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Ingo Take (Ed.)

Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates

Unterschiedliche Formen von Global Governance im Vergleich

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4455-1, ISBN online: 978-3-8452-1656-0, https://doi.org/10.5771/9783845216560

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 18

Bibliographic information
Nomos Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates Unterschiedliche Formen von Global Governance im Vergleich Ingo Take (Hrsg.) Schriften zur Governance-Forschung | 18 Schriften zur Governance-Forschung herausgegeben von Prof. Dr. Ursula Lehmkuhl Prof. Dr. Thomas Risse Prof. Dr. Gunnar Folke Schuppert Band 18 Ingo Take (Hrsg.) Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates Unterschiedliche Formen von Global Governance im Vergleich Nomos 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. ISBN 978-3-8329-4455-1 5 Vorwort Dieser Sammelband ist das Ergebnis eines von der DFG finanzierten Workshops mit dem Titel „Legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates“, der im Juli 2008 an der Universität Greifswald stattfand. Im Mittelpunkt des Workshops stand die Frage nach angemessenen Strukturen und Mechanismen legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates. Dabei wurden Beiträge zu internationalen Formen des Regierens, zu transnationalen Netzwerken sowie zu rein privaten Regelungsarrangements aus jeweils ganz unterschiedlichen Problemfeldern eingereicht. Die konzeptionell zunächst recht unterschiedlich orientierten Beiträge konnten im Verlauf des Workshops und in weiteren Runden wechselseitiger Kommentierung durch das konstruktive Engagement und die Offenheit aller Beteiligten in ein einheitliches Analyseraster überführt werden, welches dann in den einzelnen Fallstudien zur Anwendung gebracht wurde. Auf diese Weise ist ein analytisch fokussierter und gleichzeitig inhaltlich sehr vielfältiger Band entstanden, der unterschiedliche Formen des Regierens auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit in vergleichender Perspektive in den Blick nimmt und zu anschlussfähigen Schlussfolgerungen gelangt. Dass es dazu kam, ist in erster Linie den Autorinnen und Autoren der einzelnen Beiträge zu verdanken. In alphabetischer Reihenfolge seien hier Dawid Friedrich, Kai Harbrich, Danko Knothe, Ina Lehmann, Hannah Neumann, Lena Partzsch, Jan Rohwerder, Andreas von Staden, Steffen Stübig und Reinhard Slepcevic genannt. Für ihre konstruktive Beteiligung am Workshop danke ich außerdem Christopher Kaan und Johannes Schwehm. Ina Lehmann, Johannes Schwehm und Steffen Stübig haben sich zusätzlich um die ausführliche Kommentierung der einzelnen Beiträge verdient gemacht. Für die redaktionelle Bearbeitung danke ich abermals Ina Lehmann und Steffen Stübig sowie Steffi Krohn, Johannes Melchert und Jan Schafft. Für alle verbliebenen Unzulänglichkeiten ist selbstverständlich allein der Herausgeber verantwortlich. Greifswald, im Januar 2009 Ingo Take 7 Inhaltsverzeichnis 1 Legitimes Regieren auf drei Ebenen – Konzeption und Analyseraster Ingo Take 9 2 Die Friedenszonen: Alternativ legitimiertes Regieren auf Gemeindeebene Hannah Neumann 26 3 Leerformel oder Leitbild? Zur Legitimität kollektiver Selbstregulierungsarrangements am Beispiel der International Peace Operations Organisation (IPOA) Kai Harbrich 52 4 “…lead by example and shine as beacons of legitimacy” Zur internen Legitimität von Nichtregierungsorganisationen Jan Rohwerder 69 5 Einer für Alle – alle für Einen? Zur Legitimität der Harmonisierung von Standards durch die ISEAL Allianz Ina Lehmann/Steffen Stübig 85 6 Legitimität von Typ 2-Partnerschaften: Die EU-Wasserinitiative Lena Partzsch 104 7 Wer soll für die Regulierung der Internetinfrastruktur zuständig sein? Eine vergleichende Analyse Ingo Take 121 8 Legitimitätsaspekte des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Andreas von Staden 146 9 Input-, Throughput- und Output-Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung im Kontext der Europäischen Union Reinhard Slepcevic 173 10 Deliberative Partizipation als Baustein demokratischer Politikgestaltung jenseits des Nationalstaates. Das Beispiel der EU-Chemikalienrichtlinie REACH Dawid Friedrich 190 8 11 Legitimität durch Flexibilität: Zur Governanceleistung des WTO- Streitbeilegungsmechanismus in Handelskonflikten Danko Knothe 220 12 Schlussfolgerungen Ingo Take 241 9 Legitimes Regieren auf drei Ebenen – Konzeption und Analyseraster Ingo Take 1. Einleitung Die Ausdifferenzierung von Formen politischer Steuerung jenseits des Nationalstaates, nicht zuletzt durch den Bedeutungsgewinn nichtstaatlicher Akteure, erfährt in der Politikwissenschaft seit etlichen Jahren eine hohe Aufmerksamkeit.1 Unter dem Stichwort Global Governance2 haben sich Forscher und Forscherinnen aus unterschiedlichen Disziplinen des Faches mit dieser Entwicklung sowohl analytisch als auch normativ und kritisch auseinandergesetzt. Dabei kamen verschiedene theoretische und konzeptionelle Modelle zur Anwendung, die das Phänomen des globalen Regierens aus zahlreichen Perspektiven in den Blick nahmen. Warum nun also ein weiterer Sammelband zu diesem Thema? Worin liegt der Mehrwert der vorliegenden Publikation? Zum einen ist zu konstatieren, dass sich die meisten Forschungsprojekte mit transnationalen (Reinicke 1998; Reinicke/Deng 2000; Hemmati 2002; Dingwerth 2003) oder privaten (Cutler et al.; Haufler 2001; Kolk/Tulder 2002; Wolf 2002; Lipschutz/Fogel 2002; Pattberg 2004) Formen des Regierens beschäftigen, während der vorliegende Band sowohl internationale als auch transnationale und private Formen politischer Steuerung3 in vergleichender Perspektive in den Blick nimmt. 1 „Mit der Ablösung des in den Internationalen Beziehungen lange Zeit im Mittelpunkt stehenden Untersuchungsgegenstandes ‚internationale Kooperation’ durch das ‚grenzüberschreitende Regieren’ und den sich daraus notwendigerweise ergebenden theoretischen und konzeptionellen Anleihen bei den Nachbardisziplinen hat sich ein Disziplinen übergreifender Untersuchungsgegenstand herausgebildet, der unser aller Aufmerksamkeit verdient. ‚Grenzüberschreitendes Regieren’ ist in das Zentrum des Fachs Politikwissenschaft gerückt“ (Wolf 2001: 1). 2 „Was heute unter dem Stichwort global governance diskutiert wird, ist eine Mischung verschiedener Formen der Regelung – durch internationale Regierungsinstitutionen, durch internationale Regime, durch die Kooperation staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure und schließlich in Form zivilgesellschaftlicher Selbstregulierung etwa im Bereich der Wirtschaft“ (Mayntz 2005: 14). Michael Zürn fasst Global Governance als ein „analytisches Konzept“, „das das Gesamtarrangement verschiedener Steuerungsformen auf unterschiedlichen Entscheidungsebenen umfasst“ (Zürn 2005: 127). 3 Im Folgenden werden die Begriffe politische Steuerung, Governance, Regelung und Formen des Regierens synonym verwendet. Die Begriffe stehen für eine „an sozialen Grundwerten orientierte Steuerung gesellschaftlicher Beziehungen mittels dauerhafter Regelungen“ (Zürn 1998: 12). Global Governance erstreckt sich über sämtliche Handlungsebenen (lokal, substaatlich, national, regional, global). Governance unterscheidet sich von Government (Regierung), welche für einen Akteur steht, dem formale Gesetzgebungskompetenz über ein 10 Zum anderen hat sich die bisherige Governance-Forschung überwiegend der Frage nach den von internationalen, transnationalen und privaten Formen des Regierens wahrzunehmenden Ordnungs- und Steuerungsfunktionen und deren Effektivität gewidmet. Demgegenüber zielt dieser Band auf die Frage nach der Legitimität entgrenzter Formen des Regierens, während er die aus der Global Governance- Perspektive immer wieder thematisierte Effektivität nur indirekt in den Blick nimmt. Der Grund für diese Schwerpunktsetzung liegt zum einen darin, dass die Effektivität globaler Regelungsarrangements aufgrund ihrer relativen Neuigkeit und der Komplexität der behandelten Probleme4 nicht nur schwer zu messen ist, sondern auch kaum eindeutig einer einzelnen Institution zugeordnet werden kann. Der zweite Grund für den Fokus auf die Legitimität grenzüberschreitender Regelungsarrangements leitet sich aus der Beobachtung ab, dass viele Forscher und Forscherinnen angesichts der allseits konstatierten abnehmenden Steuerungsfähigkeit der Nationalstaaten von einer höheren Leistungsfähigkeit dieser neuen Formen politischer Steuerung ausgehen und hieraus deren Legitimität in Form von Akzeptanz erwachsen sehen (vgl. Scharpf 1999). Da wir die Leistungsfähigkeit dieser neuen Governance- Formen noch keinesfalls als erwiesen ansehen, gleichwohl aber einen quantitativen Zuwachs derartiger Regelungsarrangements sowie ihrer Mitgliederzahlen konstatieren, wollen wir einen alternativen Kausalzusammenhang untersuchen: Unsere Hypothese lautet, dass sich die Akzeptanz globaler Regelungsarrangements auf deren interne Organisationsmerkmale gründet, sofern diese bestimmten normativen Kriterien genügen. Legitimität ist damit weniger ein Ergebnis effektiver Regelungen als vielmehr in einer politischen Struktur begründet. Es wird daher danach gefragt, welche prozeduralen und institutionellen Merkmale die Grundvoraussetzung dafür bilden, dass sich Legitimität entwickeln kann.5 Die Beiträge des vorliegenden Sammelbandes suchen systematisch nach Anhaltspunkten für diesen vermuteten Kausalzusammenhang. Ein dritter Grund für die stärkere Gewichtung der Legitimitätsfrage liegt in deren Disziplinen übergreifender Bedeutung. So bezeichnet Andrew Moravcsik die Frage nach der demokratischen Legitimation von Global Governance als „one of the central questions – perhaps the central question – in contemporary world politics” (2004: 336). Auch zahlreiche deutsche Forscher und Forscherinnen weisen auf das weitgehende Fehlen einer systematisch vergleichenden Analyse der bestimmtes Territorium zukommt. Demgegenüber ist Governance nicht an ein bestimmtes Territorium gebunden und kann lediglich auf eine informelle Autorität zur Erzeugung von Folgebereitschaft zurückgreifen. 4 Die nicht zuletzt unterschiedlichen Globalisierungsprozessen sowie dem wissenschaftlichen Fortschritt geschuldete zunehmende Komplexität von Problemen und die im Rahmen ihrer Bearbeitung zu berücksichtigenden sehr unterschiedlichen Anforderungen und Präferenzen der Betroffenen führen dazu, dass jeweils umstritten ist, was Effektivität in einem spezifischen Fall bedeutet. Dieser ambivalente Charakter von Effektivität spiegelt sich unter anderem in den zahlreichen und zum Teil sich diametral widersprechenden Expertenmeinungen wider, die zu jedem Problem einzuholen sind. 5 Zur Bedeutung von Legitimität in der internationalen Politik siehe auch: Mulligan (2005), Steffek (2003), Hurd (1999), Suchman (1995), Beetham (1991). 11 legitimatorischen Qualität unterschiedlicher Formen politischer Steuerung jenseits des Nationalstaates hin.6 Nun hat auch die Frage nach der Überwindung des legitimatorischen Defizits globaler Formen des Regierens bereits eine anspruchsvolle akademische Debatte in Gang gesetzt.7 Dabei wurde jedoch mit zum Teil sehr unterschiedlichen Konzeptionen legitimen Regierens gearbeitet, die vornehmlich auf entweder transnationale oder private Regelungsarrangements angewendet wurden.8 Darüber hinaus gibt es zahlreiche Arbeiten, die sich den neuen Formen des Regierens eher aus normativer oder kritischer Perspektive nähern und dabei weitgehend auf der deskriptiven Ebene verbleiben. Der Sammelband soll diese Lücke zwischen theorielastigen Arbeiten zum legitimen Regieren jenseits des Nationalstaates einerseits und hauptsächlich auf die Empirie des globalen Regierens fokussierten Studien andererseits schließen helfen, indem er einen kohärenten, konzeptionellen Rahmen für eine angemessene Bewertung der Legitimität der unterschiedlichen Formen des Regierens liefert. Letztere beinhalten die Bereitstellung öffentlicher Güter oder Informationen, die Streitbeilegung oder die Schaffung problembezogener Regeln und Marktmechanismen (vgl. Reinicke/Deng 2000) durch grenzüberschreitende Regelungsarrangements, welche weder formale Autorität noch zentrale Durchsetzungsmacht besitzen und ganz unterschiedliche Akteure (international, staatlich, privatwirtschaftlich, zivilgesellschaftlich etc.), Organisationsformen (Organisationen, Regime, formelle und informelle Netzwerke, Verhandlungssysteme, gerichtliche Körperschaften etc.) und Steuerungsmuster (vertikal, horizontal, vernetzt etc.) aufweisen können. Dabei sind Formen des Regierens oberhalb des Nationalstaates (zwischenstaatliche bzw. supranationale Institutionen) von Formen des Regierens neben dem Nationalstaat (transnationale Netzwerke aus vor allem internationalen und nichtstaatlichen Akteuren) und solchen unterhalb des Nationalstaates (Netzwerke ausschließlich nichtstaatlicher Akteure) zu unterscheiden. Diesen Regelungsarrangements ist gemein, dass sie auf die freiwillige Mitwirkung der Regelungsadressaten angewiesen sind und deshalb aus sich heraus Legitimität generieren müssen, um ihren Regelungen Geltung zu verschaffen. Unsere Vermutung ist, dass dies durch die institutionelle Ausgestaltung der Regelungsarrangements geschieht, die bestimmten Dimensionen der Input- und Throughput-Legitimation gerecht werden müssen. In dem Maße, in dem ihnen dies gelingt – so unsere Annahme – steigt der Grad ihrer (faktischen) Akzeptanz seitens 6 Vgl. Risse (2002: 269); Wolf (2003: 442); Nölke (2003: 535); Dingwerth (2004: 92); Hummel (2004: 36); Benner et al. (2004: 191). 7 Vgl. Hurrelmann et al. (2007); Benz/Papadopoulos (2006); Held/Koenig-Archibugi (2005); Grande/Pauly (2005). 8 Eine der wenigen Ausnahmen bildet hier der Projektverbund der FU Berlin, des PIK, der Universität Oldenburg und der Freien Universität Amsterdam (Global Governance Project: MecGlo – New Mechanisms of Global Governance), in dessen Rahmen die Entstehungsbedingungen von neuen Formen des Regierens eruiert und auf ihre jeweilige demokratische Qualität hin befragt werden. Der Vergleich umfasst transnationale und private Regulierungsarrangements, ist aber ausschließlich auf das Politikfeld Umwelt beschränkt. 12 der jeweiligen Regelungsadressaten und anderen Stakeholdergruppen9 (Output- Dimension). Ergänzt wird diese Annahme durch die Berücksichtigung weiterer potenziell erklärungskräftiger Faktoren wie der Expertise sowie die Problemlösungsressourcen, auf die ein Regelungsarrangement bauen kann und die Übereinstimmung seiner Zielsetzungen mit universellen Prinzipien. 2. Das Analyseraster Das innovative Potenzial des vorliegenden Bandes liegt in der Anwendung der Methode des strukturierten, fokussierten Vergleichs der Legitimität internationaler, transnationaler und privater Governance-Formen. Sie alle werden anhand des gleichen Rasters von Indikatoren auf ihr normatives Legitimationspotenzial (Anerkennungswürdigkeit) und die ihnen entgegengebrachte faktische Akzeptanz hin analysiert. Die Identifizierung geeigneter Messindikatoren zur Bewertung der Legitimität der unterschiedlichen Formen des Regierens und deren Operationalisierung orientiert sich an dem die Untersuchung anleitenden Verständnis von Legitimität sowie an der Art und Weise wie das (globale) Umfeld, in dem agiert wird, konzeptualisiert und für wie aufnahmefähig es für bestimmte Legitimitätsstandards gehalten wird. Hier wird der Auffassung gefolgt, dass Regieren jenseits des Staates, aufgrund des unterschiedlichen Kontextes, nicht auf (nationalstaatlich) etablierte Formen der Entscheidungsfindung und der Durchsetzung von Entscheidungen zurückgreifen kann. Deshalb wurden die Maßstäbe für legitimes Regieren mit Hinblick auf die strukturellen Merkmale grenzüberschreitender Politik ausgewählt und nicht aus dem Ideal der repräsentativen Demokratie abgeleitet, weshalb im Folgenden bewusst von legitimem und nicht von demokratischem Regieren gesprochen wird. Im Rahmen des Sammelbandes kommt ein Indikatorenkatalog zur Anwendung, der die in der aktuellen Debatte kursierenden kontextadäquaten Prüfsteine legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates unter Rückgriff auf die Unterscheidung zwischen Input-, Throughput- und Output-Legitimität (Zürn 1998: 236) systematisch zusammenfasst. Die Input-Dimension umfasst die Frage nach den Entscheidungsbefugten und den zu repräsentierenden Interessen. Hier geht es um die gleichberechtigte und aktive Teilnahme aller Stakeholder an deliberativen Prozessen der Entscheidungsfindung, um Steuerungsanforderungen möglichst unverfälscht aus den Präferenzen der Regelungsadressaten herzuleiten. Die Throughput-Dimension bezieht sich auf die prozedurale Ebene. Hier steht die Frage im Mittelpunkt, auf welche Art und Weise ent- 9 Stakeholder treten als Repräsentanten spezifischer Interessen auf, die entweder ihre eigenen sind oder denjenigen zu eigen sind, die nicht für sich selbst sprechen können. Zu Stakeholdern gehören nicht nur jene, deren Interessen durch eine bestimmte Entscheidung direkt betroffen sind, sondern auch jene, die die notwendigen Ressourcen zur Umsetzung der Entscheidung besitzen sowie jene, ohne deren Folgebereitschaft die Entscheidung nicht effektiv umgesetzt werden kann. Um diese Stakeholder von den konkreten Adressaten einer Regelung abzugrenzen, kann man erstere als externe und letztere als interne Stakeholder bezeichnen. 13 schieden wird und inwiefern die Entscheidungsträger für ihr Handeln zur Verantwortung gezogen werden können (Accountability). An der Erfüllung der Input- und Throughput-Indikatoren legitimen Regierens soll die normative Legitimität eines Regelungsarrangements bemessen werden, d. h. seine Anerkennungswürdigkeit. Unter Output-Legitimität sollen – in Abgrenzung zur Konzeptualisierung von Scharpf (1999) – solche Faktoren gefasst werden, von denen angenommen werden kann, dass die von ihnen erzeugte Legitimität sich direkt auf die Bereitschaft der Regelungsadressaten zur Regeleinhaltung bzw. -befolgung auswirkt (empirische Legitimität). Hier wäre als Erstes die von einem Regelungsarrangement erzeugte Akzeptanz seiner Regelungen durch die Regelungsadressaten zu nennen (vgl. Franck 1990; Suchman 1995).10 Aber auch die Übereinstimmung der das Wirken des Regelungsarrangements anleitenden Ziele mit universell anerkannten Prinzipien und die Problemlösungsressourcen, über die ein Regelungsarrangement verfügt, sollten einen Einfluss darauf haben, inwieweit Regelungsadressaten geneigt sind, sich regelkonform zu verhalten. Die Ausdifferenzierung des Legitimitätsbegriffes in Input-, Throughput- und Output-Legitimität folgt einem Legitimitätsverständnis, das zwischen der Anerkennungswürdigkeit politischer Ordnungen und Entscheidungsprozesse aus normativen Gründen (im Folgenden als Legitimität bezeichnet und die Dimensionen Input und Throughput umfassend) und deren empirischer Anerkennung als rechtmäßig (im Folgenden der Dimension Output zugeordnet) unterscheidet. Beiden Legitimitätsverständnissen wird im Rahmen des Sammelbandes gefolgt. Dabei wird in erster Linie untersucht, inwieweit ein Kausalzusammenhang zwischen der Anerkennungswürdigkeit eines Regelungsarrangements und dessen faktischer Akzeptanz besteht. Welche und wie viele der normativen Indikatoren müssen erfüllt sein, um Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten zu generieren? Des Weiteren wird eruiert, welche weiteren Quellen empirischer Legitimität sich bei den untersuchten Regelungsarrangements identifizieren lassen und wie diese in den vermuteten Zusammenhang einzuordnen sind. 10 Die Akzeptanz eines Regelungsarrangements als rechtens und fair und damit als legitim ist nicht gleichbedeutend mit der Bereitschaft, dessen Regelungen zu befolgen. So können einzelne Akteure ein Regelungsarrangement als legitim anerkennen, sich jedoch als nicht willens oder fähig erweisen, dessen Regelungen auch Folge zu leisten (vgl. das Menschenrechtsregime der UNO oder die Kernarbeitsnormen der ILO). Die tatsächliche Regelbefolgung ist eine Dimension der Messung von Effektivität und liegt deshalb außerhalb des Untersuchungsrahmens dieses Bandes. 14 Tabelle 1: Die drei Dimensionen des Regierens jenseits des Nationalstaates Normative Legitimität Empirische Legitimität Input-Dimension Throughput-Dimension Output-Dimension Repräsentativität der Regelungsarrangements (Kongruenzprinzip) Transparenz des Entscheidungsfindungsprozesses Akzeptanz der Regelungsarrangements als rechtens und fair Grad der politischen Gleichheit Überwachungsverfahren Übereinstimmung mit universellen Prinzipien Konsensorientierung Sanktionsmechanismen Problemlösungsressourcen Im Folgenden werden die der Auswahl der einzelnen Indikatoren zugrunde liegenden Hypothesen erörtert und deren Operationalisierung skizziert. Die Input- Legitimität globaler Regelungsarrangements soll anhand von drei Indikatoren untersucht werden. Um Input-Legitimität für sich beanspruchen zu können, so die hier vorangestellte These, sind sektorspezifische Regelungsarrangements zunächst einmal darauf angewiesen, alle relevanten Stakeholder in den Verregelungsprozess mit einzubeziehen (Kongruenzprinzip). Nur so kann sichergestellt werden, dass alle betroffenen Akteure die Möglichkeit erhalten, ihre Interessen und Bedürfnisse in den Prozess der politischen Steuerung einzubringen (vgl. Fraser 2007: 248, 249). Um zu messen, inwiefern die Kongruenzbedingung erfüllt ist, muss der Grad der Offenheit der Regelungssysteme für die Teilnahme der Regelungsadressaten (interne Stakeholder) sowie der Regelungsbetroffenen (externe Stakeholder) an der Normsetzung dargelegt werden (vgl. Greven 1998: 257). Ein offener Verregelungsprozess erhöht allerdings nicht nur den Koordinationsaufwand sowie die Schwierigkeit, zu einer gemeinsamen Einigung zu gelangen, sondern birgt auch Machtasymmetrien, welche die Regelsetzung zu Gunsten einzelner Akteure oder Akteursgruppen beeinflussen können. Um zu gewährleisten, dass alle Stakeholder ihre Anliegen in gleicher Weise einbringen können, bedarf es entsprechender Mechanismen, welche die für die Anerkennungswürdigkeit von Regelungsarrangements erforderliche Gleichberechtigung zwischen den beteiligten Akteuren herzustellen vermögen (vgl. Schmitter 2002: 65, 66). Der Grad politischer Gleichberechtigung in einem Regelungssystem lässt sich zum Beispiel daran ablesen, inwiefern alle Akteure einen gleichberechtigten Status besitzen, freien Meinungsaustausch pflegen können, einen gleichberechtigten Zugang zu Informationen besitzen, gleiches Stimmrecht haben sowie in gleicher Weise befähigt werden, Entscheidungen innerhalb eines bestimmten Zeitraumes überprüfen und ändern zu können (vgl. Saward 1994). Dabei ist zu berücksichtigen, inwieweit die Regelungssysteme diese Freiheiten und Rechte in der Praxis auch gewährleisten. Als weiteren Indikator der Input-Legitimität globaler Regelungsarrangements betrachten wir die Orientierung der Entscheidungsfindung 15 am Konsensprinzip.11 Je mehr Stakeholder einer bestimmten Politik in einem deliberativen Prozess zugestimmt haben, desto stärker wird sie von den Beteiligten sowie von außen als legitim wahrgenommen. Gleichzeitig steigt der Grad der Selbstverpflichtung bei den an der Entscheidungsfindung bzw. Standardsetzung beteiligten Akteuren, die vereinbarten Regelungen auch zu respektieren, weil sie im Rahmen deliberativer Konsensfindungsprozesse die Möglichkeit haben, ihre Anliegen einzubringen und davon ausgehen können, dass diese auch Berücksichtigung finden (vgl. Risse 2004: 16). Konsensorientierung ist auf ein Forum angewiesen, welches es Stakeholdern ermöglicht, ihre Anliegen in den Entscheidungsprozess einzubringen. Bietet ein Regelungsarrangement ein solches Forum und trifft es seine Entscheidungen nach dem Konsensprinzip, kann es vermutlich auch einen höheren Grad an Legitimität für sich beanspruchen. Die Throughput-Legitimität globaler Regelungsarrangements bemisst sich an den in ihnen verankerten Verfahren zur Herstellung von Accountability bzw. Rechenschaftspflicht ihrer Entscheidungsträger und Regelungsadressaten (vgl. One World Trust 2007; Bovens 2006).12 Eine erste Voraussetzung zur Gewährleistung der Rechenschaftspflichtigkeit ist Transparenz (vgl. Haufler 2006; Brown et al. 2000: 286). Nur ein über alle Stufen des Entscheidungs- und Implementationsprozesses informierter Akteur ist in der Lage, seine Anliegen einzubringen, deren Einbindung in die Entscheidungs- und Implementationsprozesse nachzuvollziehen und seine Kontrollfunktion sowie gegebenenfalls seine (Veto-)Rechte wahrzunehmen. Transparenz manifestiert sich in einem freien Zugang zu allen Informationen über die Entscheidungsverfahren und Aktivitäten einer Organisation und ihrer Regelungsadressaten, der Dokumentation des Verhaltens der Entscheidungsträger und Berichtspflichten der Regelungsadressaten. Um Rechenschaftspflichtigkeit sicherstellen zu können, bedarf es außerdem Verfahren und Kapazitäten zur Kontrolle der Entscheidungsträger und Regelungsadressaten.13 Nur wenn es den Stakeholdern möglich ist die Verantwortung für einzelne Entscheidungen bzw. Unterlassungen bestimmten Akteuren zuordnen zu können, sind sie in der Lage diese gegebenenfalls zur Rechenschaft zu ziehen (vgl. Dowdle 2006; Grant/Keohane 2005; Mason 2005; Keohane/Nye 2003: 389; One World Trust 2003). Die Überwachungsverfahren müssen klar strukturiert, den jeweiligen (örtlichen) Bedingungen angepasst und mit den notwendigen Ressourcen versehen sein, um ihrer Funktion in angemessenem Maße gerecht werden zu können. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die Feststellung von Regelverstößen durch unabhängige Instanzen erfolgt, ohne dass dieser Prozess von den betroffenen Akteuren beeinflusst werden kann (vgl. Abbott et al. 2000: 415). Darüber hinaus sollte eine gewisse Regelmäßigkeit der Kontrollen 11 „Input-oriented arguments often rely simultaneously on the rhetoric of ’participation’ and of ’consensus’” (Scharpf 1999: 7). 12 Der One World Trust definiert Accountability als „the process through which an organisation makes a commitment to respond to and balance the needs of stakeholders in its decisionmaking processes and activities, and delivers against this commitment“ (2007: 11). 13 Brock und Hessler bezeichnen die Gewährleistung (demokratischer) Kontrolle als das zentrale Problem von Global Governance (Brock/Hessler 2005: 64). 16 gesichert sein und die Kontrollverfahren sollten dokumentiert und die Berichte allen in den Überwachungsprozess involvierten Parteien zur Verfügung gestellt werden. Zur Throughput-Legitimation gehört schließlich auch, dass Entscheidungsträger für ihr Fehlverhalten oder Regelungsadressaten für ihre Versäumnisse zur Verantwortung gezogen werden können. Hierzu bedarf es Mechanismen für die autoritative Regelinterpretation sowie institutionalisierter (Sanktions-)Verfahren für den Umgang mit Regelbrechern. Sanktionsverfahren sollten auch von Nicht- Vertragsparteien ausgelöst werden können (vgl. Keohane et al. 2000). In diesem Zusammenhang dürften auch die Anzahl der in Gang gesetzten Verfahren (im Verhältnis zu den aufgedeckten Regelverstößen), deren Ausgang und die darauf zurückzuführenden Verhaltensänderungen aufschlussreich sein. Die Output-Legitimität bemisst sich an Indikatoren, welche die Bereitschaft der Regelbefolgung auf Seiten der Adressaten steigern. Ein erster Indikator für die Output-Legitimität eines Regelungsarrangements ist dessen Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten und idealerweise auch der externen Stakeholder (vgl. Franck 1990: 198; Bodansky 1999: 602; Neyer 2004: 101). Je höher der Grad der Akzeptanz eines Regelungsarrangements durch die Regelungsadressaten, desto höher ist – so die hier vertretene These – deren Bereitschaft den Regelungen auch tatsächlich Folge zu leisten (vgl. Suchman 1995; Florini 1996). Um festzustellen, ob ein Regelungsarrangement faktisch akzeptiert wird, lässt sich zum einen die in den Verlautbarungen der Regelungsadressaten sich manifestierende Akzeptanz des Arrangements heranziehen (Befürwortung, konstruktive Kritik, Kritik, Ablehnung) und zum anderen ihr konkretes Handeln in den Blick nehmen (vgl. Neyer 2004: 103). Dabei lässt sich die freiwillige Unterwerfung unter ein Regelungsarrangement bei freier Wahlmöglichkeit bereits als ein Legitimitätsbeweis im Sinne der aktiven Zustimmung fassen (Beetham 1991: 92). Zu messen wäre hier die Entwicklung der Mitgliederzahlen eines Regelungsarrangements. Ein weiterer Indikator, der die Bereitschaft zur Regeleinhaltung unseres Erachtens fördern könnte, ist die Übereinstimmung der Ziele, Grundsätze und Normen von Regelungsarrangements mit universellen Prinzipien (vgl. Franck 1990; Hurd 1999: 381, Bernstein/Cashore 2004: 41). Hier ist zu untersuchen, inwieweit sich ein Regelungsarrangement in seinen Statuten und Stellungnahmen auf international anerkannte Normen bezieht und inwieweit die Regelungsadressaten diese normativprogrammatische Ausrichtung als dem zu behandelnden Problem angemessen betrachten (vgl. Kratochwil 2006: 303). Schließlich stellen wir noch die Hypothese auf, dass eine Institution die Bereitschaft zur Regelbefolgung durch ihre Kompetenz (Expertise und Problemlösungsressourcen) erhöhen kann, die sie für den zu verregelnden Bereich besitzt (vgl. Majone 1994). Die empirische Legitimität eines Regelungsarrangements steigt also in dem Maße, in dem es problemfeldspezifische Expertise nachweisen kann und sich in der Lage zeigt, möglichst viele Ressourcen zu akquirieren und damit seine Problemlösungsfähigkeit und die der Regelungsadressaten zu erhöhen (vgl. Cutler et al. 1999; Cashore 2002; Conzelmann/Wolf 2007: 149). Hinsichtlich der von den grenzüberschreitenden Regelungsarrangements zur Verfügung gestellten Expertise kann zwischen (a) Erfahrungswissen, gemessen an 17 der Nähe zu den Betroffenen und der Arbeit vor Ort, und (b) Fachwissen, gemessen an den Kontakten zu wissenschaftlichen Einrichtungen, der Beschäftigung eigener Wissenschaftler sowie dem Ausbildungsgrad der Repräsentanten, unterschieden werden (vgl. Take 2002). Die Problemlösungsressourcen können an dem den Regelungsadressaten zur Verfügung gestellten Wissen, an problemadäquaten Programmen und Projekten sowie an den vorhandenen finanziellen Mitteln bemessen werden. Die systematische und vergleichende Überprüfung bisher zum Teil recht unverbunden nebeneinander existierender Hypothesen anhand unterschiedlicher Regelungsarrangements stellt eine neue Qualität einer Plausibilitätsprobe dar. Insofern sich für die ausgewählten Indikatoren eine legitimierende Wirkung belegen lässt, sollen sie zukünftigen Fallstudien als Folie dienen und damit einen weiterführenden Beitrag zur Systematisierung der Governance-Forschung leisten. Die Ergebnisse hinsichtlich der Korrelation bestimmter Formen von Global Governance und deren Legitimität bzw. Akzeptanz im internationalen System bilden die Vorstufe zur Formulierung einer theoretischen Erklärung entsprechender Kausalzusammenhänge. Nicht zuletzt soll die Analyse der konstitutiven Merkmale grenzüberschreitender Regelungsarrangements in legitimationstheoretischer Perspektive auch helfen, deren eigenständige Legitimationspotenziale zu identifizieren und Wege zu deren institutioneller Sicherung und Übertragung auf andere Arrangements aufzuzeigen. Bei der vergleichenden Auswertung der Fallstudien stehen zudem folgende Fragen im Mittelpunkt der Betrachtung: Welche Rolle spielen die Ebenen, auf denen die unterschiedlichen Regelungsarrangements agieren (supranational, international, transnational, privat)? Welche Rolle spielt die Funktion des jeweiligen Regelungsarrangements, die von der Regelsetzung über die Rechtsprechung und Streitbeilegung bis zur Bereitstellung öffentlicher Güter reichen? Welche Rolle spielt das Problemfeld, in dem die unterschiedlichen Regelungsarrangements verortet sind (Sicherheit, Menschenrechte, Handel, Gesundheit, Umwelt, Soziales, Internet)? Welche zusätzlichen Indikatoren für legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates sind eventuell zu berücksichtigen? 3. Aufbau des Buches Der erste empirische Teil des Buches widmet sich unterschiedlichen Formen des globalen Regierens unterhalb des Nationalstaates. Damit sind solche Regelungsarrangements gemeint, in denen lokale, zivilgesellschaftliche oder privatwirtschaftliche Akteure im Rahmen netzwerkartiger Zusammenschlüsse versuchen, öffentliche Güter bereitzustellen bzw. kollektiv verbindliche Regelungen oder Marktmechanismen zu schaffen und zu implementieren, ohne dabei auf nationalstaatliche Kapazitäten zurückzugreifen. Der Beitrag von Hannah Neumann befasst sich mit dem Konzept der Friedenszonen als alternativen Formen des Regierens auf Gemeindeebene. Friedenszonen entstehen in Regionen, die von ethno-politischen Konflikten und zerfallen(d)er Staat- 18 lichkeit gekennzeichnet sind. Lokale und internationale zivilgesellschaftliche Akteure versuchen hier, unter Einbeziehung aller Bürgerinnen und Bürger vor Ort, Regierungsstrukturen und -leistungen eigenverantwortlich zu organisieren. Solche alternativen Formen des Regierens bedürfen allerdings der freiwilligen Mitwirkung ihrer Adressaten und müssen daher von ihnen in vollem Umfang akzeptiert werden. Um diese Akzeptanz zu erreichen, so die zugrunde liegende Vermutung, müssen einige normative Kriterien der Input- und Throughput-Dimension legitimen Regierens erfüllt sein, wie sie einleitend bereits konkretisiert und kategorisiert wurden. Die Ausführungen basieren (methodisch) auf einer Fallstudie, die sich exemplarisch mit den Entwicklungen in einer Friedenszone auf den Philippinen (Mindanao) seit deren Gründung auseinandersetzt. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht das strukturelle Umfeld, in dem sich diese Friedenszonen behaupten (Kontext) und die Art und Weise der internen und externen Legitimitätsgenerierung ihrer Strukturen und Akteure. Das Besondere am Kontext sind die kollektive Motivation und der gemeinsame kulturelle Hintergrund der Akteure und die lokale Begrenzung der Friedenszone. Neumann zeigt auf, inwiefern sich diese spezifischen Kontextbedingungen auf die normative Legitimität und die faktische Akzeptanz des Regelungsarrangements auswirken, und skizziert, wie sie auf die transnationale bzw. internationale Ebene übertragbar sind. Der Aufsatz von Kai Harbrich widmet sich den unterschiedlichen Bemühungen zur Regulierung des privaten Militär- und Sicherheitsmarktes, der nach Meinung zahlreicher Autoren erhebliche Legitimationsdefizite hinsichtlich seiner Transparenz und Rechenschaftspflicht aufweist. Während auch Harbrich die Regulierung durch öffentlichen Druck und Marktkontrolle, zivilrechtliche Klagen, versicherungsrechtliche Vorgaben und vertragliche Vereinbarungen als nicht ausreichend zurückweist, sieht er in der kollektiven Selbstregulierung einen gangbaren, jedoch noch ausbaufähigen Ansatz zur politischen Steuerung. Gegenstand dieser im Problemfeld Sicherheit angesiedelten Studie ist das private Regelungsarrangement International Peace Operations Association (IPOA). Harbrich fokussiert seine Ausführungen auf die Potenziale und Schwächen dieses rein privaten Standardisierungs- bzw. Regulierungsansatzes anhand des vorgestellten Indikatorenkataloges. Aus der gemischten Bilanz dieser Analyse leitet Harbrich einige konstruktive Vorschläge zur Verbesserung einiger legitimatorischer Defizite ab. Insbesondere die Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure scheint ihm eine geeignete Strategie zur Erhöhung der Legitimität privater Regelungsarrangements. Der Beitrag von Jan Rohwerder widmet sich der Frage der Legitimität von NGOs als Akteuren globalen Regierens. Ihnen wird nicht selten unterstellt, dass sie für eine stärkere Rückbindung der Entscheidungsprozesse an betroffene Gesellschaften sorgen oder gar eine Demokratisierung der internationalen Politik fördern. Gleichzeitig hat ihre Einbindung in die globale Politik sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht zugenommen. Vor diesem Hintergrund drängt sich die Frage nach der internen Legitimität dieser Akteure auf. Rohwerder skizziert auf einer abstrakten Ebene die Organisationsstrukturen und Entscheidungsverfahren von NGOs und bewertet sie vor der Folie der einleitend eingeführten Indikatoren der Input-, 19 Throughput- und Output-Legitimität. Dabei wird die Anwendbarkeit der einzelnen Indikatoren auf NGOs noch einmal reflektiert und ergänzend auf spezifische Probleme grenzüberschreitender NGO-Netzwerke hingewiesen (z. B. die Nord-Süd- Problematik). Der Beitrag schließt mit der Warnung, den Beitrag von NGOs zur Legitimierung internationaler Politik von der Betrachtung ihrer internen Legitimität zu trennen. Ina Lehmann und Steffen Stübig untersuchen in ihrem Beitrag mit der International Social and Environmental Accreditation and Labelling Alliance (ISEAL) ein privates Regelungsnetzwerk. Vor dem Hintergrund der wachsenden Unübersichtlichkeit privater Codes of Conduct, Gütesiegel und Labels hat ISEAL einen Code of Good Practice for Setting Social and Environmental Standards entwickelt. Dieser Code stellt Kriterien auf, deren Berücksichtigung im Standardisierungsprozess die Glaubwürdigkeit eines Standards garantieren soll. Die Untersuchung der legitimatorischen Qualität der Allianz anhand der Dimensionen Input, Throughput und Output kommt zu dem Ergebnis, dass trotz einer schwachen Ausprägung der unter Input und Throughput gefassten Indikatoren eine hohe Akzeptanz der Allianz zu verzeichnen ist. Lehmann und Stübig führen dieses Ergebnis darauf zurück, dass vor allem der Charakter des lernenden Netzwerks, und damit der Indikator der Expertise und Problemlösungsressourcen, für diese Akzeptanz verantwortlich ist. Entgegen der These, dass die normativen Kriterien auf die Akzeptanz einwirken, stellt sich der Zusammenhang in diesem Fallbeispiel umgekehrt dar. Lehmann und Stübig vermuten, dass die empirische Legitimität sich auf die normativen Indikatoren auswirken wird. Der zweite Teil des Sammelbandes befasst sich mit der Analyse von Regelungsarrangements, die neben privaten auch staatliche und/oder internationale Akteure einbinden. Regieren findet hier entweder unter Einbeziehung staatlicher Regulierungskompetenzen und/oder mit Unterstützung internationaler Organisationen und deren Ressourcen statt. In beiden Fällen ist der Staat nur indirekt in die Regelsetzung bzw. die Bereitstellung öffentlicher Güter involviert. Der Beitrag von Lena Partzsch widmet sich der Legitimität von Typ 2- Partnerschaften am Beispiel der vier regionalen Partnerschaften der EU-Initiative „Water for Life“ (EUWI). Der Begriff „Typ 2-Partnerschaft“ geht auf den Weltgipfel in Johannesburg 2002 zurück. Dort wurden erstmals neben den zwischenstaatlichen Abkommen (Typ 1) auch Vereinbarungen mit dem Privatsektor und zivilgesellschaftlichen Akteuren zu den offiziellen UN-Gipfelergebnissen gerechnet – als so genannte Typ 2-Partnerschaften. Sie entsprechen dem transnationalen Arrangement eines Netzwerkes, in dem internationale, staatliche und nichtstaatliche Akteure verschiedener Ebenen und Ressorts globalen Herausforderungen begegnen. Die regionalen Partnerschaften der EUWI widmen sich der Wasserproblematik. Auch dieser Beitrag folgt dem analytischen Raster zur Bewertung der Legitimität globaler Regelungsarrangements und gibt deutliche Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen normativer Legitimität (Input- und Throughput-Legitimität) und empirischer Legitimität (Output-Legitimität). Partzsch kommt in ihrer Analyse zu dem Schluss, dass die EUWI-Partnerschaften ein erhebliches Defizit an normativer Legi- 20 timität aufweisen, welches sich unter anderem in einer mangelhaften Akzeptanz der Regelungsarrangements niederschlägt. Die Analyse liefert zudem praktisch orientierte Hinweise darauf, wie die untersuchten Typ 2-Partnerschaften zu restrukturieren wären, um mehr Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten sowie der externen Stakeholder zu erzeugen. Das Kapitel von Ingo Take über die globalen Bemühungen zur Regulierung des Internets nimmt in systematisch vergleichender Perspektive internationale, transnationale und private Governance-Formen in den Blick. Dabei handelt es sich um die internationale Telekommunikationsunion (ITU), den transnational organisierten Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) und die private Organisation Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), die jeweils für sich beanspruchen, einen Beitrag zur Regulierung der Infrastruktur des Internets leisten zu können. Gegenwärtig obliegt diese Aufgabe noch allein der privaten Organisation ICANN, die jedoch unter Oberaufsicht des US-Handelsministeriums steht und damit im Schatten der Hierarchie wirkt. Auch diese Studie orientiert sich an dem eingangs formulierten Analyseraster und analysiert in vergleichender Perspektive, inwieweit die einzelnen Regelungsarrangements den normativen Kriterien der Input- bzw. Throughput-Legitimation gerecht werden und ob sich dies in einer entsprechenden Akzeptanz seitens der Regelungsadressaten widerspiegelt. Im Ergebnis zeigen die drei Regelungsarrangements Varianzen hinsichtlich der Erfüllung der normativen Indikatoren legitimen Regierens. Die Bereitschaft, sich den Standards der jeweiligen Organisationen zu unterwerfen, ist jedoch bei allen Regelungsadressaten vorhanden. Die an den jeweiligen Organisationen geäußerte Kritik variiert dagegen von Stakeholdergruppe zu Stakeholdergruppe. Über den vermuteten Kausalzusammenhang zwischen normativer Legitimität und faktischer Akzeptanz können hier deshalb relativ differenzierte Aussagen getroffen werden. Der dritte Teil des Sammelbandes setzt sich mit intergouvernementalen Formen globalen Regierens auseinander. Dabei geraten vornehmlich europäische Institutionen in das Blickfeld der Analyse, ergänzt durch eine Studie zur WTO. Die in diesem Abschnitt versammelten Beiträge haben aufgrund ihres jeweiligen Untersuchungsgegenstandes zum Teil Probleme, das eingangs formulierte Analyseraster unmodifiziert anzuwenden. Die kontextbezogenen Abweichungen können aber produktiv genutzt werden, um Hinweise auf weitere Indikatoren für legitimes Regieren zu gewinnen. Dadurch erweitert sich das Analysespektrum um einige interessante Dimensionen, die in die abschließende Auswertung eingebracht und reflektiert werden. Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Judizialisierung von Entscheidungsmechanismen in Regelungsarrangements untersucht Andreas von Staden in seinem Beitrag, inwieweit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Rahmen der im Einleitungskapitel skizzierten Legitimitätsdimensionen und -indikatoren politische Legitimität jenseits seiner rein rechtlichen Autorität für sich beanspruchen kann. Dazu wird zunächst die Übertragbarkeit der ursprünglich vor allem für die mit der Setzung von Regeln befassten Arrangements entwickelten Indikatoren legitimen Regierens auf das gerichtliche EMRK-Streitbeilegungs- 21 verfahren mit seiner formalen Bindung an das Konventionsrecht diskutiert. Es wird konstatiert, dass der EGMR sich von einem reinen Rechtsanwender auch zu einem Rechtssetzer und damit zu einem politischen Akteur entwickelt hat, der prinzipiell an den gleichen Legitimationsmaßstäben zu messen ist wie andere Regel setzende Arrangements. In der konkreten Anwendung erfahren die einzelnen Indikatoren zur Messung der Legitimität des EGMR jedoch bestimmte Modifikationen, um dem spezifischen Charakter dieser Regelungsinstanz gerecht zu werden. Dadurch wird der Anwendungsbereich des im einleitenden Kapitel skizzierten Analyserasters erweitert und auf seine Tauglichkeit hin überprüft. Die Analyse von Reinhard Slepcevic hat die gerichtliche Durchsetzung europäischen Rechts zum Gegenstand, untersucht also ein inter- bzw. supranationales Regelungsarrangement, welches mit der Implementation von Regelungen befasst ist. Die Doktrinen des Vorrangs und der direkten Wirkung von Gemeinschaftsrecht ermöglichen es Bürgerinnen und Bürgern der EU, sich an ihre nationalen Gerichte zu wenden und gegen Entscheidungen von nationalen Behörden zu klagen, die europäisches Recht missachten. Die Bedeutung dieses Instruments der dezentralen Rechtsdurchsetzung wurde sowohl vor dem Hintergrund der Implementation europäischer Regeln als auch für demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaates hervorgehoben. In Anlehnung an das eingangs vorgestellte Analyseraster untersucht Slepcevic, ob dieses Instrument einerseits den Kriterien der Input- und Throughput- Legitimität gerecht wird, und andererseits, ob durch gerichtliche Rechtsdurchsetzung auch die Akzeptanz der auf europäischer Ebene beschlossenen Regelungen gesteigert wird. Dazu greift er auf vier Fallstudien über die gerichtliche Rechtsdurchsetzung der Natura 2000 Richtlinien in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden zurück. Im Ergebnis zeigt sich, dass die Input- und Throughput- Legitimität des Instruments der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung in den vier behandelten Fällen beträchtlich variiert, was sich vor allem auf die politischen, administrativen und gesellschaftlichen Unterschiede zwischen den Ländern zurückführen lässt. Darüber hinaus zeigt sich, dass die gerichtliche Rechtsdurchsetzung zwar ein Instrument ist, um Widerstände gegen die Umsetzung europäischen Rechts zum Teil effektiv zu überwinden, aber nicht dafür, erhöhte Akzeptanz bei den Regelungsadressaten zu schaffen. Der Beitrag von Dawid Friedrich versucht mit dem Ziel, den demokratischen Gehalt derzeitiger partizipativer Praxis in der EU einschätzen zu können und eine institutionelle Perspektive zu dessen Verbesserung anzubieten, ein Modell ‚deliberativer Partizipation’ zu umreißen. Hierfür wird ein Weg aufgezeigt, die egalitären und elitären Defizite aggregativ-pluralistischer wie deliberativer Ansätze zur Partizipation organisierter Zivilgesellschaft abzumildern und eine Brücke zu schlagen zwischen normativer Demokratietheorie und der Realität zivilgesellschaftlicher Partizipation in europäischen Politikgestaltungsprozessen. Das derzeitige Partizipationsregime der Europäischen Union wird beispielhaft skizziert durch eine Analyse der zivilgesellschaftlichen Einbindung in die Entscheidungsprozesse der europäischen Chemikalienrichtlinie REACH. Hierfür werden die Anforderungen des Modells deliberativer Partizipation mithilfe der, in adaptierter Form, diesem Band zugrunde 22 liegenden Heuristik der drei Legitimationsdimensionen empirisch fassbar gemacht. Modifiziert wird diese Heuristik durch Aussagen zur Responsivität der an REACH beteiligten Akteure als alternativem Indikator der Output-Legitimität. Zusammenfassend wird argumentiert, dass die partizipative Infrastruktur in der EU nicht mit der Intensität des partizipativen Diskurses hat Schritt halten können. Es scheint sich ein europäisches Konsultations- aber kein Partizipationsregime herauszubilden. Allerdings beobachtet Friedrich durchaus Anstöße von der globalen Ebene, echte Partizipationsrechte für zivilgesellschaftliche Akteure einzuführen. Diese Anstöße bieten seines Erachtens wertvolle Ansatzpunkte einer institutionellen Weiterentwicklung der Beteiligungsformen hin zu deliberativer Partizipation. Der den empirischen Teil abschließende Beitrag von Danko Knothe zur Governance-Leistung des WTO-Streitbeilegungsmechanismus in Handelskonflikten führt dem eingangs entwickelten Analyseraster legitimen Regierens jenseits des Staates einen weiteren Baustein hinzu, indem er die Flexibilität und Ergebnisorientierung des Regelungsarrangements hervorhebt. Im Gegensatz zur geringen Akzeptanz im Bereich der Marktöffnung stellt sich die Governance-Bilanz der WTO- Streitschlichtungsmechanismen als Erfolgsfall dar. Nicht nur wird das Verfahren intensiv genutzt, die Staaten verhalten sich zumindest in den institutionalisierten Phasen deutlich rechtsorientierter als zu Zeiten des GATT. Knothe führt die hohe Akzeptanz des Streitschlichtungsmechanismus seitens der Staaten allerdings nur zum Teil auf dessen normative Legitimität zurück. So schneidet seine Analyse anhand der einleitend vorgeschlagenen Kriterien durchwachsen ab. Knothe betont allerdings, dass gerade diese spezifische Mischung konkrete Bedeutung für die Bargainingoptionen und Flexibilität der Staaten hat und dadurch Akzeptanz erzeugt. Der sich hieraus ergebende große Manövrierspielraum im Umgang mit Konfliktgegenständen produziert machtkonsistente Ergebnisse. Legitimität stellt sich hier also vor allem mitgliederbezogen dar. Im Beitrag wird die These vertreten, dass vor allem Flexibilität und der hohe politische Gebrauchswert zur Akzeptanz des Streitbeilegungsverfahrens beitragen. In seinem Schlusskapitel fasst Ingo Take die Ergebnisse der einzelnen Fallanalysen unter drei Fragestellungen zusammen. Dabei wird erstens untersucht, welcher Einfluss den unterschiedlichen Ebenen des Regierens (supranational bzw. international, transnational, privat) hinsichtlich des vermuteten Kausalzusammenhangs zwischen normativer Legitimität und faktischer Akzeptanz zukommt. Zweitens wird der Frage nachgegangen, welche Rolle die von den jeweiligen Regelungsarrangements ausgeübten Funktionen (Regelsetzung, Rechtsprechung, Streitbeilegung und Bereitstellung öffentlicher Güter) in diesem Zusammenhang spielen. Und drittens soll geklärt werden, ob sich die Problemfelder, in denen die unterschiedlichen Regelungsarrangements verortet sind (Sicherheit, Menschenrechte, Handel, Gesundheit, Umwelt, Soziales, Internet), auf den vermuteten Kausalzusammenhang auswirken. Schließlich werden die vereinzelt in den Fallanalysen eingeführten zusätzlichen Erklärungsfaktoren für die Akzeptanz von Regelungsarrangements auf ihre Übertragbarkeit auf andere Governanceformen hin befragt. 