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Die Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten / Einführung
Die Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten / Einführung
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1–32
Titelei/Inhaltsverzeichnis
1–32
Details
33–64
Einführung
33–64
Details
§ 1 Hintergrund: Transparenz im gesellschaftspolitischen Kontext
A. Konjunktur der Transparenz-Gesetzgebung
B. Ambivalenz der Transparenz
C. Transparenzdebatte um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
§ 2 Ausgangspunkt: Transparenz als Aspekt der Akzeptanz, Kontrolle und Unabhängigkeit öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
A. Instrumentelles Verständnis der Transparenz
B. Voraussetzungen und Grenzen des Mittels Transparenz
C. Potenziale der Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
I. Gesellschaftliche Perspektive
II. Senderperspektive
III. Perspektive der Untersuchung
§ 3 Forschungsinteresse: Transparenz als (Rechts-)Begriff
A. Begriff der Transparenz
I. Transparenz als Vorgang des Abbaus von Informationsasymmetrien
1. Prämisse: Existenz einer Informationsasymmetrie
2. Transparenz als (Kommunikations-)Vorgang
3. Berücksichtigung der Adressatenperspektive
II. Abgrenzung und Gegenbegriff
III. Ergebnis: Spezifisches Forschungsinteresse der Untersuchung
B. Facetten der Transparenz
I. Faktische Relationen
1. Mögliche Wirkrichtungen der Transparenz
2. Ergebnistransparenz und Verfahrenstransparenz
3. Zeitliche Dimension der Transparenz
4. Qualitative Dimension der Transparenz
5. Gesellschaftlicher, politischer und ökonomischer Kontext
II. Rechtliche Relativierungen
C. Grenzen des Forschungsinteresses
D. Gang der Untersuchung
65–344
Teil 1: Objektiv-rechtliche Transparenz der Rundfunkanstalten
65–344
Details
§ 4 Fokus: Gremien, Programmgestaltung und Finanzen sowie Geschäftsführung
A. Transparenz der Gremien
B. Transparenz der Programmgestaltung
C. Finanzielle Transparenz und Transparenz der Geschäftsführung
§ 5 Transparenz der Rundfunkgremien
A. Binnenstruktur öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
I. Rundfunkrat als kollegiales Hauptorgan
II. Verwaltungsrat als internes Geschäftsführungsaufsichtsorgan
III. Intendant als monokratisches Exekutivorgan
IV. Terminologie: „Aufsicht“, „Kontrolle“ und „Überwachung“
B. Verfassungsrechtliche Determinanten
I. Interne Transparenz im Kontext der binnenpluralistischen Rundfunkaufsicht
1. Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem
2. Gremien als Sachwalter der Allgemeinheit und Garanten medialer Vielfaltsicherung
3. Effektiver und unabhängiger Einfluss auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags
4. Information als Funktionsbedingung effektiver und unabhängiger Gremienaufsicht
a) Parallele zum parlamentarischen Informationsrecht
b) Fremdinformation und Selbstinformation
c) Grenzen der gremienspezifischen Informationsrechte
II. Mindestmaß externer Gremientransparenz
1. Grundrechtliche Fundierung mit demokratietheoretischen Elementen
a) Staats- und Gruppenferne des Rundfunks
b) „Art der Aufgabe“ der Gremien
c) Aktivierung der Öffentlichkeit als Ergänzung zur internen Rundfunkaufsicht
2. Kompetenzgerechter Maßstab externer Gremientransparenz
3. Verfassungsrechtliches „Mindestmaß“ und seine Grenzen
III. Fazit: Interdependenz zwischen interner und externer Transparenz
C. Interne Transparenz: Fremd- und Selbstinformationsrechte der Gremien
I. Informationsrechte des Rundfunkrats
1. Auskunfts- und Einsichtsrecht
2. Zitier- und Fragerecht
3. Externer Sachverstand
II. Informationsrechte des Verwaltungsrats
1. Auskunfts-, Einsichts- und Untersuchungsrecht
2. Zitier- und Fragerecht
3. Externer Sachverstand
III. Informationsrechte als wehrfähige Organrechte
IV. Fazit: Entwicklungsrückstand des Rundfunkrechts
D. Externe Gremientransparenz
I. Rundfunkrat
1. Zusammensetzung
