eibe Riedel (Hrsg.), Social security as a human right, Drafting a General Comment on Article 9 ICESCR - some challenges, Berlin, Heidelberg, 2007, S. 91–102, 92. 345 ILO Konvention Nr. 3 (Maternity Protection Convention), verabschiedet am 29.11.1919, in Kraft getreten am 13.06.1921. 346 Art. 3 lit. c ILO Maternity Protection Convention (Nr. 3). 347 Vgl. Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 92. 348 Vgl. Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 609. 349 “Everyone, as a member of society, has the right to social security and is entitled to realization, through national effort and international co-operation and in accordance with the organization and resources of each State, of the economic, social and cultural B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 83 sierten Ansatzes wurde ein weiter Anwendungsbereich geschaffen, der auch Menschen aus dem informellen Sektor als Empfänger_innen sozialer Sicherung verstand.350 Nach Art. 22 AEMR hat ein jedes Mitglied der Gesellschaft das Recht auf soziale Sicherheit und einen Anspruch darauf, dass sowohl national als auch im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmen ergriffen werden, die eine Etablierung der Sozialrechte möglich machen. Das Recht auf soziale Sicherheit steht im engen Zusammenhang mit Art. 25 AEMR, dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard, und kann vor allem im Rahmen einer gemeinsamen Interpretation dieser beiden Normen abgeleitet werden. So haben die Mitglieder einer Gesellschaft vor allem im Falle von Arbeitslosigkeit, Krankheit, Behinderung (oder Invalidität), Verwitwung, im Alter oder bei anderweitigem Verlust von Unterhaltsmitteln einen Anspruch auf Sicherheit (vgl. Art. 25 AEMR). Aufgrund des rechtlich unverbindlichen Charakters lässt sich aus der AEMR grundsätzlich nur rein politische Wirkung ableiten, der in der Praxis allerdings hohe Bedeutung zugemessen wird.351 Die AEMR stellte einen wichtigen Entwicklungsschritt im Hinblick auf die soziale Sicherung dar und schuf einen deutlich weiteren Anwendungsbereich. Inhaltliche Konkretisierungen wurden schließlich erst in den darauffolgenden Jahren vorgenommen. Ein zentrales Dokument wurde hierbei von der ILO entwickelt. rights indispensable for his dignity and the free development of his personality.” Art. 22 AEMR. 350 Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 610. Eine weitere Konkretisierung des Rechts auf soziale Sicherung ist in Art. 25 Abs. 1 AEMR zu sehen: “Everyone has […] the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control.”. 351 Vgl. Charles Fombad: An overview of the constitutional framework of the right to social security with special reference to South Africa, African Journal of International and Comparative Law, 1/2013, S. 1–31, 8; Schmahl (Fn. 277), S. 519. Durchaus vertretbar ist auch die Ansicht, dass AEMR inzwischen als Gewohnheitsrecht auch rechtlich verbindliche Wirkung hat, hierzu Sigrun Skogly/ Mark Gibney: Transnational human rights obligations, Human Rights Quarterly, 3/2002, S. 781–798, 787 f.; Douglas Cassel: Does international human rights law make a difference, Chicago Journal of International Law, 1/2001, S. 121–135, 126 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 84 ILO Konvention Nr. 102 1952 wurde mit der ILO Konvention Nr. 102 (Social Security [Minimum Standards])352 das „Flaggschiff“353 der Abkommen zur sozialen Sicherheit verabschiedet, das bis heute allerdings lediglich von 58 Staaten ratifiziert wurde.354 Dieses Instrument legt insbesondere auf inhaltlicher Ebene neue Standards fest, wie zum Beispiel die sogenannten Social Security Minimum Standards355. Die konkret formulierten Handlungsempfehlungen für dieses komplexe und weitreichende Feld waren zentraler Anknüpfungspunkt für die Fortentwicklung des Menschenrechts auf soziale Sicherung. Kern der Konvention ist die im Vergleich zu anderen völkerrechtlichen Dokumenten besonders hohe Flexibilität,356 welche es den Mitgliedstaaten ermöglicht, eigene Schwerpunkte zu setzen. So können sie selbstständig entscheiden, wann und in welchem Rahmen Maßnahmen konkret umgesetzt werden sollen. Die Staaten sind nämlich nicht zum Tätigwerden in allen Handlungsfeldern verpflichtet, sondern müssen lediglich Maßnahmen aus drei der neun Kategorien unmittelbar umsetzen.357 Hierbei können die Staaten aus den folgenden Kategorien wählen: – Medical Care358 – Sickness Benefit359 2. 352 ILO Konvention Nr. 102 (Social Security [Minimum Standards]), verabschiedet am 28.06.1952), in Kraft getreten am 27.04.1955. 353 Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 92. 354 International Labour Organization: Ratifications of C102 - Social security (minimum standards) convention, 1952 (No. 102), http://www.ilo.org/dyn/normlex/e n/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312247, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 355 Auch wenn die beiden zu untersuchenden Staaten, Ghana und Uganda, das Abkommen noch nicht ratifiziert haben, ist eine kurze Darstellung an dieser Stelle unerlässlich. Die ILO Konvention Nr. 102 gilt als zentrales Dokument der Etablierung sozialer Sicherungssysteme und bildet somit die Grundlage für die Auslegung nachfolgender völkerrechtlicher Dokumente, vgl. International Labour Organization: Social security for social justice and a fair globalization, Recurrent discussion on social protection (social security) under the ILO declaration on social justice for a fair globalization, Genf, 2011, Rn. 435. 356 Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 93. 357 Art. 2 lit. (a) (ii) ILO Konvention Nr. 102. In den vergangenen Jahren hat sich insbesondere herausgestellt, dass die Staaten verstärkt in den Bereichen der medizinischen Vorsorge und der Absicherung im Falle von Arbeitsunfällen tätig werden, Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 100. 358 Part II: Art. 7 – 12 ILO Konvention Nr. 102. 359 Part III: Art. 13 – 18 ILO Konvention Nr. 102. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 85 – Unemployment Benefit360 – Old-Age Benefit361 – Employment Injury Benefit362 – Family Benefit363 – Maternity Benefit364 – Invalidity Benefit365 – Survivor’s Benefit366 Den Mitgliedstaaten wird somit die Möglichkeit gegeben, den Implementierungsprozess individuell zu steuern und so die sozialen, kulturellen, historischen und strukturellen Besonderheiten zu berücksichtigen. Auf dieser Grundlage sollen soziale Sicherheitssysteme langsam aufgebaut oder weiterentwickelt werden.367 Die Staaten können somit die Umsetzung nach eigenen Zielvorgaben gestalten und müssen dabei nicht befürchten, dass sie der völkerrechtlichen Verpflichtung nicht nachkommen können.368 Die Konvention umfasst ein Konzept von sozialer Sicherheit, das aufgrund des deutlichen arbeitsrechtlichen Schwerpunktes und der starken Orientierung am formellen Sektor in seiner Anwendbarkeit jedoch relativ beschränkt ist. Das Dokument stellt aber weiterhin den Hauptreferenzpunkt dar, wenn der sachliche Anwendungsbereich von sozialer Sicherheit beschrieben wird.369 Dies wurde auch noch einmal auf der International Labour Conference 2001 verdeutlicht, indem die Social Security Minimum Standards zur Grundlage für die Etablierung nationaler sozialer Sicherheitssysteme erklärt wurden.370 Aus menschenrechtlicher Sicht wird allerdings in erster Linie auf das nachfolgende Dokument verwiesen. 360 Part IV: Art. 19 – 24 ILO Konvention Nr. 102. 361 Part V: Art. 25 – 30 ILO Konvention Nr. 102. 362 Part VI: Art. 31 – 38 ILO Konvention Nr. 102. 363 Part VII: Art. 39 – 45 ILO Konvention Nr. 102. 364 Part VIII: Art. 46 – 52 ILO Konvention Nr. 102. 365 Part IX: Art. 53 – 58 ILO Konvention Nr. 102. 366 Part X: Art. 59 – 64 ILO Konvention Nr. 102. 367 Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 93. 368 Ohne Möglichkeit der progressiven Implementierung, hätten wohl viele Regierungen ein entsprechendes Dokument nicht ratifiziert, siehe Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 613. 369 International Labour Organization (Fn. 355), Rn. 435. 370 International Labour Organization: Social security - A new consensus, Genf, 2001, S. v; Kulke/ Morales (Fn. 344), S. 95. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 86 Art. 9 IPwskR Auf der AEMR basierend371 wurde 1966 der verbindliche IPwskR verabschiedet, der ebenfalls das Recht auf soziale Sicherheit als Menschenrecht anerkennt: „The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to social security, including social insurance.”372 Die Norm ist zwar wenig konkretisiert, allerdings nicht zuletzt infolge der hohen Anzahl von Ratifizierungen von erheblicher Bedeutung. Durch die universale Anerkennung eines derartigen Menschenrechts ist davon auszugehen, dass das Recht generell, also auch von den Staaten, die nicht Mitglied des IPwskR geworden sind, nationalrechtlich zu implementieren ist.373 Wie es für Rechte aus dem IPwskR und dem IPbpR typisch ist, gibt es aufgrund der weit gefassten Formulierung der Norm einen großen Interpretations- und Auslegungsspielraum, der ein konkretes und konventionskonformes Handeln ohne Auslegung der Norm unmöglich macht. Die Mitgliedstaaten sind im Rahmen der Umsetzung von Art. 9 IPwskR ausdrücklich zum Tätigwerden in den Bereichen social insurance und social assistance verpflichtet. Social insurance bezeichnet eine Risikogemeinschaft, die häufig beitragsfinanziert ist.374 Social assistance umfasst hingegen in der Regel beitragsunabhängige Leistungen, die auf die Unterstützung von Individuen abzielen und häufig steuerfinanziert sind.375 Um den Inhalt der Norm weiter konkretisieren zu können, ist es notwendig, die für diese Analyse zentralen Allgemeinen Bemerkungen Nr. 5 (Menschen mit Behinderungen) und Nr. 19 (Recht auf soziale Sicherheit) des Sozialausschusses heranzuziehen. 3. 371 Markus Kaltenborn: Soziale Rechte und Entwicklung, Das Recht der sozialen Sicherung in Entwicklungs- und Schwellenländern. In: Philipp Dann, Stefan Kadelbach, Markus Kaltenborn (Hrsg.), Entwicklung und Recht, Eine systematische Einführung, Baden-Baden, 2014, S. 156–187, 158. 372 Art. 9 IPwskR. 373 Kaltenborn (Fn. 317), S. 53. 374 Vgl. Economic and Social Council (Fn. 11), S. 7 f.; Tostensen (Fn. 18), S. 5; Mont (Fn. 330), S. 319; Palmer (Fn. 8), S. 141. 375 Tostensen (Fn. 18), S. 5; Palmer (Fn. 8), S. 141. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 87 Allgemeine Bemerkung Nr. 5 des Sozialausschusses Bereits im Jahr 1994 wurde vom Sozialausschuss die Allgemeine Bemerkung Nr. 5376 verabschiedet, die die Rechte von Menschen mit Behinderungen aufgreift und die unzureichende Umsetzung sozialer Rechte thematisiert. Auch das Recht auf soziale Sicherheit nach Art. 9 IPwskR wird hierbei konkretisiert.377 Der Sozialausschuss verweist auf die Standard Rules und unterstreicht, dass Menschen mit Behinderungen häufig, insbesondere in Entwicklungsländern, keinen Zugang zu den Grundbedürfnissen, wie Bildung, Gesundheitsversorgung oder Nahrungsmittel, haben378 und somit verstärkt auf Instrumente der sozialen Sicherheit und Einkommenssicherung angewiesen seien.379 Ein Schwerpunkt müsse hier auf die finanzielle Unterstützung gelegt werden, wobei die besonderen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen miteinzubeziehen seien. Insbesondere müsse ein erhöhter Einkommensbedarf berücksichtigt werden, da Menschen mit Behinderungen häufig auf Dienstleistungen oder Sachleistungen angewiesen seien und über ein vergleichsweise geringes Einkommen verfügen.380 Aus Art. 9 IPwskR sei entsprechend eine Pflicht der Vertragsstaaten abzuleiten, die die finanzielle Unterstützung von Menschen mit Behinderungen vorsehe und dabei auch diejenigen in den Empfänger_innenkreis mit einbeziehe, die sich um die Pflege von Menschen mit Behinderungen kümmern.381 Der Sozialausschuss hat damit ausdrücklich auch die Familienangehörigen von Menschen mit Behinderungen unter Art. 9 IPwskR gefasst, die aufgrund von finanziellen Einschränkungen und gesellschaftlichen Barrieren ebenfalls durch die Behinderung des Familienmitgliedes benachteiligt würden. Ferner wurde in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass die Unterbringung von Menschen mit Behinderungen in Institutionen gegen den Willen der Betroffenen (Zwangseinweisungen) aus monetären Gründen nicht zulässig sei und allgemeine Leistungen der sozialen Sicherheit in speziellen Einrichtungen nicht verweigert werden können.382 a) 376 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 5 (Fn. 95). 377 Ibid., Para. 28. 378 Ibid., Para. 1. 379 Ibid., Para. 28. 380 Ibid. 381 Ibid. 382 Ibid., Para. 29. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 88 Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses383 Nach der VN BRK wurde 2008 mit der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 das zentrale Dokument zur Auslegung von Art. 9 IPwskR verabschiedet.384 Diese greift die Vorgaben der Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 auf und unterstreicht die universale Geltung des Rechts auf soziale Sicherheit. Somit sollen, unabhängig vom Ursprung einer möglichen Beeinträchtigung, alle Menschen mit Behinderungen einen Anspruch auf Leistungen der sozialen Sicherheit haben, unter anderem auch auf Assistenzleistungen.385 Die Vertragsstaaten sind laut Sozialausschuss dazu verpflichtet, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um das Recht auf soziale Sicherheit umzusetzen. Sie müssen sicherstellen, dass soziale Sicherheit nationalrechtlich universale Geltungskraft („coverage“) erlangt,386 die Entscheidungskriterien für Leistungen der sozialen Sicherheit nachvollziehbar gestaltet werden („eligibility“),387 beitragsfinanzierte Leistungen für alle finanzierbar sind („affordability“),388 die Betroffenen beteiligt und mit Informationen versorgt („participation and information“)389 und Sozialleistungen physisch barrierefrei angeboten werden („physical access“).390 Nach Ansicht des Sozialausschusses orientiert sich das Recht auf soziale Sicherheit inhaltlich stark an der ILO Konvention Nr. 102. Eine derartige enge Verknüpfung des Rechts auf soziale Sicherheit und des ILO Konzeptes erscheint zwar logisch, ist aber aufgrund der unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen der rechtsetzenden internationalen Organisationen durchaus beachtlich. Denn wie bereits erläutert, besitzen die allgemein Menschenrechte im Gegensatz zu den früheren Rechtssätzen der ILO generell universale Geltungskraft. Die Vertragsstaaten des IPwskR sind nach der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 aufgefordert, Maßnahmen in den neun bereits in der ILO Konvention Nr. 102 genannten Kategorien umzusetzen, b) 383 Die nachfolgend dargestellten völkerrechtlichen Dokumente sind allesamt nach der VN BRK verabschiedet worden und enthalten bereits Bezeichnungen und Grundsätze, die sich während der Verhandlungen zu VN BRK herausgebildet haben. 384 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15). 385 Ibid., Para. 20. 386 Ibid., Para. 23. 387 Ibid., Para. 24. 388 Ibid., Para. 25. 389 Ibid., Para. 26. 390 Ibid., Para. 27. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 89 auch wenn sich diese teilweise begrifflich unterscheiden.391 Wie viele Kategorien dabei berücksichtigt werden müssen, wird durch die Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses nicht weiter konkretisiert, sodass zunächst von allgemeinen Handlungspflichten in allen Kategorien auszugehen ist. Wie bei allen sozialen Menschenrechten wird den Staaten durch einen Progressionsvorbehalt die Möglichkeit eingeräumt, Entwicklungsstufen vorzusehen und somit die Implementierungsprozesse an den innerstaatlich verfügbaren Ressourcen zu orientieren.392 Der Progressionsvorbehalt gilt allerdings nicht ausnahmslos. Die Staaten sind im Rahmen der Implementierung sozialer Rechte unter anderem dazu verpflichtet, die sogenannten Minimum Core Obligations unmittelbar zu realisieren,393 soweit sie hierzu in der Lage sind.394 Auch die Allgemeine Bemerkung Nr. 19 enthält Minimum Core Obligations und schafft somit Anknüpfungspunkte für eine Implementierung des Rechts auf soziale Sicherheit:395 391 Hierbei ist zu beachten, dass die Bezeichnung der Kategorien teilweise geändert wurde. Unter anderem wird der Begriff „disability“ als Ersatz für „invalidity“ verwendet. Folgende Kategorien werden in dem Dokument erwähnt: Gesundheitsfürsorge („health care“), Krankheit („sickness“), Alter („old age“), Arbeitslosigkeit („unemployment“), Arbeitsunfähigkeit („employment injury“), Unterstützung von Familien und Kindern („family and child support“), Mutterschaft („maternity“), Behinderung („disability“), Überlebende und Waise („survivors and orphans“), vgl. ibid., Para. 12. 392 Vgl. Art. 2 Abs. 1 IPwskR; Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 14; Jennifer Tooze: The rights to social security and social assistance: towards an analytical framework. In: Mashood Baderin, Robert McCorquodale (Hrsg.), Economic, social and cultural rights in action, Oxford, 2007, S. 331–361, 333 f.; Office of the High Commissioner for Human Rights: Key concepts on ESCRs - What are the obligations of states on economic, social and cultural rights?, http://www.ohchr.org/EN/Issues/ ESCR/Pages/WhataretheobligationsofStatesonESCR.aspx, zuletzt geprüft am 29.03.2020. Zur Feststellung einer progressiven Umsetzungspflicht durch die Staaten: McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 156. 393 Office of the High Commissioner for Human Rights: Key concepts on ESCRs - What are the obligations of states on economic, social and cultural rights?, http://www .ohchr.org/EN/Issues/ESCR/Pages/WhataretheobligationsofStatesonESCR.aspx, zuletzt geprüft am 29.03.2020; McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 154; Schneider (Fn. 275), S. 25. 394 Sollten die Staaten nicht der Lage sein, alle Maßgaben zu erfüllen, dann sind sie zumindest zur Umsetzung eines Kernbereichs verpflichtet, vgl. Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 645. 395 Die Umsetzbarkeit der Minimum Core Obligations in den zahlreichen Mitgliedstaaten differiert aufgrund der unterschiedlichen Bedingungen durchaus erheblich. Insbesondere die Entwicklungsländer können der Verpflichtung einen Mi- Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 90 “States parties have a core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights enunciated in the Covenant. This requires the State party: (a) To ensure access to a social security scheme that provides a minimum essential level of benefits to all individuals and families that will enable them to acquire at least essential health care, basic shelter and housing, water and sanitation, foodstuffs, and the most basic forms of education. If a State party cannot provide this minimum level for all risks and contingencies within its maximum available resources, the Committee recommends that the State party, after a wide process of consultation, select a core group of social risks and contingencies; (b) To ensure the right of access to social security systems or schemes on a non-discriminatory basis, especially for disadvantaged and marginalized individuals and groups; (c) To respect existing social security schemes and protect them from unreasonable interference; (d) To adopt and implement a national social security strategy and plan of action; (e) To take targeted steps to implement social security schemes, particularly those that protect disadvantaged and marginalized individuals and groups; (f) To monitor the extent of the realization of the right to social security.”396 Wie bereits erwähnt, setzt der Aufbau eines sozialen Sicherungssystems die weitreichende Etablierung von Institutionen und Strukturen voraus. So verwundert es nicht, dass die Minimum Core Obligations vor allem darauf abzielen, dass Barrieren beseitigt werden und jeder Zugang zu den existierenden Strukturen erhalten soll. Gleichzeitig verpflichten sich die Staaten aber, die vorhandenen Systeme zu überprüfen und zu erweitern. Soziale Sicherung ist diskriminierungsfrei zu gewähren, um so den Zugang von besonders vulnerablen Gruppen zu Leistungen der sozialen Sicherheit zu garantieren (Art. 59 lit. b Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Sozialausnimalstandard unmittelbar zu implementieren dann nicht nachkommen, wenn sie über keine erforderlichen Strukturen verfügen, ibid., S. 147. Es besteht somit ein hohes Risiko, dass internationale Standards festgelegt werden, die von den Mitgliedstaaten im Ergebnis kaum umgesetzt werden können. Der südafrikanische Verfassungsgerichtshof hat in der Grootboom-Entscheidung auf die Komplexität dieses Unterfangens und auf die Notwendigkeit der Berücksichtigung der konkreten Situation innerhalb der Länder verwiesen, Constitutional Court of South Africa (Fn. 282), Para. 32. 396 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15), Para. 59. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 91 schusses). Mit dieser Verpflichtung greift der Sozialausschuss unter anderem die in der VN BRK verankerte Garantie auf, den Zugang zu bereits etablierten staatlichen Strukturen sozialer Sicherung sicherzustellen.397 ILO Social Protection Floors Recommendation In 2012 hat die ILO mit der Social Protection Floors Recommendation (Nr. 202) ein weiteres Instrument verabschiedet, damit endgültig den menschenrechtsbasierten Ansatz anerkannt398 und das ursprünglich arbeitsrechtlich geprägte System der sozialen Sicherung konsequent weiterentwickelt.399 Die Social Protection Floors Recommendation kam unter Zustimmung nahezu aller Industriestaaten und Entwicklungsländer zustande400 und zielt auf die Beseitigung von Armut ab, indem die Vertragsstaaten zur Implementierung eines nationalen Basisschutzes verpflichtet werden.401 Die ILO hat somit eine wichtige Lücke geschlossen, das System der sozialen Sicherung als universales Leistungssystem etabliert und vor allem vulnerable Gruppen unter den Schutz sozialer Sicherung gestellt (vgl. Art. 16 Social Protection Floors Recommendation). Den Staaten wird empfohlen, umfangreiche Maßnahmen zu ergreifen und diese zumindest in den folgenden Bereichen nationalrechtlich, durch zum Beispiel Legislativakte,402 umzusetzen: “[…](a) access to a nationally defined set of goods and services, constituting essential health care, including maternity care, that meets the criteria of availability, accessibility, acceptability and quality; (b) basic income security for children, at least at a nationally defined minimum level, providing access to nutrition, education, care and any other necessary goods and services; 4. 397 Siehe unter anderem Teil 1 C. IV. Der twin-track approach des Rechts auf soziale Sicherung. 398 Sepúlveda Carmona (Fn. 321), S. 4. 399 Kaltenborn hebt hervor, dass dieses soft law-Instrument zu „einem zentralen Referenzdokument der globalen Armutsbekämpfung“ geworden ist, Markus Kaltenborn: Das „Soft Law“ im Bereich der sozialen Sicherung, Vereinte Nationen 2/2019, S. 57–62, 60. 400 Markus Kaltenborn: Globale soziale Sicherung, Neue Impulse durch die 2030- Agenda für nachhaltige Entwicklung Nr. 7, Stiftung Entwicklung und Frieden, Bonn, 2015, S. 2. 401 International Labour Office (Fn. 332), S. 6. 402 Siehe hierzu Kaltenborn (Fn. 371), S. 172 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 92 (c) basic income security, at least at a nationally defined minimum level, for persons in active age who are unable to earn sufficient income, in particular in cases of sickness, unemployment, maternity and disability; and (d) basic income security, at least at a nationally defined minimum level, for older persons.”403 In einem weiteren Schritt sollen die Staaten schließlich umfassende Sicherungssysteme ausbauen und fortbilden. Um dies zu erreichen, wird den Vertragsstaaten empfohlen, sogenannte National Strategies for the Extension of Social Security zu entwerfen.404 Hierzu sollen insbesondere die bestehenden Lücken der sozialen Sicherungssysteme gefunden und analysiert werden, um diese dann zu schließen. Die ILO veröffentlichte 2019 mit dem General Survey concerning the Social Protection Floors erstmalig einen Bericht, der sich umfassend mit der bisherigen Umsetzung der Social Protection Floors Recommendation in den Mitgliedstaaten beschäftigt.405 Hierbei wurde unter anderem auch der große Bedarf an inklusiven Strukturen innerhalb der Programme der sozialen Sicherung festgestellt.406 Bezüglich der konkreten Umsetzung der Empfehlungen wird den Staaten weitgehend Freiheit gelassen, sodass sie selbstständig entscheiden können, ob beispielsweise Leistungen beitragspflichtig ausgestaltet sein sollen.407 Sustainable Development Goals Während der 70. Generalversammlung der VN im September 2015 beschlossen die VN die sogenannten Sustainable Development Goals (SDGs), die in der 2030 Agenda for Sustainable Development408 enthalten sind und die Nachfolgeziele zu den Millennium Development Goals (MDGs)409 darstellen. Es handelt sich um insgesamt 17 Entwicklungsziele mit 169 Unterzielen, die die von der Staatengemeinschaft geforderten Entwicklungsfortschritte für die Jahre 2015 bis 2030 konkretisieren und dabei auch teilweise 5. 403 Art. 5 Social Protection Floors Recommendation. 404 Kapitel 3 Social Protection Floors Recommendation. 405 Vgl. International Labour Organization (Fn. 43a). 406 International Labour Organization (Fn. 43a), S. 157. 407 Kaltenborn (Fn. 400), S. 2. 408 United Nations: Agenda 2030 (Fn. 12). 409 Enthalten in der United Nations Millennium Declaration, verabschiedet am 18.09.2000, A/RES/55/2. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 93 Menschen mit Behinderungen ausdrücklich als Zielgruppe vorsehen.410 Während die MDGs ausschließlich auf die Optimierung von Bedingungen in Entwicklungsländern gerichtet waren, werden durch die SDGs auch die Industriestaaten verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, um nachhaltige Entwicklungsfortschritte zu erzielen.411 Unter anderem sollen die Staaten handeln, um Armut zu beenden (Ziel 1 der SDGs), Gesundheit sicherzustellen (Ziel 3 der SDGs) oder aber den Umweltschutz auszuweiten (Ziel 7 der SDGs). Die SDGs wurden unter der Beteiligung der Zivilgesellschaft entworfen. Sie verdeutlichte, dass die Entwicklungsziele nur dann erreicht werden könnten, wenn sich diese an einem menschenrechtsbasierten und somit universalen Ansatz messen lassen.412 Der Entstehungsprozess war langwierig, da die zahlreichen unterschiedlichen Interessenvertreter_innen auf unterschiedlichste Art und Weise, wie zum Beispiel durch Onlinebefragungen, versuchten, ihre Themen einzubringen. MacNaughton führte dazu aus, dass diese Herangehensweise die Verhandlungen zu einem der größten globalpolitischen Beratungsprozesse in der Geschichte werden ließ.413 Soziale Sicherung stellt ein zentrales Instrument zur Erreichung der SDGs dar414 und ist Anknüpfungspunkt in zahlreichen Unterzielen. Perspektivisch soll eine Welt „[…] with equitable and universal access to quality education at all levels, to health care and social protection, where physical, mental and social well-being are assured […]”415 geschaffen und insbesondere den vulnerablen Gruppen ein Basisschutz angeboten werden. Die Staaten sind aufgefordert, entsprechende Systeme der sozialen (Grund-)Sicherung aufzubauen und bis 2030 eine universale und substanzielle Abdeckung zu erreichen (Ziel 1.3 der SDGs). Dass soziale Sicherung dabei auch als Instrument zum Abbau von Barrieren und der Schaffung von Gleichheit verwen- 410 Die ILO hat jüngst verdeutlicht, dass die SDGs nur erreicht werden können, wenn Menschen mit Behinderungen bei den Programmen der sozialen Sicherung berücksichtigt werden, International Labour Organization (Fn. 43b), S. 66. 411 United Nations: Agenda 2030 (Fn. 12), Para. 5. 412 Ved Nanda: The journey from the Millennium Development Goals to the Sustainable Development Goals, Denver Journal of International Law and Policy, 3/2016, S. 389–412, 404; Gillian MacNaughton/ Diane Frey: Decent work, human rights and the sustainable development goals, Georgetown Journal of International Law, 2016, S. 607–663, 644 f. 413 MacNaughton/ Frey (Fn. 412), S. 662. 414 Markus Loewe: Social protection: A key instrument for social, economic and political development, Poverty Reduction, Equity and Growth Network Policy Brief Nr. 7, Poverty Reduction, Equity and Growth Network, Kiel, 2016, S. 2. 415 United Nations: Agenda 2030 (Fn. 12), Para. 7. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 94 det werden soll, wird in Ziel 5.4 der SDGs und Ziel 10.4 der SDGs hervorgehoben.416 Demnach sollen die Staaten Strategien entwickeln und so sicherstellen, dass langfristig mehr Gleichheit geschaffen wird. Soziale Sicherung ist somit eines der Schlüsselelemente, das sich von dem ursprünglichen Ziel der Armutsreduzierung losgelöst hat und universal in unterschiedlichen Lebensbereichen anzuwenden ist.417 So überrascht es auch nicht, dass Elemente der sozialen Sicherung in zahlreichen anderen Entwicklungszielen, wie der Beendigung von Hunger (Ziel 2 der SDGs), der guten Gesundheitsversorgung (Ziel 3 der SDGs), der hochwertigen Bildung (Ziel 4 der SDGs) und dem Zugang zu sauberem Wasser und sanitären Einrichtungen (Ziel 6 der SDGs), zu finden sind.418 Zusammenfassung zum Recht auf soziale Sicherung Soziale Sicherung hat sich im Laufe der vergangenen Jahre erheblich ver- ändert. Vor allem der Wechsel von einem stark eingeschränkten Empfänger_innenkreis zu einem universalen völkerrechtlichen Anspruch ist ein enormer Fortschritt, der insbesondere bisher benachteiligten Gruppen zugute kommt. Durch die vielen völkerrechtlichen Dokumente konnte ein derartiger menschenrechtlicher Ansatz von sozialer Sicherung inzwischen auch mit Inhalt gefüllt werden, sodass die Staaten auf zahlreiche Vorschläge und Empfehlungen zur Implementierung zurückgreifen können.419 Der Aufbau von Strukturen unter Berücksichtigung des menschenrechtlichen Ansatzes bewirkt des Weiteren nicht nur die finanzielle Absicherung von Individuen, sondern schafft vor allem auch die grundlegenden Bedingungen für die Bekämpfung von Korruption,420 für gesellschaftliche Akzeptanz und für die Vermeidung von Diskriminierung. Soziale Sicherheit hat sich durch den menschenrechtlichen Ansatz sicherlich zu einem der wichtigsten Themen in der Armutsreduzierung, der Nichtdiskriminierung und der Inklusion vernachlässigter Gruppen entwickelt. Dass auch die VN BRK eine wichtige Rolle in der völkerrechtlichen Bewertung des Menschenrechts auf soziale Sicherung einnimmt, soll in dem nachfolgenden Kapitel dargestellt werden. III. 416 Vgl. Kaltenborn (Fn. 400), S. 3. 417 Loewe (Fn. 414), S. 1. 418 Vgl. Ibid. 419 Vgl. Sepúlveda Carmona (Fn. 321), S. 13. 420 Ibid., S. 12. B. Das Recht auf soziale Sicherung – Entwicklung und Konkretisierung 95 Art. 28 Abs. 2 VN BRK – Die Konkretisierung der Norm und deren Anwendbarkeit Mit der VN BRK sollten Menschenrechte unter Berücksichtigung der Interessen von Menschen mit Behinderungen konkretisiert werden. Die fehlenden Möglichkeiten zur Wahrnehmung und vor allem die anhaltenden Verletzungen dieser Rechte verdeutlichten die Notwendigkeit eines Abkommens zum Schutze der weltweit größten Minderheit.421 Eine wichtige Rolle spielt hierbei auch das Recht auf soziale Sicherung nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK. Wie Vertreter_innen der ILO während der Verhandlungen der VN BRK schon frühzeitig anmerkten, stellt soziale Sicherung ein grundlegendes Instrument dar, um das Ziel einer inklusiven Gesellschaft ohne Stigmatisierung und Diskriminierung zu erreichen.422 Die Selbstständigkeit, die aufgrund finanzieller Unterstützungen als Teil der sozialen Sicherung gewonnen werden kann, helfe den Betroffenen vor allem bei der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und der Etablierung am örtlichen Arbeitsmarkt.423 Die Staaten sollten nunmehr in die Pflicht genommen werden, dem fehlenden Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherung und der damit einhergehenden Armut entgegenzuwirken.424 Die normative Verknüpfung zweier Menschenrechte – Soziale Sicherung als Mittel zur Aufrechterhaltung eines Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard Das Recht auf soziale Sicherung war in der Vergangenheit ein eigenständiges Recht, das in den verschiedenen völkerrechtlichen Abkommen entweder normativ separiert wurde oder zentraler Anknüpfungspunkt von Sonderabkommen war. Dabei entwickelte es sich zu einem komplexen und vielschichtigen Menschenrecht. Die Delegierten des Ad Hoc Komitees standen somit vor der Herausforderung, ein Recht zu normieren, das sich inhaltlich weit geöffnet hatte und zu dessen inhaltlicher Bestimmung regel- C. I. 421 Kayess/ French (Fn. 23), S. 4. 422 Vgl. International Labour Organization: Draft comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities, Third session of the UN Ad Hoc Committee, Genf, 2004, S. 9. 423 Vgl. Ziv (Fn. 21), S. 375 f.; Schneider/ Waliuya/ Barrett/ Musanje/ Swartz (Fn. 41), S. 4; Mulumba (Fn. 2), S. 482 f. 424 United Nations (Fn. 34), Rn. 28. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 96 mäßig weitere Menschenrechte hinzugezogen wurden. Mit der Verabschiedung der VN BRK sollte der Status eines eigenständigen Rechts nicht aufgehoben werden, aber eine engere Verzahnung mit dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard erfolgen, welches ebenfalls als eigenständige Norm in einigen der älteren Menschenrechtsverträge verankert ist.425 In einem ersten Entwurf der VN BRK von Mexiko war das Recht auf soziale Sicherung noch als selbstständige Norm neben dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard vorgesehen.426 Die Interessenvertreter_innen debattierten allerdings fortlaufend über die Erforderlichkeit zweier voneinander getrennter Normen.427 Letztendlich verständigte man sich dahingehend, dass beide Rechte erstmalig in einem Völkerrechtsdokument428 in einer gemeinsamen Vorschrift zusammengefasst werden. Die Umsetzung erfolgte allerdings in voneinander getrennten Absätzen. Die zu verwendende Reihenfolge innerhalb der Norm war Bestandteil weiterer langanhaltender Debatten.429 Die Pflicht zur Anerkennung des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard ist in Art. 28 Abs. 1 VN BRK enthalten und sieht neben den Menschen mit Behinderungen auch deren Familienangehörige als Anspruchsberechtigte vor. Sie sollen unter anderem Zugang zu Nahrungsmitteln, Kleidung und Wohnungen haben, während die Staaten eine kontinuierliche Verbesserung der Lebensbedingungen sicherstellen. Das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard stellt eine Staatszielbestimmung dar, die durch die Mechanismen und Instrumente des Rechts auf soziale Sicherung ergänzt wird.430 Ohne die Garantie sozialer Sicherung kann das 425 Unter anderem Art. 25 Abs. 1 AEMR; Art. 11 Abs. 1 IPwskR; Art. 27 VN Kinderrechtskonvention. 426 UN Enable: Comprehensive and integral international convention to promote and protect the rights and dignity of persons with disabilities. Working paper by Mexico, 2002, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/adhocmeetaac265 w1e.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 427 Fasciglione (Fn. 37), S. 510; Schulze (Fn. 30), S. 155; beispielsweise European Disability Forum: EDF position paper on the draft international convention text resulting from the working group meeting in January 2004 in New York, Brüssel, 2004, S. 15; World Blind Union: Position and opinion concerning the working group draft from January 2004, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc 3wbu.pdf, S. 11 f., zuletzt geprüft am 29.03.2020. Damals noch Art. 23 VN BRK- Entwurf. 428 United Nations (Fn. 34), Rn. 19. 429 Vgl. United Nations: Ad Hoc Committee on a comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities, A/60/266, 17.08.2005, Para. 111. 430 Vgl. Palmer (Fn. 8), S. 146. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 97 Recht auf einen angemessenen Lebensstandard, insbesondere von in Armut lebenden Menschen, nicht erfolgreich umgesetzt werden.431 Systeme der sozialen Sicherung müssen dabei, unabhängig von dem jeweilig vorhandenen individuellen Anspruch auf einen angemessenen Lebensstandard, durch die Staaten etabliert werden, da nur die langfristige Schaffung derartiger Strukturen auch die Absicherung von möglichen Anspruchsberechtigten sicherstellen kann.432 Durch die nunmehr normative Verbindung dieser beiden Rechte wurde der völkerrechtlichen Praxis Rechnung getragen, von einer konsequenten Trennung abzusehen. Der Fachausschuss griff dies in der Vergangenheit auf, unterließ in seiner bisherigen Staatenberichtspraxis konsequent jegliche Unterscheidung zwischen den beiden Rechten und verknüpfte regelmäßig die unterschiedlichen Elemente. Eine separate Überprüfung des Rechts auf soziale Sicherung scheint dennoch erforderlich zu sein, um die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Implementierung eindeutig festlegen zu können und dem Umfang sozialer Sicherungssysteme gerecht zu werden. Andere Normen und Rechte können hierbei aber weiterhin als Interpretationshilfe dienen. Art. 28 Abs. 2 VN BRK – Inhaltliche Bestimmung des Rechts auf soziale Sicherung Nachfolgend wird das Recht auf soziale Sicherung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 VN BRK analysiert. Im Rahmen dieser Kommentierung werden insbesondere die Parallelen mit anderen Menschenrechtsabkommen, die verwendete Sprache, die Systematik innerhalb der VN BRK, Sinn und Zweck der Norm, die bisherigen rechtlichen Bewertungen durch die jeweiligen Fachausschüsse sowie nachrangig die Historie des Rechts und der Konvention berücksichtigt.433 II. 431 Fasciglione (Fn. 37), S. 510. 432 Fasciglione gibt zu bedenken, dass ein Anspruch auf soziale Sicherung nicht bestehen könne, wenn ein angemessener Lebensstandard erreicht wurde, vgl. ibid. 433 Zur Auslegung der Vorschriften der VN BRK siehe Aichele (Fn. 23), S. 15. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 98 Grundverpflichtung zur Gewährung des Rechts auf soziale Sicherung “States Parties recognize the right of persons with disabilities to social protection and to the enjoyment of that right without discrimination on the basis of disability,[…]”434 Gemäß Art. 28 Abs. 2 Hs. 1 VN BRK sind die Staaten zur Anerkennung des Rechts auf soziale Sicherung verpflichtet. Während des Verhandlungsprozesses der VN BRK wurde die Frage diskutiert, ob eine begriffliche Änderung von der sozialen Sicherheit zur sozialen Sicherung sinnvoll beziehungsweise aufgrund des weitreichenden Entwicklungsfortschrittes dieses Menschenrechts durch die normative Berücksichtigung weiterer Elemente sogar notwendig sei.435 Wie bereits dargestellt, sah ein Großteil der Delegierten eine sprachliche Anpassung als zwingend erforderlich an und stimmte so dem Begriff der sozialen Sicherung zu. Eine derartige Neufassung eines seit Jahrzehnten verwendeten Begriffs kann prinzipiell zumindest als Indiz für den Versuch einer Neuausrichtung eines etablierten Menschenrechts gewertet werden. Bei näherer Betrachtung wird allerdings deutlich, dass eine solche Wertung im hier vorliegenden Fall nicht begründet ist. Die Begriffe der sozialen Sicherung und der sozialen Sicherheit wurden im Rahmen des Verhandlungsprozesses für die gleiche Norm quasi synonym verwendet, da sich der Inhalt der Norm unabhängig von der Begriffsdebatte nicht grundlegend geändert hatte.436 Etwas Gegenteiliges lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die Staaten das Recht auf soziale Sicherung „anerkennen“ („recognize“). Von Bernstorff argumentierte, dass in der VN BRK diese im Menschenrechtsschutz gebräuchliche Formel überwiegend durch „bekräftigen“ („reaffirm“) ersetzt worden sei und diese Formulierungsänderung den Schluss nahelege, dass keine neuen Rechte in der VN BRK enthalten sind.437 Aus dem Rück- 1. 434 Art. 28 Abs. 2 VN BRK. 435 Vgl. UN Enable: References to existing human rights instruments draft article 23, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcwgreporta23.htm, Rn. 97, zuletzt geprüft am 29.03.2020; UN Enable: Chair's closing remarks - Seventh session - Ad Hoc Committee, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc7chai rclose.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 436 Siehe hierzu die travaux préparatoires zum Art. 28 VN BRK. Unter anderem wurden zum Beginn der Verhandlungen die Begriffe social protection und social security als Alternativen in Klammern gesetzt und zur Abstimmung gestellt. 437 Vgl. von Bernstorff (Fn. 140), S. 1050. Die Aussage von Bernstorffs ist allerdings bereits deswegen nicht nachvollziehbar, da die Bezeichnung „reaffirm“ innerhalb der VN BRK nur selten gewählt wurde. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 99 schluss dieser Interpretation könnte sich gar ein Indiz für die Etablierung eines neuen Menschenrechts der sozialen Sicherung ableiten lassen. Wie im Rahmen der Verhandlungen der VN BRK aber letztendlich deutlich wurde, handelte es sich hierbei, wie auch bei dem begrifflichen Wechsel hin zur sozialen Sicherung, eindeutig um eine redaktionelle Änderung, die in dieser Form auch bereits in anderen Menschenrechtsabkommen gewählt wurde und auf den materiellen Gehalt keinerlei Auswirkung hat.438 Die Delegierten kamen somit ihrem Auftrag nach, kein neues Menschenrecht in der VN BRK zu installieren. Gleichzeitig wurde dem Gedanken Rechnung getragen, dass das Recht auf soziale Sicherung ein sich entwickelndes Konzept darstellt, welches offen für globalpolitische Entwicklungen ist439 und auch begriffliche Konkretisierungen durchaus zulässt. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Anerkennung des Rechts auf soziale Sicherung inhaltlich Prinzipien und Standards umfasst, die traditionell im Rahmen der Interpretation des Rechts auf soziale Sicherheit entstanden sind und insbesondere auf Art. 9 IPwskR zurückgehen. Um den Normgehalt von Art. 28 Abs. 2 VN BRK somit genau bestimmen zu können, sind vor allem die zentralen Dokumente des Sozialausschusses, die Allgemeinen Bemerkungen Nr. 5 und Nr. 19, heranzuziehen, die Konkretisierungen bezüglich der Implementierung des Rechts auf soziale Sicherheit und der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen enthalten.440 Wie bereits dargestellt, orientieren sich diese beiden Dokumente im Hinblick auf die inhaltlichen Vorgaben sozialer Sicherung vor allem an den Grundsätzen und Konzepten der ILO. Sachlich werden die Staaten somit im Kern verpflichtet, auch für Menschen mit Behinderungen den Zugang zu Leistungen in den Bereichen Gesundheitsfürsorge („health care“), Krankheit („sickness“), Alter („old age“), Arbeitslosigkeit („unemployment“), Arbeitsunfähigkeit („employment injury“), Unterstützung von Familien und Kindern („family and child support“), Mutterschaft („maternity“), Behinde- 438 Rehabilitation International: Daily summary of discussion at the seventh session, UN Convention on the Human Rights of People with Disabilities Ad Hoc Committee - Daily Summaries, New York, 2006. 439 Vgl. Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 48. 440 Fasciglione weist richtigerweise darauf hin, dass zur inhaltlichen Konkretisierung vor allem die Allgemeine Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses berücksichtigt werden muss, siehe Fasciglione (Fn. 37), S. 513. Wie bereits ausgeführt, sollten auch die Ausführungen der Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 miteinbezogen werden, da so die Notwendigkeit von Teilhabe und Selbstständigkeit noch weiter hervorgehoben werden kann. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 100 rung („disability“)441 sowie Überlebende und Waisen („survivors and orphans“) diskriminierungsfrei sicherzustellen.442 Die Anerkennung des Rechts auf soziale Sicherung ist ein durchaus komplexes Unterfangen, da nicht nur rechtliche Garantien implementiert werden müssen, sondern auch erhebliche strukturelle Anpassungen erforderlich sein können. Um dieses Recht umzusetzen, müssen Staaten Einrichtungen zur Verwaltung sozialer Sicherungssysteme schaffen. Sie müssen Programme initiieren und konzipieren und dabei gewährleisten, dass jegliche (negative) Diskriminierung verhindert wird.443 Hierbei müssen sich die Staaten an die allgemeinen Grundsätze der Rechtsumsetzung halten und ihrer obligation to protect, der obligation to respect und der obligation to fulfill nachkommen. Das Recht auf soziale Sicherung nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK ist dabei als Zugangsrecht zu verstehen,444 welches Barrieren beseitigen und Menschen mit Behinderungen, vor allem diejenigen, die in Armut leben, in die Lage versetzen soll, die ihnen zustehenden Menschenrechte in Anspruch nehmen zu können.445 Das Recht auf soziale Sicherung dient somit als wichtige Grundlage zur Umsetzung der weiteren in der Konvention vorgesehenen Rechte und verliert insgesamt den Status eines ausschließlich wohlfahrtsbasierten Rechts. Die Mitgliedstaaten sind den Anspruchsberechtigten gegenüber verpflichtet, den Genuss („enjoyment“) des Rechts auf soziale Sicherung ohne jegliche Form von Diskriminierung zu gewähren. Der deutliche Verweis auf die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen unterstreicht den grundsätzlichen Charakter der VN BRK und die historisch bedingte Notwendigkeit, zukünftig auch im Bereich der sozialen Sicherung 441 Bemerkenswerter Weise bedeutet eine derartige Interpretation, dass Behinderung weiterhin als Anknüpfungspunkt verwendet werden kann, wenn es darum geht den Empfänger_innenkreis der Leistungen zu spezifizieren. Diese grundsätzlich von der Behindertenbewegung abgelehnte Haltung findet im Rahmen der VN BRK aber sehr wohl ihre Berechtigung. Wie an späterer Stelle erläutert, sollen Menschen mit Behinderungen auch Leistungen aufgrund von Behinderung erhalten, soweit eine Behinderung zum Beispiel wegen der höheren Lebenshaltungskosten festgestellt werden muss. 442 Vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15), Para. 12. 