23 Literatur Abbott, Kenneth W./Keohane, Robert O./Moravcsik, Andrew/Slaughter, Anne-Marie/Snidal, Duncan 2000: The Concept of Legalization, in: International Organization 54: 3, 401-419. Beetham, David 1991: The Legitimation of Power, Houndmills. Benner, Thorsten/Reinicke, Wolfgang H./Witte, Jan Martin 2004: Multisectoral Networks in Global Governance. Towards a Pluralistic System of Accountability, in: Government and Opposition 39: 2, 191-210. Benz, Arthur/Papadopoulos, Yannis 2006: Governance and Democracy. 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Zum einen fehlt hier eine Instanz, die den Einbezug aller Bürgerinnen und Bürger in die Regierungsstrukturen und -leistungen letztverantwortlich garantieren kann (Mayntz 2004: 66-75), zum anderen ist in so fragmentierten Gesellschaften meist umstritten, wer überhaupt dem Kreis der Regelungsadressaten angehört (Ladwig/Jugov/Schmelzle 2007: 4). Insbesondere die von den Konfliktparteien immer wieder betonte Unvereinbarkeit der politisch-ideologischen Grenzen des Staates mit der politisch-kulturellen Identität der Bürgerinnen und Bürger stellt sich als zentrales Hemmnis der Herausbildung verbindlicher nationaler Strukturen dar. In solchen Staaten, in denen die letztverantwortliche Instanz politischer Regelung fehlt, muss daher auf alternative Formen der Legitimität zurückgegriffen werden. Solche alternativen Formen bedürfen allerdings der freiwilligen Mitwirkung ihrer Adressaten und müssen daher von ihnen in vollem Umfang akzeptiert werden (Take 2007: 2). Um diese Akzeptanz zu erreichen, ist eine Reihe von legitimatorischen Elementen notwendig, wie sie bereits in der Einleitung dieses Sammelbandes konkretisiert und kategorisiert wurden. In diesem Kontext steht auch das folgende Beispiel einer Friedenszone in Mindanao, im Süden der Philippinen. Bei ihr handelt es sich um eine alternative Form des Regierens, die auf lokaler Ebene unterhalb des Nationalstaates angesiedelt und hauptsächlich zivilgesellschaftlich organisiert ist. Die Bewohner der Friedenszone entwickelten weitestgehend in Eigenregie einen umfassenden Regelungskatalog und Maßnahmen zu seiner Implementierung, die das Zusammenleben zwischen den Ethnien friedlich und kooperativ gestalten sollen und auf diese Art und Weise nationale Ansätze, die zu immer wiederkehrenden Kriegsausbrüchen führten, ersetzen. Die folgenden Ausführungen setzen sich insbesondere mit dem strukturellen Umfeld, in dem sich diese Friedenszonen behaupten (Kontext) und der Art und Weise der internen und externen Legitimationsgeneration (Legitimität) ihrer Strukturen und Akteure auseinander. Konzeptionell fußen die folgenden Ausführungen auf dem diesem Sammelband zugrunde liegenden Indikatorenset legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates, methodisch basieren die Erläuterungen auf einer 27 Fallstudie, die sich exemplarisch mit den Entwicklungen in einer Friedenszone auf den Philippinen seit deren Gründung befasst. Abbildung 1: Geographische Lage Mindanaos im globalen Kontext1 2. Kontext Die Friedenszone, die im Mittelpunkt der Fallstudie steht, liegt in Mindanao, einer Insel im Süden der Philippinen. Insgesamt ist die Region Mindanao gekennzeichnet von einem bereits mehrere Jahrzehnte andauernden Konflikt zwischen muslimischen Rebellen, vornehmlich christlichen Regierungstruppen, indigenen Gruppierungen2, der nationalen kommunistischen Revolutionsbewegung und einer Vielzahl lokaler Warlords und krimineller beziehungsweise terroristischer Vereinigungen. Diese Auseinandersetzungen führten zu einem Zusammenbruch staatlicher Strukturen sowie zu fortwährender Vertreibung und einer Vielzahl von Opfern unter der Zivilbevölkerung.3 Die Historie des Konfliktes lässt sich beschreiben als eine von kurzen Perioden intensiver militärischer Auseinandersetzungen und Vertreibungen der Zivilbevölkerung geprägte Entwicklung, ergänzt durch kontinuierlich wiederkehrende, langatmige Friedensverhandlungen ohne dauerhafte Ergebnisse. Damit gehört 1 Graphik aus Neumann, Friedenskommunikation. Möglichkeiten und Grenzen von Kommunikation in der Konflikttransformation (2009). 2 Aufgrund der langen Historie wechselnder Besatzer hat sich in Mindanao neben den verschiedenen Religionen der Ureinwohner zunächst der muslimische Glaube durchgesetzt. Während der spanischen und amerikanischen Kolonialzeit wurden missionierte Christen aus dem Norden des Landes zunehmend motiviert in den dünner besiedelten Süden, nach Mindanao umzusiedeln. Diese stellen dort nun sowohl die quantitative Mehrheit als auch die sozio- ökonomisch privilegierte Gruppierung dar. 3 Vgl. u.a. Dictaan-Bang-oa, The Question of Peace in Mindanao, Southern Philippines (2005); Kreuzer, Die Rebellion der Muslime im Süden der Philippinen (2003); World Bank, Social Assessment of Conflict-Affected Areas in Mindanao (2004). 28 der Konflikt zu den „am längsten andauernden ‚low intensity conflicts’ überhaupt“ (Kreuzer 2003: 3). 2.1. Das Konzept der Friedenszonen Als Reaktion auf die anscheinende Ausweglosigkeit der Situation haben sich einzelne Gemeinden (bis heute etwa 90, Anzahl steigend) zu Friedenszonen4 erklärt, mit dem Ziel, ihre lokalen Konflikte selbst (mit Unterstützung nichtstaatlicher Akteure) und mit Hilfe gewaltfreier Methoden zu bearbeiten.5 Sie baten die lokalen Konfliktparteien, den damit verbundenen Wunsch, Kampfhandlungen auf ihrem Gebiet einzustellen, zu akzeptieren. Wo diese Akzeptanz erreicht wurde, entstanden über die Jahre funktionierende Systeme der gesellschaftlichen und institutionellen Organisation, die sich zwar ansatzweise in übergeordnete nationale Strukturen (soweit vorhanden) eingliedern, aber dennoch allein auf der Eigeninitiative der Zivilgesellschaft beruhen und durch die Einwohner der Friedenszone, in Kooperation mit lokalen und internationalen NGOs, getragen werden. Friedenszonen lassen sich definieren als „geographical areas, ranging in size from the area covered by a purok or neighboorhood block to a province, which community residents themselves declare to be off-limits to war and any other form of armed hostility. The area becomes a Peace Zone by the people’s unilateral declaration that it is such. Recognition of the Zone by the armed parties is an objective to be won and not the basis for its existence. Peace Zones are maintained and reinforced by the community’s sustained and creative expressions of commitment to peacebuilding, managed through community-based implementing structures.“6 Von der Bevölkerung werden sie als Möglichkeit wahrgenommen, frei von kriegerischer Aggression die Ursachen des Konfliktes zu beseitigen, lokale Entwicklung voranzutreiben, neue Methoden der Konfliktbearbeitung zu erproben und zu institutionalisieren und so dem abstrakten Konzept von Frieden eine konkrete Ausgestaltung zu verleihen. Dabei verfolgen sie einen multi-sektoralen und multi-ethnischen, dialogisch motivierten Ansatz mit dem Ziel, nicht nur ein Ende der Gewalt, sondern darüber hinaus positiven Frieden zu erreichen. 4 Weitere Friedenszonen, die konzeptionell denen auf den Philippinen ähnlich sind, existier(t)en vereinzelt in Kolumbien, El Salvador und Bougainville. Auf den Philippinen ist dieses Konzept aber am weitesten verbreitet. Dennoch waren auch dort nicht alle Friedenszonen erfolgreich. Einige scheiterten bereits vor ihrer Gründung, andere wurden von einer der Konfliktparteien instrumentalisiert und verloren so ihre Neutralität und damit ihre Existenzberechtigung in den Augen der anderen Akteure. 5 Vgl. Garcia, Building Zones of Peace in Situations of Armed Conflict, (2004: 41). Weitere Informationen zu dem Konzept der Friedenszonen allgemein und den Friedenszonen auf den Philippinen im Speziellen sind zu finden in dem Sammelband „Zones of Peace“ Hancock, Mitchell (2007). 6 Gaston Z. Ortigas Peace Institute, Peace Zones Primer, 1995, 5; vgl. auch Lee, Peace Zones in Mindanao - unveröffentlichtes Manuskript (2006: 35); Santos, Philippine Peace Zones Policy Study (2005: 5). 29 2.2. Die Friedenszone in Nalapaan/Pikit Die Friedenszone in Nalapaan (einer kleinen Gemeinde innerhalb der Stadt Pikit) war mit ihrer Gründung im Jahr 2000 eine der ersten Friedenszonen in Mindanao und wurde im Folgenden häufig als Vorbild für die Gründung weiterer Friedenszonen herangezogen (Rood 2005: 26). Die ursprüngliche Friedenszone in der Gemeinde von Nalapaan umfasste etwa 350 Familien und wurde wenig später auf weitere Gemeinden der Stadt Pikit ausgedehnt. Die Friedenszone entstand aus einem, für die Entstehung solcher Zonen sehr typischen Umfeld: Seit dem Ausbruch des Krieges 1960 kam es immer wieder zu bewaffneten Kämpfen in Nalapaan. Durch den Konflikt zwischen der philippinischen Regierung und den muslimischen Rebellen bildeten sich weitere, lokal agierende Konfliktparteien, die Gewalt und religiöse Spannungen forcierten und zu einer Verschlechterung der Situation beitrugen. Durch die fortdauernden Unruhen waren die Gemeindemitglieder immer wieder gezwungen, ihre Unterkünfte und ihre Arbeit zu verlassen, um sich in Evakuierungszentren in Sicherheit zu bringen (vgl. Catholic Relief Services 2003). Insbesondere die Offensiven der Regierung gegen die muslimischen Rebellen 1997 und 2000 und weitere Kämpfe in den Jahren 2001 und 2003 (nicht in Nalapaan, sehr wohl aber in den anderen Gemeinden von Pikit) zwangen die Bürgerinnen und Bürger teilweise monatelang unter menschenunwürdigen Bedingungen in Flüchtlingslagern zu leben. Die Kämpfe führten nicht nur zu einer Verschlechterung der Beziehungen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, sondern auch zur Vernichtung ihrer Lebensgrundlage. Ackerland, landwirtschaftliche Geräte und sämtliche Infrastruktur wurden durch die Offensiven zerstört.7 Aber auch die Psyche der Menschen litt unter dem Krieg. So zeigte beispielsweise eine 2002 in Pikit durchgeführte Studie, dass fast alle Kinder als Folge der Evakuierungen Traumasymptome aufweisen.8 2.3. Aktivitäten in Nalapaan/Pikit (chronologisch) Als Folge dieser Auseinandersetzungen entschied sich die Gemeinde in Nalapaan, der zu dieser Zeit 350 Familien angehörten, einen „Raum des Friedens“ (Space for Peace, SfP) zu gründen (DuFort 2004: 2). Während der Gründungsvorbereitung wurden die Bewohner im Rahmen von Consultations nach ihren Problemen und ihren Wunschvorstellungen für ein Leben nach dem Krieg befragt. Gleichzeitig 7 Vgl. Catholic Relief Services, Reflections on Creating and Sustaining Zones of Peace: Lessons from Mindanao, Philippines (2003: 24); Layson, Space for Peace: A Nalapaan Experience in Grassroots Peacebuilding (2003: 3). 8 Von den 1200 Kindern, die an der Studie teilnahmen, wiesen 94% Traumasymptome auf, 12% davon galten als schwer traumatisiert, 2,8% stellten sich als Überlebende von Folter heraus. Interview mit Dr. June Lopez, Projektleiter des Projektes Balik Kalipay 2003, vgl. Margallo, Adressing Gender in Conflict and Post-Conflict Situation in the Philippines (2005: 6). 30 wurden die Konfliktparteien in Verhandlungen zu einer öffentlichen Anerkennung der Friedenszone als gewaltfreiem Raum bewogen. Um diese Zustimmung zu erreichen, wurde ihnen verdeutlicht, dass der Waffenstillstand territorial eng begrenzt sei und keine direkten Auswirkungen auf den nationalen Friedensprozess haben würde. Weiter wurde weder den Militärs noch den Rebellen verboten Waffen zu tragen oder ihre Tätigkeit auszuüben. Sie wurden lediglich gebeten konkrete Kampfhandlungen auf dem Territorium der Gemeinde einzustellen und Bewohner nicht zu bedrohen.9 Dabei wurde immer wieder darauf hingewiesen, dass die Bewohner der Friedenszone dies explizit wünschten und Rebellen und Militär im Falle einer Ablehnung dieser Bitte gegen die Wünsche der Menschen verstießen, für deren Interessen sie vorgeben zu kämpfen. In diesem Sinne sollte die Forderung der Gemeindemitglieder lediglich als eine Aufforderung an die Konfliktparteien verstanden werden, ihnen zu erlauben, ihre internen Probleme selbst zu lösen (vgl. Unggui 2006, im Gespräch). Im Gegenzug verpflichtete sich die Friedenszone, als neutrales Gebilde keiner der Konfliktparteien als Rückzugsgebiet zu dienen und keine der beiden Seiten aktiv zu unterstützen. Seit diesen erfolgreichen Verhandlungen kam es auf dem Gebiet von Nalapaan, auch während des Arroyo Krieges 2003, zu keinen weiteren kämpferischen Auseinandersetzungen (Antipuesto 2006, im Gespräch). Die Declaration Workshops dienten anschließend dazu, ein Manifest der Friedenszone als gemeinsame Grundlage für das Zusammenleben der Menschen zu entwerfen. Die Gründung der Friedenszone vollzog sich durch die feierliche Verkündung des Manifests (Declaration) als symbolischem Akt, bei dem die Konfliktparteien öffentlich ihre Zustimmung und Unterstützung bekundeten und den Bewohnern somit versicherten, die Friedenszone und ihre Bestimmungen zu achten. Weitere wichtige Aktivitäten, die in der bestehenden Friedenszone kontinuierlich und bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt stattfinden, sind das Leadership Training, in dessen Rahmen der lokalen Führung demokratisches Grundverständnis, administrative Kenntnisse und verbindliche Abläufe für die Entscheidungsfindung und -durchsetzung vermittelt werden; das Culture of Peace Seminar, welches den Bewohnern und Bewohnerinnen ein Verständnis der Konflikthintergründe vermittelt, erste Schritte zur Versöhnung geht und Mechanismen konstruktiver Konfliktlösung lehrt; sowie der Interreligiöse Dialog, der durch Workshops mit lokalen Religionsführern Vorurteile bekämpft und interreligiöse Gemeinsamkeiten unterstreicht. Im Rahmen der Festigung der Friedenszone werden alternative Konfliktlösungsmechanismen implementiert (Restorative Justice), es wird die Einhaltung der Waffenstillstandsabkommen überwacht (Waffenstillstandsüberwachung) und es werden Kontakte zu anderen Friedenszonen, Regierungsinstitutionen und NGOs geknüpft (Networking). Darüber hinaus wurde die bisher vorherrschende Umsetzung materieller Projekte, vor allem während der Etablierung der Friedenszone, durch Streitschlich- 9 Unggui, im Gespräch (2006); eine weitergehende, dem originären Konzept der Friedenszone nachkommende Forderung, jegliche Stationierung von Truppen und Präsenz von Waffen in Nalapaan zu verbieten, war hingegen illusionär. Dazu war die strategische und symbolische Rolle Nalapaans, direkt an einem zentralen Highway gelegen, zu wichtig. 31 tung und kontinuierliche dialogische Begleitung der Projekte verbessert und in ein kontinuierliches Monitoring eingebettet, um der Entstehung neuer Konfliktherde vorzubeugen.10 Abbildung 2: Chronologische Darstellung der Aktivitäten in Nalapaan/Pikit 2.4. Rahmenbedingungen Grundsätzlich handelt es sich bei der Friedenszone also um ein Arrangement, das zwar lokal stark begrenzt ist, dessen Regelungsarrangements sich aber auf alle Ebenen des Zusammenlebens (privat, gesellschaftlich und institutionell) und aufgrund der territorialen Einschränkung auch auf alle potenziellen Regelungsadressaten ausdehnt. Die Begrenzung auf eine Gemeinde als einer Friedenszone (wobei Kooperationen und Zusammenschlüsse mehrerer Zonen möglich sind) definiert den Kreis der Regelungsadressaten erst einmal ähnlich pauschal, wie dies ein Nationalstaat tut. Dieser Proklamation voran geht allerdings eine Vielzahl von Aktivitäten, die bereits eine gewisse gemeinsame Identität der zukünftigen Mitglieder der Friedenszone entstehen lassen und somit nicht nur eine faktische, sondern auch eine 10 Eine detaillierte Aufstellung der Maßnahmen in: Neumann, Friedenskommunikation: Möglichkeiten und Grenzen von Kommunikation in der Konflikttransformation (2009). 32 emotionale Zugehörigkeit erzeugen. Diese baut auf dem von allen erfahrenen Leid während des Krieges und dem daraus resultierenden kollektiven Wunsch nach Sicherheit und Nachhaltigkeit auf. Um dies zu erreichen, so der Ansatz der Friedenszone, gilt es nicht nur die materiellen Folgen des Krieges zu beseitigen, sondern eben auch die psycho-sozialen Folgen (Traumata, Vorurteile, Rachegelüste, Hass etc.) aufzuarbeiten und konstruktiv eine Verbesserung der Strukturen zu verfolgen. Dies gelingt aber nur auf der Basis einer humanitären Erstversorgung, um die Rückkehr aus den Evakuierungszentren zu ermöglichen, und der Zusicherung eines zumindest temporären Waffenstillstandes durch die externen Konfliktparteien. „The war has created socio-economic damage to the community. And even more damaging was the effect it had on the relationship of people. What we tried to do was to address the visible effect by implementing socio-economic projects. This was the easiest part of rehabilitation I found out. The most difficult part, indeed, was to heal the invisible effect that lies beneath the surface – feeling of hatred and anger, traumas caused by dehumanization, increased prejudice, lack of self-confidence, polarization, and worst, breakdown of people’s faith in the peace process and in peace in general“ (Layson 2005: 7). Sind diese Vorbedingungen erfüllt, dann konzentriert sich die Friedenszone stark auf die individuelle Dimension ethnopolitischer Konflikte, die im Rahmen nationaler Friedensverhandlungen meist ausgeblendet wird. Es geht ihr darum, zwischen den verfeindeten Ethnien Kooperationen aufzubauen und so geregeltes Gemeindeleben und die Entstehung repräsentativer Entscheidungsstrukturen wieder zu ermöglichen. Die Friedenszone positioniert sich auf diese Art und Weise in der Wahrnehmung der Bevölkerung als einzige nachhaltige Alternative zu Krieg und Vertreibung in einer Region mit anscheinend unlösbaren Konflikten und immer wieder aufflammenden Kampfhandlungen. Dabei versucht sie explizit, zwischen den Konfliktparteien auf nationaler Ebene existierende Machtasymmetrien dadurch abzumildern, dass sie lediglich lokale Akteure, die weitestgehend über ähnliche Ressourcen verfügen, einbindet. Dies geschieht auf der Basis eines konsensorientierten Ansatzes, der zwar verbindlich die Einhaltung von Gewaltfreiheit und Menschenrechten einfordert, ansonsten aber Raum lässt für die selbstständige Entwicklung eines integrativen Konzeptes der Gemeindeorganisation. Dabei ist die Friedenszone dennoch nicht ganz frei von den „Schatten der Hierarchie“. Da sie selbst gemäß ihrer Ideologie nicht als Akteur des Kriegsgeschehens auftritt und sich in keinster Art und Weise bewaffnet, ist sie trotz der zugesicherten Achtung seitens der Konfliktparteien weiter auf deren guten Willen angewiesen. Im Falle eines erneuten Kriegsausbruches, auch auf ihrem Territorium, könnte sie sich nicht verteidigen und ihre Bewohner müssten erneut fliehen. Aber nicht nur bezüglich der Sicherheit ihrer Bewohner, sondern auch bezüglich der Anerkennung ihrer quasi-politischen Strukturen ist die Friedenszone auf die Anerkennung übergeordneter Instanzen (sofern diese noch existieren und funktionieren), wie etwa die regionalen Regierungsapparate (Local Government Units, LGUs) und Rechtsprechungsinstanzen, sowie nationale Wiederaufbauhilfe angewiesen. Zwar haben im Falle von Pikit diese Organisationen ihre Unterstützung zugesagt und die Wiederaufbauhilfe fließt in gleichem Maße wie in anderen Gemeinden, die sich nicht zur Friedenszone 33 erklärt haben. Aber diese Anerkennung kann jederzeit widerrufen werden. Darüber hinaus konnte sie wohl nur deswegen erlangt werden, weil insbesondere die Entscheidungsfindungsstrukturen in der Friedenszone den zuvor durch die Regierung installierten Barangay Councils (Gemeinderäten) und Sitio Councils stark ähneln. 2.5 Empirische Basis Die folgende Fallstudie, die diese Regelungsinstanzen stärker beleuchtet, basiert auf einem Multimethodendesign, dem Fallstudienprotokoll von Yin (2003) folgend. Es wurden öffentliche und interne Dokumente von NGOs und Institutionen der Friedenszone und Publikationen und Manuskripte lokaler Wissenschaftler mit einer Reihe von Experteninterviews kombiniert. Das Material der NGOs beschreibt und evaluiert eine Reihe von Aktivitäten, insbesondere die von Catholic Relief Services (CRS) in Pikit. Es ermöglicht detaillierte Einblicke in die Dynamiken, die sich im Rahmen von konsultativen Veranstaltungen innerhalb der Friedenszone, aber auch bei Workshops mit Teilnehmern und Teilnehmerinnen mehrerer Friedenszonen entwickelt haben. Die Quellen aus der Friedenszone bestehen hauptsächlich aus vereinzelten Protokollen von Gerichtsverhandlungen, Einsätzen der Monitoring Teams oder Ausschnitten aus den Culture of Peace Seminaren und den Deklarationsfeierlichkeiten. Die aufschlussreichsten und detailliertesten Informationen resultieren allerdings aus den qualitativen, leitfadengestützen Experteninterviews, die Ende 2006 durchgeführt wurden. Sie ermöglichten einen detaillierten Einblick in die Vielzahl von Aktivitäten und deren Auswirkungen auf die Bevölkerung, wie er so bisher nicht existierte. Die Interviews wurden mit fünf zentralen Persönlichkeiten aus der Friedenszone geführt: Bert Layson, Priester und einer der Initiatoren der Friedenszone; Edwin Antipuesto, ein lokaler Mitarbeiter einer internationalen NGO und bereits seit 2000 in Nalapaan; Tiburcio Flores, einst selbst Soldat und nun Bürgermeister einer Gemeinde, die zur Friedenszone gehört; Omar Unggui, muslimischer Bürgermeister einer weiteren Gemeinde von Pikit, der zu Beginn dem Konzept der Friedenszone kritisch gegenüberstand, nun aber Chairman des Space for Peace in Pikit ist und Adele Nayal, die Zuständige für den Bereich Advocacy. Ein weiteres Interview wurde mit Pressia Arifin geführt, die für den Deutschen Entwicklungsdienst (DED) in Mindanao stationiert ist und beim Aufbau weitere Friedenszonen assistiert. So konnten sowohl einfache Einwohner der Friedenszone im Rahmen der NGO-Protokolle als auch die Projektverantwortlichen und die Angehörigen von NGOs und Regierungsinstitutionen durch die Experteninterviews unabhängig von ihrer ethnischen Herkunft zu Wort kommen. 3. Legitimität Die Friedenszone erreicht ihr hohes Maß an Legitimität insbesondere dadurch, dass ihre Regelungsinstanzen direkt von den Menschen entwickelt werden, für die sie 34 Geltung entfalten sollen. Ihr primäres Ziel ist es, Kommunikation in solchen Situationen zu ermöglichen, wo vorher ein Abbruch von Kommunikation, verbunden mit einem Rückgriff auf Waffengewalt zur Durchsetzung der eigenen Interessen stand. Dabei profitiert die Friedenszone von drei Aspekten, die wohl nur bedingt auch auf nationale oder transnationale Regelungsarrangements übertragbar sind und deswegen hier bereits vorab diskutiert werden sollen: (1) die durch die gemeinsamen Kriegserfahrungen starke kollektive Motivation; (2) die lokale Begrenzung der Friedenszone, die einen direkten Einbezug aller Regelungsadressaten und kurze Kommunikationswege ermöglicht und (3) die stark kollektivistisch-orientierte Kultur auf den Philippinen, die ein Ausscheren Einzelner aus den nur freiwilligen Regelungsarrangements unwahrscheinlich macht. (1) Insbesondere zu Beginn wurde die Arbeit der Friedenszone und der Aufbau ihrer Strukturen dadurch erleichtert, dass sich alle ihre Mitglieder zuvor in einer katastrophalen und existenzbedrohlichen Lage befanden, jede Aktivität der Friedenszone also zu einer Besserung ihrer Lage beitrug. Auf der Basis des gemeinsam erfahrenen Leides während des Krieges und dem gemeinsamen Wunsch einer Rückkehr nach Hause ließ sich relativ einfach ein integratives Konzept entwickeln und so die Grundlage für den Aufbau von Strukturen legen, die eben auch dann Gültigkeit entfalten können, wenn konträre Meinungen vorhanden sind. (2) Dabei profitiert die Friedenszone davon, dass durch die lokale Begrenzung ein direkter Bezug zwischen den Regelungsinstanzen, den Regelungsadressaten und der Umsetzung bzw. Gültigkeit einzelner Aspekte besteht. So konnten an zentralen Prozessen, wie den Declaration Workshops oder den Culture of Peace Seminaren, tatsächlich alle Bewohner der Friedenszone teilnehmen. Darüber hinaus spielt die territoriale Begrenzung eine entscheidende Rolle bei solchen Entscheidungen und Regelungen, die in repräsentativen Gremien getroffen werden. Sind Entscheidungsträger persönlich bekannt (als Nachbarn oder Familienmitglieder), so fallen Entscheidungen nicht nur auf sie als Akteur, sondern auch auf sie als Person zurück. Werden die Folgen von Entscheidungen oder Regelungen unmittelbar im eigenen Leben wahrgenommen, so entsteht eine enge Verbindung zwischen dem Individuum und den Regelungsinstanzen. Sind die Kommunikationswege kurz und die Adressaten klar identifizierbar, so fällt es leichter, Kritik oder Lob zu äußern und sich an politischen Prozessen direkt zu beteiligen. „They get to meet each other once in a while but there is no regular meeting. You know, the community that we are talking about, they are like one village, in a smaller place, so they get to meet each other in the barangay hall, on the basketball court, in the neighbourhood. So they get the time to meet each other all the time and to tell stories and make suggestions, you know“ (Layson 2006, im Gespräch). (3) Durch die enge Vernetzung der einzelnen Familien und den damit einhergehenden unmittelbaren und sehr persönlichen Kontrollinstanzen ist das Ausscheren Einzelner aus dem Projekt relativ unwahrscheinlich und eine Durchsetzung einzelner Maßnahmen auch ohne Gewaltandrohung möglich. Aufgrund der kollektivistischen Kultur vor Ort sind solch individualistischen Tendenzen verpönt. Hinzu kommt der sehr starke Einfluss von Autoritäten (sowohl institutioneller als auch 35 persönlicher), deren Entscheidungen in der Regel nicht in Frage gestellt werden und deren Wort absolute Gültigkeit besitzt. Sind diese, wie im Falle der Friedenszone, grundsätzlich gleicher Meinung, so erhöht das die Regelbefolgung weiter. Diese Faktoren ergänzen die nun folgenden und in der Einleitung dieses Sammelbandes bereits eingeführten Aspekte der Legitimitätsgenerierung und werden im Fazit vergleichend hinsichtlich ihrer Relevanz diskutiert. 3.1. Input-Legitimität Tabelle 1: Repräsentativität von Regelungsarrangements Intern Kongruenz zwischen Regelsetzern und Regelungsadressaten durch eine territorial abgrenzbare multi-sektorale, multi-stakeholder Struktur Extern dialogische Einbindung externer Parteien bei Normsetzung, Überwachung und Networking Um tatsächlich Repräsentativität zu gewährleisten, müssen Regelungsarrangements so ausgestaltet sein, dass die Teilnahme aller (potenziell) Betroffenen an der Regelsetzung bzw. Entscheidungsfindung institutionell sichergestellt ist. Dies geschieht im Falle der Friedenszone bezüglich interner Regelungen dadurch, dass an grundlegenden Entscheidungen (Gründungsvereinbarung, Ausgestaltung von Projekten u.ä.) tatsächlich alle Mitglieder der Friedenszone beteiligt sind, weitere Entscheidungen nur unter Einbindung entsprechender Gremien, die multi-sektoral (Frauen, Jugend, Bauern, Wirtschaft, religiöse Führer, lokale Würdenträger) und multi-ethnisch besetzt sind, getroffen werden.11 „Every activity is a tri-people12 activity. We did all do it with the participation of everybody” (Unggui 2006, im Gespräch). Auf diese Art und Weise versuchen die Gremien der Friedenszone weitestgehend demokratisch zu agieren und die patriarchalischen Strukturen in der politischen Dimension zurückzudrängen, dennoch aber die Prominenz religiöser oder anderer Würdenträger (Elders) für sich zu nutzen und somit tatsächlich alle für die Umsetzung relevanten Stakeholder in den Prozess zu integrieren. Externe Regelungen sind ob der starken Fixierung der Friedenszone auf interne Abläufe nur selten vonnöten. Lediglich während der Verhandlungen und der Deklaration und später während der Überwachung des Waffenstillstandes und des Networking interagiert die Friedenszone mit externen Akteuren (vgl. Mindanao Peacebuilding Institute 2006). Hier wird stets ein dialogischer Ansatz gewählt, in den alle 11 Vgl. Layson, Space for Peace: A Nalapaan Experience in Grassroots Peacebuilding (2003); Layson, Responses and Approaches to Healing, Rehabilitation and Development: Sociocultural and Peacebuilding Approaches (2005). 12 Der Begriff der tri-people bezeichnet die Gemeinschaft von Lumads (indigener Bevölkerung), Muslimen und Christen. 36 möglichen Stakeholder (Konfliktparteien, Wirtschaftsvertreter und -vertreterinnen, Regierungsvertreter und -vertreterinnen, Medien, Akademiker und Akademikerinnen etc.) integriert werden, wie beispielsweise in der Deklaration: „With this DECLARATION, we appeal and seek the respect and support of all concerned parties including the armed groups and organizations in Mindanao, whether this be the MILF, AFP, local police forces, Cafgu, CVO, MNLF, ‘balikbayan’ [ExPats], including the civilians as well as the leaders of our local and national government. We likewise call on various agencies of government and non-government organizations, the media practitioners, religious groups, school administrators and students, and other sectors of society, to support and stand with us in this DECLARATION.“ Da die Friedenszone vom guten Willen dieser externen Stakeholder abhängig ist, ist dieses diplomatische und konsensorientierte Vorgehen zwingend notwendig. Darüber hinaus besteht eine wechselseitige Abhängigkeit zwischen der Zustimmung der verschiedenen Stakeholder. So kann die eine Konfliktpartei der Achtung der Friedenszone nur dann zustimmen, wenn sie davon ausgehen kann, dass dies die andere Konfliktpartei ebenso tut. Berichten die Medien ausführlich über das Verhalten der Konfliktparteien, so sehen sich diese zunehmend gezwungen kooperativ vorzugehen. Daher ist die gemeinsame feierliche Deklaration, bei der alle relevanten externen Stakeholder ihre Zustimmung zur Gründung der Friedenszone geben, mehr als nur ein symbolischer Akt. Sie dient den Bewohnern der Friedenszone als Absicherung dafür, dass ihre Bemühungen eine nachhaltige Wirkung entfalten können (vgl. Layson 2005). „So the declaration is a great opportunity for the people to rebuild there places free from armed conflict […]. The declaration is a great factor that supports people in their objectives because it’s a sort of assurance from the parties in conflict“ (Antipuesto 2006, im Gespräch). Ansonsten sind die Bestrebungen der Friedenszone aber hauptsächlich auf die Erreichung eines hohen Maßes an Legitimität bezüglich der Entscheidungen nach innen gerichtet und es findet eine weitgehende Abkopplung von nationalen Prozessen statt. Tabelle 2: Grad der politischen Gleichheit Intern Ressourcengleichheit der lokalen Akteure, Bekämpfung von Informationsasymmetrien durch personale Kommunikation, Mobilisierung aktiver Teilnahme aller gesellschaftlichen Gruppierungen Extern Aussperrung mächtiger bzw. (ressourcen)starker externer Akteure bzw. Aufbau von Gegenmacht durch Friedensnetzwerke und die Generierung internationaler Aufmerksamkeit Auch bezüglich der politischen Gleichheit der einzelnen Akteure erleichtert die Konzentration auf das begrenzte Gebiet der Friedenszone und die Überschaubarkeit der internen Akteure die Generierung von Legitimität. Dadurch, dass weitestgehend 37 alle Akteure mit starken machtpolitischen Positionen oder umfangreichen materiellen Ressourcen „ausgesperrt“ werden, lässt sich eine annähernde Macht- und Ressourcensymmetrie erreichen. Zu Beginn der Friedenszone leben alle im Evakuierungszentrum und bereits während der Umsetzung der materiellen Projekte wird stark darauf geachtet, dass diese nicht zu Ungleichgewichten und damit verbunden zu neuen Konflikten führen (vgl. Layson 2003, 2005). Die bewusste Integration aller Sektoren und ethnischer Gruppierungen in die Aktivitäten sorgt weiter dafür, dass auch Mitglieder der Friedenszone, die bisher weniger stark in Entscheidungsprozessen eingebunden waren (Frauen, Indigene), aktiv zur Teilnahme animiert werden (Catholic Relief Services 2005: 23). Darüber hinaus führt die kontinuierliche Entwicklung von Richtlinien zur politischen Entscheidungsfindung und Umsetzung dazu, dass diese unabhängig von initiierenden oder durchführenden Akteuren unter den gleichen Prämissen getroffen, durchgesetzt und bewertet werden (siehe auch Transparenz). Durch den integrativen Rahmen und die zunehmende Verantwortlichkeit, die einzelne Akteure für den Erfolg der Friedenszone übernehmen, wird diesen Richtlinien auch weitestgehend Folge geleistet. So besteht das gravierendste Problem in der Informationsasymmetrie, einerseits zwischen den externen Konfliktparteien und den Mitgliedern der Friedenszone, andererseits aber auch zwischen den verschiedenen Akteuren innerhalb der Friedenszone (Confesor 2005: 23). Dieser Informationsasymmetrie versucht man durch interpersonale Netzwerke zu begegnen. Einzelne Mitglieder der Friedenszone stehen über Mobiltelefone in Kontakt mit den lokalen Armee- und Rebellenführern, andere verfügen wiederum über enge Kontakte zur Regierung oder zu anderen zivilgesellschaftlichen Initiativen. Darüber lassen sich im Krisenfall relativ verlässliche Informationen über die Lage einholen. Medien spielen hier eine untergeordnete Rolle, zum einen weil die nationalen Medien selten aktuell und ausgewogen berichten, zum anderen weil lokale Medien kaum existieren. So hat sich innerhalb der Friedenszone eine Vielzahl von Strukturen der „Mund-zu-Mund“-Weitergabe entwickelt, die sicherstellen, dass innerhalb der Friedenszone wichtige Informationen binnen weniger Stunden alle erreichen. „Actually we are monitoring the peace process. We are following it. We have that group, the MPC that supplies us with all the information. And of course I am asking. We have a lot of friends in the MILF [Moro-Islamic-Liberation-Front] and the part of the official peace process that talk to me about the situation in the process […] and we have to talk to the people in the community. We have to tell them what is really happening. Because people they are sometimes not understanding the really situation and sometime they are worrying then. […] I just need to call the barangay council [Gemeinderat] because every sitio [kleine Untereinheit, ca. 30 Familien] they have there representative there. So I have to call them and tell them the result of the talk. And sometime they talk in the mosque and in the church and they will anounce it in the sitios“ (Unggui 2006, im Gespräch). Im Falle akuter Gefahr für die Friedenszone oder anderer höchst relevanter Informationen besteht weiter die Möglichkeit innerhalb weniger Stunden eine Gemeindevollversammlung einzuberufen, in der dann relevante Entscheidungen getroffen werden können. Dabei ist es zweifelsohne von Vorteil, dass in der Regel alle Mitglieder der Friedenszone sich auch auf dem Gebiet der Friedenszone aufhalten. 38 Besteht innerhalb der Friedenszone eine weitestgehende Symmetrie zwischen den Akteuren, so ist das Verhältnis zwischen der Friedenszone und externen Akteuren durchaus stark asymmetrisch geprägt. Rein formal verfügt die Friedenszone über keinerlei politische Macht, besitzt kaum finanzielle oder materielle Ressourcen, lehnt den Einsatz von Waffen zur Verteidigung entschieden ab und hat nur wenig Einfluss auf regionale oder nationale politische Entscheidungen. Dieser wohl bekannten Asymmetrie zwischen Zivilgesellschaft und bewaffneten Konfliktparteien versucht die Friedenszone durch Vernetzung und Aufmerksamkeitsgenerierung zu begegnen (vgl. Mindanao Peacebuilding Institute 2006). Zum einen entstand so eine Reihe von Friedensnetzwerken, die nun zunehmend auch Einfluss auf die nationalen Friedensgespräche nehmen, zum anderen erhöht die verstärkte, auch internationale Aufmerksamkeit den Druck auf die Konfliktparteien, die Friedenszonen zu achten (vgl. Hancock/Mitchell 2007: 22). Tabelle 3: Konsensorientierung der Verhandlungen Intern dialogischer Ansatz, Konsultation aller lokalen Akteure, interreligiöser Dialog, selbständige Entwicklung eines integrativen Konzepts der Gemeindeorganisation, gemeinsame Rückbesinnung auf universelle Prinzipien, kollektivistische Kultur, Konsens über den Umgang mit Dissens, Aufzeigen von Alternativen, Versöhnung (u. a. durch restorative justice) als Ziel Extern konsensorientierte Verhandlungen mit externen Akteuren, diplomatisches und konsensorientiertes Vorgehen Die Konsensorientierung, nicht nur bei Verhandlungen, stellt das zentrale Element der Friedenszone dar. Aufgrund der absoluten Ablehnung von Gewalt liegt ihr ein stark dialogischer Ansatz zu Grunde. Im Falle eines Dissenses wird versucht, diesen über einen Kompromiss zu lösen. Wo ein solcher nicht möglich ist, wird zumindest versucht, eine konsensuelle Einigung darüber zu erlangen, wie mit dem Dissens umzugehen ist. Auch hier profitiert die Friedenszone stark von der Überschaubarkeit der Akteure. “Even our water and sanitation project our public help has also a peacebuilding component. Because once they fight over the area where we construct the pump, we say stopp the construction and do peacebuilding first. We talk together and we settle the conflict […] our engineer would say lets stopp the construction and we do peacebuilding first. […] I think its a complementaring tool. I think the rehabilitation will not happen unless the relational gap is not resolved. […] So we sit together, we handle with dialogue. And they are accepting it” (Nayal 2006, im Gespräch). 39 Selbst die Methode der Restorative Justice13 zur Rechtsprechung basiert auf dem Konsensansatz und betont stark den Aspekt der anschließenden Versöhnung zwischen den Konfliktparteien (vgl. Layson 2004). Dennoch gibt es natürlich auch in der Friedenszone einige Aspekte, bei denen eine konsensuale Einigung weder auf direkter noch auf der Metaebene möglich scheint und der Rückgriff auf Sanktionen oder Gewalt droht. In solchen Fällen wird dann versucht, über eine gemeinsame Rückbesinnung auf die übergeordneten universellen Prinzipien (Gewaltfreiheit, Achtung der Menschenrechte) und dem Aufzeigen der Alternativen, wenn keine einvernehmliche Lösung erreicht wird, dennoch zumindest einen Kompromiss auszuhandeln, mit dem sich die Parteien einverstanden erklären können. Gerade hier profitiert die Friedenszone stark von der bereits angesprochenen kollektivistischen Kultur auf den Philippinen. Denn wo das Wohl der Gemeinschaft über dem individuellen Wohl steht, entfalten solche Prinzipien eine weit größere Geltung als in individualistischen Gesellschaften. Dieses Vorgehen ist äußerst zeitintensiv und droht gelegentlich auch zu scheitern. Aber der Druck, der auf die Konfliktparteien seitens der anderen Mitglieder der Friedenszone (meist ja Familie oder Freunde) ausgeübt wird, hat meist dazu geführt, dass eine Einigung erreicht werden konnte. Externe Stakeholder wurden ähnlich konsensorientiert in den Prozess der Gründung und Aufrechterhaltung der Friedenszone integriert. Da die Friedenszone keinerlei Druck auf diese Akteure ausüben kann, ist sie gezwungen, kraft einer Argumentation oder durch den Aufbau alternativer Allianzen Einfluss auf diese zu nehmen. Hierbei ist ein diplomatisches und konsensorientiertes Vorgehen zwingend notwendig, einerseits um dem eigenen Anspruch der Gewaltfreiheit zu genügen, andererseits aber auch, um die Akteure, auf deren guten Willen man angewiesen ist, nicht zu verärgern. „That’s why we came up with the idea, that maybe we need to negotiate with them [the military]. We did not drive them away but we asked them to be a part of it. But that means that we had to change our attitudes from confrontational to dialogue. And that is based on the assumption that there is no monopoly to goodness in the world. The church does not have the monopoly to goodness in the world, even the NGOs, the government. And we had to think that even the rebels are having some goodness in there heart and even the military in there uniforms there are still some good people there. And that’s why it [the Space for Peace] came to be and why during the long thing it still exists” (Layson 2006, im Gespräch). 13 Definition: "Restorative justice is a broad term which encompasses a growing social movement to institutionalize peaceful approaches to harm, problem-solving and violations of legal and human rights. (...) Rather than privileging the law, professionals and the state, restorative resolutions engage those who are harmed, wrongdoers and their affected communities in search of solutions that promote repair, reconciliation and the rebuilding of relationships. Restorative justice seeks to build partnerships to reestablish mutual responsibility for constructive responses to wrongdoing within our communities. Restorative approaches seek a balanced approach to the needs of the victim, wrongdoer and community through processes that preserve the safety and dignity of all.“ Suffolk University, College of Arts & Sciences, Center for Restorative Justice; http://www/suffolk.edu/cas/crj/r_justice.html. 40 Eventuell ist durch die hohe Konsensorientierung aller Entscheidungen und Prozesse ein Effektivitätsverlust an mancher Stelle unumgänglich. Dennoch ist diese aber notwendig, da die Gemeinde nicht wirklich auf andere Sanktionsmittel als den Entzug von Anerkennung oder die Ausgrenzung aus dem Projekt zurückgreifen kann. Hinzu kommt, dass gerade dieser dialogische Ansatz eines der Grundelemente des Manifests der Friedenszone darstellt. 3.2. Throughput-Legitimation Tabelle 4: Transparenz des Entscheidungsprozesses Intern: Festgelegte und überprüfbare Richtlinien für das Verhalten von Entscheidungsträgern und die Durchführung von Projekten, Überschaubarkeit des Regelungsraumes, unmittelbare Gültigkeit einzelner Entscheidungen, Zurechenbarkeit von Entscheidungen durch drei Stufen von Entscheidungsbeteiligungen. Aber: Desinteresse und mangelnde Kompetenz zur tatsächlichen Beobachtung und Überprüfung von Entscheidungsprozessen Auch für die Transparenz der Entscheidungsprozesse sind die Überschaubarkeit der Friedenszone und der direkte Kontakt, der zwischen ihren Mitgliedern besteht, eine wichtige Grundlage. Hinzu kommt die bereits angesprochene Etablierung verbindlicher Regularien der Entscheidungsfindung und -durchsetzung, die von allen Regelungsadressaten überprüft und auf deren Einhaltung bestanden werden kann. Den Durchführungszyklus materieller Projekte beschrieben alle Interviewten als ein Kernelement. Er beginnt im Regelfall mit der Anfrage einer NGO beim Barangay Captain (Bürgermeister), welche Hilfe benötigt wird (Projektanfrage). Anschließend wird das Projekt auf Durchführbarkeit überprüft, die konkrete Umsetzung geplant (Social Prepardness) und die Gemeinde in vorbereitenden Treffen auf die Art und Weise der Durchführung (Ablauf, materielle und personelle Unterstützung, Umfang der Eigeninitiative etc.) vorbereitet (Project Orientation). Während des Projektes werden kontinuierlich Erfolg und Fortschritt von einem Monitoring Team überwacht. Dies setzt sich zusammen aus den Barangay Captains, die das Monitoring in Kooperation mit der jeweiligen NGO durchführen, unterstützt von den Sectoral Leaders (Sektoren: Frauen, Jugendliche, Arbeiter, Bauern etc.), die in ihren Nachbarschaftsräten gewählt werden. Die Mitglieder dieser Teams werden auf ihre Aufgabe vorbereitet und arbeiten nach festgelegten Richtlinien und Evaluierungskriterien.14 Nach Projektabschluss erfolgt eine Evaluation des Projektes, die auf den Ergebnissen des Monitoring beruht. Für politische Entscheidungsprozesse gibt es ähnlich festgelegte Ablaufschemata. Um die Entscheidungsfindung transparenter zu 14 Dieser Ablauf wurde von allen Interviewten so im Gespräch erläutert. 41 gestalten, wurden drei Fälle mit unterschiedlichen Entscheidungsbeteiligungen definiert: „We have a three-decision-making here. There is some decision that I have to decide immediately. That is the emergency decision. We have a decision that needs planning, that is where multi-sectoral or community planning that is very important. We have also the decision that I need, we and the barangay council need to sit together and talk. So for all of those things the process is very transparent. The only thing is in case of emergency where I need to decide on my own we already have that kind of allowance, leadership decision allowance where the community council will allow me” (Unggui 2006, im Gespräch) Darüber hinaus ist der unmittelbare Einfluss, den die meisten Entscheidungen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger haben, ein weiterer Garant dafür, dass Entscheidungen von der Bevölkerung zur Kenntnis genommen werden und dass ihnen gegebenenfalls widersprochen wird. Dabei wird aktiv versucht, die einzelnen Prozesse auch an die Bevölkerung zu vermitteln. Dies gelingt allerdings nur in begrenztem Maße, da häufig wenig Interesse an politischen Prozessen insgesamt besteht und – aufgrund des geringen Bildungsniveaus der meisten Bewohner – diese Verantwortung gerne an solche Personen abgegeben wird, die in ihren Augen kompetenter erscheinen. Das Potenzial für einen äußerst transparenten und gleichberechtigten Entscheidungsprozess ist also vorhanden, auch wenn es wenig genutzt und eingefordert wird. Tabelle 5: Überwachungsverfahren Intern: Etablierung verbindlicher Regularien der Entscheidungsfindung und -durchsetzung, die von allen Regelungsadressaten überprüft werden und auf deren Einhaltung bestanden werden kann; (first party-)Monitoring und Evaluation von Projekten durch Barangay Captains und Sectoral Leaders. Aber: Gefahr der positiven Evaluierung aus beiderseitigem Interesse. Externe und unabhängige Instanzen, welche die Effektivität und Einhaltung der Überwachungsmechanismen überprüfen, sind nicht vorhanden. Extern: Waffenstillstandsüberwachung durch lokale Waffenstillstandswacht, Ermittlungsbefugnisse 42 Tabelle 6: Sanktionsmechanismen Intern: alternative Konfliktlösungsmechanismen (Restorative Justice), Ahndung von Regelverstößen inkl. Kompensation des Schadens durch lokale Gerichte. bei Projekten: Einstellen der Zusammenarbeit, keine weitere finanzielle Unterstützung; bei Entscheidungen: Abwahl von Entscheidungsträgern; Extern: externe Akteure werden durch shaming und/oder Meldung an übergeordnete Instanzen sanktioniert Um den Erfolg der Friedenszone und einzelner Projekte zu sichern, haben sich sowohl intern als auch extern ausgerichtete Überwachungsverfahren herausgebildet. Intern sind diese am deutlichsten bei der Umsetzung materieller Projekte ausgeprägt. Hier findet, wie bereits beschrieben, ein kontinuierliches Monitoring mit anschlie- ßender Evaluation durch die finanzierenden NGOs in Kooperation mit dafür geschulten und gewählten Gemeindevertreter und -vertreterinnen statt. Dies dient einerseits dazu, den Geldgebern gegenüber den Einsatz der Finanzhilfen zu rechtfertigen, andererseits aber auch dazu, aus den einzelnen Projekten zu lernen und zukünftige Projekte effizienter durchzuführen. Allerdings ist die Objektivität solcher Gremien fraglich. Sowohl die durchführende NGO als auch die Gemeinde selbst haben ein Interesse daran, dass die Projekte möglichst erfolgreich erscheinen: Die Gemeinde, um als verlässlicher Partner erneut Gelder zu bekommen; die NGO, um gegenüber ihren Geldgebern zu beweisen, dass ihre Ansätze und ihre Methoden die richtigen sind und sie weitere Spenden verdienen. Die einzig mögliche Sanktion, die sich aus einer nicht angebrachten Verwendung von Finanzhilfen ergeben würde, wäre demnach das Einstellen der Kooperation und damit die Nicht-Durchführung weiterer Projekte. Die politischen Entscheidungsprozesse werden hingegen nicht direkt durch Gremien überwacht. Das steigende Interesse an diesen Prozessen in den Gemeinden sorgt aber dafür, dass zumindest einige Mitglieder auf die Einhaltung der Richtlinien achten. Darüber hinaus müssen sich die Entscheidungsträger in regelmäßigen Wahlen dem Votum der Bürgerinnen und Bürger stellen, die so indirekt Einfluss auf den Prozess nehmen und die Vertreterinnen und Vertreter durch Abwahl sanktionieren können. Im Falle konkreter Regelverstöße einzelner Mitglieder der Friedenszone nimmt ein internes Gremium, das nach dem Konzept der Restorative Justice agiert, die Rolle eines Gerichtes ein, ahndet die Verstöße und beschließt angebrachte Sanktionen und Ersatzleistungen, um den entstandenen Schaden zu kompensieren. Externe und unabhängige Instanzen, die die Effektivität und Einhaltung der Überwachungsmechanismen überprüfen, gibt es nicht. Verstöße gegen den Waffenstillstand und somit gegen das Manifest der Friedenszone durch externe Akteure werden durch die Waffenstillstandswacht verfolgt und 43 aufgeklärt. Hierzu wurden in Nalapaan dreizehn Männer und fünf Frauen zu Waffenstillstandsbeobachtern ausgebildet.15 In dieser Ausbildung wurden ihnen nicht nur die Fähigkeit, Verstöße gegen das Waffenstillstandsabkommen und die Menschenrechte zu erkennen, vermittelt, sondern auch Wege, dem Militär und den Rebellen gegenüberzutreten. In dieser Funktion sind die Mitglieder der Waffenstillstandswacht beim Militär und der Regierung akkreditiert und berichten per Mobiltelefon an die Konfliktparteien, das Waffenstillstandskommitee und seit 2004 auch an die internationalen Überwachungseinheiten unter der Führung von Malaysia (Rood 2005: 29). Die Wacht beobachtet einerseits die Aktivitäten der Kriegsparteien, überwacht die Einhaltung von Menschenrechten und warnt die Bevölkerung bei möglicher Gefahr.16 Auf der anderen Seite ermittelt sie aber auch im Falle ungeklärter Vorkommnisse. So klärte sie beispielsweise die Explosion in einem Bunker als Unfall und eine Schießerei als Familienfehde auf, zwei Ereignisse, die ansonsten die Einmischung der Armee und der Rebellen provoziert hätten (Hansen 2005: 4). Bezogen auf Verstöße gegen Waffenstillstandsabkommen nehmen sie eine polizeiähnliche Rolle ein. Allerdings können sie selbst dabei lediglich mit öffentlichen Anklagen und dem Diskreditieren bei höheren Instanzen drohen. Über Möglichkeiten der materiellen Sanktionierung oder Bestrafung verfügen sie nicht. 