2. Sitzungen
a) Tagesordnungen
b) Sitzungsöffentlichkeit
i. Regel-Ausnahme-Verhältnis
ii. Sitzungsöffentlichkeit als Medienöffentlichkeit
iii. Echtzeitübertragungen im Internet
c) Beratungsgrundlagen
d) Sitzungsdokumentation
3. Aufwandsentschädigungen und Sitzungsgelder
4. Ausschüsse
II. Verwaltungsrat
1. Zusammensetzung
2. Sitzungen
3. Aufwandsentschädigungen und Sitzungsgelder
4. Ausschüsse
III. Gerichtliche Durchsetzbarkeit objektiver Transparenzpflichten
1. Objektive Transparenzpflichten als wehrfähige Organrechte
2. Objektive Transparenzpflichten als subjektiv-öffentliche Rechte
IV. Fazit: Gesetzliches „Mindest-Mindestmaß“ externer Gremientransparenz
E. Spielräume für autonome Initiativen
I. Selbstverwaltungsrecht öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
II. Reichweite des parlamentsgesetzlichen Ausgestaltungsvorbehalts
1. Parlamentsgesetzlicher Ausgestaltungsvorbehalt, oder: „positive Ordnung“
2. Externe Gremientransparenz als Gegenstand der positiven Ordnung
3. Ergebnis: Parlamentsgesetzlicher Ausgestaltungsvorbehalt für Grundsatzentscheidungen zum Umfang externer Transparenz
III. Verbleibende Spielräume für untergesetzliche Transparenzpflichten
F. Informelle Strukturen („Freundeskreise“)
I. Ursachen für die Bildung der Freundeskreise
II. Funktion und Bedeutung der Freundeskreise
III. Freundeskreise als blinder Fleck
G. Bewertung: Mindestmaß externer Transparenz anstelle gesellschaftlicher Teilhabe
§ 6 Transparenz der Programmgestaltung
A. Verfassungsrechtliche Determinanten
I. Verfassungsrechtliche Vertraulichkeitsgewähr redaktioneller Programmgestaltung
1. Informantenschutz
2. Redaktionsgeheimnis
3. Schranken der verfassungsrechtlichen Vertraulichkeitsgewähr
a) Anforderungen an die Beschränkung von Informantenschutz und Redaktionsgeheimnis
b) (Un-)Zulässigkeit externer Transparenzpflichten
c) Ergebnis: Grenzen für die externe Transparenz der Programmgestaltung
II. Relativierung: Analogie zum „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“
1. Die Figur des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung
2. Impulse für die verfassungsrechtliche Vertraulichkeitsgewähr der redaktionellen Programmgestaltung
a) Redaktionsgeheimnis
b) Informantenschutz
III. Fazit: Wenig Raum für den Erlass externer Transparenzpflichten
B. Transparenz der internen Programmaufsicht
I. Keine Programmgestaltungskompetenz des Rundfunkrats
II. Programmbezogene Kompetenzen des Rundfunkrats
1. Programmberatung
2. Festlegung der Programmrichtlinien
3. Programmüberwachung und -kontrolle
4. Behandlung der Programmbeschwerden
III. Transparenz des Rundfunkrats im Bereich programmbezogener Kompetenzausübung
C. Verfahrenstransparenz des Drei-Stufen-Tests zur Konkretisierung des öffentlich-rechtlichen Telemedienauftrags
I. Struktur des Drei-Stufen-Tests
II. Beihilferechtlicher Hintergrund
III. Unionsrechtliche Transparenz-Vorgaben für die Bestimmung des öffentlich-rechtlichen Telemedienauftrags
IV. Unabhängige Sachverhaltsaufklärung
1. Stellungnahmen Dritter, § 32 Abs. 5 S. 1, 2 MStV
2. Obligatorisches Gutachten zu marktrelevanten Auswirkungen, § 32 Abs. 5 S. 4 Hs. 2 MStV
3. Fakultative Gutachten
4. Sonstige Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung
V. Verfahrenstransparenz
1. Stellungnahmen Dritter, § 32 Abs. 5 S. 1, 2 MStV
2. Obligatorisches und fakultative Gutachten, § 32 Abs. 6 S. 4 MStV
3. Verfahrensabschluss: Prüfungsergebnis und Angebotsbeschreibung
4. Transparenz der Rundfunkratssitzungen bei der Wahrnehmung der Aufgaben gem. § 32 MStV
VI. Fazit: Ungenutzte Potenziale
D. Programmbezogene Veröffentlichungs- und Berichtspflichten
I. Prozedurale Auftragskonkretisierung gem. § 31 Abs. 1, 2 MStV
1. Anwendungsbereich
2. Verfahrensstruktur und -konzept
3. Inhaltliche Anforderungen an den Bericht gem. § 31 Abs. 2 MStV
II. Aufgabenplanung der DW
III. Produzentenbericht gem. § 31 Abs. 3 MStV