443 Vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 5 (Fn. 95), Para. 9. 444 Ziv (Fn. 21), S. 379. 445 Vgl. hierzu das Zitat von Degener: „It is one thing to abolish barriers and open the gates for every one. The other necessary step is to help everyone get inside.”, Degener (Fn. 1), S. 155. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 101 Ungleichheiten zu beseitigen. Menschen mit Behinderungen können nicht zuletzt aufgrund der Komplexität sozialer Sicherung auf vielfältige Art und Weise diskriminiert werden. Sie können beispielsweise infolge von gesellschaftlichen oder infrastrukturellen Barrieren von Leistungen der sozialen Sicherung ausgeschlossen sein, da ihnen der Zugang nicht ermöglicht wird oder die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen bei der Erstellung von sozialen Sicherungsprogrammen nicht miteinbezogen werden. So ist es notwendig, dass Menschen mit Behinderungen mit barrierefreien Informationen über die Zugangsvoraussetzungen und Möglichkeiten der sozialen Sicherung versorgt werden, damit sie schlussendlich die ihnen zustehenden Leistungen auch in Anspruch nehmen können. Gleichzeitig muss sichergestellt sein, dass etwa physische Barrierefreiheit in den Einrichtungen besteht, in denen Leistungen beantragt werden können. Im entwicklungspolitischen Kontext ist zu berücksichtigen, dass sich Menschen mit Behinderungen auch in den ländlichen und abgeschiedenen Gebieten häufig mit Barrieren konfrontiert sehen, da die Leistungsträger_innen häufig in weit entfernten Regionen ihren Sitz haben und potentielle Leistungsempfänger_innen die Anreisekosten nicht aufbringen können, um die ihnen zustehenden Leistungen in Anspruch zu nehmen. Aus diesem Grund gibt es in einigen Ländern des globalen Südens inzwischen erste Modellversuche, in Armut lebende Menschen (mit Behinderungen) auf digitalem Wege mit finanziellen Mitteln zu versorgen. So wurde in Uganda ein Projekt realisiert, das die Überweisung von Geld mittels Mobilfunk („mobile money“446) ermöglicht.447 Insgesamt sind die Erkenntnisse, die sich unmittelbar aus Art. 28 Abs. 2 Hs. 1 VN BRK ableiten lassen, relativ überschaubar. Dieser Teil ähnelt in der Ausgestaltung bisherigen Menschenrechtsnormen, die das 446 Mobile Money stellt in vielen Entwicklungsländern inzwischen eine Form der Parallelwährung dar, hierzu Gina Porter: Mobile phones, livelihoods and the poor in Sub-Saharan Africa, Review and prospect, Geography Compass, 5/2012, S. 241–259. 447 In Uganda wurde 2010 das Programm Social Assistance Grants for Empowerment verabschiedet. Die Auszahlung an die Empfänger_innen erfolgt durch eine Überweisung mittels des Mobilfunknetzes. Die Leistungsempfänger_innen werden dabei mit SIM-Karten ausgestattet und können somit über die digitale Währung verfügen, The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://ww w.socialprotection.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=false, S. 10 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018; siehe hierzu Teil 3. C. II. 1. Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 102 Recht auf soziale Sicherung enthalten und so konzipiert sind, dass ein möglichst weiter Anwendungsbereich besteht. Nach Art. 28 Abs. 2 Hs. 2 VN BRK werden hingegen Umsetzungspflichten formuliert, die es ermöglichen, den Inhalt der Norm wesentlich besser zu bestimmen und so das Recht auf soziale Sicherung als Menschenrecht konkreter und zielgerichteter anzuwenden. Wieso sie erstmalig derartig konkret formuliert und Teil des verbindlichen Vertragstextes geworden sind, welchen verbindlichen Rechtscharakter die dort formulierten Maßnahmen enthalten und welchen konkreten Inhalt diese haben, wird nachfolgend dargestellt. Maßnahmen als Normenkonkretisierung? „[…] and shall take appropriate steps to safeguard and promote the realization of this right, including measures: […]” Menschenrechte gelten universal. Durch sie soll mittels einer möglichst abstrakten Normgestaltung traditionell sichergestellt werden, dass sich Individuen in unterschiedlichen Lebenssituationen auf ihre qua Geburt bestehenden Rechte beziehen und deren Umsetzung einfordern können. Gleichzeitig kann so ein Konsens innerhalb der internationalen Gemeinschaft erreicht und den Staaten ein weitreichender Handlungsspielraum eingeräumt werden. In der Vergangenheit stellte sich allerdings zunehmend heraus, dass die Unbestimmtheit von Menschenrechten die Anwendung in der Praxis durchaus erschwert.448 Als Konsequenz veröffentlichten die Fachausschüsse der unterschiedlichen Menschenrechtsverträge Allgemeine Bemerkungen, die bei der Interpretation und Auslegung der einzelnen Menschenrechte behilflich sein sollten. Durch die in diesen enthaltenen Minimum Core Obligations wurden konkrete Minimalziele für die Implementierung der Rechte gesetzt, an denen sich die Staaten letztendlich messen lassen müssen.449 Unter anderem aufgrund der rechtlich unverbindlichen Wirkung der Allgemeinen Bemerkungen entschied man sich im Rahmen der Entwicklung des Vertragstextes der VN BRK, die Normen teilweise zu konkretisieren und somit rechtlich verbindlich festzulegen, welche Handlungen von den Staaten umgesetzt werden sollen.450 2. 448 Schneider (Fn. 275), S. 16. 449 Ibid., S. 25. 450 Vgl. Fasciglione (Fn. 37), S. 514. Die Konkretisierung der Handlungspflichten war auch das Ziel des Ad Hoc Komitees, siehe Landmine Survivors Network: Convention document legal analysis - A legal commentary on the draft convention C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 103 Gemäß Art. 28 Abs. 2 Hs. 2 VN BRK sind die Mitgliedstaaten zur Ergreifung geeigneter Maßnahmen verpflichtet, die die Realisierung des Rechts auf soziale Sicherung sicherstellen. Um dies zu erreichen, bedient sich die Norm sogenannter Maßnahmen (‘measures’), die Handlungsvorgaben für die Staaten konkretisieren und die unterschiedlichen Elemente der sozialen Sicherung beschreiben. Wie bereits ausgeführt,451 werden diese insbesondere innerhalb des Nichtdiskriminierungsrechts verwendet und zielen auf positive Ergebnisse im Hinblick auf eine Gleichbehandlung stigmatisierter Gruppen ab.452 Bei näherer Betrachtung der nicht abschließend aufgezählten Maßnahmen (“including measures”) fällt auf, dass jene deutlich mit den Minimum Core Obligations der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses übereinstimmen, die allerdings auch erst nach Verabschiedung der VN BRK veröffentlicht wurden. Dass die Vorschrift des Weiteren insbesondere auf die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen abzielt, wird auch durch die gewählten Formulierungen „to ensure equal access“ (Art. 28 Abs. 2 lit. a, e VN BRK) oder „to ensure access“ (Art. 28 Abs. 2 lit. b – d VN BRK) deutlich. Beide Varianten haben gemein, dass sie auf die Beseitigung von Barrieren gerichtet sind und den Zugang („access“) zu den jeweilig formulierten Leistungen sicherstellen sollen. Inwieweit inhaltlich zwischen den unterschiedlichen Formulierungen bezüglich des Wortes „equal“ differenziert werden muss, lässt sich bisher nicht beantworten.453 So lassen sich Erkenntnisse weder aus den travaux préparatoires ableiten, noch ist diese Frage im Rahmen der Auslegung durch den Fachausschuss bisher berücksichtigt worden. Auch aus der Historie und der Systematik der jeweiligen Zuteilungen lässt sich kein weiterer Erkenntnisgewinn ableiten. Eine Aufteilung, die sich am Wortlaut orientiert und der zufolge unterschiedliche Maßgaben für die unterschiedlichen Elemente sozialer Sicherung an die Mitgliedstaaten ausgegeben werden, würde bereits dann ins Leere laufen, wenn die Maßnahmen des Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK (Zugang zu Programmen der Armutsreduzierung und der sozialen Sicherung) dem Art. 28 Abs. 2 lit. a, e VN BRK (gleicher Zugang Protext produced by the working group for the UN Ad Hoc Committee on a comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities, Washington D.C., 2004, S. 52. 451 Teil 1 A. IV. 1. a) cc) (2) Konkrete Maßnahmen zur Schaffung von Gleichheit. 452 Office of the High Commissioner for Human Rights (Fn. 243), S. 17; vgl. Degener (Fn. 4), S. 915. 453 So auch Cremin (Fn. 39), S. 816. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 104 grammen der Rentenversorgung) gegenübergestellt würden. Beide zielen auf die Gewährung traditioneller Leistungen der sozialen Sicherung ab und bedürfen, in Anbetracht des auf Nichtdiskriminierung ausgerichteten Naturells der Maßnahmen, einer Gewährung von zusätzlichen Leistungen zur Abdeckung des Mehrbedarfs von Menschen mit Behinderungen. Eine Differenzierung dahingehend, dass derartige zusätzliche Leistungen nur im Rahmen der Formulierung „to ensure equal access“ entsprechend eines materiellen Verständnisses von Gleichheit gewährt werden müssen, würde das gesamte auf Nichtdiskriminierung ausgelegte Konzept der Maßnahmen in Frage stellen. Eine unterschiedliche Bewertung der Maßnahmen lässt sich somit nicht feststellen, sodass bis auf Weiteres davon auszugehen ist, dass die Maßnahmen rechtlich identische Wirkung haben und somit in gleicher Art und Weise angewandt werden müssen. Dies gilt zumindest so lange, bis der Fachausschuss eine andere Interpretation vornimmt. Im Ergebnis ist jedenfalls festzustellen, dass die genannten Maßnahmen nicht dem Progressionsvorbehalt unterliegen und die Staaten zum unmittelbaren Tätigwerden verpflichtet sind. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus den Ausführungen des Sozialausschusses in der Allgemeinen Bemerkung Nr. 3. Demnach liegt eine völkerrechtswidrige Diskriminierung vor, wenn die Mitgliedstaaten ihrer Handlungspflicht bei der Formulierung „to take steps“ nicht unmittelbar nachkommen.454 Darüber hinaus gründet dies auf der Annahme, dass im Rahmen des Nichtdiskriminierungsrechts, was insbesondere für die in Art. 28 Abs. 2 Hs. 2 VN BRK genannten Maßnahmen von Bedeutung ist, die Anwendung eines Progressionsvorbehalts prinzipiell ausscheidet.455 454 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 3 (Fn. 286), Para. 2; Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 137. 455 Vgl. Office of the High Commissioner for Human Rights: Key concepts on ESCRs - What are the obligations of states on economic, social and cultural rights?, http:/ /www.ohchr.org/EN/Issues/ESCR/Pages/WhataretheobligationsofStatesonESCR .aspx, zuletzt geprüft am 29.03.2020; Klaus Lachwitz: Artikel 25. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 254–268, 256; Degener geht hingegen von einer vorzunehmenden Unterscheidung zwischen Maßnahmen und der Nichtdiskriminierung aus, vgl. Degener (Fn. 4), S. 915. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 105 Inhalt der Maßnahmen des Art. 28 Abs. 2 VN BRK Die umzusetzenden Maßnahmen des Art. 28 Abs. 2 Hs. 2 VN BRK orientieren sich an den Entwicklungen sozialer Sicherungssysteme und berücksichtigen gleichzeitig die besonderen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen. Nachfolgend soll analysiert werden, welche konkreten staatlichen Handlungspflichten sich aus den jeweiligen Vorschriften ergeben und es soll dargestellt werden, welche internationalen Abkommen und Menschenrechte zur Interpretation herangezogen werden müssen. Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK: Wasser, Dienstleistungen, Geräte und andere Unterstützungsformen “To ensure equal access by persons with disabilities to clean water services, and to ensure access to appropriate and affordable services, devices and other assistance for disability-related needs;”456 Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK enthält zwei Bereiche, deren unmittelbare Umsetzung verlangt wird: Der Zugang zu sauberem Wasser Wasser stellt ein zentrales Element im Leben aller Menschen dar, welches in vielen Ländern allerdings nur in unzureichender Menge und Qualität zur Verfügung steht.457 Insbesondere im globalen Süden gibt es häufig keinen oder nur erschwerten Zugang zu sauberem Wasser, was sich insbesondere in erhöhten gesundheitlichen Risiken niederschlägt.458 Hierbei gelten vor allem Menschen mit Behinderungen als im hohen Maße betroffene Gruppe, da Barrieren den Zugriff auf Wasser generell erschweren und un- 3. a) aa) 456 Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK. 457 Vgl. McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 179 f.; Unicef: The state of the world's children, New York, 2013, S. 25. 458 World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 4; Mitra/ Posarac/ Vick (Fn. 2), S. 10; Michelle Bachelet: Social protection floor for a fair and inclusive globalization, Report of the advisory group, International Labour Office, Genf, 2011, S. 26. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 106 ter Umständen der Bedarf an sauberem Wasser vergleichsweise höher liegt.459 Ein Anspruch auf Zugang zu Wasser basierte in der Vergangenheit auf unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen und wurde auch regelmäßig als Teil des Menschenrechtsschutzes anerkannt. Er wurde in der Regel nicht dem Recht auf soziale Sicherung zugeordnet, sondern anderen Menschenrechten, wie dem Recht auf Gesundheit oder dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard.460 Man findet es in unterschiedlichen Sonderabkommen der VN, wie der VN Frauenrechtskonvention461 oder der VN Kinderrechtskonvention462. Im Jahre 2010 wurde von der Generalversammlung der VN schließlich das Menschenrecht auf Wasser qua Resolution anerkannt,463 wodurch dieses allerdings nur politische Wirkung entfalten konnte.464 Während die Etablierung eines eigenständigen Rechts auf Wasser im Rahmen der Verhandlungen der VN BRK nie wirklich zur Debatte stand, mussten die Fragen beantwortet werden, inwieweit die Berücksichtigung eines derartig umfangreichen Menschenrechts innerhalb der Konvention möglich ist und welcher Norm dieses gegebenenfalls zugeordnet werden 459 Mitchell Loeb: The effect of failed states on the well-being and lives of people with disabilities. In: Malcolm MacLachlan, Leslie Swartz (Hrsg.), Disability & international development, Towards inclusive global health, Dordrecht, New York, 2009, S. 13–30, 27; Unicef (Fn. 457), S. 25; Michael Ashley Stein/ Janet Lord: Human rights and humanitarian assistance for refugees and internally displaced persons with disabilities. In: Ilze Grobbelaar-du Plessis, Tobias van Reenen (Hrsg.), Aspects of disability law in Africa, Pretoria, 2011, S. 31–52, 38; Michael Palmer: Disability and poverty, A conceptual review, Journal of Disability Policy Studies, 4/2011, S. 210–218, 212. 460 Committee on Economic, Social and Cultural Rights: General Comment No. 15: The right to water, E/C.12/2002/11, 20.01.2003, Para. 3. 461 Als Teil des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard, Art. 14 Abs. 2 lit. h VN Frauenrechtskonvention. 462 Als Teil des Rechts auf Gesundheit, Art. 24 Abs. 2 lit. c VN Kinderrechtskonvention. 463 United Nations: The human right to water and sanitation, A/RES/64/292, 03.07.2010, Para. 1. 464 Die Anerkennung eines Menschenrechts kraft Resolution ist nicht mit der Verabschiedung eins verbindlichen Menschenrechtsvertrages gleichzusetzen. Während die Völkerrechtsverträge verbindliche Wirkung haben, können Menschenrechte kraft Resolution lediglich als soft law anerkannt werden, hierzu McBeth/ Nolan/ Rice (Fn. 152), S. 179 f. Anfängliche Bedenken der Delegierten der Vereinigten Staaten von Amerika bezüglich der Anerkennung des Rechts auf Wasser konnten beseitigt werden, während beispielsweise Großbritannien eine Anerkennung verweigerte, vgl. ibid. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 107 soll. Einigen Delegierten erschien eine traditionelle Zuordnung zum Recht auf einen angemessenen Lebensstandard als nicht weitreichend genug, da der Verpflichtungsgrad zur Umsetzung eines Teilrechts deutlich geringer ausfällt.465 Auch eine Zuordnung als Teil des Rechts auf Gesundheit stand zur Debatte, wurde im Ergebnis allerdings abgelehnt.466 Die Delegierten erkannten schließlich die Entwicklung an, dass die Versorgung mit Wasser als erweiterter Bereich der sozialen Sicherung angesehen werden soll.467 Dadurch konnte eine ersatzlose Streichung des Rechts auf Wasser schließlich verhindert werden.468 Das Ad Hoc Komitee verständigte sich darauf, eine Garantie dahingehend auszusprechen, dass Menschen mit Behinderungen gleichen Zugang zu sauberem Trinkwasser haben sollen und jegliche Zuwiderhandlung somit als Diskriminierung zu werten ist. Der Wortlaut der Norm und die darin enthaltene Beschränkung auf den Bereich des Trinkwassers lässt vermuten, dass die VN BRK nicht das Recht auf Wasser in seiner vollständigen Form aufgreift und so nur einen Teilaspekt dieses umfangreichen Rechts als Gegenstand sozialer Sicherung wertet. Der Fachausschuss trat dieser These allerdings bereits entschieden entgegen und erkannte im Rahmen einiger Entscheidungen an, dass neben Trinkwasser auch der Zugang zu Wasser für sanitäre Einrichtungen sichergestellt werden muss.469 Er näherte sich somit inhaltlich richtigerweise der Allgemeinen Bemerkung Nr. 15 des Sozialausschusses (Recht auf Wasser) an, welche aufgrund der historischen Entwicklung auch im Rahmen der Auslegung von Art. 28 Abs. 2 VN BRK zwingend miteinbezogen werden muss.470 Demnach müssen die Staaten nicht nur garantieren, dass jeder 465 BIZCHUT, The Israel Human Rights Center for People with Disabilities: Comments on the draft comprehensive and integral international convention on the protection and promotion of the rights and dignity of persons with disabilities, Jerusalem, 2004, Comment on Draft Article 23. 466 Schulze (Fn. 30), S. 159; vgl. auch Lachwitz (Fn. 455), S. 255 f. 467 Siehe Fombad (Fn. 351), S. 3; Stephen Devereux/ Keetie Roelen/ Martina Ulrichs: Where next for social protection, Evidence Report Nr. 124, Institute for Development Studies, Brighton, 2015, S. 29. 468 Rehabilitation International (Fn. 438). 469 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Mexico, CRPD/C/MEX/CO/1, 27.10.2014, Para. 53; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of El Salvador, CRPD/C/SLV/CO/1, 08.10.2013, Para. 57. 470 Auch Fasciglione (Fn. 37), S. 515. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 108 Mensch mit einem Mindestmaß an Wasser versorgt wird,471 sondern auch die Barrierefreiheit zum Wasser und zu entsprechenden Dienstleistungen sicherstellen.472 Barrieren können dabei beispielsweise physischer oder wirtschaftlicher Natur sein und stellen auch dann eine Diskriminierung dar, wenn die Informationen über Wasser nicht zugänglich sind.473 Die Staaten müssen hierbei berücksichtigen, dass Wasser für nahezu alle Lebensbereiche, wie Landwirtschaft, den häuslichen Gebrauch, Trinkwasser oder für sanitäre Einrichtungen, zur Verfügung gestellt werden muss.474 Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen Des Weiteren sind die Staaten verpflichtet, den Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen für Menschen mit Behinderungen zu sichern. Um gesellschaftlich unabhängig partizipieren und sich ihre Umgebung frei gestalten zu können, stellt das Zurverfügungstellen derartiger assistierender Gerätschaften und Dienstleistungen eine wichtige Lebensgrundlage für Menschen mit Behinderungen dar.475 Sie betreffen alle Lebensbereiche und müssen in einem entsprechend umfangreichen Rahmen verfügbar gemacht werden. Die jeweilige Form der Unterstützung ist dabei bedarfsorientiert zu gestalten und darf nicht von der individuellen wirtschaftlichen Lage abhängig gemacht werden.476 Auch wenn während der Verhandlungen des Art. 28 Abs. 2 VN BRK darüber gestritten wurde, ob derartige Maßnahmen Teil bb) 471 Marcus Kreutz: Artikel 28. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 294–299, 296. 472 Die Barrierefreiheit wird als Minimum Core Obligation des Rechts auf Wasser gewertet, vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 15 (Fn. 460), Para. 37. 473 Ibid., Para. 12. 474 Ibid., Para. 6; Kreutz (Fn. 471), S. 296; ; Unicef (Fn. 457), S. 26. 475 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Germany, CRPD/C/DEU/CO/1, 13.05.2015, Para. 51 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Portugal, CRPD/C/PRT/CO/1, 20.05.2016, Para. 52 f.; Ziv (Fn. 21), S. 375 f. 476 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Croatia, CRPD/C/HRV/CO/1, 15.05.2015, Para. 43 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 109 der sozialen Sicherung seien oder eher dem Recht auf persönliche Mobilität (Art. 20 VN BRK) zugeordnet werden müssten,477 ist im Ergebnis festzustellen, dass solche Unterstützungsformen aufgrund des vielseitigen Bedarfs in unterschiedlichen Lebenssituationen deutlich über den Anwendungsbereich der persönlichen Mobilität hinausgehen.478 Während der Verhandlungen wurde auch darüber debattiert, ob den Staaten die Pflicht auferlegt werden könne, die unterschiedlichen Unterstützungsformen den Menschen mit Behinderungen prinzipiell kostenfrei zur Verfügung zu stellen.479 Eine dahingehende Einigung konnte im Ergebnis allerdings nicht erzielt werden und auch die Frage, ob der Zugang zu notwendigen („necessary“) Dienstleistungen und Gerätschaften verpflichtend sichergestellt werden müsse, wurde letztendlich negativ beschieden.480 Durch die Wahl auf die Formulierung „appropriate and affordable“ wird den Staaten ein gewisser Handlungsspielraum gegeben, der die Möglichkeit beinhaltet, die Gewährung von Leistungen dann auszuschlie- ßen, wenn die Kosten für die jeweilige Maßnahme unverhältnismäßig hoch sind.481 Welche Kriterien im Einzelfall zugrunde gelegt werden sollen, wurde vom Fachausschuss bisher nicht näher erläutert. Grundsätzlich initial report of the Republic of Korea, CRPD/C/KOR/CO/1, 29.10.2014, Para. 53 f. 477 Vgl. Kenia und Kanada: UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Sixth session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcstata28sscom ments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 478 Entsprechend weit wird auch der Anwendungsbereich der Norm durch den Fachausschuss ausgelegt. So forderte dieser die Regierung des Niger auf, unter anderem auch Sonnencreme für Menschen mit Albinismus zur Verfügung zu stellen, Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Niger, CRPD/C/NER/CO/1, 02.05.2019, Para. 45 f. 479 Vgl. United Nations (Fn. 429), Para. 114–116. 480 Vgl. ILO als Vertreter des Wortes “necessary”, siehe UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Seventh session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev /enable/rights/ahcstata28sevscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020; vgl. Europäische Union als Vertreter des Wortes “appropriate”, siehe UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Sixth session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/ esa/socdev/enable/rights/ahcstata28sscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 481 Cremin kritisiert dieses scharf und verweist darauf, dass eine Ungleichbehandlung anzunehmen ist, wenn Menschen mit Behinderungen im Rahmen der Programme sozialer Sicherung erforderliche Dienstleistungen und Gerätschaften nicht kostenfrei zur Verfügung gestellt werden, Cremin (Fn. 39), S. 819. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 110 kann zwar eine generelle Pflicht der Vertragsstaaten zur Gewährung von Unterstützungsleistungen, wie Dienstleistungen (zum Beispiel persönliche Assistenz), oder von Geräten und anderen Technologien angenommen werden,482 eine obligatorische Leistungsverpflichtung ohne Ausnahmetatbestände scheidet allerdings aus. Im Ergebnis ist letztendlich jedoch festzustellen, dass das Ad Hoc Komitee mit der Gestaltung dieser Vorschrift ein durchaus umfangreiches System entwickelt hat, das insbesondere in Kombination mit Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK (Zugang zu finanziellen Mitteln zur Deckung von behindertenbedingten Kosten) die notwendigen Bedarfe aufgrund von Behinderungen ausgleichen soll.483 Derartige Handlungsvorgaben zielen im Ergebnis auf die Schaffung materieller Gleichheit ab und werden häufig nicht alleine durch den Abbau gesellschaftlicher Barrieren überflüssig. Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK: Programme der sozialen Sicherung und Programme zur Armutsbekämpfung “To ensure access by persons with disabilities, in particular women and girls with disabilities and older persons with disabilities, to social protection programmes and poverty reduction programmes”484 Die Mitgliedstaaten sind gemäß Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK dazu verpflichtet, den Zugang zu Programmen der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung sicherzustellen, wie zum Beispiel zu Sozial- oder Gesundheitsprogrammen.485 Menschen mit Behinderungen soll somit garantiert werden, dass sie bereits anerkannte und bestehende Programme der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung diskriminierungsfrei in Anspruch nehmen können. Das Ad Hoc Komitee hat hiermit eine Art Auffangtatbestand geschaffen, bei welchem sich der Zugang nach dem jeweiligen nationalen Verständnis sozialer Sicherung richtet und somit die Möglichkeit zur inhaltlich anderen Schwerpunktsetzung im Vergleich zum Menb) 482 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 54 f. 483 Vgl. Kreutz (Fn. 471), S. 296. 484 Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK. 485 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 54 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Thailand, CRPD/C/THA/CO/1, 12.05.2016, Para. 57 f. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 111 schenrecht auf soziale Sicherung bietet. Die Staaten werden nicht in die Pflicht genommen, spezielle Programme für Menschen mit Behinderungen zu entwerfen, sollen aber sicherstellen, dass solche für jene diskriminierungsfrei zugänglich sind.486 Hierdurch soll es gelingen, Behinderung zu mainstreamen, also bei allen staatlichen Handlungen miteinzubeziehen.487 Der Fachausschuss verdeutlicht, dass Staaten ihre Programme der sozialen Sicherung nicht nachträglich verschlechtern488 und Menschen mit Behinderungen nicht überproportional häufig durch Budgetkürzungen betroffen sein dürfen.489 Ferner wies der Fachausschuss darauf hin, dass vor allem bei der Gestaltung sozialer Sicherungssysteme, die in Entwicklungsländern mit internationalen Organisationen oder anderen Partner_innen geplant und umgesetzt werden, die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen seien.490 Innerhalb des persönlichen Anwendungsbereiches wird deutlich, dass Menschen mit Behinderungen, besonders aber auch Frauen, Mädchen sowie ältere Menschen mit Behinderungen, Zugang zu den jeweiligen Leistungen bekommen sollen, wodurch einer anhaltenden und besonders starken Stigmatisierung und Diskriminierung Rechnung getragen wird. Die Delegierten der Vertragsverhandlungen debattierten ausführlich darüber, ob491 und falls ja, welche benachteiligten Gruppen im Rahmen dieser Norm besonders hervorgehoben werden müssten. Unter anderem herrsch- 486 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Mongolia, CRPD/C/MNG/CO/1, 12.05.2015, Para. 43 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of the Czech Republic, CRPD/C/CZE/CO/1, 15.05.2015, Para. 52 f. 487 Vgl. Kommentierung Kanadas: UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Sixth session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcstata28 sscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. Zum Begriff mainstreaming weiter unter Teil 1 C. IV. Der twin-track approach des Rechts auf soziale Sicherung. 488 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of the European Union, CRPD/C/EU/CO/1, 02.10.2015, Para. 66 f. 489 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Lithuania, CRPD/C/LTU/CO/1, 11.05.2016, Para. 55 f. 490 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Turkmenistan, CRPD/C/TKM/CO/1, 13.05.2015, Para. 47 f. 491 Vgl. die Bemühungen der Europäischen Union von der Hervorhebung besonders verletzbarer Gruppen abzusehen: UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Sixth session: Comments, proposals and Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 112 te Uneinigkeit dahingehend, ob allgemein Kinder oder nur Mädchen mit Behinderungen derartig vulnerabel seien, dass diese als Empfänger_innen sozialer Sicherung explizit genannt werden müssten.492 Zunächst konnte man sich auch nicht darüber verständigen, ob ältere Menschen mit Behinderungen in die Norm aufzunehmen seien.493 Der Fachausschuss hat inzwischen deutlich gemacht, dass der Schutz der hier genannten Gruppen nur beispielhaft ist und auch andere im besonderen Maße marginalisierte und/oder verfolgte Gruppen durch diskriminierungsfreien Zugang zu sozialen Sicherungssystemen vor Armut geschützt werden sollen.494 So ist, unabhängig von der Debatte während der Vertragsverhandlungen, davon auszugehen, dass beispielsweise Kinder mit Behinderungen zumindest mittelbar als besonders schützenswerte Gruppe im Sinne des Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK anzusehen sind. Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK: staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen „To ensure access by persons with disabilities and their families living in situations of poverty to assistance from the State with disability-related expenses, including adequate training, counselling, financial assistance and respite care”495 Neben den bereits bestehenden allgemeinen Programmen der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung sind die Staaten dazu verpflichtet, Maßnahmen zu implementieren, die auf die Beseitigung von Armutsverc) amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rig hts/ahcstata28sscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 492 Rehabilitation International (Fn. 438). Vor allem Kinder mit Behinderungen werden in zahlreichen anderen Normen ausdrücklich erwähnt: Art. 7, Art. 8, Art. 18 Abs. 2, Art. 23 Abs. 1 – 3, Art. 24 Abs. 2 – 3, Art. 25, Art. 30 VN BRK. 493 United Nations (Fn. 429), Para. 117–119; Auch ältere Menschen werden durch die VN BRK geschützt. Von einem gesteigerten Schutzinteresse ist laut Fachausschuss ab einem Alter von 65 Jahren auszugehen, Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Slovakia, CRPD/C/SVK/CO/1, 17.05.2016, Para. 75 f. 494 Vgl. ibid.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Thailand (Fn. 485), Para. 55 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Costa Rica, CRPD/C/CRI/CO/1, 12.05.2014, Para. 57 f. 495 Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 113 hältnissen der Menschen mit Behinderungen und ihrer Familien gerichtet sind. Demnach sind die Staaten aufgefordert, im Bereich der Armutsreduzierung die wirtschaftlichen Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen und gegebenenfalls die Übernahme eines eventuellen Mehrbedarfs zu ermöglichen.496 Hierfür sollen die Staaten Maßnahmen implementieren, die neben der wirtschaftlichen Förderung auch Programme der Beschulung und Ausbildung sowie der Beratung oder Kurzzeitbetreuung umfassen.497 Die zu gewährenden Leistungen sollen sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen im Vergleich zu Menschen ohne Behinderung finanziell gleich gestellt sind und eine Benachteiligung wirtschaftlicher Art komplett ausgeschlossen ist. Hierbei gilt jedoch zu beachten, dass der Fachausschuss davon ausgeht, dass die zu gewährenden Leistungen ausschließlich Teil von Programmen der Armutsreduzierung sind und beispielsweise ein Anspruch auf die Finanzierung eines behinderungsbedingten Bedarfs im Arbeitssektor nicht aus Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK abzuleiten ist.498 Menschen mit Behinderungen soll somit die Möglichkeit gegeben werden, trotz erheblicher Mehrkosten das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard vollständig und ohne Einschränkungen wahrnehmen zu können.499 Die Mitgliedstaaten sollen hierbei die Leistungen nicht durch die Verteilung von (Sozial-)Gutscheinen für Menschen mit Behinderungen gewähren, da eine derartige Vorgehensweise bereits an sich stigmatisieren würde.500 Vielmehr sollen sie möglichst bereits bei der Entwicklung sozialer Sicherungssysteme den Mehrbedarf von Menschen mit Behinderungen miteinbeziehen.501 Die hier umzusetzende Maßnahme ergänzt die Forderung nach dem Zugang zu den Programmen der sozialen Sicherung und zu den Armutspro- 496 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Costa Rica (Fn. 494), Para. 57 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of India, CRPD/C/IND/CO/1, 29.10.2019, Para. 58 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Norway, CRPD/C/NOR/CO/1, 07.05.2019, Para. 43 f. 497 Die Delegierten waren sich schnell darüber einig, dass sich auch die Familienmitglieder von Menschen mit Behinderungen mit höheren Lebenshaltungskosten konfrontiert sehen und diese somit vom Schutzbereich erfasst sein sollten, siehe United Nations (Fn. 429), Para. 120–123. 498 Siehe hierzu Art. 28 Abs. 2 lit. a VN–BRK. 499 Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Paraguay, CRPD/C/PRY/CO/1, 15.05.2013, Para. 67 f. 500 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 53 f. 501 International Labour Organization (Fn. 43b), S. 70. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 114 grammen aus Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK und stellt ein Pendant zu der allgemeinen Forderung nach Unterstützungsformen im Sinne des Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK dar.502 Sie ist erforderlich, da die Gewährung von Leistungen, insbesondere in der Armutsreduzierung, dem Bedarf von Menschen mit Behinderungen häufig nicht genügt. Letztendlich überrascht es nicht, dass die Forderung nach derartigen zusätzlichen Leistungen für Menschen mit Behinderungen, die im Ergebnis unmittelbar zu implementieren sind,503 im Rahmen der Vertragsverhandlungen auf viel Kritik gestoßen ist und einige Verhandlungsführer darauf abzielten, dass diese nicht Teil der Konvention wird.504 Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK: öffentlich geförderte Wohnungsbauprogramme “To ensure access by persons with disabilities to public housing programmes”505 Das allgemein anerkannte Recht auf Wohnen erschöpft sich nicht in dem Besitz von Wohnraum, sondern zielt vielmehr darauf ab, die Sicherheit zu gewähren und die menschliche Würde zu schützen.506 Es stellt eine zentrad) 502 Vgl. Kommentierung Israels: UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Seventh session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc stata28sevscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020; Cremin sieht in Art. 28 Abs 2 lit. d VN BRK keine abschließende Auflistung der zu gewährenden Leistungen und sieht die Staaten in der Pflicht, weitere Kosten zu übernehmen, die geeignet sind, Barrieren zu beseitigen, vgl. Cremin (Fn. 39), S. 829. 503 Siehe Teil 1 C. II. 2. Maßnahmen als Normenkonkretisierung?. 504 Beispielsweise Kommentierung Norwegens: UN Enable: Article 28 - Adequate standard of living and social protection - Seventh session: Comments, proposals and amendments submitted electronically, http://www.un.org/esa/socdev/enabl e/rights/ahcstata28sevscomments.htm, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 505 Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK. 506 Committee on Economic, Social and Cultural Rights: General Comment No. 4: The right to adequate housing, E/1992/23, 13.12.1991, Para. 7; United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT): Monitoring housing rights: Developing a set of indicators to monitor the full and progressive realisation of the human right to adequate housing, Background paper for the 2003 expert group meeting on housing rights monitoring Nr. 1, Nairobi, 2003, iv; Patrick Twomey: Human rights-based approaches to development: Towards accountability. In: Mashood Baderin, Robert McCorquodale (Hrsg.), Economic, social and cultural rights in action, Oxford, 2007, S. 45–70, 47. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 115 le Grundvoraussetzung dar, um beispielsweise das Recht auf Gesundheit wahrnehmen zu können und ist ein wichtiger Eckpfeiler, um in einer Gesellschaft akzeptiert zu werden.507 Wie bereits erläutert, sind das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard und das Recht auf soziale Sicherung eng miteinander verbunden,508 sodass es auch nicht weiter verwunderlich ist, dass sich Elemente des Rechts auf Wohnen sowohl in Art. 28 Abs. 1 VN BRK als auch in Art. 28 Abs. 2 VN BRK wiederfinden lassen. Während der Anspruch auf Wohnraum traditionell vor allem dem Recht auf einen angemessenen Lebensstandard zuzuordnen war,509 wurde in der Vergangenheit zumindest die Etablierung staatlicher Wohnprogramme als Teil der sozialen Sicherung anerkannt.510 Solche öffentlichen (oder auch sozialen) Wohnprogramme umfassen ursprünglich nicht nur den Bau, sondern auch die Finanzierung von Wohnungen, die mit dem Ziel errichtet werden, einkommensschwache Bürger_innen zu unterstützen.511 Konkrete Umsetzungspflichten ergeben sich dabei nicht aus Art. 28 VN BRK. Die Staaten können somit unterschiedliche Strategien verfolgen und beispielsweise auch mit privaten Investoren kooperieren, soweit die Unterstützung der in Armut lebenden Menschen sichergestellt ist.512 Der Fachausschuss machte al- 507 Quinn/ Degener (Fn. 3), S. 22; Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 4 (Fn. 506), Para. 9. 508 Palmer (Fn. 8), S. 146. 509 Der Sozialausschuss hat 1991 eine Allgemeine Bemerkung zu Art. 11 IPwskR verabschiedet, siehe Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 4 (Fn. 506). 510 Dass das Recht auf Wohnen nicht als Teil des Rechts auf soziale Sicherung zu werten ist, wurde auch während der Verhandlungen der VN BRK vertreten, vgl. Ad Hoc Committee on a Comprehensive and Integral International Convention on Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities: Compilation of proposals for a comprehensive and integral international convention to promote and protect the rights and dignity of persons with disabilities, A/AC.265/2003/CRP/13, 27.06.2003. In der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses wurde das Recht auf Wohnen schließlich als Teil der Minimum Core Obligations sozialer Sicherung formuliert, vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15), Para. 59. 511 Vgl. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT) (Fn. 506), S. 63. 512 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 4 (Fn. 506), Para. 14. Daran knüpft auch Gehrke an, indem er darauf verweist, dass Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK weder völkerrechtlich noch nationalrechtlich praktische Bedeutung haben würde, vgl. Gehrken (Fn. 334), S. 206; Kreutz (Fn. 471), S. 297. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 116 lerdings bereits im Rahmen ihrer Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 zu Art. 19 VN BRK deutlich, dass Wohnraum in jedem Fall bezahlbar sein muss.513 Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK konkretisiert die Verpflichtung zur Förderung von Wohnprogrammen dahingehend, dass die Mitgliedstaaten zur Berücksichtigung von Menschen mit Behinderungen in öffentlichen Wohnungsbauprogrammen verpflichtet werden. Der Fachausschuss konkretisierte die Vorschrift inzwischen dahingehend, dass staatliche Programme, die das Recht auf Wohnen betreffen, sich nicht nur an der wirtschaftlichen Kraft von Individuen messen lassen dürfen, sondern vor allem den individuellen Bedarf von Menschen mit Behinderungen anerkennen müssen.514 Um dies sicherstellen zu können, empfiehlt der Fachausschuss den Mitgliedstaaten, Prototypen unter Beachtung des universellen Designs515 zu prüfen und die Maßnahmen zur Förderung der Barrierefreiheit516 weiter auszubauen.517 Die Mitgliedstaaten müssen dabei sicherstellen, dass sich Menschen mit Behinderungen aufgrund ihrer Beeinträchtigung nicht mit Mehrkosten konfrontiert sehen518 und sollen ferner Gesetze verabschieden, die eine Quote von 10-Prozent barrierefreier Wohnungen (innerhalb 513 Der Fachausschuss sieht bezahlbaren Wohnraum sogar als Kernelement des Art. 19 VN BRK an, Committee on the Rights of Persons with Disabilities: General Comment No. 5: Article 19: Living independently and being included in the community, CRPD/C/GC/5, 27.09.2017, Para. 38 (siehe auch Para. 34, 59). 514 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Costa Rica (Fn. 494), Para. 57 f. 515 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Ecuador, CRPD/C/ECU/CO/1, 27.10.2014, Para. 44 f.; Fasciglione (Fn. 37), S. 518. 516 Wie Schulze richtigerweise anmerkt, besteht zwischen dem Recht auf Wohnen und weiteren Normen, wie Art. 2, 3 oder 22 VN BRK, eine enge Verbindung, siehe Schulze (Fn. 30), S. 158. 517 Die Notwendigkeit der Gewährleistung barrierefreier Standards zur Umsetzung eines Rechts auf Wohnen wurde vom Sozialausschuss bereits in den 1990er Jahren durch die Verabschiedung von Allgemeinen Bemerkungen hervorgehoben, siehe Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 4 (Fn. 506), Para. 8; Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 5 (Fn. 95), Para. 33. Wie der Fachausschuss im Rahmen seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 verdeutlichte, sollen auch Private zu derartigen Maßnahmen verpflichtet werden, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 5 (Fn. 513), Para. 53. 518 Der Fachausschuss nimmt im Rahmen seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 konkret Bezug auf die sich aus Art. 28 VN BRK ergebenden Umsetzungspflichten, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 5 (Fn. 513), Para. 93. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 117 des sozialen Wohnungsbaus) vorsehen.519 Darüber hinaus sollen die Bedürfnisse und Interessen von denjenigen besser berücksichtigt werden, die in ländlichen Regionen leben und im besonderen Maße von Wohnbauprogrammen abhängig sind.520 Art. 28 Abs. 2 lit. e VN BRK: Leistungen und Programme der Rentenversorgung “To ensure equal access by persons with disabilities to retirement benefits and programmes”521 Leistungen und Programme der Rentenversorgung waren von Beginn an zentrale Elemente sozialer Sicherung. Sie waren traditionell vor allem beitragsfinanziert,522 den Arbeiter_innen des formellen Sektors vorbehalten523 und haben es diesen ermöglicht, den Arbeitsmarkt aufgrund des Eintritts konkret benannter Risiken zu verlassen.524 Systeme der Rentenversorgung orientieren sich in der Regel an der Arbeitsfähigkeit ihrer Mitglieder. Die Höhe der zu gewährenden Auszahlungen wird unter anderem anhand der durchschnittlich zu erwartenden Lebenszeit berechnet.525 Menschen, die in ihrem Leben besonders viel in das Rentensystem einzahlen konnten, sollen schließlich auch von einem höheren Rentenausgleich profitieren. Die Auszahlungsmodalitäten sollen derart gestaltet werden, dass ein regelmäßiges Einkommen der Leistungsberechtigten zu erwarten ist (vgl. Art. 28 ILO Konvention Nr. 102). e) 519 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Serbia, CRPD/C/SRB/CO/1, 23.05.2016, Para. 57 f. 520 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Costa Rica (Fn. 494), Para. 57 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Paraguay (Fn. 499), Para. 67 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Mexico (Fn. 469), Para. 53 f.. Auch das südafrikanische Verfassungsgericht sieht die Notwendigkeit der Berücksichtigung der Interessen ländlicher Bewohner_innen bei der Umsetzung des völkerrechtlich garantierten Rechts auf Wohnen, siehe Constitutional Court of South Africa (Fn. 282), Para. 32. 521 Art. 28 Abs. 2 lit. e VN BRK. 522 Auch auf dem afrikanischen Kontinent wurden vor allem beitragsfinanzierte Rentensysteme als Teil sozialer Sicherungssysteme etabliert, siehe Devereux/ Cipryk (Fn. 52), S. 18. 523 Vgl. ibid. 524 International Labour Organization (Fn. 355), Rn. 231. 525 Vgl. ibid., Rn. 232; hierzu auch Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 19 (Fn. 15), Para. 15. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 118 Menschen mit Behinderungen werden häufig aufgrund von bestehenden Vorurteilen vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen und haben somit vergleichsweise wenige Möglichkeiten, in ein System der Rentenversorgung einzuzahlen. Dadurch bleiben sie auch im Alter weiter von Armut bedroht.526 Entsprechend fordert der Fachausschuss die Mitgliedstaaten auf, Menschen mit Behinderungen unabhängig von ihren Einzahlungen in das Rentensystem aufzunehmen und ihnen so den Zugang zu einer beitragsunabhängigen Rentenversorgung zu ermöglichen.527 Des Weiteren sollen die Rentensysteme bei der Berechnung der Rentensätze auch den finanziellen Mehrbedarf von Menschen mit Behinderungen miteinbeziehen, um so einen mit Menschen ohne Behinderungen vergleichbaren Lebensstandard zu ermöglichen.528 Eine Berücksichtigung der höheren Lebenshaltungskosten von Menschen mit Behinderungen im Rahmen der Rentenversorgung ist vollständig unabhängig von den Leistungen nach Art. 28 Abs. 2 lit. c VN BRK zu bewerten. Diese greifen schließlich erst dann, wenn Menschen mit Behinderungen oder deren Familie in Armut leben, was durch die Rentenversorgung schließlich verhindert werden soll. Die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 28 Abs. 2 VN BRK Ein großes Problem im Bereich des Menschenrechtsschutzes stellt regelmä- ßig die praktische Anwendbarkeit der Konventionen dar. Zwar sind in den Menschenrechtsverträgen häufig Beschwerdemechanismen vorgesehen, die durch Individuen oder Gruppen in Anspruch genommen werden können,529 diese greifen aber regelmäßig erst dann ein, wenn auf nationaler III. 526 Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of New Zealand, CRPD/C/NZL/CO/1, 31.10.2014, Para. 59 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Czech Republic (Fn. 486), Para. 54 f.; Mark Weber: Disability rights, disability discrimination, and social insurance, Georgia State University Law Review, 3/2009, S. 575–605, 595. 527 Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO El Salvador (Fn. 469), Para. 57 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Argentinia (Fn. 201), Para. 45 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Turkey, CRPD/C/TUR/CO/1, 01.10.2019, Para. 57 f. 528 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO New Zealand (Fn. 526), Para. 59 f. 529 von Bernstorff (Fn. 140), S. 1061 f. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 119 Ebene alle bestehenden Rechtswege ausgeschöpft wurden.530 Gerade in Entwicklungsländern ergeben sich durch defizitäre Rechtssysteme und Barrieren bei der Wahrnehmung von Rechten besondere Schwierigkeiten. Langwierige Gerichtsverfahren531 und der fehlende Zugang zu anwaltlicher Vertretung erschweren die Geltendmachung von Rechten in der Praxis und machen eine Rechtswegerschöpfung nahezu unmöglich.532 Andere Defizite liegen in der fehlenden Aufklärung der Zivilbevölkerung über den genauen Inhalt, die rechtliche Bedeutung und nicht zuletzt über die nationalen und internationalen Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten der VN BRK.533 Menschenrechte können allerdings auch innerhalb der nationalen Rechtsordnung von Bedeutung sein, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Zunächst müssen die Staaten die unmittelbare Anwendbarkeit von Völkerrecht nationalrechtlich legitimieren, beispielsweise durch die Verfassung.534 Darüber hinaus müssen die völkerrechtlichen Vorschriften geeignet sein, um nationalrechtlich auch angewandt werden zu können. Normen gelten allgemein als unmittelbar anwendbar, wenn diese ausreichend bestimmt sind, einen subjektiven Charakter enthalten und somit von der jeweiligen Instanz ohne weitere Zwischenakte direkt angewandt 530 Vgl. Art. 2 lit. d Fakultativprotokoll VN BRK. 531 Gemäß Art. 2 lit. d Fakultativprotokoll VN BRK soll das Individualbeschwerdeverfahren möglich sein, wenn die Anwendung nationalrechtlicher Rechtsbehelfe unangemessen lange dauert oder keine wirksame Abhilfe zu erwarten ist. Dies im konkreten Fall allerdings tatsächlich nachzuweisen, dürfte in der Praxis durchaus schwierig sein. 532 Bereits 1994 kritisierte Benedek, dass im Weiteren auch die langwierigen Verfahren und geringen Erfolgsaussichten vor den international zuständigen Organen weitere Hinderungsgründe für potentielle Antragsteller darstellen können, siehe Wolfgang Benedek: Durchsetzung von Rechten des Menschen und der Völker in Afrika auf regionaler und nationaler Ebene, Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, 1994, S. 150–181, 167 f. Diese Erfahrung machte auch der Autor dieser Studie während seiner Forschungsaufenthalte in Uganda und Ghana. Zahlreiche Vertreter_innen von Selbstvertretungsorganisationen in beiden Ländern berichteten davon, dass Behindertenrechte im Rahmen der gerichtlichen Durchsetzung häufig faktisch keine Rolle spielen. 533 Vgl. auch ibid. Auch diese These Benedeks bestätigte sich während der Forschungsaufenthalte in Uganda und Ghana. Insbesondere in den ländlichen Regionen lagen nur unzureichend Informationen über die Existenz und Bedeutung der VN BRK vor. In den städtischen Gebieten fiel hingegen auf, dass die VN BRK ein durchaus genutztes Instrument ist, um die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu stärken. 534 Schneider (Fn. 275), S. 10; Gehrken (Fn. 334), S. 207 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 120 werden können (sie sind dann „self-executing norms“).535 Anhand des vorhandenen Tatbestandes muss also im Einzelfall geprüft werden,536 ob eine rechtliche Entscheidung auf Grundlage der Vorschrift hergeleitet werden kann. Soweit diese jedoch derartig unbestimmt ist, dass sich die Entscheidungs- und Handlungsspielräume nicht konkretisieren lassen, bestehen zumindest Zweifel an deren unmittelbarer Anwendbarkeit.537 Bezüglich der VN BRK ist generell davon auszugehen, dass alle dargestellten Rechte zumindest formell geeignet sind, unmittelbar angewandt zu werden. Während in der Vergangenheit noch über die unmittelbare Anwendbarkeit von Sozialrechten diskutiert wurde,538 wird diese nun durch Art. 4 Abs. 2 VN BRK ausdrücklich anerkannt.539 Aus der bloßen Existenz des Fachausschusses ist ferner abzuleiten, dass subjektive und somit unmittelbar anwendbare Rechte in der VN BRK enthalten sind, da ansonsten insbesondere Individualbeschwerden ins Leere laufen würden.540 Dennoch ist im Einzelfall eine Prüfung der jeweiligen Norm erforderlich,541 soweit sich aus der bisherigen Rechtspraxis nicht etwas anderes ergibt. So dürfte sich die Anerkennung der unmittelbaren Anwendbarkeit der ursprünglichen Norm, beispielsweise durch den Sozialausschuss, auf die konkretisierende Norm der VN BRK auswirken.542 Fraglich ist, ob Art. 28 Abs. 2 VN BRK unmittelbar anwendbar ist. Die Anerkennung des Rechts auf soziale Sicherung in Halbsatz 1 ist relativ abstrakt formuliert und lässt nur dann eine unmittelbare Anwendbarkeit zu, wenn sich aus anderem Zusammenhang eine Konkretisierung ableiten lässt.543 Bezüglich der unmittelbaren Anwendbarkeit des Rechts auf soziale Sicherung nach Art. 9 IPwskR verweist Mahler auf die Minimum Core Obligations der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses, die nach 535 Schneider (Fn. 275), S. 10. 536 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 13. 537 Dörte Dörschner: Die Rechtswirkungen der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland am Beispiel des Rechts auf inklusive Bildung, Münster, 2014, S. 111 f. 538 Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 164; Dörschner (Fn. 537), S. 111 f. 539 Hierzu von Bernstorff (Fn. 140), S. 1051. 540 Markus Kotzur/ Clemens Richter: Anmerkungen zur Geltung und Verbindlichkeit der Behindertenrechtskonvention im deutschen Recht. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 81–92, 84; Lachwitz (Fn. 232), S. 86 f. 541 Trenk-Hinterberger (Fn. 23), S. 13. 542 Lachwitz (Fn. 232), S. 95. 543 Vgl. Gehrken (Fn. 334), S. 207 f. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 121 ihrer Ansicht eine solche begründen.544 Bei der Begutachtung von Art. 28 Abs. 2 VN BRK fällt insbesondere die starke Konkretisierung des Rechts auf soziale Sicherung durch die detailliert aufgezählten Maßnahmen auf, die eine Interpretation anhand der weiteren soft law-Dokumente entbehrlich macht.545 Durch eine solche Auflistung wurden der sozialen Sicherung weitere subjektive Elemente zugesprochen, wodurch eine Verletzung dieses Menschenrechts, etwa durch den fehlenden Zugang zu Leistungen der Rentenversorgung, wesentlich einfacher festgestellt werden kann und somit die unmittelbare Anwendbarkeit begründet werden könnte. Tolmein hält dieser Ansicht im Rahmen seiner Darstellung von Art. 12 VN BRK entgegen, dass derartige Maßnahmen zunächst nur eine Handlungspflicht der Mitgliedstaaten auslösen würden und nur unter zusätzlichen nationalrechtlichen Voraussetzungen eine unmittelbare Anwendbarkeit angenommen werden könne. Demnach müsse diesen ein subjektiver Charakter zugesprochen werden, was allerdings nur dann möglich sein soll, wenn die völkerrechtlichen Vorschriften den „existierenden Leistungs- oder Verfahrensgesetzen zugeordnet werden können“.546 Entsprechend wäre die unmittelbare Anwendbarkeit eines Rechts auf soziale Sicherung regelmäßig abhängig von existierenden Strukturen der sozialen Sicherung und der Leistungsgewährung innerhalb der nationalen Grenzen, was im Ergebnis jedoch eine erhebliche Einschränkung der Menschenrechte zur Folge haben und die Staaten von der Pflicht zum Aufbau umfassender Strukturen zumindest teilweise befreien würde. Darüber hinaus verkennt Tolmein, dass die Maßnahmen in ihrem Ursprung generell dem Bereich der Nichtdiskriminierung zuzuordnen sind und somit von einer unmittelbaren Handlungspflicht zur Umsetzung dieser auszugehen ist. Dies gründet vor allem in der allgemeinen Anerkennung der unmittel- 544 Claudia Mahler: Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind einklagbar!, Anwaltsblatt, 4/2013, S. 245–248, 245 f. Inwieweit die Minimum Core Obligations im Ergebnis jedoch bestimmt genug sind, ist durchaus umstritten, vgl. Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 147. 545 Zur generellen Bedeutung des soft law im Bereich der sozialen Sicherung, siehe Markus Kaltenborn: Implementing International Social Protection Initiatives in Africa – The Role of Global and Regional Soft Law, Recht in Afrika, 1/2017, S. 3–10; Kaltenborn (Fn. 399), S. 60 f. 546 Oliver Tolmein: Artikel 12 - Gleiche Anerkennung vor dem Recht. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 136–149, 141 f. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 122 baren Anwendbarkeit des universalen Diskriminierungsverbots.547 Im Ergebnis wäre es auch unter Berücksichtigung dieses Grundsatzes inkonsequent, den Konkretisierungen des Art. 28 Abs. 2 VN BRK eine unmittelbare Anwendbarkeit abzusprechen. Der twin-track approach des Rechts auf soziale Sicherung Für eine konventionskonforme Umsetzung der einzelnen Rechte ist es zwingend notwendig, aus den einzelnen Normen die richtigen Schlussfolgerungen zu ziehen und Maßnahmen so zu gestalten, dass die vielfältigen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen berücksichtigt werden. Insbesondere in dem Sektor der Entwicklungszusammenarbeit wird in diesem Zusammenhang seit Verabschiedung der VN BRK der nicht normativ verankerte Begriff des twin-track approach verwendet.548 Dieser Ansatz geht auf die Annahme zurück, dass insbesondere im entwicklungspolitischen Kontext die aktive Förderung von Menschen mit Behinderungen auf vielfältige Art und Weise notwendig ist, um deren Partizipation und Selbstver- IV. 547 Gehrken (Fn. 334), S. 209 f.; Minou Banafsche: Art. 19: Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft. In: Antje Welke (Hrsg.), UN-Behindertenrechtskonvention, Mit rechtlichen Erläuterungen, Berlin, 2012, S. 150–163, 158; Lachwitz (Fn. 232), S. 95; von Bernstorff (Fn. 140), S. 1051. 548 United Nations: The Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Training guide, Professional Training Series Nr. 19, Genf, 2014, S. 24; Commission for Social Development: Mainstreaming disability in the development agenda, E/CN.5/2012/6, 07.11.2011, Para. 48. Der Fachausschuss erkannte den twin-track approach inzwischen an und verwies in zahlreichen Staatenberichtsverfahren auf die Notwendigkeit der Berücksichtigung, beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Consideration of reports submitted by states parties under article 35 of the convention - European Union, CRPD/C/EU/1, 03.12.2014, Para. 214; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Austria, CRPD/C/AUT/CO/1, 30.09.2013, Para. 26; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Sweden, CRPD/C/SWE/CO/1, 12.05.2014, Para. 59. Gemäß Art. 32 VN BRK sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit anzuerkennen und sicherzustellen, dass die Grundsätze der VN BRK vollständig berücksichtigt werden. Die Entwicklungszusammenarbeit wird hierdurch erstmalig konkret innerhalb eines universalen Menschenrechtsvertrages normiert, auch wenn der enge Zusammenhang von Menschenrechtsschutz und Entwicklungszusammenarbeit schon lange bekannt ist, vgl. Katsui (Fn. 20), S. 1; Gabriele Weigt: Behinderung neu denken - Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe inklusiv gestalten, Behinderung und internationale Entwicklung, 3/2010, S. 4–9, 6. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 123 wirklichung zu ermöglichen.549 So kann beispielsweise durch gezielte Bildungsmaßnahmen sichergestellt werden, dass Menschen mit Behinderungen sich für ein langfristiges und politisches Engagement qualifizieren und sich somit an der Konzipierung von Entwicklungsstrategien beteiligen und aktiv in den Diskurs einbringen können.550 Nach dem twin-track approach sind bei allen universal ausgerichteten Aktivitäten der internationalen Zusammenarbeit die Grundsätze der VN BRK konkret miteinzubeziehen. Ihnen ist der Zugang zu allen entwicklungspolitisch umgesetzten und universal geltenden Maßnahmen zu gewähren. Dieses mainstreaming stellt die erste Säule dieses Ansatzes dar und soll sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen im Rahmen aller entwicklungspolitischen Aktivitäten als Zielgruppe berücksichtigt werden. Hierdurch soll es gelingen, Barrieren langfristig abzubauen beziehungsweise gar nicht erst entstehen zu lassen. Als weitere Säule sieht der twin-track approach die Umsetzung spezieller Maßnahmen vor, die vor allem auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen gerichtet sind und die Beseitigung von Barrieren sowie die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen zur Folge haben sollen. Diese Pflicht zur Umsetzung positiver Maßnahmen entspricht dem Grunde nach der Legitimierung von positiv diskriminierenden Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 VN BRK. Demnach sind Klassifizierungen nach Behinderungen zulässig, soweit diese positiv die Wahrnehmung der Menschenrechte fördern. Insbesondere hier liegt in der Praxis jedoch eine Schwachstelle des twin-track approach. Unzureichende Kenntnisse über die Zielvorgaben der VN BRK sorgen regelmäßig für Fehlinterpretationen. So wiesen beispielsweise die Delegierten Ugandas im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens ausdrücklich darauf hin, dass die Regierung den twin-track approach im Rahmen des Rechts auf Bildung (Art. 24 VN BRK) erfolgreich umsetzen konnte.551 Sie berichteten, dass es gelungen sei, die Beschulung von Kindern mit Behinderungen in Regel- und Sonderschulen aktiv zu fördern.552 Dabei verkannten sie allerdings, dass der Fachausschuss den Betrieb von Sonderschulen sowie die damit verbundene Beibehaltung von segregierenden Schulsystemen generell als negative Diskriminierung und 549 Commission for Social Development (Fn. 548), Para. 13. 550 Vgl. Peter Colderidge/ Claude Simonnot/ Dominique Steverlynck: Study of disability in EC development cooperation, European Commission, 2010, S. 47. 551 Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Consideration of reports submitted by states parties under article 35 of the convention - Uganda, CRPD/C/UGA/1, 10.03.2015, Para. 176. 552 Ibid., Para. 167. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 124 Verletzung von Art. 24 VN BRK wertet und dieses Vorgehen somit als völkerrechtswidrige Sondermaßnahme angesehen werden muss.553 An diesem Beispiel wird deutlich, dass insbesondere innerhalb des Implementierungsprozesses bedarfsorientierter Maßnahmen die Grundsätze der VN BRK von überragender Bedeutung sind und eine falsche Interpretation dafür sorgen kann, dass Mitgliedstaaten schließlich konventionswidrig handeln. Der Fachausschuss erkannte inzwischen an, dass ein twin-track approach auch im Falle der intersektionalen Diskriminierung von Frauen mit Behinderungen Anwendung finden muss554 und öffnete somit den Begriff erstmalig für Interpretationen anderer Normen als Art. 32 VN BRK (internationale Zusammenarbeit). Dies ist nicht zuletzt aufgrund der unterschiedlichen Zielrichtungen der Normen beachtlich, da Art. 32 VN BRK kein eigenständiges Menschenrecht darstellt und keinen subjektiven Rechtsanspruch formuliert,555 sondern vielmehr auf die Berücksichtigung der Rechte der VN BRK innerhalb internationaler Prozesse abzielt und somit eine extraterritoriale Wirkung schafft, die zumindest mittelbar auch internationale Organisationen und Partner_innen bei der Durchführung von Maßnahmen betrifft.556 Inwieweit der twin-track approach bei der Auslegung des Rechts auf soziale Sicherung nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK anzuwenden ist, klärte der Fachausschuss bisher noch nicht.557 Soziale Sicherung ist traditionell eher der bedarfsorientierten Gewährung von Leistungen zuzuordnen, da ein Anspruch auf diese in der Vergangenheit unter anderem aufgrund von Behinderungen entstanden ist und hierdurch ein Nachteilsausgleich im Hinblick auf diejenigen erfolgen sollte, die eine gesellschaftliche Sonderstellung einnahmen. Behinderung wurde dabei regelmäßig als Zugangsvoraussetzung gesehen und nicht als Teil der Nichtdiskriminierungsvorschriften anderer Maßnahmen der sozialen Sicherung verstanden. Wie bereits erwähnt, stellt das mainstreaming von Behinderungen im Rahmen 553 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 4 (Fn. 244), Para. 12. 554 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Gabon (Fn. 331), Para. 15. 555 Dies ergibt sich unter anderem daraus, dass keine neuen Menschenrechte durch die VN BRK beschlossen werden sollten sowie aus der Formulierung der Norm. Statt um einen menschenrechtlichen Anspruch handelt es sich um eine Staatszielbestimmung, siehe auch Abbay (Fn. 9), S. 117. 556 Vgl. Katsui (Fn. 20), S. 1. 557 Die Anwendung eines twin-track approach ist auch in anderen Bereichen des Menschenrechtsschutz denkbar, siehe United Nations (Fn. 548), S. 102; Die Anwendung des twin-track approach bei der Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung wird inzwischen auch politisch gefordert, vgl. International Labour Organizsation/ Global Action on Disability Network (Fn. 35), S. 8. C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 125 der Etablierung des Rechts auf soziale Sicherung allerdings eine absolute Grundvoraussetzung dar, da sich Menschen mit Behinderungen mit zahlreichen Barrieren konfrontiert sehen, die eine Inanspruchnahme von Leistungen der sozialen Sicherung erschweren oder unmöglich machen. Neben den bereits angesprochenen möglichen physischen Barrieren sehen sich Menschen mit Behinderungen häufig auch mit formellen Barrieren konfrontiert, da sie beispielsweise auch aufgrund von äußeren Faktoren nicht in der Lage sind, im formellen Arbeitssektor tätig zu werden und somit regelmäßig Beiträge für das System der soziale Sicherung zu leisten. Innerhalb dieser universalen Systeme ist gleichzeitig auch zu beachten, dass die Lebenshaltungskosten durch bestehende Barrieren und weitere Faktoren vergleichsweise höher ausfallen als bei Menschen ohne Behinderungen. Dieser Mehraufwand kann zu Teilen durch die Gewährung von bedarfsorientierten Leistungen aufgefangen werden,558 was schließlich auch normativ durch Art. 28 Abs. 2 lit. a, c VN BRK unterstrichen wird. Hierbei gilt allerdings grundsätzlich die Maßgabe eines rechtebasierten Ansatzes und eine Gewährung von Sonderleistungen ausschließlich unter den Aspekten der gesellschaftlichen Teilhabe und der selbstständigen Lebensführung von Menschen mit Behinderungen (vgl. Art. 5 Abs. 4 VN BRK). Somit wird deutlich, dass der twin-track approach bei der Auslegung des Rechts auf soziale Sicherung zwingend zu berücksichtigen ist. Durch die dort formulierten Maßnahmen ist er auch innerhalb von Art. 28 Abs. 2 VN BRK normativ verankert und schafft die Möglichkeit, Menschen mit Behinderungen aus der Armut zu führen und gleichzeitig die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zu verhindern. Generell wäre es wünschenswert, wenn der internationale Diskurs das Konzept und den Begriff des twin-track approach aufgreifen würde. Zusammenfassung zu Art. 28 Abs. 2 VN BRK Die Gewährung eines Rechts auf soziale Sicherung nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK ist ein durchaus komplexes Unterfangen, das die Staaten vor zahl- V. 558 Möglicherweise ist langfristig gar ein Verzicht auf bedarfsorientierte Maßnahmen möglich. Grundvoraussetzungen hierfür wäre jedoch, dass Behinderung in allen staatlichen Handlungen ‚gemainstreamt‘ wird. Dass mainstreaming auch innerhalb der Entwicklungszusammenarbeit immer wichtiger wird, wird auch daran deutlich, das Geberländer sich im Schwerpunkt auf derartige Maßnahmen konzentrieren, vgl. Raymond Lang/ Ambrose Murangira: Disability scoping study for DFID Uganda, Final report, London, Kampala, 2009, S. 5. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 126 reiche Herausforderungen stellt. Während soziale Sicherung traditionell ein Instrument darstellte, das vor allem für den formellen Sektor bestimmt war, hat sich in den vergangenen Jahrzehnten ein menschenrechtsbasierter Ansatz herausgebildet, der einen universalen Anspruch auf soziale Sicherung für alle Menschen vorsieht. Die VN BRK konkretisiert diese Vorgabe unter Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Behinderungen, was insbesondere aufgrund der Historie der Behindertenbewegung durchaus problematisch ist. Menschen mit Behinderungen haben sich insbesondere seit den 1980er Jahren für die Abkehr von einem wohlfahrtsbasierten Verständnis von Behinderung eingesetzt und verdeutlicht, dass Menschen mit Behinderungen ebenso Rechtsträger_innen sind wie Menschen ohne Behinderungen. Sie wollten nicht mehr lediglich als reine Leistungsempfänger_innen angesehen werden, sondern gleichberechtigt die Möglichkeiten zur Teilhabe und Selbstverwirklichung bekommen. Mit der VN BRK musste es nunmehr gelingen, diesen rechtebasierten Ansatz mit dem System der sozialen Sicherung in Einklang zu bringen, das insbesondere dann greifen soll, wenn Menschen in Not sind. Das Ad Hoc Komitee entwarf mit Art. 28 Abs. 2 VN BRK schließlich eine Vorschrift, die detailliert aufzeigt, wie dieser mögliche Konflikt gelöst werden kann. Soziale Sicherung im Sinne der VN BRK zielt zunächst nicht auf die Gewährung von Sonderleistungen für Menschen mit Behinderungen ab, sondern verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Gewährung eines diskriminierungsfreien Zugangs zu den Maßnahmen und Programmen der sozialen Sicherung. Menschen mit Behinderungen sollen nicht aufgrund von Barrieren von Leistungen ausgeschlossen werden und somit ungehindert die gleichen Leistungen wie Menschen ohne Behinderungen in Anspruch nehmen können. Nicht zuletzt infolge der universalen Geltung der Menschenrechte erscheint diese Forderung auf den ersten Blick zwar überflüssig, ist aber den zahlreichen Barrieren geschuldet, wie der fehlenden physischen Zugänglichkeit von Gebäuden oder der fehlenden barrierefreien Informationen über Leistungsgewährungen. Sie erschweren häufig eine Inanspruchnahme derartiger Leistungen oder machen diese gar unmöglich. Darüber hinaus verdeutlicht die Norm, dass soziale Sicherung auch den Mehrbedarf von Menschen mit Behinderungen nicht unberücksichtigt lassen darf und der materielle Gleichheitsbegriff somit auch innerhalb der sozialen Sicherung konsequent anzuwenden ist. So sind Menschen mit Behinderungen aufgrund vorhandener Barrieren regelmäßig auf zusätzliche Unterstützung angewiesen, deren Realisierung aber häufig von der wirtschaftlichen Kraft des Einzelnen abhängig ist. Insbesondere im Rahmen entsprechender Programme zur Armutsreduzierung werden Men- C. Art. 28 Abs. 2 VN BRK: Konkretisierung und Anwendbarkeit 127 schen mit Behinderungen somit von der Wahrnehmung der ihr zustehenden Rechte, wie dem Recht auf Gesundheit oder Bildung, ausgeschlossen, da der Mehrbedarf von Menschen mit Behinderungen nicht einberechnet wird. Durch die Formulierung konkret umzusetzender Maßnahmen in Art. 28 Abs. 2 VN BRK ist es gelungen, einen Katalog zu schaffen, der detaillierte Auskunft über die zu gewährenden materiellen Ansprüche eines Rechts auf soziale Sicherung gibt. Eine solche Auflistung schafft, auch wegen ihrer Bestimmtheit, die Möglichkeit einer effektiveren Justiziabilität eines Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen innerhalb der nationalen Rechtsordnungen. Bisher ungeklärt ist die Frage, ob diese Konkretisierungen schließlich auch im Zusammenhang mit den anderen bereits verabschiedeten Völkerrechtsverträgen angewandt werden können. Mit Art. 28 Abs. 2 VN BRK wurde erstmalig eine derartige inhaltliche Konkretisierung innerhalb eines rechtsverbindlichen Vertragstextes zur sozialen Sicherung niedergelegt. Generell ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass gemäß dem (durchaus umstrittenen völkerrechtlichen) Grundsatz lex posterior derogat legi priori559 die von demselben Rechtsträger zuletzt verabschiedete Regelung als gültig anzuerkennen ist, wenn zeitlich nachgeordnete Verträge miteinander in Konflikt stehen. Dass derartige Konfliktlagen allerdings eher unwahrscheinlich sind, wird nicht zuletzt daran deutlich, dass die Minimum Core Obligations des Art. 9 IPwskR aus der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 des Sozialausschusses von 2008 nahezu alle Elemente560 von Art. 28 Abs. 2 VN BRK enthält.561 Eine diesbezügliche Wertung ist somit entbehrlich. 559 Zum Konfliktpotential des Grundsatzes lex posterior derogat legi priori im völkerrechtlichen Kontext, siehe Erich Vranes: Lex superior, lex specialis, lex posterior – Zur Rechtsnatur der “Konfliktlösungsregeln”, Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, 2005, S. 391–405. 560 Hervorzuheben ist vor allem die Aufnahme des Rechts auf Wohnen und des Rechts auf Wasser. Diese beiden Aspekte waren noch im Rahmen der Verhandlungen des Vertragstextes der VN BRK hoch umstritten. Einige Staatenvertreter_innen sahen diese Aspekte nicht unbedingt als Teil des Rechts auf soziale Sicherung an. 561 Bei näher Betrachtung der Allgemeinen Bemerkung Nr. 19 fällt allerdings folgendes auf: Dort wird zwar auf unterschiedliche Sonderabkommen, wie die VN Kinderrechtskonvention, in den Fußnoten verwiesen, allerdings wird die VN BRK namentlich nicht genannt. Teil 1: Soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention 128 Das Menschenrecht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika Menschen mit Behinderungen562 gelten auf dem afrikanischen Kontinent als besonders stark marginalisierte Minderheit, die diskriminiert wird und „keine Stimme“ hat.563 Zahlreiche Berichte beschreiben anhaltende und schwerwiegende Verstöße gegen grundlegende Rechte auf dem gesamten Kontinent, oft auch begangen durch staatliche Akteure. So werden Menschen über lange Zeiträume in Psychiatrien angekettet oder gefoltert,564 behinderte Kinder werden aus Aberglaube versteckt565 oder getötet566, Frauen mit Behinderungen werden vergleichsweise oft Opfer von sexuellem Missbrauch567 und häufig fehlen Möglichkeiten zu Rechtsschutz und Teil 2: 562 Aufgrund der mangelhaften Datenlage kann nicht abschließend beurteilt werden, wieviele Menschen mit einer Behinderung auf dem afrikanischen Kontinent leben, vgl. Abbay (Fn. 9), S. 5. Laut älteren Statistiken ist von 80 Millionen Menschen mit Behinderungen in Afrika auszugehen, Biegon (Fn. 9), S. 53; Kamga (Fn. 9), S. 221. Die Zahl der Menschen mit Behinderungen wird allerdings deutlich höher liegen. Geht man von weltweit 15 Prozent Menschen mit Behinderungen aus (vgl. World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 29), so ergibt sich bei einer Bevölkerung von 1,186 Milliarden Menschen auf dem afrikanischen Kontinent (vgl. United Nations: World population prospects - The 2015 revision, Key findings and advance tables, ESA/P/WP.241, New York, 2015) eine deutlich höhere Anzahl an Menschen mit Behinderungen. Neuere Statistiken gehen von 300 Millionen Menschen mit Behinderungen aus, siehe African Studies Centre Leiden: Disability in Africa, http://www.ascleiden.nl/content/webdossiers/disability-africa, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 563 Kamga (Fn. 9), S. 222. 564 Perlin (Fn. 109), S. 73. 565 Heike Tüschenbönner: Behinderung in Afrika, Zur Situation und Rehabilitation behinderter Menschen im östlichen und südlichen Afrika mit besonderem Schwerpunkt der Community-Based Rehabilitation (CBR), Bochum, 2001, S. 11. 566 Abbay (Fn. 9), S. 10. 567 Ibid. Diese Tendenz ist in vielen Ländern weltweit zu beobachten, vgl. World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 59; beispielsweise Rodriguez (Fn. 96), S. 11. 129 -durchsetzung.568 Das regionale Völkerrecht bietet die Möglichkeit, durch gezielte Maßnahmen auf derartige Zustände reagieren zu können, indem regionale Besonderheiten berücksichtigt und somit Ursachen gezielt bekämpft werden.569 Die regionalen völkerrechtlichen Dokumente können dabei eine vergleichbare Wirkung zu den universalen Völkerrechtsinstrumenten haben und einen erheblichen Einfluss auf die nationalen Rechtsordnungen nehmen. Im vorliegenden Kontext sind vor allem die Instrumente der Afrikanischen Union (nachfolgend AU) zu betrachten,570 einem Staatenbund mit derweil 55 Mitgliedern,571 der sich vor allem mit dem kontinentalen Schutz und der Achtung von Menschenrechten auseinandersetzt572 und, ähnlich den VN, Vertragstexte verabschiedet, die die Verpflichtung zur Umsetzung der dort enthaltenden Maßgaben durch die Mitgliedstaaten vorsieht. Auch die Interessen von Menschen mit Behinderungen waren in der Vergangenheit bei der Gestaltung regionaler Instrumente der AU von nicht unerheblicher Bedeutung, wie der Beschluss über die Durchführungen der African Decades of Persons with Disabilities von 1999 bis 2009573 und von 2009 bis 2019574 verdeutlicht. In diesen Zeiträumen legte die AU einen besonderen Schwerpunkt auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen und nahm diese zunehmend in regionale und nationale politische Prozesse auf.575 Auch die Bekämpfung von Armut und der mangelhafte Zugang zu Instrumenten sozialer Sicherung stellen auf dem afrikanischen Kontinent 568 Vgl. Futsum Abbay: An assessment of the legal securities and uncertainties of persons with disabilities in Eritrea, East African Journal of Peace and Human Rights, 1/2013, S. 50–73, 52. 569 Philip Amoah: The African Charter on Peoples' and Human Rights - An effective weapon for human rights?, African Journal of International and Comparative Law, 1/1992, S. 226–241, 226; Kamga (Fn. 9), S. 235. 570 Es handelt sich dabei um die Nachfolgeorganisation der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU), vgl. Sirte Declaration, EAHG/Draft/Decl. (IV) Rev.1; Constitutive Act of the African Union, 11.07.2000. 571 African Union: Homepage der Afrikanischen Union, https://au.int/en, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 572 Art. 3 lit. h Constitutive Act of the African Union; vgl. Abbay (Fn. 9), S. 130 f. 573 Hierzu van Reenen, Tobias Pieter/ Combrinck (Fn. 46), S. 138. 574 Hierzu Biegon (Fn. 9), S. 60 f. 575 Dies wird nicht zuletzt durch die von verschiedenen regionalen Organisationen und Partner_innen verabschiedetem Continental Plan of Action for the African Decade of Persons with Disabilities im Jahre 2002 deutlich, der zahlreiche Maßnahmen zur Novellierung der Rechte von Menschen mit Behinderungen auf dem afrikanischen Kontinent vorsieht. Teil 2: Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika 130 zentrale Herausforderungen dar.576 Während soziale Sicherung dort traditionell vor allem durch informelle Auffangmechanismen, wie zum Beispiel durch Familienverbände, sichergestellt werden konnte,577 entwickelte sich in den vergangenen Jahrzehnten in vielen Ländern ein Vakuum sozialer Absicherung, da Familienverbände und andere gemeinschaftliche Strukturen zunehmend verschwanden.578 Somit mussten die Regierungen Afrikas neue Systeme der sozialen Sicherung etablieren und dabei aktuelle gesellschaftspolitische Entwicklungen, wie das hohe Bevölkerungswachstum,579 berücksichtigen. Die ursprünglichen regionalen völkerrechtlichen Abkommen Afrikas beinhalten zwar Instrumente zur sozialen Absicherung der Bevölkerung, zielen allerdings vor allem auf die traditionelle Versorgung innerhalb einer Gemeinschaft ab und enthalten nur sehr beschränkt staatliche Handlungspflichten. In den vergangenen Jahren etablierte die AU allerdings zunehmend auch derartige Instrumente, die eine staatliche soziale Absicherung vorsehen und sich somit dem sich entwickelnden Zeitgeist anpassen. African Charter on Human and Peoples’ Rights Die African Charter on Human and Peoples‘ Rights (ACHPR)580 trat am 21. Oktober 1986 in Kraft und ist das zentrale Menschenrechtsdokument auf regionaler afrikanischer Ebene.581 Sie enthält sowohl bürgerliche und politische als auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte und ist das erste verbindliche afrikanische Menschenrechtsdokument, das konkret Bezug auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen nimmt.582 Das Dokument hebt sich insbesondere durch den Grundsatz der Solidarität (Art. 29 Abs. 4 ACHPR)583 von anderen internationalen Abkommen ab, da neben den Staaten auch die Bürger_innen der Vertrags- A. 576 Taylor (Fn. 320), S. 33. 577 Vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 83; Tostensen (Fn. 18), S. 5. 578 Tostensen (Fn. 18), S. 5. 579 Taylor (Fn. 320), S. 33. 580 African Charter on Human and Peoples‘ Rights, verabschiedet am 27.06.1981, in Kraft getreten am 21.10.1986, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982). 581 Amoah (Fn. 569), S. 226 f. 582 Biegon (Fn. 9), S. 61 f. 583 Alain Supiot: The outlines of a framework agreement on the extension of social protection, Comparative Labor Law & Policy Journal, 2006, S. 273–296, 282. A. African Charter on Human and Peoples’ Rights 131 staaten zum unmittelbaren Handeln verpflichtet werden.584 Diese haben eine staatsbürgerliche Pflicht zur, aber ebenso ein Recht auf gegenseitige Unterstützung innerhalb der Gemeinschaft, um gegenwärtige Gefahren, wie Armut, im Kollektiv auch unabhängig von einer staatlichen Intervention zu beseitigen.585 Dieser Umstand basiert vor allem auf der afrikanischen Geschichte und dem Gedanken, dass ein Individuum integraler Teil einer Gesellschaft ist und eine solche füreinander einzustehen hat.586 Die AU verzichtete innerhalb der ACHPR zwar auf die explizite Aufnahme des Menschenrechts auf soziale Sicherung und eine damit einhergehende staatliche Verpflichtung zur Erbringung derartiger Leistungen,587 sie verabschiedete aber dennoch Normen, die zumindest Elemente des Rechts auf soziale Sicherung enthalten, wie zum Beispiel Art. 16 ACHPR (Recht auf Gesundheit).588 Das zuständige regionale rechtssprechende Organ, die African Commission on Human and Peoples‘ Rights, hat des Weiteren in der Entscheidung SERAC vs. Nigeria festgestellt, dass sich aus den Vorschriften der ACHPR weitere Elemente des Rechts auf sozialen Sicherung, wie ein Recht auf Wohnen oder ein Recht auf Nahrung, ableiten lassen.589 Im Jahre 1986 wurde mit Art. 18 Abs. 4 ACHPR der Schutz von Menschen mit Behinderungen erstmalig in einem völkerrechtlichen hard law- 584 Vgl. Benjamin Winks: A covenant of compassion: African humanism and the rights of solidarity in the African Charter on Human and Peoples' Rights, African Human Rights Law Journal, 2/2011, S. 447–464, 453. Die Verpflichtung von Bürger_innen durch ein völkerrechtliches Dokument ist durchaus beachtlich, da völkerrechtliche Abkommen in der Regel auf die Staatenverpflichtung abzielen, vgl. Julia Swanson: The emergence of new rights in the African Charter, New York Law School Journal of International and Comparative Law, 1991, S. 307–333, 321. 585 Vgl. Supiot (Fn. 583), S. 282. 586 Winks (Fn. 584), S. 454. 587 Christof Heyns: The African regional human rights system: The African Charter, Penn State Law Review, 3/2004, S. 679–702, 690; Manisuli Ssenyonjo: Analysing the economic, social and cultural rights jurisprudence of the African Commission, 30 years since the adoption of the African Charter, Netherlands Quarterly of Human Rights, 3/2011, S. 358–397, 359; Anne Charbord: The right to social security including pensions. In: Walter Kälin (Hrsg.), Incorporating the guiding principles on internal displacement into domestic law, Issues and challenges, Washington D.C., 2009, S. 469–506, 476. 588 Vgl. Ssenyonjo (Fn. 587), S. 378. 589 African Commission on Human and Peoples’ Rights: Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) vs. Nigeria, Az. 155/96, 27.10.2001, Para. 59 f.; hierzu Heyns (Fn. 587), S. 691; Ssenyonjo (Fn. 587), S. 377. Teil 2: Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika 132 Dokument verankert.590 Die Norm verpflichtet die Mitgliedstaaten Maßnahmen umzusetzen, die dem Schutz der physischen oder moralischen Bedürfnisse der Alten und der Menschen mit Behinderungen dienen. Welche genauen Maßnahmen von den Staaten umzusetzen sind,591 wird nicht wirklich deutlich. Hier besteht die Notwendigkeit der Normkonkretisierung durch die Rechtsprechung,592 da ohne eine solche ein subjektiver Anspruch aus der Norm im Ergebnis kaum abzuleiten ist. Ohne den normativen Gehalt weiter zu konkretisieren und weitere Anknüpfungspunkte für ihre These zu nennen, gehen einige Autor_innen bisweilen davon aus, dass Art. 18 Abs. 4 ACHPR bestimmt genug sei und sich der Vorschrift jedenfalls einen Anspruch auf soziale Sicherung entnehmen ließe.593 Unabhängig von einer diesbezüglichen Bewertung fällt auf, dass die Norm eine starke Verknüpfung mit dem wohlfahrtsbasierten Ansatz aufweist, was nicht zuletzt dadurch deutlich wird, dass mit den Alten eine weitere Gruppe zum persönlichen Anwendungsbereich der Norm gezählt wird, die häufig 590 Abbay (Fn. 9), S. 142; Biegon (Fn. 9), S. 63. In den nach der ACHPR verabschiedeten Abkommen zum Schutz von vulnerablen Gruppen wurde regelmäßig Bezug auf diese Norm genommen und der jeweilige Anwendungsbereich um die speziellen Bedürfnisse erweitert, vgl. Art. 13 Abs. 1 African Charter on the Rights and Welfare of the Child; Art. 23 Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the rights of women in Africa; Art. 24 African Youth Charter. 591 Hierzu Kamga (Fn. 9), S. 238. 592 Vgl. Degener (Fn. 104), S. 38. Bezüglich der Verletzung der Rechte von Menschen mit Behinderungen gab es bisher nur eine erwähnenswerte Entscheidung, die allerdings nicht in Zusammenhang mit dem Recht auf soziale Sicherung steht. In Purohit and Moore vs. The Gambia wurde die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen und die damit einhergehende Verletzung zahlreicher Rechte der ACHPR festgestellt. Mit dem Lunatic Detention Act 1964 hatte die Regierung Gambias ein Gesetz verabschiedet, das Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen als „lunatics“ beziehungsweise „idiots“ bezeichnete („’lunatic’ includes an idiot and any other person of unsound mind”) und deren Zwangseinweisung in Institutionen vorsah. Die African Commission stellte zahlreiche Verletzungen der ACHPR fest und forderte die Regierung Gambia auf konkrete Maßnahmen zu treffen, um einen effektiven Menschenrechtsschutz zu gewährleisten, African Commission on Human and Peoples’ Rights: Purohit and Moore vs. The Gambia, Az. 241/2001, 29.05.2003. 593 Vgl. Marcus Ayodeji Araromi: Protecting the rights of old people in Nigeria: Towards a legal reform, Journal of Law, Policy and Globalization, 2015, S. 131– 143, 137; Nsongurua Udombana: Social rights are human rights: Actualizing the rights to work and social security in Africa, Cornell International Law Journal, 2006, S. 181–242, 195. A. African Charter on Human and Peoples’ Rights 133 vor allem als Empfänger_innen von Sozialleistungen gilt.594 Abbay unterstreicht diese These durch den Verweis auf die Formulierung „physical or moral needs“. Aus dieser sei im Ergebnis zu schließen, dass die umzusetzenden Maßnahmen auf die Rehabilitation und Anpassung von Individuen gerichtet seien und sie somit grundsätzlich nicht mit einem sozialen oder menschenrechtlichen Modell von Behinderung vereinbar wären.595 Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa Durch die Verabschiedung des Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa (nachfolgend African Protocol) konnte am 29. Januar 2018 nach langjährigen Debatten ein wichtiger Meilenstein in der afrikanischen Behindertenpolitik gefeiert werden.596 Bereits 2003 wurde im Rahmen der African Union Ministerial Conference erstmalig über die Erforderlichkeit eines derartigen regionalen Schutzabkommens für Menschen mit Behinderungen diskutiert.597 Nachdem sich die Delegierten zu diesem frühen Zeitpunkt aber noch nicht auf die Erarbeitung eines Vertragsentwurfes verständigen konnten, beschloss die African Commission on Human and Peoples‘ Rights 2009 die Einsetzung einer Working Group, die eine Grundlage für ein Protocol on the Elderly and People with Disabilities entwerfen sollte.598 Das nunmehr verabschiedete Dokument enthält allerdings ausschließlich Vorschriften, die die Rechte von Menschen mit Behinderungen betreffen und orientiert sich inhaltlich deutlich an den Vorschriften der VN BRK. Bei dem African Protocol handelt es sich um ein Abkommen, das die Regelungen der ACHPR ergänzt599 und dessen Auslegung und Überprüfung der Implementierung B. 594 Biegon (Fn. 9), S. 63; Kamga (Fn. 9), S. 238. 595 Abbay (Fn. 9), S. 140 f. 596 Nach Verabschiedung der VN BRK wurde lange Zeit über die Notwendigkeit eines derartigen Dokuments diskutiert. Zur Debatte stand lange Zeit beispielsweise auch die Ratifizierung der VN BRK durch die AU, ähnlich dem Prozess der Europäischen Union. Siehe hierzu Frans Viljoen/ Japhet Biegon: The architecture for an African disability rights mechanism, The Secretariat of the African Decade of Persons with Disabilities, Pretoria, 2011, S. 20. 597 Kamga (Fn. 9), S. 219; Viljoen/ Biegon (Fn. 596), S. 36; Biegon (Fn. 9), S. 60. 598 Kamga (Fn. 9), S. 219. 599 Präambel African Protocol, zu den Gründen für die enge Verknüpfung zur ACHPR siehe Combrinck/ Mute (Fn. 96), S. 316. Teil 2: Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika 134 durch die African Commission on Human and Peoples‘ Rights sichergestellt werden soll.600 Durch die Ratifizierung des African Protocol werden die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, angemessene und effektive Maßnahmen umzusetzen, um den Schutz sowie die Förderung der Rechte von Menschen mit Behinderungen, ohne deren Diskriminierung aufgrund der Behinderung, sicherzustellen.601 Hierbei sollen die Staaten unter anderem das mainstreaming von Behinderung umsetzen602 und Gesetze reformieren, die mit den Vorschriften des African Protocol nicht vereinbar sind.603 Bei der Umsetzung sind vor allem die Selbstvertretungsorganisationen von Menschen mit Behinderungen heranzuziehen,604 um so eine effektive und menschenrechtsbasierte Implementierung des African Protocol zu garantieren. Erstmalig in einem Menschenrechtsabkommen der AU wurde auch ausdrücklich das Recht auf soziale Sicherung aufgenommen. Nach Art. 16 Abs. 1 African Protocol haben Menschen mit Behinderungen „[…] the right to an adequate standard of living for themselves and their families, including adequate food, access to safe drinking water, housing, sanitation and clothing, to the continuous improvement of living conditions and to social protection.“ Um dieses Recht umsetzen zu können, sollen die Staaten unter anderem die in Art. 16 Abs. 2 African Protocol enthaltenden Maßnahmen umsetzen, die sich zumindest teilweise an Art. 28 Abs. 2 VN BRK orientieren. So sollen die Staaten den Menschen mit Behinderungen den Zugang zu Geräten, Dienstleistungen und anderen Unterstützungsformen605 und zu Programmen der sozialen Sicherung606 gewährleisten. Außerdem sollen die Staaten finanzielle Mittel zur Verfügung stellen, um behinderungsbedingte Mehraufwendungen abdecken zu können.607 In diesem Rahmen greift das Dokument schließlich auf Maßnahmen zurück, die teilweise der bisherigen Praxis zur Etablierung sozialer Sicherungssysteme in verschiedenen afrikanischen Ländern entsprechen. So soll etwa finanziellen behinderungsbe- 600 Art. 30 Abs. 2 African Protocol i.V.m. Art. 45 ACHPR. 