3.3. Output-Legitimation Tabelle 7: Akzeptanz der Regeln Intern: hoch, durch integratives Leitbild, spürbare materielle Verbesserung, enge Vernetzung, kollektivistische Kultur, Autoritätsgläubigkeit Extern: hoch, durch Beteiligung an der Regelsetzung zu Beginn des Prozesses; durch die Reputation, die den Friedenszonen von außen zukommt; außerdem keine wahrnehmbaren negativen Externalitäten, Neutralität der Friedenszone. Intern ist die Akzeptanz der Regeln weitestgehend durch das integrative Leitbild eines gemeinsamen Friedens gegeben. Durch die zunehmende Verbesserung der Lage in der Gemeinde und den direkten Vergleich zu anderen Gebieten, in denen es keine Friedenszone gibt, sehen und spüren die Mitglieder täglich den Erfolg ihrer Friedenszone und sind daher bereit, auch einzelne kleine Einschränkungen hinzunehmen und zu akzeptieren. Dies führt zu einer relativ umfassenden Anerkennung der Instanzen und Regeln. 15 Vgl. Hansen, Aufzeichnungen während seines Aufenthaltes in Pikit (2005). 16 Vgl. Hansen, Aufzeichnungen während seines Aufenthaltes in Pikit (2005). 44 „At the start of course it was not easy to us. Some people would not believe, some were not immediately convinced. So we have to show them our efforts. We have to talk to them that this initiative needs your support. And of course the people are suffering poverty. So we also have to support them with economical assistance. We have to support them with farm inputs […] so having them lead there farms, means that you help them getting their one day meal. So we had to make sure that we have to support them. […] but then they see and they accept” (Unggui 2006, im Gespräch). Durch die Einbettung der externen Konfliktparteien zu Beginn (Verhandlungen, Deklaration) und das auch international wachsende Ansehen der Friedenszone halten diese sich weitestgehend an ihr Versprechen, auf dem Gebiet von Nalapaan keine Kampfhandlungen durchzuführen. Hinzu kommt, dass die Friedenszone an sich aufgrund ihrer begrenzten zeitlichen und territorialen Ausdehnung kaum Einfluß auf nationale Prozesse, Strategien und Entscheidungen hat. Dies ist aber nur so lange der Fall, wie die Friedenzone selbst sich neutral und friedlich verhält. Tabelle 8: Expertise und Ressourcen der beteiligten Akteure Expertise: Leadership Training, Culture of Peace Seminar zu Beginn durch externe Akteure, später Ausbildung eigener Trainer und Experten Ressourcen: Regierungsmittel für die kommunale Selbstverwaltung; logistische, organisatorische und methodische Unterstützung der Wiederaufbaubemühungen durch nationale und internationale NGOs; Projekte finanziert durch externe Akteure Die Generierung von Expertise und die Ressourcen der beteiligten Akteure stellen eine der entscheidenden Herausforderungen an die Friedenszone dar. Die Bewohner der Friedenszone selbst verfügen nur sehr begrenzt über die notwendige Expertise (sei es bezüglich politischer Prozesse, Methoden der Konfliktbearbeitung oder psychischer Aufarbeitung) und Ressourcen (seien es personelle oder logistische Ressourcen, Finanzmittel oder Baumaterialien) und sind somit umfassend auf externe Hilfe angewiesen. Diese Abhängigkeit von externen Partnern birgt die Gefahr der Abhängigkeit. Grundsätzlich stehen der Friedenszone die gleichen finanziellen Mittel seitens der Regierung wie jeder anderen Gemeinde Mindanaos auch zu. Weitere Unterstützung durch die Regierung, die ja auch eine Konfliktpartei darstellt, muss die Friedenszone allerdings ablehnen, weil sie sonst Gefahr läuft, von den anderen Parteien als „gekauft“ und somit parteiisch abgelehnt zu werden. Da diese staatlichen Mittel aber sehr begrenzt sind und sich lediglich auf den materiellen Wiederaufbau konzentrieren, müssen andere Organisationen diese Lücke füllen. Dies geschah im Falle von Nalapaan (und vielen anderen Friedenszonen) durch nationale und internationale NGOs. 45 „Because we want this Peace Zone to be neutral. So there is independence of the conflict groups. So money that was offered to us we didn’t accept because we wanted to maintain our credibility. […] we work with a lot of NGOs“ (Layson 2006, im Gespräch). Diese leisteten zu Beginn Hilfe beim Wiederaufbau der Gemeinde, später auch logistische, organisatorische und methodische Unterstützung bei der Durchführung einzelner Aktivitäten. Dabei wurde in Nalapaan stark darauf geachtet, dass diese externen Organisationen lediglich eine beratende, keine agierende Rolle einnehmen. Die Gemeinde selbst bestimmte, welche Projekte sie benötigte und welche Aktivitäten sie durchführen wollte. Danach hatten sich die NGOs weitestgehend zu richten. Dies war auch möglich, weil eine Vielzahl von NGOs willens war, die Friedenszone zu unterstützen und die Gemeinde es sich so teilweise tatsächlich leisten konnte, wählerisch zu sein. Die Aktivitäten der Friedenszone werden inzwischen friedenszonenübergreifend durch das Grassroots Peacebuilding Learning Center wissenschaftlich erfasst. Dort finden Schulungen für die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen einzelner Friedenszonen statt mit dem Ziel, eine weitestgehende Unabhängigkeit der Friedenszonen von externer Unterstützung zu erreichen, sind die grundlegenden materiellen Bedürfnisse einmal befriedigt. So führt die Gemeinde in Nalapaan alle kontinuierlich laufenden Veranstaltungen in Eigenregie durch und bildet in trainers trainings eigene Experten aus. „It [the Culture of Peace Seminar] is conducted to everyone. With the help of our NGO partners, with their help and the Barangay officials and the community themselves. […] it’s a continuous activity, we also have so called trainers trainings for the community facilitators so that we do not really rely on the help of our NGO partners anymore“ (Unggui 2006, im Gespräch). Das kontinuierliche und selbst durchgeführte Monitoring der Projekte trägt zu einem weiteren Wissensgewinn innerhalb der Gemeinde und damit zu einer effektiveren Projektdurchführung bei. Bezüglich der materiellen Unterstützung bleibt die Friedenszone aber weiter auf externe Hilfe angewiesen, da sie nur in sehr beschränktem Maße eigene Finanzmittel akquirieren kann. Der daraus resultierenden Gefahr der Abhängigkeit kann nur durch eine möglichst breite Basis an Unterstützern versucht werden zu begegnen. Tabelle 9: Übereinstimmung der Zielsetzung mit universellen Prinzipien: Frieden (Ablehnung von Gewalt und soziale Gerechtigkeit) Anerkennung und Einhaltung der Menschenrechte Der Friedenszone liegt als universelles Prinzip Frieden bzw. friedliches Zusammenleben und damit verbunden die Ablehnung von Gewalt als Mittel der Auseinandersetzung sowie die Anerkennung und aktive Beachtung der Menschenrechte zu Grunde (Layson 2003: 2). Darauf können sich die Angehörigen aller ethnischen Gruppierungen berufen und selbst die Konfliktparteien und deren Eliten betonen 46 immer wieder, dass sie letztendlich eine friedliche Lösung des Konfliktes wollen, lediglich hinsichtlich der Art und Weise und der Bedingungen, unter denen diese zu erreichen ist, unterscheiden sich ihre Vorstellungen. Diese gemeinsame Zielsetzung wird bereits in den Consultations und den Declaration Workshops erarbeitet und später im Manifest festgehalten und konkretisiert (keine Ausgrenzungen, kein Tragen von Waffen, keine Androhung von Waffengewalt, Achtung der Menschenrechte, etc.). Sie liefert den übergeordneten Rahmen für alle folgenden Aktivitäten und die Grundlage aller weiteren Norm- und Regelsetzungen. Sie dient der Friedenszone im Konfliktfall immer wieder als Möglichkeit der Rückbesinnung auf die vereinenden Aspekte. Auf der Basis dieser universellen Grundprinzipien des Zusammenlebens werden dann einzelne Methoden und Institutionen entwickelt, die ihre Erreichung und Einhaltung ermöglichen sollen. „We dream of a life where there will be no more oppressors and oppressed. We aspire to restore our trust towards one another. We seek to rebuild our community life where love reigns, and where there is forgiveness and recognition of mistakes. We strive to build our community on good moral principles where one is faithful to one’s religion and culture.”17 4. Fazit Den Bewohnern der Friedenszone gelingt es, weitestgehend funktionierende und gewaltfreie Strukturen der Gemeindeorganisation, basierend auf den in der Deklaration festgehaltenen Grundsätzen, zu etablieren. Dabei profitierte die Friedenszone davon, dass sie gerade zu Beginn mit jeder Aktivität eine Verbesserung der Lage ihrer Bewohner, die sich zuvor in einer katastrophalen und existenzbedrohlichen Lage befanden, erreichen konnte. Auf der Basis des gemeinsam erfahrenen Leides während des Krieges und des gemeinsamen Wunsches einer Rückkehr nach Hause ließ sich ein integratives Konzept entwickeln und so die Grundlage für den Aufbau von Strukturen legen, die eben auch dann Gültigkeit entfalten können, wenn konträre Meinungen vorhanden sind. Auf diese Art und Weise bildet die Friedenszone ein Subsystem unterhalb der staatlichen Ebene, das von der überschaubaren Anzahl und der stark kollektivistisch geprägten Kultur seiner Mitglieder profitiert. Durch die starke Begrenzung im Umfang (ca. 350 Familien) ist ein direkter Einbezug aller Mitglieder möglich. Die Friedenszone erreicht dabei ihr hohes Maß an Legitimität insbesondere dadurch, dass ihre Regelungsinstanzen direkt von den Menschen entwickelt werden, für die sie Geltung entfalten (sollen). Die Überschaubarkeit der Akteure und Regelungsadressaten ermöglicht eine hohe Repräsentativität und Transparenz. Die Integration der Akteure in der zunehmend enger vernetzten Gemeinde bedingt nicht nur eine politische, sondern auch eine persönliche Rechtfertigung einzelner Entscheidungen, was einen Missbrauch der Strukturen stark erschwert und im Aufdeckungsfall weit reichende, weil eben auch persönliche Kon- 17 Auszug aus dem Manifest der Friedenszone (2000). 47 sequenzen nach sich zieht. Sind Entscheidungsträger persönlich bekannt (als Nachbarn oder Familienmitglieder), so fallen Entscheidungen nicht nur auf sie als Akteur, sondern auch auf sie als Person zurück. Werden die Folgen von Entscheidungen oder Regelungen unmittelbar im eigenen Leben wahrgenommen, so entsteht eine enge Verbindung zwischen dem Individuum und den Regelungsinstanzen. Sind die Kommunikationswege kurz und die Adressaten klar, so fällt es leichter, Kritik oder Lob zu äußern. Im Falle der Friedenszone sind diese Elemente eingebettet in das übergeordnete Konzept des friedlichen Zusammenlebens; ein universelles Prinzip, welches gerade in einer Region, die so stark von Kriegserfahrungen geprägt ist, in der Zivilgesellschaft hohe Bindungskraft entwickelt. Dies sind die Grundlagen für die Realisierung normativer Legitimität in der lokalen Sphäre. Eine Legitimität, die im Falle der Friedenszone dazu führt, dass den neuen Strukturen weitestgehend Folge geleistet wird. Neben die bereits im einleitenden Kapitel des Sammelbandes erfassten Legitimitätskriterien – im Fall der Friedenszone insbesondere die hohe Repräsentativität, Transparenz, wechselseitige Kontrolle und Konsensorientierung – treten hier also drei neue Aspekte: kurze Kommunikationswege, kollektivistische Kultur und gemeinsamer Leidensdruck. Diese haben im Falle der Friedenszone von Nalapaan/Pikit sogar soweit geführt, dass eine Art gemeinsamer Identität entstand. Die Mitgliedschaft in der erfolgreichen Friedenszone löste die Ethnizität als vorherrschendes Identitätskriterium ab. So wurden nicht mehr die jeweils anderen ethnischen Gruppierungen, sondern die Rebellen und die Armee als gemeinsamer Feind wahrgenommen: „Without a political solution at the moment, there is no perfect guarantee that there will be no more war in Mindanao again. Should that happen, projects will be destroyed again and people will find themselves in evacuation centers again. But if people have undergone peace-building sessions, they could always go back to their villages, no longer as enemies, and together pick up the broken pieces and rebuild their community again, not just as friends or neighbors but as brothers and sisters“ (Layson 2003: 2). Nun stellen sich unweigerlich die Fragen, (1) ob und wie sich dieses Konzept auf übergeordneter Ebene replizieren lässt, (2) wie diese „neuen“ Kriterien im Verhältnis zu den bereits etablierten im Fall der Friedenszone zu gewichten sind und (3) wie diese eventuell auch für nationale und/oder supranationale Regelungsarrangements nutzbar gemacht werden können. (1) Eine zentrales Problem für die Friedenszonen ist nach wie vor ihr mangelnder Einfluss auf nationale Prozesse und Strukturen. Bisher integriert sich die Friedenszone, wo nötig, in bereits bestehende (und weitestgehend schlecht funktionierende) regionale und nationale Instanzen beziehungsweise übernimmt deren Aufgaben, wo diese nicht in der Lage sind, sie selbst zu erfüllen. Dies ist allerdings keine dauerhafte Lösung und das Konzept der Friedenszone wird sich letztendlich daran messen lassen müssen, inwieweit es dazu beiträgt, sein selbst gesetztes Ziel „we pray for genuine peace to rule our land“18 zu erreichen. Dazu müssen Wege geschaffen 18 Wie in der Deklaration festgehalten. 48 werden, weiteren Einfluss auf nationale Prozesse zu nehmen und die entwickelten lokalen Strukturen auf übergeordneten Ebenen so zu replizieren, dass auch Legitimität erreicht werden kann, wo die unmittelbare Überschaubarkeit der Regelungsadressaten nicht gegeben ist. Dann verändert sich zwar der Charakter der Initiative weg von einer rein privat-zivilgesellschaftlichen hin zu einer zumindest partiell national-governementalen, aber wahrscheinlich kann nur dies dem holistischen Ansatz der Friedenszone gerecht werden. (2) Auf dieser Ebene können die Institutionen allerdings nicht mehr auf die räumliche Nähe, den direkten Einbezug aller Regelungsadressaten in die Entscheidungsfindung und wahrscheinlich auch nur noch bedingt auf die hohe Konsensorientierung und die gemeinsam geteilten Erfahrungen zurückgreifen. Die zuvor so konkreten Institutionen, die sich mit lebensnahen Problematiken beschäftigten, würden unweigerlich einen abstrakteren und von der unmittelbaren Lebenswelt losgelösten Charakter bekommen. Es kann aber durchaus argumentiert werden, dass übergeordnete Strukturen, die aus den auf Gemeindeebene bereits etablierten Strukturen entstehen und die zumindest teilweise auch auf lokal verankerte Akteure (Bürgermeister u. ä.) zurückgreifen, durch ihre normative Verankerung auf unterster Ebene über einen Vertrauensbonus verfügen, der den bestehenden nationalen Strukturen, die in einem Top-Down Prozess entstanden, fehlt. Die beschriebenen „neuen“ Kriterien sind also zur Legitimitätsgenerierung und Entwicklung tragfähiger Strukturen der Entscheidungsfindung und -durchsetzung auf unterster Ebene essentiell. Derartige konsensorientiert gebildete Strukturen verfügen dann über einen Vertrauensvorschuss, der auf die übergeordnete Ebene transferiert werden kann. Er hat dort allerdings nur Fortbestand, wenn er dieses Vertrauen rechtfertigt. (3) Andere Regelungsarrangements auf übergeordneter Ebene19, die nicht aus lokalen Strukturen entstanden, aber dennoch für eine Vielzahl von Regelungsadressaten und Stakeholdern sprechen sollen, können nicht unmittelbar auf diese „neuen“ Kriterien der Legitimitätsgenerierung zurückgreifen, die im Falle der Friedenszone so entscheidend waren. Dennoch können diese neuen Aspekte auch im Falle nationaler und supranationaler Regelungsarrangements stärker genutzt bzw. eingesetzt werden. Die territoriale Nähe beispielsweise ließe sich durch die Bildung stärker vernetzter nationaler und regionaler Gruppierungen bis hin zu Ortsvereinen (je nach Regelungsarrangement) rekonstruieren. Der Aspekt der kurzen Kommunikationswege und damit einhergehend eine unmittelbare und zielgruppengerechte Kommunikationsstruktur ist, unter Zuhilfenahme moderner Mittel der Echtzeitkommunikation (E-Mail, Mobiltelefon, Videokonferenz, Onlineforen und -portale), durchaus auch dort möglich, wo sich nicht alle Akteure an einem Ort aufhalten. Diese Möglichkeit, eine Vielzahl von Adressaten mit vergleichbar geringen Mitteln zu erreichen, wird bei weitem noch nicht von allen Organisationen genutzt, wie die weiteren Beiträge in diesem Sammelband zeigen. Gerade solche kurzen Kommunikationswege, verbunden mit dem unmittelbaren Kontakt zu anderen Mitgliedern einer 19 So beispielsweise die in diesem Sammelband vorgestellten nationalen und supranationalen Regelungsarrangements. 49 Organisation, tragen stark dazu bei, eine Art „gemeinsamer Identität“ eines persönlichen und nicht nur organisatorischen Netzwerkes zu bilden, und zwar gerade dann, wenn sich die Organisationen auf universelle Prinzipien berufen, mit denen sich ihre Mitglieder auch persönlich identifizieren können. So können auch in Ländern, in denen die Kultur weniger kollektivistisch geprägt ist, enge persönliche Verbindungen auf untergeordneter Ebene entstehen sowie das Gefühl, eingebunden zu sein und einen Unterschied zu machen. Auch persönliche Sympathien und das Gefühl, einem großen Ganzen, das für ein hehres Ziel kämpft, anzugehören, können derartige Verhaltensweisen selbst bei Individualisten erzeugen. Ebenso wie die Friedenszonen sich im Falle einer notwendigen oder beabsichtigten Ausdehnung auf die nationale Ebene an den „konventionellen“ Legitimitätskriterien orientieren können, können auch nationale und supranationale Regelungsarrangements von der Friedenszone lernen, insbesondere wie Regelungsadressaten und Stakeholder auf den unteren Ebenen der Organisation umfassend eingebunden werden können. 50 Literatur Catholic Relief Services 2003: Reflections on Creating and Sustaining Zones of Peace. Lessons from Mindanao, Davao City. Catholic Relief Services 2005: Building Peace, Justice and Reconciliatin through Empowerment of Grassrots Mindanaoans. An Analysis of CRS' Peace and Reconciliation Program in Mindanao, Davao City. Confesor, Nieves R. 2005: The Philippines. In Search of a "Transformed" Society – Building Peaceful Relations – by, for, and with People, Manila. Dictaan-Bang-oa, Eleanor 2005: The Question of Peace in Mindanao, Southern Philippines, Baguio City. 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Transnationale Unternehmen (TNCs) und zivilgesellschaftliche Akteure (NGOs) kooperieren mit der Staatenwelt in Public-Private Partnerships oder versuchen mit überwiegend privaten Formen des Regierens die Regelungslücken zwischenstaatlichen Regierens zu schließen. Als Folge der Entstaatlichung und Verrechtlichung inter- und transnationaler Politik ist die alltägliche Wahrnehmung verstärkt von Normen geprägt, die jenseits des Nationalstaates und somit nicht im Rahmen des auf der nationalstaatlichen Ebene festgeschriebenen Prozesses demokratisch legitimierter Entscheidungsfindung entstanden sind. Außerdem weisen viele dieser Institutionen Defizite in Bezug auf die Problemlösungsfähigkeit, Zielerreichung und die Einhaltung von Rechtsnormen auf (Benz 2004; Kohler-Koch 1998; Mayntz 2007). Gerade im Kontext der Analyse privater Formen politischer Steuerung stellt sich damit die Frage nach der Effektivität und Legitimität solcher außerhalb staatlicher Sphären angesiedelten Institutionen (vgl. u. a. Keohane 2003; Moravcsik 2004). Dies betrifft in besonderem Maße den in den letzten Jahrzehnten rapide gewachsenen Markt für private Sicherheitsdienstleistungen, der nach Meinung zahlreicher Autoren vor allem aufgrund des Mangels an Transparenz und Verantwortlichkeit enorme Legitimitätsdefizite aufweist (Avant 2005; Lilly 2002; Percy 2006; Shearer 1998). Die Beteiligung privater Militär- und Sicherheitsfirmen (Private Military and Security Companies; PMSCs) am Abu Ghraib-Folterskandal, die ungeahndete Tötung von 17 irakischen Zivilisten durch Angestellte von Blackwater sowie die nicht weiter verfolgte Involvierung von DynCorp Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen in Machenschaften mit minderjährigen Prostituierten während des Bosnien-Krieges machen dies nur allzu deutlich (Percy 2006: 23). Da bisher weder auf nationaler (z. B. durch demokratische Kontrollmechanismen) noch auf internationaler bzw. globaler Ebene (z. B. durch völkerrechtliche Bestimmungen) Institutionen existieren, gegenüber denen private Sicherheitsanbieter für ihr Handeln Rechenschaft ablegen müssen (vgl. Gumedze 2007; Holmqvist 2005; Singer 2000), wird derzeit nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch auf Seiten der Sicherheitsindustrie selbst intensiv über alternative Regulierungsmöglichkeiten nachgedacht. 53 Im Gegensatz zu den meisten Arbeiten, die privaten Regulierungsarrangements allenfalls einen komplementären Beitrag zur staatlichen Regulierung des privaten Sicherheitsmarktes zugestehen (ohne diesen näher zu untersuchen), liegt der analytische Schwerpunkt dieses Beitrags auf einer systematischen Untersuchung der Potenziale und Schwächen rein privater Formen des Regierens. Grundsätzlich kommen dabei fünf Typen privaten Regierens infrage, die gleichsam eine regulative Wirkung auf den privaten Sicherheitsmarkt entfalten könnten: (1) öffentlicher Druck und Marktkontrolle, (2) zivilrechtliche Klagen auf nationaler Ebene, (3) versicherungsrechtliche Vorgaben, (4) spezielle Verträge, die neben der Verpflichtung zur konkreten Auflistung von performance benchmarks auch Beschwerdemechanismen beinhalten und (5) kollektive Selbstregulierung bzw. Co-Regulierung unter Einschluss zivilgesellschaftlicher Akteure (Percy 2006: 53-61). Nachdem im Folgenden kurz erläutert werden soll, warum es überhaupt notwendig erscheint den privaten Sicherheitsmarkt auch jenseits bestehender nationaler und internationaler Bestimmungen und Übereinkünfte zu regulieren, soll zunächst ein Überblick über die hierfür in Frage kommenden Formen privaten Regierens gegeben werden. Insbesondere Instrumente der kollektiven Selbstregulierung erscheinen – nicht zuletzt aufgrund ihres vergleichsweise hohen Institutionalisierungsgrades sowie der Existenz eines explizit vereinbarten Regelwerks (z. B. Verhaltenskodex) – potenziell legitimitätsstiftend, sodass sich der Beitrag anschließend auf die Bewertung der Legitimität dieser Form privaten Regierens konzentriert. Als konkretes Fallbeispiel soll die International Peace Operations Association (IPOA) untersucht werden, die sich von anderen Branchenverbänden wie der British Association of Private Security Companies (BAPSC) und der Private Security Company Association of Iraq (PSCAI) vor allem darin unterscheidet, dass sie nicht nur das bisher umfassendste Regelwerk erarbeitet hat, sondern auch den größten politischen Einfluss zu haben scheint. Ausgehend von der Feststellung, dass der in den letzten Jahrzehnten rasant gewachsene Markt privater Sicherheitsdienstleister bisher weder auf nationaler noch internationaler Ebene hinreichend reguliert ist, stellt sich die Frage, ob und inwiefern private Selbstregulierungsarrangements imstande sind, trotz ihres immanenten Mangels an Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten, aus sich heraus ein gewisses Mindestmaß an Legitimität zu generieren. Hierzu soll der im einleitenden Kapitel dieses Bandes eingeführte Indikatorenkatalog zur Anwendung kommen, der zwischen Input-, Throughput- und Output-Legitimität unterscheidet. 2. Die Unzulänglichkeit nationaler und internationaler Rechtsinstrumente In Anbetracht der vielfältigen Risiken, die mit der fortschreitenden Privatisierung militärischer Aufgaben („Outsourcing“) einhergehen1, ist eine Auseinandersetzung 1 Auf eine ausführliche Beschreibung der mit einer Privatisierung von Militäraufgaben verbundenen Risiken muss im Rahmen dieses Beitrags verzichtet werden. Für detaillierte Beschrei- 54 mit den rechtlichen Rahmenbedingungen dieser Entwicklung unabdingbar. Eine Untersuchung offenbart allerdings eine sehr heterogene und lückenhafte Rechtslage. Auf internationaler Ebene entwickelte sich bereits seit den 1960er Jahren – unter dem Eindruck der Söldneraktivitäten in Afrika – im Kontext der Dekolonisierung eine ablehnende Haltung gegenüber privaten Armeen und Sicherheitskräften. Derzeit finden sich im Völkervertragsrecht drei Normen, die das Söldnerwesen entweder verbieten oder regulieren: (1) Art. 47 des I. Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977, (2) Art.1 Abs. 1 der Konvention für die Ausrottung des Söldnerwesens in Afrika der Organisation der Afrikanischen Union vom 3. Juli 1977 (OAU- Konvention) und (3) Art. 1 der Internationale Konvention gegen die Rekrutierung, den Gebrauch, die Finanzierung und das Training von Söldnern vom 4. Dezember 1989 (UN-Söldnerkonvention). Allen drei Konventionen ist jedoch gemeinsam, dass zur Klassifizierung eines Söldners eine Vielzahl von Tatbestandsmerkmalen kumulativ vorliegen muss, was insbesondere der UN-Söldnerkonvention schnell den Ruf einbrachte, „unworkable“ und praxisfern zu sein; und schließlich dazu führte, dass bisher kein bedeutsamer westlicher Staat die UN-Söldnerkonvention ratifiziert hat. Da die Definitionen des Völkervertrags- bzw. Völkergewohnheitsrechts zudem nur auf natürliche Personen anwendbar sind, werden private Militär- und Sicherheitsunternehmen von keiner der genannten Konventionen erfasst. Auch eine akteurszentrierte Betrachtung, die sich auf die Ähnlichkeit dieser Personen mit traditionellen Söldnern konzentriert, hilft hier nicht weiter. Zu unterschiedlich sind die Betätigungsfelder moderner Militär- und Sicherheitsfirmen, und nur noch in den seltensten Fällen handelt es sich dabei um Söldnerdienste im klassischen Sinn (siehe u. a. Schaller 2005: 8; Singer 2006: 88-102). Auf nationaler Ebene blieben private militärische Aktivitäten lange nur durch jene Gesetzte geregelt, die meist im Zusammenhang mit dem Aufbau nationaler Streitkräftekontingente im 18. und 19. Jahrhundert erlassen worden waren. Doch auch bis heute verfügen nur sehr wenige Staaten wie die USA, Israel und die Republik Südafrika über eine Gesetzgebung, die direkt auf private Sicherheitsfirmen Bezug nimmt. In den USA stellt gegenwärtig der Arms Export Controll Act (AECA) die prinzipielle Rechtsgrundlage für den Verkauf von Rüstungsgütern und militärischen Dienstleistungen dar (Giersch 2003: 112). Das Gesetz regelt die Rahmenbedingungen und legt Prozeduren fest, wonach sich jedes Unternehmen, das „defense services“ anbietet, beim „Office for Defense Trade Controls“ des State Department registrieren und um eine Lizenz bei der „International Traffic in Arms Regulation“ (ITAR), die den AECA implementiert, bemühen muss. Zudem hält sich die Regierung ein Eingriffsrecht bei der Lizenzierung von Exportvorhaben vor. Eine Mitteilung an den Kongress vor der Lizenzierung ist jedoch nur dann erforderlich, wenn der Vertragswert US $ 50 Mio. übersteigt (Giersch 2003: 113). Daneben verfügt auch die Republik Südafrika seit 1998 über gesetzliche Beschränkungen der bungen der Vor- und Nachteile des „Outsourcings“ siehe u.a. Avant (2005), Chestermann/Lehnardt (2007), Jäger/Kümmel (2007), Singer (2006), Wulf (2005). 55 Aktivitäten von PMSCs. Aufgerüttelt durch die Aktivitäten der privaten Militärfirma Executive Outcomes und dem Boom der privaten Sicherheitsindustrie wurde bereits während der Amtszeit Mandelas ein Gesetz ausgearbeitet, das über das bestehende Verbot von Söldnertätigkeiten für Angehörige der „South African National Defence Forces“ (SANDF) hinaus Beschränkungen für militärische Dienstleistungen vorsieht. Demnach sieht der „Regulation of Foreign Military Assistance Act“ (RFMA) neben dem Verbot von Söldnertätigkeiten auch eine umfassende Kontrolle von privaten Sicherheitsfirmen und Waffengeschäften vor. Unterschieden wird dabei zwischen „foreign military assistance“ und „mercenary activity“ (Giersch 2003: 113). Während letztere verboten ist, sieht das Gesetz für „foreign military assistance“ die Möglichkeit einer Genehmigung vor. Diese wird durch das „National Conventional Arms Control Committee“ (NCACC) erteilt, das mit der Überwachung privater militärischer Aktivitäten betraut ist und dem ein Minister der Regierung vorsitzt, der keine direkten Verbindungen zur Verteidigungsindustrie haben darf. Den Entscheidungen werden dabei die Prinzipien des Internationalen Rechts und der Internationalen Menschenrechte zugrunde gelegt (Giersch 2003: 113f). Nicht zuletzt deswegen halten einige Befürworter nationaler Regelungen das RFMA für vorbildlich (siehe dazu Musah et al. 2000: 38). Wie sehr sich das RFMA in der Praxis bewähren wird, bleibt jedoch abzuwarten, vor allem weil es sich nur auf Konflikte bzw. auf die Unterstützung von Konfliktparteien bezieht (Giersch 2003: 114). Die Bereitstellung militärischer Dienstleistungen für internationale Organisationen, Unternehmen und NGOs fällt somit nicht unter das Gesetz, was angesichts deren Bedeutungszuwachses als Auftraggeber problematisch erscheinen muss (vgl. Percy 2006; Cockayne 2006). Vor dem Hintergrund, dass bisher nur sehr wenige Staaten einschränkende gesetzliche Maßnahmen ergriffen haben und auch auf internationaler Ebene diesbezüglich keine besonderen Anstrengungen zu erkennen sind, bleibt damit vorerst festzuhalten, dass die bestehenden Rechtsinstrumente auf nationaler und internationaler Ebene bei weitem nicht ausreichen, um den global wachsenden Markt privater Sicherheitsanbieter hinreichend zu regulieren. 3. Überblick: Private Formen der Regulierung des Sicherheitsmarktes Jenseits staatlicher Steuerungspolitik, bei der der Staat selbst Ge- und Verbote festlegt („Command-and-Control-Regulation“), die von den Regelungsunterworfenen (hier: PMSCs) dann zu befolgen sind, existieren auch eine Reihe privater Regulierungsarrangements, die eine regulative Wirkung auf den privaten Sicherheitsmarkt haben können. Gemeint sind damit vor allem solche Instrumente, die entweder auf eine Selbstregulierung des privaten Sicherheitsmarktes durch von wirtschaftlichen Akteuren definierte Standards oder Code of Conducts oder auf eine Kooperation zwischen wirtschaftlichen (PMSCs) und zivilgesellschaftlichen Akteuren (NGOs) in Form von Private-Private Partnerships abzielen (Fuchs 2006: 1). In beiden Fällen enthält sich der Staat einer Regulierung, da er davon ausgeht, dass die Steuerungs- 56 ziele durch gesellschaftliche Prozesse selbst erfüllt werden. Es kommt so ohne Beteiligung des Staates zu Prozessergebnissen (Schulz/Held 2002: 3). Daneben gibt es aber noch eine Reihe weiterer Möglichkeiten, den Markt für Sicherheitsdienstleistungen jenseits des Staates zu regulieren, auch wenn in den meisten dieser Fälle nur bedingt von „Formen privaten Regierens“ gesprochen werden kann. Hierzu zählen vor allem die „Gesetze des freien Marktes“, denen grundsätzlich auch private Sicherheitsfirmen unterworfen sind. Das zentrale Argument ist hier, dass PMSCs sich untereinander in einer hart umkämpften Wettbewerbssituation um Aufträge befänden und deshalb von sich aus alles daran setzten, ihre Reputation zu bewahren. „Companies that are perceived to be or whose employees are found to have negligent or criminal will not succeed in a competitive marketplace“ (Percy 2006: 53). Aus diesem Grund hätten PMSCs auch ihre Serviceleistung „Kampfeinsätze“ mittlerweile gänzlich aus ihrem Angebotsspektrum gestrichen, da hierfür schlichtweg kein Markt mehr vorhanden sei: „There is virtually universal agreement among industry representatives and PMSC officials that combat services are simply too controversial to be offered and, as a result, there is no real market for such services“ (Percy 2006: 54; zit. aus Interviews mit den wichtigsten Branchenvertretern). Andere Kenner der Szene, wie der Kriminologe Lucia Zedner vertreten dagegen die Meinung, dass der „Markt“ für sich genommen keineswegs ein perfektes Regulierungsinstrument darstellt, da es hierfür vor allem an verlässlichen Verbraucherinformationen fehle (Zedner 2006: 275). Der Mangel an Informationen bringe z. B. NGOs in die schwierige Situation, dass sie einerseits zwar immer häufiger darauf angewiesen seien, Schutzdienste bei privaten Sicherheitsanbietern einzukaufen, andererseits aber nicht abschätzen könnten, welche Firma die für sie geeignetste sei, und somit gezwungen seien „[…] significant legal, reputational, operational and strategic risks […]“ einzugehen (Cockayne 2006: 2). Darüber hinaus vertritt Percy die Ansicht, dass in der Praxis zwei Märkte für private Sicherheitsdienstleistungen existieren: ein legitimer und ein illegitimer Markt. Aufgrund der Tatsache, dass „[there] are parts of the world where a propensity for violating international law might be a unique selling point […]“, sei davon auszugehen, dass sich zumindest einige (kleine, aus dem Markt gedrängte) Firmen für das schnelle Geld entscheiden und dafür langfristige Reputationskosten in Kauf nehmen (Percy 2006: 54). Eine weitere Möglichkeit, den privaten Sicherheitsmarkt auf privater Ebene zu regulieren, besteht in zivilrechtlichen Klagen gegen einzelne Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen von PMSCs. Allerdings liefen bisherige Anstrengungen in diese Richtung ins Leere, zumal die beiden Klagen, die im Zusammenhang mit dem Abu Ghraib – Folterskandal von Betroffenen unter Berufung auf den Alien Tort Claims Act (ATCA) erhoben worden sind, von den zuständigen Gerichten zurückgewiesen wurden (siehe dazu u. a. Isenberg 2004). Dennoch trage die Publicity, die derartige Gerichtsverfahren erzeugen, nicht unwesentlich dazu bei, dass die mit dem Einsatz von PMSCs verbundenen Probleme überhaupt von der Öffentlichkeit wahrgenommen würden (Percy 2006: 56). 57 Vielversprechender erscheint demgegenüber eine Regulierung durch die Versicherungswirtschaft. Denn wie Zedner feststellt, ist diese „[…] not prepared to offer cover across the private security sector unless recognisable and enforceable standards are instituted upon the basis of which insurers can assess risk and set premiums“ (Zedner 2006: 276). Doch auch dieses Argument zählt natürlich nicht für solche Firmen, die rechtliche Grauzonen bewusst ausnutzen und dubiose Geschäftspraktiken verfolgen. Schließlich sei noch auf das Vertragsrecht hingewiesen, das im Falle einer Ergänzung, z. B. um Menschenrechtsstandards, ebenfalls regulative Wirkung erzeugen könnte; vorausgesetzt die Verträge enthielten konkrete Bestimmungen, auf die man sich zuvor einigen konnte. Verhaltenskodizes, wie sie z. B. von der IPOA in den letzten Jahren entwickelt wurden, könnten hier einen wichtigen Beitrag leisten. 4. Die International Peace Operations Association (IPOA): Legitimität durch kollektive Selbstregulierung? Die International Peace Operations Association (IPOA) stellt einen Zusammenschluss privater Sicherheitsfirmen dar, die allesamt unterschiedliche Dienstleistungen im Bereich der Konfliktvermeidung, Wiederaufbauhilfe und der Durchführung humanitärer Rettungsaktionen („emergency humanitarian rescue“) anbieten. Die Vereinigung mit Sitz in Washington D.C. verfolgt zum einen das Ziel, die internationale Öffentlichkeit über die Aktivitäten und Fähigkeiten ihrer Mitglieder zu informieren sowie Kontakte zu politischen Entscheidungsträgern zu vermitteln; zum anderen bemüht sich die IPOA um die Einhaltung professionell-ethischer Standards (Schaller 2005: 26). Zu diesem Zweck verabschiedeten die Mitglieder 2005 einen Verhaltenskodex, der im folgenden Abschnitt hinsichtlich seiner Input-, Throughput- und Output-Legitimität näher untersucht werden soll. 4.1. Repräsentativität des Regelungsarrangements Als ein erster Indikator der Input-Legitimität von Verhaltenskodizes lässt sich die Repräsentativität des Regelungsarrangements anführen. Dabei ist die IPOA nach dem Kongruenzprinzip darauf angewiesen, möglichst alle relevanten Stakeholder2 in den Regelungsprozess einzubeziehen. Denn nur so lassen sich ein breiter Konsens, eine hohe Qualität der Politikergebnisse sowie ein hoher Grad an Akzeptanz dieser 2 Zu den relevanten Stakeholdern zählen grundsätzlich all jene Akteure, die von einer bestimmten Regelung betroffen sind bzw. die notwendigen Ressourcen zur Umsetzung des Regelwerks besitzen, sowie jene, ohne deren Folgebereitschaft die Entscheidung nicht effektiv umgesetzt werden kann (vgl. die Einleitung von Take in diesem Band). 58 Ergebnisse erzeugen (Gbikpi/Grote 2002: 62; vgl. auch die Einleitung von Take in diesem Band). Obwohl die Mitgliederzahl der IPOA seit ihrer Gründung 2001 stetig wächst (siehe Abschnitt 4.4.) und mittlerweile einige der wichtigsten Branchenvertreter (u. a. ArmorGroup, DynCorp International, MPRI, Olive Group) umfasst (vgl. IPOA 2008a), wird der Kodex keineswegs dem Anspruch gerecht, die gesamte private Sicherheitsbranche zu repräsentieren, geschweige denn alle darüber hinaus relevanten Stakeholder in die Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Zwar wirbt die IPOA damit, bei ihren Bemühungen um die Beendigung eines Konfliktes mit anderen Organisationen zusammenzuarbeiten und dabei insbesondere auch internationale Organisationen und NGOs bei ihrer Arbeit unterstützen zu wollen; eine Mitgliedschaft staatlicher oder zivilgesellschaftlicher Akteure bzw. eine Einbindung in den Verregelungsprozess ist aber nicht vorgesehen (vgl. IPOA 2006a). Anstatt dessen spricht sich die IPOA für die Gründung eines inklusiven Rats- und Kooperationsgremiums im jeweiligen Einsatzgebiet aus, das sich v.a. aus IGOs, NGOs, lokalen Führern, Vertretern des Vertragspartners und Regierungsbeamten zusammensetzen soll; allerdings erst sobald eine solche Gründung praktisch möglich sei (Schimmel 2007: 30). Des weiteren wird immer wieder gern darauf hingewiesen, dass die IPOA als Handelsverband zwar die Interessen ihrer Mitglieder vertrete, ihre Gründungsmitglieder aber keine Industriellen seien, sondern vielmehr aus der zivilgesellschaftlichen Sphäre entstammten: „While IPOA acts as a trade association, it was not founded by members of the industry, but rather by individuals with backgrounds in the non-governmental, academic and business sectors who recognized the benefits brought by the private sector to the victims of conflict“ (IPOA 2008b). Auch wenn dies für ihren Vorsitzenden, Doug Brooks, zutreffen mag, so hat das doch sehr wenig mit dem „Multi-Stakeholder“ – Prinzip zu tun, wie es etwa beim Kimberley-Prozess zur Regulierung des weltweiten Rohdiamantenhandels zur Anwendung gekommen ist. Immerhin muss der IPOA hier zugute gehalten werden, dass sie – im Gegensatz zur British Association of Private Security Companies (BAPSC) – nicht nur heimischen (US-amerikanischen) Unternehmen die Möglichkeit einer Mitgliedschaft eröffnet, sondern mittlerweile auch PMSCs aus Australien, Frankreich, Schweden, Südafrika, den Phillipinen und den Vereinigten Arabischen Emiraten den Kodex unterzeichnet haben (vgl. IPOA 2008a). 4.2. Grad der politischen Gleichheit Ein zweites zentrales Problem der Input-Dimension legitimen Regierens ist die Frage nach den Machtpotenzialen, Ressourcen und kommunikativen Fähigkeiten der unterschiedlichen Stakeholder, die im Falle einer asymmetrischen Verteilung zur dauerhaften Unterrepräsentation einzelner Akteure führen können (vgl. Schmitter 2002). In Bezug auf den Grad politischer Gleichheit lässt sich dabei feststellen, dass die IPOA – zumindest formal – all ihren Mitgliedern dieselben Partizipationsrechte 59 zugesteht. So besitzt, mit Ausnahme der zwei assoziierten Mitglieder, jedes Mitglied denselben Status und erhält dadurch gleichberechtigten Zugang zu den turnusmäßig unterschiedlich besetzten IPOA-Gremien; dem „Membership Committee“, dem „Standard Committee“, dem „Government and Legal Affairs Committee“, dem „Executive Committee“, sowie zur „Private Security Companies Working Group“. Auch der Zugang zu den von der IPOA zur Verfügung gestellten Informationen (siehe Abschnitt 4.3.) steht allen Mitgliedern gleichermaßen offen. Darüber hinaus kann jede PMSC Einfluss auf die Ausgestaltung des Code of Conduct, d. h. auf das Niveau des Standards nehmen, da der IPOA-Verhaltenskodex im Zwei-Jahres- Rhythmus überprüft und bei Bedarf überarbeitet wird. Um den Verhaltenskodex zu ändern, ist eine Zweidrittelmehrheit aller Mitglieder notwendig, die auch hier gleiches Stimmrecht haben. Da entsprechende Sitzungs- und Abstimmungsprotokolle öffentlich nicht zugänglich sind (siehe Abschnitt 4.3.), bleibt jedoch unklar, inwieweit die IPOA diese auf dem Papier zugestandenen Freiheiten und Rechte auch in der Praxis gewährleistet. Insbesondere die höchst unterschiedliche Ressourcenausstattung von Branchenführern wie z. B. MPRI gegenüber zahlreichen kleineren PMSCs legt eine gewisse Machtasymmetrie zuungunsten Letzterer nahe. 4.3. Transparenz der Entscheidungsprozesse Ein zentrales Merkmal legitimen Regierens auf der prozeduralen Ebene (Throughput-Dimension) ist die Transparenz der Entscheidungsprozesse in allen Phasen des Standardsetzungs- und Monitoringverfahrens. Dies erfordert nicht nur, dass ein Regelungsarrangement die Öffentlichkeit über seine Zielsetzungen informiert, sondern vor allem auch die Offenlegung sämtlicher Verfahrensabläufe und Entscheidungsprozesse (vgl. die Einleitung von Take in diesem Band). Obgleich die IPOA auf ihrer Webseite zahlreiche Informationen und Publikationen kostenfrei zur Verfügung stellt, bleiben die wenigen Bestimmungen zu den Offenlegungspflichten ihrer Mitglieder, vor allem was die Vertragsinhalte, Einsatzgebiete, Finanzierung und Personalausstattung der einzelnen PMSCs angeht, äußerst vage. Vergleicht man die entsprechenden Ausführungen der aktuellen Version des IPOA-Verhaltenskodex mit denen früherer Versionen, wird zudem deutlich, dass es nicht nur an konkreten Handlungsanweisungen mangelt, sondern auch eine Aufweichung der Bestimmungen zur Transparenz stattgefunden hat. So hieß es etwa in der Version vom 22.03.2004 noch: „Signatories engaged in peace operations pledge to be open and forthcoming with the relevant authorities on the nature of their operations and their corporate ties and connections that might in any way be perceived as influencing their current or potential operations” (IPOA 2004). In der aktuellen Version des IPOA-Verhaltenskodexes sind die Bekenntnisse und Aufforderungen zu mehr Transparenz deutlich verhaltener. So hat die oben zitierte Passage eine deutliche Einschränkung erfahren; und zwar in der Gestalt, dass die Mitgliedsfirmen nur noch dann zu Transparenz angehalten sind, solange ihnen dadurch kein (wirtschaftlicher) Schaden entsteht: 60 „Signatories engaged in peace or stability operations pledge, to the extent possible and subject to contractual and legal limitations, to be open and forthcoming with the International Committee of the Red Cross and other relevant authorities […]“ (IPOA 2006a; eigene Hervorhebung). Da auch der 2006 entwickelte „Enforcement Mechanism“ (siehe Abschnitt 4.4) keinerlei weiterführende Bestimmungen enthält, und Berichte (insofern diese überhaupt existieren) zur konkreten Umsetzung der Standards erst recht nicht verfügbar sind, ist das Verfahren der Entscheidungsfindung innerhalb der IPOA als äußerst intransparent zu bewerten. Auch dass die IPOA unter der Rubrik „Public Consultation“ vorgibt, in einen Dialog mit der Öffentlichkeit treten zu wollen, ändert nichts daran, dass der IPOA-Verhaltenskodex hinsichtlich des Transparenzkriteriums enorme Legitimitätsdefizite aufweist. 4.4. Überwachungs- und Sanktionsverfahren Der IPOA-Verhaltenskodex selbst enthält keine Bestimmungen über Monitoring- Mechanismen, aber die IPOA hat sich parallel zur 11. Version des Verhaltenskodexes 2006 einen „Enforcement Mechanism“ gegeben (vgl. IPOA 2006b). Im Gegensatz zu den Bestimmungen des aktuellen Verhaltenskodexes ist der Enforcement Mechanism relativ detailliert. So erfolgt das Monitoring durch das IPOA Standards Committee (SCIPOA), welches sich derzeit aus je einem Vertreter oder einer Vertreterin von acht Mitgliedsfirmen und einem Vertreter oder einer Vertreterin der IPOA zusammensetzt (vgl. IPOA 2008c). Das SCIPOA leitet allerdings nur dann ein Überprüfungsverfahren ein, wenn eine konkrete Beschwerde gegen ein Unternehmen vorliegt. Ist dies der Fall, gibt es genaue Richtlinien für das Vorgehen des Standard Committee. Hält das SCIPOA eine Beschwerde abschließend für gerechtfertigt, kann es Sanktionen gegen die betroffene Firma verhängen. Die Sanktionsmöglichkeiten umfassen einerseits die Rückstufung des Unternehmens auf den Status eines Mitglieds auf Probe (Probation), welcher mit eingeschränkten Mitgliedsrechten wie dem Verlust des Stimmrechtes gekoppelt werden kann. Andererseits kann das SCIPOA den Ausschluss (Expulsion) der betroffenen Firma aus dem Verband vorschlagen. Dem muss der Vorstand der IPOA mit einer Zweidrittelmehrheit zustimmen (vgl. IPOA 2006b). Die eigentliche Bestrafung besteht in beiden Fällen also in dem mit der Rückstufung bzw. dem Ausschluss verbundenen Imageverlust, der für die jeweiligen PMSCs einen entscheidenden Wettbewerbsnachteil bei zukünftigen Vertragsvergabeverfahren bedeuten kann; auch wenn die bisherige Praxis diesen Befund bisher nicht bestätigt (siehe unten). Gleichzeitig ist die IPOA bestrebt, ihre Mitglieder vor Imageschaden zu bewahren, sodass hier ein grundsätzlicher Interessenkonflikt besteht (Schneiker 2008: 11). Da das Fehlverhalten eines Mitgliedes aufgrund der Intransparenz der Branche höchstwahrscheinlich auf alle Mitglieder zurückfallen würde, müsse davon ausgegangen werden, dass es durchaus im Interesse der IPOA und ihrer Mitgliedsfirmen ist, wenn Fehlverhalten unentdeckt bliebe: „The incentive structures run against a 61 trade group acting as a strict enforcement and punishment agent for members of its own industry.“ (Singer 2004: 543) In diesem Sinne erscheint es logisch, dass die IPOA weder ein stichprobenartiges noch ein permanentes Monitoring ihrer Mitglieder durchführt, sondern nur dann aktiv wird, wenn eine Beschwerde gegen ein Mitglied vorliegt (vgl. IPOA 2006b). Davon abgesehen fehlt es der IPOA zumindest für ein permanentes Monitoring auch an den notwendigen Ressourcen (Schneiker 2008: 11). Aufgrund des Fehlens einer Verpflichtung, die Öffentlichkeit über den Eingang einer Beschwerde oder den Fortgang einzelner Verfahren zu informieren, besteht keine Möglichkeit, auch nur annähernd eine Defektionsquote zu bestimmen bzw. Aussagen über die Effektivität des IPOA-Verhaltenskodex im Sinne der Regelbefolgung zu treffen (Schneiker 2008: 12). Andererseits muss der IPOA aber zugute gehalten werden, dass sie trotz der bescheidenen Sanktionsmittel und der Defizite im Monitoringbereich in bisher zwei Fällen grundlegende Entscheidungen gegen Mitglieder bzw. potentielle Mitglieder gefällt hat: Zum einen handelt es sich dabei um die Ablehnung des Aufnahmeantrags von Aegis Defence Services (2005), einer britischen PMSC, die mit dem Makel behaftet ist, dass ihr Chef, Tim Spicer, ehemaliger Geschäftsführer der in den 1990er Jahren in die Kritik geratenen und mittlerweile aufgelösten Militärfirma Sandline International gewesen ist. Obwohl das gemeinsame Vorgehen gegen Aegis Defence Services auf einen gewissen Grad an Konsensorientierung bei den beteiligten PMSCs schließen lässt, glich die Abstimmung dar- über, wie die Non-profit Organisation CorpWatch berichtet, eher einem „private little war“ zwischen wirtschaftlichen Konkurrenten als einem auf konsensualen Verhandlungen beruhenden Aushandlungsprozess (vgl. Phinney 2005). Zum anderen sorgte der Austritt der wohl bekanntesten PMSC, Blackwater USA, für Furore. Unmittelbar nachdem der Skandal um die Ermordung von 17 irakischen Zivilisten im September 2007 im Westen Bagdads („Blackwater Nisoor Square shooting scandal“) bekannt wurde, hatte das IPOA-Exekutivkommittee das SCIPOA mit der Überprüfung der Geschäftspraktiken von Blackwater beauftragt, „[…] to initiate an independent review process of Blackwater USA to ascertain whether Blackwater USA’s processes and procedures were fully sufficient to ensure compliance with the IPOA Code of Conduct […]” (Rasor/Baumann 2008: 37). Nur zwei Tage später kündigte Blackwater seinerseits die IPOA-Mitgliedschaft. Beide Vorstöße der IPOA hatten jedoch nicht zur Folge, dass die besagten PMSCs zusätzliche Imageverluste hinnehmen mussten bzw. keine Aufträge mehr erhielten, sondern führten vielmehr zu einer Neugründung von Selbstregulierungsarrangements. So ist Aegis Defence Services ein Gründungsmitglied der BAPSC und zählt heute zu den bedeutendsten „contractors“ des US-Verteidigungsministeriums im Irak (Gesamtauftragsvolumen: 430 Mio. US$). Auch Blackwater ist weiterhin im (Irak-)Geschäft tätig und gründete nach dem „freiwilligen“ Austritt aus der IPOA mit dem Blackwater Peace and Stability Operations Institute eine weitere Organisation, die in Konkurrenz zur IPOA steht. 