IV. Programmbeschwerden
V. Kooperationen
E. Bewertung: Transparenz der Programmgestaltung zwischen interner Programmkontrolle, prozeduralen Verfahrenskonzepten und rechtspolitischen Perspektiven
§ 7 Finanzielle Transparenz und Transparenz der Geschäftsführung
A. Unionsrechtliche Einwirkungen
I. Beihilferechtliche Transparenzpflichten
1. Getrennte Buchführung – Umsetzung der Transparenzrichtlinie
a) Anwendbarkeit der Transparenzrichtlinie
b) Anforderungen an die Buchführung der Rundfunkanstalten
c) Ergebnis: Transparenz allein gegenüber der Europäischen Kommission
2. Finanzierungs- und Beteiligungskontrolle
3. Sportübertragungsrechte und sonstige ausschließliche „Premiumrechte“
II. Vergaberechtliches Transparenzgebot
1. Anwendungsbereich des Kartellvergaberechts
2. Staatliche Finanzierung der Rundfunkanstalten
3. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als öffentliche Auftraggeber
4. Konsequenz: Geltung des vergaberechtlichen Transparenzgebots
III. Fazit: Transparenz im Zeichen des europäischen Binnenmarktes
B. Verfassungsrechtliche Determinanten
I. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeitsanforderungen an Vorzugslasten
II. Rundfunkverfassungsrecht: Prozeduralisierung der Rundfunkfinanzierung
1. Ausgangspunkt: Rundfunkfinanzierung als strukturelles Dilemma
2. Lösung: Grundrechtsschutz durch Verfahren
3. Fazit: Transparenz als Mittel zur Disziplinierung staatlicher Machtentfaltung
III. Handlungs-, Organisations- und Finanzierungsformunabhängigkeit binnenpluralistischer Aufsichts- und Informationsrechte
1. Modellkonsistenz: Umfassender Gremieneinfluss auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags
2. Informationsrechte als Voraussetzung binnenpluralistischer Gremienaufsicht
3. Fazit: Keine Flucht ins Privatrecht
IV. Insbesondere: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Offenlegung von individuellen Vergütungen und Honoraren
1. Vorrang öffentlicher Informationsinteressen bei herausgehobenen Funktionsträgern der mittelbaren Staatsverwaltung
2. Geltung der verfassungsgerichtlichen Leitgedanken für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
3. Unionsrechtliche und konventionsrechtliche Grenzen
V. Rundfunkverfassungsrechtliche Grenzen der finanziellen Transparenz und Transparenz der Geschäftsführung
1. Grundsatz: Verfassungsrechtliche Vertraulichkeitsgewähr redaktioneller Programmgestaltung
2. Zeitliche Dimension: Zulässigkeit retrospektiver Transparenz
3. Objektive Wirkungen der Programmautonomie
4. Konsequenzen der institutionellen Finanzierungsgarantie
C. Transparenz der Finanzbedarfsermittlung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten – KEF
I. Vorlagepflichten der Rundfunkanstalten und Ermittlungsbefugnisse der KEF
II. Inter-Akteur-Transparenz
III. Externe Transparenz: Berichtspflicht der KEF
IV. Fazit: Wesentlicher Beitrag zur Transparenz der Sender mit Defiziten im Detail
D. Transparenz der internen Geschäftsführungsaufsicht – Rundfunkrat und Verwaltungsrat
I. Rundfunkrat
1. Kompetenzen im finanziellen und geschäftlichen Bereich
2. Interne Transparenz
3. Externe Transparenz
II. Verwaltungsrat
1. Kompetenzen im finanziellen und geschäftlichen Bereich
2. Interne Transparenz
3. Externe Transparenz
III. Fazit: Abbau interner Informationsasymmetrien unter Ausschluss der Öffentlichkeit
E. Transparenz der externen Finanzkontrolle – (Landes-)Rechnungshöfe
I. Rechnungshofprüfung der Rundfunkanstalten einschließlich ihrer kommerziellen Tätigkeiten
1. Informations-, Auskunfts- und Einsichtsrechte der Rechnungshöfe
2. Inter-Akteur-Transparenz
3. Externe Transparenz: Veröffentlichung des Prüfberichts
II. Rechnungshofprüfung der Beteiligungsunternehmen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sowie ihrer kommerziellen Tätigkeiten
III. Fazit: Transparenz der externen Finanzkontrolle als Korrelat autonomer Haushalts- und Wirtschaftsführung