601 Art. 2 African Protocol. 602 Art. 2 lit. b African Protocol. 603 Art. 2 lit. c African Protocol. 604 Art. 2 lit. j African Protocol. 605 Art. 16 Abs. 2 lit. a African Protocol. 606 Art. 16 Abs. 2 lit. b African Protocol. 607 Art. 16 Abs. 2 lit. c African Protocol. B. Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights 135 dingten Mehraufwendungen durch Steuerreduzierungen608 oder cash transfer-Programme609 begegnet werden. Wie im späteren Verlauf des Teil 3 dieser Arbeit ausgeführt, wurden derartige Maßnahmen beispielsweise auch in den hier untersuchten Vergleichsländern, Ghana und Uganda, bereits umgesetzt. Das African Protocol ist derzeit noch nicht in Kraft getreten. Erst 30 Tage nach der Hinterlegung der 15. Ratifizierungsurkunde erlangt dieses Dokument Rechtsverbindlichkeit. Inwieweit die Staaten letztendlich unmittelbar Maßnahmen ergreifen, um auch das Recht auf soziale Sicherung zu implementieren, bleibt abzuwarten. Die Etablierung eines derartigen Rechts innerhalb des verbindlichen völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes könnte jedoch erhebliche Auswirkungen auf nationale soziale Sicherungssysteme haben. Soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen im regionalen soft-law Neben diesen verbindlichen Abkommen verabschiedete die AU unterschiedliche soft law-Dokumente, die auf den Aufbau umfangreicher sozialer Sicherungssysteme gerichtet sind. Bereits im Jahre 2004 wurden von der AU mit der Ouagadougou Declaration610 und dem Ouagadougou Plan of Action611 erste Dokumente beschlossen, die zwar vor allem auf die Etablierung angemessener Arbeitsbedingungen abzielen, aber gleichzeitig die Umsetzung sozialer Sicherungsmechanismen auf dem afrikanischen Kontinent sicherstellen sollten.612 Nur wenige Jahre später wurde von 13 Staaten C. 608 Die in dieser Arbeit dargestellten Steuerreduzierungen kommen den Menschen mit Behinderungen vor allem mittelbar zugute, da Geräte oder andere Unterstützungsformen für Menschen mit Behinderungen sowohl in Ghana als auch in Uganda von Steuerbefreiungen betroffen sein können, siehe Teil 3 C. I. 2. Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen in Ghana und Uganda. 609 Beispielsweise Teil 3 C. II. 1. Der Zugang zu Leistungen der Armutsbekämpfung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 610 African Union: Declaration on Employment and Poverty Alleviation in Africa, EXT/ASSEMBLY/AU 3 (III), 09.09.2004. 611 African Union: Plan of action for promotion of employment and poverty alleviation, EXT/ASSEMBLY/AU/4 (III) Rev. 3, 09.09.2004. 612 Vgl. Taylor (Fn. 320), S. 24 f. Teil 2: Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika 136 der AU der Livingstone Call for Action613 verabschiedet. Dieses Dokument ist unter anderem auf die soziale Absicherung von vulnerablen Gruppen, zum Beispiel von Kindern, Alten oder Menschen mit Behinderungen, durch sogenannte cash transfer-Systeme gerichtet. Es bildete eine wichtige Grundlage für die Entwicklung weiterer Instrumente der sozialen Sicherung auf dem afrikanischen Kontinent,614 wie zum Beispiel dem 2008 verabschiedeten African Union Social Policy Framework.615 Dieser enthält Empfehlungen für die Staaten, um politische Konzepte rund um die soziale Sicherung aufbauen,616 bestehende Systeme überprüfen und Monitoringstellen einrichten zu können.617 Darüber hinaus sollen die Staaten das Recht auf soziale Sicherung nationalrechtlich verankern und Maßnahmen treffen, die eine Inanspruchnahme dieses Rechts oder seiner Elemente ermöglicht.618 Mit der Yaoundé Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor619 wurde 2010 schließlich eine weitere Absichtserklärung der ILO in Zusammenarbeit mit insgesamt 47 afrikanischen Partner_innen bezüglich der sozialen Sicherung auf dem afrikanischen Kontinent beschlossen, welche soziale Sicherung vor allem als Grundlage zur Schaffung eines sozialen Friedens versteht und die effektive Umsetzung sowohl auf regionaler als auch auf nationaler Ebene sicherstellen soll.620 Sie basiert auf den Entwicklungen der sozialen Sicherung in den vergangenen Jahrzehnten.621 Die Regierungen der jeweiligen Länder sollen Minimalstandards entwickeln, die soziale Sicherungsleistungen für die Einwohner_innen grundsätzlich gewährleisten.622 Hierbei sind die Staaten aufgefordert, bei- 613 African Union: The Livingstone Call for Action - A transformative agenda for the 21st century: Examining the case for social protection in Africa, Livingstone, 23.03.2006. 614 Taylor (Fn. 320), S. 27 f. 615 African Union: Social policy framework for Africa, CAMSD/EXP/4(I), 31.10.2008. 616 Art. 4 African Union Social Policy Framework. 617 Art. 17 ff. African Union Social Policy Framework. 618 Art. 17 ff. African Union Social Policy Framework. 619 International Labour Organization: Yaounde Tripartite Declaration on the Implementation of the Social Protection Floor, 08.10.2010. 620 Kapitel II lit. (f) Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor. 621 In Kapitel II lit. (a) Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor wird deutlich gemacht, dass soziale Sicherung ein Menschenrecht darstellt und dieses von den Staaten umgesetzt werden muss. 622 Kapitel III Art. 1 Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor. C. Soziale Sicherung im regionalen soft-law 137 spielsweise in den Bereichen der medizinischen Versorgung,623 der Nahrungsmittel für Kinder oder im Hinblick auf Bildungsangebote zumindest eine Grundversorgung anzubieten. Diese Mindeststandards sollen schließlich im Laufe der Zeit weiter gefördert werden, um so einen dauerhaften Entwicklungsfortschritt sicherzustellen.624 Für die Alten und für Menschen mit Behinderungen sollen ferner Maßnahmen umgesetzt werden, damit diese im Falle einer Arbeitsunfähigkeit nicht unter die national festgelegte Armutsgrenze fallen.625 Das Dokument richtet sich nicht nur an die afrikanischen Regierungen, sondern ebenso an weitere Partner_innen, wie die Agenturen der VN, die Agenturen der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit, die anderen Partner_innen der Entwicklungszusammenarbeit sowie an die ILO selbst.626 Somit sind auch diejenigen Organisationen völkerrechtlich eingebunden, die durch regionales Völkerrecht typischerweise nicht verpflichtet werden können. Zusammenfassung zum Menschenrecht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika Die steigende Bedeutung sozialer Sicherung wird anhand der in jüngerer Vergangenheit verabschiedeten Dokumente der AU deutlich. Während ursprünglich vor allem Familienverbände und/oder das sonstige Umfeld für die soziale Absicherung von Angehörigen zuständig waren, ist eine zunehmende Abkehr von derartigen Systemen festzustellen. Die AU hat sich dieser Entwicklung angenommen und kontextbezogene Gegenmaßnahmen auf regionaler völkerrechtlicher Ebene entwickelt, die die afrikanischen Besonderheiten berücksichtigen und somit andere Anknüpfungspunkte als das universale Völkerrecht bieten können. Inwieweit soziale Sicherungssysteme zukünftig von den Regierungen Afrikas umgesetzt werden, kann derweil noch nicht beurteilt werden. Insbesondere das African Protocol schafft jedoch eine wichtige Grundlage, um langfristig die nationale Implementierung des Zugangs zu derartigen Systemen für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen. D. 623 Diese kann allerdings durch nationale Regelungen festgelegt werden. 624 Kapitel III Art. 1 Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor. 625 Kapitel III Art. 3 Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor. 626 Kapitel IV Yaounde Tripartite Declaration on the implementation of the Social Protection Floor. Teil 2: Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Afrika 138 Die Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda im Lichte von Art. 28 Abs. 2 VN BRK Ghana und Uganda sind zwei afrikanische Staaten, die trotz ihrer geographischen Entfernung627 auf eine vergleichbare politische Historie zurückblicken. Auch aus rechtlicher Perspektive weisen sie einige Parallelen auf.628 Die staatlichen Strukturen basieren auf dem britischen Rechtssystem,629 wobei die Länder seit Mitte des 20. Jahrhunderts von Großbritannien unabhängig sind.630 Während Ghana wirtschaftlich als eines der am weitest entwickelten Länder des Kontinents gilt,631 ist Uganda eines der am wenigsten entwickelten Länder weltweit.632 Dass Armut dennoch ein beherrschendes Thema in beiden Staaten darstellt, wird daran deutlich, dass in Uganda 41,7 Prozent633 und in Ghana 13,3 Prozent634 der Bevölkerung von weniger als 1,90 US Dollar am Tag leben. Teil 3: 627 Die Entfernung zwischen den Hauptstädten Accra (Ghana) und Kampala (Uganda) liegt bei knapp 3.700 Kilometern, vgl. Google Earth Pro, zuletzt geprüft am 02.11.2017. 628 Mubangizi (Fn. 24), S. 15. 629 Ibid. 630 Ghana ist seit dem 06.03.1957, Uganda seit dem 09.10.1962 von Großbritannien unabhängig. 631 Ghana wird als Medium Human Development Country klassifiziert, Human Development Index 142, United Nations Development Programme: Human development report: Ghana, http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/GHA, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 632 Uganda wird als Low Human Development Country klassifiziert, Human Development Index 159, United Nations Development Programme: Human development report: Uganda, http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/UGA, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 633 United Nations Development Programme: Human development report: Uganda, http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/UGA, zuletzt geprüft am 29.03.2020. Nach der durch die Regierung erhobenen Statistik sind 60 Prozent der Bevölkerung von Armut betroffen, vgl. Ministry of Finance, Planning and Economic Development - Economic Development Policy and Research Department: Poverty status report 2014, Structural change and poverty reduction in Uganda, Kampala, 2014, S. 9; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 6. 634 United Nations Development Programme: Human development report: Ghana, http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/GHA, zuletzt geprüft am 29.03.2020; 139 Im Hinblick auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen gilt Uganda als eines der fortschrittlichsten Länder Afrikas.635 Gleichzeitig ist Ghana in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht einer der Vorzeigestaaten auf dem gesamten Kontinent.636 Das Land hat zwar insgesamt eine eher schwache Behindertenbewegung,637 brachte sich aber dennoch, genau wie Uganda, aktiv in den Verhandlungsprozess der VN BRK ein.638 Beide Länder haben die Konvention 2007 unterzeichnet639 und auf nationaler Ebene einen umfangreichen gesetzlichen Rahmen für Menschen mit Behinderungen geschaffen, der allerdings zu einem großen Teil noch vor der Ratifizierung der VN BRK verabschiedet wurde. Im Rahmen des nachfolgenden Rechtsvergleichs soll die Frage beantwortet werden, inwiefern Ghana und Uganda Maßnahmen getroffen haben, um das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen im Sinne des Art. 28 Abs. 2 VN BRK umzusetzen. Hierfür wird eine umfangreiche Analyse der jeweiligen nationalen Rechtsordnungen vorgenommen, die teilweise durch Regierungsprogramme ergänzt wird. Um einen Eindruck von der Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen in beiden Ländern zu erhalten, soll nachfolgend auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen im nationalen Kontext geschaut werden (Unterkapitel A). Im Anschluss wird erläutert, inwieweit es in den beiden Ländern einen universalen Anspruch auf das Recht auf soziale Sicherung gibt und ob besondere Vorkehrungen getroffen wurden, um den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen gerecht zu werden (Unterkapitel B). In einem letzten Teil erfolgt eine detaillierte Prüfung der staatlichen Ghana konnte in den vergangenen Jahren die Anzahl der Menschen, die unter der Armutsgrenze leben, deutlich reduzieren. 635 Uganda wird im Rahmen eines regionalen Vergleichs gar als „Champion“ im Bereich der Behindertenrechte bezeichnet, Julie Abimanyi-Ochom/ Hasheem Mannan: Uganda's disability journey: Progress and challenges, African Journal of Disability, 1/2014, S. 1–6, 1; Katsui (Fn. 20), S. 36; Lwanga-Ntale (Fn. 2), S. 18. 636 Hierzu Gordon Crawford/ Nana Akua Anyidoho: Ghana: Struggles for rights in a democratizing context. In: Bård-Anders Andreassen, Gordon Crawford (Hrsg.), Human rights, power and civic action, Comparative analyses of struggles for rights in developing societies, London, 2014, S. 88–119. 637 JMK Research Consulting (Fn. 97), S. 1. 638 Vgl. Viljoen/ Biegon (Fn. 596), S. 15. 639 Beide Staaten haben das Dokument am 30.03.2007 unterzeichnet, siehe Teil 3. B. I. 1. Die Ratifizierungen menschenrechtlicher Abkommen in Ghana und Uganda unter Berücksichtigung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 140 Gesetze, Programme und weiterer Maßnahmen am Maßstab des Art. 28 Abs. 2 VN BRK (Unterkapitel C). Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Einordnung in den sozio-kulturellen Zusammenhang: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Auch wenn die Lebenssituation für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda in vielen Bereichen sicherlich vergleichbar ist, gibt es in beiden Staaten Besonderheiten, die einen erheblichen Einfluss auf die individuelle Lebensgestaltung nehmen. Auffällig ist vor allem der unterschiedliche gesellschaftliche Umgang mit einzelnen Formen von Beeinträchtigungen. Menschen mit Behinderungen in Ghana Wie in vielen anderen Entwicklungsländern gibt es auch in Ghana keine zuverlässigen Daten bezüglich der Anzahl von Menschen mit Behinderungen.640 Staatliche Stellen gehen davon aus, dass ungefähr 10 Prozent der Gesamtbevölkerung eine oder mehrere Behinderungen haben.641 Diese A. I. 1. 640 Die Regierung plant, zeitnah eine Datenerhebung bezüglich der Menschen mit Behinderungen durchzuführen, Seth Terkper: The budget statement and economic policy of the government of Ghana for the 2015 financial year, Presented to parliament on Wednesday, Republic of Ghana, Accra, 19.11.2014, S. 120. 641 United Nations Development Programme: Ghana human development report 2007, Towards a more inclusive society, Accra, 2007, S. 128, JMK Research Consulting (Fn. 97), S. 8. Nach Daten der WHO sollen in 2010 insgesamt 11,1% der Menschen in Ghana von Behinderungen betroffen gewesen sein, World Health Organization/ International Bank for Reconstruction and Development (Fn. 2), S. 273. Das Ministry of Health geht davon aus, dass ca. 7-10% der Bevölkerung von Behinderung unmittelbar betroffen sind, Voice Ghana: Political governance for persons with disabilities, A study on the level of participation of persons with disabilities in local governance, Volta, 2014, S. 8. Aus dem Population Census von 2010 soll sich ferner ergeben, dass 737.743 Personen eine Schwerbehinderung haben, was einem Anteil von ungefähr 3% entspricht, Ghana Statistical Service: 2010 population and housing census, Summary report of final results, Accra, 2012, S. 12. Zwar wurde diese Zahl auch im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens angegeben, jedoch auch darauf verwiesen, dass es sich hierbei lediglich um die Anzahl der Menschen mit einer schweren Behinderung handelt, A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 141 werden häufig Opfer von Stigmatisierung, Exklusion und erheblichen Menschenrechtsverletzungen. Mangelndes Wissen, die stark verwurzelte Religiosität sowie kulturelle Besonderheiten sorgen dafür, dass Behinderungen häufig als eine übernatürliche Bestrafung angesehen werden.642 In Ghana haben sich inzwischen Parallelstrukturen entwickelt, die auf eine ‚Behandlung‘ von Menschen mit Behinderungen abzielen und von traditionellen Heilern oder religiösen Führern durchgeführt werden. Hierbei wird versucht, den Menschen mit Behinderungen Dämonen auszutreiben, die dem Glauben nach der Auslöser für die jeweilige individuelle Beeinträchtigung sind.643 Diese bis heute von staatlicher Ebene geduldeten ‚Behandlungen‘ werden häufig in sogenannten Prayer Camps vorgenommen. Hierbei werden Menschen, vor allem mit mentalen Beeinträchtigungen, unter anderem über Monate angekettet und/oder körperlich und psychisch missbraucht.644 Der anhaltende Missbrauch in derartigen Einrichtungen und die systematischen Verstöße gegen Menschenrechte wurden inzwischen von diversen Menschenrechtsorganisationen und anderen Institutionen oder Organen, wie dem Sonderberichterstatter der VN für Folter, öffentlich angeprangert.645 Dieses hatte jedoch im Hinblick auf ein Verbotsverfahren derartiger Einrichtungen bisher keinen nachhaltigen Einfluss. vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Initial report submitted by Ghana under article 35 of the Convention, due in 2014, CRPD/C/GHA/1, 08.03.2019, Para. 21 f. 642 United Nations Development Programme (Fn. 641), S. 129. 643 Ssengooba (Fn. 94), S. 26. 644 Während eines Forschungsaufenthaltes im Februar 2015 konnte der Autor dieser Studie das Mount Horeb Prayer Centre in Mamfi, Ghana besuchen und sich dort von den erheblichen Verstößen gegen Menschenrechte im Rahmen einer Zeremonie zur „Heilung“ von Menschen mit Behinderungen überzeugen. Bereits 2012 wurden hier von Human Rights Watch erhebliche Verstöße gegen Menschenrechte beobachtet. Die Organisation fand dort unter anderem ungefähr 120 angekettete Patienten, die durch den ‚Propheten‘ geheilt werden sollten (vgl. ibid., S. 46). Trotz dieser öffentlich gewordenen Menschenrechtsverletzungen wurde der Betrieb der Einrichtung von staatlicher Seite nicht eingeschränkt oder verboten. Andere Prayer Camps waren im Gegensatz zum Mount Horeb Prayer Centre häufig an größere Kirchen angeschlossen, wurden allerdings aufgrund von massiven Menschenrechtsverletzungen teilweise aus diesen wieder ausgeschlossen (vgl. ibid., S. 36). 645 United Nations: Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, Juan E. Méndez. Mission to Ghana, 05.03.2014, Rn. 72–77; United States Department of State - Bureau of Democracy, Human Rights and Labor: Country reports on human rights practices for 2014 - Ghana, http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm ?year=2014&dlid=236364, S. 20 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018; United States Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 142 Neben diesen offensichtlichen und schwerwiegenden Menschenrechtsverstößen sehen sich Menschen mit Behinderungen in Ghana häufig mit unterschiedlichen Formen von Barrieren konfrontiert. So besteht unter anderem dringender Handlungsbedarf im Bereich der Mobilität, da eine barrierefreie Infrastruktur nahezu nicht vorhanden ist und Menschen mit Behinderungen häufig keinen Zugang zu den verfügbaren Transportmitteln haben.646 Gleichzeitig sieht sich dieser Teil der Bevölkerung trotz entsprechender Gesetzgebung regelmäßig mit erheblichen Vorurteilen konfrontiert und erhält nur unter erschwerten Voraussetzungen Zugang zu Bildungsangeboten oder zum lokalen Arbeitsmarkt.647 Derartige Probleme verstärken sich entsprechend für die Teile der Bevölkerung, die, was auf etwa die Hälfte der Bevölkerung Ghanas zutrifft, in ländlichen Gebieten leben und teilweise nur unter großen Anstrengungen derartige Angebote wahrnehmen können.648 Um die Unterstützung von Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten, sind zahlreiche (auch lokale) Nichtregierungsorganisationen in Ghana tätig. Viele von ihnen haben ihren Sitz in der Landeshauptstadt Accra und versuchen von dort aus Einfluss auf politische Prozesse zu nehmen und/oder Menschen mit Behinderungen durch konkrete Maßnahmen aktiv zu fördern. Besonders bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass den zahlreichen Nichtregierungsorganisationen mit dem Accra Rehabilitation Centre ein zentraler Ort zur Verfügung gestellt wurde, an dem sich diese treffen und austauschen können.649 Obwohl so eine starke örtli- Department of State - Bureau of Democracy, Human Rights and Labor: Country reports on human rights practices for 2013 - Ghana, http://www.state.gov/j/drl/rls/ hrrpt/humanrightsreport/index.htm?year=2013&dlid=220119, S. 20 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018; Ssengooba (Fn. 94); Inclusion Ghana: Report on the level of stigmatization, discrimination and exclusion of persons with intellectual disability and their families in Ghana, Accra, 2011. 646 Nachdem drei Fluggesellschaften und die Ghana Civil Aviation Authority von der Ghana Society of the Physically Disabled vor der Human Rights Division of the High Court of Ghana wegen der Verweigerung des Transports eines Rollstuhlfahrers angeklagt wurden, hat die Ghana Civil Aviation Authority zum 02.01.2016 die Beförderungsrichtlinien für Menschen mit Behinderungen erneuert (“Technical Directive on the Handling of Persons with Disabilities", Updating: „Ghana Civil Aviation [Safety] Regulations, L.I. 2000“). 647 Inclusion Ghana (Fn. 645), S. 2; vgl. Norman (Fn. 16), S. 28. 648 In Ghana lebten 2016 insgesamt 12.782.725 Menschen in ländlichen Gebieten, World Bank: Rural population, https://data.worldbank.org/indicator/SP.RUR.T OTL?year_high_desc=false, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 649 Beispielsweise Ghana Blind Union, Ghana National Association of the Deaf, Inclusion Ghana. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 143 che Vernetzung der Organisationen prinzipiell ermöglicht wird und auch der Dachverband der Selbstvertretungsorganisationen von Menschen mit Behinderungen (Ghana Federation of Disability Organisations) dort ihren Sitz hat, ist insgesamt eine starke Fragmentierung der Behindertenbewegung zu beobachten.650 Menschen mit Behinderungen in Uganda Wie viele Menschen mit Behinderungen in Uganda leben, kann infolge der erheblichen Diskrepanz der verfügbaren Datensätze nicht genau dargestellt werden. Nationale Erhebungen gehen davon aus, dass in etwa 4 bis 20 Prozent der Gesamtbevölkerung eine oder mehrere Behinderungen haben.651 Die ILO beziffert die Zahl der Menschen mit Behinderungen in Uganda auf etwa 16 Prozent.652 Insbesondere im nördlichen Teil des Landes dürfte die Anzahl von Menschen mit Behinderungen infolge der Konflikte in der jüngeren Geschichte vergleichsweise höher liegen. Die Lord‘s Resistance Army führte von 1987 bis 2008 einen Guerillakrieg,653 dem viele Menschen zum Opfer fielen. Hierbei wurden unter anderem Kindersoldaten gezwungen, andere Menschen zu töten, zu verletzen oder zu vergewaltigen. Sie selbst wurden oft missbraucht und gefoltert.654 Aufgrund der nicht vorhandenen Infrastruktur und der fehlenden Möglichkeiten zur medizinischen und psychischen 2. 650 JMK Research Consulting (Fn. 97), S. 1. 651 Gibson (Fn. 140), S. 14; Katsui (Fn. 20), S. 14; Nach den aktuellen Statistiken der ugandischen Regierung ist davon auszugehen, dass 14 Prozent der Bevölkerung eine oder mehrere Behinderungen haben, vgl. Uganda Bureau of Statistics: The National Population and Housing Census 2014, Kampala, 2019, S. 6. 652 International Labour Organization: Decent work for people with disabilities, Inclusion of people with disabilities in Uganda - Fact sheet, Genf, 2009, S. 1; vgl. auch Uganda Bureau of Statistics: Uganda national household survey 2009/2010, Abridged report, Kampala, 2010. 653 In Uganda wird vorzugsweise die Abkürzung LRA verwendet, wenn über diese Gruppierung gesprochen wird. Bis heute kann nicht genau gesagt werden, wieviele Kinder von der LRA entführt wurden und wieviele Menschen insgesamt weiter unter den Folgen des Krieges leiden. 654 Hierzu Uganda Human Rights Commission/ UN High Commissioner for Human Rights: "The dust has not yet settled" Victims' views on the right to remedy and reparation, A report from the greater north of Uganda, Kampala, 2011; Human Rights Watch: Uprooted and forgotten, Impunity and human rights abuses in Northern Uganda Nr. 12, Kampala, 2005. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 144 Behandlung sind als Folge auch heute noch viele Menschen von körperlichen und mentalen Beeinträchtigungen betroffen.655 Berichte über Stigmatisierung, Diskriminierung und Angriffe auf Menschen mit Behinderungen gibt es aus dem ganzen Land.656 Insbesondere in den ländlichen Regionen wird Behinderung häufig als göttliche Bestrafung oder Hexerei verstanden,657 sodass landesweit Menschen mit Behinderungen eingesperrt und/oder angekettet werden.658 Ein systematischer Missbrauch findet des Weiteren vor allem auch in staatlichen psychosozialen Einrichtungen wie dem Butabika Psychiatric Hospital in der Hauptstadt Kampala statt, indem Patienten gegen ihren Willen eingesperrt und zwangsmediziert werden.659 Auch aufgrund des erheblichen Fachkräftemangels bei der Versorgung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen,660 wird im gesamten Land, ähnlich wie in Ghana, im nichtstaatlichen Sektor vor allem auf traditionelle Heiler zurückgegriffen, durch die vermeintliche Dämonen vertrieben und so individuelle ‚Defizite‘ beseitigt werden sollen.661 655 Vgl. Katsui (Fn. 20), S. 146; hierzu Verena Ertl/ Anett Pfeiffer/ Elisabeth Schauer- Kaiser/ Thomas Elbert/ Frank Neuner: The challenge of living on: Psychopathology and its mediating influence on the readjustment of former child soldiers, Plos One, 7/2014, S. 1–11. 656 Vgl. Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda: DPO and NGO information to the United Nations Committee on the Rights of Persons with Disabilities for consideration at the 15th Session, Regarding the first periodic report of the Republic of Uganda under the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Kampala, 2016, Rn. 18; Uganda Human Rights Commission: Submission for Uganda Human Rights Commission to the Committee on the Convention on the Rights of People with Disabilities, Kampala, 2016, S. 3. 657 Gibson (Fn. 140), S. 16. 658 Cooper/ Ssebunnya/ Kigozi/ Lund/ Flisher (Fn. 72), S. 578; Elias Byaruhanga/ Elizabeth Cantor-Graae/ Samuel Maling/ Jerome Kabakyenga: Pioneering work in mental health outreaches in rural, Southwestern Uganda, Intervention, 2/2008, S. 117–131, 119; Gibson (Fn. 140), S. 16. 659 Hierzu Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda: Psychiatric hospitals in Uganda, A human rights investigation, Kampala, 2014; Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 656), Rn. 16; Uganda Human Rights Commission (Fn. 656), S. 7. 660 Byaruhanga/ Cantor-Graae/ Maling/ Kabakyenga (Fn. 658), S. 119; Victor Doku/ A. Wusu-Takyi/ J. Awakame: Implementing the Mental Health Act in Ghana: Any challenges ahead?, Ghana Medical Journal, 4/2012, S. 241–250, 241. 661 World Health Organization: WHO proMIND: Profiles on mental health in development - Republic of Uganda, Genf, 2012, S. 45; Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 656), Rn. 15. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 145 Trotz dieser anhaltenden Diskriminierungen hat Uganda eine der stärksten Behindertenbewegungen auf dem gesamten Kontinent und gilt im Hinblick auf die Schaffung rechtlicher Rahmenregelungen in Subsahara Afrika als Vorzeigestaat.662 Unterstrichen wird dieses auch dadurch, dass das Land zu den wenigen Staaten gehört, das die Förderung von Menschen mit Behinderungen explizit als einen Teil des Entwicklungsprozesses ansieht.663 Dennoch sind, vor allem auf der konkreten Implementierungsebene, zahlreiche Defizite festzustellen. Gesellschaftliche Ausgrenzung, schlechte Möglichkeiten einer beruflichen Ausbildung oder der fehlende Zugang zur Schulbildung sind teilweise auf eine fehlende Infrastruktur und nicht vorhandene Transportmöglichkeiten664 sowie auf weiterhin vorhandene Vorurteile gegenüber Menschen mit Behinderungen zurückzuführen.665 Besonders problematisch ist des Weiteren, dass eine Vielzahl der Menschen mit Behinderungen oder Mitglieder von Selbstvertretungsorganisationen vor Ort nur unzureichend über die gesetzlichen Rahmenregelungen oder politischen Prozesse informiert sind. Aufgrund vorhandener Barrieren gelangen sie nur in einem unzureichenden Maße an entsprechende Informationen.666 Der Rechtsbegriff ‚Behinderung‘ in Ghana und Uganda Viele Staaten haben in der Vergangenheit medizinische Merkmale für die Begriffsbestimmung von ‚Behinderung‘ verwendet.667 Auch Ghana und Uganda greifen auf ein derartiges Verständnis von Behinderung zurück und verwenden in den jeweils auf den Schutz von Menschen mit Behinderungen gerichteten Gesetzen fast identische Legaldefinitionen für diesen Begriff. Der Persons with Disability Act Ghana668 wurde 2006, und somit kurz vor der VN BRK, verabschiedet. Der Persons with Disabilities Act Ugan- II. 662 Abimanyi-Ochom/ Mannan (Fn. 635), S. 1; Katsui (Fn. 20), S. 36. 663 Lwanga-Ntale (Fn. 2), S. 18. 664 Gibson (Fn. 140), S. 18. 665 Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 656), Rn. 7. 666 Vgl. Ndeezi (Fn. 68), S. 39 f. 667 Degener weist auf diese Praxis hin, erachtet die Anwendung medizinischer Merkmale jedoch als durchaus sinnvoll, vgl. Degener (Fn. 4), S. 904; Teil 1 A. III. 3. ‚Behinderung‘ nach der VN BRK; siehe auch Teil 1 A. III. 1. Medizinisches Modell von Behinderung. 668 Persons with Disability Act 2006 (Persons with Disability Act Ghana), Gesetz Nr. 715, Ghana. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 146 da669 wurde 2019 verabschiedet.670 Beide Gesetze enthalten ausschließlich Regelungen, die die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen beeinflussen sollen. Während in Uganda nach zahlreichen Debatten die Reformierung des Persons with Disabilities Act erreicht und somit das bisher geltende Gesetz von 2006 ersetzt werden konnte, findet in Ghana weiterhin eine Diskussion über die notwendige Überarbeitung des Persons with Disability Act Ghana statt.671 Durch eine Reform soll sichergestellt werden, dass auch die neuen Ansätze und Instrumente der VN BRK Einzug in die nationale Rechtsordnung erhalten.672 Nach dem Persons with Disability Act Ghana ist unter einem Menschen mit einer Behinderung „[…]an individual with a physical, mental or sensory impairment including a visual, hearing or speech functional disability which gives rise to physical, cultural or social barriers that substantially limits one more of the major life activities of that individual[…]”673 zu verstehen. Die Definition greift neben den körperlichen auch psychische Beeinträchtigungen auf und schafft somit einen vergleichsweise weiten Anwendungsbereich des Gesetzes, der allerdings nur im Zusammenwirken mit vorhandenen (gesellschaftlichen) Barrieren auch tatsächlich eröffnet wird.674 In Uganda hat sich mit einer Gesetzesreform 2019 auch die Definition von Behinderung geändert. Nach dem Persons with Disabilities Act Uganda ist eine Behinderung „[…]a substantial functional limitation of a person’s daily life activities caused by physical, mental or sensory impairment and environ- 669 Persons with Disabilities Act 2019 (Persons with Disabilities Act Uganda) Uganda. 670 Durch die Verabschiedung des Gesetzes im Jahr 2019 wurde gem. § 50 Persons with Disabilities Act Uganda der Persons with Disabilties Act von 2006 aufgehoben. 671 In Ghana will die Regierung Richtlinien beschließen, die die Anwendbarkeit des aktuellen Gesetzes sicherstellen, vgl. Terkper (Fn. 640), S. 120. 672 Eine zentrale Rolle wird bei der Verabschiedung des neuen Gesetzes auch die Diskussion bezüglich der Definition von Behinderung einnehmen. Es ist dabei zu erwarten, dass insbesondere die Notwendigkeit der Berücksichtigung des sozialen Modells von Behinderung herausgestellt wird. Wie eingangs verdeutlicht, führt eine derartige Diskussion an der zentralen Debatte bezüglich der Anwendbarkeit der Modelle vorbei. Die Bezugnahme auf medizinischen Anknüpfungspunkten zur Beschreibung von Behinderung widerspricht nicht der Anerkennung des menschenrechtlichen Modells im Sinne der VN BRK, vgl. Teil 1 A. III. Rechtsbegriff ‚Behinderung‘. 673 § 59 Persons with Disability Act Ghana. 674 Ocran kritisiert dennoch die diskriminierende Wirkung der Definition, da diese vor allem an einem medizinischen Verständnis von Behinderung anknüpft, Ocran (Fn. 73), S. 665. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 147 ment barriers, resulting in limited participation in society on equal basis with others and includes an impairment specified in Schedule 3 to this Act“.675 Der Schedule 3 des Persons with Disabilities Act Uganda differenziert anhand medizinischer Kategorien, wie physischen oder psychischen Beeinträchtigungen oder Albinismus.676 Sofern nicht eindeutig festgestellt werden kann, ob eine Behinderung vorliegt, soll ein ärztliches Gutachten eingeholt, oder ein Experte angehört werden.677 Der Behindertenbegriff in Uganda knüpft so an ein besonders enges medizinisches Modell von Behinderung an, welches aufgrund der wenigen Kategorien nicht die Gewähr bietet, dass alle Formen von Behinderungen erfasst werden. Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Sowohl Uganda als auch Ghana haben bereits früh die Vulnerabilität von Menschen mit Behinderungen erkannt und Vorschriften innerhalb der Verfassung vorgesehen, die die besonderen Interessen dieser auch aus rechtlicher Perspektive häufig benachteiligten Gruppe betreffen. Nachfolgend sollen die entscheidenden verfassungsrechtlichen Normen dargestellt und untersucht werden. Dabei werden lediglich solche Vorschriften berücksichtigt, die ausdrücklich das besondere Schutzinteresse von Menschen mit Behinderungen aufgreifen. Normen, die lediglich eine Öffnungsklausel vorsehen und somit nur mittelbar den Schutz von Menschen mit Behinderungen bewirken, sollen nicht untersucht werden.678 III. 675 § 2 Persons with Disabilities Act Uganda; In dem Persons with Disabilities Act Uganda 2006 wurde noch zwischen “Behinderung” und “Menschen mit Behinderung” differenziert, was zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führte. Entsprechend hatte der Fachausschuss im Rahmen des Staatenprüfungsverfahrens darauf hingewiesen, dass eine Vereinheitlichung der Definitionen vorzunehmen sei, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 4 f. 676 Weitere Differenzierungen sind: hearing disability, visual disability, deaf and blind disability, little people, multiple disability, vgl. Schedule 3 des Persons with Disabilities Act Uganda. 677 § 2 Persons with Disabilities Act Uganda. 678 Der Erlass spezifischer Normen zum Schutz von Menschen mit Behinderungen ist gerade deswegen notwendig, weil allgemein geltende Grundsätze diese besonders stark vulnerable Gruppe nicht ausreichend geschützt haben. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 148 Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Ghana Die Verfassung Ghanas679 enthält mehrere Vorschriften, die Bezug auf die Interessen und Rechte von Menschen mit Behinderungen nehmen. Die zentrale Norm ist dabei Art. 29 Verfassung Ghana. Sie greift viele unterschiedliche Lebensbereiche auf und schafft so einen für eine Verfassung relativ umfangreichen Rechtsrahmen für Menschen mit Behinderungen. Auffällig ist dabei die starke Orientierung des Normtextes an den Formulierungen der UN DRDP,680 was nicht zuletzt die Bemühungen Ghanas zur völkerrechtskonformen Umsetzung verdeutlicht.681 Die Mehrzahl der enthaltenen Rechte zielt auf den Schutz von Menschen mit Behinderungen ab, der aufgrund von strukturellen Schwächen oder Missbräuchen notwendig ist. Damit dieser Schutz effektiv gewährt werden kann, ist das Parlament aufgefordert, die notwendigen Gesetze zu erlassen (Art. 29 Abs. 8, 37 Abs. 2 lit. b Verfassung Ghana). Zunächst enthält die Vorschrift Schutzmechanismen bezüglich des persönlichen Umfeldes eines Menschen mit Behinderung, wie beispielsweise den Anspruch mit der Familie zu leben (Art. 29 Abs. 1 Verfassung Ghana). Gleichzeitig sieht die Verfassung vor, dass im Falle der Unverzichtbarkeit einer Einweisung in eine gesonderte Einrichtung („If the stay of a disabled person in a specialised establishment is indispensable […]“682) interessenwahrende Maßnahmen vorgenommen werden, wie die sich möglichst am Leben des Individuums orientierte Unterbringung (Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana). Dieses Instrument zur Schaffung möglichst ‚normaler Lebensum- 1. 679 Constitution of the Republic of Ghana 1992 (Verfassung Ghana), Ghana. 680 Art. 29 Abs. 1 Verfassung Ghana entspricht Art. 9 S. 1 UN DRDP; Art. 29 Abs. 2 Verfassung Ghana entspricht Art. 9 S. 2 UN DRDP; Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana entspricht Art. 9 S. 3 UN DRDP; Art. 29 Abs. 4 Verfassung Ghana entspricht Art. 10 UN DRDP; Art. 29 Abs. 5 Verfassung Ghana entspricht Art. 11 S. 2 UN DRDP. 681 Die Orientierung an völkerrechtlichen Vorgaben ist allerdings dann nicht ausreichend, wenn ein neueres Völkerrechtsdokument, wie die VN BRK, inhaltlich nicht mehr mit den vorherigen Standards übereinstimmt (‚lex posterior derogat legi priori‘). Dies gilt insbesondere aufgrund des verbindlichen Rechtscharakters der VN BRK. Die UN DRDP ist lediglich als ‚soft law‘ zu deklarieren. Vgl. Burkhard Schöbener/ Marten Breuer: Völkerrecht, Lexikon zentraler Begriffe und Themen, Heidelberg, 2014, S. 315. 682 Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 149 stände‘683 in speziellen Einrichtungen soll den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen gerecht werden und die individuellen Veränderungen der Lebensbedingungen berücksichtigen. Allerdings gilt zu beachten, dass dies auf dem Gedanken der institutionalisierten Unterbringung von Menschen mit Behinderungen basiert und somit mit dem Recht in der Familie zu leben sowie an allen gesellschaftlichen Aktivitäten teilzunehmen aus Art. 29 Abs. 1 Verfassung Ghana kollidieren kann, wenn ein Individuum beispielsweise nicht in einer Institution untergebracht werden will. Vor allem die Verwendung des Begriffs „unverzichtbar“ („indispensable“) impliziert jedoch, dass eine Unterbringung in einer entsprechenden Einrichtung auch gegen den Willen des Betroffenen erfolgen kann. Die Kollision dieser beiden Regelungen wurde bisher weder in der Literatur noch von der Rechtsprechung aufgegriffen, sie stellt allerdings ein durchaus praxisnahes Problem dar, wie die Berichte über unfreiwillige Unterbringung in gesonderten Einrichtungen nahelegen.684 Des Weiteren ist festzustellen, dass Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana mit einigen wichtigen Prinzipien der VN BRK nicht kompatibel ist. Gemäß Art. 14 Abs. 1 lit. b VN BRK ist es den Staaten untersagt, einem Menschen aufgrund seiner Behinderung die Freiheit zu entziehen, womit eine zwangsweise Unterbringung in einer entsprechenden Einrichtung völkerrechtlich als nicht hinnehmbar zu werten ist. Darüber hinaus sind die Sicherstellung von Autonomie und Selbstbestimmung zentrale Forderungen der VN BRK685 und werden unter anderem durch das Recht auf selbstbestimmtes Leben in Art. 19 VN BRK aufgegriffen. Demnach hat ein Mensch mit einer Behinderung einen Anspruch auf ein unabhängiges und selbstbestimmtes Leben in der Gemeinschaft, das vor allem von der eigenen Entscheidungsfreiheit geprägt ist.686 Eine Unterbringung gegen den Willen des Individuums in Einrichtungen wird als klarer Verstoß gegen die Art. 14, 19 VN BRK gewertet, womit Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana bereits aufgrund der Grundannahme der Unverzichtbarkeit einer Unterbringung in Institutionen als konventions- 683 In Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana heißt es „[…] living conditions there shall be as close as possible to those of the normal life of a person of his age.“. 684 Hierzu Ssengooba (Fn. 94), S. 38 ff. 685 Peter Trenk-Hinterberger: Artikel 19. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 205– 212, 205. 686 Hierzu Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 5 (Fn. 513). Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 150 widrig bezeichnet werden muss.687 Darüber hinaus ist auch die in Art. 14 Abs. 1 lit. d Verfassung Ghana vorgesehene Sonderstellung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen als völkerrechtswidrig zu beurteilen.688 Demnach sollen freiheitsentziehende Maßnahmen verfassungsgemäß sein, soweit eine der folgenden Ausnahmen greift: […](d) in the case of a person suffering from an infectious or contagious disease, a person of unsound mind, a person addicted to drugs or alcohol or a vagrant, for the purpose of his care or treatment or the protection of the community […]”.689 Daneben sieht Art. 29 Verfassung Ghana noch weitere Regelungen vor, die ihren Fokus vor allem auf den anhaltenden Missbrauch von Menschen mit Behinderungen richten. So sollen Menschen mit Behinderungen ausdrücklich vor Ausbeutung, Diskriminierung, Beleidigung und Degradierung geschützt werden (Art. 29 Abs. 4 Verfassung Ghana). Darüber hinaus soll im Rahmen von Gerichtsprozessen der physische und mentale Zustand berücksichtigt werden (Art. 29 Abs. 5 Verfassung Ghana), was allerdings wiederum eine Schutzmaßnahme darstellt, die de facto eine Beschränkung der Rechte von Menschen mit Behinderungen zur Folge haben kann, indem beispielsweise die Behinderung als Grundlage für eine andersartige Form der Bestrafung gewählt wird. 687 Vgl. Trenk-Hinterberger (Fn. 685), S. 206; Banafsche (Fn. 547), S. 151. Eine andere Wertung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Formulierung des Art. 29 Abs. 3 Verfassung Ghana weitgehend mit der Formulierung aus § 9 UN DRDP übereinstimmt. 688 Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Kenya, CRPD/C/KEN/CO/1, 30.09.2015, Para. 27 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Mauritius, CRPD/C/MUS/CO/1, 30.09.2015, Para. 25 f.; Peter Trenk-Hinterberger: Artikel 14. In: Marcus Kreutz, Klaus Lachwitz, Peter Trenk-Hinterberger (Hrsg.), Die UN-Behindertenrechtskonvention in der Praxis, Erläuterungen der Regelung und Anwendungsgebiete, Köln, 2013, S. 176– 180, 176. 689 Art. 14 Abs. 1 lit. d Verfassung Ghana. Auch andere Verfassungen unterschiedlicher Länder sehen eine Unterbringung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen vor, siehe hierzu Art. 5 Abs. 1 lit. i Verfassung Antigua und Barbuda 1981; Art. 19 Abs. 1 lit. f Verfassung Bahamas 1973 (rev. 2002); Art. 5 Abs. 1 lit. h Verfassung Botswana 1966 (rev. 2005); Art. 6 Abs. 1 lit. h Verfassung Lesotho 1993 (rev. 1998); Art. 34 Abs. 1 lit. i Verfassung Malta 1964 (rev. 2014); Art. 5 Abs. 1 lit. h Verfassung Mauritius 1968 (rev. 2011); Art. 35 Abs. 1 lit. e Verfassung Nigeria 1999; Art. 17 Abs. 1 lit. i Verfassung Sierra Leone 1991 (rev. 2008); Art. 16 Abs. 1 lit. h Verfassung Swaziland 2005; Art. 13 Abs. 1 lit. h Verfassung Sambia 1991 (rev. 2009). A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 151 Besonders hervorzuheben ist die Tatsache, dass Art. 29 Verfassung Ghana neben diesen Schutzpflichten auch positiv formulierte Rechte für Menschen mit Behinderungen enthält. Dies ist im internationalen Vergleich eher eine Seltenheit.690 So sollen gemäß Art. 29 Abs. 6 Verfassung Ghana alle öffentlichen Orte so gestaltet sein, dass sie für Menschen mit Behinderungen zugänglich sind, soweit dies ‚praktikabel‘ ist. Im Rahmen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung könnte diese Vorgabe neben der Verpflichtung zur Schaffung von Barrierefreiheit somit auch eine zur Vornahme von angemessenen Vorkehrungen enthalten, falls Barrierefreiheit nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand realisiert werden kann.691 Als weitere positive Maßnahme soll der Staat besondere Anreize für Unternehmer_innen mit Behinderungen und für solche Firmen schaffen, die eine Vielzahl an Menschen mit Behinderungen beschäftigen (Art. 29 Abs. 7 Verfassung Ghana).692 Derartige Anreize werden in der Praxis etwa durch Steuervergünstigungen gesetzt.693 Verfassungsrechtliche Regelungen für Menschen mit Behinderungen in Uganda Auch die Verfassung Ugandas694 enthält Normen, die die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen betreffen. Zunächst zielen einige verfassungsrechtliche Prinzipien in der Präambel der Verfassung Ugandas bereits auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen ab, was allerdings aufgrund der fehlenden rechtlichen Bindungswirkung nur eine geringe Rolle in der praktischen Rechtsdurchsetzung spielt.695 Das Prinzip XVI Verfas- 2. 690 Vgl. Degener (Fn. 4), S. 894. 691 Zum Verhältnis zwischen Barrierefreiheit und angemessenen Vorkehrungen siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 2 (Fn. 263), Para. 25. 692 Unter anderem ist in § 10 Persons with Disability Act Ghana die Reduzierung von Steuern für Arbeitnehmer_innen vorgesehen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt hat die Regierung in der Praxis noch keine konkreten Maßnahmen getroffen, um die Unternehmen zu ermutigen mit Menschen mit Behinderungen zusammenzuarbeiten. 693 Vgl. § 10 Abs. 1 Persons with Disability Act Ghana. 694 The Constitution of the Republic of Uganda 1995 (Verfassung Uganda), Uganda. 