62 4.5. Akzeptanz der Regeln Ein erster Indikator für die Output-Legitimität des IPOA-Verhaltenskodex ist dessen Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten und idealerweise auch der Stakeholder. Hierbei ergibt sich jedoch das grundsätzliche Problem, dass kaum Verlautbarungen und Statements von Regelungsadressaten (PMSCs) und Stakeholdern existieren, die gefestigte Aussagen über die jeweilige Haltung des Akteurs (Befürwortung, Kritik, Ablehnung) zum IPOA-Verhaltenskodex zulassen.3 Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass zumindest von Seiten der privaten Sicherheitsfirmen die IPOA faktisch anerkannt wird. Dafür spricht neben der Bereitschaft, sich überhaupt einem freiwilligen Regelungsarrangement zu unterwerfen, vor allem die stetig wachsende Mitgliederzahl der IPOA. Waren es im Jahr 2001 noch 15 PMSCs, die zu den Gründungsmitgliedern der IPOA zählen, so ist die Mitgliederzahl seitdem deutlich gestiegen (Stand 04-2008: 39; Schneiker 2008: 2), ehe sie in den vergangen Monaten nochmals sprunghaft auf derzeit 56 angewachsen ist (Stand 10-2008). Problematischer ist dagegen die Bewertung der Akzeptanz der IPOA auf Seiten der Stakeholder. So halten sich sowohl Regierungen und internationale Organisationen als auch NGOs mit ihren Stellungnahmen zur IPOA äußerst bedeckt oder rezitieren in ihren Internetauftritten lediglich die deklaratorische Selbstbeschreibung der IPOA. Dafür, dass mit Ausnahme weniger Organisationen wie z. B. CorpWatch kaum kritische Stimmen zur Arbeit der IPOA existieren (vgl. Phinney 2005), gibt es aber auch gute Gründe. So befinden sich gerade die Stakeholder in einer Art legitimatorischen Zwickmühle, da sie einerseits der privaten Sicherheitsbranche naturgemäß skeptisch gegenüberstehen, andererseits sich aber immer mehr gezwungen sehen, selbst auf die Dienste von PMSCs zurückzugreifen. Nicht umsonst zählen staatliche Akteure, allen voran die amerikanische und britische Regierung, zu den Hauptauftraggebern von PMSCs. Doch auch zwischen internationalen Organisationen, NGOs und privaten Sicherheitsfirmen kam es in der Vergangenheit immer häufiger zu Kooperationen in Krisengebieten.4 Dennoch ist die im Selbstverständnis von NGOs als zivile, neutrale und unbewaffnete „Helfer“ verankerte Skepsis selbst bei Organisationen, die bereits auf Dienste von PMSCs zurückgegriffen haben, nach 3 Was die Regelungsadressaten selbst betrifft, so lässt sich deren Zurückhaltung, Informationen bzgl. ihrer Mitgliedschaft und ihres politischen Engagements in der IPOA zur Verfügung zu stellen, zum einen dadurch erklären, dass die meisten PMSCs firmeninterne Standards entwickelt haben, die dann als eigener Beitrag zur Regulierung des privaten Sicherheitsmarktes gerühmt werden. Zum anderen gehören viele PMSCs gleichzeitig auch anderen Selbstregulierungsarrangements an, denen, je nach Unternehmenssitz, oftmals ein höherer Stellenwert als der IPOA eingeräumt wird. 4 Dabei erklärt sich die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen PMSCs und internationalen Hilfsorganisationen bzw. NGOs nicht allein aus dem Umstand, dass die (Un)sicherheitssituation in den meisten Krisengebieten heute eine ungleich andere ist als noch zu Zeiten des Kalten Krieges. Vielmehr spielen auch Kosten- und Zeitkriterien eine große Rolle, wie Anne Paludan vom Welternährungsprogramm bemerkt: „The budgetary process to allocate security officers is timeconsuming and inflexible. The only fast way to deploy security staff (...) was through professional security companies” (Paludan 2000: 12). 63 wie vor so groß, dass hieraus auf eine mangelnde Akzeptanz gegenüber reinen Selbstregulierungsarrangements wie der IPOA geschlossen werden kann. Ein gänzliches Verbot von PMSCs wird dabei zwar nur selten gefordert, sehr wohl aber eine stärkere Regulierung des privaten Sicherheitssektors, an der nicht nur Staaten, sondern auch zivilgesellschaftliche Akteure beteiligt sein sollten.5 4.6. Übereinstimmung der Zielsetzungen mit universellen Prinzipien Als ein weiterer Indikator für die Output-Legitimität des IPOA-Standards lässt sich die Übereinstimmung der Zielsetzungen mit universellen Prinzipien anführen (vgl. Franck 1990). Dahinter steckt die Annahme, dass sich die Legitimität grenzüberschreitender Regelungsarrangements in dem Maße erhöht, in dem diese in ihren Zielen, Grundsätzen und Normen mit universellen Prinzipien vereinbar sind bzw. sich direkt auf diese berufen (vgl. Kratochwil 2006: 303; hier: die Einleitung von Take in diesem Band). Die Arbeit der IPOA zielt laut Präambel auf die Sicherung des internationalen Friedens und der menschlichen Sicherheit und ist damit an grundlegenden universellen Prinzipien ausgerichtet. Darüber hinaus fordert der IPOA-Verhaltenskodex seine Mitglieder ausdrücklich auf, die ihre Einsätze betreffenden Bestimmungen des humanitären Völkerrechtes und der Menschenrechte zu befolgen und sich dabei u. a. an die Regeln folgender Dokumente zu halten: der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948), der Genfer Konventionen (1949), der Versammlung gegen Folterung (1975), der Zusatzprotokolle zu den Genfer Konventionen (1977), der C-Waffen-Konvention (1993) und der Freiwilligen Grundsätze zur Wahrung der Sicherheit und der Menschenrechte (2000) (IPOA 2006a). Dadurch soll gewährleistet werden, dass IPOA-Mitglieder ausschließlich für legitime und anerkannte Regierungen, internationale Organisationen, NGOs oder legal operierende private Unternehmen tätig werden (Schaller 2005: 26). 4.7. Expertise und Problemlösungsressourcen Ein weiteres Mittel für die IPOA, ihre Output-Legitimität zu steigern, ist schließlich der Verweis auf das Know-how ihrer Mitglieder und deren Angestellten. Da es sich bei den Angestellten von PMSCs in vielen Fällen um ehemalige Angehörige von Eliteeinheiten westlicher Streitkräfte handelt, werben die IPOA und die ihr angehö- 5 So wird etwa in den vom IKRK mitinitiierten „Montreux-Dokumenten“ zur Regulierung privater Militär- und Sicherheitsfirmen deutlich, dass auch auf Seiten zivilgesellschaftlicher Akteure versucht wird, Einfluss auf die Regulierungsdebatte zu nehmen. Zudem klingt an, dass Nichtregierungsorganisationen künftig auch in der Praxis eine größere Rolle spielen könnten, indem sie z.B. PMSC-Mitarbeiter auf dem Gebiet des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte schulen (ICRC 2008). 64 rigen PMSCs auf ihren Webseiten mit der vorherigen militärischen Laufbahn ihrer Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen sowie deren bei den regulären Truppen erhaltenen Positionen und Meriten (Schneiker 2007: 80). In der Tat verfügt die IPOA durch ihre Mitglieder über ein Erfahrungswissen, das aufgrund deren Vor-Ort-Kontakte zur Bevölkerung und den Konfliktparteien in manchen Fällen sogar höher sein dürfte, als diejenigen Kenntnisse, die reguläre Truppen heute noch aus ihren Auslandseinsätzen beziehen. Zudem versucht die IPOA durch einen „[…] constructive dialogue with policy-makers throughout the world […]” auch ihr Fachwissen zu erweitern. Einen zusätzlichen Gewinn an Expertise verspricht sich die IPOA dabei insbesondere durch Maßnahmen wie: „[…] governmental advocacy; promoting ethical standards and in turn engaging all relevant stakeholders; hosting roundtables and forums; publishing ground-breaking research; providing information to media; communication/information sharing with NGOs; providing training courses; and fielding complaints about the industry” (IPOA 2008d). Auch zu diesen Zwecken hat die IPOA mit dem Peace Operations Institute (POI) eigens einen „not-for-profit academic think tank” errichtet, der über den Wissenstransfer mit Regierungsvertretern und -vertreterinnen und NGOs hinaus auch politikfeldspezifische Problemlösungen erarbeiten soll (IPOA 2008d). 5. Fazit und Ausblick Insgesamt lässt sich feststellen, dass der IPOA-Verhaltenskodex in jeder der hier untersuchten Legitimitätsdimensionen Defizite aufweist. Während das Regelwerk zwar mit universellen Werten übereinstimmt und insbesondere durch die Expertise seiner Mitglieder und die Bereitstellung von Problemlösungsressourcen ein nicht zu unterschätzendes Maß an Akzeptanz bei seinen Regelungsadressaten generieren kann, bestehen hinsichtlich der Repräsentativität (Input-Dimension) und Transparenz (Throughput-Dimension) des Regelungsarrangements die mit Abstand größten Defizite. Die diesem Sammelband zugrunde liegende Vermutung eines Kausalzusammenhangs zwischen den normativen Indikatoren der Input- und Throughput- Legitimität einerseits und der faktischen Akzeptanz andererseits kann hier – wenn auch nur ansatzweise – bestätigt werden. So resultiert die Akzeptanz der Regelungsadressaten dem Anschein nach im Wesentlichen aus ihrer gleichberechtigten Beteiligung an den Regelsetzungs- und Entscheidungsprozessen, aus der gesammelten Expertise der Organisationsmitglieder und der Übereinstimmung der Organisationsziele mit universellen Prinzipien. Die für externe Stakeholder zu konstatierenden (normativen) Defizite der Input- und Throughput-Legitimation spiegeln sich dagegen folgerichtig in deren mangelnder faktischer Akzeptanz der IPOA wider. Dennoch bleibt unklar, durch welche Form des Regierens der private Sicherheitsmarkt überhaupt hinreichend reguliert werden kann, insbesondere wenn davon auszugehen ist, dass internationale und nationale Rechtsvorschriften auch weiterhin ihre Steuerungsziele verfehlen (siehe Abschnitt 2). Denn immerhin kann kollektive Selbstregulierung, so die Meinung fast aller hier zitierter Autoren, ein erster wichti- 65 ger Schritt in die richtige Richtung sein, der sich gerade im Vergleich zu staatlichen Regulierungsmöglichkeiten oftmals schneller und kostengünstiger durchsetzen lässt und zudem als Differenzierungsmerkmal zwischen respektablen und weniger respektablen Firmen dienen kann (vgl. u. a. Isenberg 2007: 93; Percy 2006: 58). Anstatt privaten Formen des Regierens wie der IPOA gänzlich Legitimität abzusprechen, empfiehlt es sich daher, die hier identifizierten Vorteile privaten Regierens (Expertise, Bereitstellung von Informationen und Problemlösungsressourcen, hohe Akzeptanz bei den Regelungsadressaten) zu nutzen und zugleich die Nachteile rein unternehmerischer Selbstregulierung (Mangel an Repräsentativität, Transparenz und Monitoringkapazitäten) so weit wie möglich zu beseitigen. Um vor allem die Inputund Throughput-Legitimität der IPOA zu erhöhen, sollten entsprechende Regelwerksänderungen daher einerseits auf eine größere Offenheit des Regelungsarrangements für die Beteiligung von staatlichen und/oder zivilgesellschaftlichen Akteuren abzielen. Andererseits gilt es Verfahren und Mechanismen zu etablieren, die die Transparenz der Entscheidungsprozesse deutlich erhöhen. Schließlich sollten auch die Kapazitäten zur Überwachung der Regelungsadressaten stärker ausgebaut werden. In diesem Zusammenhang bieten Formen der Co-Regulierung eine gute Möglichkeit, die Repräsentativität und Transparenz der IPOA zu erhöhen. Dabei handelt es sich entweder um Partnerschaften mit Staaten bzw. internationalen Organisationen in Form von Public-Private Partnership, oder um Private-Private Partnerships zwischen privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Vor allem die Einrichtung einer „Private-Private Partnership“ mit Menschenrechts-, Hilfsorganisationen und anderen NGOs würde für die IPOA einen deutlichen Gewinn an Legitimität bedeuten, ohne dass sie dazu ihr Selbstverständnis als private Regulierungsinstanz komplett aufgeben müsste. Im konkreten Fall würde dies allerdings eine institutionelle Neustrukturierung der IPOA dahingehend erfordern, dass zivilgesellschaftlichen Gruppierungen der volle Mitgliedsstatus in allen Gremien der IPOA eingeräumt werden müsste. Denn nur durch eine vollständige Einbeziehung in den Verregelungsprozess würden die NGOs befähigt, ihre Interessen in den Prozess der politischen Steuerung einzubringen und Zugang zu allen Informationen über Entscheidungsverfahren und Aktivitäten der IPOA zu erhalten. Eine Alternative dazu wäre die Kontrolle der Einhaltung des Standards gänzlich zivilgesellschaftlichen Akteuren zu überlassen. Die Überwachung der Regelbefolgung durch eine unabhängige Instanz („third party monitoring“) hätte dabei zwar den Vorteil, dass auch ohne direkte Beteiligung am Standardsetzungsprozess mehr Transparenz und „accountability“ hergestellt werden könnte. Das Grundproblem der mangelnden Repräsentativität der IPOA wäre damit aber nicht gelöst. 66 Literatur Avant, Deborah D. 2005: The Market for Force. The Consequences of Privatizing Security, Cambridge. Benz, Arthur (Hrsg.) 2004: Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, Wiesbaden. 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Diese Veränderung wird begleitet von einer Verschiebung der Entscheidungsebenen: Zu den durch intergouvernementale Kooperation geschaffenen Regelungen treten in verstärktem Maße Regelungen, Abkommen und Entscheidungen hinzu, die durch transnationale Zusammenarbeit und supranationale Einrichtungen erarbeitet und getroffen werden. Auch der von Regelungen betroffene Adressatenkreis erfährt eine qualitative Veränderung: Er besteht nicht mehr nur aus Staaten, sondern wird um gesellschaftliche Akteure erweitert. Manche Abkommen beinhalten Regelungen, die sogenannte „behind-the-border issues“ betreffen, zu deren Lösung also eine Änderung des Verhaltens der Bevölkerung zwingend notwendig ist. So werden in der Folge – vermittelt über den Umweg nationaler Politiken – gesellschaftliche Akteure zu den Adressaten internationaler Regelungsgehalte.1 Diese Entwicklungen haben eine Politisierung der internationalen Politik ausgelöst (Zürn et al. 2007; Zürn 2006), die mit verstärkten Zweifeln an der Legitimität der auf der internationalen Ebene getroffenen Entscheidungen einhergeht. Die Legitimationsketten zu den Entscheidungsträgern sind sehr lang, und selbst für Bürgerinnen und Bürger demokratisch verfasster Staaten sind die direkten Einflussmöglichkeiten auf Entscheidungen der internationalen Ebene äußerst gering. Damit werden grundlegende Bedingungen demokratischer Entscheidungsfindung verletzt: Zum einen sind Entscheidungen, die in internationalen Organisationen wie zum Beispiel der Welthandelsorganisation getroffen werden, bindend und häufig nicht reversibel, somit auch von späteren Regierungen eines Landes nicht rückgängig zu machen.2 Zum anderen sind vielfach Menschen, Gruppen oder sogar Staaten von Regelungen betroffen, deren Autoren sie selbst nicht sind, auch nicht über den Umweg der Repräsentation; somit ist die notwendige Kongruenzbedingung demokra- 1 Zürn et al. (2007) verweisen hier auf den Unterschied zwischen einer Abschaffung von Importzöllen, die durch hierarchische Steuerung „recht einfach“ (Zürn et al. 2007: 143) durchgesetzt werden kann, und dem Ziel einer Reduktion von CO2-Emissionen. Letzteres müsse natürlich von den Verursachern, also gesellschaftlichen Akteuren getragen werden. 2 Zu den demokratietheoretischen Auswirkungen dieser Entwicklung vgl. Jörke (2005). 70 tischen Regierens – die Übereinstimmung von Territorium und Territorialität – für Entscheidungen der internationalen Ebene nicht durchgehend anwendbar.3 Oftmals gelten zivilgesellschaftliche Organisationen als Hoffnungsträger für die Kompensierung des attestierten Legitimitätsdefizits. Als Vertreter einer internationalen oder gar globalen Zivilgesellschaft sollen sie für eine stärkere Rückbindung der Entscheidungsprozesse an betroffene Gesellschaften sorgen und/oder eine Demokratisierung der internationalen Politik vorantreiben. Tatsächlich hat es seit den 1970er Jahren ein vermehrtes Aufkommen an nichtstaatlichen Akteuren auf der internationalen Ebene gegeben. Zwar gibt es (erfolgreiche) gesellschaftliche Einwirkung auf internationale Normsetzungsprozesse schon seit dem 19. Jahrhundert (Clark 2007); allerdings hat sich die Einbindung gesellschaftlicher Akteure in offizielle Politikprozesse seit den 1990er Jahren immens verstärkt und ist in vielen Politikfeldern und bei vielen internationalen Organisationen seitdem institutionalisiert worden. Vor allem Nichtregierungsorganisationen sind so zu einem festen Bestandteil der internationalen Politik avanciert. Mit ihrer Etablierung sind Fragen über die Legitimität dieser Akteure aufgekommen. Über welche Legitimität verfügen sie, wenn sie doch über keinerlei formaldemokratische Prozesse an einen Souverän rückgebunden sind? Haben sie deswegen keinerlei Recht, an Entscheidungsprozessen teilzuhaben? Oder sind sie im Gegenteil diejenigen, die der notorisch legitimationsarmen Sphäre internationaler Politik ein Mindestmaß an Legitimität verschaffen? Welche Gründe sprechen für, welche gegen ihre Legitimität? Erste Antworten auf diese Fragen muteten undifferenziert an: Der ehemalige Bundeswirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff spricht NGOs mit dem schlichten Verweis, sie seien nicht gewählt, jegliche Legitimation ab (Gebauer 2001: 96); für Michael Zürn erscheint – bezogen auf die Europäische Union – nur notwendig, dass sie wie Parteien intern demokratisch organisiert sind, sobald sie an der Setzung und Implementierung von Entscheidungen beteiligt werden (Zürn 1996: 51). In weiterführenden Überlegungen zu Nichtregierungsorganisationen und ihrer Legitimität wird vor allem in der deutschen Forschungslandschaft die Frage der Legitimation globaler Politik durch NGOs in den Vordergrund gestellt (Finke 2005; Brunnengräber et al. 2001; Schmidt/Take 1997). Auch wenn in diesen Untersuchungen nicht der Frage nachgegangen wird, ob NGOs als Akteure legitim sind, so lassen sich hieraus doch wichtige Anhaltspunkte für die Beantwortung ebendieser Frage ableiten: So ist zu untersuchen, inwiefern NGOs durch ihre spezifische Organisations- und Arbeitsweise zu einer stärker legitimierten und stärker auf Deliberation4 ausgerichteten Ausgestaltung internationaler Politik beitragen können. Diese Demokratiepotenziale können auch für NGOs als Akteure legitimatorische Kraft ent- 3 Vgl. hierzu Zürn (1996: 33), der verdeutlicht, dass die „demokratische Kontrolle dem Wachstum der internationalen Institutionen deutlich“ hinterherhinkt. 4 Schon seit längerem wird versucht, die normativen Implikationen deliberativer Demokratietheorien auch für die Ebene internationaler Politik fruchtbar zu machen. Eine differenzierte theoretische Aufarbeitung bieten Nanz/Steffek (2007). 71 wickeln (Rohwerder 2008). Aber auch Untersuchungen, die sich auf die Frage der Legitimität von NGOs als Akteuren konzentrieren, schöpfen das den Nichtregierungsorganisationen inhärente Legitimitätspotenzial nicht aus, da sie sich zumeist auf einige wenige Legitimationsgründe oder auf ein eher „technisches“ Legitimitätsverständnis beschränken (hierzu Lister 2003), welches sich allein auf die Faktoren Repräsentativität, Performanz/Effektivität und accountability stützt. Damit aber werden bestimmte Legitimationsfaktoren, die auf einer soziologischen Vorstellung von Legitimität als Beschreibung einer „soziale[n] Geltung als rechtens“ (Kielmansegg 1971: 367) beruhen, also die Legitimitätsverständnisse und -überzeugungen sozialer Gruppen, außer Acht gelassen. Dabei ist die Frage der Legitimität von NGOs nur mehrdimensional zu beantworten. Zum einen muss die Rolle der NGOs in internationalen Politikprozessen dargelegt und auf ihre legitimatorische Wirkungskraft hin untersucht werden. Zu denken ist dabei vor allem an die Funktionen, die NGOs in Hinblick auf ein legitimes Regieren jenseits des Staates erfüllen – die oben genannten Demokratiepotenziale. Dies stellt die externe Dimension der NGO-Legitimität dar. Zum anderen muss aber auch die interne Legitimität von NGOs analysiert werden, die beispielsweise aus ihrer Organisationsstruktur und ihren internen Handlungsabläufen resultiert: Lassen die Organisationen eine breite Beteiligung von Individuen oder gesellschaftlichen Gruppen zu oder nicht? Sind ihre Aktivitäten und Entscheidungsprozesse transparent? Besteht eine Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger innerhalb der NGOs? Orientieren sie sich bei ihrer Arbeit an anerkannten Normen und Werten? Diese Überlegungen zur internen Legitimität von NGOs stehen im Zentrum dieses Beitrags. Anhand des im einleitenden Kapitel dieses Bandes entwickelten Kriterienkatalogs soll analysiert werden, welche Indikatoren für eine Bewertung der internen Legitimität herangezogen werden müssen. 2. Die interne Dimension der NGO-Legitimität Ansätze zu einer Analyse der internen Legitimität von NGOs finden sich vor allem im angloamerikanischen Raum. Iain Atack (1999) benennt vier Kriterien, die Nichtregierungsorganisationen erfüllen müssen, damit sie als legitim anerkannt werden können. Diese teilt er in formal-prozedurale Kriterien, die auf grundlegende Handlungsprinzipien gerichtet, also input- und throughput-orientiert sind, und substantielle Kriterien (substantive-purposive), die auf die Performanz zielen – diese sind sowohl input- wie output-orientiert. Die formal-prozeduralen Kriterien, die Atack benennt, sind Repräsentativität und das Handeln nach charakteristischen Werten (distinctive values). Repräsentativ agieren Nichtregierungsorganisationen seines Erachtens dann, wenn sie breite Partizipation zulassen oder sogar fördern, wenn sie transparent agieren und gewisse Standards an accountability vorweisen können (Atack 1999: 858f). Die charakteristischen Werte, auf die Atack sich bezieht, übernimmt er aus der Rolle der Organisationen im sogenannten 3. Sektor. Vor allem die Freiwilligkeit und Non-profit-Orientierung sowie ein stark ausgeprägt solidarisches 72 Moment, das in ihrem zumeist advokatorischen Handeln zu finden ist, stellen für Atack legitimitätsgenerierende Werte dar. Als substantielle Kriterien benennt Atack als erstes die Effektivität des NGO- Handelns. Vor allem auf der Mikroebene gesteht er den NGOs – bezogen auf den Entwicklungshilfesektor – einen komparativen Vorteil gegenüber staatlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren zu; aufgrund ihrer größeren Nähe zum „Zielobjekt“ und ihrer besonderen Kenntnis der spezifischen Verhältnisse vor Ort könnten sie Entwicklungspolitik oftmals effektiver und erfolgreicher gestalten. Zu den substantiellen Kriterien zählt Atack darüber hinaus das empowerment betroffener Menschen und erwartet daher von den NGOs partizipative Methoden der Arbeitsgestaltung. In diesem Schema sind allerdings einige Legitimitätsgründe nicht oder nur vermittelt enthalten. So wird bei den charakteristischen Werten nur auf allgemeine, dem 3. Sektor als ganzem zugeschriebene Werte verwiesen (z. B. Solidarität), nicht aber auf etwaige spezifische Normgrundlagen, auf die sich viele NGOs berufen (wie z. B. die Menschenrechtscharta). Die Expertise, die sich viele NGOs angeeignet haben, wird nicht als Legitimationsressource an sich, sondern nur als vorteilhaft für die Effektivität ihres Handelns gesehen, und die von vielen als notwendig erachtete accountability findet sich bei Atack nur als Teilaspekt. Gerade auf den Indikator accountability beruft sich Hugo Slim in seinen Überlegungen zur Legitimität von Nichtregierungsorganisationen: Für ihn haben NGOs „a particular responsibility to lead by example in this area [accountability, JR] and shine as beacons of legitimacy and accountability“ (Slim 2002: 2). Im weiteren Verlauf seiner Argumentation arbeitet Slim zusätzliche Legitimationsressourcen von Nichtregierungsorganisationen heraus. Interessant sind vor allem diejenigen, die sich auf die Reputation der und das Vertrauen in die Organisationen gründen, denn hier offenbart sich ein zur Argumentation von Atack erweitertes Legitimitätsverständnis. Mit der Bezugnahme auf Werte wie Reputation und Vertrauen wird die Komponente des Glaubens an die Rechtmäßigkeit des Handelns hinzugezogen. Hierin offenbart sich ansatzweise „eine spezifische Geltungserfahrung, nämlich die Überzeugung von der Rechtmäßigkeit sozialer Systeme“ (Kielmansegg 1971: 368). Eine solche Erweiterung des zugrunde liegenden Legitimitätsverständnisses für die Untersuchung der Legitimität von NGOs nehmen auch Vivien Collingwood und Louis Logister vor: Auch sie sehen Legitimität als „both a sociological concept (Weber’s notion of legitimacy being what people perceive to be legitimate) and a normative concept that defines what the proper political and legal constraints on power should be“ (Collingwood/Logister 2005: 178, Hervorh. im Orig.).5 Dementsprechend wird Legitimität hier also als komplexer Sachverhalt begriffen, der sowohl eine normative Seite beinhaltet, die in der Input- und der Throughput- Dimension von Legitimität abgebildet wird, als auch eine konstruktivistische Komponente, die den Glauben an und die Überzeugung von der Rechtmäßigkeit einer 5 Ähnlich argumentiert Sarah Lister (2003), die davor warnt, bei der Untersuchung der Legitimität von NGOs nur einen „technischen“ Ansatz zu verfolgen (wie bei Atack gesehen) und die konstruktivistische Komponente von Legitimität zu unterschlagen. 73 Ordnung oder eines Akteurs beinhaltet, was, als Akzeptanz verstanden, in der Output-Dimension empirisch nachzuweisen ist (vgl. die Einleitung von Take in diesem Band). Im Folgenden wird anhand des im Einleitungskapitel entwickelten Kriterienkatalogs die interne Dimension von NGO-Legitimität untersucht. Der Kriterienkatalog umfasst je drei Indikatoren für die Input-, Throughput- und Output-Dimension des Regierens jenseits des Nationalstaats (siehe Tab. 1 in der Einleitung des Bandes), die auch für die Analyse der internen Legitimität von Nichtregierungsorganisationen genutzt werden können. 2.1. Die Input-Dimension Die in der Einleitung entwickelten Indikatoren beziehen sich auf die Frage eines legitimen Regierens jenseits des Nationalstaats. Kriterien für die Input-Legitimität stellen die Repräsentativität des Regelungsarrangements, der Grad der politischen Gleichheit der beteiligten Akteure und die Konsensorientierung der Regelungsprozesse dar. Zur Untersuchung der Legitimität von NGOs können diese Kriterien wie folgt angewendet werden: Die Repräsentativität einer NGO lässt sich über die Inklusivität der Organisation abbilden (wie offen ist die NGO für die Beteiligung von Individuen oder gesellschaftlichen Gruppen?); der Grad der politischen Gleichheit über den Grad der Gleichberechtigung der Mitglieder (gibt es einen exklusiven Exekutivzirkel oder werden Entscheidungen basisdemokratisch getroffen?); die Konsensorientierung anhand der Entscheidungsmechanismen (werden Entscheidungen nur von einer Gruppe von Akteuren getroffen oder von allen gemeinsam? Kommt dabei das Mehrheits- oder das Einstimmigkeitsprinzip zur Anwendung?). Je offener und inklusiver die Organisationen gestaltet sind, desto größer ist die Legitimitätsgrundlage, die sie auf der Input-Seite erlangen können. Bezüglich aller drei Indikatoren für die Input-Legitimität ist das Feld der Organisationsformen von NGOs sehr heterogen. Zugleich greifen die drei Indikatoren natürlich an vielen Stellen ineinander. Organisationen mit einer starken Konsensorientierung beispielsweise greifen oftmals auch auf basisdemokratische Organisationsformen zurück. Viele NGOs sind offen für eine breite Beteiligung, andere kaum oder nur in bestimmten Bereichen. Auch bei Mitglieder-orientierten NGOs gibt es Differenzierungen: Greenpeace beispielsweise ist stark angewiesen auf die Mitarbeit großer Personengruppen, ist aber gleichzeitig hierarchisch organisiert mit geringen Mitbestimmungschancen der Mitglieder (zur Unterscheidung zwischen Mitgliederund Einflusslogik siehe Take 2002). Andere Organisationen, wie zum Beispiel Friends of the Earth International, sind stark basisdemokratisch orientiert (Beisheim/Zürn 1999: 312). Helmut Anheier und Nuno Themudo unterscheiden dementsprechend zwischen „Mitglieder-gehörenden“ und „Mitglieder-unterstützten“ NGOs (Anheier/Themudo 2002: 307). Während Mitglieder-gehörende NGOs sowohl in ihrer Organisationsform als auch in der thematischen Ausrichtung im Sinne eines „bottom-up“-Ansatzes durch die Mitglieder bestimmt sind, werden die 74 Mitglieder in Mitglieder-unterstützten NGOs als Ressource verstanden, ohne große Möglichkeiten zur Mitbestimmung zu haben (Anheier/Themudo 2002: 307). Doch auch bei sehr inklusiv, basisdemokratisch orientierten NGOs gibt es organisatorische Zwänge, denen die politische Arbeit vor allem auf der internationalen Ebene unterworfen ist. So stärkt zwar eine eher horizontale Organisationsstruktur die Legitimationsbasis, erschwert aber zugleich beispielsweise eine schnelle Anpassung an ver- änderte Rahmenbedingungen (vgl. Take 2002: 46). Hier offenbart sich ein Dilemma zwischen demokratischen Entscheidungsstrukturen und der Effektivität des NGO- Handelns. Darüber hinaus erschwert ein verstärktes Engagement auf der internationalen Ebene auch bei inklusiv ausgerichteten Organisationen oftmals den Kontakt zur Basis und kann zu einem Abweichen von den ursprünglichen Zielen führen.6 Besonderes Augenmerk muss bei der Untersuchung der Legitimität von NGOs auf deren advokatorisches Handeln gelegt werden. Die Advokaten-Funktion ist eines der zentralen Merkmale von Nichtregierungsorganisationen, durch das sie sich von anderen nichtstaatlichen Akteuren, beispielsweise transnationalen Unternehmen, unterscheiden. NGOs problematisieren und vertreten Themen, mit denen sie die Interessen ihrer Mitglieder transzendieren und über deren sozialen oder politischen Kontext hinausweisen. Häufig sind dies Themen, die über keine unmittelbare Repräsentation verfügen, wie zum Beispiel die Umwelt, der Süden, oder auch Gruppen, die innerhalb des politischen Prozesses marginalisiert sind oder sich eine eigene Vertretung nicht leisten können (vgl. Take 2002: 40f).7 Gerade letzteres betrifft die Frage der Repräsentativität der NGOs: Es kann argumentiert werden, dass NGOs durch ihr advokatorisches Arbeiten tatsächlich diese Gruppen repräsentieren. Die Wirkungskraft der daraus generierten Legitimität hängt aber stark mit der Art und Weise der Einbindung der advokatorisch repräsentierten Gruppen zusammen. Nur wenn diese auf die Zielsetzungen der NGO Einfluss nehmen können und direkt beteiligt werden, kann hierüber für den Indikator „Repräsentativität“ legitimatorische Kraft entfaltet werden. Im Gegenteil kann eine von NGOs gestaltete Politik, die paternalistisch ausgerichtet ist, also im Namen einer Gruppe ohne deren tatsächliche Einbindung vollzogen wird, delegitimierende Wirkung haben. Hugo Slim (2002: 6) differenziert dementsprechend die advokatorische voice- Funktion in speaking as, speaking with, speaking for und speaking about. Welche Rolle eine NGO übernehme, bestimme in großem Maße den Grad ihrer Legitimität. Vor allem speaking as (also durch NGOs, die von Betroffenen selbst gegründet und unterhalten werden) und speaking with generieren große legitimatorische Kraft, während speaking for in Slims Augen nur dann zulässig ist, wenn die Betroffenen tatsächlich keinerlei Möglichkeit besitzen, ihre Interessen selber zu vertreten: „this […] form of voice must be treated with great caution as it can be argued that it is in the organisational interest of middle class NGO people to keep lower class people voiceless“ (Slim 2002: 6). 6 Eine sehr gute Analyse einer solchen Entwicklung und eine gute Darstellung des Dilemmas der Organisationen bietet Murdock (2003). 7 Für eine Einführung in die Repräsentation schwacher Interessen vgl. Willems (2000). 75 2.2. Die Throughput-Dimension Die Indikatoren für die Throughput-Dimension interner Legitimität sind Transparenz, Überwachung und Sanktionierung. Transparenz können Nichtregierungsorganisationen erreichen, indem sie über ihre Aktivitäten Rechenschaft ablegen. Dies kann auf eher informellen Wegen geschehen, beispielsweise über Mitgliederzeitschriften oder Newsletter, aber auch in formelleren Verfahren über jährliche Tätigkeitsberichte. Nicht alle NGOs legen solche Berichte vor; dieses Instrument wird hauptsächlich von größeren Organisationen genutzt (Curbach 2003: 144). Allerdings ist auch mit solchen Rechenschaftsberichten nur ein Bereich der NGO-Arbeit transparent gestaltet: Gerade die internen Entscheidungsprozesse bleiben sehr häufig intransparent, und auch im Nachhinein wird nicht darüber informiert, wie eine bestimmte Entscheidung zustande gekommen ist. Dies trifft vor allem bei Mitgliederunterstützten NGOs zu, aber auch und gerade bei NGO-Dachverbänden oder -Netzwerken, wo oftmals die jeweiligen Spitzen der NGOs zusammenkommen und deren Entscheidungen intransparent bleiben.8 Formale Rechenschaftsberichte mitsamt einer Evaluation ihrer Arbeit legen nur wenige Nichtregierungsorganisationen vor. Noch geringer ist die Anzahl der Organisationen, die externe Evaluierungen vornehmen lassen. Zu groß scheint die Angst vor negativen Evaluierungen und damit negativen Konsequenzen für die persönliche Karriere der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen und den Erfolg oder sogar Fortbestand der Organisation als ganzes zu sein (Holvoet/Rombouts 2008: 12f). Allein im Entwicklungshilfesektor greifen NGOs vermehrt auf ein solches Monitoring-Instrument zurück. Für Hugo Slim (2002: 2-6) zählt die accountability von NGOs dennoch zu den zentralen Punkten bei der Frage nach ihrer Legitimität. Die Rechenschaftspflichtigkeit müsse dabei weit über die Auskunft über die Verwendung erhaltener Gelder hinausgehen: Nach der Überzeugung Slims sollten Nichtregierungsorganisationen ebenso Rechenschaft über die Effektivität getroffener Maßnahmen ablegen, über outcomes und impacts ihrer Handlungen (und nicht nur über den Output), und vor allem müssten sie nachweisen, dass sie tatsächlich im Namen und für die Betroffenen sprechen (voice accountability). Sanktionsmechanismen gegenüber Nichtregierungsorganisationen können in mehrerlei Hinsicht ausgelöst werden. Direkte Sanktionsmechanismen bestehen zumeist nur in Mitglieder-gehörenden NGOs, indem über demokratische Verfahren die Entscheidungsträger oder Exekutivspitzen durch die Mitglieder selbst zur Rechenschaft gezogen werden können. In Mitglieder-unterstützen Organisationen vollzieht sich die Sanktionierung eher auf indirektem Wege, indem Mitglieder auf freiwillige, ehrenamtliche Mitarbeit verzichten oder aus der Organisation austreten. Da NGOs sehr häufig auf ehrenamtliche Mitarbeit und Unterstützung bei Aktionen und Kampagnen angewiesen sind, stellt dies ein durchaus wirksames Sanktionsmittel dar. Darüber hinaus ist natürlich auch die Mitgliederanzahl an sich ein Machtfaktor für mitgliederbasierte Nichtregierungsorganisationen, so dass ein Austritt über den 8 Zur Intransparenz von Entscheidungsprozessen in Netzwerken vgl. Nölke (2000: 354). 76 potenziellen Verlust an direkter Unterstützung hinaus eine Gefahr für die Durchsetzungskraft der Organisation darstellt. Auch über finanzielle Mittel können NGOs sanktioniert werden. Da viele Nichtregierungsorganisationen einen Großteil ihres Etats aus Spendengeldern bestreiten, ist ein Entzug monetärer Zuwendungen eine besonders starke Sanktionsmöglichkeit.9 Allerdings erscheint es nicht sinnvoll, aus dieser Tatsache im Umkehrschluss zu folgern, dass eine Organisation umso legitimer ist, je mehr Spenden sie erhält. Die Größe des jeweiligen Spendenaufkommens lässt eine daraus abgeleitete legitime Vertretung durch die unterstützte Organisation und der damit unterstützten Themen nicht vollständig überzeugend erscheinen.10 Dazu kommt, dass Spenden für bestimmte Organisationen und Themen zum einen Konjunkturen unterworfen sind, zum anderen diejenigen Themen ein größeres Spendenaufkommen ermöglichen, die gut visualisierbar sind und in der Medienlandschaft Resonanz finden. 2.3. Die Output-Dimension Die Output-Legitimität gliedert sich im verwendeten Indikatorenkatalog in Akzeptanz, Expertise und die Berufung auf universelle Kriterien. Das Kriterium der Akzeptanz verlässt dabei die normative Fundierung der Input- und Output- Legitimität und kann als empirisch messbare Größe aufgefasst werden (Einleitung von Take in diesem Band). Hier geht es um die faktische Anerkennung von Nichtregierungsorganisationen als legitime Akteure durch ihre Mitglieder, andere Akteure in der internationalen Politik und durch die Öffentlichkeit. Der Akzeptanz-Indikator besitzt demnach wiederum eine interne und eine externe Dimension. Für die interne Dimension der Akzeptanz können die Zahl der Mitglieder einer Organisation, die der freiwilligen Helfer und die Menge an Spendern und Spenden herangezogen werden. Je mehr Mitglieder und Unterstützer eine NGO besitzt, desto höher die Legitimitätswirkung dieses Indikators. Gleichzeitig, so ist anzunehmen, steigt mit der Zahl der Mitglieder und Unterstützer auch das politische Gewicht der Organisation. Das politische Gewicht hängt natürlich auch und vor allem von der personellen und materiellen Ressourcenausstattung ab. Diese kann auch bei nicht mitgliederbasierten Organisationen hoch oder sogar höher sein als bei mitgliederbasierten NGOs; allerdings ist die legitimatorische Kraft der internen Dimension des Indikators Akzeptanz hier deutlich geringer – oder, zum Beispiel bei finanzieller Unterstützung einer NGO durch einen einzigen industriellen Geldgeber, ins Gegen- 9 Als aktuelles Beispiel kann die Entwicklung bei UNICEF Deutschland in den Jahren 2007 und 2008 angeführt werden. Nach dem Bekanntwerden von Unregelmäßigkeiten bei der Verwendung von Spendengeldern und dem Verlust des Spendensiegels des Deutschen Zentralinstituts für soziale Fragen im Februar 2008 erlitt Unicef Deutschland nach eigenen Angaben zwischen Dezember 2007 und Mai 2008 einen Verlust von rund 20 Prozent seiner Fördermitglieder (UNICEF Deutschland 2008). 10 Dem widerspricht Curbach (2003: 146f). Für eine generelle Diskussion der Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen vgl. Curbach (2003: 36-42). 77 teil gekehrt. Bei der Größe des akquirierten Spendenvolumens gelten die oben benannten Probleme. In legitimatorischer Perspektive scheint es deshalb angemessen, die Spenden nach der Höhe des Spendenvolumens und der Anzahl der Spender zu differenzieren: Während die Höhe des Spendenvolumens keine eindeutigen Schlüsse auf die legitimatorische Wirkung zulässt, erscheint es plausibel, mit steigender Anzahl von Spendern, also finanziellen Unterstützern, auch eine insgesamt größere Akzeptanz der unterstützten NGO zu vermuten. Die externe Akzeptanz-Dimension besitzt zwei unterschiedliche Komponenten. Die erste ist die steigende Anerkennung von NGOs durch andere Akteure der internationalen Politik, vor allem durch staatliche Akteure oder internationale Organisationen. Vor allem im UN-System sind Nichtregierungsorganisationen stark eingebunden und haben dort formale Beteiligungsmöglichkeiten. Seit ihrem verstärkten Aufkommen seit den 1970er Jahren, spätestens aber seit der UNCED-Konferenz in Rio de Janeiro im Jahr 1992 sind NGOs in vielen Bereichen zu festen Partnern im politischen Prozess avanciert. Dies zeigt sich an der vermehrten Einbindung dieser Akteure in Entscheidungsprozesse und an erweiterten Beteiligungsmöglichkeiten in vielen nationalen und internationalen Gremien und Organisationen. Und während ihre Beteiligung vormals nur in eher „weichen“ Politikfeldern wie dem Umweltschutz oder der Entwicklungshilfe gefördert wurde, sind in jüngster Zeit sogar Öffnungstendenzen in „härteren“ Politikfeldern wie dem Finanzsektor zu erkennen, wenn auch noch mit sehr geringen Beteiligungsmöglichkeiten (Mohr 2005). Auch in der Außenpolitik, eines der klassischen „harten“ Politikfelder, setzen staatliche Akteure inzwischen auf die Zusammenarbeit mit NGOs, was sich am Beispiel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU nachvollziehen lässt (Dembinski/Joachim 2008). Insgesamt lässt diese Entwicklung auf eine größer werdende Akzeptanz von Nichtregierungsorganisationen durch staatliche und internationale Akteure schließen. Allerdings ist diese Form der externen Akzeptanz problematisch: Die Motive einer verstärkten Einbindung von Nichtregierungsorganisationen und deren Art und Weise müssen beachtet werden. Oftmals werden vor allem solche NGOs involviert, die eine wie auch immer geartete Leistung erbringen – so genannte technische NGOs. Eine solche Form der Akzeptanz kommt den politischen NGOs, die mit Hilfe von Advokaten-, Lobby- oder Kampagnenarbeit eine politische Veränderung bestimmter Bedingungen zu erreichen suchen oder sogar in Opposition zur staatlichen Politik stehen, seltener zu.11 Aufgrund der Machtasymmetrie zwischen staatlichen oder internationalen Organisationen und NGOs besteht überdies die Gefahr der Kooptation der NGOs (Gebauer 2001: 105). Ebenso bleibt zu fragen, ob die verstärkte Einbindung mit einer tatsächlichen Anerkennung von NGOs als (gleichberechtigte) Partner einhergeht oder ob sie als Legitimationsressource ge- bzw. missbraucht werden, um internationalen Politikprozessen das „Feigenblatt“ demokratischer Gestaltung durch Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure anzuheften 11 Zur Kategorisierung in technische und politische NGOs vgl. Klein (2002: 3). 78 und damit eine höhere Akzeptanz dieser Politik in der Bevölkerung zu erzielen (vgl. Gebauer 2001: 95f).12 Unproblematischer erscheint die Akzeptanz der Nichtregierungsorganisationen durch die Öffentlichkeit. Nicht zu unterschätzen für die Output-Legitimität von NGOs ist dementsprechend das Vertrauen in und die Reputation von Nichtregierungsorganisationen. Ebenso wie bei der Bewertung von politischen Systemen der Glaube an die Rechtmäßigkeit dieser Ordnung eine Rolle spielt (Kielmansegg 1971: 367f; Collingwood/Logister 2005: 178), kann dies auch auf einzelne Akteure übertragen und von diesen als Legitimationsressource genutzt werden. Slim (2002: 10) weist darauf hin, dass dieser Faktor bei NGOs besonders zum Tragen kommt. Für ihn sind Glaubwürdigkeit, Integrität und Reputation einer Organisation entscheidende Indikatoren für ihre Wahrnehmung als legitimer Akteur: „[…] I might easily have a strong sense that Organisation X is a really good thing even though I have never given it my money, seen its work, read its books or met anyone that works for it. But I feel that it is good and legitimate because I have a sense of its credibility, its integrity and its reputation. And so, I feel able to trust it and regard it as highly legitimate” (Slim 2002: 10). Diese Einschätzung wird unterstützt durch die Tatsache, dass der NGO- Community als Ganzes durch die Öffentlichkeit ein nicht unbeträchtliches Vertrauen entgegengebracht wird, welches in Akzeptanz der Organisationen als legitime Akteure übersetzt werden kann. So schneiden NGOs bei Eurobarometer-Umfragen bei der Frage nach dem „Vertrauen in Institutionen“ regelmäßig besser ab als beispielsweise Parteien und genießen in einigen EU-Ländern das höchste Vertrauen aller abgefragten Institutionen (beispielhaft Europäische Kommission 2002: 8).13 Als zweiter Indikator der Output-Dimension wird Expertise angeführt. Indem Nichtregierungsorganisationen häufig vor Ort tätig sind, eignen sie sich Erfahrungswissen an, über das staatliche Organisationen oftmals nicht verfügen. Durch eine lokale Präsenz von NGOs können die Ansichten der tatsächlich Betroffenen über Bottom-up-Prozesse in das Expertenwissen und somit in Entscheidungsfindungsprozesse einfließen (vgl. Curbach 2003: 136). Darüber hinaus nutzen NGOs auch „konventionelles“ Expertenwissen, das sie in den politischen Prozess einbringen (vgl. Take 2002: 61). Dieses von NGOs zur Verfügung gestellte Wissen kann als Gegeninformation bei der Suche nach Lösungen politischer Probleme genutzt werden und eine Instrumentalisierung von Expertenwissen durch Partikularinteressen – beispielsweise betroffener Industrien – verhindern helfen (vgl. Gebauer 2001: 107f). Gleichzeitig können die Bürgerinnen und Bürger einen Nutzen aus dem Expertenwissen der Nichtregierungsorganisationen ziehen, wenn diese Informatio- 12 So stellt der Titel des Heftes 2/2008 des Forschungsjournals Neue Soziale Bewegungen die Frage: „Zivilgesellschaft in der EU. Demokratisierung oder Feigenblatt für die Politik in Brüssel?“ 13 Auch im Edelman Trust Barometer, einer Umfrage unter so genannten „Meinungsführern“, wird den Nichtregierungsorganisationen regelmäßig mehr Vertrauen entgegengebracht als den Regierungen (beispielhaft Edelman Deutschland 2008). 79 nen verständlich und nachvollziehbar aufbereiten und über den Inhalt von Verhandlungen informieren. Somit kann das Expertenwissen von NGOs nicht nur für offizielle Stellen zugänglich gemacht werden, sondern auch von der Gesellschaft als Informationsressource genutzt werden. Damit sind NGOs eine im Sinne transparenter und damit legitimer Verfahren wichtige alternative Informationsquelle (vgl. Dahl 1989: 222). Allerdings ist der Nutzen dieses Expertenwissens nach außen, also auf den politischen Prozess und die Öffentlichkeit gerichtet. Nun kann zwar argumentiert werden, dass dieses Wissen ebenso für die interne Legitimität Bedeutung erlangt, da auch die Mitglieder und Unterstützer der Nichtregierungsorganisationen von der Expertise der Organisationen profitieren. Ebenso ist es möglich, dass NGOs aufgrund ihrer Expertise an Reputation und Vertrauen und deshalb an Akzeptanz gewinnen. Im Verhältnis zur legitimatorischen Kraft, die die Funktion des Expertenwissens für die externe Legitimität von NGOs erlangt (vgl. Rohwerder 2008), ist der Gewinn für die interne Legitimität jedoch marginal. Da diese Ausführungen die interne Legitimität im Fokus haben, ist der Indikator Expertise in seiner Wirkung innerhalb der Output- Legitimität als gering einzustufen. Demgegenüber entwickelt der letzte Indikator der Output-Dimension, die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien, wiederum bedeutend mehr Wirkung für die interne Legitimität von NGOs. Zum einen kann hier ihre Non-Profit- Orientierung angeführt werden. Da NGOs keine profitorientierten Interessen verfolgen und advokatorisch arbeiten, genießen sie besonderes Vertrauen; so kommen Ansgar Klein, Heike Walk und Achim Brunnengräber zu dem Schluss, dass es „daher insbesondere die Advokaten für schwache Interessen und die Verfechter öffentlicher Interessen [sind], die Vorteile bei der öffentlichen Wahrnehmung genießen“ (Klein et al. 2005: 41). Zum anderen kann auf die Berufung auf höherwertige Ziele verwiesen werden. Neben der advokatorischen Arbeit stellt der Rückgriff auf eine normative Wertebasis, für die universelle Gültigkeit beansprucht wird, ein wichtiges Merkmal von Nichtregierungsorganisationen dar, um solche Organisationen von anderen nichtstaatlichen Akteuren abzugrenzen.14 Eine solche Wertebasis stellt gleichzeitig eine wichtige Legitimationsressource der Organisationen dar, denn sie verleiht den NGOs „inhaltliche Autorität“: „Über inhaltliche Autorität verfügt ein Akteur unabhängig von jeder formalen Autorisierung (oder eben auch nicht). Sie kann seinem Anspruch, politische Steuerungsleistungen beizutragen, Input-Legitimität verleihen. Sie beruht auf der glaubhaft gemachten Verpflichtung gegen- über allgemein anerkannten Normen, auf der Berufung auf das Gemeinwohl oder auf der Anerkennung fachlicher Expertise und Regelungskompetenz“ (Wolf 2002: 198).15 14 Damit gehört eine solche Wertebasis zu den „weitgehend konsensuale[n] Abgrenzungen“ des Phänomens NGO (Take 2002: 41). 15 Die in diesem Zitat vorgenommene Zuordnung zur Input-Legitimität verweist auf die Möglichkeit, die vertretenen Normen und Werte in den Politikprozess einzubringen. Im einleitenden Kapitel dieses Sammelbandes wird dagegen argumentiert, dass sich durch die Übereinstimmung eines Regelungsarrangements mit universellen Normen und Prinzipien die Akzeptanz des Regelungsarrangements erhöht und damit die Folgebereitschaft der Regelungs- 80 Natürlich hängt die Qualität der daraus resultierenden Legitimität von der Art der Normen und Werte ab, auf die sich die Organisationen berufen. Ideen, Werte und Normen sind nicht unumstritten und stehen oftmals in direkter Konkurrenz zueinander. Daraus folgt, dass die resultierende legitimatorische Wirkung umso größer ist, je stärker die Wertebasis allgemeine Anerkennung erfährt. Dies ist vor allem bei universellen Normen und Rechten der Fall, die in Abkommen kodifiziert oder als geltendes vorstaatliches Recht anerkannt sind. Aber auch weithin anerkannte Werte, die bis jetzt noch nicht kodifiziert wurden, können interne Legitimität von NGOs generieren.16 3. Fazit und Ausblick Der diskutierte Indikatorenkatalog bietet die Möglichkeit, die interne Legitimität von Nichtregierungsorganisationen strukturiert zu untersuchen. Dabei wird die These vertreten, dass die interne Legitimität einer NGO umso höher ausfällt, je inklusiver sie in der Input-Dimension ausgerichtet ist; in der Throughput-Dimension steigt der Grad ihrer Legitimität, je transparenter ihr Handeln ist und je wirkungsmächtiger sie Monitoring-Verfahren und Sanktionsmechanismen implementiert hat; in der Output-Dimension kommt es darauf an, wie groß ihre interne und externe Akzeptanz ist und wie überzeugend sie sich auf welche Normen und Werte beruft. Generelle Aussagen über Nichtregierungsorganisationen als solche sind anhand des Indikatorenkatalogs nur schwer möglich; zu heterogen ist die NGO-Community, zu unterschiedlich die einzelnen Organisationen hinsichtlich ihrer Ziele, Arbeitsweisen oder Organisationsstrukturen, um zu verallgemeinerbaren Aussagen zu gelangen.17 Die aufgestellten Indikatoren beruhen also auf Prämissen, die im Einzelfall in einer differenzierten Untersuchung überprüft werden müssen. Hier soll und kann ebenfalls nicht abschließend beantwortet werden, ob eine Organisation bei allen Indikatoren hohe Werte erreichen muss, um als legitim zu gelten. Einige der Indikatoren, beispielsweise die Berufung auf höherwertige Ziele oder universelle Prinzipien, gehören ohnehin zu den Standardmerkmalen von Nichtadressaten steigt. Aus diesem Grund wird der Indikator „Übereinstimmung mit universellen Prinzipien“ der Output-Dimension von Legitimität zugeordnet. Dieser Argumentation soll hier gefolgt werden; übersetzt auf die Untersuchung der internen NGO-Legitimität bedeutet dies, dass eine solche normative Wertebasis die Akzeptanz einer NGO auf Seiten der Mitglieder und darüber hinaus steigert. 16 Hier kann wiederum das Beispiel des Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International angeführt werden. Wolf (2002: 199) verweist allerdings darauf, dass „eine Berufung auf eine Selbstauslegung des Allgemeinwohls“ im Gegensatz zu den oben genannten Beispielen nur eine „mittlere“ Legitimationsressource darstellen kann. 17 Schon allein die Frage, welche Organisationen überhaupt zur NGO-Community gezählt werden können, ist teilweise umstritten. Eine einheitliche Definition von NGO existiert nicht, was sich auch an den z. T. ausufernden Binnendifferenzierungen zeigt (vgl. unter vielen Martens 2002). 