F. Veröffentlichungs- und Berichtspflichten
I. Finanzielles und geschäftliches Gebaren
II. Bezüge, Honorare und Leistungen sowie Tarifstrukturen
1. Rundfunkrechtliche Veröffentlichungspflichten
a) Veröffentlichungspflichten der Rundfunkanstalten
b) Veröffentlichungspflichten der Tochter- und Beteiligungsunternehmen
2. Haushaltsrechtliche und sonstige landesrechtliche Veröffentlichungspflichten
III. Unternehmensbeteiligungen
G. Bewertung: Unionsrecht als Katalysator nationaler Entwicklungen
§ 8 Transparenz der Rundfunkanstalten in weiteren Bereichen
A. Satzungen, Geschäftsordnungen und Richtlinien
B. Personalauswahl
C. Rundfunkdatenschutzaufsicht
§ 9 Synthese
A. Die normative Steuerung des Abbaus von Informationsasymmetrien: Potenziale und Limitierungen
I. Transparenz im Kontext verfahrensrechtlichen Denkens
II. Gremientransparenz als „Schlüssel“ zur Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
III. Grenzen normativer Steuerung
B. Die institutionelle Dimension: Professionalisierung der internen Rundfunkaufsicht
C. Kulturelle Faktoren: Selbstverständnis, Mentalität und Initiative als Vorbedingungen der Transparenz
345–464
Teil 2: Subjektiv-rechtliche Transparenzverpflichtung der Rundfunkanstalten
345–464
Details
§ 10 Fokus: Informationsfreiheitsrecht
A. Funktionen der Informationsfreiheit
B. Informationsfreiheit als rechtspolitische Entscheidung
C. Gemeinsame Grundstruktur der Informationsfreiheitsgesetze
§ 11 Der individuelle Informationszugang bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nach Informationsfreiheitsrecht
A. Ausgangspunkt: Rundfunkanstalten als Subjekte der mittelbaren Staatsverwaltung
I. Herrschende Lehre: Öffentlich-rechtlicher Rundfunk „zwischen Staat und Gesellschaft“
1. „Staatsfreiheit“ der öffentlichen Meinungsbildung
2. „Staatsferne“ des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks
3. Opposition zwischen der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und der Ausübung grundrechtlicher Freiheit
4. Ergebnis: Rundfunkanstalten „zwischen Staat und Gesellschaft“
II. Unionsrechtliche Perspektive
III. Verfassungsrechtliche Einordnung
1. Rechtsprechung des BVerfG
a) Ambivalenz: Rundfunk zwischen „staatlicher Aufgabe“ und „Staatsfreiheit“
b) Konsolidierung: Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als „Subjekte der mittelbaren Staatsverwaltung“
2. „Staatsferne“ des Rundfunks
a) „Staatsferne“ Wahrnehmung staatlicher Aufgaben im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung
b) Das Gebot der „Staatsferne“ als Modus der Aufgabenwahrnehmung
3. Opposition zwischen der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und der Ausübung grundrechtlicher Freiheit
a) Grundrechtsausübung als Rechtsverhältnis bei der Aufgabenwahrnehmung
b) Konfusion der „Konfusion“
4. Die Veranstaltung von Rundfunk als öffentliche und (konkurrierende) Staatsaufgabe
a) „Öffentliche“ und „staatliche“ Aufgaben
b) Die Bestimmung der Staatsaufgaben als Frage des positiven Rechts
c) Konsequenzen der „modernen“ Grundrechtsdogmatik für die Lehre von den Staatsaufgaben
d) Die Veranstaltung von Rundfunk als informationelle und kulturelle Daseinsvorsorge
e) Ergebnis: Aufgabenverteilung in der verfassungsrechtlichen Medienordnung
IV. Verfassungstheoretische Perspektive: Die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft
1. Die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft als funktionale Differenzierung
2. Validität der Unterscheidung im demokratischen Leistungs- und Sozialstaat der Gegenwart
3. Die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft als „Bedingung individueller Freiheit“
4. Die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft als Voraussetzung der Lehre von den Staatsaufgaben
V. Fazit: Rundfunkveranstaltung als staatliche Aufgabe der Rundfunkanstalten
B. Anspruchsverpflichtung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten nach Informationsfreiheitsrecht