695 John Cantius Mubangizi: The protection of human rights in South Africa and Uganda: A comparative survey of public awareness and perceptions, East African Journal of Peace and Human Rights, 2/2006, S. 254–278, 261; Mubangizi (Fn. 24), S. 13. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 152 sung Uganda sieht die Anerkennung der Würde von Menschen mit Behinderungen vor („Society and the State shall recognise the right of persons with disabilities to respect and human dignity.“696). Mit Prinzip XXIV Abs. 2 Verfassung Uganda enthält die Verfassung eine Norm, die die Entwicklung einer Gebärdensprache fordert („The State shall […] promote the development of a sign language for the deaf […]“697). Dadurch wurde Uganda zu einem der ersten Länder weltweit, das die Gebärdensprache offiziell anerkannt hat.698 Auch im rechtsverbindlichen Teil der Verfassung sind Regelungen enthalten, die ausdrücklich Menschen mit Behinderungen betreffen. Art. 35 Abs. 1 Verfassung Uganda konkretisiert das Prinzip XVI Verfassung Uganda dahingehend, dass Menschen mit Behinderungen einen positiven Anspruch auf Respekt und menschliche Würde haben („Persons with disabilities have a right to respect and human dignity […]“699). Staat und Gesellschaft haben konkrete und angemessene Maßnahmen vorzunehmen, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen ihr volles mentales und physisches Potential abrufen können. Damit ein angemessener Schutz von Menschen mit Behinderungen schließlich auch gewährleistet werden kann, ist das Parlament verpflichtet, entsprechende Gesetze zu verabschieden (Art. 35 Abs. 2 Verfassung Uganda). Aufgrund der Unbestimmtheit und dem damit verbundenen weiten Anwendungsbereich der verfassungsrechtlichen Norm können Schutzmaßnahmen schließlich auch dem wohlfahrtsbasierten Ansatz von Behinderung entsprechen und einen rechtebasierten Ansatz unberücksichtigt lassen. Weitere Vorschriften der Verfassung Ugandas betreffen vor allem die Gleichheit und Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderungen. So ist in Art. 21 Abs. 2 Verfassung Uganda ein allgemeines Diskriminierungsverbot auch gegenüber Menschen mit Behinderungen vorgesehen.700 Diskriminierung wird hierbei als unterschiedliche Behandlung aufgrund von Merkmalen, wie einer Behinderung, definiert.701 Um Ungleichbehandlungen von Menschen mit Behinderungen im Bereich des Wahlrechts zu vermeiden, wird das Parlament dazu verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, die die Registrierung und das Wählen erleichtern (Art. 59 Abs. 4 Ver- 696 Prinzip XVI Verfassung Uganda. 697 Prinzip XXIV Abs. 2 lit. c Verfassung Uganda. 698 Katsui (Fn. 20), S. 2. 699 Art. 35 Abs. 1 Verfassung Uganda. 700 Art. 21 Abs. 2 Verfassung Uganda. 701 Art. 21 Abs. 3 Verfassung Uganda. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 153 fassung Uganda). Darüber hinaus soll der Staat nach Art. 32 Abs. 1 Verfassung Uganda Fördermaßnahmen zugunsten der benachteiligten Gruppen, wie Menschen mit Behinderungen, treffen und entsprechende Gesetze erlassen.702 Durch derartige Nachteilsausgleiche soll einem historisch, traditionell oder gewohnheitsrechtlich bedingten Ungleichgewicht entgegengewirkt werden.703 Welchen materiellen Gehalt die gesetzlichen Vorschriften allerdings konkret haben sollen, wird durch die verfassungsrechtliche Norm nicht weiter erläutert. Hingegen werden allerdings konkrete Vorgaben bezüglich institutioneller Reformierungen gemacht. So ist von Verfassungs wegen die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Einrichtung der Equal Opportunities Commission704 vorgesehen,705 die inzwischen auch tätig ist und unter anderem Beschwerdemechanismen für den Fall von Diskriminierung aufgrund von Behinderungen etabliert hat.706 Ähnlich wie in Ghana sehen sich Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen auch in Uganda mit erheblichen Stigmatisierungen konfrontiert707 und werden durch vorhandene Rechtsnormen nur unzureichend vor Missbrauch und anderen Menschenrechtsverletzungen geschützt.708 Besonders problematisch ist in diesem Zusammenhang der verfassungskonforme Freiheitsentzug im Falle eines begründeten Verdachts hinsichtlich des Vorliegens einer mentalen Beeinträchtigung („a person who is, or is reasonably suspected to be, of unsound mind”709) oder einer Drogen- oder Alkoholabhängigkeit (Art. 23 Abs. 1 lit. f Verfassung Uganda). Wie in Ghana ist somit auch hier von einem offensichtlichen Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 lit. b VN BRK auszugehen, da Freiheitsrechte aufgrund einer Behinderung entzogen werden können. Erschwerend kommt in diesem Zusammenhang hinzu, dass eine Inhaftierung bereits bei begründetem Verdacht („[…] reasonably suspected […]“710) für das Vorliegen einer Behinderung erfolgen kann, was bereits sprachlich eine erhebliche Diskriminierung darstellt. ‚Verdacht‘ ist vor allem ein strafrechtlicher Terminus, bei dessen Erfüllung eine Sanktion möglich ist. 702 Art. 32 Abs. 2 Verfassung Uganda. 703 Vgl. Art. 32 Abs. 1 Verfassung Uganda. 704 Hierzu später unter Equal Opportunities Commission Act. 705 Art. 32 Abs. 2 Verfassung Uganda. 706 § 15 Equal Opportunities Commission Act Uganda 2008. 707 Cooper/ Ssebunnya/ Kigozi/ Lund/ Flisher (Fn. 72), S. 578; Byaruhanga/ Cantor- Graae/ Maling/ Kabakyenga (Fn. 658), S. 119. 708 Hierzu Teil 3 C. II. 3. lit. b) Psychosoziale Versorgung. 709 Art. 23 Abs. 1 lit. f Verfassung Uganda. 710 Art. 23 Abs. 1 lit. f Verfassung Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 154 Gesetze für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Sowohl Ghana als auch Uganda haben in den vergangenen Jahrzehnten rechtliche Instrumente entwickelt, die auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen ausgerichtet sind. Neben Gesetzen gibt es in beiden Ländern zahlreiche politische Instrumente, die konkrete Maßnahmen enthalten und die rechtliche Anerkennung von Menschen mit Behinderungen gewährleisten sollen. Diese können allerdings angesichts ihrer Mannigfaltigkeit an dieser Stelle nicht vollständig berücksichtigt werden. Die nachfolgende exemplarische Darstellung gibt einen ersten Überblick über solche Gesetze und gesetzliche Normen, die auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen abzielen. Weitere Konkretisierungen bezüglich des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen können dem Unterkapitel C entnommen werden. Im Jahr 2019 wurde in Uganda der Persons with Disabilities Act Uganda verabschiedet. Dieses Gesetz enthält, wie das Vorgängergesetz von 2006, einige organisatorische und verfahrensrechtliche Vorgaben und hebt den Anspruch auf die verfassungsrechtlich garantierten Rechte von Menschen mit Behinderungen hervor. Es enthält zahlreiche Garantien, wie den Schutz der auch schon in der Verfassung verankerten Menschen- und Freiheitsrechte, und soll sicherstellen, dass der Staat gegenüber den Menschen mit Behinderungen auch die sich aus der VN BRK ergebenen Rechte respektiert.711 Gleichzeitig sieht das Gesetz auch eine unmittelbare Verpflichtung der Bürger_innen des Landes vor, die Diskriminierung auf Grundlage von Behinderung zu unterlassen.712 Ob der Vertragstext der VN BRK durch die Öffnungsklausel innerhalb der nationalen Rechtsordnung unmittelbar anwendbar wurde, kann aufgrund der Aktualität des Gesetzestextes noch nicht abschließend beurteilt werden. Es dürfte jedoch davon auszugehen sein, dass sich Menschen mit Behinderungen zukünftig auch im Rahmen von gerichtlichen Verfahren auf die uneingeschränkte Geltung dieses völkerrechtlichen Vertrages berufen werden. Der Persons with Disabilities Act Uganda enthält neben diesen Klauseln vor allem Konkretisierungen zur Umsetzung einzelner Rechte, wie das Recht auf die Familie sowie Diskriminierungsverbote für die Bereiche Bildung,713 Gesundheit,714 IV. 711 § 3 Abs. 1, 2 Persons with Disabilities Act Uganda. 712 § 3 Abs. 3 Persons with Disabilities Act Uganda. 713 § 6 Persons with Disabilities Act Uganda. 714 § 7 Persons with Disabilities Act Uganda. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 155 Arbeit,715 Transport716 und Dienstleistungen717. Der Staat wird ferner verpflichtet, aktiv Maßnahmen umzusetzen, die die Rechte von Menschen mit Behinderungen stärken718 sowie den Zugang zu Gebäuden719 und Informationen zu ermöglichen.720 Es ist durchaus überraschend, dass der Persons with Disabilities Act Uganda trotz dessen vollständiger Neuentwicklung weiterhin viele Parallelen zu seinem Vorgängergesetz enthält und sich inhaltlich nur teilweise an den Vorschriften der VN BRK orientiert. Positiv ist zu bewerten, dass durch das Gesetz eine universale Nichtdiskriminierungsklausel gegenüber den Bürgern eingeführt worden ist.721 Gegenüber dem Staat kann eine solche jedenfalls aus der Öffnungsklausel des § 3 Abs. 1 Persons with Disabilities Act Uganda in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 Verfassung Uganda abgeleitet werden. Das Gesetz orientiert sich insgesamt stark an einem medizinischen Modell von Behinderung, sieht jedoch zahlreiche Maßnahmen vor, die auf die Inklusion von Menschen mit Behinderungen gerichtet sind und zumindest teilweise die Abkehr von einem System der Sonderwelten erkennen lassen.722 Neben den individualrechtlichen Regelungen enthält der Persons with Disabilities Act Uganda Vorschriften, die die Struktur von Institutionen wie dem National Council for Persons with Disabilities723 oder der District Councils for Persons with Disabilities724 regeln. Darüber hinaus enthalten noch viele weitere Gesetze Regelungen, die Menschen mit Behinderungen betreffen. Hierzu zählen unter anderem 715 § 9 Persons with Disabilities Act Uganda. 716 § 11 Persons with Disabilities Act Uganda. 717 § 12 Persons with Disabilities Act Uganda. 718 § 14 Persons with Disabilities Act Uganda. 719 § 10 Persons with Disabilities Act Uganda. 720 § 15 Persons with Disabilities Act Uganda. 721 § 3 Abs. 3 Persons with Disabilities Act Uganda. Eine derartige Klausel hatte in dem Persons with Disabilities Act Uganda 2006 noch gefehlt: Enoch MacDonnell Chilemba: Disability rights and emerging disability legislation in selected African jurisdictions: a diagnostic commentary, African Disability Rights Yearbook, 2015, S. 291–308, 305. 722 Insbesondere soll das Bildungssystem auf die Inklusion von Kindern mit Behinderungen ausgerichtet werden (vgl. § 6 Abs. 10 Persons with Disabilities Act Uganda), während in der Vergangenheit der Fokus vor allem auf die Errichtung von Sonderschulen gerichtet wurde, vgl. Nyombi/ Kibandama (Fn. 69), S. 86 f. 723 §§ 16 – 29 Persons with Disabilities Act Uganda; Das National Council for Persons with Disabilities wurde unter anderem Namen bereits 2003 durch den National Council for Disability Act eingesetzt, vgl. § 16 Abs. 1 Persons with Disabilities Act Uganda. 724 §§ 30 – 36 Persons with Disabilities Act Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 156 der Mental Health Treatment Act Uganda,725 der Local Government Act Uganda,726 der Traffic and Road Safety Act Uganda,727 der Business, Technical, Vocational Education and Training Act Uganda728 oder der Employment Act Uganda729. Besonders hervorzuheben sind ferner die landesweit durch unterschiedliche Gesetze etablierten Quotenregelungen zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen, insbesondere in politischen Ämtern.730 Dadurch erhalten zehntausende Betroffene die Möglichkeit sich an politischen Prozessen zu beteiligen.731 Im Jahr 2006 wurde in Ghana der Persons with Disability Act Ghana verabschiedet. Der Persons with Disability Act Ghana unterteilt sich in acht Abschnitte. Im ersten Abschnitt werden die Rechte von Menschen mit Behinderungen, wie das Recht auf das Leben in der Familie732 oder das Recht auf angemessene Lebensstandards, in speziellen Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen733 konkretisiert und darüber hinaus wichtige Grundsätze, wie die Barrierefreiheit734 und die Nichtdiskriminierung von Menschen mit Behinderung735, dargestellt, deren Missachtung mit einer 725 The Mental Health Treatment Act 1964 (Mental Health Treatment Act Uganda), Kapitel 270, Uganda; hierzu Teil 3 C. II. 3. b) Psychosoziale Versorgung. 726 Insbesondere §§ 10 Abs. 4, 23, 47, 129 Local Government Act Uganda 1997: Menschen mit Behinderungen sollen die Möglichkeit haben, die Regierung auf Distriktebene wählen zu können oder als Mitglieder selbst gewählt zu werden. 727 Insbesondere § 41 Traffic and Road Safety Act Uganda 1998: Führerscheine dürfen nicht aufgrund einer Behinderung vorenthalten werden. 728 Insbesondere § 16 Business, Technical, Vocational Education and Training Act Uganda 2008: Benachteiligte Gruppen, wie Menschen mit Behinderungen, sollen Zugang zu den Bildungsangeboten erhalten. 729 Insbesondere §§ 5, 6, 21, 22, 75 Employment Act Uganda 2006: Vor allem die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen im Arbeitssektor soll verhindert werden. 730 Gemäß Art. 78 Abs. 1 lit. c Verfassung Uganda sollen beispielsweise auch Abgeordnete mit Behinderungen Parlamentsmitglieder sein. Weitere Quotenregelungen sind im Local Government Act Uganda 1997, Parliamentary Elections Statute Uganda 1996 und im Movement Act Uganda 1998 enthalten, vgl. International Labour Organization (Fn. 652), S. 2. 731 Katsui (Fn. 20), S. 98. 732 § 1 Persons with Disability Act Ghana. 733 § 3 Persons with Disability Act Ghana. 734 §§ 6 ff. Persons with Disability Act Ghana. 735 § 4 Persons with Disability Act Ghana. Zur mangelhaften Umsetzung der Nichtdiskriminierungsrechte im Persons with Disability Act Ghana siehe United Nations Development Programme (Fn. 641), S. 131; Lewis Abedi Asante/ Alexander Sasu: The Persons with Disability Act, 2006 (Act 715) of the Republic of Ghana: The A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 157 Geldstrafe geahndet werden sollen.736 Die weiteren Abschnitte des Gesetzes enthalten Regelungen bezüglich der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen,737 der Bildungs- und Erziehungsangebote für Kinder mit Behinderungen,738 des Transportwesens739 oder der medizinischen Versorgung von Menschen mit Behinderungen.740 Andere Vorschriften konkretisieren die Fragen der Rechtsdurchsetzung oder enthalten administrative Vorgaben. So wurde etwa in Ghana das National Council on Persons with Disability eingesetzt, das Richtlinien und Strategien gestalten und sicherstellen soll, dass Menschen mit Behinderungen in den Entwicklungsprozess des Landes einbezogen werden.741 Die große Schwachstelle des Persons with Disability Act Ghana ist sicherlich die fehlende praktische Relevanz, da die notwendigen Richtlinien (sogenannte Legislative Instruments) zur Umsetzung des Gesetzes bis heute noch nicht verabschiedet wurden und somit eine unmittelbare Anwendung zahlreicher Normen ausscheidet.742 Weitere Gesetze, die Regelungen bezüglich der Menschen mit Behinderungen law, omissions and recommendations, Journal of Law, Policy and Globalization, 2015, S. 62–68, 64; MacDonnell Chilemba (Fn. 721), S. 303. 736 Bei Verstößen gegen die §§ 1, 2, 4, 6, 7 Persons with Disability Act Ghana wird eine Geldstrafe oder Inhaftierung festgesetzt, vgl. § 8 Persons with Disability Act Ghana. 737 §§ 9 – 15 Persons with Disability Act Ghana. 738 §§ 16 – 22 Persons with Disability Act Ghana. 739 §§ 23 – 30 Persons with Disability Act Ghana. Insbesondere durch diesen Abschnitt wurden in der jüngeren Vergangenheit die Rechte von Menschen mit Behinderungen auch in der breiten Öffentlichkeit wahrgenommen. Die Ghana Society of the Physically Disabled hatte 2014 Klage gegen drei lokale Fluggesellschaften eingereicht, da diese nicht den Transport von Menschen mit Behinderungen durchführen konnten. Die Klage stütze sich insbesondere auf eine Verletzung von § 28 Abs. 1 Persons with Disability Act Ghana, vgl. Graphic Online: 3 airlines sued for disregarding disability law, https://www.graphic.com.gh/new s/general-news/3-airlines-sued-for-disregarding-disability-law.html, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 740 §§ 31 – 35 Persons with Disability Act Ghana. Die medizinische Versorgung zielt allerdings vor allem auf die Frühdiagnostik und Behandlung von Behinderung ab, vgl. Asante/ Sasu (Fn. 735), S. 63. 741 § 42 Abs. 1 Persons with Disability Act Ghana. Zur praktischen Relevanz des National Council on Persons With Disability, JMK Research Consulting (Fn. 97), S. 72; Inclusion Ghana (Fn. 645), S. 24. 742 Voice Ghana (Fn. 641), S. 9; Terkper (Fn. 640), S. 120; Ocran (Fn. 73), S. 666. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 158 enthalten, sind beispielsweise der Mental Health Act Ghana,743 der Labour Act Ghana744 oder der Children’s Act Ghana.745 Zusammenfassung zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Insbesondere die Gesetze in beiden Ländern, die sich ausschließlich den Rechten von Menschen mit Behinderungen widmen, haben sich in der Vergangenheit in Inhalt und Aufbau deutlich überschnitten. Aufgrund der vergleichbaren historischen Hintergründe und zeitlichen Überschneidungen bei der Verabschiedung der Gesetze ist das auch nicht unbedingt überraschend. Auffällig ist, dass zahlreiche Normen auf die Institutionalisierung von Individuen oder auf die Optimierung des Individuums gerichtet sind und einen vollständig rechtebasierten Ansatz vermissen lassen. Vor allem in Uganda ist trotz der umfassenden Gesetzesreform eine starke Fragmentierung der Rechte von Menschen mit Behinderungen auszumachen. Zahlreiche Einzelregelungen greifen immer wieder elementare Bereiche auf, konkretisieren diese allerdings nur relativ oberflächlich. In Ghana gibt es deutlich weniger Gesetze, die Vorschriften bezüglich der Belange von Menschen mit Behinderungen beinhalten. Problematisch ist hier vor allem, dass die rechtlich notwendigen Richtlinien fehlen, um dem Persons with Disability Act Ghana eine praktische Bedeutung zumessen zu können. Wie in zahlreichen anderen Ländern ist insbesondere die Implementierung der vorhandenen Gesetze ein wiederkehrendes praktisches Problem, da die Betroffenen beispielsweise keine Kenntnis über die aktuelle Gesetzeslage haben.746 Dieses wurde insbesondere auch im Rahmen der Forschungsaufenthalte des Erstellers dieser Arbeit immer wieder deutlich.747 V. 743 Mental Health Act 2012 (Mental Health Act Ghana), Gesetz 846, Ghana; siehe hierzu Teil 3 C. II. 3. lit. b) Psychosoziale Versorgung. 744 Siehe §§ 45 ff. Labour Act 2003, Ghana. 745 Siehe §§ 3, 10 Children’s Act 1998, Ghana. 746 Vgl. Ndeezi (Fn. 68), S. 39 f.; Cooper/ Ssebunnya/ Kigozi/ Lund/ Flisher (Fn. 72), S. 580 f. 747 Insbesondere Aufenthalte in den ländlichen Regionen in Ghana (Volta Region) und in Uganda (nördlicher Teil des Landes) zeigten, dass zahlreiche Vertreter_innen von Selbstvertretungsorganisationen nur unzureichende Kenntnisse über die vorhandene Rechtslage hatten. Unter anderem waren diese nicht über die Existenz der nationalen Gesetze zum Schutz von Menschen mit Behinderungen informiert. A. Die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 159 Das Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda? Die konkrete Umsetzung von Menschenrechten, wie die des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK, kann auf unterschiedliche Art und Weise erfolgen. In manchen Staaten hat die Ratifizierung eines völkerrechtlichen Abkommens beispielsweise die gerichtliche Verwertbarkeit der völkerrechtlichen Normen zur Folge. In anderen Staaten muss hingegen ein weiterer Umsetzungsakt vollzogen werden, um das jeweilige Menschenrecht effektiv zu implementieren. Bevor in Unterkapitel C kleinschrittig analysiert wird, inwieweit Ghana und Uganda konkrete Maßnahmen umgesetzt haben, um die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 2 VN BRK zu erfüllen, soll in diesem Kapitel untersucht werden, ob die Staaten ein subjektives Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen legislativ verankert haben. Die Anwendbarkeit des Menschenrechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Die Justiziabilität von völkerrechtlichen Normen ist abhängig von der Ratifizierung und den nationalrechtlichen Regelungen, die die praktische Anwendbarkeit derartiger Vorschriften bestimmen. Inwieweit Möglichkeiten zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Rechte der VN BRK in Ghana und Uganda bestehen, soll nachfolgend erläutert werden. Die Ratifizierung menschenrechtlicher Abkommen in Ghana und Uganda unter Berücksichtigung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen Der Ratifizierungsprozess der einzelnen Länder richtet sich nach den nationalrechtlichen Vorgaben. In Ghana muss ein völkerrechtliches Abkommen zum Beispiel erst von mehreren Organen genehmigt werden, bevor der Ratifizierungsprozess abgeschlossen ist. Zunächst ist der Präsident der Republik Ghana für das Aushandeln und die Unterzeichnung von völkerrechtlichen Verträgen verantwortlich (Art. 75 Abs. 1 Verfassung Ghana). Er leitet das Abkommen an das ghanaische Parlament weiter, das schließlich kraft Parlamentsbeschluss das völkerrechtliche Abkommen ratifiziert. Hierfür ist eine Zustimmung von mehr als der Hälfte der Mitglieder des B. I. 1. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 160 Parlaments erforderlich (Art. 75 Abs. 2 Verfassung Ghana).748 Der Ratifizierungsprozess in Uganda gestaltet sich ähnlich. So ist zunächst gemäß Art. 123 Abs. 1 Verfassung Uganda der Präsident oder eine vom Parlament autorisierte Person für die Verhandlung und Unterzeichnung der völkerrechtlichen Verträge zuständig. Im Anschluss bedarf es eines Beschlusses durch das Kabinett oder in besonderen Fällen durch das Parlament, um den Ratifizierungsprozess abzuschließen.749 Nach Beendigung dieses Verfahrens ist das Parlament gemäß Art. 123 Abs. 2 Verfassung Uganda dafür verantwortlich, die Völkerrechtskonformität der Gesetze sicherzustellen.750 Auch die in dieser Arbeit dargestellten einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen wurden zumindest teilweise von Ghana und Uganda ratifiziert und haben somit Verbindlichkeit erlangt. Die beiden Staaten zählten am 30. März 2007 zu den ersten Unterzeichnerstaaten der VN BRK. Während Uganda die Konvention und das Fakultativprotokoll kurz darauf, am 25. September 2008, bereits ratifiziert hatte, dauerte dies in Ghana noch bis zum 31. Juli 2012. Einen Vorbehalt erklärte keines der beiden Länder. Ghana und Uganda sind ferner Mitglieder des IPwskR, der von Uganda am 21. Januar 1987 und von Ghana am 07. September 2000 ratifiziert wurde.751 Auch wenn beide Länder Mitglieder der ILO sind, haben sie die ILO Konvention Nr. 102 bisher noch nicht unterzeichnet.752 Da diese allerdings eine wichtige Rolle im Rahmen des Entstehungsprozesses von Art. 28 Abs. 2 VN BRK spielte,753 sind zumindest die wesentlichen Elemente von mittelbarer Bedeutung für die nationalrechtliche Umsetzung eines Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen. 748 Art. 75 Abs. 2 Verfassung Ghana. 749 § 2 The Ratification of Treaties Act Uganda 1998. 750 Art. 123 Abs. 2 Verfassung Uganda; hierzu: Rose Osinde Alabaster/ Lenka Kručková: Uganda country mapping, The status of implementation and monitoring of the human right to water and sanitation, WaterLex, Genf, 2015, S. 39. 751 Siehe zu den Terminen der Unterzeichnungen und Ratifizierungen der Dokumente der VN: Office of the High Commissioner for Human Rights: View the ratification status by country or by treaty, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/Treaty BodyExternal/Treaty.aspx, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 752 Das Dokument wurde insgesamt bisher nur von 58 Staaten unterzeichnet, vgl. International Labour Organization: Ratifications of C102 - Social security (minimum standards) convention, 1952 (No. 102), http://www.ilo.org/dyn/normlex/e n/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312247, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 753 Siehe Teil 1: Das Menschenrecht auf soziale Sicherung im Lichte der VN Behindertenrechtskonvention. B. Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda? 161 Während Uganda auf regionaler Ebene bereits 1986 das ACHPR ratifizierte und unterzeichnete, folgte Ghana mit seiner Ratifizierung im Jahre 1989.754 Das African Protocol wurde von beiden Staaten bisher weder ratifiziert noch unterzeichnet. Die Justiziabilität universaler Menschenrechte in Ghana und Uganda Die nationalrechtliche Justiziabilität einzelner Menschenrechte ist unter anderem von der Ratifizierung der Abkommen, dem Grad der Verpflichtung und der Bestimmtheit der jeweiligen Norm abhängig.755 Soweit entsprechend die generelle Geeignetheit der jeweiligen Norm festgestellt werden konnte, stellt sich die Frage, ob die unmittelbare Anwendbarkeit und Justiziabilität von Völkerrecht in den untersuchten Ländern nationalrechtlich überhaupt vorgesehen ist. In einem solchen Fall könnte sich unmittelbar aus Art. 28 Abs. 2 VN BRK ein subjektives Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen ableiten und somit eine gerichtliche Verwertbarkeit begründen lassen, ohne hierbei auf weitere nationale Gesetze zurückgreifen zu müssen. In Ghana wird das Völkerrecht laut Verfassung nicht als primäre Rechtsquelle anerkannt,756 sodass sich ein unmittelbarer Anspruch aus der VN BRK nicht ergibt. Völkerrechtliche Abkommen können dennoch innerhalb der nationalen Rechtsordnung von Bedeutung sein.757 So ist der Staat insbesondere bei der Gestaltung der staatlichen Entwicklungsprozesse angehalten, die verbindlichen Menschenrechte miteinzubeziehen (Art. 37 Verfassung Ghana). Ferner soll die Regierung bei ihren Geschäften mit anderen Staaten die Achtung der völkerrechtlichen Verpflichtung verdeutlichen (Art. 40 lit. c Verfassung Ghana), was insbesondere bei der Um- 2. 754 African Commission on Human and Peoples' Rights: Ratification table: African Charter on Human and Peoples' Rights, http://www.achpr.org/instruments/ach pr/ratification/, zuletzt geprüft am 28.05.2018. 755 Vgl. Schneider (Fn. 275), S. 33. 756 Art. 11 Abs. 1 Verfassung Ghana; vgl. Okeke (Fn. 87), S. 395; Emmanuel Quansah: An examination of the use of international law as an interpretative tool in human rights litigation in Ghana and Botswana. In: Magnus Killander (Hrsg.), International law and domestic human rights litigation in Africa, Pretoria, 2010, S. 37–56, 39. 757 Okeke (Fn. 87), S. 398; vgl. Kenneth Mwenda/ Samuel Owusu: Human rights law in context: The case of Ghana, Tilburg Foreign Law Review, 1998, S. 263–298, 268. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 162 setzung von entwicklungspolitischen Vereinbarungen von Relevanz sein kann. So müssen sich auch diese bilateralen oder multilateralen Abkommen an den völkerrechtlichen Verpflichtungen messen lassen.758 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Regierung verpflichtet ist, in derartigen Prozessen primär die Interessen Ghanas in den Vordergrund zu stellen.759 Dass die Anwendbarkeit völkerrechtlicher Normen somit begrenzt ist, zeigt sich schließlich auch in der gerichtlichen Praxis in Ghana. Der Supreme Court hat zwar einmalig die nationalrechtliche Anwendbarkeit der African Charter angenommen,760 dieses jedoch durch weitere Urteile nicht wieder bestätigt,761 sodass die Justiziabilität völkerrechtlicher Normen nach wie vor nicht vollends geklärt ist.762 In Uganda wurde die Frage einer unmittelbaren Anwendbarkeit von Menschenrechten bisher ebenfalls noch nicht ausreichend beantwortet.763 Die ugandische Verfassung erkennt in ihrem verbindlichen Teil internationales Recht als primäre Rechtsquelle nicht an,764 sieht aber die Einrichtung einer Uganda Human Rights Commission vor (Art. 51 ff. Verfassung Uganda), deren Aufgabe es unter anderem sein soll, die völkerrechtlich eingegangenen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte regelmä- ßig zu überprüfen.765 Mit einer derartigen Institution soll es gelingen, dass nicht nur parlamentarische Gesetze, sondern alles staatliche Handeln auf 758 Hierzu parallel verläuft die Forderung des Art. 32 VN BRK. Demnach sind die Staaten verpflichtet, im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit die Vorschriften der VN BRK zu beachten. 759 Vgl. Art. 40 lit. a Verfassung Ghana. Insgesamt ist zu beobachten, dass Ghana aufgrund von völkerrechtlichen Verpflichtungen in den vergangenen Jahrzehnten zahlreiche Gesetze überarbeitet und angepasst hat, vgl. Okeke (Fn. 87), S. 393. 760 New Patriotic Party v Attorney-General (CIBA Case), Supreme Court of Ghana, 12.03.1997. 761 Okeke (Fn. 87), S. 399 f. 762 Kodzo Paaku Kludze: Constitutional rights and their relationship with international human rights in Ghana, Israel Law Review, 2008, S. 677–702, 700; Quansah (Fn. 756), S. 41 f. 763 Louis Oyaro: Uganda, African Disability Rights Yearbook, 2014, S. 247–266, 250 f. 764 Ssenyonjo sieht in Art. 45 Verfassung Uganda eine Einbruchstelle im Hinblick auf die Anwendbarkeit internationaler Menschenrechtsverträge, die jedoch keinen gleichen Rang des internationalen Rechts mit dem Verfassungsrecht begründet, Manisuli Ssenyonjo: The domestic protection and promotion of human rights under the 1995 Ugandan Constitution, Netherlands Quarterly of Human Rights, 4/2002, S. 445–483, 460, 481. 765 Art. 52 Abs. 1 lit. h Verfassung Uganda. B. Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda? 163 dessen Völkerrechtskonformität geprüft wird.766 Darüber hinaus enthält die Verfassung noch ein rechtlich unverbindliches Prinzip, das die Beachtung aller völkerrechtlichen Vorgaben im Rahmen der Außenpolitik vorsieht (Prinzip XXVIII Abs. 1 Verfassung Uganda).767 In der gerichtlichen Praxis wurde zumindest teilweise auf universale Menschenrechtsabkommen verwiesen, ohne jedoch ausdrücklich die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Dokumente festzustellen,768 sodass sich auch hieraus keine Gewissheit über die Justiziabilität von Völkerrecht innerhalb des ugandischen Rechtssystems ergibt. Im Ergebnis lässt sich somit in beiden Ländern aus der Verfassung kein direkter nationalrechtlicher Anspruch auf das Recht auf soziale Sicherung nach Art. 28 Abs. 2 VN BRK ableiten, da die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge verfassungsrechtlich nicht vorgesehen sind. Ob aufgrund der Öffnungsklausel des § 3 Abs. 2 Persons with Disabilities Act Uganda jedoch zukünftig eine verstärkte Anwendung der VN BRK zu erwarten ist und somit auch Art. 28 Abs. 2 VN BRK unmittelbar justiziabel wird, kann aufgrund der Aktualität der Gesetzesreform und der bisher fehlenden Rechtsprechung nur gemutmaßt werden. Nichtsdestotrotz ist festzustellen, dass in beiden Rechtsordnungen Mechanismen eingeführt wurden, die die inhaltliche Übereinstimmung der nationalen mit den völkerrechtlichen Vorschriften sicherstellen sollen. Der Rechtsanspruch auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Die explizite Anerkennung eines Rechts auf soziale Sicherung könnte eine Rechtsgrundlage sein, die einen subjektiven Anspruch bietet und über die bloße Realisierung einzelner Maßnahmen hinausgeht. Sie könnte des Weiteren einen Anknüpfungspunkt darstellen, der im Rahmen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung auch zumindest eine mittelbare Anwendbarkeit des Art. 28 Abs. 2 VN BRK ermöglicht. Jedoch haben weder Uganda noch Ghana bisher das Recht auf soziale Sicherung explizit in ihren II. 766 Siehe § 7 Uganda Human Rights Commission Act 1997. 767 Das nationale Interesse von Uganda ist demnach allerdings auch im Rahmen der Außenpolitik zu wahren. 768 Oyaro (Fn. 763), S. 251; Henry Onoria: Uganda. In: Dinah Shelton (Hrsg.), International law and domestic legal systems, Incorporation, transformation and persuasion, Oxford, New York, 2011, S. 594–619, 604 ff. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 164 Rechtsordnungen vorgesehen und nur solche gesetzliche Vorschriften verabschiedet, die einzelne Elemente sozialer Sicherung zum Inhalt haben.769 Durch die Veröffentlichung von Strategiepapieren zur Umsetzung sozialer Sicherung haben die beiden Vergleichsländer allerdings auf die weltweit zunehmende Bedeutung dieses Rechts reagiert und Maßnahmen entwickelt, die innerhalb der nächsten Jahre sukzessiv implementiert werden sollen. Ghana hat im Jahr 2016 die Ghana National Social Protection Policy beschlossen, die die Anzahl der Menschen die in Armut leben um die Hälfte reduzieren soll und auf den Aufbau der Sozialfürsorge bis 2031 abzielt.770 Darüber hinaus soll durch bestimmte Programme die soziale Absicherung aller Staatsbürger_innen gewährleistet werden. Hierfür sollen unter anderem Programme in den Sektoren der Wasserversorgung (inklusive sanitärer Einrichtungen), der Versorgung mit Nahrungsmitteln und die Schaffung von Wohnraum umgesetzt werden.771 Unter sozialer Sicherung ist nach der Ghana National Social Protection Policy “a range of actions carried out by the state and other parties in response to vulnerability and poverty, which seek to guarantee relief for those sections of the population who for any reason are not able to provide for themselves”772 zu verstehen. Ein Anspruch auf Gewährung der Leistung soll während der gesamten Lebensdauer bestehen und durch staatliches Handeln zumindest eine Grundversorgung für Arbeitnehmer_innen sowie Kinder, alte Menschen und andere vulnerable Gruppen geschaffen werden. Der informelle Sektor wird hierbei nicht explizit aufgegriffen. Welche Auswirkungen diese Strategie haben wird, bleibt abzuwarten. Derzeitig wird die Verabschiedung eines neuen Gesetzes diskutiert, das ausschließlich die Maßnahmen der sozialen Sicherung konkretisieren und somit der bisher vorherrschenden Fragmentierung dieses Bereichs entgegenwirken soll.773 Ob das Gesetz schließlich einen subjektiven Anspruch auf das Recht auf soziale Sicherung enthalten wird, ist derzeit noch nicht abzusehen. Positiv hervorzuheben ist jedenfalls, dass nach derzeitigem Stand bei der Konzipierung des Gesetzes eine Beteiligung der Selbstvertretungsorganisationen von Menschen mit Behinderungen vorgesehen ist, um so das mainstreaming von Behinderung im Bereich der sozialen Sicherung gewährleisten zu können.774 769 Hierzu Teil 3 C. Konkrete Umsetzung sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen auf nationalrechtlicher Ebene. 770 Ministry of Gender, Children and Social Protection Ghana (Fn. 25), S. 16 f. 771 Ibid., S. 16. 772 Ibid., S. 2. 773 Ibid., S. 46. 774 Ibid., S. 27. B. Soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda? 165 Die Regierung von Uganda beschloss im Jahr 2015 die Uganda National Social Protection Policy. Diese zielt auf die Erreichung eines möglichst hohen Lebensstandards für die Einwohner_innen des Landes bis 2040 ab und strebt vor allem die Etablierung von Schutzmechanismen für vulnerable Gruppen und von Absicherungsmechanismen für Arbeitnehmer_innen aus dem formellen und informellen Sektor an.775 Ein besonderer Fokus soll hierbei auf eine grundlegende Reformierung der Alters- und Gesundheitsversorgung sowie auf den Abbau von Barrieren und die Erreichung universal zugänglicher Programme der sozialen Sicherung gelegt werden.776 Somit soll unter anderem sichergestellt werden, dass auch Arbeitnehmer_innen des informellen Sektors Zugang zu derartigen staatlichen Leistungen bekommen und nicht mehr abhängig von den traditionellen Formen der sozialen Sicherung sind.777 Ob eine staatlich organisierte soziale Sicherung allerdings schlussendlich vollständig die Familien- und Gemeinschaftsverbände ersetzen soll, um beispielsweise vulnerable Gruppen abzusichern, geht aus dem Strategiepapier nicht hervor. Die Uganda National Social Protection Policy enthält keine konkrete Definition von sozialer Sicherung, umschreibt den Begriff allerdings wie folgt: „[s]ocial protection refers to public and private interventions to address risks and vulnerabilities that expose individuals to income insecurity and social deprivation, leading to undignified lives. It is a basic service and a human right that ensures dignity of people.“778 Neben der sozialen Sicherung sieht das Strategiepapier noch ein zweites Element vor, das im Rahmen der Armutsreduzierung berücksichtigt werden soll. Durch die soziale Versorgung („social care and support services“) soll die Unterstützung besonders vulnerabler Gruppen, wie Menschen mit Behinderungen, gewährleistet werden.779 Ob diese Leistungen ausschließlich wohlfahrtsbasiert sein sollen oder aber die Partizipation von Menschen mit Behinderungen zum Ziel haben, lässt sich aus dem Strategiepapier nicht ableiten. 775 Ibid., S. 25. 776 Ibid., S. 30 f. 777 Ibid., S. 2. 778 Ibid., S. 1. 779 Ibid., S. 29. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 166 Konkrete Umsetzung sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen auf nationalrechtlicher Ebene Uganda und Ghana verfügen jeweils über umfangreiche Gesetzesapparate, die auch konkrete Vorschriften bezüglich der Umsetzung eines Rechts auf soziale Sicherung enthalten. Nachfolgend soll dargestellt werden, inwieweit die dort enthaltenen Normen Maßnahmen vorsehen, die die Implementierung von Art. 28 Abs. 2 VN BRK sicherstellen. Entsprechend orientiert sich die nachfolgende Analyse an den strukturellen Vorgaben von Art. 28 Abs. 2 VN BRK und soll so eine möglichst umfassende Überprüfung der völkerrechtlichen Verpflichtung ermöglichen. Hierbei gilt es zu berücksichtigen, dass aufgrund der politischen Realitäten in den Vergleichsländern teilweise auch Programme und weitere Maßnahmen in diese rechtliche Bewertung einbezogen werden müssen, auch wenn diese nicht auf eine spezielle materiell-rechtliche Grundlage zurückzuführen sind und/oder keinen konkreten Rechtsanspruch schaffen. Wasser, Dienstleistungen, Geräte und andere Unterstützungsformen in Ghana und Uganda Während der Zugang zu Wasser ein überlebenswichtiges Element darstellt,780 zielt der Zugang zu Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen vor allem auf die gesellschaftliche Teilhabe und Inanspruchnahme von Rechten ab,781 sodass die Verwirklichung dieser Maßnahme nach Art. 28 Abs. 2 lit. a VN BRK durchaus unterschiedliche Lebensbereiche betrifft. Sowohl Uganda als auch Ghana haben inzwischen Programme entwickelt und zum Teil gesetzliche Grundlagen geschaffen, um eine Versorgung mit derartigen Leistungen für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen. Welche Lösungen die Staaten hierbei konkret gewählt haben, soll auf den nachfolgenden Seiten erläutert werden. C. I. 780 Vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 15 (Fn. 460), Para. 3; Bachelet (Fn. 458), S. 26. 781 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Germany (Fn. 475), Para. 51 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Portugal (Fn. 475), Para. 52 f. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 167 Der Zugang zu sauberem Wasser in Ghana und Uganda Der mangelnde oder mangelhafte Zugang zu Wasser betrifft die Bevölkerung von Ghana ebenso wie die von Uganda.782 Während in den topographisch höher gelegenen Regionen der Staaten häufig ausreichend Wasser zur Verfügung steht, um Nahrungsmittel anzubauen und effektiv Landwirtschaft betreiben zu können, herrscht im niedrig liegenden Flachland häufig Trockenheit und Dürre.783 Das verfügbare Wasser ist oft erheblich verunreinigt und sanitäre Einrichtungen sind nur unzureichend an lokale Wassernetze angeschlossen.784 Dieser Umstand birgt erhebliche gesundheitliche Risiken für die Bewohner_innen der beiden Staaten. Von einem derartig gesteigerten Infektionsrisiko sind Menschen mit Behinderungen aufgrund von physischen Barrieren und faktischen Benachteiligungen, wie beispielsweise nicht behindertengerechten Toiletten, im besonderen Maße betroffen.785 Während in der Rechtsordnung Ghanas der Zugang zu Wasser nicht vorgesehen ist, enthält die ugandische Verfassung eine Staatszielbestimmung zur Gewährung sozialer Gerechtigkeit und wirtschaftlicher Entwicklung, die unter anderem den Zugang zu sauberem und sicherem Wasser für alle Bürger_innen (Prinzip XIV lit. b Verfassung Uganda) gewährleisten soll.786 Im Gegensatz zu den anderen in der Norm enthaltenen Elementen, wie dem Zugang zu Bildung oder Gesundheit, handelt es sich bei dem Zugang zu Wasser nicht um einen individuellen Anspruch, sondern vielmehr um eine staatliche Verpflichtung zur Schaffung einer Infrastruktur, die die 1. 782 Vgl. World Health Organization/ Unicef: Progress on drinking water, sanitation and hygiene 2017, Update and SDG baselines, Genf, 2017, S. 25. Nur drei Prozent der Bevölkerung verfügt über sanitäre Einrichtungen mit fließendem Wasser; der Zugang zu sauberem Trinkwasser kann weiterhin nicht vollständig gewährleistet werden, hierzu Uganda Bureau of Statistics: Uganda national household survey 2016/17, Kampala, 2017, S. 145. 783 Alabaster/ Kručková (Fn. 750), S. 7. Zum Vergleich der Wasserversorgung in städtischen und ländlichen Gebieten siehe Uganda Bureau of Statistics (Fn. 782), S. 139 ff. 784 Vgl. Ministry of Health Ghana: National Health Policy Ghana, Creating wealth through health, 2007, S. 19 f. 785 Vgl. JMK Research Consulting (Fn. 97), S. 36; Alabaster/ Kručková (Fn. 750), S. 8. 786 Daneben soll der Staat gemäß Prinzip XIV lit. b Verfassung Uganda für die Bürger_innen Ugandas den Zugang zu Bildung, Arbeit, angemessenen Unterkünften, angemessener Kleidung, Nahrungsmitteln und zur Gesundheits- sowie zur Rentenversorgung sicherstellen. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 168 Versorgung mit Wasser sicherstellen kann.787 Dies ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem Zusammenwirken mit dem Prinzip XXI Verfassung Uganda, durch das der Staat zur Etablierung eines effizienteren Wassermanagementsystems verpflichtet ist. Derartige Staatszielbestimmungen sind in ihrer faktischen Wirkung jedoch durchaus begrenzt und spielen im Rahmen der Justiziabilität insgesamt wohl eher eine untergeordnete Rolle. Mbaziri geht zwar davon aus, dass auch der Anspruch auf den Zugang zu Wasser in Art. 17 Abs. 1 lit. j Verfassung Uganda hineingelesen werden könnte,788 allerdings lässt sich dieses aus den allgemeinen Grundsätzen der Verfassung ebenso wenig ableiten, wie aus einer bisweilen nicht vorhandenen Rechtsprechung.789 Somit ist die rechtliche Bedeutung dieser verfassungsrechtlichen Vorschrift für die Verwirklichung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen zunächst nicht überzubewerten. Darüber hinaus gibt es in Uganda weitere gesetzliche Normen, die Bezüge zum Zugang zu Wasser beinhalten. So wurde 1997 der Water Act Uganda790 verabschiedet, der vor allem formelle Vorschriften enthält und auf den Aufbau einer funktionierenden Infrastruktur und Organisation im Hinblick auf die Versorgung mit Wasser abzielt.791 Dieses Gesetz enthält materiell-rechtlich lediglich einen individuellen Anspruch auf die Nutzung von natürlichen Wasserquellen für Landbesitzer792 und schafft somit für die Bürger_innen Ugandas keinen universalen und einklagbaren Anspruch auf Zugang zu Wasser.793 Allerdings enthält das Gesetz zumindest eine unverbindliche Zielbestimmung, die auf die Förderung von sauberem Wasser für den häuslichen Gebrauch gerichtet ist.794 Rechte von Menschen mit Behinderungen werden im Rahmen des Gesetzes nicht ausdrücklich aufgegriffen, was durchaus problematisch ist, da es insbesondere durch die 787 Christopher Mbazira: Uganda’s hybrid constitutional protection of economic, social and cultural rights. In: Danwood Mzikenge Chirwa, Lilian Chenwi (Hrsg.), The protection of economic, social and cultural rights in Africa, International, regional and national perspectives, Cambridge, 2016, S. 447–475, 450. 788 Ibid., S. 456; Mpanga sieht noch weitere Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Herleitung eines Rechts auf soziale Sicherung, siehe Mpanga (Fn. 67), S. 208 ff. 789 Mpanga geht davon aus, dass die Gerichte die Möglichkeit haben, aus der Verfassung ein Recht auf Wasser abzuleiten, vgl. Mpanga (Fn. 67), S. 219. 790 The Water Act 1997 (Water Act Uganda), Kapitel 152, Uganda. 791 Vgl. § 4 lit. a Water Act Uganda. 792 § 7 Water Act Uganda. 793 Hierzu Alabaster/ Kručková (Fn. 750), S. 167. 794 § 4 lit. b Water Act Uganda. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 169 Umsetzung von barrierefreien Standards gelingen könnte, Menschen mit Behinderungen den Zugang zu Wasser zu sichern und so eine wichtige Grundlage für die effektive Umsetzung von Art. 28 Abs. 2 VN BRK schaffen zu können. Auch weitere ugandische Gesetze enthalten bezüglich der Gewährung von Wasser vor allem formelle Regelungen, lassen allerdings ebenfalls die Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen weitgehend unberücksichtigt, sodass ein justiziables subjektives Recht auf Wasser für Menschen mit Behinderungen in der gesamten Rechtsordnung nicht gefunden werden kann.795 Die bisher in Ghana umgesetzten gesetzlichen Maßnahmen zur Etablierung eines Menschenrechts auf Wasser sind weitaus weniger umfangreich als in Uganda und betreffen nur vereinzelte Vorschriften. So wird beispielsweise, mit Ausnahme von Trinkwasser in Plastikflaschen und destilliertem Wasser, Wasser günstiger besteuert, sodass dieses auch für Menschen finanzierbar sein soll, die in Armut leben.796 Neben diesen normativen Bestimmungen gibt es allerdings vor allem auf politischer Ebene Bemühungen, den Zugang zu Wasser nachhaltig sicherzustellen. So wurde 2007 die National Water Policy Ghana797 beschlossen, die unter anderem darauf abzielt, dass jedem Menschen diskriminierungsfreier Zugang zu sauberem Wasser zu gewähren ist, um den menschlichen Bedürfnissen gerecht zu werden.798 Dadurch, dass den Bürger_innen ein Mindestmaß an Wasser gewährt werden soll, soll vor allem die Gesundheit und das Wohl der Bevölkerung sichergestellt werden.799 Eine derartige Mindestversorgung soll im Sinne des Solidaritätsgedankens auch dann durch die Gesellschaft garantiert werden, wenn Probleme in Zusammenhang mit der Was- 795 So sieht beispielsweise der Public Health Act die Ausstattung aller Krankenhäuser mit Wasserspülungen vor, soweit Wasserleitungen verfügbar sind (§ 87 Public Health Act Uganda). Das Gesetz enthält keine Vorgaben und keinen subjektiven Anspruch, die den barrierefreien Zugang zu medizinischen Leistungen vorsehen. 796 Gemäß § 47 National Health Insurance Act Ghana müssen alle Waren und Dienstleistungen mit einer Besteuerung von 2,5% versehen werden, die wiederum die Finanzierung des National Health Insurance gewährleisten sollen. Gemäß § 48 National Health Insurance Act ist der Handel mit Wasser, mit Ausnahme von Plastikflaschen und destilliertem Wasser, von dieser Steuer befreit. 797 Ministry of Water Resources, Works and Housing: National Water Policy Ghana, 2007. 798 Kapitel 1.2.1, 2.2.2. National Water Policy Ghana. Die National Water Policy Ghana ist generell eng verknüpft mit nationalen und internationalen Armutsreduzierungsprogrammen, Crosby (Fn. 66), S. 117. 799 Kapitel 2.2.2. National Water Policy Ghana. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 170 serversorgung, wie zum Beispiel Wasserknappheit, bestehen.800 Des Weiteren soll diese politische Zielsetzung die Schaffung nachhaltiger Strukturen der Wasserversorgung erreichen und so unter anderem die Vulnerabilitätsfaktoren beseitigen,801 ohne jedoch Behinderung als einen solchen ausdrücklich anzuerkennen. Neben diesen sehr spezifischen Regelungen ist die Wasserversorgung innerhalb des Landes vor allem auch als wesentlicher Faktor im Bereich der Armutsreduzierung anerkannt und findet in den entsprechenden Strategiepapieren Anwendung. So wurden in den Entwicklungsagenden der vergangenen Jahre die barrierefreie Wasserversorgung sowie der barrierefreie Zugang zu sanitären Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen hervorgehoben und somit zu einem Teilziel des Entwicklungsprozesses von Ghana gemacht.802 Derartige Strategiepapiere sind allerdings generell rechtlich unverbindlich und können somit nur zum Anlass für eine Gesetzesnovellierung genommen werden, aber keine verbindliche Wirkung entfalten.803 Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen in Ghana und Uganda Der Zugang zu geeigneten und bezahlbaren Dienstleistungen, Geräten und anderen Unterstützungsformen im Sinne von Art. 28 Abs. 2 VN BRK kann auf vielfältige Art und Weise gewährleistet werden und ist abhängig von den lokalen Gegebenheiten, wie der vorhandenen Infrastruktur,804 sodass eine pauschale Festlegung von umzusetzenden Maßnahmen nicht möglich ist. Im Rahmen einer normativen Analyse ist die wirtschaftliche Situation von Ghana und Uganda entsprechend miteinzubeziehen und somit zu berücksichtigen, dass die beiden Staaten im Vergleich zur interna- 2. 800 Kapitel 1.2.1. National Water Policy Ghana. 801 Kapitel 2.1. National Water Policy Ghana. 802 Kapitel 7.12 Ghana Shared Growth and Development Agenda 2010-2013; Kapitel 6.1. Ghana Shared Growth and Development Agenda 2014-2017. 803 Zur gegenseitigen Beeinflussung von Gesetzen und Strategien, siehe Markus Kaltenborn/ Abdul-Gafaru Abdulai/ Keetie Roelen/ Sarah Hague: The influence of policy and legal frameworks on the development of national social protection systems, IDS Working Paper Nr. 501, Institute of Development Studies, Brighton, 2017, S. 17 ff. 804 Hierzu Tim Barlott/ Kim Adams/ Al Cook: Increasing participation in the information society by people with disabilities and their families in lower-income countries using mainstream technologies, Universal Access in the Information Society, 2/2016, S. 189–198. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 171 tionalen Gemeinschaft nur vergleichsweise wenig finanzielle Mittel zur Realisierung derartiger Maßnahmen haben.805 Die beiden Vergleichsländer haben dennoch Methoden entwickelt, durch die die unabhängige Partizipation und freie Lebensgestaltung von Menschen mit Behinderungen zumindest in Teilbereichen gewährleistet werden kann. Ein umfangreicher subjektiver Anspruch auf Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen, unabhängig von der konkreten Lebenssituation, wurde bisher von den Ländern jedoch nicht normativ verankert. Der Persons with Disability Act Ghana sieht eine Verpflichtung des ghanaischen Gesundheitsministeriums zur Verabschiedung von Richtlinien vor, die eine kostenfreie Versorgung mit Hilfsgeräten und eine rehabilitative Behandlung von Menschen mit Behinderungen konkretisieren und somit die Praxistauglichkeit sicherstellen soll.806 Derartige Leistungen sollen ausdrücklich als Teil einer medizinischen Versorgung gewährt werden und sind somit abhängig von einer medizinischen Begutachtung, die nur im Falle einer „vollständigen Behinderung“807 einen individuellen Anspruch begründet.808 Dieser Verpflichtung ist das Ministerium bisher allerdings noch nicht nachgekommen,809 sodass die konkreten Voraussetzungen und der Umfang der Leistungen nicht genau bestimmt werden können. In Uganda soll der Persons with Disabilities Act Uganda grundsätzlich eine diskriminierungsfreie Inanspruchnahme von verschiedenen Leistungen sicherstellen. So soll beispielsweise durch die Zuverfügungstellung von Rollstühlen der barrierefreie Zugriff auf Gesundheitsleistungen in Krankenhäusern ermöglicht werden.810 Ein universaler Anspruch auf die Gewährung von einzelnen Dienstleistungen oder Hilfsmitteln ist jedoch nicht 805 Vgl. Teil 1 Kapitel C. II. 3 lit. b) Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK: Programme der sozialen Sicherung und Programme zur Armutsbekämpfung. 806 § 31 Persons with Disability Act Ghana. 807 „[…] for persons with total disability.“ § 31 Persons with Disability Act Ghana. 808 Die Anknüpfung an einer „vollständigen Behinderung“ verdeutlicht den defizitorientierten Ansatz der Maßnahme, auch wenn Hilfsmittel zur Verfügung gestellt werden sollen, um Partizipation zu ermöglichen. 809 Neben diesen juristisch relevanten Rahmenregelungen führt die Regierung auch immer wieder Maßnahmen durch, die auf die Unterstützung von Menschen mit Behinderungen gerichtet sind. So wurden beispielsweise 2.100 Hörgeräte an Menschen mit auditiven Beeinträchtigungen verteilt, vgl. Terkper (Fn. 640), S. 120. 810 § 7 Abs. 2 Persons with Disabilities Act Uganda; In Justizeinrichtungen sollen beispielsweise auch technische Gerätschaften bereit gehalten werden, damit die Partizipation auch an Gerichtsverfahren sichergestellt ist, § 15 Persons with Disabilities Act Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 172 vorgesehen. Weitere Maßnahmen, die der Rehabilitierung von Menschen mit Behinderungen dienen, sollen durch die jeweils zuständigen Ministerien umgesetzt werden.811 Darüber hinaus hat Ghana Steuersubventionierungen vorgesehen, die eine bessere Versorgung von Menschen mit Behinderungen mit Materialien oder Dienstleistungen zur Unterstützung sicherstellen sollen.812 Somit soll durch eine indirekte Subventionierung die Versorgung von notwendigen Materialien und Dienstleistungen sichergestellt werden. In Ghana sind Steuerbefreiungen von technischen Hilfsmitteln für Menschen mit Behinderungen grundsätzlich nur dann vorgesehen, wenn die Produktion innerhalb der Landesgrenzen erfolgt.813 Mit dieser Regelung, die dem Persons with Disability Act Ghana entstammt, wird der Zugang zu Hilfsmitteln für Menschen mit Behinderungen als konkrete Maßnahme zur Förderung der lokalen Wirtschaft anerkannt. Dies bietet unter anderem auch den Vorteil, dass Gerätschaften und Materialien, wie zum Beispiel Rollstühle, an die lokalen Bedingungen angepasst werden können.814 Es erfordert aber gleichzeitig auch einen vorhandenen Industriezweig im Hinblick auf diesen Sektor. Neben diesen lokalen Subventionierungsmaßnahmen beschloss die ghanaische Regierung eine Steuerreduzierung für alle hergestellten und in das Land eingeführten Materialien, die ausschließlich für die Nutzung von Menschen mit Behinderungen vorgesehen sind.815 Dies soll durch eine Steuerentlastung in Höhe von 2,5 Prozent sichergestellt werden.816 811 § 8 Persons with Disabilities Act Uganda. 812 In Uganda waren ursprünglich vergleichbare Steuersubventionierungen vorgesehen, die durch die Gesetzesreform des Persons with Disabilities Act Uganda jedoch gestrichen wurden. 813 § 36 Persons with Disability Act Ghana. 814 So werden auch Forschungsprojekte aus dem globalen Norden inzwischen vor Ort entwickelt und erprobt, um deren praktische Anwendbarkeit sicherzustellen, beispielsweise Amos G. Winter/ Mario Bollini/ Danielle DeLatte/ Benjamin M. Judge/ Harrison F. O’Hanley/ Jonathan L. Pearlman/ Natasha K. Scolnik: The design, fabrication, and performance of the East African trial leveraged freedom chair, ASME 2010 International Design Engineering Technical Conferences and Computers and Information in Engineering Conference, Montreal, 15.-18.08.2010, S. 754. Teilweise orientieren sich auch lokale Lösungen an den Ansätzen aus dem globalen Norden und lassen so die Möglichkeit ungenutzt, auf regionale Herausforderungen zu reagieren, vgl. John Lysack/ Urs Wyss/ Tanya Packer/ Susan Mulholland/ Vikram Panchal: Designing appropriate rehabilitation technology: a mobility device for women with ambulatory disabilities in India, International Journal of Rehabilitation Research, 1/1999, S. 1–10, 2. 815 § 48 National Health Insurance Act Ghana. 816 § 47 National Health Insurance Act Ghana. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 173 Programme der sozialen Sicherung und Programme zur Armutsbekämpfung in Ghana und Uganda Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK verpflichtet die Mitgliedstaaten den Zugang zu den Programmen der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen unter besonderer Berücksichtigung der Frauen und der Alten sicherzustellen. Gemeint sind hierbei solche Programme, die bereits in den Staaten implementiert wurden und aus denen sich für die Bürger_innen der jeweiligen Länder ein universaler Anspruch auf die Gewährung von entsprechenden Leistungen ableiten lässt. Die Staaten müssen sich somit daran messen lassen, ob sie der besonderen Vulnerabilität gerecht werden und derartige Voraussetzungen geschaffen haben, die eine tatsächliche Inanspruchnahme der Leistungen durch Menschen mit Behinderungen, insbesondere durch die Frauen und die Alten, ohne grundlegende Barrieren ermöglichen. Uganda und Ghana sind zwei Staaten, die sich in den vergangenen Jahren zunehmend solchen Programmen der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung gewidmet haben. Beide Länder haben dabei Schwerpunkte gesetzt, die sich teilweise überschneiden, in denen aber auch erhebliche Unterschiede ausgemacht werden können. Im Rahmen einer Analyse von Art. 28 Abs. 2 lit. b VN BRK soll nachfolgend auf zentrale national umgesetzte Maßnahmen der sozialen Sicherung und der Armutsreduzierung geschaut und überprüft werden, ob diese diskriminierungsfrei in Anspruch genommen werden können. Insbesondere in den Bereichen der Armutsreduzierung, des Arbeitnehmer_innenschutzes und der Gesundheitsversorgung (vor allem für Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen) sind in den beiden Ländern wesentliche Elemente für eine erfolgreiche Umsetzung eines Rechts auf soziale Sicherung auszumachen, sodass diese die Hauptgliederungspunkte in diesem Unterabschnitt darstellen.817 Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Programme der Armutsreduzierung sind häufig Teil einer Entwicklungsstrategie, die auf eine langfristig geplante Umsetzung abzielt und dabei vor II. 1. 817 Da zentrale Elemente der sozialen Sicherung, wie beispielsweise die Rentenversorgung nachfolgend separat analysiert werden, wird an dieser Stelle auf eine detaillierte Analyse verzichtet. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 174 allem auf politischen und weniger auf normativen Grundlagen beruht.818 Sie werden oft in Kooperation mit Partnerorganisationen oder Partnerländern entwickelt und sind von deren finanzieller Unterstützung abhängig.819 Sowohl Ghana als auch Uganda haben Systeme entwickelt, die auf die Reduzierung von Armut gerichtet sind und hierbei auch im Besonderen vulnerable Gruppen berücksichtigen. Die konkrete Ausgestaltung sowie der derzeitige Umsetzungsstand der Programme unterscheiden sich allerdings erheblich. In Ghana wurde 2008 eines der ersten cash transfer-Systeme in Westafrika etabliert.820 Durch das ‚Flagschiff‘ der National Social Policy Strategy,821 das sogenannte Livelihood Empowerment Against Poverty Programm (nachfolgend LEAP-Programm), soll den in Armut lebenden Bürger_innen ein unmittelbarer Anspruch auf finanzielle Mittel und auf Zugang zur nationalen Krankenversicherung gewährt werden.822 Der Implementierungsprozess des Programmes soll sukzessive erfolgen und wurde nach einer ersten 818 Die Staaten verabschieden regelmäßig Policies oder Strategien, die allerdings in der Praxis häufig kaum differenziert behandelt werden. Zur Unterscheidung siehe Kaltenborn/ Abdulai/ Roelen/ Hague (Fn. 803), S. 7. 819 Beispielsweise Gray (Fn. 17), S. 61; The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotection.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=fals e, S. 9, zuletzt geprüft am 28.05.2018. 820 Sonya Sultan/ Tamar Schrofer: Building support to have targeted social protection interventions for the poorest - The case of Ghana, Social Protection for the Poorest in Africa: Learning from Experience, Kampala, 10.09.2008, S. 5; Quentin Wodon: Improving the targeting of social programs in Ghana, Washington D.C., 2012, S. 11. 821 Food and Agriculture Organization of the United Nations: Qualitative research and analyses of the economic impacts of cash transfer programmes in Sub-Saharan Africa, Ghana country case study report, Rom, 2013, S. 1. 822 Eric Ekobor-Ackah/ Robert Darko Osei/ Isaac Osei Akoto: The impact of conditional cash transfer programmes on householdwork decisions in Ghana, WIDER Working Paper Nr. 116, United Nations University UNU-WIDER, Helsinki, 2014, S. 4; Abebrese (Fn. 54), S. 10; Norman (Fn. 16), S. 20. Der Zugang zu Leistungen der Krankenversicherungen wird an späterer Stelle dieses Kapitels ausführlich beschrieben. Für viele Empfänger_innen ist das Auswahlverfahren nach dem bestimmt wird, wer sich für die Leistungen qualifiziert, nicht nachvollziehbar, vgl. Fauster Agbenyo/ Sylvester Zackaria Galaa/ Gilbert Abotisem Abiiro: Challenges of the targeting approach to social protection, An assessment of the Ghana Livelihood Empowerment against Poverty Programme in the Wa Municipality of Ghana, Ghana Journal of Development Studies, 1/2017, S. 19– 38, 27. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 175 Pilotphase erheblich ausgeweitet.823 Ende 2017 wurden durch das LEAP- Programm bereits 213.000 Menschen in allen Regionen des Landes erreicht.824 Die ghanaische Regierung hat das Programm mit zahlreichen Partner_innen entwickelt825 und sich hierbei an dem in Brasilien erfolgreich umgesetzten Bolsa Familia Programm orientiert,826 das als ein Musterprojekt für soziale Sicherung im globalen Süden gilt.827 Die Empfänger_innen sollen durch das LEAP-Programm, abhängig von der Anzahl der Leistungsberechtigten je Haushalt, jeden Monat einen Betrag von etwa 6 bis 12 US Dollar erhalten,828 der alle zwei Monate ausgezahlt wird.829 Die Auszahlung erfolgt unter anderem in den staatlichen Postausgabestellen des Landes als Barzahlung, wodurch eine umfangreiche Abdeckung auch innerhalb der ländlichen Regionen sichergestellt werden soll.830 Die vorgesehene Summe orientiert sich an der Vorgabe, dass die in Armut lebenden Menschen in die Lage versetzt werden sollen, selbstständig ihre Lebensumstände zu verbessern, ohne dabei in ein Abhängigkeitsverhältnis zu geraten.831 Die Auszahlung wird von Bedingungen, wie einem Schulbesuch aller Kinder eines Haushalts, abhängig gemacht, um somit andere 823 Vgl. Ama Aikins/ Seidu Alidu/ Ellen Aryeetey/ George Domfe/ Ralph Armah: The scope and limits of Ghana's Livelihood Empowerment Against Poverty programme. In: Nicholas Awortwi, Emmanuel Remi Aiyede (Hrsg.), Politics, public policy and social protection in Africa, Evidence from cash transfer programmes, Basingstoke, 2017, S. 45–63, 45. 824 Ministry of Gender, Children and Social Protection Ghana: Ghana LEAP 1000 Programme: endline evaluation report, Accra, 2018, S. 16. 825 Das LEAP-Programm ist inzwischen vollkommen unabhängig von Zahlungen durch Partnerorganisationen oder Partnerländer und wird vollständig durch die ghanaische Regierung finanziert, vgl. Sultan/ Schrofer (Fn. 820), S. 6. 826 Vgl. Barrientos/ Hickey/ Hulme/ Niño-Zarazúa (Fn. 8), S. 16; Norman (Fn. 16), S. 20; Sultan/ Schrofer (Fn. 820), S. 6 f.; Abebrese (Fn. 54), S. 10 f.; Gray (Fn. 17), S. 62. 827 Vgl. UNDP World Centre for Sustainable Development (RIO+ Centre) (Fn. 74), S. 52. 828 Abukari/ Kreitzer (Fn. 17), S. 220; Sudhanshu Handa/ Michael Park: Livelihood empowerment against poverty program Ghana baseline report, Chapel Hill, 2012, S. 6. 829 Food and Agriculture Organization of the United Nations (Fn. 821), S. 4; Ministry of Gender, Children and Social Protection Ghana: Ghana LEAP 1000 Programme: baseline evaluation report, Accra, 2016, S. 10. 830 Food and Agriculture Organization of the United Nations (Fn. 821), S. 4; Wodon (Fn. 820), S. 123. 831 Der Betrag entspricht in etwa 15 Prozent des gesetzliche vorgesehenen Mindestlohns von 2007, vgl. Ekobor-Ackah/ Osei/ Akoto (Fn. 822), S. 5. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 176 Vulnerabilitätsfaktoren, wie die Kinderarbeit,832 zu bekämpfen.833 Von solchen leistungsbeschränkenden Bedingungen sind Menschen mit Schwerbehinderungen oder die Alten, also Gruppen, die als besonders verletzbar gelten und somit in besonderem Maße auf Leistungen angewiesen sind, ausgenommen.834 Ein Anspruch auf Gewährung einer Auszahlung entsteht allerdings nicht ausschließlich aufgrund der Zugehörigkeit zu einer dieser Gruppen, sondern ist auch von der wirtschaftlichen Kraft des Individuums abhängig.835 Während es zahlreiche Berichte über die deutliche Verbesserung der Lebensbedingungen von in Armut lebenden Menschen gibt, werden auch vor allem strukturelle und organisatorische Mängel regelmäßig offengelegt.836 So berichten Leistungsempfänger_innen des LEAP-Programms, dass die Beträge nicht ausreichen837 oder die Zahlungen unregelmäßig erfolgen, sodass sich eine nachhaltige Planung mit den zugesagten Mitteln als schwierig erweist.838 Ferner ist auch das undurchsichtige Vergabeverfahren zu hinterfragen,839 das unter anderem infolge einer bisher fehlenden Konkretisierung und eines damit verbundenen flexiblen Kriteriums der ‚extremen Armut‘ keinen einheitlichen Vergabepro- 832 Food and Agriculture Organization of the United Nations (Fn. 821), S. 30; Norman (Fn. 16), S. 20 f. 833 Wodon (Fn. 820), S. 123. 834 Ekobor-Ackah/ Osei/ Akoto (Fn. 822), S. 5; Amos K. Laar/ Richmond N. O. Aryeetey/ Mary Mpereh/ Francis B. Zotor: Improving nutrition-sensitivity of social protection programmes in Ghana, The Proceedings of the Nutrition Society, 4/2017, S. 1–8, 4. 835 Clara Osei-Boateng: Social protection in Ghana. In: Trywell Kalusopa, Rudi Dicks, Clara Osei-Boateng (Hrsg.), Social protection schemes in Africa, Accra, 2012, S. 99–121, 101; Ekobor-Ackah/ Osei/ Akoto (Fn. 822), S. 5. 836 Vgl. Laar/ Aryeetey/ Mpereh/ Zotor (Fn. 834), S. 6; Paa-Kwesi Sackey: Ghana’s Livelihood Empowerment Against Poverty (LEAP) programme is leaking: Irregularities watering down the impact of the flagship LEAP programme, Cogent Social Sciences, 1/2019, S. 1–12, 10. 837 Aikins/ Alidu/ Aryeetey/ Domfe/ Armah (Fn. 823), S. 54; Agyemang/ Antwi/ Abane (Fn. 64), S. 10; Sackey (Fn. 836), S. 7. 838 Norman (Fn. 16), S. 22 f.; Ekobor-Ackah/ Osei/ Akoto (Fn. 822), S. 6; Sackey (Fn. 836), S. 9. 839 Eine Vorauswahl der Leistungsempfänger_innen soll in den Kommunen erfolgen. Eine Zuordnung wird schließlich innerhalb des Ministeriums vorgenommen, vgl. Ekobor-Ackah/ Osei/ Akoto (Fn. 822), S. 5. Eine ordnungsgemäße Zuteilung durch ein solches Verfahren gestaltet sich nicht zuletzt auch aufgrund der mangelhaften Datenlage schwierig, sodass nicht mit absoluter Sicherheit festgestellt werden kann, wer von besonders extremer Armut betroffen ist, vgl. Wodon (Fn. 820), S. 14. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 177 zess ermöglicht.840 Da das Programm bisher nicht gesetzlich verankert wurde, besteht bisher auch nicht die Möglichkeit, einen subjektiven und justiziablen Rechtsanspruch auf den Zugang zu Leistungen abzuleiten.841 Darüber hinaus wurden die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen nur unzureichend miteinbezogen. So kann beispielsweise die Nichtberücksichtigung eines Mehrbedarfs von Menschen mit Behinderungen, der vor allem im Rahmen der Maßgabe von Art. 28 Abs. 2 VN BRK umgesetzt werden soll, zur Folge haben, dass die Leistungen des LEAP-Programms lediglich für die Deckung behinderungsbedingter Kosten ausreichen und Menschen mit Behinderungen somit keine nachhaltige Möglichkeit haben, der Armut zu entkommen.842 Eine derartige Lücke müsste nicht zwangsläufig durch eine Erweiterung des LEAP-Programms geschlossen, sondern könnte auch durch eine insgesamt bessere Verknüpfung der unterschiedlichen Programme der sozialen Sicherung in Ghana vermieden werden.843 So könnte etwa ein universaler und individualbasierter Ausgleich des Mehrbedarfs infolge einer Behinderung eine Aufwertung anderer Programme überflüssig machen.844 Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Menschen mit Behinderungen aufgrund physischer Barrieren von Leistungen ausgeschlossen werden.845 In der Praxis ist allerdings festzustel- 840 Vgl. Wodon (Fn. 820), S. 14. 841 Zu der rechtlichen Würdigung sozialer Sicherung und zu den Schwächen der Justiziabilität des Programms, siehe Abdul-Gafaru Abdulai/ Abdul-Bassit Abubakari/ Jude Martey: Is social protection in Ghana a right?, Development in Practice, 8/2019, S. 1064–1074. 842 Norman (Fn. 16), S. 20 f.; Committee on Economic, Social and Cultural Rights: Communication No. 1/2013: Views adopted by the Committee at its fiftyseventh session (22 February-4 March 2016), E/C.12/57/D/1/2013, 20.04.2016, 10.2. Eine derartige Problematik thematisierte der Fachausschuss auch im Rahmen der Staatenberichtsprüfung von Kroatien, vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Croatia (Fn. 476), Para. 43 f. 843 Agyemang/ Antwi/ Abane (Fn. 64), S. 13. In Betracht kommt beispielsweise eine bessere Verknüpfung mit dem District Assemblies Common Fund, vgl. Teil 3 C. III. Staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen in Ghana und Uganda. 844 Der Fachausschuss sieht die persönlichen Strukturen als Anknüpfungspunkt für einen individualbasierten Ausgleich und empfiehlt von einer Bemessung des Grades der Behinderung abzusehen, vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Republic of Korea (Fn. 476), Para. 53 f. 845 Vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights (Fn. 842), 10.1; Laar/ Aryeetey/ Mpereh/ Zotor (Fn. 834), S. 6. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 178 len, dass nur ein geringer Teil der Leistungsempfänger_innen eine oder mehrere Behinderungen hat.846 Im Rahmen des Expanding Social Protection Programme wurde in Uganda 2010 mit den Social Assistance Grants for Empowerment ebenfalls ein cash transfer-System eingeführt, das auf eine finanzielle Unterstützung von besonders vulnerablen Gruppen gerichtet847 und 2019 in die zweite Implementierungsphase übergegangen ist. Diese Instrumente wurden, ähnlich wie in Ghana, mit Hilfe von zahlreichen internationalen Partner_innen entwickelt und auch von diesen beeinflusst.848 Die mangelhafte Berücksichtigung traditioneller Strukturen innerhalb des Entwicklungsprozesses wurde nicht zuletzt von Devereux scharf kritisiert.849 Durch den Senior Citizen Grant und den Vulnerable Family Grant implementierte die ugandische Regierung anfänglich zwei Mechanismen, die versuchsweise bis zu 95.000 Haushalte in 14 Distrikten mit etwa 6 US Dollar monatlich versorgen sollten.850 Beide Programme zielten auch auf Personen in den ländlichen Regionen ab, was die Regierung dazu veranlasste, mit Hilfe eines lokalen Mobilfunkanbieters eine durchaus innovative Auszahlungsmethode zu entwickeln. Den Anspruchsberechtigten wird der ihnen zustehende Betrag mittels mobile money über das Mobilfunknetz des Mobilfunkanbieters MTN überwiesen.851 Sobald das Geld auf den Endgeräten der Leistungsempfänger_innen angekommen ist, kann es von diesen auf andere Mobil- 846 Charles Abbey/ Elsie Odonker/ David Boateng: A beneficiary assessment of Ghana's cash transfer programme (LEAP) in May 2014, African Development Program Ghana, Accra, 2014, S. 3. 847 The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotect ion.go.ug/?mdocs-f i le=3041&mdocs-url=false, S. 9, zuletzt geprüft am 28.05.2018; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 75; Sam Hickey/ Badru Bukenya: The politics of promoting social cash transfers in Uganda, Effective States and Inclusive Development Working Paper Nr. 69, Manchester, 2016, S. 9. 848 Hickey/ Bukenya (Fn. 847), S. 10. 849 Stephen Devereux/ Melese Getu: The conceptualisation and status of informal and formal social protection in Sub-Saharan Africa. In: Melese Getu, Stephen Devereux (Hrsg.), Informal and formal social protection systems in Sub-Saharan Africa, Addis Ababa, Kampala, 2013, S. 1–9, 3 f. 850 The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotect ion.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=false, S. 9 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018; Hickey/ Bukenya (Fn. 847), S. 10. 851 Vgl. Fred Merttens/ Esméralda Sindou/ Alina Lipcan/ Luca Pellerano/ Michele Nici/ Sarah Ssewanyana/ Stella Neema/ Ramlatu Attah/ Sope Otulana/ Chris Heale/ Sabine Garbarino: Evaluation of the Uganda Social Assistance Grants for Empower- C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 179 funkgeräte übertragen oder von zertifizierten Dienstleistern im gesamten Land als Barzahlung ausgezahlt werden.852 Die Regierung reagierte mit dieser Maßnahme auch auf die aktuelle Entwicklung einer in Uganda bereits stark etablierten Parallelwährung und schuf somit vor allem eine Auszahlungsmodalität, die besonders barrierefrei ist, da die Leistungsberechtigten keine zusätzlichen Wege gehen müssen, um die Gelder zu erhalten.853 Der Senior Citizen Grant zielt darauf ab, Altersarmut zu verhindern und sieht eine monatliche Auszahlung an ältere Personen vor, die in Armut leben.854 Der Vulnerable Family Grant wurde an Haushalte ausgezahlt, die als vulnerabel klassifiziert wurden. Die Kriterien für eine derartige Einstufung waren durchaus schwierig zu bestimmen und orientierten sich unter anderem an der Arbeitsunfähigkeit und der Abhängigkeit von Individuen855 - Faktoren, die unter Berücksichtigung einiger Grundsätze der VN BRK durchaus schwierig zu bestimmen sind. Die Vulnerabilität des Haushaltes sollte beispielsweise angenommen werden, wenn ein Familienmitglied eine schwere Beeinträchtigung hat und auf die Pflege durch die Familie angewiesen ist. Der auszuzahlende Betrag wurde anhand verschiedener Vulnerabilitätsfaktoren innerhalb der Familien berechnet856 und sollte, im Gegensatz zum Senior Citizen Grant, nicht an jeweilig leistungsberechtigte Individuen gezahlt werden, sondern an das weibliche Familienoberhaupt.857 Der Vulnerable Family Grant wurde 2015 schließlich eingement (SAGE) programme, Impact after two years of programme operations 2012-2014, Final report, Oxford, Kampala, 2016, S. 3; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 75 f. 852 Ggombe Kasim Munyegera/ Tomoya Matsumoto: Mobile money, remittances, and household welfare, Panel Evidence from Rural Uganda, World Development, 2016, S. 127–137, 127. 853 Vgl. ibid.; Julius T. Kamwesiga/ Kerstin Tham/ Susanne Guidetti: Experiences of using mobile phones in everyday life among persons with stroke and their families in Uganda - A qualitative study, Disability and Rehabilitation, 5/2017, S. 438–449, 444. 854 Eine detaillierte Darstellung ist in Teil 3 C. V. 2. Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Uganda zu finden. 855 Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: All you need to know about Uganda's Senior Citizens Grants & Vulnerable Family Grants, Kampala, 2016. 856 Vgl. ibid. 857 Merttens/ Sindou/ Lipcan/ Pellerano/ Nici/ Ssewanyana/ Neema/ Attah/ Otulana/ Heale/ Garbarino (Fn. 851), S. 31. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 180 stellt.858 Dieser Schritt wurde unter anderem mit einem zu hohen Arbeitsaufwand und den hohen Kosten begründet, da eine Identifizierung der Leistungsberechtigten besonders umständlich gewesen sei.859 Gleichzeitig kündigte die Regierung Ugandas aufgrund der großen Erfolge an, dass der Senior Citizen Grant landesweit und sukzessive implementiert werden soll.860 Die zweite Implementierungsphase wurde im November 2018 beschlossen. Bis 2021 soll in allen 135 Distrikten in Uganda das Programm umgesetzt werden.861 Der Zugang zu Leistungen des Arbeitnehmer_innenschutzes für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Soziale Sicherung stellt traditionell ein Instrument dar, das von einem Beschäftigungsverhältnis im formellen Sektor abhängig ist. Sie soll die finanzielle Absicherung der Arbeitnehmer_innen im Falle von Arbeitsunfähigkeit garantieren und enthält nicht zwingend einen universalen An- 2. 858 Ibid., VIII. Bis 2020 sollen 40 weitere Distrikte durch den Senior Citizen Grant erreicht werden, vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 97), S. 50. Die bisher leistungsberechtigten Familien erhielten aufgrund der Einstellung eine Einmalzahlung, die der Leistung von vier Monaten entsprach, vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Ministry of Gender phases out the Vulnerable Family Grant, http://socialprotection.go.ug/minis try-of-gender-phases-out-the-vulnerable-family-grant/, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 859 Vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Ministry of Gender phases out the Vulnerable Family Grant, http://socialprotection.go.ug/minis try-of-gender-phases-out-the-vulnerable-family-grant/, zuletzt geprüft am 29.03.2020; Jane Namuddu/ Stephen Barrett/ Augustine Wandera/ Beatrice Okillan/ Stephen Kasaija: Evidence on graduation in Uganda’s Social Assistance Grants for Empowerment (SAGE) scheme and the feasability of promoting sustainable livelihood for labour constrained households through a linkages approach, Graduation and Social Protection, Kigali, 06.05.2014, S. 4; Grebe/ Mubiru (Fn. 58), S. 27. 860 Vgl. Wilson Muruli Mukasa: Statement by the Minister of Gender, Labour & Social Development on the national roll out of the Senior Citizens Grants, Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda, Kampala, 21.08.2015, S. 3 f. 861 DAI, Uganda – Expanding Social Protection II (ESP II), https://www.dai.com/o ur-work/projects/uganda-expanding-social-protection-ii-esp-ii, zuletzt geprüft am 29.03.2020. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 181 spruch.862 Auch die beiden Vergleichsländer Ghana und Uganda verabschiedeten diesem Verständnis entsprechend zunächst vor allem solche Gesetze, die auf die Etablierung von obligatorischen Arbeitsunfähigkeitsversicherungen ausgerichtet waren.863 Die Gesetze beider Länder sehen Instrumente vor, die in ihrer konkreten Ausgestaltung durchaus Parallelen aufweisen. So sind bereits im Bereich der Zugangsvoraussetzungen des Workmen‘s Compensation Act Ghana864 und des Workers‘ Compensation Act Uganda865 kaum Unterschiede festzustellen. Nach beiden Gesetzen sollen Leistungen prinzipiell nur dann gewährt werden, wenn Arbeitnehmer_innen durch einen Arbeitsunfall verletzt werden und infolge einer hieraus entstehenden Beeinträchtigung ihre Arbeit nicht mehr ausführen können.866 Im Falle einer vollständigen und dauerhaften Arbeitsunfähigkeit soll in beiden Ländern ein Pauschalbetrag an die Betroffenen gezahlt werden, der in Ghana 96 Monatsgehälter867 und in Uganda 60 Monatsgehälter868 beträgt. Soweit Arbeitnehmer_innen nach einem Unfall zwar dauerhaft, aber nur teilweise arbeitsunfähig sind, soll ihnen ein entsprechend reduzierter Betrag ausgezahlt werden.869 Im Falle einer zeitlich begrenzten Arbeitsunfähigkeit besteht sowohl in Ghana als auch in Uganda die Möglichkeit, einen Pauschalbetrag oder eine monatliche Zahlung für den Zeitraum zu erhalten, in dem eine Arbeitsunfähigkeit festgestellt wurde.870 Die medizi- 862 Saul/ Kinley/ Mowbray (Fn. 342), S. 609; Kreutz (Fn. 471), S. 296; Taylor (Fn. 320), S. 52; United Nations (Fn. 34), Rn. 4. 863 Inwieweit der Versicherungspflicht jedoch tatsächlich nachgekommen wird, ist durchaus zu hinterfragen. Aus Uganda gibt es Berichte, dass nur ein geringer Teil der Arbeitnehmer_innen tatsächlich versichert ist, vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 71. 864 Workmen‘s Compensation Act 1987 (Workmen‘s Compensation Act Ghana), Gesetz Nr. 187, Ghana. 865 Workers‘ Compensation Act 2000 (Workers‘ Compensation Act Uganda), Kapitel 225, Uganda. 866 § 2 Abs. 6 Workmen Compensation Act Ghana; § 4 Abs. 1 Workers‘ Compensation Act Uganda. 867 § 5 Workmen‘s Compensation Act Ghana. 868 § 5 Abs. 1 Worker‘s Compensation Act Uganda. 869 § 6 Workmen‘s Compensation Act Ghana; § 6 Worker‘s Compensation Act Uganda. 870 § 7 Workmen‘s Compensation Act Ghana; § 7 Worker‘s Compensation Act Uganda. In Uganda müssen die Arbeitnehmer_innen dabei mindestens an drei aufeinanderfolgenden Tagen arbeitsunfähig sein, vgl. § 4 Abs. 2 lit. b Worker‘s Compensation Act Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 182 nisch notwendigen Kosten müssen jeweils von den Arbeitgeber_innen übernommen werden.871 Die von den Staaten getroffenen Maßnahmen sollen vor allem denjenigen zugute kommen, die wegen ihrer körperlichen oder psychischen Konstitution einer beruflichen Tätigkeit nicht nachkommen können. Unter Berücksichtigung der Grundsätze der VN BRK ist es jedoch ausgeschlossen, dass eine Arbeitsunfähigkeit ausschließlich aufgrund einer Behinderung festgestellt werden kann. Vielmehr gilt es zu prüfen, ob strukturelle Anpassungen möglich sind, um Barrieren effektiv zu beseitigen. Sowohl die Gesetze in Ghana als auch in Uganda sehen die Erstellung eines medizinischen Gutachtens als Voraussetzung für Anerkennung der (medizinischen) Arbeitsunfähigkeit vor.872 Eine Prüfung der konkreten Bedingungen am jeweiligen Arbeitsplatz ist jedoch von Gesetzes wegen nicht vorgesehen, was im Ergebnis einen erheblichen Einfluss auf die tatsächliche Arbeitsfähigkeit von Individuen hat. Denn unabhängig von einer körperlichen oder psychischen Beeinträchtigung kann die Arbeitsfähigkeit eines Individuums auch dann gewährleistet sein, wenn der jeweilige Arbeitsplatz den entsprechenden Bedürfnissen der Betroffenen angepasst wird und Barrieren beseitigt werden.873 Ein stark menschenrechtsbasierter Ansatz könnte also umgesetzt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage zur Feststellung einer möglichen Arbeitsunfähigkeit die individuellen Fähigkeiten und Bedarfe von Arbeitnehmer_innen miteinbeziehen würde.874 871 § 4 Workmen‘s Compensation Act Ghana; § 24 Worker‘s Compensation Act Uganda. 872 §§ 2 Abs. 3, 14 Workmen‘s Compensation Act Ghana; § 11 Worker‘s Compensation Act Uganda. 873 Vgl. Dominic Fritz: Social protection and the social model of disability, Discussion Papers on Social Protection Social Nr. 9, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, Eschborn, 2011, S. 3. 874 William Whittaker/ Matt Sutton: Measuring the impacts of health conditions on work incapacity - Evidence from the British Household Panel Survey, Social Policy & Administration, 2/2015, S. 213–235, 232. Insbesondere die Inanspruchnahme derartiger Leistungen kann eine langfristige Marginalisierung durch das Umfeld zur Folge haben, vgl. Klara Jakobsen/ Rosemary Lysaght/ Terry Krupa: Impacts on work participation of people with mental health disability. In: Arne Henning Eide, Staffan Josephsson, Kjersti Vik (Hrsg.), Participation in health and welfare services, Professional concepts and lived experience, London, New York, 2017, 144. Inwieweit von staatlicher Seite finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt werden müssen, um die Anpassung des Arbeitsplatzes sicherzustellen oder ob es die Obliegenheit der Arbeitgeber_innen ist, sich diesen anzupassen, ist nationalrechtlich zu bewerten. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 183 Der Zugang zu Leistungen der Gesundheitsversorgung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda Da das Risiko, in Armut zu leben, durch Krankheit erheblich erhöht werden kann,875 stellen Leistungen der Gesundheitsversorgung ebenfalls ein wichtiges Element sozialer Sicherung dar.876 Dies ist nicht zuletzt auch darauf zurückzuführen, dass notwendige medizinische Dienstleistungen, Waren, wie zum Beispiel Medikamente, oder auch Transporte zu einem Krankenhaus mit erheblichen Kosten verbunden sind.877 Ghana und Uganda haben jeweils unterschiedliche Systeme der Gesundheitsversorgung etabliert. Inwieweit Menschen mit Behinderungen Zugang zu diesen haben, soll nachfolgend erläutert werden. Hierbei wird zwischen dem Zugang zur allgemeinen Gesundheitsversorgung und zu staatlichen Leistungen der psychosozialen Versorgung differenziert. Allgemeine Gesundheitsversorgung von Menschen mit Behinderungen Bezogen auf ihre Gesundheitssysteme stehen die Regierungen von Uganda und Ghana vor erheblichen Herausforderungen. Unter anderem erschweren die schwachen Infrastrukturen, insbesondere in den ländlichen Gebieten, und das starke Bevölkerungswachstum eine kosten- und flächendeckende Gesundheitsversorgung in beiden Ländern.878 Aufgrund der Komplexität der jeweiligen Systeme erfolgt nachfolgend eine länderspezifische Darstellung. Während Ghana bereits Mitte des 19. Jahrhunderts eine kostenfreie Gesundheitsversorgung für alle Bürger_innen anbot, wandelte sich diese in den 1960er Jahren zu einem cash and carry-System, das vor allem durch die 3. a) 875 Vgl. Taylor (Fn. 320), S. 52; hierzu Benedetto Saraceno/ Corrado Barbui: Poverty and mental illness, Canadian Journal of Psychiatry, 3/1997, S. 285–290. 876 Vgl. Kreutz (Fn. 471), S. 296; Taylor (Fn. 320), S. 52; United Nations (Fn. 34), Rn. 4; Economic and Social Council (Fn. 11), Para. 21. 877 Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 97), S. 58; Ssengooba (Fn. 94), S. 26. 878 Vgl. Samuel Adams/ Edem Kwame Mensah Klobodu/ Richmond Odartey Lamptery: Health infrastructure and economic growth in Sub-Saharan Africa. In: IGI Global (Hrsg.), Health economics and healthcare reform, Breakthroughs in research and practice, Hershey, 2017, S. 146–163, 147. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 184 Einzahlungen der Nutzer_innen finanziert wurde.879 Anfang des 21. Jahrhunderts reformierte die Regierung das Gesundheitssystem mit dem National Health Insurance Act Ghana880 und führte eine beitragsfinanzierte Krankenversicherung ein.881 Diese sollte die gesamte Bevölkerung des Landes erreichen882 und gilt als ein Vorbild im Bereich der Gesundheitsversorgung in Entwicklungsländern.883 Das Gesetz sieht drei unterschiedliche Programme vor, durch die die Bevölkerung abgesichert werden soll. Das wohl mit Abstand am weitesten verbreitete Programm stellt das District Mutual Health Scheme dar, das inzwischen weit über 60 Prozent der Einwohner_innen Ghanas erfasst884 und zumindest die medizinische Grundversorgung der Bevölkerung sicherstellen soll. Es wird durch ministerielle Richtlinien konkretisiert, während die Verwaltung den einzelnen Distrikten obliegt.885 Die Finanzierung wird unter anderem durch eine zusätzliche Besteuerung von Dienstleistungen und Waren in Höhe von 2,5 Pro- 879 Jenna Dixon/ Eric Tenkorang/ Isaac Luginaah: Ghana’s national health insurance scheme: A national level investigation of members’ perceptions of service provision, BMC International Health and Human Rights, 2013, S. 1–10, 2; Abukari/ Kreitzer (Fn. 17), S. 222; Agnes Millicent Kotoh/ Sjaak van der Geest: Why are the poor less covered in Ghana's national health insurance? A critical analysis of policy and practice, International Journal for Equity in Health, 2016, S. 15–34, 3. 880 National Health Insurance Act 2012 (National Health Insurance Act Ghana), Gesetz Nr. 852, Ghana. Es muss allerdings davon ausgegangen werden, dass ein nicht unbeachtlicher Anteil der Bevölkerung weiterhin nicht unter dem Schutz des reformierten Krankenversicherungssystems steht und ausschließlich im Rahmen eines cash and carry-Verfahrens Leistungen der Gesundheitsversorgung beziehen kann, vgl. Dixon/ Tenkorang/ Luginaah (Fn. 879), S. 2. 881 Vgl. § 28 National Health Insurance Act Ghana. Die Finanzierung wird durch Besteuerung von Waren, Dienstleistungen, Importzöllen oder aber auch Spenden ergänzt, vgl. § 41 National Health Insurance Act Ghana, hierzu Markus Kaltenborn/ Lukas Lübben: The legal framework for social security systems in developing countries - the example of national health insurance in Ghana, Verfassung und Recht in Übersee, 1/2014, S. 62–78, 74; Wodon (Fn. 820), S. 114 f. 882 § 27 National Health Insurance Act Ghana. 883 Dixon/ Tenkorang/ Luginaah (Fn. 879); Laar/ Aryeetey/ Mpereh/ Zotor (Fn. 834), S. 3. 884 Abukari/ Kreitzer (Fn. 17), S. 222; Osei-Boateng (Fn. 835), S. 105; Wodon (Fn. 820), S. 114. 885 §§ 30, 94 National Health Insurance Act Ghana. Gemäß § 110 Abs. 2 National Health Insurance Act Ghana sollen solche Richtlinien und sonstige Vorgaben die auf Grundlage des National Health Insurance Act 2003 verabschiedet wurden fortbestehen, sodass die National Health Insurance Regulation 2004 anwendbar bleibt. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 185 zent886 und durch die Abführung eines Teiles des monatlichen Einkommens der Beschäftigten im formellen Sektor sichergestellt.887 Der informelle Sektor kann, obwohl er mit 80 Prozent der arbeitenden Bevölkerung einen besonders hohen Anteil des potentiellen Nutzer_innenkreises stellt, aufgrund seiner originären Struktur nur schwer zur Einzahlung in das Gesundheitssystem verpflichtet werden und trägt entsprechend nur etwa 5 Prozent der Gesamtkosten.888 Menschen, die als bedürftig eingestuft werden,889 und Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen sollen einen Anspruch auf kostenfreien Zugang zu einem Basiskrankenversicherungsschutz erhalten,890 der für jeweils durch den Gesundheitsminister konkret bestimmte Leistungen gilt.891 Um allerdings eine derartige kostenfreie Gesundheitsversorgung letztlich wahrnehmen zu können, muss zum Beispiel eine Registrierung aller als bedürftig geltenden Personen erfolgen. Da die entsprechenden Register auch von der Öffentlichkeit eingesehen werden können, ist eine diskriminierende Wirkung für die Anspruchsberechtigten nicht auszuschließen.892 Die konkret zu gewährenden Maßnahmen der Gesundheitsversorgung können schließlich nur in akkreditierten Einrichtungen gewährt werden.893 Während staatliche Dienstleister einen entsprechenden Status automatisch erhalten, müssen private Anbieter, wie Gesundheitsstationen oder Apotheken, sich zertifizieren lassen.894 Daneben gibt es mit dem Private Mutual Health Scheme, das von Privatpersonen oder privaten Personenvereinigungen organisiert werden kann,895 und dem Pri- 886 § 47 National Health Insurance Act Ghana. 887 § 41 National Health Insurance Act Ghana; hierzu Kaltenborn/ Lübben (Fn. 881), S. 74. 888 Ibid. 889 Das sollen unter anderem alle Empfänger_innen des Livelihood Empowerment Action Programme (LEAP) sein, vgl. Agyemang/ Antwi/ Abane (Fn. 64), S. 8. Nach bisherigen Erhebungen ist weiterhin nur ein geringer Teil der in Armut lebenden Menschen in Ghana durch eine Krankenversicherung abgesichert, vgl. Kotoh/ van der Geest (Fn. 879), S. 6. 890 § 29 National Health Insurance Act Ghana. 891 § 30 Abs. 1 National Health Insurance Act Ghana. Problematisch ist des Weiteren, dass in § 19 Abs. 4 National Health Insurance Regulation 2004 die Gewährung einer generell kostenlosen Gesundheitsversorgung vorgesehen ist. Von Seiten der Regierung wurde bisher nicht verdeutlicht, in welchem Verhältnis eine solche generell kostenlose Gesundheitsversorgung zur National Health Insurance steht, vgl. Kaltenborn/ Lübben (Fn. 881), S. 76. 