81 regierungsorganisationen; andere, beispielsweise eine hohe Akzeptanz oder die interne Gleichberechtigung, sind unter normativen Gesichtspunkten sicherlich wünschenswert, stellen aber meines Erachtens kein sine-qua-non-Kriterium für eine abschließende Bewertung einer Organisation als legitim dar. Die Legitimtätsdefizite, die durch ein Fehlen interner Gleichberechtigung (beispielsweise bei stark hierarchisch gegliederten Organisationen) entstehen, könnten zum Beispiel durch hohe Akzeptanzwerte ausgeglichen werden, die die NGO durch ihre Arbeit erlangt (Bsp. Greenpeace). Dementsprechend kann vermutet werden, dass ein Mangel an bestimmten internen Legitimitätsressourcen durch andere aufgewogen werden kann. Andererseits gibt es Indikatoren der internen Legitimität von NGOs, bei denen ein gewisses Mindestmaß erfüllt sein muss, damit den Organisationen Legitimität zuerkannt werden kann, wenn sie in politische Prozesse eingebunden sind und somit mehr als reine Lobbyarbeit betreiben. Hier ist vor allem an die Indikatoren der Throughput-Dimension zu denken, da nur hierüber ein Mindestmaß an accountability zu gewährleisten ist; denn die Frage der Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflichtigkeit für die vertretene Politik gestaltet sich bei Nichtregierungsorganisationen schwierig. Während demokratisch gewählte oder von gewählten Staatsvertretern entsandte Personen ihren Wählern beziehungsweise ihrer Regierung gegenüber rechenschaftspflichtig sind, trifft dies für Nichtregierungsorganisationen nicht zu. Es lässt sich zwar argumentieren, dass diese gegenüber ihren Mitgliedern oder ihrer Klientel verantwortlich sind; für einen themenspezifischen Vertretungsanspruch, den die meisten NGOs erheben, reicht eine solche Rückbindung allerdings nicht aus. Oftmals wird argumentiert, die accountability werde durch den Spendenoder Finanzierungsmarkt geregelt, indem weniger Spendengelder eingenommen werden oder staatliche Finanzierung ausbleibt, wenn eine NGO den Erwartungen der Mitglieder und Förderer nicht entspreche. Zwar bietet ein solcher Entzug, wie oben dargestellt, den Mitgliedern und Förderern einer Organisation durchaus die Möglichkeit, deren Verhalten zu sanktionieren; da jedoch die Vermittelbarkeit von Themen unterschiedlich ist und für schwache Interessen oftmals nur geringe Ressourcenmobilisierung möglich ist, erweist sich eine solche Argumentation als nicht ausreichend. Dies bedeutet, dass Nichtregierungsorganisationen eine besondere Rechenschaftspflicht für ihre Tätigkeiten zukommt, wollen sie als legitime Akteure betrachtet werden. Als ebenfalls problematisch erweist sich die so genannte „Dominanz des Nordens“, also eine Dominanz von Organisationen aus den Industriestaaten (unzureichende Repräsentativität). Dass die Ressourcenausstattung nördlicher NGOs weitaus besser ist als die ihrer Partner aus dem Süden (dies unterläuft die politische Gleichheit), spiegelt sich auch in der geografischen Verteilung der Organisationen wider: Über zwei Drittel aller NGO-Hauptniederlassungen finden sich in Europa, zusammen mit Nordamerika sind es über 80 Prozent (vgl. Curbach 2003: 140). Auch wenn diese Organisationen inklusiv gestaltet sind, unterstützt diese Struktur dennoch eine thematische Dominanz des Nordens: So treten nördliche NGOs für politische Menschenrechte ein. Soziale Menschenrechte, wie sie häufiger Organisationen des Südens fordern, werden jedoch kaum thematisiert (Klein 2002: 4). Klar erkennbar 82 ist hier die westliche Prägung der politischen wie auch der zivilgesellschaftlichen Position; regionale Besonderheiten, beispielsweise bezüglich der Organisationsformen, werden oftmals nicht anerkannt (Gebauer 2001: 100). Die Dominanz der nördlichen NGOs ist auch auf der Ebene internationaler Kooperation erkennbar. Da südliche NGOs für die Teilnahme an Konferenzen oder für internationale Öffentlichkeitsarbeit oft auf die Unterstützung der materiell erheblich besser ausgestatteten Nord-NGOs angewiesen sind, bestimmen diese in großem Ausmaß mit, welche Themen vertreten werden und welche NGOs aus dem Süden an welchen Konferenzen teilnehmen (Schmidt/Take 1997: 19). Letztlich geht diese Dominanz so weit, dass Curbach (2003: 141) zu dem Schluss kommt, dass die „Verlierer der ökonomischen Globalisierung […] also offensichtlich auch die Verlierer einer zivilgesellschaftlichen Globalisierung“ sind. Es zeigt sich, dass trotz aller Möglichkeiten, die Legitimität von Nichtregierungsorganisationen aus deren Arbeits- und Funktionsweisen abzuleiten, einige gewichtige Legitimationsdefizite erhalten bleiben; vor allem die starke Überzahl europäischer und nordamerikanischer Organisationen widerspricht den Möglichkeiten und Notwendigkeiten einer tatsächlich globalen Zivilgesellschaft und untergräbt damit den Allgemeinvertretungsanspruch dieser Organisationen. Es bleibt festzuhalten, dass das klassische Legitimationsmodell internationaler Politik, das allein Staaten als rechtmäßige Akteure anerkennt, an Wirkungskraft verloren hat. Die erhöhte Regelungsdichte und -tiefe internationaler Politik und die damit verbundene Politisierung der internationalen Beziehungen haben dazu geführt, dass auch an diese Ebene immer mehr Ansprüche legitimen Regierens gestellt werden. Hier kann eine Erweiterung des Akteursspektrums, vor allem um zivilgesellschaftliche Organisationen und NGOs, Abhilfe schaffen. Nichtregierungsorganisationen können Funktionen erfüllen, die als Anforderungen an demokratisch gestaltete Politikprozesse gestellt werden. Dies soll nicht bedeuten, dass Entscheidungsprozesse, in die NGOs eingebunden werden, automatisch als demokratisch zu bewerten sind – im Gegenteil kann eine verstärkte Einbeziehung unter demokratischen Gesichtspunkten auch problematisch sein.18 Doch NGOs können mit ihren Arbeitsweisen und Funktionen Voraussetzungen schaffen, die für legitimes Regieren jenseits des Staates notwendig sind. Aus diesen Demokratiepotenzialen speist sich ihre externe Legitimität. Will man die mehrdimensionale Frage nach ihrer Legitimität differenziert beantworten, muss der Blick aber auch auf ihre interne Verfasstheit und damit auf ihre interne Legitimität gerichtet werden, wozu das vorliegende Kapitel einen Beitrag geleistet hat. 18 Beispielsweise für den Bereich des Expertentums vgl. 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Einleitung Der immer wieder konstatierten Abnahme staatlicher Handlungsfähigkeit im Kontext komplexer Probleme steht die Entstehung neuer Formen globalen Regierens gegenüber (Papadopoulos 2004: 219). Neben die klassische internationale Zusammenarbeit treten demnach transnationale und private Netzwerke, in denen Governance-Leistungen zum Teil auch ohne staatliches Zutun erbracht werden (Hurrelmann/Schneider/Steffek 2007: 1). In Anbetracht einer zumindest quantitativen Zunahme transnationaler und privater Formen des Regierens (Zürn et al. 2007: 144, Dingwerth/Pattberg 2007: 2) stellt sich aus einer normativen Perspektive die Frage nach der legitimatorischen Qualität solcher Regelungsarrangements. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die Analyse einer rein privaten Organisation, der International Social and Environmental Accreditation and Labelling Alliance (im Folgenden: ISEAL Allianz).1 Da keine staatlichen Akteure teilnehmen, stellt sich die Frage nach ihrer legitimatorischen Qualität im besonderen Maße. Neben diesem normativen Interesse ist in analytischer Hinsicht die Frage zu stellen, welche spezifischen Indikatoren zur Generierung von Autorität beitragen, die eine Regelbefolgung begünstigt. Die dem Sammelband zu Grunde liegende Vermutung ist, dass unter den Kontextbedingungen horizontaler Steuerung jenseits des Nationalstaates, also in Abwesenheit zentraler Durchsetzungsmechanismen, die dem Regelungsarrangement beigemessene Legitimität hierfür einen wichtigen Faktor darstellt. Daher wird auch untersucht, welche spezifischen Indikatoren zur faktischen Anerkennung der Regelungen der ISEAL Allianz führen und welche Konsequenzen sich daraus für die Entwicklung von Legitimität insgesamt ergeben. Auf der Grundlage des in der Einleitung zu diesem Band vorgeschlagenen Analyserasters trägt dieses Kapitel mit einer Fallstudie des privaten Regelungsarrangements ISEAL Allianz zur empirisch unterfütterten Beantwortung dieser Fragen bei. Die ISEAL Allianz stellt mit ihrem Code of Good Practice for Setting Social and Environmental Standards (im Folgenden: Code of Good Practice) einen besonders weitreichenden Fall privater, grenzüberschreitender Regulierung dar. Ziel der Allianz ist es, vor dem Hintergrund einer unüberschaubaren Vielzahl unterschiedlicher 1 Für konstruktive Anregungen und kritische Kommentare danken wir Christopher Kaan, Johannes Schwehm, Ingo Take und Jonas Wipfler. 86 Sozial- und Umweltstandards durch den Code of Good Practice Mindestanforderungen festzulegen, die bei der Entwicklung von Standards zu berücksichtigen sind. Durch besonders anspruchsvolle Kriterien, so das Argument der ISEAL Allianz, soll die Glaubwürdigkeit der Standards ihrer Mitglieder gesteigert werden. Im Folgenden werden zunächst kurz die Ziele der ISEAL Allianz ausgeführt und damit gleichsam die Fallauswahl begründet, ehe ihre Legitimität entlang der drei Dimensionen Input, Throughput und Output analysiert wird. ISEAL wird zwar in verschiedenen Studien (Dingwerth/Pattberg 2007; van der Griep/Brandner 2004; Borregaard/Dufey 2005; Meidinger 2001) als ein besonders relevantes Beispiel privater Regelungsarrangements hervorgehoben, war aber bislang noch nicht Gegenstand systematisch-empirischer Untersuchungen.2 Grundlage dieser Studie ist daher die Analyse von Primärquellen, die auf den Webseiten der ISEAL Allianz veröffentlicht sind. Die Dokumentenanalyse wurde durch eine Befragung des I- SEAL-Sekretariates, der ISEAL-Mitgliedsorganisationen und der Funding Partners der Allianz ergänzt.3 Zusätzlich wurde ein telefonisches Interview (28.10.2008) mit Patrick Mallet, dem technischen Direktor im Sekretariat der ISEAL Allianz, durchgeführt. 2. Ein konstitutiver Standard als Besonderheit der ISEAL Allianz Die Ende 1999 gegründete ISEAL Allianz ist ein Zusammenschluss von mittlerweile 24 Organisationen, die im Bereich der Entwicklung und Akkreditierung sozialer sowie ökologischer Standards tätig sind. Der Anlass zur Gründung von ISEAL lag in der hohen Zahl verschiedener Gütesiegel, Codes of Conduct oder Zertifikate, aufgrund der es kaum noch möglich ist, zwischen anspruchsvollen und unglaubwürdigen Initiativen zu differenzieren (Courville 2006: 278f). Vielfach werden Labels eher zu Werbezwecken als zur seriösen Information der Verbraucher genutzt, die somit kaum in der Lage sind, einschätzen zu können, ob eine entsprechende Kennzeichnung tatsächlich die von ihnen gewünschten Produktqualitäten garantiert.4 Um die Orientierung auf dem „Markt” der freiwilligen Standards zu erleichtern, hat ISEAL mit dem Code of Good Practice ein Instrument entwickelt, das auf einer übergeordneten Ebene den Prozess der Standardsetzung verregeln und damit zur Behebung des Glaubwürdigkeitsproblems sozialer und ökologischer Standards beitragen soll. 2 Jüngst jedoch Bernstein/Hannah (2008). 3 Insgesamt wurden Fragebögen an die 24 Mitgliedsorganisationen, ein Bogen an das Sekretariat und drei Bögen an die Funding Partners verschickt. Der Rücklauf beträgt vier ausgefüllte Bögen. Die übrigen Organisationen haben angegeben, aus Zeitmangel nicht teilnehmen zu können, nur kurz über ihre Motivation bezüglich der Mitgliedschaft geantwortet oder gar nicht reagiert. 4 So zum Beispiel der Befund der Verbraucher Inititative e.V.: http://www.label-online.de/ index.php/cat/13; 6.11.2008. 87 „The Code is to be used to evaluate and strengthen voluntary standards, and to demonstrate their credibility on the basis of how they are developed. The Code includes criteria that help to ensure that a standard reflects the priorities of interested parties, that it addresses all material issues and that it is effective in achieving its stated social and environmental objectives” (R028: 2). Zwar existieren mit dem Guide 59 der Internationalen Standardisierungsorganisation (ISO) und dem Annex 3 zum Agreement on Technical Barriers to Trade5 der Welthandelsorganisation (WTO) bereits internationale Verfahrensbestimmungen zur Setzung freiwilliger Standards. Aus der Perspektive der ISEAL Allianz sind jedoch Besonderheiten sozialer und ökologischer Standards in diesen Ansätzen nicht angemessen berücksichtigt, so etwa die Notwendigkeit, regionale soziale und ökologische Besonderheiten bei der Standardsetzung einzubeziehen (R028).6 Ihre Zielsetzung macht die ISEAL Allianz zu einem besonders relevanten Fall privater grenzüberschreitender Regelsetzung. In den hochgradig entgrenzten und globalisierten Politikfeldern Soziales und Umweltschutz (Wolf 2000: 139; Jachtenfuchs 2003: 499) läuft die Allianz Gefahr, die Kongruenz zwischen Regelungsbetroffenen und Entscheidungsbefugten weiter auszuhebeln als andere grenz- überschreitende private Standardisierungsinitiativen. Zudem wird durch die Absicht, einen konstitutiven Standard für Regelungsarrangements zu setzen, nicht die konkrete Regulierung von Produktionspraktiken (z. B. durch spezifische Sozialstandards) angestrebt, sondern legitime Regelsetzung soll mit dem Code of Good Practice überhaupt erst definiert werden. Durch die Regulierung hochgradig entgrenzter Politikfelder und die übergeordnete Standardsetzung erhöht sich der Kreis der Stakeholder7 gegenüber rein produkt- oder produktionsbezogenen Standards, die sich zumeist auf bestimmte Branchen oder spezifische Problemfelder beziehen. Neben den Regelungsadressaten, das heißt den Mitgliedern der Allianz, sind zwei Gruppen Regelungsbetroffener zu unterscheiden. Die erste Gruppe direkt Betroffener bilden die Unternehmen, die sich freiwillig den Regeln der Mitglieder der I- SEAL Allianz unterwerfen. Indirekt betroffen sind diejenigen, die für die so zertifizierten Unternehmen arbeiten. So sind unter den Standards der Rainforest Allianz (RA) (Vollmitglied bei ISEAL) über zehntausend produzierende Unternehmen zertifiziert, die bei der Entwicklung und Revision von Standards der RA theoretisch berücksichtigt werden müssten. In diesen Unternehmen arbeiten mehr als 128.000 Menschen, die von den so vereinbarten Standards betroffen sind.8 Da mit dem Code 5 Es handelt sich dabei um den Code of Good Practice for the Preparation, Adoption and Application of Standards. 6 Für weitere besondere Erfordernisse sozialer und ökologischer Standards siehe R028. In diesem Dokument wird auch ein Vergleich der bestehenden Standards mit den Ansprüchen der ISEAL Allianz vorgenommen. 7 Mit Stakeholdern sind die Gruppen und Individuen gemeint, deren Interessen durch den Code berührt werden, deren Ressourcen zur Implementierung des Codes notwendig sind und ohne deren Compliance die Ziele des Codes nicht effektiv realisiert werden können. 8 Zu den Zahlen und vergleichbaren Angaben weiterer Mitglieder gibt die Webseite mit der Vorstellung der Vollmitglieder Auskunft: http://www.isealalliance.org/ index.cfm? fuseaction=Page.viewPage&pageId=486&parentID=471; 6.11.2008. 88 of Good Practice Wege der transparenten und offenen Stakeholderbeteiligung beschritten werden sollen, sind in einem weiten Verständnis neben den Interessen der Unternehmen auch die der Beschäftigten von hoher Relevanz. Angesichts dieser weit reichenden Regulierung droht die Kongruenz zwischen regelungsbetroffenen und regelsetzenden Akteuren weiter auseinander zu reißen, sollte eine Beteiligung von Unternehmen und Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen nicht sichergestellt sein. Daher folgt aus den Zielen der Allianz ein besonderer Anspruch an die Qualität des Codes of Good Practice selber. Der hier festgelegte Standard soll letztlich auf den gesamten Sektor freiwilliger Gütesiegel im Bereich der Umwelt- und Sozialstandards anwendbar sein. Dementsprechend hoch sind die prozeduralen Anforderungen an das Regelungsarrangement, um beispielsweise möglichst allen Stakeholdern Zugang zur Entwicklung und Revision des Codes of Good Practice zu ermöglichen. Defizite in den Anforderungen des Codes wiederum würden sich als Konsequenz auf die Standardsetzungsverfahren sämtlicher Mitgliedsorganisationen niederschlagen. 3. Analyse der Input Legitimität Die Beurteilung der Input-Legitimität der Allianz folgt zu einem großen Teil aus ihrer institutionellen Struktur. Vor der Analyse der Indikatoren Repräsentativität, politische Gleichheit und Konsensorientierung wird daher in Grundzügen der organisatorische Aufbau der ISEAL Allianz dargelegt. Die in ISEAL zusammengeschlossenen Organisationen gruppieren sich in drei Statusgruppen (P006). Vollmitglieder sind jene Standardisierungsorganisationen, deren Verfahrensweisen dem Code of Good Practice entsprechen, bzw. jene Akkreditierungsorganisationen, die dem ISO/IEC 17011:2004 Standard genügen.9 Derzeit (Stand: November 2008) erfüllen die acht Gründungsmitglieder der Allianz diese Voraussetzung. Es handelt sich dabei um SAI (Social Accountability International), FSC (Forest Stewardship Council), MSC (Marine Stewardship Council), MAC (Marine Aquarium Council), IFOAM (International Federation of Agricultural Movements), IOAS (International Organic Accreditation Service), FLO (Fair Labour Organisation) und RA (Rainforest Alliance). Alle Organisationen, die Vollmitglied der Allianz werden wollen, erhalten zunächst den Status eines assoziierten Mitglieds. Dieser Status verpflichtet standardsetzende Initiativen, binnen drei Jahren nach Beitritt zu ISEAL ihre Standardsetzungsverfahren vollständig an die Anforderungen des Codes of Good 9 Akkreditierungsorganisationen, die keine Standardsetzung vornehmen, verpflichten sich statt auf den Code of Good Practice auf den ISO/IEC 17011:2004 Standard Conformity Assessment - General Requirements for Accreditation Bodies Accrediting Conformity Assessment Bodies der internationalen Standardisierungsorganisation (P006: 2). Da Akkreditierungsorganisationen nur eine kleine Minderheit der ISEAL-Mitglieder stellen und der 17011 Standard lediglich von der ISO übernommen wurde und im Politikprozess von ISEAL keine bedeutende Rolle spielt, wird im Folgenden auf die akkreditierenden Mitglieder ISEALs nicht gesondert eingegangen. 89 Practice anzupassen.10 Die affiliierten Mitglieder sind Organisationen, deren Tätigkeitsschwerpunkt zwar nicht auf Standardisierung und Akkreditierung liegt, deren Arbeit aber dennoch eng mit der Tätigkeit ISEALs verbunden ist und die in die Allianz eingebunden sein möchten, um etwa an Projekten und an wechselseitigem Informationsaustausch teilnehmen zu können.11 Die jährlich stattfindende Generalversammlung nimmt den Finanzplan der Allianz an, erörtert deren Ein- und Ausgaben sowie die entsprechenden Berichte des Vorstands und der (Finanz-)Auditoren. Während der Generalversammlungen findet auch die Neubesetzung von jeweils einem Drittel des Vorstands (Board of Directors) der ISEAL Allianz statt (P017). Solange die Zahl der Vollmitglieder zwölf nicht überschreitet, steht jedem Vollmitglied das Recht zu, einen Repräsentanten für den Vorstand zu ernennen, während die anderen Mitgliedschaftsgruppen keine Vertreter oder Vertreterinnen in den Vorstand entsenden dürfen und auch keinen Einfluss auf die Auswahl der Vorstandsmitglieder haben (P013, Interview mit Patrick Mallet). Der Vorstand ist mit der Leitung der Allianz betraut; die laufende Geschäftsführung wird durch den Vorstand oder durch von ihm eingesetzte Komitees übernommen (P017). Am bedeutsamsten ist das Executive Committee, das sich aus drei bis vier Mitgliedern des Vorstands und der oder dem Executive Director als Vertreterin oder Vertreter des Sekretariats zusammensetzt. Die Sitzungen des Executive Committees sind jedoch für die Teilnahme weiterer Mitglieder des Vorstands offen. Dieses Komitee nimmt außerhalb der Vorstandssitzungen die Aufgaben des Vorstands wahr, der jedoch das Recht behält, alle Beschlüsse des Executive Committees zu verwerfen (P024). Die konkrete Umsetzung der Beschlüsse sowie die allgemeine Koordinierung der Allianz liegen in der Hand des ISEAL-Sekretariats. Die personelle Besetzung des Sekretariats erfolgt auf Beschluss des Vorstands (P017). Derzeit besteht es aus Sasha Courville als Executive Director und einem Stab von vier weiteren Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen. 3.1. Uneingeschränkte Repräsentativität nur für Vollmitglieder Unter dem Gesichtspunkt, dass ISEAL mit dem Code of Good Practice lediglich ein Instrument zur Erarbeitung von Standards in den Bereichen Soziales und Umweltschutz zur Verfügung stellt, sind Regelungsadressaten nur die vollen und assoziierten ISEAL-Mitglieder, die zur Einhaltung bzw. Anpassung an den Code verpflichtet sind. Dadurch, dass alle Entscheidungen, auch die des Executive Committees, vom 10 Zu den assoziierten Mitgliedern zählen: Accreditation Services International (ASI), Carbon Trust, Center for Resource Solutions (Green-e), International Federation of Alternative Trade (IFAT), Roundtable on Sustainable Biofuels (RSB), RugMark International, UTZ CERTI- FIED, WWF Aquaculture Dialogues. 11 Zu den affiliierten Mitglieder zählen: Agro Eco, Chemonics International, Global Ecolabelling Network (GEN), Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP), Institute for Ethical and Environmental Certification (ICEA), International Institute for Sustainable Development (IISD), OneWorldStandards, Pacific Institute. 90 Vorstand überprüft und gegebenenfalls verworfen werden können (P024), ist eine Deckungsgleichheit zwischen den Vollmitgliedern als Regelungsadressaten und den regelsetzenden Akteuren gegeben. Dagegen haben die assoziierten Mitglieder, die auf dem Weg sind, Regelungsadressaten zu werden, keinen formalen Einfluss auf die Entscheidungen. Die Befragten geben an, dass sich assoziierte Mitglieder erst im Laufe ihrer Mitgliedschaft durch Engagement in Projekten und durch den Austausch mit den anderen Mitgliedern weitergehenden Einfluss erarbeiten können, der durch den Erhalt der Vollmitgliedschaft auch mit formalen Beteiligungsrechten einhergeht. Neben den Mitgliedern der Allianz gibt es mit den Mitgliedern und Regelungsadressaten der ISEAL-Mitgliedsorganisationen auch indirekt oder potenziell betroffene Stakeholder. Allein bei SAI sind dies weltweit 1779 zertifizierte Unternehmen mit nahezu einer Million Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen (Stand Juni 2008).12 Möglichkeiten zur formalen Beteiligung dieser Interessengruppen an der Entscheidungsfindung hat ISEAL nicht eingerichtet. Auch trifft die Satzung der Allianz keinerlei Bestimmungen darüber, wie die Mitgliedsorganisationen ihre Mitglieder und Stakeholder in die Arbeit mit ISEAL einzubeziehen haben (P017). Mit Blick auf die Repräsentation innerhalb der ISEAL-Mitgliedschaft wird von Borregaard und Dufey (2005: 28) zudem kritisch angemerkt, dass die Allianz im Wesentlichen von Akteuren aus den industrialisierten Ländern gebildet wird. Anders als die Entscheidungen selber ist der Zugang zu Prozessen der Politikformulierung zumindest im Bereich der Entwicklung und Revision des Codes of Good Practice öffentlich gestaltet. Der Code wurde vor seiner Verabschiedung im Jahre 2004 in einem mehrstufigen Verfahren zur Kommentierung veröffentlicht. Der erste Entwurf wurde am 01. April 2003 auf die Internetseite gestellt und über ein Webformular, per E-Mail oder Briefpost konnten innerhalb einer Frist von 60 Tagen Kommentare eingereicht werden (R027). Darüber hinaus können im Rahmen der alle drei Jahre vorgesehenen Revision des Codes von allen interessierten Parteien elektronisch oder postalisch Anmerkungen zum Code an das ISEAL-Sekretariat gesendet werden. Die letztgültige Entscheidung über Änderungen am Code verbleibt jedoch beim Vorstand (P027). 3.2. Abstimmungsprivilegien für Vollmitglieder Politische Gleichheit ist vor dem Hintergrund der nur bedingten Offenheit der Regelsetzung für die Teilnahme der Regelungsbetroffenen nicht in vollem Umfang gewährleistet: Der Zugang zu Entscheidungen wird nur Vollmitgliedern gewährt. Das bedeutet, dass bei Richtungsentscheidungen über Ziele und Maßnahmen von ISEAL affiliierte und assoziierte Mitglieder kein Stimmrecht haben. Vollmitglieder verfügen hingegen über „[v]oting privileges in decisions related to ISEAL progamme activities and policy development“ (P006: 3). Assoziierte Mitglieder dürfen 12 http://www.saasaccreditation.org/certfacilitieslist.htm; 23.10.2008. 91 zumindest an allen „relevanten Aspekten“13 der Programme der Allianz teilnehmen und haben Zugang zu fast allen Dokumenten. Affiliierte Mitglieder haben dagegen nur das Recht, in einzelnen thematischen Bereichen mitzuarbeiten, die fallweise vom Vorstand bestimmt werden, und haben nur Zugang zu entsprechend ausgewählten Dokumenten (P006). Die Entscheidungskompetenzen und der Zugang zu Informationen beschränken sich also auf bestimmte Mitglieder, die in Statusgruppen differenziert sind. Jedoch deuten die Antworten aus den Fragebögen nicht darauf hin, dass über die Zuschreibung unterschiedlicher Statusgruppen hinaus eine Diskriminierung einzelner Mitglieder wahrgenommen wird oder innerhalb der Statusgruppen eine weitergehende Ungleichheit besteht. Mit Blick auf die Einbindung der Stakeholder in die Verfahren der Politikformulierung lässt sich bezüglich der Revision des Codes of Good Practice nicht feststellen, ob unterschiedliche Gruppen durch ISEAL eine differenzierte Behandlung erfahren. In diesem Prozess können alle interessierten Stakeholder die zu überarbeitenden Vorlagen kommentieren und somit zur Entwicklung des Codes beitragen. Faktisch lässt sich jedoch beobachten, dass die Zugangsmöglichkeiten nicht von allen relevanten Stakholdern genutzt werden. Einige Rückantworten in den Fragebögen lassen darauf schließen, dass vor allem internationale NGOs und zwischenstaatliche Organisationen an der Überarbeitung des Standards partizipierten, während Konsumenten, Regierungen oder Vertreter der Industrie nur marginal vertreten waren. Auch wird konzediert, dass Akteure aus dem Süden strukturell weniger Möglichkeiten zur Beteiligung haben. Die vorhandenen Partizipationswege beschränken sich auf internetbasierte Mittel oder möglicherweise Telefonkonferenzen und werden auch von Patrick Mallet als ausbaufähig bezeichnet. ISEAL selbst unternimmt in gewissem Umfang Anstrengungen, die gleichberechtigte Teilnahme der Stakeholder an den Beratungsprozessen zu unterstützen. Ein Mitglied hebt hervor, dass bei ISEAL im Vergleich zu anderen Organisationen eine ungleich höhere Offenheit und Zugänglichkeit auch für Nicht-Mitglieder besteht. Zudem stellt die Allianz in begrenztem Umfang Unterstützung für Reisekosten zur Verfügung. Hervorgehoben werden in der Befragung auch die hohe Qualität der Informationen und Studien, die ISEAL Mitgliedern und Außenstehenden bereitstellt. 3.3. Konsensorientierung als Abwesenheit von Gegenstimmen Der Grad der Konsensorientierung lässt sich an den Verfahren der Entscheidungsfindung ablesen. Die Politikformulierung findet grundsätzlich im Konsens der Vollmitglieder statt, die im Vorstand über die wichtigen Policy Positions entschieden (P028). Policy Positions konkretisieren die Statuten und beinhalten zentrale Dokumente wie den Code of Good Practice selber. Damit definieren Policy 13 Diese werden allerdings nicht näher definiert. 92 Positions einerseits den politischen Rahmen der ISEAL Allianz, andererseits die grundlegenden Verfahren und Prozeduren (z. B. Abstimmungsverfahren). Auch die Entscheidungen des Executive Committees werden im Konsensverfahren gefällt. Sollte ein Konsens im Executive Committee nicht zu ermitteln sein, wird der Vorstand konsultiert oder die Entscheidung ganz an den Vorstand übertragen. Konsens wird in diesen Verfahren jedoch nicht als die Zustimmung aller definiert, sondern als die Zustimmung der Mehrheit unter Abwesenheit von Gegenstimmen. Enthaltungen sind also möglich. Die Entscheidungen des Executive Committees erhalten Gültigkeit nach einer zehntägigen Konsultationsphase, in der die Vorstandsmitglieder eine Entscheidung blockieren oder auf die nächste Tagung des Vorstands verschieben können (P024). Insgesamt lässt sich für die Input-Legitimität festhalten, dass durch die Bildung von drei Mitgliedschaftsgruppen eine erhebliche Ungleichheit hinsichtlich der Rechte der Mitglieder entsteht. Kongruenz zwischen Regelungsadressaten und Regelsetzenden, politische Gleichheit und konsensorientierte Abstimmungsverfahren sind somit nur für die Vollmitglieder in Kraft. Einzig einige Verfahren zur Politikformulierung sind – wenigstens formal – für alle Stakeholder offen. 4. Analyse der Throughput-Legitimität Neben Input-Legitimität ist ein hohes Maß an Accountability erforderlich, um normative Annerkennungswürdigkeit eines Regelungsarrangements zu erzeugen. Dies wird in der folgenden Analyse der Throughput-Legitimität anhand der drei Indikatoren Transparenz, Überwachung der Regeleinhaltung und Sanktionsmechanismen gemessen. 4.1. In mehrfacher Hinsicht eingeschränkte Transparenz Auf ihrer Homepage unterhält die ISEAL Allianz eine Datenbank, die anhand vorgegebener Kriterien und einer Eingabemaske nach Dokumenten durchsucht werden kann. Eine Auflistung der bestehenden Dokumente mit Angaben, ob diese öffentlich zugänglich sind, steht nicht zur Verfügung.14 Das erschwert es Dritten, sich über die Statuten und die aktuellen Entwicklungen der Organisation zu informieren, da sie entweder sämtliche Dateien durchsuchen oder sich auf die Treffsicherheit der von ihnen gewählten Suchkriterien verlassen müssen. Ein Policy Dokument (P029), das vier Kategorien für die Verbreitung von Dokumenten benennt, bildet vorgeblich die Grundlage dafür, welchem Adressatenkreis die einzelnen Schriftstücke zugänglich 14 Auf Nachfrage wurde uns allerdings von Patrick Mallet eine solche Übersicht zur Verfügung gestellt, die belegt, dass eine Reihe von Dokumenten nur von ISEAL-Mitgliedern eingesehen werden darf. 93 sein sollen. Diese Kategorisierungen stimmen jedoch nicht mit der realen Veröffentlichungspraxis überein. So sind beispielsweise auch Dokumente erhältlich, die als Internal Draft gekennzeichnet sind. Erst im telefonischen Interview mit Patrick Mallet konnte geklärt werden, dass alle auf der Homepage verfügbaren Unterlagen in Kraft und für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Zwischenzeitlich wurde diese Politik zur Verbreitung von Dokumenten geändert, ohne dies auf die bereits im Umlauf befindlichen Dokumenten anzuwenden. Die neuen Veröffentlichungsbestimmungen wurden bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht publik gemacht. Derartige Inkonsistenzen führen zu Verwirrung und unterminieren somit Bemühungen um eine transparente Veröffentlichungspolitik. Das Abstimmungsverhalten der einzelnen Entscheidungsträger ist für Außenstehende nicht nachvollziehbar. Lediglich die Protokolle der Jahreshauptversammlungen von 2005 und 2006, die zugleich auch Vorstandstreffen waren, stehen auf der Homepage. Allerdings enthalten diese Protokolle keine Informationen darüber, wer in Diskussionen welche Positionen vertreten hat (R127, R141). Weitere Protokolle von Jahreshauptversammlungen oder Vorstandstreffen sind trotz anders lautender Bestimmungen nicht verfügbar. (Diese Diskrepanz wurde auch im Interviewprozess deutlich: Die Mitglieder geben an, dass die entsprechenden Dokumente veröffentlicht sind, Patrick Mallet verneint dies.) Die öffentlich zugänglichen Verfahrensregeln der Allianz sind hinsichtlich ihrer Eindeutigkeit und Detailtiefe von unterschiedlicher Qualität. Einige Vorgaben – zum Beispiel zur Überwachung der Regeleinhaltung der Vollmitglieder – werden nur selektiv in die Praxis umgesetzt (Interview mit Patrick Mallet; Befragung der Mitglieder). Damit ist nicht transparent, welche Regeln konsistente Anwendung erfahren. Zudem sind einige Verfahrensdokumente nicht eindeutig formuliert (beispielsweise P029 Policy on Circulation of ISEAL Documents). Andere Dokumente hingegen sind sehr konkret und detailliert15 auch wenn nicht ersichtlich ist, welche Verfahren vollständig angewendet werden. Die Regeln des Codes of Good Practice hingegen werden von sämtlichen Befragten als klar und kohärent formuliert wahrgenommen. Interpretationsspielräume werden als positiv gesehen, als hilfreich werden hierzu die von ISEAL zur Verfügung gestellten Leitfäden zur Umsetzung des Codes genannt. Ebenso besteht Konsens, dass der Informationsfluss in Bezug auf die Fortentwicklung des Codes of Good Practice und der übrigen Aktivitäten der Allianz umfassend und in einer angemessenen Sprache und Form erfolgt. In Anbetracht der globalen Reichweite der ISEAL Allianz wird hier die Einschätzung der Befragten, dass ein rein englischsprachiges Informationsangebot für Stakeholder angemessen ist, jedoch nicht geteilt. Die Mitglieder der ISEAL Allianz sind über Berichtspflichten an der Herstellung von Transparenz beteiligt. Diese verpflichten die Vollmitglieder nicht nur, innerhalb 15 Etwa P006 Membership Application Procedure, P026 Policy on Public Statements, P012 ISEAL Complaints Procedure, P027 Procedure for Review and Revision of the ISEAL Code of Good Practice for Setting Social and Environmental Standards, P028 Procedure to Establish ISEAL Policy Positions. 94 ihrer jeweiligen Organisation über die Aktivitäten des ISEAL Vorstands aktiv zu informieren, sondern sich auch mit den anderen Mitgliedsorganisationen und dem Sekretariat der Allianz über die jeweils eigenen Verfahren, Programme und Aktivitäten auszutauschen. Das Sekretariat soll insbesondere über Beschwerden bezüglich der Standardsetzungs- oder Akkreditierungsaktivitäten informiert werden, die gegen Mitglieder vorliegen. Eine breitere Veröffentlichung über den Kreis der Mitglieder und des Sekretariats hinaus ist bis auf explizit vereinbarte Ausnahmen nicht vorgesehen (P011, P015, P033). 4.2. Nur wechselseitige Kontrolle der Regelbefolgung Für die Herstellung von Throughput-Legitimität sind die Verfahren zur Überwachung der Regeleinhaltung besonders relevant. Bemerkenswerterweise geben Patrick Mallet sowie einige andere Befragte an, dass nach der einmal festgestellten Compliance mit dem Code of Good Practice und dem Erhalt der Vollmitgliedschaft keine Überprüfungsverfahren in Kraft sind. Die im Folgenden aufgeführten Verfahren gelten in diesem Umfang daher lediglich zur Beurteilung, ob die assoziierten Mitglieder die Kriterien für eine Vollmitgliedschaft, also die Anforderungen des Codes of Good Practice, erfüllen. Für Vollmitglieder gelten die Überprüfungsverfahren ausschließlich in Bezug auf die Erfüllung anderer Mitgliedschaftskriterien.16 Die ISEAL Allianz sieht eine standardisierte Selbsteinschätzung (self-assessment) der assoziierten Mitgliedsorganisationen vor, die dem Technical Director zu übergeben ist. Dieser führt daraufhin eine Desk Review zur Überprüfung der Konformität des Mitglieds mit dem Code of Good Practice durch und stellt in Absprache mit dem betreffenden Mitglied gegebenenfalls Regelverletzungen fest. Sollten Unregelmäßigkeiten festgestellt werden, entscheiden in einer zweiten Stufe die übrigen Mitglieder17 über die Schwere der Regelverstöße. Dabei hat das im Prüfverfahren befindliche Mitglied jederzeit die Möglichkeit, Dokumente und Klarstellungen einzubringen. Auf der Grundlage einer in diesem Prozess erstellten Liste mit Regelverstößen muss das Mitglied einen Aktionsplan zur Behebung der Mängel entwickeln, der in Abstimmung mit der ISEAL Allianz verbindlich fixiert wird. Compliance liegt dann vor, wenn alle größeren Verstöße behoben sind und die Organisation mit der Behebung kleinerer Verstöße18 im gemeinsam vereinbarten Zeitplan liegt (P033). Analog zu diesem Verfahren vollzieht sich auch die interne Überprüfung der übrigen Mitgliedschaftskriterien. 16 Diese sind u.a. Bezahlung der Mitgliedsbeiträge, Partizipation in Komitees, Berichte über die eigenen Aktivitäten, eventuell vorliegende Beschwerden gegen ein Mitglied, falsche Angaben über die Einbindung in ISEAL (P011). 17 Das Dokument zur Einhaltung des Codes of Good Practice spricht nur von member peer reviewers, ohne diese näher zu definieren (P033). 18 Zur Unterscheidung zwischen major und minor non-compliance siehe P033 Annex 1. 95 Da sich der zur Überprüfung der Einhaltung des Codes of Good Practice autorisierte Kreis auf die Angestellten der Allianz bzw. auf Mitgliedsorganisationen beschränkt, gibt es weder Kontrollen durch unabhängige Dritte noch Vor-Ort- Inspektionen. Der Prozess ist von Selbsteinschätzung, gegenseitiger Kontrolle (Peer- Review) und Entscheidungshoheit der Mitglieder geprägt. Als Vorteil dieses Verfahrens wird in der Befragung die problemfeldadäquate Expertise der Mitglieder genannt. Ein Befragter gibt an, dass durch die wechselseitige Kontrolle ein höheres Vertrauen in die Ergebnisse der Kontrollverfahren entstehen könne. Zudem – so eine weitere Antwort – sei auf diese Weise ein direkter Vergleich zwischen den Organisationen möglich. Nachteile dieses Verfahrens, die sich unmittelbar auf die Throughput-Legitimität auswirken, werden vor allem darin gesehen, dass der Peer- Review-Mechanismus als eher schwache Kontrolle und als wenig transparent gilt. Dem wollen die Allianz und ihre Mitglieder laut ihren Auskünften in den Fragebögen durch die Einrichtung einer externen Instanz Abhilfe schaffen, die in Zukunft die Entscheidung über die Einhaltung des Codes treffen soll. Besonders schwerwiegend ist unseres Erachtens, dass die Regeleinhaltung der Bestimmungen des Codes of Good Practice nicht mehr verbindlich überprüft wird, sobald der Status des Vollmitglieds erreicht ist. Zwar ist ein Beschwerdeverfahren vorgesehen, das auch von Seiten Dritter initiiert werden kann (P012), doch müssen Vollmitglieder nicht mit Sanktionierung rechnen (siehe dazu den folgenden Abschnitt). 4.3. Keine Sanktionsmechanismen für Vollmitglieder Im Falle der Feststellung von (fortgesetzten) Regelverstößen können Sanktionsmechanismen in Form von Beschwerde- und Bestrafungsverfahren eingesetzt werden. Auch hier sehen die Statuten der ISEAL Allianz ein mehrstufiges Verfahren vor, das Fristen, Zuständigkeiten und Abläufe detailliert festlegt. Beschwerden können an das Sekretariat gerichtet werden: „at any time and by any party that is not satisfied with the operation or decisions of the ISEAL Board, Secretariat, Committees or contractors, or the compliance of an ISEAL member organisation with ISEAL Membership obligations“ (P012 Abs. a). In allen Beschwerdefällen ist der oder die Vorstandsvorsitzende alleine für das Beschwerdeverfahren zuständig. Lediglich wenn eine Beschwerde gegen den Vorstandsvorsitzenden selbst vorliegt, ist sein Stellvertreter damit betraut, über die Stichhaltigkeit der Beschwerde zu befinden. Wenn der Vorsitzende (oder sein Vertreter) die Beschwerde als gerechtfertigt anerkennt, ist das Sekretariat gefordert, einen Aktionsplan zur Behebung der Mängel zu entwickeln. Zwar ist die Entscheidung über die Beschwerde abschließend, aber die Beschwerdeführer behalten das Recht, bei Zurückweisung oder nicht zufrieden stellendem Verlauf des Verfahrens eine weitere Beschwerde über Verlauf und Ausgang des Prozesses einzureichen (P012). Für den Fall, dass eine Mitgliedsorganisation die Regelverstöße nicht binnen Monatsfrist einstellt, setzt das ISEAL-Sekretariat die Mitgliedschaft der Organisation zunächst aus. Innerhalb eines Kalenderjahres kann eine Organisation, sollte 96 sie weiterhin gegen die Regeln verstoßen, von der Mitgliedschaft ausgeschlossen werden. Sollte sie wieder Mitglied werden wollen, muss sie sich erneut dem vollen Bewerbungsverfahren unterziehen (P011). Die Sanktionierung von Verstößen gegen den Code of Good Practice erfolgt ebenfalls in einem zweistufigen Verfahren (P033), das bei Regelverstößen zunächst die Aussetzung der Mitgliedschaft, dann den Ausschluss der betreffenden Organisation aus der Allianz vorsieht. Jedoch greift bei den Sanktionsverfahren die schon bei der Überprüfung der Regeleinhaltung bemängelte Differenzierung der Verfahren zwischen unterschiedlichen Mitgliedsgruppen. Im Rahmen unserer Befragungen hat sich herausgestellt, dass Vollmitglieder bei unzureichender Befolgung des Codes nicht mehr belangt werden können: Weder wird das oben genannte Überprüfungsverfahren für Vollmitglieder angewendet noch gibt es ein entsprechendes Sanktionsverfahren. Sanktionsmöglichkeiten greifen daher nur für assoziierte Mitglieder. Sollten diese den Code nicht innerhalb von drei Jahren einhalten, werden sie aus der Allianz ausgeschlossen. Ob Sanktionsverfahren bereits angewendet wurden, ist nicht dokumentiert. Die Gesamteinschätzung der Throughput-Legitimität fällt sehr ambivalent aus. Die Transparenz leidet unter Unklarheit über die Prinzipien der Veröffentlichungspolitik, der mangelnden Verfügbarkeit von Informationen und Dokumenten sowie den nur teilweise präzisen Verfahrensvorgaben. Überwachungs- und Sanktionsverfahren sind zwar vorhanden und klar formuliert, allerdings werden diese nur selektiv angewendet. 5. Analyse der Output-Legitimität Nach der Analyse normativer Indikatoren in den Bereichen Input- und Throughput- Legitimität konzentriert sich die Untersuchung der Output-Legitimität auf die empirischen Faktoren faktische Anerkennung, die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien und das Vorhandensein von Expertise und Problemlösungsressourcen. 5.1. Hohe faktische Anerkennung Im Falle nicht hierarchischer Regelsetzung bieten die freiwillige Unterwerfung unter ein Regelungsarrangement und positive Äußerungen über die Standard setzende Organisation Hinweise auf ihre faktische Akzeptanz durch die Regelungsadressaten. Aus dieser Perspektive deuten die wachsende Mitgliedschaft an den Programmen von ISEAL und die Anerkennung durch interne und externe Akteure auf eine zunehmende Legitimität der Allianz hin. Im Jahr 2008 ist der Kreis der assoziierten Mitglieder von drei auf acht angestiegen.19 Da assoziierte Mitglieder innerhalb von 19 Stand November 2008. 97 drei Jahren die Bedingungen für eine volle Mitgliedschaft erfüllen müssen, ist in absehbarer Zeit eine Verdopplung der Mitglieder, die sich freiwillig dem Code unterwerfen, möglich. Eine Erklärung für die Ausweitung der Mitgliedschaft kann auch in den geringen Kosten, die mit der Mitgliedschaft verbunden sind, gesehen werden. Bei den Befragten waren zur Umsetzung des Standards Anpassungen und Veränderungen von Kommunikations- und Koordinationsmechanismen oder auch Anpassungen der Dokumentationssysteme und Qualitätskontrolle nötig. Diese Kosten werden allerdings kaum als relevant erachtet, bzw. der Nutzen der Mitgliedschaft wird gegenüber den Kosten eindeutig höher bewertet. Über die Ausweitung der Mitgliedschaft hinaus nehmen im Rahmen des Emerging Initiatives Programs derzeit 27 Initiativen, die sich neu auf dem Markt der Sozial- und Ökolabel etablieren wollen, an von der ISEAL Allianz ausgerichteten Workshops zur Erarbeitung von Standards teil und demonstrieren damit ihre Akzeptanz der Organisation. Trotz der Freiwilligkeit der Mitgliedschaft finden sich nicht auf allen Internetseiten der Vollmitglieder Stellungnahmen zu ISEAL, die diese begründen. Weder IOAS, MSC oder SAI weisen auf ihre Mitgliedschaft in der Allianz hin. Bei den übrigen Vollmitgliedern ist dieser Hinweis durch von ISEAL vorgeschlagene Standardformulierungen an wenig prominenten Stellen ihrer Webseiten platziert; Ausnahmen bilden MAC und FLO.20 In den Fragebögen äußert sich allerdings keine der Mitgliedsorganisationen kritisch bezüglich der Legitimität der Allianz, alle Mitglieder nehmen die Regeln der ISEAL Allianz und den Code of Good Practice als gerecht und fair wahr.21 Die Mitglieder betonen hinsichtlich der Legitimität der Allianz vor allem folgende Elemente positiv: Die Transparenz der Organisation, die Erstellung von Analysen und Informationen, den gemeinsamen Erfahrungsaustausch und den offenen Raum für die Entwicklung eigener Standards. Daneben wird die wachsende Unterstützung durch die Mitglieder der Allianz als Zeichen für die Legitimität bewertet. Auch seitens verschiedener nationaler und internationaler Regierungsorganisationen wird der Code of Good Practice als Maßstab für die Glaubwürdigkeit freiwilliger Sozial- und Umweltstandards genannt; darunter die FAO Guidelines on Ecolabelling of Marine Fishery Products (2005 Art. 43), der Forest Certification Assessment Guide der WWF/World Bank Global Forest Alliance (2006) sowie die Resolution des Europäischen Parlaments zu Corporate Social Responsibility (Europäisches Parlament 2007: Art. 31).22 Die faktische Anerkennung scheint also hoch zu sein, auch wenn unklar bleibt, warum die Vollmitglieder nicht offensiver mit ihrer Mitgliedschaft werben. 20 http://www.fairtrade.net/single_view.html?&cHash=12d37eeeaa&tx_ttnews[backPid]=168& tx_ttnews[tt_news]=28; 6.11.2008, http://www.aquariumcouncil.org/index.html; 6.11.2008. 21 Auf die Frage: “Do you perceive the rules of ISEAL and the Code of Good Practice as just and fair?“ antworten alle Mitglieder trotz eines offenen Antwortfeldes schlicht “yes”. 22 Die Ergebnisse der Befragung deuten zudem darauf hin, dass die externe Anerkennung sich ausweitet und die Mitgliedschaft in der ISEAL Allianz besondere Anerkennung hervorrufen kann. 98 5.2. Ambivalenter Normenbezug Gegenüber der konstatierten hohen Zustimmung zu den Regeln, erscheint der Bezug der ISEAL Allianz zu universellen Prinzipien widersprüchlich. Das Mission Statement entwickelt die langfristige Zielvorstellung, dass die Mitgliedsorganisationen zu signifikanten Verbesserungen des Status quo in den Bereichen Soziales und Umwelt beitragen sollen. Der ISEAL Code of Ethics (Annex 1 to P006 Membership Application Criteria), der die grundlegenden Normen enthält, zu denen sich alle drei Mitgliedschaftsgruppen bekennen müssen, formuliert dies nur wenig konkreter. Mitgliedsorganisationen sind demnach verpflichtet, ihre eigenen Standards so anspruchsvoll zu gestalten, dass sie über grundlegende gesetzliche Anforderungen hinausgehen. Welche Anforderungen gemeint sind und ob sich diese auf einen internationalen Kontext oder die nationale Gesetzgebung beziehen müssen, wird nicht weiter definiert. Konkret werden jedoch unter anderem der Annex 3 des Code of Good Practice for the Preparation, Adoption and Application of Standards des Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT) der WTO sowie der ISO/IEC Guide 59 Code of Good Practice for Standardization als normative Referenzen angeführt (P005, R028). Der Code of Good Practice der ISEAL Allianz versucht darauf aufbauend einige Besonderheiten des Bereichs sozialer und ökologischer Standards zu berücksichtigen (unter anderem konsensorientierte Verfahren, freie Verfügbarkeit der Standards, Anforderung einer klaren Definition sozialer und ökologischer Ziele, Berücksichtigung lokaler Begebenheiten). Gleichzeitig bekennt sich die ISEAL Allianz dazu, keine größeren Freihandelshürden als notwendig aufbauen zu wollen. Initiativen im Bereich des fairen Handels, die soziale Missstände über die Preisgestaltung von Produkten beheben wollen, können also nur schwerlich Mitglieder der ISEAL Allianz werden (R028). Damit rückt gegenüber dem inhaltlichen Verregelungsziel der Verregelungsprozess in den Vordergrund; diese Interpretation wird auch durch die Antworten in den Fragebögen gestützt. Glaubwürdigkeit und Effektivität werden faktisch auf den Prozess der Aushandlung eines Standards reduziert. 5.3. Expertise und Problemlösungsressourcen als Anreiz für die Mitgliedschaft Vernetzung, Erfahrungsaustausch, Beratung oder die Vermittlung praxisbezogener wie wissenschaftlich orientierter Expertise stellen einen großen Bereich der Arbeit der Allianz dar. Von den Mitgliedern wird dies als einer der Hauptgründe für ihre Mitgliedschaft bei ISEAL hervorgehoben. Über Workshops, Tagungen, Leitfäden und andere Formen der Wissensvermittlung versucht ISEAL auch über den Mitgliederkreis hinaus auszustrahlen. Im Rahmen des Emerging Standards Programs23 23 Unter anderem folgende Leitfäden werden im Rahmen des Emerging Standards Programs zur Verfügung gestellt: Module 2: E025 Setting Standards, Module 3: E026 Verification, Module 4: E027 Governance, Module 5: E028 Finance, Module 6: E029 Stakeholder Enga- 99 werden auch außenstehende Organisationen über Workshops und Seminare geschult und bei der Entwicklung ihrer eigenen Standards unterstützt. Durch die intensive Kooperation der verschiedenen Standardisierungs- und Akkreditierungsorganisationen in Workshops, Seminaren und Projekten begreift sich ISEAL als ein lernendes Netzwerk. Durch die systematische Erfassung des Erfahrungswissens sollen neue Wissensgebiete erschlossen und fruchtbar gemacht werden (Courville 2006: 290). Wissenschaftliche Projekte bauen dieses Wissen weiter aus.24 So ist beispielsweise SASA (Social Accountability in Sustainable Agriculture) ein übergreifendes Projekt verschiedener ISEAL Mitglieder (FLO, SAI, SAN, IFOAM in Zusammenarbeit mit FAO) mit dem Ziel, soziale und ökologische Nachhaltigkeit zu verbinden. In diesem Kontext sind 12 Pilotstudien entstanden, die den Rahmen für best practices bilden sollen. Der übergreifende und sich ausweitende Charakter der Allianz wird auch an Workshops ersichtlich, in denen ISEAL nur teilnimmt oder die sich an ein breiteres Publikum richten. Exemplarisch zu nennen ist ein Workshop im Jahre 2006, an dem verschiedene Organisationen und Initiativen (ISEAL, Global Reporting Initiative, International Institute for Sustainable Development, AccountAbility und Pacific Institute) beteiligt waren und auf dem eine gemeinsame Bestandsaufnahme des Bereichs Unternehmensverantwortung und Gütesiegel vorgenommen wurde. Im Januar 2008 wurde ein Workshop gemeinsam von ISEAL und der GTZ ausgerichtet. Der Workshop diente der Vernetzung von Akteuren und der Entwicklung von Instrumenten zur Messung des Einflusses und der Effektivität von Zertifizierungs- und Labelling-Initiativen. Hieraus hat sich im September 2008 ein konkreter Arbeitsplan zur Erarbeitung eines internationalen Referenzkodexes zur Effizienzmessung freiwilliger Standards und Zertifizierungen im Bereich sozialer und ökologischer Ziele entwickelt (E045). Unter dem Blickwinkel der empirischen Legitimität schneidet ISEAL deutlich besser ab als in den normativen Dimensionen Input- und Throughput-Legitimität. Auch wenn ihr Normbezug ambivalent und eher an Freihandel als an konkreten sozialen oder ökologischen Zielen ausgerichtet ist, erfährt sie eine wachsende Anerkennung und Mitgliederbasis. Die Entwicklung und die Bereitstellung von Problemlösungsressourcen und Expertise tragen ebenfalls zur Erhöhung ihrer empirischen Legitimität bei und steigert so die Bereitschaft ihrer Mitglieder zur Regelbefolgung bzw. -einhaltung. gement, Module 7: E030 Measuring Impacts, Module 8: E031 Conflicts of Interest, Module 9: E032 Trademarks and Labelling, Module 10: E033 Engaging Stakeholders Online. 