I. Bundesrundfunkanstalt DW und (Ein-)Landesrundfunkanstalten
1. Anspruchsverpflichtung von DW, HR, RB, SR und WDR nach Informationsfreiheitsrecht
2. Voraussetzungsvoller Auskunftsanspruch gegen den BR gem. Art. 39 Abs. 1 S. 1 BayDSG
3. Unzulässigkeit anstaltseigener „Informationsfreiheitssatzungen“
II. Mehr-Länder-Rundfunkanstalten
1. Voraussetzung: Staatsvertragliche Geltungsanordnung
2. Befund: Weitgehende gesetzgeberische Untätigkeit
3. Sonderfall NDR: Staatsvertragliche Vollregelung des Informationszugangs gem. § 47 NDR-StV
III. Beitragsservice und sonstige Gemeinschaftssendungen, -einrichtungen und -aufgaben ohne eigene Rechtspersönlichkeit
IV. Beteiligungsunternehmen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
1. Verfahrensrecht: Formeller Anspruchsgegner
2. Materieller Tatbestand: Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung
3. Konsequenz: Informationspflicht als Frage des konkreten Einzelfalls
V. Fazit: Informationsfreiheitsrecht als Gegenstand der Rechtspolitik
C. Verhältnis des Informationszugangs nach Informationsfreiheitsrecht zu anderen Rechtsvorschriften
I. Normenkonkurrenz zwischen informationsfreiheitsrechtlichem Mindeststandard und gesetzlich angeordneter Subsidiarität
1. Allgemeines Informationsfreiheitsrecht als Mindeststandard
2. Subsidiarität des allgemeinen Informationsfreiheitsrechts
II. Verhältnis zu der objektiv-rechtlichen Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten
III. Verhältnis zu Informationszugangsrechten des Fachrechts
1. Medienrechtlicher Auskunftsanspruch
a) Anspruchsverpflichtung der Rundfunkanstalten nach Medienrecht
b) Konkurrenzverhältnis zwischen Medienrecht und Informationsfreiheitsrecht
c) Idealkonkurrenz zwischen Medienrecht und Informationsfreiheitsrecht
2. Rundfunkrechtliche Beweissicherungsrechte
3. Datenschutzrechtlicher Auskunftsanspruch gem. Art. 15 Abs. 1 DS-GVO
4. Informationszugangsansprüche im Vergaberecht
IV. Fazit: Informationsfreiheitsrecht als faktischer Mindeststandard
D. Informationsrestriktionen
I. Schutz der Rundfunkfreiheit bzw. „journalistisch-redaktioneller Informationen“
1. Einheitlicher (Mindest-)Standard
a) Gesetzliche Informationsrestriktionen zugunsten „journalistisch-redaktioneller“ Informationen
b) Verfassungsrechtliche Determinierung
2. Schutz „journalistisch-redaktioneller Informationen“ als Ausprägung der verfassungsrechtlichen Vertraulichkeitsgewähr redaktioneller Programmgestaltung
a) Rekapitulation: Informantenschutz und Redaktionsgeheimnis
b) Schutz „journalistisch-redaktioneller Informationen“ als Abgrenzungsfrage
c) Ergebnis: Keine Umdeutung einer Teilausnahme in eine Bereichsausnahme
3. Darlegungslast der Rundfunkanstalten
II. Schutz personenbezogener Daten
III. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
E. Bewertung
Gesamtbilanz
A. Ausgangspunkt: Prozeduraler Transparenz-Begriff
B. Verfassungsrecht: Zwischen Transparenzgebot und Vertraulichkeitsgewähr
C. Rundfunkrecht: Transparenz durch Prozeduralisierung
D. Informationsfreiheitsrecht: Rundfunkanstalten als Behörden
E. Zusammenschau: Wechselverhältnis zwischen objektiv-rechtlicher Transparenz und subjektiv-rechtlicher Transparenzverpflichtung der Rundfunkanstalten
F. Ausblick
I. Öffentlichkeitsarbeit als Aspekt der Transparenz
II. Verantwortung von Parlamenten und Landesregierungen
465–485
Literaturverzeichnis
465–485
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CC-BY
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Die Transparenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten , page 33 - 64
Einführung
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Friedrich Schmitt
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doi.org/10.5771/9783748942276-33
ISBN print: 978-3-7560-1107-0
ISBN online: 978-3-7489-4227-6
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