892 Wodon (Fn. 820), S. 115. 893 Kaltenborn/ Lübben (Fn. 881), S. 75. 894 Wodon (Fn. 820), S. 114. 895 §§ 53 lit. b, 76 ff. National Health Insurance Act Ghana. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 186 vate Commercial Health Scheme, das von Unternehmen betrieben wird,896 noch zwei Programme, die privatrechtlich organisiert sind und unter der Aufsicht des National Health Insurance Council stehen.897 Die Finanzierung dieser privaten Krankenversicherungen wird durch Mitgliedsbeiträge sichergestellt und nicht durch staatliche Subventionen gefördert.898 Der Zugang zur Gesundheitsversorgung für Menschen mit Behinderungen wird im National Health Insurance Act Ghana nicht weiter konkretisiert. An dieser Stelle knüpft allerdings der Persons with Disability Act Ghana an. Dieser sieht vor, dass den Menschen mit Behinderungen in Ghana der Zugang sowohl zu den allgemeinmedizinischen Leistungen als auch zu besonderen medizinischen Maßnahmen gewährt wird, die auf die Behandlung von Beeinträchtigungen gerichtet sind, wie zum Beispiel rehabilitative Behandlungskonzepte oder die Zurverfügungstellung von unterstützenden Gerätschäften.899 Problematisch erscheint allerdings, dass viele potentielle Krankenversicherungsmitglieder mit Behinderungen über die Existenz und die Möglichkeit der Aufnahme in das Krankenversicherungssystem nicht informiert sind.900 Darüber hinaus sehen sich Menschen mit Behinderungen, sobald sie Leistungen der Gesundheitsversorgung in Anspruch nehmen wollen, mit zahlreichen, auch physischen, Barrieren konfrontiert.901 Um Barrieren allerdings langfristig zu beseitigen, wurden von der ghanaischen Regierung weitere Maßnahmen gesetzlich verankert, die langfristig Einfluss auf den Zugang zur Gesundheitsversorgung von Menschen mit Behinderungen nehmen sollen. Eine besondere Stellung nimmt hierbei die Ausbildung des Gesundheitspersonals ein. So soll das Ministerium für Gesundheit Behinderung und behinderungsnahe Fragestellungen in die 896 §§ 53 lit. a, 69 ff. National Health Insurance Act Ghana. 897 §§ 104 ff. National Health Insurance Act Ghana; hierzu Osei-Boateng (Fn. 835), S. 102. 898 Normativ verankert ist dies lediglich für das Private Mutual Health Scheme, vgl. § 83 National Health Insurance Act Ghana. Für das Private Commercial Health Scheme ist jedoch von einer vergleichbaren Handhabung auszugehen, vgl. Kaltenborn/ Lübben (Fn. 881), S. 68 f. 899 § 31 Persons with Disability Act Ghana. 900 Wodon (Fn. 820), S. 116. Es gibt unter anderem auch Berichte darüber, dass Empfänger_innen des LEAP-Programms das ihnen zur Verfügung gestellte Geld zur Registrierung in der Krankenversicherung verwenden, obwohl sie einen Anspruch auf kostenlose Krankenversicherung haben, vgl. Agyemang/ Antwi/ Abane (Fn. 64), S. 12; vgl. auch Agbenyo/ Galaa/ Abiiro (Fn. 822), S. 29. 901 Eric Badu/ Peter Agyei-Baffour/ Maxwell Preprah Opoku: Access barriers to health care among people with disabilities in the Kumasi Metropolis of Ghana, Canadian Journal of Disability Studies, 2/2016, S. 131–151, 144. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 187 Ausbildung des medizinischen Personals integrieren, um so langfristig allgemeine und spezifische Rehabilitationsmaßnahmen landesweit als Leistungen der Gesundheitsversorgung anbieten zu können.902 Das Gesundheitssystem in Uganda unterscheidet sich von dem in Ghana grundsätzlich, soll jedoch langfristig ebenfalls durch ein Krankenversicherungssystem neu organisiert werden.903 Eine gesetzliche Grundlage für den universalen Zugang zu Gesundheitsleistungen ist innerhalb der ugandischen Rechtsordnung derzeit nicht vorgesehen.904 Zwar gibt es Gesetze, wie den Public Health Act Uganda905 von 1935, die allgemeine Vorgaben bezüglich der Gesundheitsversorgung innerhalb des Landes enthalten, diese sind allerdings entweder vollkommen veraltet oder derart wenig konkretisiert, dass sie in der Praxis nicht mehr angewandt werden.906 Entsprechend hat die Regierung in den vergangenen Jahren immer wieder Gesetzesentwürfe eingebracht, die allerdings bisher noch nicht verabschiedet werden konnten.907 Als ‚rechtliche‘ Grundlage für die Etablierung eines Gesundheitssystems dient in der Praxis somit bisweilen die National Health Policy Uganda,908 die als politisches Programm keine rechtlich verbindliche Wirkung hat.909 Das ugandische Gesundheitssystem unterteilt sich in etwa gleichmäßig in den öffentlichen und den privaten Sektor.910 Der private Sektor wird von gemeinnützigen Einrichtungen dominiert, wie zum Bei- 902 Vgl. § 32 Persons with Disability Act Ghana. 903 Siehe Grebe/ Mubiru (Fn. 58), S. 18 f. Derzeit ist Uganda das einzige ostafrikanische Land ohne Krankenversicherungssystem, vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 72 f. 904 Twinomugisha sieht darüber hinaus auch keine gesetzliche Grundlage für die Gewährung eines Rechts auf Gesundheit, siehe Ben Twinomugisha: Fundamentals of health law in Uganda, Pretoria, 2015, S. 34. 905 Public Health Act 1935 (Public Health Act Uganda), Kapitel 281, Uganda. In diesem Gesetz sind vor allem Regelungen bezüglich der Zuständigkeit der unterschiedlichen Organe, wie dem Ministerium für Gesundheit, dem Impfschutz (§§ 37 ff. Public Health Act Uganda) oder dem Umgang mit ansteckenden Krankheiten (§§ 12 ff. Public Health Act Uganda) geregelt. Vorzunehmende Maßnahmen bezüglich des Zugangs zur Gesundheitsversorgung und bezüglich des Aufbaus des Gesundheitssystems werden nicht spezifiziert. 906 Twinomugisha (Fn. 904), S. 34. 907 Ministry of Health Uganda: The second National Health Policy, 2010, S. 6–7. 908 The Second National Health Policy 2010 (National Health Policy Uganda), Ministry of Health, Uganda. 909 Zur Differenzierung und gegenseitigen Beeinflussung von Policies und Gesetzen, siehe Kaltenborn/ Abdulai/ Roelen/ Hague (Fn. 803). 910 Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 72; Ministry of Health Uganda (Fn. 907), S. 4 f. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 188 spiel von religiösen Gemeinschaften,911 wobei auch gewerbliche Betreiber oder traditionelle Heiler gegen Zahlung von Nutzungsgebühren Gesundheitsleistungen im gesamten Land anbieten.912 Durch die öffentlich-rechtlich organisierte Gesundheitsversorgung soll zumindest ein kostenloser Basisschutz gewährleistet913 und somit dem in der Verfassung vorgesehenen Prinzip der medizinischen Grundversorgung nachgekommen werden.914 Hierfür bietet der Staat Uganda unterschiedliche Einrichtungen im gesamten Land an, die, abhängig von der Besiedlungsdichte in den einzelnen Regionen, über eine umfangreiche technische Ausstattung verfügen können.915 Besonders in den dicht besiedelten Teilen des Landes kann so eine erheblich bessere Gesundheitsversorgung angeboten werden. Die öffentlich-rechtlich organisierte Gesundheitsversorgung wird überwiegend durch staatliche Mittel finanziert, wobei auch innerhalb der staatlich geförderten Einrichtungen private Gesundheitsleistungen erbracht werden, für die entsprechende Gebühren erhoben werden.916 Mit dem Ziel einer besseren Absicherung der Bürger_innen hat die Regierung in Kooperation mit Partnerorganisationen oder Partnerländern zudem Krankenversicherungsprogramme eingeführt, die allerdings regional stark begrenzt sind und sich vor allem auf einzelne Krankenhäuser konzentrieren, wie der Kisiizi Hospital Society Health Plan in Kisiizi.917 Diese örtlich gebundenen Krankenversicherungen wurden allerdings bisher kaum angenommen, sodass weniger als ein Prozent der Gesamtbevölkerung über diese Programme krankenversichert ist.918 Auch die weiteren gewerblichen Krankenversicherungen, die durch die Uganda Insurance Commission verwaltet werden, werden aufgrund der erheblichen Kosten insbesondere von denjenigen 911 Etwa 75 Prozent der privaten Einrichtungen werden durch Kirchen oder muslimische Verbände betrieben, vgl. Ministry of Health Uganda (Fn. 907), S. 5 f. 912 Ibid. 913 Der Basisschutz soll unter anderem die Versorgung von Kindern, die Aufklärung über Gesundheitsrisiken und die Versorgung mit einem Grundstock an Medikamenten umfassen, vgl. ibid., S. 16. Auch Uganda hatte bis 2001 ein cash and carry-System, das allerdings aufgrund der erheblichen Kosten von einem Großteil der Bevölkerung nicht in Anspruch genommen werden konnte. 914 Prinzip 20 Verfassung Uganda. 915 Insbesondere in den wenig besiedelten Gebieten sollen kleine Health Center die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung sicherstellen. Darüber hinaus gibt es in den jeweiligen Distrikten noch Regional Referral Hospitals und National Referral Hospitals, vgl. Ministry of Health Uganda (Fn. 907), S. 4 f. 916 Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 72; Ministry of Health Uganda (Fn. 907), S. 9 f. 917 Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 80. 918 Ibid., S. 82. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 189 nicht wahrgenommen, die in Armut leben.919 Während Regelungen bezüglich der universalen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung von Uganda kaum vorhanden sind, gibt es zumindest teilweise gesetzliche Regelungen, die den Zugang zur Gesundheitsversorgung von Menschen mit Behinderungen betreffen. So sollen Menschen mit Behinderungen nach dem Persons with Disabilities Act Uganda Zugang zur allgemeinmedizinischen Versorgung erhalten und somit die gleichen Rechte in öffentlichen Einrichtungen der Gesundheitsversorgung wahrnehmen können, wie Menschen ohne Behinderungen.920 Mangels rechtlicher Grundlagen für eine universale Gesundheitsversorgung erscheint die Erfüllung eines uneingeschränkten Zugangs zu Leistungen auch für Menschen mit Behinderungen derzeit allerdings in weiter Ferne zu liegen. Dennoch soll durch den Abbau von Barrieren, beispielsweise durch spezielle Betten oder Rollstühle,921 sichergestellt werden, dass eine angemessene Versorgung von Menschen mit Behinderungen in den Gesundheitseinrichtungen erfolgen kann. Im Unterschied zu Ghana soll in Uganda nicht nur das Personal in medizinischen Einrichtungen, sondern in allen öffentlich rechtlichen Einrichtungen in der Gebärdensprache ausgebildet und staatliche Informationen in Brailleschrift verfügbar gemacht werden.922 Die Gesetze oder Programme zur Gestaltung der Gesundheitssysteme sehen in beiden Staaten keine konkreten Maßnahmen vor, die zum Ziel haben, den Zugang von Menschen mit Behinderungen zur Gesundheitsversorgung vollständig sicherzustellen. Erst durch die Verabschiedung der jeweiligen Gesetze zum Schutz von Menschen mit Behinderungen wurde die Notwendigkeit derartiger Rechtsvorschriften erkannt. Die Maßnahmen konzentrieren sich demnach vor allem auf die medizinische Versorgung von körperlichen Beeinträchtigungen, die für Menschen mit Behinderungen kostenfrei zur Verfügung stehen sollen.923 In zahlreichen Staatenberichtsverfahren machte der Fachausschuss des Weiteren deutlich, dass die Berücksichtigung von reproduktiven Rechten eine zentrale Ver- 919 Ibid., S. 79. 920 § 7 Persons with Disability Act Uganda. 921 Vgl. § 7 Abs. 2 Persons with Disabilities Act Uganda. 922 § 15 Abs. 1 Persons with Disabilities Act Uganda. 923 Damit kommen die Staaten den Forderungen des Fachausschusses nach, die bereits in anderen Staatenberichtsverfahren genannt wurden, vgl. unter anderem Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 50; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Thailand (Fn. 485), Para. 48. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 190 pflichtung der VN BRK darstellt924 und unter anderem auch in Uganda als Teil der Gesundheitsversorgung umgesetzt werden soll.925 Hervorzuheben sind ferner die Bemühungen der beiden Staaten, den Zugang zur Gesundheitsversorgung langfristig barrierearm zu gestalten und das medizinische Personal in der Kommunikation mit Menschen mit Behinderungen weiter auszubilden.926 Derartige Maßnahmen sind von grundlegender Bedeutung, damit auch vulnerable Gruppen langfristig einen uneingeschränkten Zugang zu der allgemeinen Gesundheitsversorgung bekommen. Es bestehen allerdings erhebliche Zweifel, ob solche Vorhaben ausreichend umgesetzt werden. Sowohl über Ghana als auch Uganda gibt es jedenfalls zahlreiche Berichte, die eine vergleichsweise schlecht strukturierte und umgesetzte Gesundheitsversorgung offenlegen.927 Psychosoziale Versorgung Neben der allgemeinmedizinischen Versorgung ist vor allem auch das sogenannte Mental Health-System der beiden Staaten genauer zu betrachten. Nutzer_innen psychosozialer Versorgungsangebote stellen einen wichtigen Teil der Schutzberechtigten der VN BRK dar und werden explizit durch die Konvention geschützt.928 Der Fachausschuss hat inzwischen deutlich gemacht, dass die Unterbringung von Nutzer_innen psychosozialer Versorgung in stationären Einrichtungen, wie Psychiatrien, gegen deren Willen gegen die VN BRK verstößt und somit Maßnahmen zu treffen b) 924 Unter anderem Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 50; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Portugal (Fn. 475), Para. 49; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Serbia (Fn. 519), Para. 52. 925 Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 50 f. 926 Damit kommen die Staaten den Forderungen des Fachausschusses nach, die bereits in anderen Staatenberichtsverfahren geäußert wurden, vgl. unter anderem Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 50; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Serbia (Fn. 519), Para. 52; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Slovakia (Fn. 493), Para. 70. 927 Beispiel Ghana: Kaltenborn/ Lübben (Fn. 881), S. 76. Beispiel Uganda: Ministry of Health Uganda (Fn. 907), S. 7 f.; vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 50 f. 928 Vgl. Art. 1 VN BRK. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 191 sind, die eine Institutionalisierung verhindern.929 Nichtsdestotrotz werden sowohl in Ghana als auch in Uganda Betreuungsangebote, Dienstleistungen und die weitere Versorgung mit Medikamenten vorwiegend in psychiatrischen Krankenhäusern angeboten, die allerdings nur von einem Bruchteil der Betroffenen in Anspruch genommen werden können. So verfügt Ghana insgesamt über drei und Uganda über zwei staatliche psychiatrische Krankenhäuser,930 die vor allem durch diverse private Einrichtungen oder aber durch regionale Einheiten in den örtlichen Krankenhäusern ergänzt werden.931 Problematisch ist in diesem Zusammenhang, dass die Bevölkerung regelmäßig auf traditionelle oder religiöse Heiler zurückgreift,932 die nur selten unter staatlicher Kontrolle stehen.933 In Einrichtungen dieser Art kommt es immer wieder zu schwerwiegenden Menschenrechtsverlet- 929 Dies ergibt sich nicht zuletzt aus den 2015 vom Fachausschuss verabschiedeten Richtlinien zu Art. 14 VN BRK, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Guidelines on Article 14 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities: The right to liberty and security of persons with disabilities, September 2015, Rn. 10. Der Fachausschuss hat dieses ferner ausdrücklich im Rahmen der Staatenprüfung von Uganda kritisiert, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Uganda (Fn. 62), Para. 27. Wie aus den Protokollen des Fachausschusses deutlich wird, handelt es sich hierbei um ein Problem, das auch in vielen anderen Staaten existiert, beispielsweise Brasilien, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Brazil (Fn. 201), Para. 29; Slowakei, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Slovakia (Fn. 493), Para. 44; Litauen, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 31; Serbien, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Serbia (Fn. 519), Para. 26; Thailand, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Thailand (Fn. 485), Para. 30. 930 Ssengooba (Fn. 94), S. 27 f.; Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 659), S. 11. 931 Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 659), S. 11. Es gilt dabei zu berücksichtigen, dass die Zahl an Expert_innen in den Ländern nicht ausreichen, um eine flächendeckende Therapie anzubieten. In Uganda waren beispielsweise 2008 nur insgesamt zehn Psychiater tätig, Doku/ Wusu-Takyi/ Awakame (Fn. 660), S. 241. 932 Vgl. World Health Organization (Fn. 661), S. 45. Alleine in Ghana gibt es mehrere hunderte sogenannte Prayer Camps, in den Menschen von ihren Dämonen befreit werden sollen, vgl. Ssengooba (Fn. 94), S. 30 f. 933 Gemäß § 3 lit. m Mental Health Act Ghana soll die Mental Health Authority in Ghana allerdings mit dem Traditional and Alternative Medicine Council und weiteren Institutionen und Einzelpersonen kooperieren, um eine bestmögliche Behandlung der Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen zu ermöglichen. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 192 zungen, wie monatelangem Anketten oder physischer und psychischer Gewalt.934 In Ghana ist die psychosoziale Versorgung im Mental Health Act Ghana935 von 2012 geregelt, der eine generelle kostenfreie Behandlung (sowohl allgemeinmedizinische als auch psychosoziale Versorgungsleistungen) für Patienten vorsieht.936 Die ambulante ebenso wie die stationäre Behandlung soll sowohl in Psychiatrien als auch in den Regionalkrankenhäusern erfolgen, in denen jeweils Abteilungen installiert werden, die sich auf die Behandlung von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen spezialisieren.937 Unter menschenrechtlichen Gesichtspunkten sind Teile des Gesetzes durchaus scharf zu kritisieren.938 So gibt es beispielsweise die Möglichkeit, Zwangsbehandlungen durchzuführen, sofern ein Gericht diesen zugestimmt hat.939 Insgesamt ist dennoch festzuhalten, dass die Regierung bemüht ist, Behandlungsstandards zu optimieren und die Verletzung der Rechte von Nutzer_innen psychosozialer Versorgungsangebote zu verhindern. Um eine umfangreiche Konformität des Angebots mit der VN BRK zu schaffen, muss die Regierung über die Möglichkeiten einer erneuten Gesetzesreform beraten.940 934 Zu derartigen Gewalttaten gegenüber Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen kommt es allerdings auch unter anderen Bedingungen, beispielsweise in Familien, siehe Byaruhanga/ Cantor-Graae/ Maling/ Kabakyenga (Fn. 658), S. 119. 935 Mental Health Act 2012 (Mental Health Act Ghana), Gesetz 846, Ghana. 936 § 88 Mental Health Act Ghana. Dennoch können zahlreiche Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen sich eine Behandlung in den psychiatrischen Krankenhäusern häufig nicht leisten, da beispielsweise die Transportkosten zu hoch sind, vgl. Ssengooba (Fn. 94), S. 26. 937 § 3 lit. j Mental Health Act Ghana. 938 Vgl. Ssengooba (Fn. 94), S. 78. Dies ist auch nicht weiter verwunderlich, da die VN BRK im Rahmen des Entstehungsprozesses des Mental Health Act Ghana nicht berücksichtigt wurde, vgl. Doku/ Wusu-Takyi/ Awakame (Fn. 660), S. 241. 939 § 42 Mental Health Act Ghana. Insbesondere die Zwangsbehandlung von Nutzer_innen psychosozialer Einrichtungen stellt weltweit ein großes Problem dar und wurde vom Fachausschuss in zahlreichen Entscheidungen deutlich kritisiert, beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Lithuania (Fn. 489), Para. 37 f.; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Turkmenistan (Fn. 490), Para. 31 f. Auch in Deutschland wird die Zwangsbehandlung weiterhin durch gerichtlichen Beschluss gegen den Willen der Patienten ermöglicht, was ebenfalls durch den Fachausschuss kritisiert wurde, siehe Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Germany (Fn. 475), Para. 37 f. 940 Um eine vollständige Konformität herzustellen, wäre es notwendig, Institutionen, wie psychiatrische Krankenhäuser, vollständig zu schließen, da in derartigen Einrichtungen eine erhebliche Segregation von Nutzer_innen psychosozia- C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 193 In Uganda wurde 2018 der Mental Health Act Uganda941 verabschiedet, der allerdings noch nicht in Kraft getreten ist,942 sodass weiterhin der Mental Health Treatment Act Uganda von 1964943 anzuwenden ist. Dieses Gesetz, an dessen Rechtmäßigkeit selbst Teile des leitenden Personals der psychosozialen Einrichtungen Zweifel haben,944 enthält zahlreiche offensichtliche Verstöße gegen menschenrechtliche Standards.945 Es zielt vor allem darauf ab, Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen möglichst langfristig in den Einrichtungen festzuhalten946 und sieht für eine zwangsweise Unterbringung lediglich geringe gesetzliche Hürden vor.947 Darüber hinaus widerspricht auch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit zur Zwangsbehandlung948 der Selbstbestimmung der Nutzer_innen psychosozialer Einrichtungen. Auch wenn schließlich positiv anzumerken ist, dass der Zugang zu Behandlungen generell kostenfrei erfolgen soll, soweit eine mentale Beeinträchtigung gutachterlich festgestellt wurde,949 überwiegen ler Versorgungsangebote vorgenommen wird, siehe beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Serbia (Fn. 519), Para. 26. 941 The Mental Health Act 2018 (Mental Health Act Uganda), Uganda. 942 Gem. § 1 Mental Health Act Uganda tritt das Gesetz erst in Kraft, wenn der zuständige Minister Richtlinien erlassen hat, die unter anderem das schrittweise in Kraft treten des Gesetzes konkretisieren sollen. Derartige Richtlinien wurden durch den zuständigen Minister bisher noch nicht erlassen. 943 The Mental Health Treatment Act 1964 (Mental Health Treatment Act Uganda), Kapitel 270, Uganda. 944 Mental Disability Advocacy Center/ Mental Health Uganda (Fn. 659), S. 48. 945 Vgl. Cooper/ Ssebunnya/ Kigozi/ Lund/ Flisher (Fn. 72), S. 580. Bereits die Definition des Begriffs „person of unsound mind“ in § 2 Mental Health Treatment Act Uganda 1964 stellt eine Diskriminierung dar. Eine solche Person wird als „an idiot or a person who is suffering from mental derangement“ beschrieben, vgl. hierzu African Commission on Human and Peoples’ Rights (Fn. 589). 946 Gemäß § 15 Mental Health Treatment Act Uganda können Patienten entlassen werden, wenn sie sterben, entfernt werden, im Rahmen eines Gerichtsverfahrens freigesprochen oder eine Entlassung ministerial angewiesen wird. 947 Eine Zwangseinweisung kann beispielsweise durch die Polizei erfolgen, vgl. § 22 Mental Health Treatment Act Uganda. Darüber hinaus enthalten auch weitere Gesetze Regelungen, die eine Zwangseinweisung durch verschiedene Organe ermöglichen. So kann beispielsweise die Zwangseinweisung durch ministeriale Entscheidung beschlossen werden, vgl. § 45 Abs. 5 Trial on Indictment Act Uganda 1971, § 113 Abs. 5 Magistrate Court Act Uganda 1971. Cooper geht im Ergebnis sogar davon aus, dass das Ziel des Act gerade in dem Wegsperren von Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen gesehen werden müsse, Cooper/ Ssebunnya/ Kigozi/ Lund/ Flisher (Fn. 72), S. 580. 948 Vgl. § 5 Abs. 3 Mental Health Treatment Act Uganda. 949 Zum Verfahren siehe § 5 Mental Health Treatment Act Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 194 die Defizite bei der Behandlung in psychosozialen Einrichtungen. Ohne gesetzliche Rahmenbedingungen kann eine Behandlung anhand eines menschenrechtsbasierten Ansatzes kaum erfolgen und öffnet die Türen für systematische und schwerwiegende Verletzung der Rechte der VN BRK. Trotz der offensichtlichen Verstöße gegen grundlegende Menschenrechte dauerte es fast 15 Jahre bis die Regierung Ugandas ein neues Gesetz verabschieden konnte.950 Der neue Mental Health Act Uganda enthält grundlegende Optimierungen,951 verbietet den Missbrauch von Patient_innen952 und hebt die Bedeutung der menschlichen Würde hervor.953 Durch das neue Gesetz ist auch jegliche Form von Diskriminierung aufgrund einer psychosozialen Beeinträchtigung untersagt.954 Staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen in Ghana und Uganda Die Erstattung von behinderungsbedingten Aufwendungen stellt weder in Ghana noch in Uganda ein primäres Ziel der staatlichen Armutsreduzierung dar. Beide Länder haben zwar einzelne Programme implementiert, welche auf die Beseitigung von Barrieren ausgerichtet sind und die durch finanzielle Mehraufwendungen geschaffen wurden, diese konzentrieren sich allerdings nur auf die Umsetzung einzelner Maßnahmen und sind in der Regel deutlich unterfinanziert. In Folge dessen kann die Leistungsgewährung an potentielle Leistungsberechtigte nicht garantiert werden. In Ghana wurde 2005 ein Programm eingeführt, das die finanzielle Unterstützung von Menschen mit Behinderungen erreichen soll, die keiner Beschäftigung im formellen Sektor nachgehen.955 Individuen mit Behinde- III. 950 Die Debatten über die Notwendigkeit eines neuen Gesetzes wurde bereits seit 2004 geführt, vgl. Nyombi (Fn. 71), S. 500. 951 So müssen beispielsweise die Patient_innen über ihre Behandlungen aufgeklärt werden, §§ 56 - 58 Mental Health Act Uganda. Eine fachärztliche Begutachtung der Patient_innen muss innerhalb von sieben Tagen innerhalb einer psychiatrischen Einrichtung erfolgen, § 37 Abs. 2 Mental Health Act Uganda. Patient_innen sind nur bedingt für ihr Verhalten haftbar, § 74 Mental Health Act Uganda. 952 §§ 52, 54 Mental Health Act Uganda. 953 Unter anderem §§ 52, 60 Mental Health Act Uganda. 954 § 53 Mental Health Act Uganda. 955 § 1 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana; Anthony Kwaku Edusei/ Paulina Adjei-Domfeh/ Wisdom Kwadwo Mprah/ Maxwell Peprah Opoku/ Christopher C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 195 rungen oder Selbstvertretungsorganisationen können bei den Distrikten Leistungen956 aus dem sogenannten Disability Fund beantragen,957 die für ein besonders breites Spektrum an Aktivitäten genutzt werden können, Armut bekämpfen und dem naturgemäßen finanziellen Mehraufwand von Menschen mit Behinderungen Rechnung tragen sollen.958 Die verfahrensrechtlichen Vorschriften wurden vom National Council on Persons with Disabilities durch die Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability959 festgelegt und sehen unter anderem vor, dass in den Distrikten sogenannte Disability Fund Management Committees eingesetzt werden, die über die Verteilung der Gelder entscheiden sollen.960 Dies widerspricht allerdings der ausschließlichen Zuständigkeit über die Finanzen der Distrikte, die laut dem Local Governance Act Ghana961 ausnahmslos dem District Chief Executive obliegt.962 Aufgrund dieser höherrangigen gesetzlichen Regelung können die Disability Fund Management Committees entgegen der Richtlinie somit nur interne Empfehlungen aussprechen, während die District Chief Executives verbindliche Entscheidungen mit Außenwirkung treffen.963 Für welche Aktivitäten die Mittel letztendlich konkret verwendet und in welcher Höhe diese ausgezahlt werden, ist angesichts des weiten Anwendungsbereichs letztendlich abhängig von den Anträgen möglicher Leistungsempfän- Seth Appiah: Assessing the impact and uses of the Disability Common Fund among persons with disabilities in Kumasi Metropolis in Ghana, Review of Disability Studies: An International Journal, 4/2016, S. 2. 956 Zur Finanzierung der Distrikte siehe Friedrich Ebert Stiftung: A guide to district assemblies in Ghana, Accra, 2010, S. 31. 957 § 6 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana. 958 § 2 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana; vgl. Edusei/ Adjei-Domfeh/ Mprah/ Opoku/ Appiah (Fn. 955), S. 2. 959 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability – National Council on Persons with Disability (Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana), 2010, Ghana. 960 § 4 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana. 961 Local Governance Act 2016 (Local Governance Act Ghana), Nr. 936, Ghana. 962 § 20 Abs. 2 lit. b Local Governance Act Ghana; vgl. SEND-GHANA: Making the two percent of the District Assemblies Common Fund work for persons with disabilities, Accra, 2014, S. 21. 963 Vgl. ibid. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 196 ger_innen964 und nicht zwangsläufig an behinderungsspezifische Vorhaben gebunden.965 Innerhalb der Distrikte kann zudem das Vergabeverfahren weiter konkretisiert werden, sodass im Ergebnis keine landesweit einheitliche Vergabepraxis besteht.966 Die Empfänger_innen nutzen das mittels Scheck967 ausgezahlte Geld etwa für die Finanzierung von Schulgeldern oder medizinischen Leistungen, aber auch als Anschubfinanzierung für selbstständige Tätigkeiten oder technische Hilfsmittel.968 Selbstvertretungsorganisationen oder andere Gruppen beantragen beispielsweise Mittel zur Durchführung von öffentlichkeitswirksamen Kampagnen oder Projekten.969 Zur Finanzierung des Disability Fund stehen den Distrikten drei Prozent ihres District Assemblies Common Fund970 zur Verfügung,971 der vierteljährlich von der ghanaischen Regierung an die Distrikte ausgezahlt wird.972 Das Programm wurde inzwischen im gesamten Land umgesetzt,973 sieht sich allerdings nach wie vor mit erheblicher Kritik konfrontiert. Insbesondere der Mangel an ausreichenden Mitteln führt dazu, dass das Programm als kaum existent wahrgenommen wird.974 Darüber hinaus beschweren sich potentielle Leistungsempfänger_innen über die undurch- 964 Ibid., S. 22. 965 Vgl. §§ 2, 5 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana. 966 SEND-GHANA: Making decentralisation work for the poor II, Accra, 2015, S. 20. 967 SEND-GHANA (Fn. 962), S. 22. 968 Vgl. §§ 2, 5 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana, Edusei/ Adjei-Domfeh/ Mprah/ Opoku/ Appiah (Fn. 955), S. 7; SEND-GHANA (Fn. 962), S. 21. 969 Vgl. §§ 2, 5 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana. 970 Gemäß Art. 252 Verfassung Ghana sollen 7,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in den District Assemblies Common Fund fließen. Siehe auch § 125 Local Governance Act Ghana. 971 Der prozentuale Anteil des Disability Fund ist erst 2017 von zwei auf drei Prozent des District Assemblies Common Fund angehoben worden; National Council On Persons with Disabilities: Guidelines for the disbursement and management of the District Assembly Common Fund for persons with disabilities, 2010, Preamble. Zur weiteren Finanzierung der District Assemblies: § 124 Local Governance Act Ghana. 972 § 125 Abs. 2 Local Governance Act Ghana; § 8 Guidelines for the Disbursement and Management of the District Assembly Common Fund for Persons with Disability Ghana. 973 Edusei/ Adjei-Domfeh/ Mprah/ Opoku/ Appiah (Fn. 955), S. 2. 974 Ibid., S. 9; SEND-GHANA (Fn. 966), S. 21; siehe auch Vincent Ekow Arkorful/ Reindolf Anokye/ Ibrahim Basiru/ Anastasia Hammon/ Sulemana Mohammed/ Vic- C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 197 sichtige und teilweise willkürliche Verteilungspraxis.975 Des Weiteren gibt es Berichte über unregelmäßige Auszahlungen976 oder nachträgliche Kürzungen zugesprochener Leistungen.977 Die berufliche Ausbildung von Menschen mit Behinderungen stellt eine weitere Maßnahme dar, die langfristig der Reduzierung von Armut dienen kann und sowohl in Ghana als auch in Uganda in der Praxis Berücksichtigung findet. In Ghana sollen Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit zu einer Berufsausbildung erhalten, wenn diese zwei Jahre lang aktiv auf dem formellen Arbeitsmarkt nach einer Beschäftigung gesucht haben.978 Um eine erfolgreiche Ausbildung sicherzustellen, sollen die Anspruchsberechtigten mit den erforderlichen Materialien, die zur Ausbildung notwendig sind oder einer Anschubfinanzierung ausgestattet werden.979 Wie ein derartiger Anspruch letztendlich allerdings konkret ausgestaltet wird und welche jeweiligen verfahrensrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, ist dem § 13 Persons with Disability Act Ghana nicht zu entnehmen, sodass es der Verabschiedung von Legislative Instruments bedarf, damit der Anspruch in der Praxis Verwendung finden kann.980 Da diese Regelung allerdings ausschließlich die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen im formellen Sektor betrifft und Menschen mit Behinderungen häufig, wenn überhaupt, im informellen Sektor beschäftigt sind, erfüllt nur ein geringer Anteil der Menschen mit Behinderungen in Ghana die formellen Voraussetzungen, um von derartigen Leistungen profitieren tor Bondzie Micah: Social Protection Policy or a Political Largesse: Disability Fund Efficacy Assessment and Roadblocks to Sustainable Development Goals, International Journal of Public Administration, 2019, S. 1–11, 8. 975 SEND-GHANA (Fn. 966), S. 20; Yaw Adjei-Amoako: Promoting inclusive development in Ghana, Disabled people’s and other stakeholders’ perspectives, Development in Practice, 7/2016, S. 865–875, 871; Ronald Adamtey/ Charles Yaw Oduro/ Imoro Braimeh: Implementation challenges of social protection policies in four districts in Ghana: The case of the District Assembly Common Fund meant for Persons with Disabilities, Legon Journal of the Humanities, 1/2018, S. 26–52, 44. 976 Edusei/ Adjei-Domfeh/ Mprah/ Opoku/ Appiah (Fn. 973), S. 8; Adamtey et al. (Fn. 975), S. 38. 977 SEND-GHANA (Fn. 962), S. 23 f. 978 § 13 Nr. 1 Persons with Disability Act Ghana. 979 § 13 Nr. 2, 3 Persons with Disability Act Ghana. 980 Legislative Instruments dienen der Anwendbarkeit gesetzlich vorgesehener Ansprüche, vgl. Teil 3 A. IV. Gesetze für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda; Voice Ghana (Fn. 641), S. 9; Terkper (Fn. 640), S. 120. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 198 zu können.981 Darüber hinaus soll in Ghana ein von der Mental Health Authority verwalteter Mental Health Fund982 eingerichtet werden, der unter anderem die Finanzierung von Ausbildungsangeboten für Menschen mit mentalen Beeinträchtigungen ermöglichen soll.983 Ein Ausschuss der Mental Health Authority soll zunächst aber die Ziele und das Verfahren zur Inanspruchnahme des Fonds genauer bestimmen.984 Derartige Vorgaben oder ein Legal Instrument zur effektiven Implementierung des Mental Health Act Ghana wurden allerdings ebenfalls nicht verabschiedet, sodass auch der Mental Health Fund derzeitig keinerlei praktische Bedeutung hat. In Uganda sind Programme zur Ausbildung von Menschen mit Behinderungen in Grundzügen zwar vorhanden, allerdings inhaltlich nicht sonderlich präzise ausgearbeitet. Nach dem Business, Technical, Vocational Education and Training Act Uganda sollen zwar Maßnahmen umgesetzt werden, die den Zugang zu beruflichen Ausbildungen für vulnerable Gruppen, wie Frauen und Menschen mit Behinderungen, erleichtern,985 allerdings sind bisher keine konkreten Schritte eingeleitet worden, die die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen im Einzelfall aufgreifen und die Gewährung des Zugangs somit sicherstellen. Nach dem Persons with Disabilities Act Uganda ist der Staat außerdem verpflichtet, Beratungs- und Rehabilitationsprogramme anzubieten,986 die allerdings nicht als konkrete Maßnahmen zur Armutsreduzierung angesehen werden können, da diese lediglich Einfluss auf die Selbstwahrnehmung von Menschen mit Behinderungen nehmen sollen und nicht die berufliche Fortbildung des Individuums in den Mittelpunkt stellen. Öffentlich geförderte Wohnungsbauprogramme in Ghana und Uganda Weder in Ghana noch in Uganda existiert eine rechtliche Grundlage für öffentlich geförderte Wohnungsbauprogramme. Uganda hat den Zugang IV. 981 Vgl. Osei-Boateng (Fn. 835), S. 106; Taylor (Fn. 320), S. 41; Devereux/ Getu (Fn. 849), S. 3; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 83. 982 §§ 80 ff. Mental Health Act Ghana. 983 § 82 Abs. 2 lit. a Mental Health Act Ghana. 984 § 85 Mental Health Act Ghana. 985 § 4 lit. h Business, Technical, Vocational Education and Training Act 2008, Kapitel 37, Uganda. 986 § 8 Abs. 2 Persons with Disabilities Act Uganda. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 199 zu Wohnraum zwar als verfassungsrechtliches Prinzip anerkannt,987damit allerdings kein justiziables Recht geschaffen.988 Ghana und Uganda haben jedoch die politische Relevanz dieses Themas erkannt und im Rahmen ihrer Strategien zur Armutsreduzierung auf entsprechende Defizite hingewiesen. Ghana hat sich langfristig zum Ziel gesetzt, den Zugang zu Programmen des staatlichen Wohnungsbaus auch für Menschen der unteren oder mittleren Einkommensgruppen sicherzustellen.989 Uganda will zukünftig jährlich bis zu 200.000 neue Wohnungseinheiten finanzieren.990 Menschen mit Behinderungen werden in beiden Papieren nicht ausdrücklich berücksichtigt.991 Neben diesen Maßnahmen des staatlichen Wohnungsbaus sind allerdings allgemeingültige Bemühungen der beiden Vergleichsländer im Bereich des barrierefreien Bauens festzustellen, die nicht nur den staatlichen, sondern auch den privaten Wohnungsbau betreffen. Derartige Maßnahmen sind zwar nicht unmittelbar dem Zugang zu Wohnungsbauprogrammen im Sinne von Art. 28 Abs. 2 lit. d VN BRK zuzurechnen, schaffen allerdings eine Pflicht zur Herstellung eines barrierefreien Wohnraums, der neben dem Zugang zu den Organisationsstrukturen staatlicher Förderprogramme ein zentrales Element zur Verwirklichung eines solchen Rechtsanspruchs darstellt.992 Sowohl Ghana als auch Uganda haben in ihren Gesetzen zum Schutze der Menschen mit Behinderungen Vorschriften vorgesehen, die eine Verpflichtung zur barrierefreien Gestaltung von jenen Gebäuden enthält, die für die Öffentlichkeit zugänglich sind.993 Aufgrund der Komplexität dieses Vorhabens wurde in Ghana eine Übergangsfrist von zehn Jahren gesetzt, die allerdings seit 2016 abgelaufen ist.994 Ghana kommt mit der Maßgabe der barrierefreien Gestaltung des öffentlichen Raumes zwar der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 29 Abs. 6 Verfassung Ghana nach, kann diese Vorgaben in der Praxis allerdings 987 Prinzip XIV lit. b Verfassung Uganda. 988 Siehe Teil 3 B. II. Ein Recht auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda?. 989 Kapitel 6.5. Ghana Shared Growth and Development Agenda 2014 – 2017. 990 Kapitel 2.2.3.8, Art. 147 Second National Development Plan 2015/16 – 2019/20 Uganda. 991 Vgl. Asante/ Sasu (Fn. 735), S. 64. 992 Vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 4 (Fn. 506), Para. 8; Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Serbia (Fn. 519), Para. 57 f. 993 § 6 Persons with Disability Act Ghana; § 10 Persons with Disabilities Act Uganda. 994 Adjei-Amoako (Fn. 975), S. 870. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 200 kaum einhalten. Zahlreiche öffentlich zugängliche Gebäude sind weiterhin nicht barrierefrei, selbst wenn in diesen ausdrücklich Leistungen für Menschen mit Behinderungen angeboten werden.995 Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana und Uganda Der Zugang zu Programmen der Rentenversorgung ist ein zentrales Element sozialer Sicherung. Uganda und Ghana haben gänzlich unterschiedliche Instrumente entwickelt, um diesen sicherzustellen. Inwieweit Menschen mit Behinderungen jeweils bei der Konzeption berücksichtigt wurden, soll nachfolgend dargestellt werden. Aufgrund der Komplexität der jeweiligen Systeme erfolgt dies im Rahmen einer länderspezifischen Darstellung. Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana Programme der Rentenversorgung haben in Ghana eine lange Historie. Bereits im Jahre 1946 wurden mit dem CAP 30-Programm996 Pensionsansprüche für Offiziere im Staats- und Militärdienst geschaffen, die im weiteren Verlauf noch für andere Berufsgruppen geöffnet wurden.997 In den darauffolgenden Jahren wurden weitere Mechanismen, zum Beispiel 1991 der Social Security and National Insurance Trust,998 beschlossen, die neben dem CAP 30-Programm bis 2008 Rechtskraft besaßen. In jenem Jahr wurde das gesamte Rentensystem grundlegend reformiert. Mit dem Pension Act Ghana999 wurde ein Gesetz verabschiedet, das alle bisherigen Instrumente der Rentenversorgung zusammenfasste.1000 Ein Drei-Ebenen-System V. 1. 995 Vgl. ibid. Wie der Autor dieser Studie bei seinem Forschungsaufenthalt in Ghana im Februar 2015 feststellen konnte, sind beispielsweise selbst die Gebäude des National Council on Persons with Disability in Accra nur über Treppenstufen im Eingangsbereich zu erreichen und somit nicht barrierefrei gestaltet. 996 Der Name basiert auf dem Gesetz, durch welches das Programm eingeführt wurde, vgl. Government Pension Law 1946, Kapitel 30, Ghana. 997 Osei-Boateng (Fn. 835), S. 100. 998 Ibid.; Abebrese (Fn. 54), S. 6. 999 Pension Act 2008 (Pension Act Ghana), Gesetz Nr. 766, Ghana. 1000 Osei-Boateng (Fn. 835), S. 101; Kpessa (Fn. 65), S. 129. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 201 soll sicherstellen, dass nahezu alle Beschäftigten1001 des formellen Sektors einem Basisschutz erhalten (1. Ebene),1002 eine zusätzliche betriebliche Rentenversorgung in Anspruch nehmen können (2. Ebene)1003 und gleichzeitig auch die Arbeiter_innen des informellen Sektors durch freiwillige Pensionszahlungen abgesichert sind (3. Ebene).1004 Die 1. und 2. Ebene ist für alle Arbeitnehmer_innen des formellen Sektors verpflichtend und wird durch Beitragszahlungen in einen Fonds in Höhe von insgesamt 18,5 Prozent des Arbeitslohnes finanziert.1005 Der Arbeitnehmer_innenanteil beträgt 5,5 Prozent, der der Arbeitgeber_innen 13 Prozent.1006 Die 1. Ebene des neuen Rentensystems basiert auf dem Social Security and National Insurance Trust1007 und kann sowohl von Arbeitnehmer_innen als auch von Selbstständigen in Anspruch genommen werden.1008 Das System sieht unterschiedliche Voraussetzungen für die Gewährung von Rentenleistungen vor, bei deren Erfüllung allerdings auch die Auszahlungsmodalitäten unterschiedlich gestaltet sein können. Unter anderem besteht die Möglichkeit, einen Anspruch auf eine monatliche Rente zu erwerben, sobald das Alter von 55 Jahren erreicht wird1009 und der Anspruchsberechtigte mehr als 15 Jahre in den Fonds eingezahlt hat. Soweit diese Voraussetzungen nicht erfüllt werden, besteht lediglich ein An- 1001 Ausgenommen von der Altersversorgung durch den Pension Act Ghana sind lediglich Angehörige des Militärs, vgl. § 31 Pension Act Ghana. 1002 §§ 30 ff. Pension Act Ghana. 1003 §§ 95 ff. Pension Act Ghana. 1004 §§ 106 ff. Pension Act Ghana. 1005 § 13 Abs. 1, 2 Pension Act Ghana; 13,5 Prozent des monatlichen Arbeitslohnes werden für die 1. Ebene des neuen Rentensystems verwendet (vgl §§ 3 Abs. 3 lit. a, 63 Abs. 1 Pension Act Ghana), wobei 2,5 Prozent für den National Health Insurance Scheme vorgesehen sind, vgl. § 55 Abs. 3 Pension Act Ghana. Die weiteren 5 Prozent sind für die Finanzierung der 2. Ebene vorgesehen, §§ 3 Abs. 3 lit. b, 96 Abs. 1 Pension Act Ghana. 1006 § 3 Abs. 1, 2 Pension Act Ghana. 1007 Osei-Boateng (Fn. 835), S. 102. Die 1. Ebene wird auch von dem Social Security and National Insurance Trust verwaltet, vgl. § 32 Abs. 1 Pension Act Ghana. 1008 § 58 Abs. 1 Pension Act Ghana; vgl. Olivia Anku-Tsede/ Albert Amankwaa/ Aaron Amertowo: Managing pension funds in Ghana, An overview, Business and Management Research, 1/2014, S. 25–33, 27; Kpessa leitet hieraus ab, dass somit auch der informelle Sektor die Leistungen in Anspruch nehmen kann, vgl. Kpessa (Fn. 65), S. 129. 1009 § 60 Abs. 1 Pension Act Ghana. Die Altersversorgung von Menschen mit einem Alter über 55 Jahren ist auch verfassungsrechtlich vorgesehen, vgl. Art. 13 Verfassung Ghana. Eine Beschäftigung ist allerdings noch bis zur Erreichung eines Alters von 60 Jahren möglich. Ein Rentenalter von 55 Jahren ist somit nur freiwilliger Natur, vgl. § 70 Pension Act Ghana. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 202 spruch auf eine Einmalzahlung.1010 Diese Beschränkung gilt jedoch nicht, wenn eine Arbeitsunfähigkeit aufgrund einer langfristigen physischen oder psychischen Beeinträchtigung (im Gesetzestext wird die Beeinträchtigung als „permanent physical or mental disability“ bezeichnet) festgestellt wird.1011 Unter Vorlage eines medizinischen Gutachtens ist dem Mitglied eine monatliche Auszahlung zu gewähren, soweit dieses in den zurückliegenden 36 Monaten vor dem die Verletzung verursachendem Ereignis mindestens 12 Monate beschäftigt war.1012 Sollte der hierdurch entstehende Anspruch unter 50 Prozent des durchschnittlichen Lohnes der drei einkommensstärksten Jahre fallen,1013 soll der auszuzahlende Betrag auf Höhe einer Mindestgrenze aufgestockt werden.1014 Weitere Pensionsleistungen können als Hinterbliebenenrente ausgezahlt1015 oder durch Anweisung des zuständigen Ministeriums festgelegt werden.1016 Die 2. Ebene des Pension Act Ghana wird durch zertifizierte privatrechtlich organisierte Dienstleister verwaltet,1017 die im Falle einer Qualifizierung eine Einmalzahlung an den jeweilig Anspruchsberechtigten leisten. Dies ist dann der Fall, wenn, ähnlich den Voraussetzungen aus der 1. Ebene des Pension Act Ghana, beispielsweise ein_e Arbeitnehmer_in das Rentenalter erreicht, ein Nicht-Staatsangehöriger dauerhaft emigriert oder aufgrund einer physischen oder psychischen Beeinträchtigung als arbeitsunfähig („[…] permanent disability either of mind or body […]“) eingestuft wird.1018 Mit der 3. Ebene wurde erstmalig ein Instrument eingeführt, das vor allem auf den informellen Sektor und somit auf einen Großteil der ghanaischen Bevölkerung1019 abzielt.1020 Da auch Menschen mit Behinderungen 1010 § 72 Pension Act Ghana. 