24 Siehe die Research Report-Serie, die auf der Webseite von ISEAL zur Verfügung gestellt wird. 100 6. Fazit Welche Schlussfolgerungen für legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates lassen sich aus der Analyse der ISEAL Allianz als besonderes Beispiel für ein grenz- überschreitendes, privates Regelungsarrangement ziehen? Input-Legitimität ist für die Vollmitglieder gewährleistet, bezogen auf ein erweitertes Spektrum von Stakeholdern jedoch schwach ausgeprägt. Die Repräsentativität leidet darunter, dass sich lediglich im Rahmen der Revision des Codes of Good Practice auch externe Stakeholder in die Meinungsbildung einbringen können, aber von der Mitwirkung in Entscheidungsverfahren generell ausgeschlossen sind. Zudem sind Akteure aus industrialisierten Ländern überrepräsentiert. Es besteht zwar Kongruenz zwischen Regelungsadressaten und Regelungsbefugten; potenzielle Regelungsadressaten oder Regelungsbetroffene haben jedoch keine formalen Einflussmöglichkeiten auf die Politik der Allianz. Da Vollmitglieder gegenüber assoziierten oder affiliierten Mitgliedern privilegierte Stimmrechte genießen und einen umfangreicheren Zugang zu Informationen und Dokumenten haben, ist politische Gleichheit zwischen den verschiedenen Stakeholdergruppen kaum gegeben. Die Verfahren zur Verabschiedung der Policy Positions durch die Vollmitglieder und die Entscheidungen des Executive Committees sind grundsätzlich am Konsens der Regelungsbefugten orientiert. Auch die Bewertung der Throughput-Legitimität der Organisation fällt ambivalent aus. Die Transparenz ist in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt: Eine Übersicht über den Gesamtbestand der Dokumente fehlt und die Vorgaben zur Verbreitung von Dokumenten widersprechen der tatsächlichen Praxis. Ebenso variieren die Detailliertheit und Klarheit der Verfahrensregeln. Teilweise ist nicht transparent, für welche Mitgliedergruppen die Regeln gelten. Aktuelle Protokolle aus den Sitzungen des Vorstands oder der Generalversammlung sind nicht erhältlich. Auch gibt es keine Verpflichtung, die Regeleinhaltung oder entsprechende Mängel öffentlich zu dokumentieren. Klare und differenzierte Überwachungsmechanismen sind zwar vorhanden, beruhen allerdings auf Peer-Kontrolle. Wurde im Zuge der Bewerbung um eine Vollmitgliedschaft die Einhaltung des Codes of Good Practice einmal nachgewiesen, findet keine weitere Überprüfung der Regeleinhaltung mehr statt. Die Sanktionsmechanismen können folglich nur auf assoziierte Mitglieder angewendet werden und unterliegen keiner externen Kontrolle. Gegenüber den ersten beiden normativen Dimensionen ist die empirische Dimension Output-Legitimität stärker ausgeprägt. Eine hohe faktische Akzeptanz bei ihren Mitgliedern zeigt sich zunächst daran, dass sich die Befragten durchweg positiv über ISEAL äußern. Das andauernde Interesse der Vollmitglieder und die Ausweitung der Mitgliederzahl weisen auf eine hohe Folgebereitschaft hin, auch Akteure außerhalb der Allianz äußern sich sehr positiv. Hinsichtlich universell anerkannter Prinzipien orientiert sich ISEAL ausschließlich an ISO- und WTO-Standards und Freihandelsnormen. Im Mittelpunkt der Tätigkeiten steht demnach anstatt sozialer oder ökologischer Verregelungsziele der Verregelungsprozess an sich. ISEAL unterstützt ihre Mitgliedsorganisationen umfangreich mit Expertise und Ressourcen: Die Alli- 101 anz stellt Leitfäden zur Verfügung und bietet – auch in Kooperation mit anderen Organisationen – Fortbildungsmaßnahmen und Workshops an. Zudem bietet ISEAL eine Plattform für die Kooperation der Mitglieder untereinander sowie ein Projekt zur breiteren Vernetzung mit sich neu entwickelnden Initiativen. In der Gesamtschau der analysierten Indikatoren konnte der vermutete Zusammenhang zwischen hoher normativer Legitimität und faktischer Akzeptanz für den Fall der ISEAL Allianz nicht bestätigt werden. Die herausgestellten Mängel in den Legitimitätsdimensionen Input und Throughput scheinen demnach von nachrangiger Bedeutung für die Folgebereitschaft zu sein. Einzig die Problemlösungsressourcen, die im Rahmen der Allianz zur Verfügung gestellt werden, eignen sich als eine Erklärung für die hohe Akzeptanz. Die Idee eines lernenden Netzwerks, die Möglichkeit, über Workshops in Austausch zu treten, gemeinsame Erfahrungen auszutauschen und in Leitfäden zu fixieren oder auch die gemeinsame Arbeit im Bereich der Wissensgenerierung scheinen für die faktische Akzeptanz von übergeordneter Bedeutung zu sein. Jedoch kann aus der Analyse eine weitere Hypothese gewonnen werden: Die vielfältigen Lernprozesse wirken sich langfristig auf die normativen Legitimitätsdimensionen der Allianz aus. Indem immer wieder Mängel identifiziert und Vorschläge zur deren Behebung erarbeitet werden, tragen die Mitglieder der Allianz letztlich zum Organisationsziel der Erarbeitung von neuen Prozessen und Verfahren bei, die sich auf die normativen Legitimitätsdimensionen auswirken. So wird derzeit sowohl vom Sekretariat als auch von einigen Mitgliedern der Peer- Review-Mechanismus als unzureichend bemängelt, die fehlenden Kontrollen für Vollmitglieder werden zumindest ambivalent beurteilt. Die sich andeutende Diskussion zur Einrichtung eines Kontrollgremiums, das mit externen Stakeholdern besetzt werden soll, zeigt, dass auch die Öffnung für Regelungsbetroffene ein Thema für die Organisation ist. Der Zusammenhang zwischen den Indikatoren stellt sich für dieses Fallbeispiel also anders als vermutet dar: Im Wesentlichen scheinen die der Output-Dimension zugeordneten Problemlösungsressourcen für die Akzeptanz des Regelungsarrangements seitens seiner internen und externen Stakeholder verantwortlich. Die teilnehmenden Akteure wiederum befinden sich in einem andauernden Prozess, in dem die Verfahren und Prozesse der Allianz neu gestaltet werden. Mit Blick auf die weitere Enticklung der ISEAL Allianz bleibt zu beobachten, ob solche Lernprozesse, in denen die hohe Akzeptanz maßgeblich begründet liegt, sich auch auf eine Steigerung der Input- und Througput-Legitimät auswirken. 102 Literatur Bernstein, Steven/Hannah, Erin 2008: NGO Global Standard-Setting and the WTO. 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Deshalb stellt sich die Frage nach angemessenen Strukturen und Mechanismen legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates dringender denn je. Beim Weltgipfel in Johannesburg 2002 wurden neben den „normalen“ zwischenstaatlichen Abkommen (Typ 1) erstmals auch neue transnationale Arrangements mit nichtstaatlichen Akteuren zu den offiziellen UN-Gipfelergebnissen gerechnet – als sogenannte „Typ 2-Partnerschaften“. Bei ihnen handelt es sich um freiwillige Partnerschaften zwischen Regierungen, internationalen Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren aus Privatsektor und Zivilgesellschaft (ECOSOC 2004). Typ 2-Partnerschaften gelten als zentrales Schlüsselinstrument zur Umsetzung des in Johannesburg vereinbarten Plan of Implementation sowie der UN- Millenniumsziele. Es handelt sich bei ihnen u. a. um Institutionen, die öffentliche Güter bereitstellen. Diejenigen, die Partnerschaften befürworten, sehen in ihnen einen neuen effektiven Ansatz zur Lösung globaler Probleme – „the beginnings of a shift from a stiff formal waltz of traditional diplomacy to the jazzier dance of improvisational solution-oriented partnerships“ (Witte et al. 2003: 59). Aufgrund der Einbindung neuer, nichtstaatlicher Akteure ist die Legitimität der Typ 2-Partnerschaften jedoch umstritten. Insbesondere die Beteiligung gewinnorientierter Unternehmen provozierte eine „Fülle heftig geführter Attacken“ (Rechkemmer/ Schmidt 2006: 33). Kritiker/innen befürchten, dass private, gewinnorientierte Konzerne durch die Typ 2-Partnerschaften ihre Interessen gegen das Gemeinwohl durchsetzen (Bigg 2003: 16; SDIN 2002: 1; Zammit 2004: 63f). Der Beitrag widmet sich der Frage der Legitimität von Typ 2-Partnerschaften am Beispiel der EU-Initiative „Water for Life“ (EUWI). In der EU-Wasserinitiative (EUWI) kooperieren die Europäische Kommission, die Regierungen der EU- Mitgliedstaaten und der Partnerländer mit privaten Wasserunternehmen, wie Veolia, das in über 100 Ländern aktiv ist, und zivilgesellschaftlichen Akteuren, wie den britischen NGOs Water Aid und Tearfund (Europäische Kommission 2002: i). Dies geschieht in vier geographischen Partnerschaften mit Afrika (A-EUWI), dem Mittelmeerraum (MED-EUWI), Lateinamerika (LA-EUWI) sowie den Staaten Osteuropas, des Kaukasus und Zentralasiens (EECCA-EUWI). Ziel ist es, zur Lösung der Wasserprobleme in den vier Zielregionen beizutragen. Die EUWI- Partnerschaften sollen den politischen Willen und die Verpflichtung zum Handeln 105 stärken, die allgemeine Koordination und Kooperation der Akteure im Wassersektor verbessern und gewährleisten, dass die bereitgestellten Mittel der Entwicklungszusammenarbeit effizienter eingesetzt werden (Dimas 2005; EUWI 2005a). Dahinter verbergen sich eine Reihe hoch politischer und kontrovers diskutierter Entscheidungen, z. B. ob die Wasserversorgung durch öffentliche oder private Unternehmen angeboten werden soll (Bond 2004; Shiva 2003). Die Lösung der Wasserprobleme erfordert letztlich eine Einschränkung des weltweiten Wasserverbrauchs und eine Entscheidung darüber, welche Gruppen oder Sektoren in Zukunft nicht mehr so viel Wasser zur Verfügung gestellt bekommen wie bisher. Deshalb stellt sich die Frage nach dem Legitimitätsanspruch der EUWI-Partnerschaften. Die Legitimität der EUWI-Partnerschaften wird anhand des von Take (siehe Einleitung) entwickelten Indikatorenkatalogs untersucht. Als Datenbasis für die empirische Untersuchung dient im Rahmen meiner Dissertation zusammengetragenes Material (Partzsch 2007). Es handelt sich zum einen um schriftliche Quellen, zum anderen um Interviews mit Expertinnen und Experten sowie teilnehmende Beobachtungen. Als schriftliche Quellen wurden die relevanten Dokumente diverser Akteure (EU, Weltbank, UN etc.) und sonstige Veröffentlichungen (Positionspapiere, Präsentationen der EUWI-Partner etc.) analysiert, die über das Internet öffentlich zugänglich sind, zum Teil auch auf Veranstaltungen der UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) und der EUWI auslagen oder verteilt wurden. Zum Teil wurden sie von den Partnern der EUWI auf informellem Wege zur Verfügung gestellt. In insgesamt 25 qualitativen Interviews (wie beschrieben in: Kelle/Kluge 1999) und weiteren Gesprächen wurden darüber hinaus wasserpolitische Experten zur Einbindung nichtstaatlicher Akteure auf globaler Ebene und im Rahmen von verschiedenen Partnerschaften befragt. Die Auswahl der Interviewten erfolgte pluralistisch. D. h. es wurden mehrere Vertreter und Vertreterinnen jeder der drei Akteurskategorien „staatliche Akteure“, „Unternehmen“ und „Akteure der Zivilgesellschaft“ von der lokalen bis zur globalen Ebene befragt. Für ein ausgewogenes Sampling wurden nicht nur Partner der EUWI oder anderer Partnerschaftsinitiativen befragt, sondern entsprechend der maximalen Variation wurde gerade auch nach solchen Akteuren gesucht, die Typ 2-Partnerschaften als illegitimes und/oder ineffektives Instrument ablehnen (Kelle/Kluge 1999: 30f). Die zentrale Frage ist, wie Input-, Throughput- und Output-Legitimität zusammenhängen, insbesondere ob die faktische Akzeptanz eines Regelungsarrangements (Output-Legitimität) abhängig ist von der Input- und Throuput-Legitimität oder ob Akzeptanz unabhängig von den genannten normativen Indikatoren generiert werden kann. Der Beitrag zeigt im Ergebnis, dass Input-, Throughput- und Output- Legitimität einander bedingen: Da die Zusammensetzung der transnationalen Typ 2- Partnerschaften weder repräsentativ ist noch die gleichberechtigte Mitwirkung von Stakeholdern gewährleistet und zudem die Struktur und Verfahren der Partnerschaften nicht transparent sind und somit auch keine Rechenschaftspflichtigkeit ermöglichen, ist eine Akzeptanz dieser Partnerschaften als transnationale Regelungsarrangements nicht zu erwarten. Dies zeigt sich unter anderem an der Passivität der staa- 106 lichen Regelungsadressaten sowie an der Kritik vor allem der zivilgesellschaftlichen aber auch der privatwirtschaftlichen Stakeholder. 2. Die globale Wasserproblematik Typ 2-Partnerschaften wie die EU-Wasserinitiative (EUWI) sollen dazu beitragen, bisher ungelöste, „persistente“ Probleme (Jänicke/Jörgens 2004: 298) wie die globale Wasserproblematik zu lösen. Worin bestehen diese und wieso kann ihnen nicht adäquat mittels rein staatlicher Regelsteuerung begegnet werden? Die internationale Gemeinschaft beschäftigt sich mit Wasser sowohl in einem entwicklungs- als auch einem umweltpolitischen Kontext. Während es im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit vor allem darum geht, mehr Menschen an die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung anzuschließen, dient die Umweltpolitik dem Schutz der Süßwasserressourcen. Eine Milliarde Menschen weltweit haben keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser, und mehr als doppelt so vielen fehlt eine sanitäre Grundversorgung (WHO/UNICEF 2008). Die UN-Millenniumsziele sehen vor, ihren Anteil an der Gesamtbevölkerung bis zum Jahr 2015 zu halbieren. In Johannesburg wurde darüber hinaus das Ziel vereinbart, nationale Pläne für integriertes Wasserressourcen-Management (IWRM) zu erstellen, d. h. die nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen unter Berücksichtigung aller relevanten Bedürfnisse (Landwirtschaft, industrielle Prozesse, Verkehr, Wasserkraft u. a.), und für eine höhere Wassereffizienz, d. h. das Erzielen derselben oder höherer Erträge mit weniger Wasseraufwand (Torkil 2004: 9). Dieses Ziel bezieht sich auf die gesamte Wassersituation und geht über das Ziel des Ausbaus der Infrastruktur für Haushalte, das in der Entwicklungszusammenarbeit im Vordergrund steht, hinaus. Der Schutz der globalen Süßwasserressourcen liegt aufgrund der wirtschaftlichen Globalisierung und damit verbundener Abhängigkeiten im internationalen Interesse. Das meiste Wasser wird weltweit in der Bewässerungslandwirtschaft genutzt, die einen Anteil von ca. 70% am globalen Wasserverbrauch hat, gefolgt von der Industrie mit ca. 20% und den Haushalten mit nur 10% (UNESCO 2006: 2). Wasser, das für die Herstellung eines Produkts genutzt wird, beispielsweise zur künstlichen Bewässerung in der Landwirtschaft, aber im Produkt selbst nicht mehr enthalten ist, wird als „virtuelles“ Wasser bezeichnet (Allan 2003; Hoekstra/Hung 2005). Um beispielsweise ein Kilogramm Weizen zu produzieren, werden in der Bewässerungslandwirtschaft ca. 1000 Liter Wasser benötigt (UNESCO 2006: 257). Im globalen Markt werden immer mehr Produkte gehandelt, die unter hohem Wasseraufwand hergestellt wurden. Schätzungsweise 16% der weltweiten Wassernutzung dienen der Produktion von Exportgütern (UNESCO 2006: 392). Westeuropa ist netto der größte Importeur „virtuellen” Wassers. Länder wie Italien (2332 m³/c/a), die Niederlande (1223 m³/c/a) und Deutschland (1545 m³/c/a) sind extrem abhängig von „virtuellen” Wasserimporten, die 50-80% ihres Wasserverbrauchs ausmachen (Chapagain/Hoekstra 2004: 66-68). 107 Zu den globalen Abhängigkeiten, die sich aus dem internationalen Handel mit „virtuellem“ Wasser ergeben, kommt, dass mehr als 30 Staaten über 30% ihres unmittelbaren Wasserbedarfs aus Quellen jenseits ihrer Grenzen decken. Etwa 60% der globalen Süßwasserströme und 50% des Oberflächenwassers der Erde sind Teil von insgesamt 263 internationalen Flussgebieten (UNEP 2006: 20; Wolf et al: 2005: 83). Eine zumindest überregionale Koordination ist deshalb erforderlich. Auch für die Gewährleistung des Menschenrechts auf Wasser kommt der internationalen Gemeinschaft eine Verantwortung zu (Moosdorf 2007). Zudem sprechen eine weltweit ähnlich gelagerte Ursachenlage (Industrialisierung der Landwirtschaft, Verbreitung westlicher Konsum- und Produktionsmuster etc.) und eine wachsende Zahl transnational agierender Akteure (Weltbank, transnationale Konzerne, NGOs etc.) für eine internationale Wasserstrategie (Simonis 2001). 3. Die EU-Wasserinitiative – eine Typ 2-Partnerschaft Typ 2-Partnerschaften wie die EUWI gelten seit kurzem als Schlüsselinstrument zur Umsetzung der UN-Millenniumsziele und des Johannesburg Plan of Implementation. Sie sollen zur Lösung persistenter Probleme wie den wasserpolitischen Herausforderung beitragen (Bigg 2003: 11; Witte/Reinicke 2005: 19). Höhere Effektivitätserwartungen transnationaler Arrangements unter Einbindung nichtstaatlicher Akteure basieren auf einer Reihe von Faktoren: zusätzlichen Ressourcen, die nichtstaatliche Akteure zur Verfügung stellen (Personal, Zeit, Wissen, Finanzkapital), der daraus resultierenden Reduzierung der Kosten und des Zeitaufwandes (für staatliche Akteure) und damit verbunden einer schnelleren und flexibleren Umsetzung (Jänicke/Jörgens 2004: 320). Im Kontext der UN werden Partnerschaften mit nichtstaatlichen Akteuren deshalb als politische Notwendigkeit gewertet: „Partnering with business and civil society has turned into a necessity for the United Nations in order to get the job done“ (Witte/Reinicke 2005: ix). Im Wassersektor sind besonders hohe Erwartungen an Typ 2-Partnerschaften geknüpft (Rechkemmer/Schmidt 2006: 67f). Wasser war in Johannesburg und in den Verhandlungen der UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) der wichtigste Typ 2-Themenkomplex. Die CSD, die für die Registrierung und Überprüfung der Typ 2-Partnerschaften zuständig ist, widmete sich im Rahmen ihres mehrjährigen Programms, dessen Planung bis 2017 reicht, 2004 und 2005 den Themen „Wasser, sanitäre Grundversorgung und Siedlungen“. Insgesamt wurden rund 40 Typ 2-Partnerschaften mit Wasser als vorrangigem Thema und 80 Typ 2-Partnerschaften mit Wasser als zweitem Thema von der CSD registriert (ECOSOC 2004: 5). Unter ihnen ist die EUWI die wohl bekannteste und bedeutendste, was dadurch bedingt ist, dass die EU mit ihren Mitgliedstaaten einer der wichtigsten Akteure und der größte Geber im Wassersektor ist (EU 2005: 14; EUWI 2005a: 3). 1,5 Mrd. Euro jährlich fließen über die EU und ihre Mitgliedstaaten in die wasserbezogene Entwicklungszusammenarbeit (Europeaid 2007). 108 Die EUWI ist gegenwärtig die Kernstrategie der Europäischen Kommission und der EU-Mitgliedstaaten, den globalen Wasserproblemen zu begegnen. Es handelt sich bei ihr um eine politische Initiative, die beim Johannesburg-Gipfel als Typ 2- Partnerschaft initiiert wurde. In Johannesburg lag 2002 das Arbeitsdokument „EU Water Initiative: Water for Life. Health, Livelihoods, Economic Development, Peace and Security“ vor, in dem die Ziele der Partnerschaft erläutert werden (Europäische Kommission 2002). Während einer ersten „Gestaltungsphase“ wurden die institutionellen Strukturen und Verfahrensregeln entwickelt und beim Multi- Stakeholder-Forum, der Jahresvollversammlung der EUWI, in Stockholm 2004 verabschiedet. Ziele und Strukturen unterliegen jedoch einem offenen Prozess, in dem sie fortlaufend verändert werden können (Europäische Kommission 2002: 10; EUWI 2005b: 7; Interview mit staatlichem Akteur am 29.11.2004). Die institutionelle Struktur der EUWI setzt sich aus vier verschiedenen Organtypen zusammen: dem Multi-Stakeholder-Forum, der Steering Group, mehreren Arbeitsgruppen und dem Sekretariat; hinzu kommt ein interaktives Internetangebot, das Communication and Information System (CIS), wo verschiedene Informationen und Dokumente zum Teil für die Öffentlichkeit und zum Teil für den begrenzten Personenkreis der EUWI-Partner zugänglich gemacht werden (www.euwi.net). Das Multi-Stakeholder-Forum gilt offiziell als Hauptorgan der EUWI, hat allerdings nur beratenden Charakter (EUWI 2005c; EUWI 2006). Es trifft einmal im Jahr während der Weltwasserwoche in Stockholm zusammen. Aus dem Multi-Stakeholder-Forum geht durch Absprache unter den Partnern die Steering Group hervor, der eine leitende Funktion zukommt. Ihr gehören die EU-Mitgliedstaaten, die sich an der Entwicklung der EUWI beteiligen, die Europäische Kommission, die Europäische Investitionsbank, jeweils drei Vertreter oder Vertreterinnen von NGOs und der (öffentlichen und privaten) Wasserversorger sowie die Vorsitzenden und Co-Vorsitzenden der Arbeitsgruppen an. Die Steering Group trat im Oktober 2004 das erste Mal zusammen und seitdem vierteljährlich (Interview mit staatlichem Akteur am 29.11.2004, EUWI 2005c). Arbeitsgruppen wurden zu den vier regionalen Schwerpunkten der EUWI (A-EUWI, MED-EUWI, LA-EUWI und EECCA-EUWI) und den drei Querschnittskomponenten eingerichtet (Finanzen, Forschung und Monitoring) (EUWI 2005c; Interview mit staatlichem Akteur am 29.11.04). Die Arbeitsgruppen können entweder von einem der teilnehmenden Staaten oder einem größeren Stakeholder geleitet werden. De facto werden sie von der Europäischen Kommission oder EU- Mitgliedstaaten (und Mexiko als einzigem Partnerland) geleitet (EUWI 2008). Die vier regionalen EUWI-Partnerschaften haben jeweils eigene, unabhängige Strukturen herausgebildet, was sich u. a. darin äußert, dass sie ihre Aktivitäten auf eigenen Internetseiten und nur noch bedingt im CIS dokumentieren. Sie dienen in erster Linie als Plattform für kleinteiligere Projekte der staatlichen und nichtstaatlichen Partner auf regionaler, nationaler und lokaler Ebene. Ein Beispiel für ein Projekt der EECCA-EUWI auf nationaler Ebene ist der Länderdialog mit Kasachstan. Unter Beteiligung verschiedener betroffener Kreise, der sogenannten Stakeholder, wurden Strategien zum nachhaltigen Umgang mit den 109 Wasserressourcen in Kasachstan erarbeitet und ein nationaler IWRM-Plan mit vier Schwerpunktbereichen verabschiedet (UNDP Kasachstan 2006; Staudenmann 2005). Institutionelle Verwaltung der Wasserqualität und Ökologie: Die zentrale Wasserzuteilung und Verwaltung verschwand in Kasachstan buchstäblich mit der Auflösung der Sowjetunion. Zuständigkeiten sollen deshalb geklärt, Informationslücken identifiziert und die Kooperation z. B. innerhalb der Verwaltung gefördert werden. Erreichung der UN-Wasserziele bis 2015: Qualitativ besseres und günstigeres Leitungswasser soll in Verbindung mit Ausbildungsprogrammen erhältlich werden. Da der Ausbau der Infrastruktur den Wasserverbrauch erhöhen wird, Kasachstans absolutes Wasseraufkommen jedoch bereits an seine Grenzen stößt, soll Nachfragesteuerung eingeführt werden. Die dahinter stehende Einführung von Wasserpreisen stößt jedoch auf wenig Sympathie in der Bevölkerung. Wassernutzungseffizienz: Durch öffentliche Kampagnen soll ein Bewusstsein für die Knappheit der Wasserressourcen, die Notwendigkeit von Wasserpreisen und institutioneller Kooperation vermittelt werden. Vorbereitung grenzüberschreitender IWRM: Bilaterale Abkommen und Flussgebietsorganisationen sollen gefördert werden. Anhand des von Take (siehe Einleitung) entwickelten Indikatorensystems sollen im Folgenden die Input-, Throughput- und Output-Legitimität der vier regionalen EUWI-Partnerschaften untersucht werden. Der Vergleich bietet sich aufgrund der ähnlichen Ausgangslage und Schwerpunkte an. 3.1. Analyse der Legitimität 3.1.1. Input-Legitimität Um Input-Legitimität beanspruchen zu können, sollte das Arrangement repräsentativ sein. Zu untersuchen ist, ob eine gleichberechtigte und aktive Teilnahme aller Stakeholder an deliberativen Prozessen der Entscheidungsfindung gegeben ist, wie sich die politischen Beteiligungsmöglichkeiten der involvierten Stakeholder gestalten und ob die Verhandlungen konsensorientiert verlaufen (siehe die Einleitung von Take). Alle vier regionalen Partnerschaften der EUWI folgen offiziell einem Multi- Stakeholder-Ansatz (Europäische Kommission 2002; EUWI 2008). Die staatlichen Akteure, insbesondere aus der EU, dominieren den Prozess jedoch. Dieser Umstand ergibt sich aus den Strukturen der EUWI, hauptsächlich dadurch, dass das EUWI- Sekretariat bei der Europäischen Kommission angesiedelt ist. Denn es ist die Europäische Kommission, die sämtliche Treffen, einschließlich des Multi-Stakeholder- Forums, bis ins Detail organisiert. Nicht erwünschten Diskussionen kann sie so von vorneherein einen Platz auf der Tagesordnung verweigern bzw. diese unter Verweis auf den engen Zeitrahmen abbrechen (EUWI 2005c). Kontroverse Verhandlungen werden auf diese Weise umgangen, so dass die Verhandlungen nicht konsensorien- 110 tiert sind. Obwohl zivilgesellschaftliche Akteure und private Unternehmen zu den initiierenden Partnern gehörten, erklärte mir eine Unternehmensvertreterin: „Wir und die NGOs sind so genannte Stakeholder, die ihren Kommentar abgeben können, aber eigentlich nicht als Partner anerkannt sind“ (Interview am 15.11.2004). Die staatlichen Akteure dominieren somit die Partnerschaften. Grundsätzlich werden jene Länder und Stakeholderorganisationen aktiv an den EUWI-Partnerschaften beteiligt, in denen die EU über eine Ansprechperson entweder aus früherer Zusammenarbeit verfügt oder jene Länder, die sich an das Sekretariat gewandt haben (EUWI 2005c). Dieser Selektionsmechanismus führt in den vier regionalen Partnerschaften zu einem Übergewicht europäischer Akteure bei allen drei Akteurskategorien. Von Seiten des Privatsektors sind nur Konzerne der privaten Wasserversorgung aus der EU repräsentiert (Europäische Kommission 2002: i), d. h. es geht vorrangig um die Wasserversorgung von Haushalten. Private Unternehmen aus Landwirtschaft, Verkehr, Wasserkraft u. a. sind nicht repräsentiert. Von Seiten der Zivilgesellschaft gestaltet sich die Beteiligung unterschiedlich. An der A-EUWI beteiligen sich eine Reihe von NGOs mit Ursprung bzw. mit Hauptsitz in Westeuropa, insbesondere Water Aid, das Freshwater Action Network und Tearfund (Europäische Kommission 2002: i; Water Aid/Tearfund 2005), während fast keine Akteure der afrikanischen Zivilgesellschaft beteiligt sind. Am Multi- Stakeholder-Forum 2005 in Stockholm nahm beispielsweise nur ein zivilgesellschaftlicher Akteur aus Afrika für das Freshwater Action Network teil (EUWI 2005c). Zum Teil wird von zivilgesellschaftlicher Seite befürchtet, dass die EUWI die Privatisierung im Wassersektor vorantreibt, weshalb es z. B. in Südafrika zahlreiche Kampagnen gibt, u. a. der „Free Water“-Bewegung, die sich gegen die Privatisierung und größtenteils sogar gegen die Einführung von Wasserpreisen, wie sie die EUWI plant, aussprechen. Sie sind deshalb nicht bereit, mit dem Privatsektor zu kooperieren bzw. lehnen die für die Partnerschaften gesetzten Ziele und Prioritäten grundsätzlich ab (Bond 2004; Lombard 2000: 49; Ndawonde 2005). An der EECCA-EUWI sind dagegen zivilgesellschaftliche Akteure auch aus der Region beteiligt. Es handelt sich zum einen um internationale Akteure der Zivilgesellschaft wie Global Water Partnership (GWP) und World Wide Fund for Nature (WWF) (UNECE 2003: viii), zum anderen um zivilgesellschaftliche Akteure, die aus der Region stammen, wie MAMA-86 (EUWI 2005c; EUWI 2006). Letztere können leichter als GWP und WWF für sich in Anspruch nehmen, die lokale Bevölkerung zu repräsentieren. Aber auch WWF und GWP arbeiten zu Umwelt- und Naturschutzthemen wie Gewässerschutz in der Region, u. a. in Kasachstan, und haben Büros vor Ort (WWF 2006; GWP 2006). In den Partnerschaftsdokumenten werden zudem eine Reihe zwischenstaatlicher Organisationen wie OECD, UNECE, UNDP, UNEP und das WHO Regional Office for Europe als „wichtige Partner“ erwähnt (UNECE 2003: vii). Auch an der MED-EUWI ist die GWP beteiligt. Sie ist als einziger nichtstaatlicher Akteur permanent einbezogen, da sie den gesamten Partnerschaftsprozess – im Auftrag der griechischen Regierung – ausrichtet (Europäische Kommission 2004c: 111 8). An der LA-EUWI sind von Seiten der nichtstaatlichen Akteure vor allem Forschungsinstitute beteiligt (Europäische Kommission 2005a: 25). Am Multi- Stakeholder-Forum in Stockholm 2005 nahm ein zivilgesellschaftlicher Akteur aus Honduras teil: Kenneth Rivera von der NGO Plataforma de Agua (für das Freshwater Action Network-Central America); sein Vortrag war in erster Linie umweltpolitisch ausgerichtet (EUWI 2005c). Um mehr zivilgesellschaftliche Akteure mit regionaler Verankerung einzubinden, plant die Europäische Kommission regionale Multi-Stakeholder-Foren durchzuführen (LA-EUWI 2005: 1). Bislang bestehen jedoch deutliche Asymmetrien zwischen den Partnern aus Nord und Süd. Der Umstand wird damit begründet, dass die Reisekosten von den Akteuren aus den Partnerregionen selbst getragen werden müssen (EUWI 2005c). Dieser Argumentation folgend werden dadurch exklusive Strukturen geschaffen – auch wenn die Teilnahme formal allen Akteuren offen steht. Unter den Partnern (und Stakeholdern) bestehen schließlich deutliche Ungleichheiten hinsichtlich der Mobilisierbarkeit ökonomischer, personeller und institutioneller Ressourcen – und damit verbundene interne Hierarchien. Sie führen zu einem Übergewicht der Akteure aus dem Norden und einer Unterrepräsentanz der Akteure aus dem Süden. Hinzu kommen Machtasymmetrien zwischen Geber- und Empfängerländern (Europäische Kommission 2004: Annex 2; EUWI 2005: 6). Ob ein Projekt zustande kommt oder nicht, hängt davon ab, ob sich eine Finanzierung findet (Europäische Kommission 2004b: 29/2004c: 11). Die Entscheidungsstrukturen sind dementsprechend auf die Geber ausgerichtet. Mexiko hat als einziges außereuropäisches Partnerland eine aktive Führungsrolle übernommen (für die LA-EUWI gemeinsam mit Portugal und Spanien) (LA-EUWI 2005: 1). Ähnliches lässt sich auch für Investoren und Unternehmen, die ausländische Direktinvestitionen tätigen, gegenüber den Partnerregionen folgern. Akteure aus den Partnerregionen riskieren den Verlust privater Investitionen, wenn sie sich nicht konform verhalten, und in den Partnerschaften wird großes Gewicht auf die Steigerung privater Investitionen gelegt (Europäische Kommission 2003: 29; LA-EUWI 2005: 3). 3.1.2. Throughput-Legitimität Die Throughput-Dimension bezieht sich auf die prozedurale Ebene (siehe die Einleitung von Take). Hier steht die Frage im Mittelpunkt, auf welche Art und Weise entschieden wird und inwiefern die Entscheidungsträger für ihr Handeln zur Verantwortung gezogen werden können. Sind die Entscheidungsprozesse transparent? Gibt es Verfahren zur Überwachung und gegebenenfalls Sanktionierung der Entscheidungsträger sowie der Regelungsadressaten (Accountability)? Die Entscheidungsstrukturen der EUWI-Partnerschaften stehen formal allen Akteuren offen. Die Dominanz der staatlichen Akteure aus der EU beeinträchtigt jedoch die Transparenz und Zugänglichkeit der Entscheidungsprozesse. Zwar verfügt die EUWI über ein interaktives Internetangebot, das Communication and Information System (CIS), wo verschiedene Informationen und Dokumente zum 112 Teil für die Öffentlichkeit und zum Teil für den begrenzten Personenkreis der EUWI-Partner zugänglich sind (www.euwi.net). Die Informationen sind jedoch nicht vollständig und werden nur unregelmäßig aktualisiert. EECCA- und MED- EUWI verfügen zusätzlich über eigene Internetseiten mit detaillierten Informationen, wobei das Angebot der EECCA-EUWI neben Englisch auch in Russisch zur Verfügung steht (www.euwi-eecca.org und www.minenv.gr/medeuwi). Die A-EUWI nutzt das CIS, die interaktive Internetseite der EUWI, zur Bereitstellung einer Reihe von Dokumenten (zum Teil auf Englisch, zum Teil auf Französisch). Zur LA-EUWI werden dagegen nur wenige Informationen veröffentlicht (nur zum Teil auf Englisch, hauptsächlich auf Spanisch). Die mangelnde Transparenz der Partnerschaftsaktivitäten wird vor allem von zivilgesellschaftlichen Akteuren, die der EUWI kritisch gegenüberstehen, bemängelt (Interview mit NGO-Vertreterin am 19.01.2005). Sie stellen den Prozess und das Zustandekommen der Partnerschaftsvereinbarungen in Frage, indem sie der Europäischen Kommission beispielsweise vorwerfen, dass die Entscheidungen des Multi- Stakeholder-Forums schon im Voraus feststünden und sie deshalb keine Chance hätten, die Ergebnisse zu beeinflussen (Interview mit NGO-Vertretern und -Vertreterinnen am 08.11.2004 und 03.12.2004). NGOs, die sich an der EUWI beteiligen, wie z. B. das Freshwater Action Network als Mitglied der Steering Group, kritisieren die unzureichende Transparenz der Struktur und Verfahren der Regelungsarrangements. Die NGOs Water Aid und Tearfund, die ebenfalls beide Partner der EUWI sind, haben im Dezember 2005 eine Veröffentlichung zu den Aktivitäten der EUWI herausgegeben, die die Partnerschaftsaktivitäten ausführlich evaluiert und ebenfalls die mangelnde Transparenz kritisiert (Water Aid/Tearfund 2005). Wiederum stellt sich die Frage nach ihrer eigenen Verantwortung hierfür als Partner der EUWI. Zugleich sind diese Berichte der zivilgesellschaftlichen Akteure zentral für die Gewährleistung von Accountability. Obwohl verschiedene Monitoring- und Berichtsverfahren durch staatliche und nichtstaatliche Akteure angedacht sind, z. B. durch die Arbeitsgruppe „Monitoring“ für die gesamte EUWI (EUWI 2006) oder durch die Conference of Water Directors und die Europäische Umweltagentur für die LA-EUWI (Europäische Kommission 2003: 50), haben sich bisher keine Verfahren zur Gewährleistung der Accountability etabliert. Solange keine klaren Monitoring- und Evaluierungsverfahren bestehen, ist auch der Einsatz von Sanktionen schwierig. Allen Partnern steht es aber offen, auf andere durch „Naming“ und „Shaming“ sanktionsähnlichen Druck auszuüben, z. B. indem Water Aid und Tearfund die beteiligten Staaten, vor allem die EU-Geberländer, in ihrer erwähnten Publikation an den Pranger stellen (Water Aid/Tearfund 2005). Beim Treffen der Afrika-Arbeitsgruppe in Stockholm 2005 stellten einige Partner explizit fest, wer bestimmte Zusagen zur Weitergabe von Informationen nicht eingehalten hatte (A-EUWI 2005). Von diesen sanktionsähnlichen Maßnahmen abgesehen, können nur die Geberstaaten einseitig Druck auf die Empfängerländer zur Kooperation ausüben, und zwar über die Vergabe der Mittel der Entwicklungszusammenarbeit (EUWI 2005c, 2006). 113 3.1.3. Output-Legitimität Output-Legitimität ist entweder gegeben durch die materielle Erfüllung gesetzter Ziele bzw. die faktische Lösung eines Problems oder durch die potenzielle Fähigkeit eines institutionellen Arrangements, Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten und eventuell auch der Stakeholder zu erzeugen. Werden die Regeln als legitim wahrgenommen? Unterstützen die Regelungsadressaten das Regelungsarrangement durch entsprechende Äußerungen bzw. Statements und unterwerfen sie sich freiwillig dessen Regelungen? Welche Rolle spielen die Übereinstimmung gesetzter Ziele mit universellen Prinzipien und die zur Verfügung stehenden Problemlösungsressourcen (Fach- und Erfahrungswissen, materielle Ressourcen)? Die Akteure, die sich an den EUWI-Partnerschaften beteiligen, argumentieren in starkem Maße output-orientiert. Ein staatlicher Akteur erklärte mir: „Die EU- Wasserinitiative ist legitim, wenn sie funktioniert“ (Interview am 21.04.2005). Ziel der EUWI ist es schließlich, zur Umsetzung der wasserbezogenen UN- Millenniumsziele und des Johannesburg Plan of Implementation beizutragen. Es handelt sich hierbei um universelle Ziele. Sie treffen auf allgemeine Akzeptanz – und werden allenfalls als nicht ehrgeizig genug bewertet. Allerdings sind Vereinbarungen zur Art und Weise, wie die Ziele umgesetzt werden, hoch politisch. Insbesondere die Einführung von Wasserpreisen und die Mobilisierung privaten Kapitals zum Ausbau der Infrastruktur sind umstritten (Bond 2004; Shiva 2003). So gelingt es der EUWI zwar, Expertise vor allem in Form von Fachwissen zu mobilisieren. An den vier regionalen Partnerschaften sind anerkannte Experten internationaler Organisationen wie der Weltbank und der UN beteiligt. Internationale Akteure wie die Global Water Partnership (GWP) und der World Wide Fund for Nature (WWF) liefern darüber hinaus neben Fach- auch Erfahrungswissen. Dieses Wissen ist allerdings nicht repräsentativ. Die GWP beispielsweise setzt sich für die Einführung von Wasserpreisen ein und wurde von Vertretern und Vertreterinnen privater Wasserunternehmen gegründet. Ihre Dominanz in den EUWI-Partnerschaften verhindert die angemessene Berücksichtigung der schlechten Erfahrungen lokaler NGOs mit Privatisierungen. Die Akzeptanz der durch die EUWI-Partnerschaften vereinbarten Regeln lässt sich bisher nur eingeschränkt untersuchen, da kaum konkrete Ergebnisse vorliegen bzw. diese nur auf dem Papier bestehen (z. B. IWRM-Plan für Kasachstan). Im bereits erwähnten Evaluierungsbericht von Water Aid und Tearfund „An Empty Glass. The EU Water Initiative’s contribution to the water and sanitation Millennium targets“ (Water Aid/Tearfund 2005) heißt es, dass die EUWI nicht dazu beigetragen hätte, auch nur eine einzige weitere Person an die Trinkwasser- bzw. sanitäre Grundversorgung anzuschließen. Im Fall der A-EUWI sollte u. a. ein Sekretariat für die Orange Senqu River Basin Commission (ORASECOM) initiiert werden (Tenière-Buchot 2004: 5). Bevor die Partner allerdings zum Zuge kamen, hatten die Anrainer die Finanzierung bereits selbst ohne die EU, mit einem hohen Eigenanteil Südafrikas aufgebracht (A-EUWI 2005). Die afrikanischen Akteure kamen einer Umsetzung somit zuvor. Eine ähn- 114 liche Haltung gegenüber der EUWI lässt sich auch für staatliche Akteure aus anderen Empfängerregionen beobachten. Anstelle eines tatsächlich aktiven Ausscheidens aus der jeweiligen Partnerschaft, das sie eventuell weniger attraktiv auf potenzielle Geber bzw. Investoren wirken ließe (Leander 2000: 346f), verhalten sie sich passiv. Ein weiteres Beispiel hierfür ist die „passive“ Haltung Russlands, das offiziell gemeinsam mit Dänemark die Führung der EECCA-Partnerschaft im Jahr 2002 übernommen hatte. Russland brachte sich jedoch nicht in die EECCA-EUWI ein und erschien nicht einmal zum jährlichen Multi-Stakeholder-Forum (EUWI 2005a). Im weiteren Verlauf der Partnerschaft allerdings gab zunächst Dänemark, dann auch Russland die Führungsfunktion offiziell an die Europäische Kommission ab (EECCA-EUWI 2004: 1; EUWI 2005b: 10; EUWI 2006). Auffallend ist zudem die geringe Beteiligung und teilweise Ablehnung der EUWI durch zivilgesellschaftliche Akteure, die ein Bindeglied zur lokalen Bevölkerung darstellen könnten (Deckwirth 2004: 25; Lombard 2000: 49; Ndawonde 2005). Hier gilt es, die weitere Konkretisierung und Umsetzung der EUWI-Partnerschaftsergebnisse abzuwarten, insbesondere die Einführung von Wasserpreisen und ihre Akzeptanz oder Ablehnung durch die lokale Bevölkerung. 115 Tabelle 1: Legitimität der EU-Wasserinitiativen 4. Fazit Die Analyse zeigt, dass die EUWI-Partnerschaften vor allem unter der Dominanz der (staatlichen) Akteure aus der EU leiden. Sie sorgt dafür, dass das Regelungsarrangement nicht repräsentativ und damit die Input-Legitimität beeinträchtigt ist. Die einseitige Repräsentativität der EUWI-Partnerschaften trägt aber auch dazu bei, dass nicht alle Akteure gleichermaßen informiert sind. Defizite bezüglich der Transparenz und das Fehlen von Monitoring- und Sanktionsverfahren sorgen zudem für eine nur sehr geringe Throughput-Legitimität. Schließlich finden die EUWI- Partnerschaften kaum Akzeptanz bei den Akteuren in den Zielregionen, deren Interessen nicht oder nur unzureichend repräsentiert sind. Möglicherweise besteht also ein Kausalzusammenhang zwischen der mangelhaften Input- und Throughput- Legitimität einerseits und der ebenfalls bescheidenen faktischen Akzeptanz der Legitimität Afrika-EUWI EECCA-EUWI MED-EUWI LA-EUWI EU überrepräsentiert; Beteiligung steht allen Stakeholdern offen (aber: exkludierende Wirkung aufgrund Ressourcenmangels); keine konsensorientierten Verhandlungen aufgrund der Dominanz der Europäischen Kommission In pu t Fast keine Beteiligung, sondern v.a. Ablehnung durch afrikanische Zivilgesellschaft Beteiligung internationaler und regionaler NGOs GWP richtet Partnerschaft aus Beteiligung regionaler Forschungsinstitute und NGOs Ungenügende Transparenz der Entscheidungsprozesse durch Dominanz der staatlichen Akteure aus der EU; Internetdokumentationen unvollständig; Monitoring bisher nur angedacht Th ro ug hp ut Keine eigene Website, Dokumente teilweise auf Englisch, teilweise auf Französisch Eigene Website (auf Englisch und Russisch), Übersetzung der Dokumente Eigene Website auf Englisch Keine eigene Website, Dokumente oft auf Spanisch, teilweise auf Englisch Ablehnung der EUWI durch zivilgesellschaftliche Akteure O ut pu t Afrikanische Akteure kommen einer Umsetzung durch die EUWI z.T. zuvor Passivität bzw. Abgabe der Führung durch Dänemark und Russland Passivität seitens der Partnerländer Passivität seitens der Partnerländer 116 EUWI-Partnerschaften (Output-Legitimität) seitens der Regelungsadressaten und der (externen) Stakeholder. Besonders deutlich wird das an der A-EUWI (siehe Tabelle). Insbesondere die afrikanische Zivilgesellschaft ist fast nicht an der regionalen Partnerschaft beteiligt, sondern lehnt die Partnerschaft zu weiten Teilen sogar ab. Im Unterschied zur EECCA- und MED-EUWI, an der internationale und regionale Akteure der Zivilgesellschaft beteiligt sind, gibt es fast keine Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure an der A-EUWI. Auch die Transparenz der A-EUWI ist eher mangelhaft. Die Dokumente liegen teilweise auf Englisch, teilweise auf Französisch vor, was bedeutet, dass sie den Beteiligten, die nicht beide Sprachen beherrschen, nicht vollständig zugänglich sind. Das gleiche Problem ergibt sich für die LA-EUWI mit Englisch und Spanisch. Im Unterschied dazu sind die Dokumente der EECCA- EUWI jeweils auf Englisch bzw. Russisch übersetzt, was die Transparenz erhöht. Auch die MED-EUWI hat eine eigene Website auf Englisch. Dass die mangelnde Akzeptanz im Fall der A-EUWI am deutlichsten vortritt, liegt daran, dass sie für die ORASECOM bereits konkrete Ergebnisse verabschiedet hat, deren Umsetzung durch die EUWI die afrikanischen Akteure zuvorkamen. Die Vereinbarungen der EECCA-EUWI existieren bisher nur auf dem Papier, und MED- und LA-EUWI haben noch keine konkreten Ergebnisse verabschiedet. Das zentrale Legitimitätsproblem besteht im Nord-Süd-Ungleichgewicht der untersuchten Typ 2-Partnerschaften. Die Legitimität der EUWI-Partnerschaften würde sich entsprechend erhöhen, wenn Akteure aus dem Süden stärker repräsentiert wären (Input-Legitimität). Dadurch hätten sie einen besseren Zugang zu Informationen (Throughput-Legitimität) und auch die Akzeptanz der EUWI und ihrer Ergebnisse sollte sich erhöhen (Output-Legitimität). In der allgemeinen Diskussion sind Typ 2-Partnerschaften allerdings nicht aufgrund des Nord-Süd-Ungleichgewichts umstritten, sondern, wie eingangs erwähnt, vor allem aufgrund der Einbindung privater, gewinnorientierter Konzerne (Bigg 2003; SDIN 2002; Zammit 2004). Privatwirtschaftliche Unternehmen sind in erster Linie gegenüber ihren Shareholdern verantwortlich und repräsentieren keine gesamtgesellschaftlichen Interessen. In konsensorientierten Verhandlungen müssten dementsprechend immer Abstriche beim Gemeinwohl zugunsten privatwirtschaftlicher Interessen der beteiligten Unternehmen gemacht werden. Die Analyse zeigt jedoch, dass die Europäische Kommission als supranationaler Akteur, der den Partnerschaftsprozess dominiert, Wege gefunden hat, konsensorientierte Verhandlungen zu umgehen. Die Unternehmensvertreter und -vertreterinnen beklagen sich zudem, dass sie nicht als gleichwertige Partner anerkannt sind. Für die Legitimität ist dieser Umstand auch positiv zu werten: Die staatlichen Akteure bleiben „erste Adresse“ und „letzte Instanz“, die Gemeinwohlorientierung der EUWI-Partnerschaften wird deshalb nicht zwangsläufig durch die Beteiligung der privaten Unternehmen gefährdet. Die Analyse zeigt allerdings auch, dass der Konflikt um die Wasserprivatisierung als solcher klare Grenzen für Typ 2-Partnerschaften im Wassersektor setzt: Zivilgesellschaftliche Akteure, die die Privatisierung der Wasserversorgung größtenteils 117 ablehnen, weigern sich, mit den privaten Wasserversorgern zu kooperieren und nehmen deshalb nicht an der EUWI teil. Unterschiede bestehen allerdings zwischen den Partnerschaften. Als positiver Fall für die Input-Legitimität ist hier insofern die EECCA zu nennen, als dass in der Partnerschaft zivilgesellschaftliche Akteure, die aus der Region stammen, unabhängig von europäischen Dachorganisationen teilnehmen. Sie können leichter als europäische oder internationale NGOs für sich in Anspruch nehmen, die lokale Bevölkerung zu repräsentieren. In allen vier Partnerschaften ist jedoch mit der Landwirtschaft der größte Verursachersektor nicht vertreten – neben zahlreichen weiteren für Verbrauch und Verschmutzung relevanten Bereichen (industrielle Prozesse, Verkehr, Wasserkraft u. a.) (Defizit bei Input- Legitimität). Die mangelnde Transparenz der Partnerschaftsaktivitäten für Partner und Dritte und die fehlenden Mechanismen zur Sicherstellung der Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger sorgen darüber hinaus auch für Defizite bezüglich der Throughput-Legitimität. Die Passivität der Regelungsadressaten und die Kritik der nichtstaatlichen Stakeholder weisen schließlich auch auf eine mangelnde Output- Legitimität hin. Die Zusammensetzung der EUWI-Partnerschaften ist nicht repräsentativ, und damit sind sie zum einen nicht input-legitimiert. Zum anderen sind Informationsungleichgewichte und Transparenzdefizite zu konstatieren, so dass sie auch nur bedingt throughput-legitimiert sind. Zudem erzeugen sie weder auf Seiten der Regelungsadressaten noch auf Seiten der externen Stakeholder Akzeptanz, lassen also auch Output-Legitimation vermissen. Es fehlt ihnen somit sowohl an normativer als auch an faktischer Legitimität, was dem vermuteten Kausalzusammenhang zwischen Input-, Throughput- und Output-Legitimität zumindest nicht widerspricht. Für die EUWI bedeutet das, dass ein erster Schritt, ihre Legitimität zu erhöhen, darin bestehen könnte, Akteure aus den Zielregionen stärker einzubeziehen, die Transparenz zu erhöhen und Verfahren zu etablieren, welche es ermöglichen, verantwortliche Akteure zur Rechenschaft zu ziehen. 118 Literatur A-EUWI 2005: Teilnehmende Beobachtung Arbeitsgruppe der EU-Wasserinitiative für Afrika (vormittags zu „Water Supply and Sanitation“ und IWRM gemeinsam; nachmittags nur IWRM, 26.08.2005) Stockholm. Allan, Tony 2003: Virtual Water—The Water, Food and Trade Nexus: Useful Concept or Misleading Metaphor? Water International 28: 1, 106-113. Bigg, Tom 2003: The World Summit on Sustainable Development: Was it Worthwhile?, International Institute for Environment and Development (IIED), in: www.iied.org/docs/ wssd/wssdreview.pdf; 11.07.2005. Bond, Patrick 2004: Talk Left Walk Right. South Africa’s Frustrated Global Reforms, KwaZulu- Natal. 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Der Aufsatz ist wie folgt gegliedert: Nach einer problemorientierten Analyse des Regelungsbedarfs im Bereich der Domainnamen werden eine internationale (International Telecommunication Union, ITU), eine transnationale (World Summit on the Information Society, WSIS) und eine private (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) Organisation vorgestellt, die sich jeweils um die Verregelung des Problemfelds bemühen. Es folgt die Operationalisierung einzelner Indikatoren legitimen Regierens, welche dann an die drei Regelungsarrangements angelegt werden. Dies geschieht in Anlehnung an das in der Einleitung skizzierte Analyseraster, lässt jedoch aus fallspezifischen Gründen einige Indikatoren außer Acht.1 Die daraus resultierenden Befunde hinsichtlich der Anerkennungswürdigkeit der einzelnen Regelungsarrangements werden ergänzt durch empirische Befunde hinsichtlich ihrer faktischen Akzeptanz, die aus zahlreichen Interviews mit Mitgliedern der genannten Organisationen, deren Regelungsadressaten sowie einschlägigen Experten im Frühjahr 2008 gewonnen wurden. Im abschließenden synthetisierenden Teil werden aus der Korrelation bestimmter Formen von Global Governance und deren Legitimität bzw. Akzeptanz Rückschlüsse 1 So ist bei allen drei Regelungsarrangements eine starke Konsensorientierung vorhanden, da nur einheitliche Standards die Interoperabilität des Internets garantieren. Da es zur Regulierung der Infrastruktur des Internets keiner wesentlichen materiellen Ressourcen bedarf und alle drei Regelungsarrangements auf wissenschaftlich-technische Expertise zurückgreifen können, findet auch der Indikator Problemlösungsressourcen keine Berücksichtigung. Die Gewährleistung der Interoperabilität und Stabilität des Netzes ist die Basis der Kooperation bei der Regulierung der Internetinfrastruktur. Darüber hinaus gehende universelle Prinzipien spielen in diesem Problemfeld eher keine Rolle (vgl. Mueller et al. 2007), weshalb dieser Indikator hier ebenfalls unberücksichtigt bleibt. 122 auf die in legitimationstheoretischer Perspektive angemessene Ausgestaltung globaler Regelungsarrangements gezogen. 2. Internetregulierung2 Das Internet wurde von Beginn an zwar als dezentrales, autarkes und ausfallsicheres Netzwerk konzipiert, welches dem US-Militär die Aufrechterhaltung der Kommunikation auch nach einem Atomkrieg ermöglichen sollte. Doch sein dezentraler und autonomer, nahezu anarchischer Charakter hat allenfalls dazu geführt, dass kein Akteur allein das gesamte Netz kontrollieren kann (Karns/Mingst 2004: 507; Perri 6 2002: 145). Stattdessen werden unterschiedliche Bereiche von sehr unterschiedlichen, teils staatlichen und zwischenstaatlichen, teils nichtstaatlichen Akteuren zumindest ansatzweise reguliert (Drezner 2004). Je nach Regulierungsgegenstand variieren Rolle und Einfluss der an der Regulierung beteiligten Akteure (Drezner 2004; Mueller 2002; Franda 2001). Staatliche bzw. internationale Akteure agieren zum Teil in Konkurrenz zu nichtstaatlichen Akteuren, teilweise überlassen sie den privaten Akteuren das Feld, oder aber bemühen sich um die Rückeroberung von Steuerungskompetenz gegenüber privaten Akteuren. Zurzeit finden sich also eine Reihe ganz unterschiedlicher Regulierungsarrangements, in denen die Kompetenzen, Verantwortlichkeiten und Aufgaben zwischen internationalen, staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren variieren und immer wieder neu ausgehandelt werden (König et al. 2004: 19). Da die Regulierungsbemühungen dem technologischen Fortschritt wahrscheinlich in keinem Medium so hinterhinken wie im Bereich der Kommunikations- und Informationstechnologien, droht das Internet einerseits, etablierte Formen der politischen Steuerung zu untergraben, dafür aber gleichzeitig neuen Steuerungsinstitutionen und -instrumenten mehr Geltung zu verschaffen. 3. Die Vergabe von Domainnamen Das Internet ist ein global verbundenes Computernetzwerk, bestehend aus Millionen autonomer Teilnetze, in denen Datenpakete von vermittelnden Netzwerkknoten, so genannten Routern (Computer, die Datenpakete empfangen und versenden), an 2 Internetregulierung bzw. Internet Governance sind umstrittene Begriffe. Im Rahmen des World Summit on the Information Society (WSIS) wurde der Begriff hauptsächlich zur Beschreibung der globalen politischen Regulierung der Infrastruktur des Netzes, also der Standards für Technik und Internetprotokolle, die koordinierte Vergabe von Domainnamen und Internetadressen und die Bereitstellung und Verwaltung von Rootservern verwendet, wodurch der reibungslose Austausch von Daten über das Internet erst ermöglicht wird. Dieser engen Definition von Internet Governance (der im Rahmen dieses Aufsatzes gefolgt wird) steht eine weitere gegenüber, die Regeln und Verfahren umfasst, die sich - unter anderem – Themen wie geistigem Eigentum, privaten Schutzrechten, Cyber-Kriminalität, Spam, Konsumentenschutz oder Zugangskosten widmen (Drake 2004: 6f; Dany 2006: 19). 123 Datenbankbetreiber, so genannte Hosts (Computer, die Programme und Daten speichern), verschickt werden. Das Internet ist also ein globales Informationssystem, das über einen Adress- bzw. Namensraum, basierend auf dem Internet Protocol (IP), funktioniert und die Kommunikation zwischen den Internetnutzern unter Verwendung des Transmission Control Protocol (TCP/IP) oder anderer kompatibler Protokolle ermöglicht (Grewlich 1999: 38f). Da die Verfügbarkeit und Zuteilung von Nummern und Namen eine notwendige Voraussetzung für die Kommunikation im Netz ist, besteht im Bereich der Adressierung und Identifikation der Internetnutzer bzw. der an das Internet angeschlossenen Computer Regelungsbedarf. Die Identifizierung erfolgt auf zweierlei Weise: durch Nummern (IP-Adressen) und Namen (Domainnamen). Die Nummern sind notwendig, um eine zielgerichtete Vermittlung von Datenpaketen von A nach B zustande zu bringen („Routing“). Sie setzen sich aus einer Kombination aus vier Zahlen zwischen 0 und 255 zusammen, die jeweils durch Punkte voneinander getrennt werden. Um den Anwendungsnutzen im Internet zu erhöhen, wurden diese Nummern ab 1982 hinter alphanumerischen Computernamen, den so genannten Domainnamen „versteckt“. Domainnamen bezeichnen ein zusammengehöriges Teilnetz bzw. Sub-Netz des Internets beispielsweise in einem Staat oder einer Organisation. Sie repräsentieren die Position, den Ort, den Pfad und die Identität eines Nutzers und besitzen damit eine Eigentumsqualität. Domainnamen (z. B. uni-greifswald.de) bestehen aus zwei durch einen Punkt voneinander getrennte, hierarchisch angeordnete Elemente, den rechts stehenden Top-Level- Domainnamen, der entweder für eine Länderkennung (Country Code Top-Level- Domain, ccTLD, z. B. .de) oder einen Organisationstyp (Generic Top-Level- Domain, gTLD, z. B. .org)3 steht sowie, links daneben, den Second-Level- Domainnamen. Der Second-Level-Domainname verweist auf den Inhaber der entsprechenden IP-Adresse (z. B. uni-greifswald) und kann von diesem frei gewählt werden, sofern der Name nicht bereits anderwärtig vergeben ist.4 Die Einmaligkeit des Second-Level-Domainnamen ist unabdingbar, damit Computer im Internet eindeutig identifizierbar und damit interaktionsfähig sind. Die Verwaltung dieser jeweils spezifischen Adressen ist zu einem globalen öffentlichen Gut geworden (Knill/Lehmkuhl 2002: 53). Für die Vergabe und Verwaltung der gTLDs trägt seit 1998 die private Organisation ICANN die Verantwortung. Die Durchführung überlässt sie privaten Unternehmen, die von ICANN als Registerbetreiber (Registrars) akkreditiert werden.5 ICANN koordiniert und überwacht auch die Einheitlichkeit der technischen Anwendungen bei Internetoperationen, die mit der Vergabe von gTLDs einhergehen. Auf diese Weise stellt sie sicher, dass die Internetnutzer alle gültigen IP-Adressen finden können und gewährleistet so 3 Eine Liste der derzeit vergebenen gTLDs findet sich unter: www.iana.org/gtld/gtld.htm. 4 Um herauszufinden, ob ein Domainname bereits vergeben ist und an wen, kann man über eine so genannte WHOIS-Abfrage eine Recherche in den Datenbanken für Domainnamen starten. 5 “Registrars sind ganz überwiegend kommerzielle Unternehmen, die die Registrierung von Domainnamen mit weiteren Dienstleistungen wie Web-Hosting u.ä. verbinden. Daher werden die Registrars auch Domain-Unternehmen genannt“ (Leib 2002: 66). 124 die universelle Funktionsfähigkeit des Internets. Für die Vergabe und Administration der ccTLDs sind jeweils Länderregistrierungsstellen (Network Information Centers, NICs) zuständig, die eine Datenbank mit allen Domainnamen für die jeweilige Länderkennung betreiben und ganz unterschiedlich institutionalisiert sind (als Genossenschaft, Privatstiftung, öffentliche Stiftung etc.). Die Länderregistrierungsstellen knüpfen auch unterschiedliche Bedingungen an die Registrierung von Domainnamen. Die Verwaltung des Domainnamensystems, das zunächst nach dem Prinzip „first come, first serve” betrieben wurde, geriet durch die Internationalisierung und Kommerzialisierung des Internets schnell unter Druck und wurde zum Politikum. Dies galt insbesondere für die Registrierung von Namen in den gTLDs, vor allem in der Domäne .com. Durch die exponentielle Zunahme der Internetnutzung bzw. der Nutzung des WWW entwickelte sich eine immer stärker werdende Konkurrenz um leicht einprägsame Domainnamen. Zwar sind in technischer Hinsicht alle Domainnamen „gleich-gültig“ – aber in ökonomischer Perspektive nicht „gleich-wertig“, da die Zahl semantisch sinnvoller Namen begrenzt ist und diese nur jeweils einmal zu vergeben sind (Leib 2002: 53 und 245). Die Aneignung von Domainnamen zum Zwecke der Spekulation und die nicht zuletzt daraus resultierenden Streitigkeiten um Rechte an und den Missbrauch von Domainnamen hatten sich zu einem substanziellen Kollektivgutproblem entwickelt, das den Wert des Internets und seine Attraktivität minderte. Zur Bearbeitung dieser Probleme bedurfte es einer mit regulativen und koordinativen Kompetenzen ausgestatteten Institution, welche die Zuweisung von IP-Adressen an regionale Registrierdatenbanken (Registry), die Verwaltung des Domainnamensystems und die Schaffung neuer Top-Level- Domainnamen (TLDs) sowie die Koordination der Allokation von zahlreichen Internetprotokoll Parametern leistete. 4. Fallauswahl 4.1. ICANN Das zentralisierte Domain Name System (DNS), welches die Durchleitung des größten Teils des globalen Internetverkehrs kontrolliert, wird seit 1998 von ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) verwaltet. ICANN ist ein nicht gewinnorientiertes, gemeinnütziges Unternehmen und unterliegt kalifornischem Recht. Die Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren der Organisation sind in den Articles of Incorporation (Gründungsurkunde)6 und den Bylaws (Satzung)7 niedergelegt. Zu den Aufgaben von ICANN zählen (1) die Verwaltung, Koordinierung und Zuteilung von IP-Adressen und gTLD-Namen; (2) die Verwaltung und 6 Siehe: www.icann.org/general/articles.htm. 7 Siehe: www.icann.org/general/bylaws.htm. 125 Koordinierung des Root Server Systems; (3) die Koordinierung der Verfahren zur technischen Koordinierung des Internets; (4) die Koordinierung der Beziehungen mit anderen Einheiten, wie z. B. den regionalen Adressenregistratoren und den ccTLD-Registratoren; (5) die Förderung des Wettbewerbs innerhalb der verschiedenen gTLD-Bereiche (.com, .org, .net, etc); und (6) die Bearbeitung von Sachverhalten, die sich auf diese Funktionen beziehen, z. B. durch ein Streitschlichtungssystem für Domainnamen. ICANN ist also vornehmlich für die technische Koordinierung der oben beschriebenen Internetfunktionen und damit zusammenhängende technische Fragen verantwortlich und nicht für generelle öffentliche Belange in Bezug auf das Internet (Hassan 2005: 120). Allerdings gehen die von ICANN auszuübenden Funktionen deutlich über die technische Koordination hinaus und umfassen regulative und Markt generierende Aufgaben. Der Verwaltungsrat (Board of Directors) ist das höchste Entscheidungsorgan der ICANN. Er bildet zusammen mit seinen Ausschüssen und den hauptamtlichen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen die zentrale Handlungseinheit der Organisation. Laut Satzung besitzt der Verwaltungsrat die Vollmacht zur Leitung, Kontrolle und Vertretung der Organisation und bildet damit den eigentlichen Entscheidungsträger der ICANN. Die untergeordneten Fachgremien sind mit Prozessen der Politikformulierung betraut und nehmen lediglich eine beratende Funktion gegenüber dem Direktorium wahr. Dazu gehören die so genannten Supporting Organisations, welche primär technische und unternehmerische Interessen repräsentieren, das im Jahre 2003 gegründete At-Large Advisory Comittee (ALAC), das Politikberatung zu allen Themen leistet, welche die Interessen individueller Nutzer berühren (Artikel XI, Abschnitt 2.4 a) und der 1999 gegründete Beirat der Regierungen (Governmental Advisory Committee, GAC), dem die Aufgabe zukommt, ICANN in öffentlichen Belangen zu beraten und die Aktivitäten von ICANN auf ihre Kompatibilität mit den Interessen der Regierungen, ihrer Bürgerinnen und Bürger, nationalen Gesetzen und internationalen Übereinkommen zu überprüfen. 4.2. World Summit on the Information Society (WSIS) Der WSIS war eine Veranstaltung der Vereinten Nationen und umfasste zwei Gipfeltreffen (2003 in Genf und 2005 in Tunis) und diverse Vorbereitungstreffen. Die Entscheidung zur Initiierung des transnational organisierten WSIS-Prozesses wurde 1998 auf der ITU Ministerkonferenz – zeitgleich mit der Gründung von ICANN – gefällt, im Jahre 2000 auf einer Plenarsitzung der ITU bestätigt und im Jahre 2001 formell in Kraft gesetzt (die 56. UN-Generalversammlung bestätigte diesen Beschluss im gleichen Jahr in ihrer Resolution 56/183 offiziell). Auf der Plenarkonferenz der ITU in Marrakesch im Jahre 2002 wurden drei Zielsetzungen für den WSIS festgelegt: 1. Zugang zu den Informations- und Kommunikationstechnologien für alle; 2. Informations- und Kommunikationstechnologien als Instrumente ökonomischer und sozialer Entwicklung und zur Verwirklichung der Millenniumsziele; 3. Vertrauen in und Sicherheit des Gebrauchs der Informations- und Kommunikations- 126 technologien (www.itu.int/wsis/newsroom/fact/content_themes_outcome.html). Dabei schreibt die WSIS-Grundsatzerklärung der Standardisierung eine wichtige Funktion zu: „Die Ausarbeitung und Anwendung offener, interoperabler, nicht diskriminierender und bedarfsgesteuerter Standards unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der Nutzer und Konsumenten ist eine Grundvoraussetzung für die Weiterentwicklung und -verbreitung der Informations- und Kommunikationstechnologien und den erschwinglicheren Zugang zu ihnen, insbesondere in den Entwicklungsländern“ (Art. B 44 der Grundsatzerklärung). Dementsprechend enthält bereits die Grundsatzerklärung des WSIS vom 12.12.2003 Anforderungen an eine angemessene Verwaltung des Internets: „Das internationale Internet-Management soll auf multilaterale, transparente und demokratische Weise erfolgen, unter voller Mitwirkung der Regierungen, des Privatsektors, der Zivilgesellschaft und der internationalen Organisationen. Es soll für eine ausgewogene Ressourcenverteilung sorgen, den Zugang aller erleichtern und unter Wahrung des Grundsatzes der Mehrsprachigkeit gewährleisten, dass das Internet stabil und sicher funktioniert“ (Art. B 48 der Grundsatzerklärung). Mit der Organisation des Gipfels wurde das High Level Summit Organizing Committee (HLSOC) betraut, das am 11. März 2001 gegründet wurde. Das WSIS- Sekretariat half ebenfalls bei der Vorbereitung der beiden Gipfeltreffen. Es wurde ergänzt durch zwei Sekretariate in den Gastgeberländern, eines in Genf für die erste Phase bis 2003 und eines in Tunis für die zweite Phase bis 2005. Weitere Strukturelemente des WSIS sind das auf der ersten Vorbereitungskonferenz (PrepCom 1) gegründete Intergovernmental Bureau und das auf der zweiten Vorbereitungskonferenz (PrepCom 2) geschaffene Civil Society Bureau, welche für die organisatorischen Anliegen ihrer Mitglieder zuständig sind. Das Civil Society Bureau wurde gegründet, um Mechanismen für einen Dialog zwischen Regierungen und Akteuren der Zivilgesellschaft zu schaffen und eine effektive Beteiligung der Zivilgesellschaft im Zentrum der Entscheidungsstrukturen des WSIS zu gewährleisten. Als autonome Akteure spielen noch das Koordinationskomitee des Wirtschaftssektors (Coordinating Committee of Business Interlocutors, CCBI) und das Plenarorgan der Zivilgesellschaft (Civil Society Plenary) eine Rolle. Ihre jeweilige Aufgabe besteht darin, die Präferenzen ihrer Mitglieder zu einer möglichst kohärenten Position zu bündeln und Raum für den Austausch von Informationen und für Diskussionen zur Verfügung zu stellen (Raboy/Landry 2005: 16). Der WSIS fand erstmals im Dezember 2003 in Genf mit ca. 11.000 Teilnehmern und Teilnehmerinnen aus mehr als 175 Ländern statt, darunter mehr als 40 Staatsoberhäupter bzw. Vizepräsidenten (www.itu.int/wsis/basic/actors.html).8 Auf dieser ersten internationalen Konferenz zum Thema Informationsgesellschaft wurde eine Deklaration verabschiedet (WSIS Declaration of Principles 2003), die vom Schweizer Präsidenten Couchepin als eine Art Verfassung der globalen Informationsgesellschaft gefeiert wurde (Kleinwächter 2004: 74). Darüber hinaus wurde ein 8 Der zweiten Phase in Tunis im November 2005 wohnten Delegierte aus 174 Ländern bei, darunter wiederum mehr als 40 Staatsoberhäupter (www.itu/int/wsis/basic/actors.html). 127 Aktionsplan verabschiedet (WSIS Plan of Action 2003), der den einzelnen Stakeholder-Gruppierungen spezifische Rollen und Funktionen zuweist und der konkrete Maßnahmen zur Umsetzung der Deklaration bis zum Jahr 2015 enthält. Zwar haben sich die partizipierenden Akteure auf die Umsetzung der Beschlüsse des WSIS verpflichtet, diese besitzen jedoch keinen völkerrechtlich verbindlichen Charakter. Die zweite Phase des WSIS-Prozesses fokussierte sich thematisch auf die Themen Finanzierung von Infrastruktur (durch den Digital Solidarity Fund) und Internet Governance. In dieser Phase wurden das Tunis Commitment und die Tunis Agenda for the Information Society produziert. Das Tunis Commitment betont noch einmal den Multi-Stakeholder Charakter des Prozesses. Darüber hinaus wurden in Tunis (November 2005) drei Folgeprozesse ins Leben gerufen: 1. wurde ein formalisiertes Berichtswesen eingeführt; 2. wurde der UN-Generalsekretär beauftragt, ein Internet Governance Forum (IGF) einzurichten, das sich verschiedenen Fragen bezüglich des Internets widmen soll (Tunis Agenda, Paragraph 72); und 3. wurde eine Reihe von Initiativen initiiert, die jeweils von verschiedenen internationalen Einrichtungen geleitet werden und die Basis für die Implementation der anderen Ergebnisse des WSIS-Prozesses bilden sollen (Art. 99-122). 4.3. ITU Die auf den 1865 in Paris gegründeten Internationalen Telegraphenverein zurückgehende Internationale Telekommunikationsunion (ITU)9 ist für die Ausarbeitung von Telekommunikationsstandards (ITU-T), die Regulierung und Optimierung drahtloser Kommunikation, etwa durch die Vergabe von Radiofrequenzen und Plätzen im geostationären Orbit (ITU-R) sowie für die Entwicklung der Informations- und Telekommunikationsstrukturen in Entwicklungsländern (ITU-D) zuständig. Wie praktisch jede (internationale) Organisation strebt auch die ITU nach einer Ausweitung ihrer Kompetenzen. Bisher ist es ihr allerdings nicht gelungen, die Zuständigkeit für Regulierungen im Bereich der Internetinfrastruktur zu erhalten10 – trotz der Bemühungen etlicher ihrer Mitgliedstaaten in diese Richtung.11 Die Arbeit der ITU basiert auf der 1982 von 190 Staaten in Nairobi verabschiedeten „Constitution and Convention of the International Telecommunication Union“ (Internationaler Fernmeldevertrag). Dieser völkerrechtliche Vertrag legt die Ziele der ITU, ihre Organisationsstruktur sowie ihre Arbeitsweise fest und wird durch die Administrative Regulations ergänzt, die insbesondere Verfahrensfragen regeln. In den übergeordneten Gremien der ITU, der Plenipotentiary Conference und den Weltkonferenzen werden 9 Im Jahr 1947 wurde die ITU zu einer UN-Sonderorganisation und verlagerte ihren Sitz von Bern nach Genf. 10 Siehe dazu die Resolution 192 „Managment of Internet domain names and addresses“, Marrakesh (2002). 11 Die USA jedoch sprechen sich dezidiert gegen ein Engagement der ITU in diesem Bereich aus. 128 allgemeine Prinzipien und generelle Konventionen erarbeitet. Auf der alle vier Jahre stattfindenden Plenipotentiary Conference stimmen die Mitglieder beispielsweise über die Zusammensetzung und die Organisationsstruktur der ITU ab, entscheiden über deren Finanzierung und beschließen ggf. Änderungen der Vertragstexte (Deinert et al. 2007: 10). In den nachgeordneten Studien- und Arbeitsgruppen werden im Rahmen regelmäßiger Sitzungen technische Fragestellungen bearbeitet und die daraus resultierenden Ergebnisse als Empfehlungen veröffentlicht. Ihren bindenden Charakter erhalten sie erst durch die Übernahme der Empfehlungen durch internationale Organisationen oder durch nationale Regierungsbehörden. Zur Organisationsstruktur der ITU zählen neben der Plenipotentiary Conference und den Weltkonferenzen noch der Rat, das Generalsekretariat sowie die Sektoren mit ihren Bureaus, Versammlungen und Study Groups. Der Rat setzt sich aus maximal 25 Prozent der Gesamtzahl der Mitgliedstaaten zusammen, die von der Plenapotentiary Conference gewählt werden. Ihm kommt die Aufgabe zu, die Politik der ITU den sich ständig entwickelnden Informations- und Kommunikationstechnologien anzupassen, wozu die lediglich alle vier Jahre tagende Plenipotentiary Conference nicht in gleichem Maße in der Lage ist. Im Einzelnen ist der Rat damit befasst, für die Implementation der auf den Konferenzen und Treffen erarbeiteten Pläne zu sorgen, einen Bericht über die politische und strategische Planung der ITU zu erstellen und das Budget zu kontrollieren (http://www.itu.int/council/index.html). Der Generalsekretär repräsentiert die ITU nach außen, leitet die Plenipotentiary Conference, kontrolliert die Aktivitäten der ITU und arbeitet deren Strategiepläne aus (Deinert et al. 2007: 11). Die oben genannten Sektoren der ITU (ITU-T, ITU-R, ITU-D) sind in Bureaus einerseits und Study Groups andererseits organisiert. Während die Bureaus den exekutierenden Arm der einzelnen Sektoren darstellen, findet die eigentliche Ausarbeitung der späteren Standards in den Study Groups (SG) statt, die sich aus Experten der Mitgliedstaaten, der Industrie sowie anderer (Standardisierungs-)Organisationen zusammensetzen. Die zurzeit existierenden 22 Study Groups sind zum Teil in Working Groups, Task Groups sowie Joint Study Groups und Joint Working Groups unterteilt (Deinert et al. 2007: 11). Die ITU hat den WSIS initiiert, um ihren Kompetenzverlust gegenüber den privaten Telekommunikationsunternehmen und im Bereich Internet gegenüber ICANN zu kompensieren (Resolution 73 und 113). Durch den WSIS-Prozess versuchte die ITU, gestützt auf etliche Mitgliedstaaten sowie die eigenen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, im Bereich Internetregulierung die Bedeutung zu erlangen, die ihr seit 1865 im Bereich der Telekommunikation zukommt (Constanza-Chock 2003; Steve Cisler 2003, in Rossiter 2006: 103). 129 5. Die Legitimität der Regelungsarrangements12 5.1. Die Repräsentativität von Regelungsarrangements Um Input-Legitimität für sich beanspruchen zu können, so die hier vorangestellte These, sind sektorspezifische Regelungsarrangements darauf angewiesen, alle relevanten Stakeholder in den Verregelungsprozess mit einzubeziehen (Kongruenzprinzip). Um zu messen, inwiefern die Kongruenzbedingung erfüllt ist, muss der Grad der Offenheit der Regelungssysteme für die Teilnahme der Regelungsadressaten sowie der Regelungsbetroffenen an der Standardsetzung dargelegt werden. In der Organisationsstruktur von ICANN sind unterhalb des Direktoriums die drei großen Interessengruppen in je unterschiedlichen Gremien vertreten: die wirtschaftlich-technischen Interessengruppen sind in den Supporting Organizations angesiedelt, die Staaten finden sich durch das Governmental Advisory Committee (GAC) repräsentiert und die breite Masse der Internetnutzer durch die Regional At Large Organisations (RALOs) sowie das At-Large Advisory Committee (ALAC). Darüber hinaus verfügt ICANN über einen „Manager of Public Participation” (Geschäftsordnung Art. III, Abs. 3), der dafür verantwortlich ist, die verschiedenen Aspekte öffentlicher Beteilung zu koordinieren, wozu die Kommunikation mit der Gemeinschaft der Internetnutzer gehört. Die auf eine breite Repräsentation zielende Struktur von ICANN spiegelt sich in der Zusammensetzung des Verwaltungsrats wider. Er besteht aus 15 stimmberechtigten Mitgliedern (Direktoren) und sechs nicht stimmberechtigten kooptierten Mitgliedern („Liaisons“; Art. VI, Abs. 1). Acht stimmberechtigte Mitglieder werden von dem unter Artikel VII der Geschäftsordnung etablierten Nominierungskomitee ausgewählt. Zusätzlich werden je zwei stimmberechtigte Mitglieder von der Address Supporting Organization (ASO), der Country-Code Names Supporting Organization (ccNSO) und der Generic Names Supporting Organization (gNSO)13 ausgewählt. Hinzu kommt der von den anderen Direktoren gewählte Präsident als stimmberechtigtes Mitglied (Art. VI, Abs. 2). Die vom Nominierungskomitee ausgewählten acht Mitglieder des Verwaltungsrates sowie die von den Supporting Organizations ausgewählten sechs Mitglieder sollten gemäß 12 Die folgende Analyse und Interpretation der Daten muss notwendigerweise begrenzt bleiben, da eine umfassendere konzeptionelle, methodische und inhaltliche Diskussion den Rahmen dieses Beitrags sprengen würde. Für eine ausführliche Analyse siehe Take 2009 (in Vorbereitung). 13 Die gNSO besteht aus sechs Mitgliedern, von denen fünf Repräsentanten kommerzieller Interessen sind (gTLD Registranten, Registratoren, Internetdienstleister, kommerzielle Nutzer, Besitzer geistiger Eigentumsrechte) und einer die Interessen der Zivilgesellschaft repräsentiert (Non-Commercial Users Constituency, NCUC). Auch die gNSO muss, wie alle unterstützenden Organisationen und Komitees, geografisch repräsentativ besetzt sein. Da die gNSO dem ICANN-Board Politikempfehlungen für Bereiche gibt, die die Gesamtheit der Internetnutzer betreffen (z.B. die Schaffung neuer Domainnamen, der Schutz von Eigentumsrechten, Sicherheitsstandards etc.; Art. X, Abs. 1, 2 und 5), ist die Unterrepräsentation der Zivilgesellschaft sowie auch von Repräsentanten der südlichen Hemisphäre kritikwürdig. 130 Artikel VI, Abschnitt 3 eine hohe geografische und kulturelle Diversität sowie eine Vielfalt an Fähigkeiten, Erfahrungen und Sichtweisen abbilden (Art. VI, Abs. 2 der ICANN-Geschäftsordnung). Die sechs nicht stimmberechtigten Mitglieder rekrutieren sich nach Art. VI, Abs. 9 aus dem Governmental Advisory Committee sowie den technischen Verbindungsbüros mit beratender Funktion (Technical Liaison Group und der Internet Engineering Task Force, IETF) und den Verbindungsbüros zu den Nutzern (At-Large Advisory Committee,14 Securtity and Stability Advisory Committee, Root Server System Advisory Committee). Sie sind befugt, an den Sitzungen des Verwaltungsrates teilzunehmen, an den dortigen Diskussionen und Beratungen mitzuwirken und haben Zugang zu allen relevanten Informationen. Die Geschäftsordnung von ICANN schreibt in Bezug auf die Politikformulierungsprozesse bzw. die programmatischen Tätigkeiten der Organisation die Einbeziehung der Stakeholder in unterschiedlichen Phasen vor. So war die Entwicklung des strategischen Plans 2006-2009 durch umfangreiche Konsultationen mit den Supporting Organizations und den Beratungsgremien von ICANN im Rahmen einer Vielzahl von Workshops gekennzeichnet. Dabei wurden einzelne Sitzungen auch in französischer, spanischer und arabischer Sprache durchgeführt. Auf Initiative der ICANN-Gemeinde wurden einzelne Fragen auf die Webseite von ICANN zur öffentlichen Kommentierung gestellt. Der Prozess durchlief mehrere Begutachtungsphasen, in deren Rahmen die Öffentlichkeit immer wieder zur Kommentierung der auf der Webseite präsentierten Vorschläge eingeladen wurde (ICANN: Annual Report 2005-2006: 12). Die Repräsentativität und Offenheit der Organisationsstruktur und der Entscheidungsverfahren von ICANN werden von Experten unterschiedlich beurteilt. Während die einen weit reichende Partizipationschancen durch regionale Präsenz und Online-Kommunikation konstatieren (Pisanty 2005: 55), kritisieren andere die immer noch unzureichende Koordination von Informationsflüssen und die zum Teil nur schwach institutionalisierte Zusammenarbeit mit ihren Mitgliedern und externen Stakeholdern (Peake 2004: 16). In Relation zu anderen Regelungsarrangements zeichnet sich ICANN jedoch durch einen sehr offenen Charakter aus. In der WSIS-Grundsatzerklärung wird jeweils den Regierungen, dem Privatsektor, der Zivilgesellschaft und den internationalen Organisationen eine spezifische Rolle zugeschrieben (Abs. B 49 sowie Abs. A 3 des WSIS-Aktionsplanes). Zwar war der WSIS offiziell eine zwischenstaatliche Veranstaltung, dabei wurden allerdings nichtstaatlichen Akteuren im Vergleich mit vorangegangenen UN-Gipfeln relativ weitgehende Beteiligungsmöglichkeiten zugestanden. Die Regeln besagen, dass allein Staaten am Verhandlungsprozess direkt partizipieren dürfen und Stimmrecht besitzen. UN-Organisationen, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure dürfen den Verhandlungen lediglich als Beobachter beiwohnen, ohne über 14 Das At-Large-Advisory Committee setzt sich aus frei gewählten Repräsentanten der Internetnutzer zusammen, ist geografisch paritätisch besetzt und übt wie das GAC eine beratende Funktion aus, wobei es die Interessen der individuellen Nutzer einbringt (Art. XI, Abs. 2.4). 131 ein Stimmrecht zu verfügen.15 Auf Einladung der Vorsitzenden der Unterausschüsse und mit Zustimmung des entsprechenden Ausschusses dürfen die Beobachter mündliche Stellungnahmen abgeben, sofern ihnen die themenspezifische Kompetenz bzw. Expertise dazu zuerkannt wird (WSIS/PC-1/DOC/0009, Regel 55.2). Erst seit dem Intersessional Meeting in Paris im Juli 2003 wurde NGOs auf informellem Wege Zugang auch zu den Unterausschüssen und Arbeitsgruppen gewährt. Hier konsultierte das Governmental WSIS Bureau auch erstmals offiziell das Coordinating Committee of Business Interlocutors (CCBI) und das Civil Society Bureau (CSB), um einen Meinungsaustausch über Multi-Stakeholder Verfahren herbeizuführen (Dany 2006: 9f). Von da an waren die Plenarsitzungen und die der Unterausschüsse offen für die nichtstaatlichen Akteure, nicht jedoch die zentralen intergouvernementalen Arbeitsgruppen. Die Form der Einflussnahme war auf vorgefertigte mündliche Stellungnahmen beschränkt. Die Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Akteure an den folgenden offiziellen Verhandlungsrunden änderte sich nicht substanziell.16 Zwar kommen Cammaerts und Carpentier zu dem Urteil, dass „[t]he WSIS is one of the first world summits where civil society was given extensive access to the prepatory process and to be present at the meetings” (2006: 24). Dennoch wurde der Multi-Stakeholder-Ansatz des WSIS in mehrfacher Hinsicht kritisiert. Raboy und Landry kritisieren, dass erstmals auch Unternehmen und nicht – wie bisher auf internationalen Konferenzen üblich – ausschließlich deren Verbandsvertreter und -vertreterinnen akkreditiert wurden (Raboy/Landry 2005: 30). Bemerkenswert ist darüber hinaus, dass auch lokale Behörden den Status zivilgesellschaftlicher Akteure erhielten (Padovani 2004). Kritisiert wurde zudem, dass die zivilgesellschaftlichen Teilnehmer und Teilnehmerinnen von den offiziellen Delegierten räumlich getrennt waren (Cammaerts/Carpentier 2006: 33). Zur ITU zählen neben den 191 Mitgliedstaaten auch mehr als 700 kommerzielle Anbieter (Sektormitglieder)17 und kleinere Einrichtungen, die an einer Mitarbeit interessiert sind (Partnerorganisationen). Die ITU hat sich die Förderung und Verbesserung der Beteiligung von Körperschaften und Organisationen an ihren Aktivitäten zum Ziel gesetzt (Art. 1, ITU-Statuten). In den Statuten sind die jeweiligen Rechte und Pflichten der Mitglieder festgeschrieben (Art. 3, ITU-Statuten). Mitgliedstaaten haben das Recht, an Konferenzen und anderen Treffen der ITU teilzu- 15 Da einige Staaten, insbesondere China und Pakistan, die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure zu verhindern suchten, wurden letztlich NGOs, die in ihrem Heimatland keinen legalen Status hatten, nicht akkreditiert. 16 Eine weitere Möglichkeit der Partizipation für Repräsentanten der Wirtschaftswelt oder der Zivilgesellschaft bot sich durch die Aufnahme in nationale Delegationen (Raboy/Landry 2005: 20; Dany 2006: 10f; Souter 2007: 75, 79). 17 Die Sektorenmitglieder werden in drei Kategorien unterteilt: 1. Unternehmen, die im Telekommunikationsbereich tätig sind, wissenschaftliche oder industrielle Vereinigungen des Telekommunikationssektors sowie Finanz- und Entwicklungsorganisationen; 2. andere Akteure, die im Bereich Telekommunikation tätig sind; 3. regionale und andere internationale Telekommunikations-, Standardisierungs-, Finanz- oder Entwicklungsorganisationen (Art. 19, ITU- Convention). 132 nehmen, in den Rat aufgenommen zu werden und Beamte für die ITU zu nominieren. Sie besitzen je eine Stimme in der Plenipotiary Conference sowie den Weltkonferenzen. Im Rat der ITU sind zurzeit 46 Mitgliedstaaten vertreten. Bei der Besetzung des Rates wird auf eine angemessene regionale Verteilung der Sitze auf die fünf Kontinente geachtet.18 Unternehmen, die an einer Mitarbeit interessiert und bereit sind, die Mitgliedsgebühren aufzubringen, können den Status eines Sektormitgliedes erwerben und besitzen als solches das Recht, bei den Treffen der Organisationen mit abzustimmen (dies gilt nicht bei Angelegenheiten, welche die Satzung oder Konventionen der ITU betreffen). Die Partnerorganisationen sind berechtigt, in der Telecommunication Standardization Advisory Group (TSAG), den einzelnen Study Groups oder Working Groups mitzuarbeiten, haben dort Rederecht und dürfen alle für die Arbeit der jeweiligen Gruppe relevanten Dokumente einsehen (Kapitel 14.1, ITU Convention). Das Beitrittsverfahren der Partnerorganisationen ist mit dem der Sektormitglieder vergleichbar. Während es also für Staaten, internationale Organisationen und privatwirtschaftliche Akteure abgestufte Partizipationsrechte gibt, verwehrt die ITU zivilgesellschaftlichen Akteuren den Zugang zu ihren offiziellen Gremien und besitzt damit eine beschränkte Repräsentativität. 5.2. Grad der politischen Gleichheit Ein weiteres zentrales Problem der Input-Dimension legitimen Regierens sind die asymmetrisch verteilten Machtpotenziale, Ressourcen und kommunikativen Fähigkeiten der unterschiedlichen Stakeholder, die eine effektive Inanspruchnahme formal gleicher Beteiligungsrechte unterlaufen und zur systematischen Unterrepräsentation einzelner Gruppierungen führen können (Schmitter 2002: 65f). Deshalb müssen Mechanismen zur Verfügung stehen, die allen Akteuren einen gleichberechtigten Status verschaffen. Dazu gehören gleiche Chancen zum freien Meinungsaustausch, ein gleichberechtigter Zugang zu Informationen, gleiches Stimmrecht etc. (Saward 1994). Bedeutsam ist zudem, inwieweit die Regelungssysteme diese Freiheiten und Rechte in der Praxis auch gewährleisten. Die Organisationsstruktur von ICANN bildet ein komplexes Geflecht von Organen, in denen die unterschiedlichen Stakeholdergruppen teils gleich gewichtet, teils zugunsten der einen oder anderen Stakeholdergruppe vertreten sind. Zwar kommt dem Direktorium die höchste Entscheidungsgewalt zu, die dort nicht repräsentierten Staaten haben jedoch die Möglichkeit, über das GAC Einfluss auf dessen Entscheidungen zu nehmen. Dies gilt in leicht abgeschwächter Funktion auch für die Supporting Organizations sowie die anderen untergeordneten Gremien (u. a. das ALAC). ICANN verpflichtet sich in seiner Geschäftsordnung auf die einheitliche Anwendung seiner Standards, Politiken, Verfahren und Aktivitäten sowie auf die Gleich- 18 Die Regionen Amerika und Westeuropa belegen je acht Sitze, die Region Osteuropa fünf, die Region Afrika dreizehn und die Region Asien/Australien zwölf Sitze (http://www.itu.int/ council/members07-10.html). 133 behandlung aller Regelungsadressaten, es sei denn, eine Vorzugsbehandlung dient der Förderung des Wettbewerbs (Art. II, Abs. 3). Der Zugang zu Informationen und die Möglichkeit zur Teilnahme am Austausch von Informationen ist aufgrund der eingesetzten Medien (Webseite, Mailing-Listen, E-mails etc.) für alle Stakeholder gleich (Leib 2002: 251). Soweit angemessen und in dem Maße, wie es das Budget von ICANN zulässt, soll die Übersetzung von Dokumenten in ihrer endgültigen Form in verschiedene Sprachen ermöglicht werden (Art. II, Abs. 7). In der Grundsatzerklärung des WSIS wird zwar die volle und gleichberechtigte Teilhabe von Frauen, marginalisierten und schutzbedürftigen Gruppen der Gesellschaft, der Armen, der indigenen Völker sowie der Menschen in den Entwicklungsund Transformationsländern proklamiert (Abschnitt A, Abs. 17). Von einer gleichberechtigten Beteiligung aller Stakeholder am WSIS-Prozess lässt sich trotz entsprechender Bemühungen von offizieller Seite nicht sprechen. So gelang es im Rahmen des WSIS-Prozesses nie, die Hindernisse für die Beteiligung marginalisierter Gruppen vollständig zu überwinden (Raboy/Landry 2005: 71; Dany 2006: 14; Souter 2007: 78f). Diskriminierend wirkten die Auswahl der Tagungsorte (Genf und Tunis) und die damit verbundenen Reisekosten sowie die Tatsache, dass zahlreiche Treffen zur gleichen Zeit stattfanden, was insbesondere den eher kleinen Delegationen zivilgesellschaftlicher Akteure aus dem Süden die Teilnahme an verschiedenen Foren erschwerte. Auch die von der ITU zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel („fellowships“) reichten nicht aus, um insbesondere Marginalisierten die Teilnahme zu ermöglichen (Dany 2006: 14; Raboy/Landry 2005: 72). Die Benachteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure lässt sich auch daran ablesen, dass die Einspeisung von Dokumenten in den offiziellen Verhandlungsprozess mit einigen Hürden belegt war. So mussten akkreditierte NGOs zusätzlich bereichsspezifische Kompetenzen nachweisen, bevor sie Dokumente bzw. Stellungnahmen einreichen durften (WSIS 2002, Regel 57). Cammaerts und Carpentier beanstanden zudem die mangelnde Aufmerksamkeit, die den Stellungnahmen der NGOs im Rahmen des offiziellen Verhandlungsverlaufes entgegengebracht wurde (Cammaerts/Carpentier 2006: 36). Schließlich wurde auch die Geschwindigkeit des Verhandlungsprozesses bemängelt, die es den unterschiedlichen zivilgesellschaftlichen Akteuren erschwerte, gehaltvolle Stellungnahmen auszuarbeiten und untereinander abzustimmen (Rossiter 2006: 106) sowie die Tatsache, dass offizielle Dokumente zunächst ausschließlich in englischer Sprache zur Verfügung standen und die Diskussionen auf englisch geführt wurden (EPIC 2004:162f). In der ITU genießen die Mitgliedstaaten volle Partizipationsrechte, während diese für die Sektormitglieder und die Partnerorganisationen nur eingeschränkt gelten. So dürfen die Sektormitglieder immer dann mit abstimmen, wenn es nicht um die Satzung der ITU selbst oder ihre Konventionen geht. Die Partnerorganisationen dürfen in allen Gremien mitarbeiten, erhalten dort Zugang zu allen relevanten Dokumenten, verfügen dabei jedoch weder über Stimm- noch über ein Rederecht (World Telecommunication Standardization Assembly: Resolution 31). Zivilgesellschaftliche Akteure erhalten nicht einmal Zugang zu den offiziellen Gremien der ITU. Die ITU verfügt über sechs offizielle Amtssprachen (Arabisch, Chinesisch, 134 Englisch, Französisch, Russisch und Spanisch), in denen sie auch ihre Dokumente veröffentlicht. 5.3. Transparenz der Entscheidungsprozesse In der Throughput-Dimension legitimen Regierens zählt die Möglichkeit, Entscheidungsträger zur Rechenschaft ziehen zu können, zu den zentralen Merkmalen legitimen Regierens (Accountability). Eine wichtige Messlatte ist hierbei die Transparenz der Entscheidungsprozesse in allen Phasen, da nur ein über alle Stufen des Entscheidungsprozesses informierter Akteur in der Lage ist, seine Anliegen einzubringen, deren Einbindung in den Entscheidungsprozess nachzuvollziehen und seine Kontrollfunktion sowie gegebenenfalls seine (Veto-)Rechte wahrzunehmen (Haufler 2006). Die Transparenz eines Regelungsarrangements lässt sich anhand des freien Zugangs zu Informationen über die Entscheidungsverfahren und Aktivitäten einer Organisation und ihrer Regelungsadressaten, der Dokumentation des Verhaltens der Entscheidungsträger und der Berichtspflichten der Regelungsadressaten bemessen. ICANN verpflichtet sich sowohl in ihren Kernprinzipien als auch in ihrem Gründungsdokument und ihrer Geschäftsordnung auf offene und transparente Verfahren. Die Geschäftsordnung legt darüber hinaus fest, (1.) welche Arten von Dokumenten in jedem Fall öffentlich zugänglich zu machen sind; (2.) in welchem Zeitrahmen dies zu geschehen hat; (3.) unter welchen Bedingungen Informationen nicht zu ver- öffentlichen sind; und verpflichtet ICANN (4.) auf die Etablierung von Verfahren, die Interessierten ermöglichen, gegen die Nicht-Veröffentlichung von Dokumenten Beschwerde einzulegen (Art. III). Zudem veröffentlicht ICANN auch Abstimmungsergebnisse, was sie gegenüber zahlreichen anderen Organisationen hervorhebt. Zur Verbesserung der Transparenz hat ICANN seit 2005 eine Reihe weiterer Maßnahmen ergriffen, darunter die ausführlichere Protokollierung von Sitzungen des Verwaltungsrates, die Erstellung eines Jahresberichtes, die Einrichtung eines ICANN-Blogs und einer Seite für die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie die Berufung eines Generalmanagers für öffentliche Beteiligung. Darüber hinaus bemüht sich ICANN fortlaufend um eine übersichtlichere und besser zugängliche Webseite (ICANN Annual Report 2005-2006: 27). Die mit der unabhängigen Begutachtung betraute Organisation One World Trust konstatiert zwar, dass ICANN in vielfacher Hinsicht eine sehr transparente Organisation ist, gleichzeitig wird jedoch bemängelt, dass es an Konsistenz hinsichtlich der Quantität und der Qualität der Informationspolitik der unterschiedlichen ICANN-Körperschaften mangelt (One World Trust 2007: 11f). Kritisiert wird auch, dass der Verwaltungsrat mit einer Dreiviertelmehrheit beschließen kann, bestimmte Sachverhalte nicht öffentlich zu machen (One World Trust 2007: 13). Der Verhandlungsprozess im Rahmen des WSIS ist umfassend dokumentiert, inklusive zahlreicher Hintergrundinformationen. Alle Dokumente, Stellungnahmen, Reden und Präsentationen der verschiedenen Stakeholder finden sich auf der Webseite des WSIS (www.itu.int/wsis). Ab der zweiten Vorbereitungskonferenz wurden 135 zudem alle Treffen durch den Internet Broadcasting Service der ITU aufgezeichnet. Hintergrundinformationen wurden über Mailinglisten, Presseerklärungen und tägliche Publikationen während der Konferenzen zur Verfügung gestellt, ergänzt durch externe Links auf der WSIS-Webseite, die zusätzliche Informationen zu den im Rahmen des WSIS behandelten Themen boten (Dany 2006: 11f). Zudem durchlief die Erstellung der WSIS Declaration of Principles sowie des Aktionsplanes ein mehrstufiges Kommentierungsverfahren, dessen jeweilige Beiträge dokumentiert wurden („Reference Document“ (2003), ergänzt durch einen „Reading Guide“). Sogar die alternative Deklaration des Civil Society Caucus „Shaping Information Societies for Human Needs“ (2003) wurde auf die Webseite des WSIS gestellt. Trotz dieser Aktivitäten zur Gewährleistung von Transparenz gab es Kritik vor allem von zivilgesellschaftlichen Akteuren, welche die kurzen Fristen für die Kommentierung sowie die ausschließliche Verwendung der englischen Sprache bemängelten (Dany 2006: 12). Insgesamt ist die Veröffentlichungspraxis des WSIS aber wohl positiv zu beurteilen (vgl. auch Cammaerts/Carpentier 2006: 27). Der Generalsekretär der ITU ist angehalten, alle verabschiedeten oder überarbeiteten Empfehlungen aus den Gremien der Organisation so schnell wie möglich in der offiziellen sowie allen Arbeitssprachen publik zu machen und das Datum ihres Inkrafttretens bekannt zu geben (World Telecommunication Standardization Assembly: Resolution 1, Art. 9.6.3). Die ITU-Sektoren veröffentlichen die Ergebnisse ihrer Arbeit als Empfehlungen (de facto Standards), technische Berichte, Handbücher, Statistiken und Berichte aus den Konferenzen, allerdings gegen Gebühren. Je nach Publikationsart variieren die Kosten. Für einzelne Empfehlungen sind zwischen 20 und 25 Schweizer Franken aufzubringen, Textsammlungen, Serien von Empfehlungen und Handbücher kosten 100 Schweizer Franken und mehr. Für Jahresabonnements bei ITU-T zahlen Einzelnutzer 3.570 Schweizer Franken, wobei es Rabatte für ITU-Mitglieder (15%), Entwicklungsländer (80%) und Universitäten (80%) gibt (Deinert et al. 2007: 15). 5.4. Überwachungsverfahren Die Throughput-Dimension legitimen globalen Regierens wird auch durch Mechanismen erhöht, welche die Kontrolle der Übernahme von Regelungen und Standards sowie deren praktischer Umsetzung gewährleisten können (Neyer 2004: 119). Entsprechende Überwachungsverfahren müssen klar definiert sein, durch unabhängige Instanzen erfolgen, eine gewisse Regelmäßigkeit aufweisen und mit den notwendigen Ressourcen ausgestattet sein, um Wirkung entfalten zu können. Zu ICANNs Kernprinzipien, welche die Entscheidungen und Aktivitäten der Organisation anleiten, zählt: „Remaining accountable to the Internet community through mechanisms that enhance ICANN’s effectiveness“ (Core Values, No. 10, ICANN 2007: 6). Artikel IV der Geschäftsordnung beschreibt Verfahren der Prüfung („Reconsideration“) von Beschwerden durch ein Komitee des Verwaltungsrates und der unabhängigen Begutachtung der Entscheidungen und Maßnahmen des 136 Verwaltungsrates; Artikel V die Kompetenzen des Ombudsmannes. Absatz 2 („Reconsideration“) schreibt vor, dass ICANN ein Verfahren bereitstellen muss, das jeder Person oder Körperschaft, die von den Maßnahmen ICANNs materiell betroffen ist, die Gelegenheit einräumt, die entsprechende Maßnahme überprüfen zu lassen. Dies betrifft Maßnahmen oder Unterlassungen des Personals von ICANN, die der etablierten Politik der Organisation zuwiderlaufen sowie Maßnahmen oder Unterlassungen des Verwaltungsrates, die getroffen oder abgelehnt wurden, ohne dass sachlich wichtige Informationen berücksichtigt wurden. ICANN ist verpflichtet, ein Komitee aus mindestens drei Direktoren zu unterhalten, welches Eingaben begutachtet und entsprechende Reaktionen in Erwägung zieht. Der Verwaltungsrat ist allerdings nicht an die Empfehlung des Komitees gebunden. Alle Forderungen nach Überprüfung sind auf der Website von ICANN zu veröffentlichen (http://www. icann.org/committees/reconsideration/).19 In Ergänzung zu dem beschriebenen Überprüfungsverfahren enthält Absatz 3 des IV. Artikels der Geschäftsordnung Bestimmungen zur unabhängigen Begutachtung der Aktionen des Verwaltungsrates durch eine externe Partei („Independent Review of Board Actions“). Entsprechende Forderungen sind an ein unabhängiges Begutachtungsgremium (Independent Review Panel) zu richten, das damit beauftragt ist, die beanstandeten Entscheidungen oder Maßnahmen mit den Artikeln des Gründungsdokuments sowie der Geschäftsordnung zu vergleichen und eventuelle Verstöße gegen diese Bestimmungen festzustellen. Die Verfahren, Petitionen, Forderungen und Deklarationen des Panels sind auf der Webseite von ICANN zu veröffentlichen, sobald sie verfügbar sind (http://www. icann.org/general/accountability_review.html).20 Wenn möglich, soll der Verwaltungsrat die Einschätzungen des unabhängigen Begutachtungsgremiums auf seiner nächsten Sitzung bedenken. Artikel V der Geschäftsordnung von ICANN sieht dar- über hinaus die Einrichtung eines Büros für einen Ombudsmann vor, der als neutrale Streitschlichtungsinstanz für solche Fälle agieren soll, die nicht durch die oben genannten Verfahren abgedeckt sind. Die Hauptaufgabe des Ombudsmanns besteht darin, eine unabhängige interne Begutachtung von Beschwerden der Mitgliedschaft von ICANN vorzunehmen, die die Auffassung vertreten, sie seien von ICANN- Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen, dem Verwaltungsrat oder anderen ICANN- Körperschaften unfair behandelt worden (Art. V, Abs. 2). Der Ombudsmann muss einen jährlichen Bericht über die eingegangenen Beschwerden und den entsprechenden Entscheidungen darüber auf der Webseite von ICANN veröffentlichen (http://www.icann.org/ombudsman/). In der Berichtsperiode 2006-2007 wurden 375 Beschwerden bzw. Anfragen für Hilfestellungen bearbeitet (ICANN 2007b: 51). Darüber hinaus sind inzwischen „Accountability and Transparency Frameworks and Principles“ veröffentlicht worden, welche die Rechenschaftspflicht weiter verbes- 19 Seit 1999 (bis März 2007) wurden 29 Anträge auf Überprüfung von Maßnahmen an das Komitee gerichtet (One World Trust 2007: 31). 20 Bis zum März 2007 wurde von diesem Verfahren noch kein Gebrauch gemacht (One World Trust 2007: 31). 137 sern sollen. An der Überwachung von ICANN beteiligen sich auch NGOs, wie z. B. ICANN Channel Europe, ICANN Blog und ICANNWatch. Die Umsetzung der Ergebnisse des WSIS-Prozesses unterliegt keiner institutionalisierten Überprüfung. Statt eine Überwachungsagentur einzurichten, wurde der UN- Generalsekretär aufgefordert, unter dem Dach des UN Chief Executives Board (CEB) eine UN-Arbeitsgruppe „Informationsgesellschaft“ zu installieren. Diese Arbeitsgruppe besitzt das Mandat, die Implementation der Ergebnisse des WSIS- Prozesses, unter Berücksichtigung der Erfahrungen und Aktivitäten der am WSIS- Prozess beteiligten UN-Organisationen ITU, UNESCO und UNDP, zu fördern. Darüber hinaus wurde der ECOSOC mit der Begutachtung der WSIS-Ergebnisse betraut (Souter 2007: 35). Eine weitere Begutachtung sollte im Jahr 2015 durch die Generalversammlung der UN erfolgen (Tunis Agenda, Paragraph 111), ergänzt durch periodische Evaluierungen nach der in der Tunis Agenda spezifizierten Verfahrensweise (Tunis Agenda, Paragraph 112-120). Die ITU kooperiert mit der Joint Inspection Unit der Vereinten Nationen als unabhängiger Evaluations- und Überwachungsinstanz, die allerdings lediglich über beschränkte Kapazitäten zur Evaluierung und Überwachung verfügt. Davon abgesehen sind die Mitgliedstaaten selbst dafür verantwortlich, die Aktivitäten ihrer nationalen Sektormitglieder und Partnerorganisationen zu überwachen und dafür Sorge zu tragen, dass diese mit den Bestimmungen der ITU im Einklang sind. Dabei dürfte die Bereitschaft der Staaten, Regelverstöße nationaler Unternehmen oder Behörden aufzudecken, nur eingeschränkt vorhanden sein. Eine darüber hinaus gehende externe Überwachung findet praktisch nicht statt. 