1011 § 71 Pension Act Ghana. 1012 § 71 Pension Act Ghana. 1013 § 77 Abs. 2 Pension Act Ghana. 1014 § 79 Pension Act Ghana. 1015 § 73 Pension Act Ghana. 1016 § 74 Pension Act Ghana. 1017 Anku-Tsede/ Amankwaa/ Amertowo (Fn. 1008), S. 28. Durch die teilweise Privatisierung der Altersversorgung wird ein nicht unerhebliches Risiko auf den potentiellen Anspruchsberechtigten übertragen. So gibt es beispielsweise für den Fall einer Insolvenz der Versicherungsgebers keine Auffangmechanismen, vgl. Kpessa (Fn. 65), S. 133. Die Anbieter werden durch einen Vorstand zugelassen, vgl. §§ 119 ff. Pension Act Ghana. 1018 § 101 Pension Act Ghana. 1019 Vgl. Abebrese (Fn. 54), S. 6. 1020 § 107 Abs. 1 Pension Act Ghana. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 203 in Ghana für gewöhnlich, wenn überhaupt, im informellen Arbeitsmarkt eine Beschäftigung finden, ist dieses Instrument in der Praxis von besonderer Bedeutung.1021 Das System wird ähnlich der 2. Ebene auch durch zertifizierte private Dienstleister verwaltet, jedoch können die potentiellen Kund_innen freiwillig entscheiden, ob sie dieses Instrument der Rentenversorgung in Anspruch nehmen wollen.1022 Es unterteilt sich in zwei unterschiedliche Möglichkeiten der Rentenversorgung. So besteht grundsätzlich die Option, zwischen einem Vorsorgeprogramm („provident fund scheme“) und einem persönlichen Pensionsprogramm („personal pension scheme“) zu wählen. Die jeweilige Eignung ist von den jeweiligen persönlichen Umständen abhängig. Das Vorsorgeprogramm wird durch die Einzahlung von Privatpersonen oder deren Arbeitgeber_innen finanziert und sieht im Falle der Qualifizierung die einmalige Auszahlung des angesparten Betrages vor.1023 Das persönliche Pensionsprogramm garantiert hingegen eine monatliche Auszahlung von Pensionsleistungen und kann sowohl zusätzlich von Leistungsempfänger_innen der 1. und 2. Ebene als auch von denjenigen in Anspruch genommen werden, die keinerlei Rentenansprüche besitzen.1024 Damit die Leistungen ausgezahlt werden können, muss ein_e Arbeitnehmer_in aus dem formellen Sektor zehn Jahre, ein_e Arbeitnehmer_in aus dem informellen Sektor fünf Jahre in das Rentenprogramm eingezahlt und schließlich das vorgesehene Rentenalter erreicht haben oder ein anderes Ereignis eine Auszahlung rechtfertigen.1025 Wie auch bei den bereits dargestellten anderen Ebenen kann die jeweilige Leistung auch dann erbracht werden, wenn durch ein medizinisches Gutachten die Arbeitsunfähigkeit infolge einer Beeinträchtigung („disability“) nachgewiesen wird.1026 Die gesetzlichen Vorschriften des Rentenversorgungssystems betreffen Menschen mit Behinderungen in Ghana nur dann ausdrücklich, wenn die- 1021 Tüschenbönner stellt diese These für dem gesamten afrikanischen Kontinent auf, vgl. Tüschenbönner (Fn. 565), S. 11; siehe auch Jill Hanass-Hancock/ Sophie Mitra: Livelihoods and disability: the complexities of work in the global south. In: Shaun Grech, Karen Soldatic (Hrsg.), Disability in the global south, The critical handbook, Cham, 2016, S. 133–150, 143. 1022 Vgl. §§ 107 ff. Pension Act Ghana. 1023 § 106 lit. a Pension Act Ghana. 1024 §§ 106 lit. b, 107 Abs. 1 Pension Act Ghana. 1025 § 106 lit. a Nr. 1 Pension Act Ghana. Sollte ein möglicher Leistungsempfänger_innen vor Gewährung der Auszahlung versterben, wird der Anspruch auf die persönlich Begünstigten übertragen, vgl. § 106 lit. a Nr. 2 Pension Act Ghana. 1026 § 110 Abs. 2 lit. c Pension Act Ghana. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 204 se infolge von physischen oder psychischen Beeinträchtigungen als arbeitsunfähig eingestuft werden und sie vorher in ausreichendem Maße in das Rentensystem eingezahlt haben. Im Vergleich zur altersbedingten Rente handelt es sich bei dem zu gewährenden Anspruch um einen insgesamt reduzierten Betrag, der auf der Grundlage der bisherigen Einzahlungen durch Arbeitnehmer_innen und/oder Arbeitgeber_innen berechnet wird und Nachteilsausgleiche sowie Mehrkosten aufgrund von Behinderungen vollständig unberücksichtigt lässt. Auch im Falle der Gewährung einer reinen Altersversorgung werden derartige Kostenpositionen nicht einbezogen. Ferner wurden keine Regelungen bezüglich der Barrierefreiheit zu den Leistungen des gesamten Rentensystems für Menschen mit Behinderungen getroffen. So ist zu beobachten, dass keine Vorschriften über die barrierefreie Gewährung von Leistungen erlassen wurden, sodass Menschen mit Behinderungen teilweise nur erschwert die Möglichkeit bekommen, sich über mögliche Leistungsansprüche zu informieren1027 oder aber keinen physischen Zugang zu den Leistungen erhalten.1028 Auch infolge der teilweise vorgenommenen Privatisierung des Rentensystems wäre es zwingend erforderlich, die privaten Träger der 2. und 3. Ebene des Rentensystems in die Pflicht zu nehmen und eine gesetzliche Grundlage im Hinblick auf eine unmittelbare Verpflichtung zur Gewährung barrierefreier Standards zu schaffen.1029 Dies würde insbesondere aufgrund der Tatsache, dass Menschen mit Behinderungen in der Regel im informellen Sektor beschäftigt sind und somit vor allem Rentenleistungen der 3. Ebene in Anspruch nehmen, eine erfolgreiche und praxisorientierte Umsetzung des Art. 28 Abs. 2 VN BRK zur Folge haben. Darüber hinaus ist festzustellen, dass es der Regierung Ghanas bisher nicht gelungen ist, ein System zu etablieren, das der Forderung des Fachausschusses nach einer beitragsunabhängigen Rentenversorgung entspricht und die Versorgung von Menschen mit Behinderungen ermöglicht, die in ihrem Leben keiner formalen Beschäftigung nachgehen konnten. Ob ein derartiges Vorgehen mittelfristig tatsächlich zu realisieren ist, ist auch angesichts der schwer vorhersehbaren wirtschaftlichen Entwicklung des Landes durchaus fraglich.1030 1027 Derartige Maßnahmen könnten beispielsweise die Herstellung von Informationsmaterialien für unterschiedliche Formen von Beeinträchtigungen umfassen. 1028 Zu berücksichtigen ist beispielsweise der physische Zugang zu Gebäuden, in denen Leistungen beantragt und ausgezahlt werden. 1029 Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, GC No. 2 (Fn. 263), Para. 13; Trenk-Hinterberger (Fn. 264), S. 133. 1030 Vgl. Kpessa (Fn. 65), S. 133. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 205 Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Uganda Das System der Rentenversorgung in Uganda blickt ebenfalls auf eine lange Geschichte zurück,1031 ist aber im Gegensatz zu Ghana von einer starken Fragmentierung geprägt.1032 Es gibt zahlreiche Gesetze, die jeweils für unterschiedliche Berufsgruppen verschiedene Leistungsformen vorsehen1033 und dennoch insgesamt nur einen geringen Anteil der Einwohner_innen Ugandas abdecken. Rund 95 Prozent der gesamten Bevölkerung hat derzeit keinen Zugang zu formellen Leistungsangeboten der Rentenversorgung,1034 wobei die Etablierung eines universalen Rentensystems für alle Bürger_innen inzwischen die politische Diskussion erreicht hat.1035 Neben den verschiedenen staatlich organisierten Programmen gibt es in zahlreichen Unternehmen oder öffentlich rechtlichen Einrichtungen, wie der Makerere University, noch privatrechtlich organisierte Programme, die allerdings nur einen sehr kleinen potentiellen Empfänger_innenkreis erreichen.1036 Um eine bessere Koordinierung des gesamten Rentensystems sicherzustellen, verabschiedete das Parlament 2011 den Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority Act.1037 Die Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority ist für die Zulassung, Koordinierung und Regulierung von Mechanismen der Rentenversorgung zuständig und soll sich an den Interessen der möglichen Kund_innen orientieren.1038 Sollte es zu rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen der Behörde und möglichen Anspruchsteller_innen kommen, so können diese vor einem extra eingesetzten Tri- 2. 1031 Erste Pensionsansprüche wurden bereits 1946 gesetzlich verankert, vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 52. 1032 Diese ist vergleichbar mit einer Vielzahl anderer anglophoner Länder in Subsahara-Afrika, vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 40. 1033 Ibid., S. 61. 1034 Margaret Angucia/ Mesharch Katusiimeh: The politics of promoting social protection in Uganda: A case of the cash transfer scheme for elderly people, Partnership for African Social & Governance Research Working Paper Nr. 9, Nairobi, 2015, S. 6. 1035 Grebe/ Mubiru (Fn. 58), S. 7. 1036 Economic and Social Council: Consideration of reports submitted by states parties under Articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic Social and Cultural Rights. Initial reports submitted by states parties due in 1990 - Uganda, E/C.12/UGA/1, 05.12.2013, Para. 81. 1037 Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority Act 2011 (Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority Act), Kapitel 15, Uganda. 1038 §§ 4 ff. Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority Act. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 206 bunal vorstellig werden, bevor ein gerichtliches Verfahren eingeleitet wird.1039 Das innerhalb der Bevölkerung wohl zumindest teilweise genutzte Instrument des ugandischen Rentensystems stellt der bereits 1985 eingesetzte National Social Security Fund1040 dar.1041 Durch diesen soll, mit Ausnahme der überwiegenden Mehrheit im öffentlichen Dienst,1042 den Beschäftigten im formellen Sektor die Möglichkeit zur Inanspruchnahme von Vorsorgeleistungen gegeben werden,1043 indem von den Arbeitnehmer_innen zwischen 16 und 55 Jahren1044 monatlich fünf Prozent und von der Arbeitgeber_innenseite zehn Prozent des monatlichen Lohnes in den Fonds eingezahlt werden.1045 Die gesamte Summe wird im Falle der Qualifizierung als Einmalzahlung an die Anspruchsberechtigten ausgegeben. Hierbei erhalten die Leistungsempfänger_innen neben dem eingezahlten Betrag in der Regel überdurchschnittlich hohe Zinsen.1046 Eine Auszahlung erfolgt, wenn das Rentenalter von 55 Jahren erreicht, ein Mitglied über 50 Jahre alt und seit einem Jahr arbeitslos ist, im Todesfall oder wenn jemand aufgrund einer Krankheit arbeitsunfähig geworden ist.1047 Der National Social Security Fund wird, obwohl dieser für alle Unternehmen mit mehr als fünf Mitarbeiter_innen verpflichtend ist,1048 in der Praxis nicht sehr häufig in Anspruch genommen, da viele Menschen nicht davon überzeugt sind, dass sie das Rentenalter von 55 Jahren erreichen werden.1049 Das System wird 1039 §§ 83 ff. Uganda Retirement Benefits Regulatory Authority Act. 1040 National Social Security Fund Act 1985 (National Social Security Fund Act Uganda), Kapitel 222, Uganda. 1041 Vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 64. 1042 Es besteht die Möglichkeit, dass durch ministeriellen Beschluss Berufsgruppen des öffentlichen Sektors ebenfalls die Leistungen des National Social Security Fund in Anspruch nehmen können, vgl. § 17 National Social Security Fund Act Uganda. Die ausgeschlossenen Berufsgruppen lassen sich dem ersten Anhang des National Social Security Fund Act Uganda entnehmen, vgl. § 8 National Social Security Fund Act Uganda. 1043 Kasente/ Asingwire/ Banugire/ Kyomuhendo (Fn. 57), S. 162. 1044 § 6 Abs. 1 National Social Security Fund Act Uganda. 1045 §§ 11 ff. National Social Security Fund Act Uganda. 1046 In 2012 wurden beispielsweise Zinsen in Höhe von 10 Prozent ausgezahlt. Diese lagen somit über der Inflationsrate von 9,23 Prozent, siehe Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 64. Die Zinsauszahlung geht zurück auf § 35 Abs. 1 National Social Security Fund Act Uganda. 1047 §§ 19 National Social Security Fund Act Uganda. 1048 Nahamya Karukuza (Fn. 340), S. 65 f.; Kasente/ Asingwire/ Banugire/ Kyomuhendo (Fn. 57), S. 162. 1049 Kasente/ Asingwire/ Banugire/ Kyomuhendo (Fn. 57), S. 169. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 207 in der Öffentlichkeit vor allem negativ wahrgenommen. So bestehen vor allem Zweifel bezüglich der Rückzahlungsmodalitäten, da die Regierung die Möglichkeit hat, die verfügbaren Mittel für Investitionen zu leihen und bereits zahlreiche Korruptionsfälle in Zusammenhang mit dem Fonds bekannt geworden sind.1050 Ferner wird kritisiert, dass durch die Gewährung von Einmalzahlungen keine nachhaltige Absicherung der Arbeitnehmer_innen erreicht werden kann.1051 Darüber hinaus sind die Arbeitnehmer_innen des privatwirtschaftlichen Sektors für den Fall der Arbeitsunfähigkeit infolge einer Verletzung durch den Workers Compensation Act abgesichert.1052 Auch Angestellte des öffentlichen Dienstes sollen durch unterschiedliche Mechanismen eine umfangreiche Rentenversorgung erhalten, die auch verfassungsrechtlich garantiert ist. So ist der Staat gemäß Art. 254 Verfassung Uganda zur Gewährung von Rentenleistungen für die sogenannten „public officer“ verpflichtet. Die Höhe der auszuzahlenden Summe ist regelmäßig einer Überprüfung zu unterziehen. Bereits 1946 wurde der Pension Act Uganda1053 verabschiedet, der mit dem Public Service Pension Scheme ein Programm enthält, welches diese verfassungsrechtliche Vorgabe umsetzt. Nahezu alle Mitarbeiter_innen des öffentlichen Dienstes, wie zum Beispiel Lehrer_innen und Polizist_innen, haben nach Erreichung des Rentenalters von 60 Jahren1054 einen Anspruch auf Gewährung einer Einmalzahlung sowie einer monatlich ausgezahlten Pension. Dieses steuerfinanzierte Modell richtet sich nach der genauen Beschäftigungsdauer der Anspruchsberechtigten. Als Grundlage dient ein Faktor von 0,2 Prozent des monatlichen Durchschnittseinkommens, der sich pro Monat linear erhöht, sodass der Rentenanspruch jährlich um 2,4 Prozent ansteigen kann.1055 Der monatlich ausgezahlte Betrag darf jedoch insgesamt 87 Prozent des monatlichen 1050 Vgl. § 31 National Social Security Fund Act Uganda; vgl. Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 40 f.; Barya (Fn. 60), S. 21. 1051 Probleme ergeben sich durch die Einmalzahlung auch in der Praxis, vgl. John- Jean Barya: Social security and social protection in the East African community, Kampala, Oxford, 2011, S. 37; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 65; Angucia/ Katusiimeh (Fn. 1034), S. 6; Nahamya Karukuza (Fn. 340), S. 65 f. 1052 Siehe hierzu Teil 3 C. II. 2. Der Zugang zu Leistungen des Arbeitnehmer_innenschutzes für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 1053 Pension Act 1946 (Pension Act Uganda), Kapitel 286, Uganda. 1054 § 12 Abs. 1 Pension Act Uganda. 1055 Vgl. § 4 Pensions Regulations Uganda; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 61; Beispiel: Nach einer Beschäftigungsdauer von mindestens drei Jahren besteht ein Rentenanspruch auf 6,2 Prozent des durchschnittlichen monatlichen Einkommens. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 208 Durchschnittseinkommens nicht übersteigen.1056 Darüber hinaus gibt es für die Mitarbeiter_innen in den Regionalbehörden noch weitere Sonderregelungen (geregelt im Local Government Act Uganda1057), die sich allerdings stark am Public Service Pension Scheme orientieren.1058 Andere Mechanismen der Rentenversorgung sind schließlich abhängig von der genauen Profession innerhalb des öffentlichen Dienstes. So wurde unter anderem 2007 der Parliamentary Pensions Act Uganda1059 verabschiedet, der eine monatliche Auszahlung vorsieht, wenn ein Parlamentsmitglied1060 das Alter von 45 Jahren überschritten hat und mindestens fünf Jahre Mitglied des Parlamentes war.1061 Daneben gibt es noch eine steuerfinanzierte Altersversorgung für Militärangehörige (geregelt im Armed Forces Pension Act Uganda1062), die einen Anspruch auf Auszahlung von monatlichen Leistungen sowie die Gewährung einer Einmalzahlung beinhaltet, sobald die leistungsbegründenden Umstände, wie das Erreichen des Rentenalters, erfüllt sind. Für die Mehrheit der ugandischen Bürger_innen gibt es neben diesen ausschließlich dem formellen Sektor vorbehaltenen Leistungen bisher kein umfangreiches Instrument zur Gewährung einer Rentenversorgung. Vielversprechend sind allerdings die Bemühungen zur vollständigen Implementierung eines Senior Citizen Grant.1063 Dieses Pilotprojekt wurde 2010 im Rahmen des Expanding Social Protection Programme erstmalig umgesetzt1064 und, im Unterschied zum damals ebenfalls als Pilotprojekt geplan- 1056 § 13 Pension Act Uganda. 1057 Local Government Act 1997 (Local Government Act Uganda), Kapitel 243, Uganda. 1058 Dies ergibt sich nicht zuletzt aus § 61 Abs. 2 Nr. 2 Local Government Act Uganda. 1059 Parliamentary Pensions Act 2007 (Parliamentary Pensions Act Uganda), Kapitel 6, Uganda. 1060 Gemeint sind hier die gewählten Parlamentsmitglieder sowie die Mitarbeiter_innen des Parlaments, vgl. § 3 Parliamentary Pensions Act Uganda. 1061 § 12 Abs. 1 Parliamentary Pensions Act Uganda. 1062 Armed Forces Pension Act 2000 (Armed Forces Pension Act Uganda), Kapitel 295, Uganda. 1063 Der Präsident hat inzwischen die Umsetzung im gesamten Staatsgebiet angekündigt, vgl. Hickey/ Bukenya (Fn. 847), S. 13. 1064 Ibid., S. 9; The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://w ww.socialprotection.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=false, S. 9, zuletzt geprüft am 28.05.2018. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 209 ten Vulnerable Family Grant,1065 innerhalb der Landesgrenzen inzwischen deutlich ausgeweitet.1066 Durch Parlamentsbeschluss ging es im November 2018 in die zweite Porgrammphase über.1067 Der Senior Citizen Grant soll schließlich bis 2021 in insgesamt 135 Distrikten Ugandas verfügbar sein.1068 Dieses Instrument ist Teil der nationalen Strategie zur Armutsreduzierung und zielt in diesem Rahmen vor allem auf die universale und konsequente Bekämpfung von Altersarmut ab.1069 Um die Leistungen in Anspruch nehmen zu können, erfordert es angesichts der Finanzierung durch Steuern und internationale Geber1070 keiner vorausgehenden Beitragszahlungen. Während in der ersten Pilotphase der Senior Citizen Grant in Höhe von etwa 6 US Dollar1071 an die Bewohner_innen ausgewählter Distrikte mit einem Alter von mindestens 60 beziehungsweise 65 Jahren in digitaler Form durch den Mobilfunkanbieter MTN1072 ausgezahlt wurde,1073 sollen in der zweiten Phase zunächst nur alle Bewohner_innen im 1065 Der Vulnerable Family Grant wurde inzwischen eingestellt, vgl. Teil 3 C. II. 1. Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 1066 Zu der Auswahl der Distrikte in denen das Pilotprojekt gestartet wurde, The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotectio n.go.ug/?mdocs-fi le=3041&mdocs-url=false, S. 10, zuletzt geprüft am 28.05.2018. 1067 DAI, Uganda – Expanding Social Protection II (ESP II), https://www.dai.com/ our-work/projects/uganda-expanding-social-protection-ii-esp-ii, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 1068 Ursprünglich sollte der Senior Citizen Grant im Rahmen der Testphase in 55 Distrikten verfügbar sein, vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 97), S. 50. Der Regierung war es bereits 2019 gelungen das Programm in insgesamt 61 Distrikten umzusetzen, siehe: DAI, Uganda – Expanding Social Protection II (ESP II), https://www.dai.com/our-work/projects/ uganda-expanding-social-protection-ii-esp-ii, zuletzt geprüft am 29.03.2020. 1069 Vgl. Namuddu/ Barrett/ Wandera/ Okillan/ Kasaija (Fn. 859), S. 2. 1070 The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.social protection.go.ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=false, S. 9, zuletzt geprüft am 28.05.2018. 1071 Die Summe entsprach in etwa 20 Prozent des notwendigen Mindesteinkommens in Uganda, vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 855). 1072 Merttens/ Sindou/ Lipcan/ Pellerano/ Nici/ Ssewanyana/ Neema/ Attah/ Otulana/ Heale/ Garbarino (Fn. 851), S. 3. 1073 Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 855); The Republic of Uganda/ Expanding Social Protection: Social protection and Uganda, Role in development efforts and current initiatives, http://www.socialprotection.go. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 210 Alter von mindestens 80 Jahren von Auszahlungen in Höhe von etwa 8 US Dollar profitieren.1074 Die Altersgrenzen sollen allerdings schrittweise angepasst werden, sodass langfristig wieder diejenigen der ersten Pilotphase gelten sollen.1075 Die konkreten Auszahlungsmodalitäten können dabei von den jeweiligen Distrikten festgelegt werden. Im Rahmen der praktischen Implementierung ist aber vor allem die Feststellung des Alters der möglichen Leistungsberechtigten herausfordernd, da Geburtszertifikate häufig fehlen oder nicht vorgelegt werden können.1076 Die Programme der Rentenversorgung in Uganda sind aufgrund ihrer starken Fragmentierung durchaus komplex und schaffen nur bedingt Voraussetzungen, die eine Rentenabsicherung der Bevölkerung sicherstellt. Insbesondere vulnerable Gruppen werden, wie anhand der fehlenden Nichtdiskriminierungsgrundsätze und sonstiger Maßnahmen zur Gewährleistung von individuellen Bedarfen deutlich wird, in der derzeitigen Gesetzeslage nahezu gar nicht miteinbezogen. Leistungen, die infolge von körperlichen oder psychischen Beeinträchtigungen gewährt werden, sind abhängig von der Arbeitsfähigkeit des jeweiligen Anspruchstellers und werden bei einer möglichen kürzeren Beschäftigungsdauer jeweils anteilig reduziert. Positiv hervorzuheben ist hingegen die Etablierung des Senior Citizen Grant, von dem, in Anbetracht der hohen Anzahl an Alten mit körperlichen oder seelischen Beeinträchtigungen,1077 auch ein nicht unerheblicher Teil an Menschen mit Behinderungen profitiert. Wie auch in Ghana sehen die weiteren gesetzlichen Regelungen keine Berücksichtigung von Menschen mit Behinderungen ausdrücklich vor, sodass insbesondere Themen wie die Barrierefreiheit und Mehrkosten aufgrund von Behinderungen nicht aufgegriffen werden. ug/?mdocs-file=3041&mdocs-url=false, S. 10 f., zuletzt geprüft am 28.05.2018. Zum Zeitplan der Erfassung der weiteren Distrikte siehe Mukasa (Fn. 860), S. 3 f. 1074 Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Grant Amount, https://socialprotection.go.ug/grant-amount/, zuletzt gepürft am 24.05.2020. 1075 Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Social Protection Programme, https://socialprotection.go.ug, zuletzt gepürft am 24.05.2020. 1076 Vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 855). 1077 Dass das Programm insbesondere auch Menschen mit Behinderungen betrifft, wurde im Rahmen einer Datenerhebung durch die ugandische Regierung deutlich. Dort wurde festgestellt, dass 58,7 Prozent der befragten Anspruchsberechtigten irgendeine Form von Behinderung haben, vgl. Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda: Senior Citizens Grant Disability Assessment Survey, Kampala, 2018, S. 17. C. Konkrete Umsetzung auf nationalrechtlicher Ebene 211 Fazit Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana und Uganda So unterschiedlich die Systeme der Rentenversorgung in Ghana und Uganda auch sind, so deutlich sind auch die Überschneidungen der vorhanden Mängel bei der Berücksichtigung der Menschen mit Behinderungen. Weder Ghana noch Uganda haben Maßnahmen gesetzlich verankert, die eine vollständig barrierefreie Gewährung von Rentenleistungen sicherstellen, was eine erhebliche Benachteiligung dieser Zielgruppe zur Folge hat. Ohne Barrierefreiheit werden Menschen mit Behinderungen häufig faktisch von Leistungen ausgeschlossen, auch wenn ein universaler Anspruch auf diese besteht.1078 Darüber hinaus eint die beiden Länder, dass ein möglicher Mehrbedarf von Menschen mit Behinderungen im Rahmen der Berechnung einer möglichen Rentenversorgung unberücksichtigt bleibt. Eine derartige Aufstockung der jeweiligen Grundrente stellt jedoch ein wichtiges Element dar, um den höheren Lebenshaltungskosten von Menschen mit Behinderungen gerecht werden und so die Ziele der VN BRK, wie die uneingeschränkte gesellschaftliche Partizipation, gewähren zu können.1079 Ob die Leistungen der Rentenversorgung letztendlich überhaupt die Menschen mit Behinderungen erreichen, erscheint zudem durchaus fraglich. Da Menschen mit Behinderungen, wenn überhaupt, in der Regel dem informellen Sektor angehören und die vorgesehenen Leistungen der Rentenversorgung primär auf den formellen Sektor zugeschnitten sind, scheidet eine Berücksichtigung angesichts der generellen Ausrichtung der Rentensysteme bereits aus.1080 Darüber hinaus bestehen Zweifel, ob die Leistungen der Rentenversorgung letztlich überhaupt auf die Realitäten vor Ort zugeschnitten sind. Insbesondere im Rahmen der Altersversorgung sehen sich Menschen mit Behinderungen mit der durchaus hohen 3. 1078 Ziv sieht in Art. 28 Abs. 2 VN BRK ein Zugangsrecht, das vor allem auf den Abbau von Barrieren gerichtet ist, Ziv (Fn. 21), S. 379. Sie greift somit einen Gedanken des Sozialausschusses auf, der die Notwendigkeit der Berücksichtigung besonderer Maßnahmen zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen anerkannte, vgl. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, GC No. 5 (Fn. 95), Para. 9. Laut Abbay können neutral formulierte Gesetze sogar diskriminierende Wirkung besitzen, vgl. Abbay (Fn. 9), S. 67. Degener sieht hingegen die Notwendigkeit einer Unterscheidung von positiven und diskriminierenden Maßnahmen, vgl. Degener (Fn. 4), S. 915. 1079 Vgl. Ziv (Fn. 21), S. 375 f. 1080 Die Nichtberücksichtigung des informellen Sektors stellt ein generelles Problem sozialer Sicherung auf dem afrikanischen Kontinent dar, vgl. Devereux/ Getu (Fn. 849), S. 1; Nahamya Karukuza (Fn. 340), S. 4. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 212 Wahrscheinlichkeit konfrontiert, dass sie Leistungen niemals erhalten, da sie aufgrund der schlechten Gesundheitsversorgung und der überdurchschnittlichen Gefahr von Armut das vorgesehene Renteneintrittsalter nicht erreichen.1081 Zusammenfassung zur Umsetzung des Rechts auf soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda im Lichte von Art. 28 Abs. 2 VN BRK Sowohl Ghana als auch Uganda haben inzwischen mehrere Mechanismen entwickelt, die die effektive Implementierung des Menschenrechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen sicherstellen sollen. Die beiden Länder bauen derzeit die erforderliche Infrastruktur für die Umsetzung eines nachhaltigen Systems der sozialen Sicherung auf. Durch zahlreiche Pilotprojekte konnten die Regierungen in den vergangenen Jahren erste Erfahrungswerte sammeln und untersuchen, welche individuell orientierten Formen der sozialen Sicherung, die aufgrund der Abkehr von familiären Auffangmechanismen erforderlich wurden, sich schließlich innerhalb der vorhandenen staatlichen Strukturen umsetzen lassen. Einige der im Rahmen dieser Ausarbeitung vorgestellten Instrumente lassen sich unter Umständen auch innerhalb der sozialen Sicherungssysteme anderer Länder nutzen. Inwieweit zunächst aber die zwei hier dargestellten Systeme voneinander profitieren können, soll an dieser Stelle anhand eines Vergleichs der bisher implementierten Programme zusammengefasst werden. Insgesamt gilt für beide Staaten, dass die mangelhafte Implementierung der völkerrechtlichen Pflichten auch im Bereich der sozialen Sicherung eines der Kernprobleme darstellt. So sind Maßnahmen der sozialen Sicherung, zum Beispiel aus dem Persons with Disabilities Act Uganda1082 und dem Persons with Disability Act Ghana1083, zwar normativ verankert und schaffen einen subjektiven Rechtsanspruch, können jedoch infolge der fehlenden Umsetzungsakte in den Staaten praktisch nicht angewandt wer- D. 1081 Vgl. Kpessa (Fn. 65), S. 133; Shakespeare (Fn. 176), S. 130; Ministry of Gender, Labour and Social Development Uganda (Fn. 855). 1082 Beispielsweise §§ 7 Abs. 1, 8 Persons with Disability Act Uganda; hierzu Teil 3 C. Konkrete Umsetzung sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen auf nationalrechtlicher Ebene. 1083 Beispielsweise § 31 Persons with Disability Act Ghana; siehe Teil 3 C. Konkrete Umsetzung sozialer Sicherung für Menschen mit Behinderungen auf nationalrechtlicher Ebene. D. Zusammenfassung 213 den.1084 Des Weiteren leiden bereits etablierte Programme der sozialen Sicherung in der Praxis häufig unter schwerwiegenden Defiziten, die zum Beispiel durch fehlende finanzielle Mittel und strukturelle Schwächen hervorgerufen werden. Potentielle Leistungsempfänger_innen berichteten etwa über unregelmäßige Zahlungen.1085 Im Rahmen der in dieser Arbeit vorgenommenen Analyse der nationalrechtlichen Implementierung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen haben sich insgesamt drei Kernprobleme herauskristallisiert, für deren Bewältigung sich teilweise Elemente aus der jeweils anderen Rechtsordnung anbieten. Hierbei handelt es sich um die Nichtdiskriminierung und Gleichheit von Menschen mit Behinderungen, die Barrierefreiheit und den Zugang für den informellen Sektor. Nichtdiskriminierung und Gleichheit von Menschen mit Behinderungen Sowohl in Uganda als auch in Ghana leiden Menschen mit Behinderungen unter erheblicher Diskriminierung und werden im Rahmen von Maßnahmen und Programmen der sozialen Sicherung häufig nur unzureichend berücksichtigt. Es obliegt den Gesetzgebern sicherzustellen, dass auch diese Bevölkerungsgruppe durch den Erhalt von Leistungen der sozialen Sicherung in die Lage zur gesellschaftlichen Teilhabe versetzt wird. Vor allem aufgrund der intersektionalen Diskriminierung von in Armut lebenden Menschen mit Behinderungen ist es erforderlich, dass die gesetzgebenden Organe einen diskriminierungsfreien Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherung gewährleisten. Sowohl die Rechtsordnung in Ghana als auch die in Uganda enthält zwar eine allgemein geltende Vorschrift zur Sicherstellung der Nichtdiskriminierung vulnerabler Gruppen, konkretisiert derartige Maßgaben allerdings nicht im Hinblick auf das Recht auf soziale Sicherung, was aufgrund der fehlenden normativen Verankerung eines derartigen universalen Rechts in der nationalen Rechtsordnung auch nicht weiter verwundert. Eine Ausnahme hiervon ist lediglich bei dem Element des Zugangs zur Gesundheitsversorgung zu erkennen, der sowohl in Gha- 1084 In Ghana ist beispielsweise die Verabschiedung von Legal Instruments erforderlich, vgl. Voice Ghana (Fn. 641), S. 9; Bukuluki/ Mubiru (Fn. 18), S. 71 f. 1085 Vgl. Norman (Fn. 16), S. 22 f.; Merttens/ Sindou/ Lipcan/ Pellerano/ Nici/ Ssewanyana/ Neema/ Attah/ Otulana/ Heale/ Garbarino (Fn. 851), S. 29; siehe beispielsweise Teil 3 C. II. 1. Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 214 na als auch in Uganda diskriminierungsfrei für Menschen mit Behinderungen gewährleistet werden muss.1086 Des Weiteren muss in Anbetracht des materiellen Gleichheitsbegriffs auch über die Schaffung gleicher Grundvoraussetzungen für Menschen mit Behinderungen diskutiert werden, die die gesellschaftliche Teilhabe und gleiche Partizipation sicherstellen sollen. Auch infolge bestehender Hindernisse sind behinderte Menschen häufig auf Hilfsmittel, Assistenzoder sonstige Dienstleistungen angewiesen und haben somit einen finanziellen Mehrbedarf. Insbesondere im Bereich der Armutsreduzierung kann es somit nur unter Berücksichtigung dieser finanziellen Erfordernisse gelingen, Menschen mit Behinderungen aus der Armut zu führen und eine anhaltende Ungleichbehandlung zu verhindern. Sowohl Ghana als auch Uganda haben diesen Mehrbedarf in nur äußerst unzureichendem Maße aufgegriffen. Lediglich Ghana konnte hier mit dem Disability Fund einen Mechanismus schaffen,1087 der dazu dienen soll, Mehrkosten für Menschen mit Behinderungen aufzufangen. Aufgrund des breiten persönlichen und sachlichen Anwendungsbereiches dieses Instruments und der deutlichen Unterfinanzierung ist die praktische Bedeutung jedoch verschwindend gering. Barrierefreiheit Als zentraler Grundsatz der VN BRK stellt die Barrierefreiheit ein wichtiges Element zur konventionskonformen Umsetzung eines Rechts auf soziale Sicherung dar. Hierbei sollten unterschiedliche Ebenen Berücksichtigung finden, die für eine erfolgreiche Implementierung von Bedeutung sein können. So müssen sowohl die Informationen bezüglich der Modalitäten zur Inanspruchnahme von Leistungen der sozialen Sicherung als auch die Leistungen an sich derartig gestaltet sein, dass sie für Menschen mit Behinderungen zugänglich sind.1088 Insbesondere die Versorgung mit barrierefreien Informationen stellt eine wichtige Voraussetzung dafür dar, dass überlebensnotwendige Leis- 1086 Siehe Teil 3 C. II. 3. Der Zugang zu Leistungen der Gesundheitsversorgung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 1087 Siehe Teil 3 C. III. Staatliche Förderung bei behinderungsbedingten Aufwendungen in Ghana und Uganda. 1088 Die Schaffung barrierefreier Strukturen im Bereich der sozialen Sicherung ist inzwischen auch eine zentrale politische Forderung, vgl. International Labour Organizsation/ Global Action on Disability Network (Fn. 35), S. 8. D. Zusammenfassung 215 tungen überhaupt in Anspruch genommen werden können. Dies gilt vor allem dann, wenn diese eigenständig beantragt werden müssen. Hierbei sehen sich Menschen mit Behinderungen insbesondere in Entwicklungsländern jedoch häufig mit erheblichen Schwierigkeiten konfrontiert, da sie regelmäßig keinen Zugriff auf Assistenzen oder andere Hilfsmittel haben und somit auf die Unterstützung durch Familienangehörige angewiesen sind. Wird diese nicht gewährt, besteht eine nicht unerhebliche Gefahr für die Betroffenen, in eine Armutsspirale zu geraten. Um einen solchen Zustand zu vermeiden, ist es notwendig, barrierefreie Informationen für die Betroffenen zu gestalten und somit den Zugang zu entsprechenden staatlichen Leistungen sicherzustellen. Ghana und Uganda versuchen, insbesondere im öffentlichen Sektor Maßnahmen zu implementieren, die vor allem auf Möglichkeiten der Informationsbeschaffung von Menschen mit Behinderungen abzielen. So soll beispielsweise das medizinische Personal in Ghana in der Gebärdensprache fortgebildet werden. In Uganda sollen in allen staatlichen Einrichtungen Gebärdendolmetscher eingesetzt werden.1089 Einen weiteren Schwerpunkt bildet der physische und barrierefreie Zugang zu Sozialleistungen. Barrierefreie Gebäude oder lange Wege zu den Leistungsträgern können für Menschen mit Behinderungen bereits ein Ausschlusskriterium sein, um Leistungen der sozialen Sicherung in Anspruch nehmen zu können. Zwar sind Regelungen bezüglich der Barrierefreiheit von öffentlich zugänglichen Gebäuden in beiden Ländern vorhanden,1090 allerdings ist in diesem Bereich eine mangelhafte Umsetzung im besonderen Maße festzustellen,1091 sodass Menschen mit Behinderungen ohne angemessene Vorkehrungen häufig nicht die Gelegenheit zur Wahrnehmung ihres Rechts auf soziale Sicherung erhalten. Uganda hat zuletzt im Rahmen des Expanding Social Protection Programme mit der Nutzung von MTN Mobile Money erfolgreich ein Instrument zum Transfer von finanziellen Mitteln etabliert, das auch von Menschen in ländlichen Regionen genutzt werden kann. Derartige Auszahlungsmodalitäten sind nicht nur innovativ, sondern greifen auch die zunehmende Etablierung einer Parallelwährung innerhalb Ugandas auf, die sich immer mehr auch in an- 1089 Siehe Teil 3 C. II. 3. lit. a) Allgemeine Gesundheitsversorgung von Menschen mit Behinderungen. 1090 §§ 19 – 24 Persons with Disabilities Act Uganda; §§ 6 ff. Persons with Disability Act Ghana. 1091 Siehe Teil 3 A. IV. Gesetze für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 216 deren afrikanischen Ländern durchsetzt und insbesondere im Hinblick auf den Gesichtspunkt der Barrierefreiheit eine deutliche Verbesserung für die Betroffenen darstellt. Soziale Sicherung für den informellen Sektor Soziale Sicherung ist traditionell vor allem dem formellen Sektor zuzuordnen und sollte ursprünglich der Absicherung im Falle der Arbeitsunfähigkeit von Arbeiternehmer_innen dienen. In diesem Rahmen haben Menschen mit Behinderungen häufig einen Anspruch auf Leistung, wenn eine körperliche Beeinträchtigung im Rahmen der Beschäftigung entstanden ist. Wie in der Mehrzahl der Entwicklungsländer1092 ist auch in Ghana und in Uganda ein Großteil der Arbeiternehmer_innen, auch solche mit Behinderungen, im informellen Sektor beschäftigt und wird somit häufig von Leistungen der sozialen Sicherung, wie der Rentenversorgung, ausgeschlossen. Der Fachausschuss hat diese Problematik im Rahmen von mehreren Staatenberichtsverfahren angesprochen und verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten der VN BRK derartige Leistungen auch für den informellen Sektor anbieten müssen.1093 So soll verhindert werden, dass Menschen mit Behinderungen, die beispielsweise aufgrund anhaltender Stigmatisierungen kaum Zugang zum formellen Arbeitsmarkt haben,1094 von der sozialen Sicherung ausgeschlossen sind. Sowohl in Ghana als auch in Uganda wurden erste Modelle der sozialen Sicherung implementiert, die bisher allerdings von der Mehrheit der Bevölkerung nicht genutzt werden.1095 In Ghana können Menschen aus dem informellen Sektor Leistungen der Rentenversorgung auf freiwilliger Basis in Anspruch nehmen.1096 Darüber 1092 Vgl. Devereux/ Getu (Fn. 849), S. 3; Osei-Boateng (Fn. 835), S. 106; Hanass-Hancock/ Mitra (Fn. 1021), S. 143. 1093 Beispielsweise Committee on the Rights of Persons with Disabilities, CO Thailand (Fn. 485), Para. 57 f. 1094 Beispielsweise Norman (Fn. 16), S. 28; siehe hierzu Teil 3 A. I. Einordnung in den sozio-kulturellen Zusammenhang: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 1095 Zu den Programmen der Armutsreduzierung siehe Teil 3 C. II. 1. Der Zugang zu Leistungen der Armutsreduzierung für Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda. 1096 Zum 3-Ebenen-Rentensystem in Ghana siehe Teil 3 C. V. 1. Leistungen und Programme der Rentenversorgung in Ghana. D. Zusammenfassung 217 hinaus soll es dort mit dem LEAP-Programm gelingen, die in Armut lebenden Menschen zu erreichen und diesen im Rahmen eines cash transfer- Systems zumindest einen geringen Beitrag zur Erhaltung der Lebensgrundlage zur Verfügung zu stellen. Wie auch der Senior Citizen Grant in Uganda ist dieses Programm allerdings ein politisches, auf dessen Inanspruchnahme kein Rechtsanspruch besteht. Teil 3: Menschen mit Behinderungen in Ghana und Uganda 218 Schlussbetrachtung Wie eingangs ausgeführt, kann die soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen einen wichtigen Grundpfeiler im Hinblick auf die Inanspruchnahme von Menschenrechten darstellen. Im Rahmen des twin-track approach sind die Mitgliedstaaten der VN BRK verpflichtet, unterschiedliche Maßnahmen zu entwickeln, die zum einen auf das mainstreaming von Behinderung im Sektor der sozialen Sicherung und zum anderen auf behinderungsspezifische Leistungen unter Berücksichtigung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes gerichtet sind. Um konkrete Handlungsempfehlungen anbieten zu können, wurde durch Art. 28 Abs. 2 VN BRK das Recht auf soziale Sicherung konkretisiert und lässt nun die Ableitung bestimmter Handlungsvorgaben zur Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtung zu. Diese Präzisierung erleichtert nicht zuletzt auch die Justiziabilität dieses menschenrechtlichen Anspruchs deutlich. Die Mitgliedstaaten der VN BRK müssen sich nunmehr an einem umfangreichen Maßnahmenkatalog messen lassen und für dessen unmittelbare Umsetzung einstehen. Wie im Rahmen dieser Analyse deutlich wurde, zielen die in Art. 28 Abs. 2 VN BRK vorgesehenen Maßnahmen vor allem auf die Schaffung gleicher Bedingungen für Menschen mit Behinderungen und die Etablierung einer inklusiven Gesellschaft ab. Insbesondere in vielen Entwicklungsländern ist es vor allem diese Personengruppe, die benachteiligt wird und faktisch nur wenige Möglichkeiten hat, der Armut zu entkommen. Durch die Gewährung von finanziellen Mitteln oder aber Dienstleistungen und Waren sollen Voraussetzungen geschaffen werden, die einen angemessenen Lebensstandard dieser Bevölkerungsgruppe sicherstellen. Weder Ghana noch Uganda ist es bisher gelungen, den sich aus dem umfangreichen Anforderungskatalog des Art. 28 Abs. 2 VN BRK ergebenden Notwendigkeiten gerecht zu werden und die dort bestimmten Maßnahmen umzusetzen. Beide Staaten haben zwar konkrete Anknüpfungspunkte für eine erfolgreiche Implementierung des Rechts auf soziale Sicherung für Menschen mit Behinderungen in den nationalen Rechtsordnungen etabliert, berücksichtigen allerdings, auch nicht zuletzt aufgrund der erheblichen Fragmentierung der sozialer Sicherungssysteme, lediglich einzelne Elemente dieses sehr weitgefächerten Rechts konkret. Insgesamt gilt es somit festzustellen, dass es in beiden Ländern derzeit an einem ausreichenden rechtlichen Rahmen für die nachhaltige Gewährung sozialer Si- 219 cherung fehlt, subjektive Ansprüche speziell für Menschen mit Behinderungen nur teilweise bestehen und häufig die individuelle Lebenssituation besonders vulnerabler Gruppen unzureichend miteinbezogen wird. Es bleibt abzuwarten, ob und inwieweit Ghana und Uganda zukünftig Gesetzesreformen umsetzen werden, um der völkerrechtlichen Verpflichtung aus Art. 28 Abs. 2 VN BRK nachzukommen und das Recht auf soziale Sicherung von Menschen mit Behinderungen effektiv zu gewährleisten. Schlussbetrachtung 220 Literaturverzeichnis Abbay, Futsum (2013): An assessment of the legal securities and uncertainties of persons with disabilities in Eritrea. East African Journal of Peace and Human Rights, Vol. 19 (1), S. 50–73. Abbay, Futsum (2013): Disability rights in Africa: Towards a citizenship approach, Saarbrücken. Abbey, Charles/ Odonker, Elsie/ Boateng, David (2014): A beneficiary assessment of Ghana‘s cash transfer programme (LEAP) in May 2014. African Development Program Ghana, Accra. Abdulai, Abdul-Gafaru/ Abubakari, Abdul-Bassit/ Martey, Jude (2019): Is social protection in Ghana a right?, Development in Practice, Vol. 29 (8), S. 1064–1074. 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Abstract

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Zusammenfassung

Disability may increase the risk of poverty; poverty may increase the risk of disability’. Die Durchbrechung dieses Kreislaufes stellt für die Staatengemeinschaft eine große Herausforderung dar, insbesondere jedoch für die Länder des globalen Südens. Als jüngstes Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen konkretisiert die VN Behindertenrechtskonvention auch das Recht auf soziale Sicherung. Diese Studie beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit sich aus den konkreten Umsetzungspflichten ein menschenrechtsbasierter Ansatz ableiten lässt, der durch Bedarfsorientierung und Barrierefreiheit geprägt ist. Des Weiteren wird ein Blick auf die Implementierungsbemühungen in Subsahara-Afrika geworfen. Hierbei wird aufgezeigt, wie es in den Beispielländern Uganda und Ghana teilweise gelungen ist, innovative Konzepte zu entwickeln, die die Realitäten des Lebens von Menschen mit Behinderungen vor Ort abbilden und gleichzeitig die Umsetzung völkerrechtlicher Pflichten ermöglichen.

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Abstract

‘Disability may increase the risk of poverty, and poverty may increase the risk of disability.’ Breaking this cycle is a major challenge for the international community, especially the countries of the Global South. As the most recent human rights treaty of the United Nations, the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities also specifies the right to social protection. This study deals with the question of to what extent a human rights-based approach characterised by need orientation and accessibility can be derived from specific state obligations. In addition, it examines the efforts to implement such an approach in Sub-Saharan Africa. In this context, the study shows that it has been possible to both develop innovative concepts that consider the realities of the lives of local people with disabilities in Uganda and Ghana and, at the same time, to ensure the implementation of international human rights law in those two countries.

Zusammenfassung

Disability may increase the risk of poverty; poverty may increase the risk of disability’. Die Durchbrechung dieses Kreislaufes stellt für die Staatengemeinschaft eine große Herausforderung dar, insbesondere jedoch für die Länder des globalen Südens. Als jüngstes Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen konkretisiert die VN Behindertenrechtskonvention auch das Recht auf soziale Sicherung. Diese Studie beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit sich aus den konkreten Umsetzungspflichten ein menschenrechtsbasierter Ansatz ableiten lässt, der durch Bedarfsorientierung und Barrierefreiheit geprägt ist. Des Weiteren wird ein Blick auf die Implementierungsbemühungen in Subsahara-Afrika geworfen. Hierbei wird aufgezeigt, wie es in den Beispielländern Uganda und Ghana teilweise gelungen ist, innovative Konzepte zu entwickeln, die die Realitäten des Lebens von Menschen mit Behinderungen vor Ort abbilden und gleichzeitig die Umsetzung völkerrechtlicher Pflichten ermöglichen.