5.5. Sanktionsmechanismen Globale Regelungsarrangements sollten nicht nur Regelverstöße entdecken helfen und Mechanismen für autoritative Regelinterpretationen beinhalten (z. B. unabhängige Schiedsgerichte), sondern auch institutionalisierte Verfahren für den Umgang mit Regelbrechern vorsehen (Zürn 2001). Nur so kann Rechenschaftspflicht hergestellt und Legitimität erzeugt werden. Zudem sollten Sanktionsverfahren auch von Nicht-Vertragsparteien ausgelöst werden können (Keohane et al. 2000). Nicht nur das Vorhandensein solcher Verfahren ist zu überprüfen, sondern auch die Anzahl der in Gang gesetzten Verfahren, deren Ausgang und die darauf zurückzuführenden Verhaltensänderungen. Zwischen ICANN, der Network Solutions Incorporated (NSI) und dem Handelsministerium wurde im November 1999 ein trilaterales Vertragssystem ausgehandelt, das zur Stabilisierung von ICANN beitrug, indem es Ausweichmöglichkeiten im Domain Name System ausschloss und bezüglich der gTLDs den vertikalen Durchgriff bis zum User ermöglichte. Dadurch ist ICANN in der Lage und befugt, Fehlverhalten von Registrierungsagenturen mit dem Entzug der Akkreditierung zu sanktionieren und somit ein Unternehmen vom Domainmarkt auszuschließen (Leib 2002: 265). ICANN hat darüber hinaus eine Reihe von typenspezifischen Verfahren 138 zur Streitschlichtung zwischen Registranten und Dritten hinsichtlich der Registrierung und Nutzung von Domainnamen eingerichtet. Streitfälle, die unter diese Verfahren fallen, werden von der jeweils für das spezielle Verfahren zugelassenen Streitschlichtungsinstanz bearbeitet. Die im Oktober 1999 etablierte Uniform Domain-Name Dispute Resolution Policy (UDRP) ist auf alle gTLDs anwendbar. Sie dient der unkomplizierten und preiswerten Schlichtung von Streitigkeiten über internationale Domainnamen. Die anderen Verfahren sind für spezifische Umstände in einzelnen TLDs vorgesehen.21 Streitverfahren, die aus der vermeintlich missbräuchlichen Registrierung von Domainamen resultieren, werden beispielsweise von Inhabern von Markenrechten angestrengt. Die Gründe, die ein solches Verfahren in Gang setzen können, sowie dessen Verlauf sind im Dokument „Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy“ festgelegt (www.icann.org/dndr/udrp/policy.htm). Die Löschung, Übertragung oder Änderung von Domainnamen durch die Registratoren erfolgt a) auf Antrag des Domainnameninhabers, b) durch eine entsprechende Weisung eines Gerichtes oder eines Schiedsgerichts, und/oder c) durch die Entscheidung eines Ausschusses (Administrative Panel), der von einer Streitschlichtungsinstanz zur Bearbeitung des entsprechenden Streitfalles berufen wurde. Bis zum Dezember 2007 wurden im Rahmen der UDRP 12.334 Fälle verhandelt, die 22.301 separate Domainnamen betrafen (WIPO 2008: PR/2008/544). Die verschiedenen Verfahren der Streitschlichtung werden von der Organisation One World Trust in ihrem Evaluierungsbericht als ein „robuster“ Ansatz zum Umgang mit Beschwerden bewertet, der eine interne Kontrolle der Entscheidungen des Verwaltungsrates sowie der Aktivitäten der ICANN-Mitarbeiter gewährleistet und so gerichtlichen Klagen vorbeugt (One World Trust 2007: 6 und 28). Im Jahre 2007 hat ICANNs Contractual Compliance Department ein aktualisiertes und umfassendes vertragliches Compliance-Programm veröffentlicht, das zur Unterstützung der Zielsetzung von ICANN die Regelbefolgung aller von ICANN akkreditierten Registrare und Registrierbehörden sicherstellen soll (ICANN 2007b: 40). Da der WSIS-Prozess nicht in konkrete Verpflichtungen auf Seiten der Adressaten mündete, wurden auch keine Verfahren eingerichtet, welche die Sanktionierung derjenigen Regelungsadressaten vorsehen, die gegen den Geist der Deklarationen und die Aktionspläne von Genf und Tunis verstoßen. Im Rahmen der ITU ist es jedem Mitgliedstaat, der sich von einer im Bearbeitungsprozess befindlichen Empfehlung negativ betroffen fühlt, gestattet, den Fall dem Direktor vorzulegen. Dieser legt die Beschwerde der entsprechenden Study Group vor, die unmittelbar darauf zu reagieren hat (World Telecommunication Standardization Assembly: Resolution 1, Art. 9.3.11). Darüber hinaus gibt es auch ein Streitschlichtungsverfahren (Art. 56 der ITU-Statuten), in dessen Rahmen die 21 Hierzu zählen die Charter Eligibility Dispute Resolution Policy, die Eligibility Reconsideration Policy, die Eligibility Requirements Dispute Resolution Policy, die Intellectual Property Defensive Registration Challenge Policy, die Qualification Challenge Policy, die Restrictions Dispute Resolution Policy, die Start-Up Trademark Opposition Policy, die Sunrise Challenge Policy und die Transfer Dispute Resolution Policy (www.icann.org/udrp/). 139 Mitgliedstaaten ihre Streitigkeiten hinsichtlich der Auslegung des Internationalen Fernmeldevertrags bzw. der Verwaltungsvorschriften bearbeiten können. Art. 41 des ITU-Abkommens schreibt dafür unabhängige Streitschlichter vor, die jeweils von den Streitparteien ausgewählt werden dürfen und durch einen dritten Schlichter, der von den beiden benannten Schlichtern ausgewählt wird und der nicht aus einem Land der Konfliktparteien stammen darf, ergänzt wird. Die von den Schlichtern per Mehrheitsprinzip getroffenen Entscheidungen sind von den Streitparteien als endgültig und bindend zu betrachten. Zur Durchführung des Verfahrens steht den Mitgliedstaaten ein optionales Protokoll zur obligatorischen Streitschlichtung zur Verfügung (www.itu.int/aboutitu/basic-texts/optional/index.html). 5.6. Akzeptanz der Regelungen Output-Legitimität soll hier daran bemessen werden, inwieweit es einem Regelungsarrangement bzw. dessen Entscheidungsträgern gelingt, Akzeptanz für ihre Regeln und Entscheidungen bei den Regelungsadressaten – und idealerweise auch den Regelungsbetroffenen – zu erzeugen und sie so dazu zu veranlassen, den Regeln und Entscheidungen Folge zu leisten (Zürn 2002: 499; Neyer 2004: 101; Bernstein/ Cashore 2004: 2). Bezüglich dieser Konzeption von Output-Legitimität ist zwischen der in den Verlautbarungen der Regelungsadressaten sich manifestierenden Akzeptanz der Regelung einerseits (Befürwortung, konstruktive Kritik, Kritik, Ablehnung) und dem in der freiwilligen Unterwerfung unter ein Regelungsarrangement bei freier Wahlmöglichkeit zum Ausdruck kommenden Handeln andererseits zu unterscheiden. Letzteres ist bereits für sich genommen ein Legitimitätsbeweis im Sinne der aktiven Zustimmung, der sich an der Zahl der Mitglieder eines Regelungsarrangements messen lässt. Die Akzeptanz von ICANN ist sehr unterschiedlich verteilt. Auf der ITU- Konferenz in Marrakesch, im Oktober 2002 gab es eine scharfe Kontroverse über die zukünftige Rolle von ICANN hinsichtlich der Regulierung des Internets. Während sich die Regierungen der USA und der EU-Staaten, unterstützt von den Regelungsadressaten aus dem privatwirtschaftlichen Sektor sowie der wissenschaftlichtechnischen Internetgemeinde, zufrieden mit dem fortwährenden Reformprozess von ICANN zeigten und der Organisation auch weiterhin eine führende Rolle im Rahmen der Internetregulierung zuschreiben wollten (und diese auch immer wieder vertraglich absichern), fühlte sich eine wachsende Zahl von Regierungen der Entwicklungsländer unterrepräsentiert und warf ICANN vor, von den USA dominiert zu sein sowie zur Ausweitung der digitalen Spaltung der Welt beizutragen. Konkret sahen Vertreter und Vertreterinnen der Entwicklungsländer in den Entscheidungsverfahren von ICANN keine angemessene Möglichkeit sich einzubringen und kritisierten die Kontrolle der US-Regierung über den A-Root Server (Kleinwächter 2004: 241). China und andere Schwellenländer wie Südafrika und Brasilien sähen gerne die ITU als zuständige Regulierungsbehörde. Zivilgesellschaftliche Akteure 140 plädieren dagegen für eine Dezentralisierung von Verantwortlichkeiten auf unterschiedliche Regulierungsinstanzen (Dany 2006: 19). Nach Auffassung von Leib darf „[d]ie anhaltende Kritik an ICANN […] nicht darüber hinwegtäuschen, dass Internet Governance neue Standards für die Öffentlichkeit, Transparenz und Dokumentation von Politik gesetzt hat. Diese Maßstäbe strahlen in andere internationale und nationale Politikfelder aus, und dies umso mehr, je stärker das Internet im E-Government zur Anwendung kommt“ (Leib 2002: 285). Nach Einschätzung von Machill gründet sich die Legitimität von ICANN „zum einen auf ihre Effizienz, Neutralität, Offenheit und Transparenz, zum anderen auf die Beteiligung der Stakeholder am Prozess der Entscheidungsfindung“ (Machill 2001: 38f). Nach einer Untersuchung von Pisanty ist ICANN die Organisation, die am ehesten den Kriterien des WSIS entspricht, weil sie in besonderem Maße eine breite gleichberechtigte Beteiligung aller Stakeholder gewährleistet (Pisanty 2005: 59f). Dieser Einschätzung stimmt auch Peake zu, der explizit die vielfältigen Beteiligungsmöglichkeiten der Stakeholder aus den Entwicklungsländern betont (Peake 2004: 32). Allerdings wird die von ICANN generierte öffentliche Beteiligung von manchen Experten als nicht ausreichend betrachtet, um als Folie legitimen Regierens im Internet zu dienen (Palfrey 2004: 412; Rossiter 2006: 108). Bei den Staaten als den direkten Regelungsadressaten der WSIS-Deklarationen und Aktionspläne genoss der Prozess eine hohe Akzeptanz, was sowohl an den durchweg positiven Äußerungen über das Forum als auch an den hohen Beteiligungszahlen abgelesen werden kann. Die beiden Gipfel waren mit jeweils über 10.000 Teilnehmern und Teilnehmerinnen aus mehr als 170 Ländern besucht, darunter zahlreiche Regierungschefs (www.itu.int/wsis/basic/actors.html). Aus den Äußerungen der externen Stake-holder lässt sich ablesen, dass deren Akzeptanz des WSIS-Prozesses zurückhaltender ausfällt. In ihrem Bericht „Civil Society at WSIS, seen through the lens of the Conference of NGOs (CONGO)“ kommt die Präsidentin von CONGO, Renate Bloem, im September 2006 zu der Einschätzung, dass der WSIS-Prozess als ein viel versprechender Schritt auf dem Weg zur Verbesserung der Beziehungen von UN-Organen zur Zivilgesellschaft betrachtet werden kann, da zivilgesellschaftliche Akteure niemals zuvor derart eng in die Vorbereitung und Durchführung eines UN-Gipfels einbezogen waren (vgl. auch Cammaerts/Carpentier 2006: 24). Viel öfter werden jedoch die erfolgreiche Selbstorganisation der zivilgesellschaftlichen Akteure und ihr gemeinsames Auftreten im Rahmen des offiziellen Prozesses als wichtige Resultate des WSIS betont. Vor diesem Hintergrund wird der WSIS-Prozess als ein bedeutsamer Schritt in Richtung des Aufbaus neuer Formen globalen Regierens sowie der konstruktiven Einbindung der Zivilgesellschaft in das Regieren betrachtet, welcher dem von der Zivilgesellschaft, UN-Organisationen und insbesondere dem Cardoso Panel on UN – Civil Society Relations schon lange eingeforderten Multi-Stakeholder-Ansatz sehr nahe kommt. Allerdings wird vielfach auch noch Verbesserungspotenzial hinsichtlich der vollständigen Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure und der angemessenen Berücksichtigung ihrer Anlie- 141 gen und Ideen konstatiert (vgl. Souter 2007; Bloem 2006; Dany 2006; Raboy/Landry 2005). Die Regelungsadressaten der ITU kritisieren den hohen administrativen Aufwand, um bei den Standardsetzungsprozessen auf dem aktuellsten Informationsstand zu bleiben. In diesem Zusammenhang wird auch kritisiert, dass Informationen nicht schnell genug zur Verfügung gestellt werden, die Informationspolitik also verbesserungswürdig ist. Zudem wird bemängelt, dass die Aktivitäten der ITU und ihre Bedeutung vielen betroffenen Akteuren überhaupt nicht bewusst sind, die ITU also mehr über ihre Aktivitäten informieren müsste, um eine breite Partizipation aller Stakeholder zu erreichen. Dagegen loben sie die Entscheidungsprozesse innerhalb der ITU als gerecht und fair. Etliche Regelungsadressaten sind zudem der Meinung, dass die ITU mit ihren Aktivitäten einen substanziellen Beitrag zur Verbesserung der Regulierung des Internets leisten könnte. Auch die Repräsentativität, die gleichberechtigte Beteiligung der Stakeholder und die Transparenz werden von Regelungsadressaten als positiv bewertet (Ergebnisse der Interviews mit Regelungsadressaten der ITU vom Frühjahr 2008). 6. Fazit Die drei im Mittelpunkt der Untersuchung stehenden globalen Regelungsarrangements zeichnen sich jeweils durch einen unterschiedlichen Repräsentationsgrad sowie abgestufte Partizipationsrechte aus. Bei der privaten Organisation ICANN kommt nichtstaatlichen Akteuren die größte Entscheidungskompetenz zu, was sich auch in der Besetzung des Verwaltungsrates als dem höchsten Entscheidungsorgan widerspiegelt. Den Staaten weist ICANN lediglich eine beratende Rolle im Rahmen des GAC zu, dessen Möglichkeiten der Einflussnahme seit den im November 2002 verabschiedeten Reformen allerdings gewachsen sind (Hassan 2005: 121). Demgegenüber war der WSIS eine zwischenstaatliche Veranstaltung, die sich aber durch eine sehr enge Einbindung auch nichtstaatlicher Akteure, denen je spezifische Funktionen zugewiesen wurden, auszeichnete. Die ITU schließlich definiert sich selbst als „an international organization within the United Nations system where governments and the private sector coordinate global telecom networks and services” (www.itu.int/home/index.html). Zivilgesellschaftliche Akteure bleiben hier gänzlich außen vor. Aber nicht nur hinsichtlich des Kongruenzprinzips schneiden ICANN und der WSIS besser ab als die ITU, auch die gleichberechtigte Teilnahme der Stakeholder wird von ICANN (durch eine Vielfalt von Gremien) und den WSIS (durch offene Konsultationen, eingeschränkt lediglich durch mangelnde Ressourcen auf Seiten bestimmter Stakeholdergruppen) in höherem Maße gewährleistet als im Rahmen der ITU, wo es klar abgestufte Beteiligungsrechte gibt. Die Transparenz der Verfahren ist bei allen drei Regelungsarrangements mit jeweils geringen Einschränkungen gewährleistet, wobei die für bestimmte Informationen von der ITU erhobenen Gebühren wohl am schwersten wiegen. Die Überwachungs- und Sanktionsmechanismen bei ICANN gewährleisten sicherlich am ehesten die Rechenschafts- 142 pflichtigkeit von Entscheidungsträgern. Der weitgehend unverbindliche WSIS- Prozess macht derartige Verfahren entbehrlich, weshalb es auch nur einen schwach institutionalisierten Begutachtungsprozess gibt. Im Rahmen der ITU ist es den Regelungsadressaten, d. h. den Staaten selbst, überlassen, die Implementation der Regeln auf nationaler Ebene zu überwachen. Zur Förderung der Folgebereitschaft der staatlichen und nichtstaatlichen Regelungsadressaten wurde ein Beschwerdeverfahren eingerichtet und ein Streitschlichtungsmechanismus installiert. Bei der vergleichenden Bewertung der Throughput-Dimension schneidet ICANN insgesamt also am besten ab, gefolgt von der ITU. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass der WSIS den Regelungsadressaten keine konkreten Vorgaben macht und deshalb den entsprechenden Verfahren auch nicht die Bedeutung zukommt wie etwa bei ICANN oder auch der ITU. Was die an der Input- und Throughput-Dimension gemessene (normative) Anerkennungswürdigkeit der drei Organisationen betrifft, so erzielt ICANN sicherlich die beste Bilanz, gefolgt vom WSIS und der ITU. Vergleicht man die Anerkennungswürdigkeit der drei Regelungsarrangements mit der faktischen Akzeptanz, die den jeweiligen Organisationen entgegengebracht wird, so fällt auf, dass alle drei auf eine globale „Mitgliedschaft“ verweisen können. Zumindest für ICANN und die ITU lässt sich damit festhalten, dass die Bereitschaft, sich den Standards und Regulierungen der jeweiligen Organisationen zu unterwerfen, bei den betreffenden Regelungsadressaten durchaus vorhanden ist. Die an den Organisationen geäußerte Kritik variiert dagegen von Stakeholdergruppe zu Stakeholdergruppe, wobei zwischen internen und externen Stakeholdergruppen zu unterscheiden ist. Während es bei ICANN in erster Linie die südlichen Staaten sind, die sich kritisch über die Organisation äußern, erfährt die Organisation von den meisten nördlichen Staaten, der technischen Internet-Gemeinde, der Privatwirtschaft sowie – mit Einschränkungen – auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren eine recht positive Bewertung. Die Regelungsadressaten kommen also zu einem positiven Urteil, während die Regierungen als eher externe Stakeholder unterschiedliche Auffassungen vertreten. Der WSIS hat vor allem von Seiten zivilgesellschaftlicher Akteure (externe Stakeholder) viel Kritik erfahren, während er von staatlicher Seite (den Regelungsadressaten) große Unterstützung erhielt (was sicherlich auch auf die Unverbindlichkeit der Abschlussdeklarationen und Aktionspläne zurückzuführen ist). Bei der ITU sind die Regelungsadressaten wiederum geteilter Auffassung. Während die südlichen Staaten der ITU Regelungskompetenz im Bereich der Internetinfrastruktur übertragen wollen, sind die nördlichen Staaten – und hier vor allem die USA – aber auch die privatwirtschaftlichen Akteure mehr oder weniger strikt dagegen. Die zivilgesellschaftlichen Akteure als externe Stakeholder stehen der Übertragung von Regelungskompetenzen an die ITU zumindest im Bereich der Internetinfrastruktur eher skeptisch gegenüber. Offensichtlich fühlen sich die verschiedenen internen und externen Stakeholder in den einzelnen Regelungsarrangements unterschiedlich gut repräsentiert, was auf die Input-Dimension als den entscheidenden Faktor für die Legitimität von globalen Regelungsarrangements hinweist. Die relativ breite Unterstützung, die ICANN seitens ihrer Regelungsadressaten, aber auch darüber hinaus, nämlich von zahlreichen Industrieländern erfährt, lässt sich sicherlich auch auf ihr im Vergleich 143 zu den anderen Regelungsarrangements gutes Abschneiden in der Throughput- Dimension legitimen Regierens zurückführen. Hier könnten die ITU aber auch aus dem WSIS-Prozess erwachsende Institutionen wie das IGF von ICANN lernen. Die unterschiedliche Akzeptanz, die Staaten des Südens einerseits und Staaten des Nordens andererseits der ITU sowie ICANN entgegenbringen, lässt auf eine Präferenz der südlichen Staaten für internationale Formen des Regierens schließen, während die Industrieländer sowie die nichtstaatlichen Akteuren privaten Formen des Regierens recht offen begegnen, selbst wenn ihr Einfluss dort (offiziell) begrenzt ist (wie z. B. bei ICANN, wo die Staaten im GAC lediglich beratend tätig werden dürfen). Dieser vorläufige Befund bedarf jedoch noch der Absicherung durch weitere Fallstudien gleichen Zuschnitts. 144 Literatur Bernstein, Steven/Cashore, Benjamin 2004: Non-State Global Governance: Is Forest Certification a Legitimate Alternative to a Global Forest Convention?, in: Kirton, John/Trevilcock, Michael (Hrsg.): Hard Choices, Soft Law: Combining Trade, Environment, and Social Cohesion in Global Governance, London, 33-63. Bloem, Renate 2006: Civil Society at WSIS, seen through the lens of the Conference of NGOs, CONGO, in: http://www.itu.int/wsis/basic/articles/congo.html; 15.12.2008. Cammaerts, Bart/Carpentier, Nico 2006: The Unbearable Lightness of Full Participation in a Global Context: WSIS and Civil Society Participation, in: Servaes, Jan/Carpentier, Nico (Hrsg.): Towards A Sustainable Internet Society, Bristol, 17-49. 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Einleitung In den letzten Jahrzehnten hat eine zunehmende Judizialisierung von Entscheidungsmechanismen in Regelungsarrangements sowohl innerhalb von Nationalstaaten als auch jenseits ihrer Grenzen stattgefunden. Diese Verschiebung von Regelungskompetenzen und -autorität weg von repräsentativen politischen Institutionen hin zu nicht unmittelbar demokratisch legitimierten richterlichen Entscheidungsträgern hat Ran Hirschl im Kontext verfassungsrechtlicher Neugestaltungen prägnant als aufkommende „Juristokratie“ bezeichnet (Hirschl 2004). Die Verbreitung nationaler Verfassungsgerichte mit finaler Auslegungskompetenz hat ihr Pendant auf der internationalen Ebene in der Proliferation internationaler Gerichtshöfe und Tribunale sowie anderer, quasi-judikativer Entscheidungsforen gefunden, die sich insbesondere seit dem Ende des Kalten Krieges rasant vermehrt haben.1 Zeitgleich mit dieser Entwicklung – selbst Ausdruck einer zunehmenden Verregelung und Verrechtlichung der inter- und transnationalen Beziehungen (Goldstein et al. 2001) – ist die Frage nach der Legitimität der so geschaffenen Regelungsarrangements zunehmend in den Fokus sowohl der politischen Praxis als auch der wissenschaftlichen Reflexion geraten.2 Während sich staatliche Institutionen, zumindest in gefestigten Demokratien, aufgrund ihrer politischen und kulturellen Nähe zur nationalen Gemeinschaft gemeinhin einer grundsätzlichen Legitimität erfreuen können, ist dies bei Institutionen jenseits des Staates regelmäßig nicht der Fall. Vielmehr ist Legitimität hier ein institutioneller Aspekt, der zum einen durch die konkrete Ausgestaltung des Regelungsarrangements begründet wird, zum anderen aber oft auch erst in der Praxis erarbeitet werden muss. Dies gilt für politische und mehrheitsgetriebene Formen des Regierens genauso wie für verrechtlichte und judizialisierte institutionelle Arrangements. In diesem Beitrag soll untersucht werden, inwieweit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) – das judikative Organ der Europäischen Konvention 1 Siehe nur Symposium – The Proliferation of International Tribunals: Piecing Together the Puzzle, New York University Journal of International Law and Politics 31:4 (1999): 679-933; Symposium – Judicialization and Globalization of the Judiciary, Texas International Law Journal 38:3 (2003): 397-586; Project on International Courts and Tribunals (2004). 2 Siehe beispielhaft Scharpf (1999); Buchanan (2004); Clark (2005); Buchanan/Keohane (2006); Hurd (2007); Ribeiro Hoffman/van der Vleuten (2007); Wolfrum/Röben (2008). 147 für Menschenrechte (EMRK) und einer der ältesten bestehenden internationalen Gerichtshöfe – im Rahmen der im Einleitungskapitel skizzierten Legitimitätsdimensionen und -indikatoren politische Legitimität jenseits seiner rein rechtlichen Autorität für sich beanspruchen kann. Dies ist weder die einzig relevante Legitimitätskonzeption für die Bewertung verrechtlichter Institutionen (siehe insbesondere Franck 1990 und 1995: 30-46), noch die erste Anwendung einer solchen auf nationale (siehe nur Gibson/Caldeira/Baird 1998; Levasseur 2002) und internationale Gerichtshöfe (siehe Treves 2008; Müllerson 2008; Broude 2005); aus Platzgründen muss ein expliziter Vergleich verschiedener Konzeptionen hier jedoch unterbleiben. 2. Gerichtshöfe als rechtlich-politische Regelungsinstanzen Das von dem Herausgeber dieses Bandes vorgeschlagene Legitimitätskonzept wurde primär für die Anwendung auf politische Regelungsarrangements entwickelt. Die Übertragbarkeit auf das gerichtliche EMRK-Streitbeilegungsverfahren mit seiner formalen Bindung an das Konventionsrecht bedarf damit einer gewissen Rechtfertigung. Zunächst lässt sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte selbst als ein Element zur Legitimitätssteigerung des Konventionssystems als Ganzem einordnen: Er stellt das zentrale Element des Überwachungsverfahren dar, mit dem die Einhaltung der Konventionsregeln durch die staatlichen Normadressaten überprüft und Regelverstöße festgestellt werden können – im Rahmen des hier zugrunde liegenden Legitimitätskonzepts ein wesentlicher Indikator für das Vorhandensein von Throughput-Legitimität. Im Zuge dieser Überwachung erfolgt auch die autoritative Interpretation der Konventionsnormen, die für die Feststellung von Regelverstößen und damit auch das Ergreifen möglicher Sanktionsmaßnahmen Voraussetzung ist – letzteres ein weiterer Indikator für Throughput-Legitimität. Aber genau über diese autoritative Interpretation der Konvention wird der EGMR von einem reinen Rechtsanwender auch zu einem Rechtssetzer und damit zu einem politischen Akteur. Walter Murphy hat diesen Sachverhalt in Bezug auf das U.S.amerikanische Rechtssystem prägnant auf den Punkt gebracht: „As long as law remains one of the most common means of formalizing public policy, the judicial office ... will involve political, i.e., policy-making, power” (Murphy 1963: 1). Es liegt in der Natur von Systemen allgemeiner Rechtsnormen, dass diese aufgrund der Vielfältigkeit tatsächlicher Lebenssituationen lückenhaft bzw. unvollständig bleiben müssen, so dass zunächst der konkrete Inhalt der anzuwendenden Norm im Rahmen des zu entscheidenden Falles bestimmt werden muss (Ginsburg 2005: 635; 2006). Dies geschieht im Zweifelsfall durch den Richter, der damit aber der anzuwendenden Norm eine vorher so noch nicht eindeutig bestehende Bedeutung autoritativ zuweist und in diesem Sinne rechtsschöpferisch tätig wird. In den Worten Hans Kelsens: „Authentic interpretation, whether general or individual, is a law-creating act. […] The decision of a judicial or administrative authority applying a general norm – which has several meanings – to a concrete case can correspond to only one of these meanings and must thus 148 exclude others. It is by the decision that one of several meanings of the applied norm becomes binding in the concrete case; and it is mainly, although not only with respect to its interpretive function that a judicial or administrative decision has a law-creating character” (Kelsen 1950: xv). Dass dieser kreative Akt in der Regel durch die semantischen Möglichkeiten der in Sprache gefassten Norm begrenzt wird, ist ein wesentlicher Unterschied zur freieren Präferenzbildung im Rahmen vorwiegend politischer Prozesse. Doch er ändert nichts daran, dass Gerichtshöfe durch ihre Auslegungstätigkeit das Recht aktiv gestalten, durch diesen Gestaltungsakt mithin politischen Werten Ausdruck verleihen und damit selbst als policy-maker3 in Erscheinung treten, auch wenn sie dies in der eigenen Beschreibung ihrer Tätigkeit gemeinhin verneinen (Shapiro 1994). Diese schöpferische Gestaltungsfunktion wird auch nicht durch vorhandene und akzeptierte Interpretationsregeln negiert, wie sie insbesondere in den Artikeln 31-33 der Wiener Vertragsrechtskonvention von 19694 (WVK) kodifiziert wurden. Die Absicherung eines Ergebnisses über die Rechtfertigung im Rahmen festgelegter und akzeptierter Auslegungsregeln mag zwar selbst eine legitimitätsfördernde Wirkung entfalten (Barak 2005: 40-41), letztlich gibt es aber auch hier keine rein wertfreie, technische Anwendung, die logisch zwingend nur zu einer richtigen Interpretation führt – wäre dem so, so dürfte es deutlich weniger Auslegungsstreitigkeiten geben, da rationale Akteure mit dem gleichen Informationsstand zum selben Ergebnis gelangen müssten. Zwar gibt die WVK eine grundsätzliche Rangordnung der Auslegungsregeln vor, doch bei ihrer Anwendung verbleibt letztlich stets ein nicht weiter determinierter Bewertungs- und Ermessensspielraum beim auslegenden Richter. In den Worten Aharon Baraks, ehemaliger Präsident des Israelischen Obersten Gerichtshofes, „where there is judicial discretion […] there comes a point at which the decision is not dictated by the legal system [but instead by] judicial subjectivity” (Barak 2006: 273). Dies gilt auch und gerade für internationale Gerichte, die Rechtsinstrumente auslegen, die meist weniger Anknüpfungspunkte an detailliert ausdifferenzierte Rechtsordnungen aufweisen, als dies bei nationalen Rechtsakten der Fall ist; eine Einsicht, die für den EGMR gleichermaßen gilt (Bernhardt 1994). Wenn aber Gerichtshöfe nicht nur reine Rechtsanwender sind, sondern durch ihre Rechtsprechung und Interpretationsleistung Politik aktiv und selbst bestimmt in dem ihnen gegebenen Rahmen mitgestalten, dann stellt sich auch bei Gerichtshöfen jenseits einer reinen Legalitätsbetrachtung die Frage nach der Legitimität ihres (rechts)politischen Handelns und der institutionellen Parameter, innerhalb derer dieses stattfindet – das hier behandelte Analyseinstrumentarium zur Bestimmung von die Legitimität steigernden Aspekten von Regelungsarrangements jenseits des Nationalstaates kann somit zur Anwendung kommen. Da Gerichtshöfe jedoch zugleich eine besondere Art von Regelungsinstanz darstellen, sind Modifikationen in der konkreten Anwendung der 3 „Policy“ verstanden als “instrument for changing the behavior of others in the direction favored by the policy-maker;” Nakamura/Smallwood (1980: 87). 4 United Nations Treaty Series Bd. 1155, S. 331 (in Kraft getreten am 27. Jan. 1980). 149 hier vorgeschlagenen Legitimitätsindikatoren notwendig; diese werden unter den jeweiligen Indikatoren genauer erörtert. Zunächst soll jedoch ein kurzer Überblick über das EMRK-System gegeben werden. 3. Kurzer Überblick über das EMRK-System5 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist das judikative Rechtsprechungsorgan der 1950 unter dem institutionellen Dach des Europarates angenommenen und 1953 in Kraft getretenen Europäischen Konvention zum Schutze der Menschrechte und Grundfreiheiten (EMRK). Seine Zuständigkeit umfasst gemäß Art. 32 EMRK „all matters concerning the interpretation and application of the Convention and the protocols thereto“, die ihm im Rahmen von Individual- und Staatenbeschwerden (Art. 33, 34) oder Anträgen auf Erlass eines Gutachtens (Art. 47) unterbreitet werden. Der Gerichtshof wurde 1959 errichtet und begann im folgenden Jahr seine Tätigkeit. Zunächst war er Teil eines dreiteiligen Kontrollsystems, das neben dem EGMR noch aus der Europäischen Kommission für Menschenrechte und dem Ministerkomitee des Europarates bestand. Die Kommission war dabei die erste Anlaufstation für Beschwerden. Erklärte sie eine Beschwerde für zulässig, erstellte sie zum Abschluss ihrer Untersuchungen einen rechtlich nicht bindenden Bericht, auf dessen Grundlage innerhalb von drei Monaten der Gerichtshof angerufen werden konnte. Geschah dies nicht, so oblag es dem Ministerkomitee, einem mit diplomatischen Vertretern besetzten politischen Gremium, in Ausübung einer quasijudikativen Funktion eine endgültige und bindende Entscheidung darüber zu treffen, ob die Konvention durch das in Frage stehende staatliche Verhalten verletzt wurde oder nicht (zum Verfahrensablauf siehe Anhang, Abbildung 1: Das Kontrollsystem der Konvention von 1950). In den meisten Fällen folgte das Ministerkomitee den Bewertungen der Kommission. In einigen wenigen und viel kritisierten Fällen jedoch, in denen die notwendigen Mehrheiten nicht erreicht wurden, endeten die Verfahren in so genannten non-decisions ohne eine Feststellung der Konventionswidrigkeit oder -konformität des in Frage stehenden staatlichen Handelns.6 Durch die im November 1998 in Folge von Zusatzprotokoll Nr. 11 in Kraft getretene Reform des Systems wurden diese Funktion des Ministerkomitees wie auch die der Kommission ersatzlos gestrichen und durch einen Vollzeit-Gerichtshof mit alleiniger Zuständigkeit in Fragen von Konventionsverletzungsbeschwerden ersetzt. Das Ministerkomitee behielt jedoch die schon unter dem ursprünglichen System ausge- 5 Für umfassendere Einführungen siehe Grabenwarter (2007) und Janis/Key/Bradley (2008). 6 Siehe CM Res. DH (75) 2 (15. April 1975) (Huber v. Austria); CM Res. DH (77) 2 (21. Okt. 1977) (East African Asians v. United Kingdom); CM Res. DH (85) 7 (11. April 1985) (Dores and Silveira v. Portugal); CM Res. DH (88) 12 (29. Sept. 1988) (Dobbertin v. France); CM Res. DH (89) 5 (2. März 1989) (Warwick v. United Kingdom); vgl. auch Frowein/Peukert (1985: 428). 150 übte Kompetenz der Überwachung der Umsetzung der Urteile des Gerichtshofes (siehe Anhang, Abbildung 2: Das Kontrollsystem nach November 1998). Die von der Konvention geschützten Menschenrechte, ergänzt durch nachfolgende Protokolle, umfassen den Kernbestand der zivilen und politischen Menschenrechte der westlichen liberalen Tradition, wobei während der Entwurfsphase der Konvention unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich des Grades der Spezifikation der geschützten Rechte bestand; das gefundene Ergebnis stellt letztlich einen Kompromiss zwischen den Staaten dar, die einen nur grob umrissenen Katalog wünschten und denen, allen voran Großbritannien, die die geschützten Rechte und Freiheiten gern genauer konkretisiert gesehen hätten. Von zentraler Bedeutung ist jedoch, dass weder die Konvention selbst noch die Urteile des Gerichtshofes oder die Entscheidungen des Ministerkomitees nach Art. 32 EMRK [1950]7 direkte innerstaatliche Wirkung entfalten. Alle drei binden den Staat zwar unmittelbar auf der völkerrechtlichen Ebene, verändern aber nicht direkt die innerstaatliche Rechtslage; die innerstaatliche Umsetzung bedarf also daher im Regelfalle eines weiteren Recht setzenden oder modifizierenden Aktes durch die zuständigen nationalen Institutionen (es sei denn, das innerstaatliche Verfassungsrecht weist der EMRK oder den Urteilen des EGMR eine unmittelbare Wirkung zu). Da sich ein entsprechender Vorschlag zur Errichtung eines „Kassationsgerichtshofes“ während der Beratungsphase der Konvention explizit nicht durchsetzen konnte, ließ sich auch kein impliziter Wille zu Suprematie und direktem Effekt konstruieren, wie dies bekanntermaßen durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Kontext der Europäischen Gemeinschaften geschah. Diese Lesart findet weitere Unterstützung in der Regelung über „gerechte Entschädigung“ (Just Satisfaction) in Art. 41 (Art. 50 EMRK [1950]), die den EGMR berechtigt, erfolgreichen Beschwerdeführern gerade in solchen Fällen eine Entschädigung zuzusprechen, in denen die innerstaatliche Rechtsordnung keine vollständige Wiedergutmachung erlaubt – diese Vorschrift wäre nicht notwendig, würde ein Urteil unmittelbar rechtsgestaltend die Konventionskonformität herbeiführen können. Diese von David Leeb als „Souveränitätspanzer“ (Leeb 2001: 18) bezeichnete Ausnahmeregelung – denn letztlich sind alle nationalen Gesetze und Verfassungen durch geeignete Mehrheiten abänderbar – sollte die Vertragsstaaten insbesondere davor schützen, die Finalität solcher innerstaatlicher Gerichtsurteile und anderer fundamentaler Rechtswerte antasten zu müssen, die vom EGMR als EMRK-verletzend eingestuft wurden. Dass insbesondere in den letzten zehn Jahren immer mehr Staaten dazu übergegangen sind, auf freiwilliger Basis die Wiederaufnahme rechtskräftig abgeschlossener Fälle vornehmlich im Straf-, aber auch im 7 Durch die Reform des Konventionssystem infolge des Inkrafttretens von Protokoll Nr. 11 im November 1998 wurden die sich auf die Kontrollorgane beziehenden Artikel inhaltlich und hinsichtlich ihrer Nummerierung angepasst; im Folgenden verweist die Quellenangabe „EMRK [1950]“ auf den Originaltext der Konvention, während die Angabe „EMRK“ sich auf den seit 1998 bestehenden Konventionstext bezieht. 151 Zivilrecht, infolge eines Urteils des EGMR zu ermöglichen – so auch Deutschland8 – zeugt davon, dass die ursprüngliche Regelung offensichtlich nicht länger als zeitgemäß bewertet wird.9 4. Anwendung der Legitimitätsindikatoren auf das EMRK-System 4.1. Input-Legitimität Das Konzept der Input-Legitimität eines Regelungsarrangements hebt auf die aktive Teilnahmefähigkeit der Regelungsbetroffenen und -adressaten sowie auf die Ausgestaltung des Mechanismus zur Aggregation bestehender Präferenzen ab. Fritz Scharpf und andere haben darauf hingewiesen, dass Entscheidungen, die nicht auf Konsens beruhen, sondern lediglich Mehrheiten widerspiegeln, aus Sicht der Minderheit hinsichtlich ihrer Legitimität zunächst weiterhin problematisch bleiben; über den reinen Mechanismus der Aggregation hinaus bedürfe es deshalb eines nach Weber benannten „Gemeinsamkeitsglaubens“, einer geteilten kollektiven Identität, die auch den Minderheiten den Glauben an die grundsätzliche Gutwilligkeit der Mehrheit vermitteln kann und die Entscheidungen der letzteren somit im Regelfalle akzeptieren lässt (siehe nur Scharpf 1999: 17-18). In den über Jahrhunderte gewachsenen Nationalstaaten lassen sich solche kollektiven Identitäten gemeinhin wieder finden oder zumindest vermuten, auf der überstaatlichen Ebene hingegen sind diese entweder nur bei bestimmten Personengruppen oder aber auf breiter Basis in sehr viel schwächerem Maße – wenn überhaupt – vorhanden. Somit ist auch die Legitimationskraft von Mehrheitsentscheidungen in regionalen oder globalen Foren geringer. 8 Siehe zur Wiederaufnahme von Strafverfahren §359 Nr. 6 StPO (eingefügt 1998) und zur Wiederaufnahme in Zivilprozessen §580 Nr. 8 ZPO (eingefügt 2006). 9 Im Jahr 2000 hatte das Ministerkomitee die Konventionsstaaten dazu aufgerufen, die Wiederaufnahme bereits rechtskräftig abgeschlossener innerstaatlicher Verfahren in solchen Fällen zu ermöglichen, in denen der EGMR eine Konventionsverletzung festgestellt hat und die nationale Entscheidung entweder materiell nicht mit der Konvention vereinbar ist oder aber prozedurale Mängel von solcher Schwere aufgetreten sind, dass diese das materielle Ergebnis des Verfahrens in Frage stellten. Vgl. Recommendation R(2000)2 of the Committee of Ministers to Member States on the Re-Examination or Reopening of Certain Cases at Domestic Level Following Judgments of the European Court of Human Rights (19. Januar 2000), https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=334147&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntra net=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679. Sechs Jahre später hatten über 80% der Konventionsstaaten in ihren nationalen Rechtsordnungen einen solchen Wiederaufnahmegrund in Strafrechtsfällen aufgenommen und gut die Hälfte auch in Zivil- und Verwaltungsrechtsfällen. Siehe Ensuring the Continued Effectiveness of the European Convention on Human Rights – The Implementation of the Reform Measures Adopted by the Committee of Ministers at its 114th Session, Doc. CM(2006)39 Final (12. Mai 2006), Sec. IV.2, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=999007&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&Back ColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. 152 Dies betrifft prinzipiell auch den EGMR, der seine Urteile einerseits ebenfalls per Mehrheitsentscheidung fällt, und seine Entscheidungen zur Unvereinbarkeit nationaler Regelungen mit der Konvention andererseits nicht selten durch Rückgriff auf die vorherrschende Situation in der Mehrheit der Mitgliedsländer im Rahmen der sogenannten evolutiven Interpretation rechtfertigt (vgl. Prebensen 2000; Rozakis 2005). Eine Besonderheit ist dabei, dass seine Urteile – soweit eine Konventionsverletzung festgestellt wird – im Regelfall mit den Präferenzen der nationalen Mehrheit, und nicht denen der Minderheit, kollidieren: der klassische Fall der countermajoritarian difficulty, wie sie insbesondere im Kontext des US Supreme Court wiederholt thematisiert wurde.10 Kurz gefasst geht es hierbei um die Frage, inwieweit es aus demokratietheoretischer Sicht gerechtfertigt werden kann, dass vom Volk nicht direkt gewählte Richter Rechtsakte, die durch demokratisch legitimierte Parlamente und Regierungen erlassen wurden, für ungültig bzw. mit einem bestimmten, als Maßstab verwendeten Rechtsinstrument – hier die EMRK – für nicht vereinbar erklären können. Zwar kommt den Urteilen des EGMR qua Konvention keine formale innerstaatliche Rechtswirkung zu – sie wirken, wie oben erwähnt, weder kassatorisch noch in anderer Weise unmittelbar rechtsverändernd, es sei denn, das nationale Recht bestimmt etwas anderes – das heißt, sie binden den Staat zunächst allein auf der völkerrechtlichen Ebene. Gleichwohl haben sich die Konventionsstaaten dazu verpflichtet, den Urteilen des EGMR Folge zu leisten (Art. 46 (1) EMRK). Nach den völkerrechtlichen Regeln über die Staatenverantwortlichkeit beinhaltet dies, die Verletzung – sollte sie fortbestehen – zu beenden, ihre Wiederholung zu verhindern und den in seinen Rechten verletzten Beschwerdeführer soweit wie möglich in den Stand vor der Rechtsverletzung zurückzuversetzen (restitutio in integrum) oder ihn angemessen zu entschädigen.11 Diese Pflichten implizieren, etwa bei einer unmittelbar auf einem Gesetz basierenden Verletzung, bei der der Gesetzestext nicht durch entsprechende Auslegung konventionskonform angepasst werden kann, eine Änderung desselben. Den Staaten steht dabei zwar ein gewisser Ermessensspielraum zu (margin of appreciation), aber nur insoweit die völkerrechtlichen Pflichten mit den gewählten Maßnahmen auch erfüllt werden. Diese judikative Kontroll- und Korrekturfunktion gegenüber den Präferenzen nationaler Mehrheiten lässt sich letztlich nur mit einer Demokratietheorie rechtfertigen, die die Durchsetzung der Interessen und Präferenzen jener, die im mehrheitsgetriebenen politischen Prozess nicht obsiegt haben oder an diesem nicht effektiv teilnehmen konnten, aufgrund moralischer Überlegungen selbst zu einem schützenswerten Gut erhebt, zumindest insoweit diese als prinzipielle Ansprüche bürgerbzw. menschenrechtlicher Art verstanden werden können, die dann die explizit und bewusst gewählten Handlungs- und Regelungsalternativen der Mehrheit zu übertrumpfen vermögen (siehe Dworkin 1984; 2003). Die Legitimität eines solchen 10 Vgl. stellvertretend für viele andere Bickel (1962: 16) und Friedman (2001). 11 Vgl. International Law Commission, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (2001), Part 2: Content of the International Responsibility of a State, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_6_2001.pdf. 153 nicht-repräsentativen Arrangements muss sich dann über die Fähigkeit beweisen, insbesondere auf der Output-Seite eine nicht exklusiv mehrheitsgebundene Konzeption des Allgemeininteresses überzeugend vermitteln und realisieren zu können (vgl. Moravcsik/Sangiovanni 2002: 129). 4.1.1. Repräsentativität des Regelungsarrangements Die Repräsentativität des Konventionssystems hat zwei Teilaspekte: Zum einen betrifft dies die Frage, inwieweit die Konventionsstaaten an der judikativen Entscheidungsfindung und der nachfolgenden Überwachung der Urteilsumsetzung beteiligt sind bzw. ihre Rechtsansichten Beachtung finden können; zum anderen geht es darum, inwieweit die letztlich Regelungsbetroffenen – die Bürger der Konventionsstaaten – ein aktives Zugangsrecht zum Gerichtshof haben. Hinsichtlich der Zusammensetzung der Kollektivorgane des EMRK-Systems hatte sich 1950 die Regelung durchgesetzt, dass jedem Vertragsstaat ein Vertreter in der Kommission und jedem Mitglied des Europarates ein Richter am Gerichtshof mit jeweils einfachem Stimmrecht zustand; diese wurden aus einer Liste mit mehreren, vom jeweiligen Land eingereichten Personenvorschlägen vom Ministerkomitee respektive der Parlamentarischen Versammlung des Europarates gewählt.12 Die Vorgeschlagenen mussten nicht zwingend die Nationalität des vorschlagenden Staates haben, allerdings durfte jede Nationalität letztlich nur einmal vertreten sein. Diese Besetzungsregelung wurde auch für den nach 1998 nun ständigen EGMR beibehalten, allerdings wurde die Einschränkung des Verbots der gleichen Nationalität zweier Richter nicht übernommen.13 Beibehalten wurde jedoch die Regelung, dass bei jedem Verfahren gegen einen Vertragsstaat, in dem die Phase der Begründetheitsprüfung (Merits) erreicht wird, der von diesem (gegebenenfalls ad hoc) vorgeschlagene Richter ex officio Teil des Entscheidungsgremiums ist.14 Zum einen wird so erreicht, dass entsprechende Expertise hinsichtlich des betroffenen nationalen Rechtssystems vorhanden ist, andererseits ergibt sich so vor dem Hintergrund des Vorhandenseins einer gelegentlich beobachteten Nähe zu nationalen politischen Präferenzen oder zumindest zu bestimmten Werten der innerstaatlichen Rechtskultur 12 Siehe Art. 20 (1), 21 (1), 38 & 39 (1) EMRK [1950]. Das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung sind gemäß Art. 14 und Art. 25 des Status des Europarates ebenfalls mit einem Vertreter bzw. einer Delegation pro Mitgliedsstaat besetzt. 13 Vgl. Art. 20-22 EMRK. 14 Vgl. Art. 27 (2) EMRK. Für die alte Regelung, die leicht abgewandelt auch für die Kommission Anwendung fand, siehe Art. 20 (2) & 43 EMRK [1950]. Der auf die Kommission anzuwendende Art. 20 (2) EMRK wurde allerdings erst durch Zusatzprotokoll Nr. 8 (1985) eingefügt; vorher tagte die Kommission stets als Plenum, so dass sich die Vertretungsfrage nicht stellte. 154 tendenziell, wenn auch bei weitem nicht zwingend, eine Stimme für den Vertragsstaat.15 Der zweite Aspekt der Repräsentativität, die Ausgestaltung des Zugangsrechts zu den Kontrollorganen, hat sich im Laufe der Zeit zunehmend gewandelt. Als Kompromiss zwischen verschiedenen Vorstellungen während der Entwurfsphase der Konvention stand die Aktivlegitimation in der Konvention von 1950 mit der Ratifikation obligatorisch zunächst nur den Vertragsstaaten zu (Art. 24 EMRK [1950]). Das in Artikel 25 EMRK [1950] vorgesehene Individualbeschwerderecht war hingegen fakultativ und bedurfte einer zusätzlichen Anerkennung durch die Vertragsstaaten, die im Regelfalle begrenzt für einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren erfolgte und einer regelmäßigen Erneuerung bedurfte. Wenngleich diese fast ausnahmslos regelmäßig erneuert wurden, so gab es doch mitunter große zeitliche Unterschiede in der erstmaligen Anerkennung des Individualbeschwerderechts: Während etwa Deutschland bereits 1955, zwei Jahre nach der Ratifikation, die Aktivlegitimation auch von Einzelpersonen anerkannte und regelmäßig erneuerte, gab Großbritannien erst 13 Jahre nach der Ratifikation eine solche Erklärung ab (1966), Italien 18 Jahre danach (1973), Griechenland 32 Jahre später (1985), und die Türkei sogar erst mit einer Verzögerung von 33 Jahren (1987). Ohne eine solche Anerkennung des Individualbeschwerderechts blieb betroffenen Personen lediglich der Weg über die innerstaatlichen Gerichte und das auch nur soweit die Konvention innerstaatlich überhaupt Geltung beanspruchen konnte. Zu guter Letzt hatten sich die Staaten mit abhängigen Territorien (insbesondere Großbritannien) ausbedungen, dass eine Anerkennung des Individualbeschwerderechts zunächst nur für das Kernland galt; eine Ausweitung auf weitere Territorien bedurfte wiederum einer expliziten Erklärung (Art. 63 EMRK [1950]); so sollte vermieden werden, dass Kolonialvölker die Konvention nutzen konnten, um auf diesem Wege gegen die Kolonialherrschaft zu prozessieren und ihre Unabhängigkeit zu verfolgen. Ebenfalls optional ausgestaltet und zeitlich begrenzt war die Zuständigkeit des Gerichtshofes gem. Art. 46 EMRK [1950]. Viele Staaten erkannten diese zeitgleich mit dem Individualbeschwerderecht an, doch bei einer Handvoll Staaten fiel die Anerkennung zeitlich auseinander. Schweden beispielsweise erkannte das Individualbeschwerderecht 1953, die Zuständigkeit des Gerichtshofes aber erst 1966 an; Österreich hingegen akzeptierte die Jurisdiktion des Gerichthofes bereits 1958, das Individualbeschwerderecht aber erst 1994. Selbst bei erfolgter Anerkennung war der Kreis der vor dem Gerichtshof Beschwerdebefugten auf die Kommission und bestimmte Staaten begrenzt; insbesondere waren Einzelpersonen nicht berechtigt, nachdem die Kommission ihren Bericht verfasst hatte, ihre Beschwerde eigenständig an den Gerichtshof weiterzuleiten. Geändert wurde diese Situation erst 1995 durch das Inkrafttreten von Zusatzprotokoll Nr. 9, das aber wiederum nur für die Staaten galt, die dieses ratifiziert hatten. Diese im Vergleich zu innerstaatlichen Gerichtssystemen anormal anmutenden Ausgestaltungen sind mit der Reform des Systems 15 Vgl. Posner/de Figueirdo (2005); Kujer (1997); Prott (1979); Hensley (1968); Suh (1969); Franck (1967); Samore (1956). 155 1998 hinfällig geworden; seit diesem Zeitpunkt sind die Zuständigkeit des Gerichtshofes und die Aktivlegitimation der Individualbeschwerdeführer obligatorisch.16 Die Konvention verlangt in Art. 34 EMRK als eine Zulässigkeitsvoraussetzung für Individualbeschwerden, dass der Beschwerdeführer behaupten kann, selbst Opfer einer Menschenrechtsverletzung geworden zu sein. Dies schließt insbesondere actio popularis-Klagen und abstrakte Normenkontrollen aus. Ihrer Natur nach haben aber fast alle Urteile Implikationen über den konkret entschiedenen Fall hinaus für andere, ähnlich gelagerte Fälle, so dass ein Interesse für Dritte bestehen kann, an dem Verfahren zu partizipieren. Obgleich ein formaler Verfahrensbeitritt nicht vorgesehen ist, können nicht direkt am Verfahren beteiligte Dritte Eingaben als amici curiae machen und somit ihre Position dem Gericht unterbreiten. Während Staaten, deren Staatsangehörige betroffen sind, seit 1998 gemäß Art. 36 (1) EMRK ein Eingabeund Teilnahmerecht an Anhörungen besitzen, bedürfen diese Beteiligungsformen bei anderen Vertragsstaaten wie auch Privatpersonen der Einladung bzw. Zustimmung durch den Präsidenten des Gerichtshofes (Art 36 (2) EMRK).17 4.1.2. Grad der politischen und rechtlichen Gleichberechtigung Wie die Aktivlegitimation war auch die Teilnahmefähigkeit von Einzelpersonen vor den Kontrollorganen zunächst eingeschränkt. Zwar konnten diese vor der Kommission auftreten, nicht aber vor dem Ministerkomitee, wenn dieses die Entscheidung hinsichtlich der Konventionsverletzung zu fällen hatte. Auch vor dem Gerichtshof besaßen Individualbeschwerdeführer keine Prozessfähigkeit (locus standi in judicio), während ihr Fall verhandelt wurde; dieses stand allein der Kommission und den Vertragsstaaten zu (Art. 44 EMRK [1950]). Bereits in seinem ersten Fall hatte der Gerichtshof hier behelfsmäßig Abhilfe geschaffen, indem er der Kommission zugestand, sich durch Vertreter eines Einzelklägers beraten und assistieren zu lassen.18 Seit 1974 hat die Kommission regelmäßig Vertreter des Beschwerdeführers in ihre vor dem Gerichtshof auftretenden Delegationen aufgenommen und seit 1982 gestand die Verfahrensordnung des Gerichtshofes ihm auch ein eigenes Äußerungsrecht zu (vgl. Art. 30 & 39 der EGMR-Verfahrensordnung) (Frowein/Peukert 1985: 16 Dies bedeutet selbstverständlich nicht, dass das Individualbeschwerderecht nicht faktisch eingeschränkt oder behindert werden kann; der Gerichtshof jedenfalls hat in einer Reihe von Urteilen Verletzungen des Art. 34 EMRK (bzw. Art. 25 EMRK [1950]) festgestellt: siehe beispielhaft Akdivar & Others v. Turkey, ECHR Reports 1996-IV (Urteil v. 16. Sept. 1996), §106; McShane v. United Kingdom (Urteil v. 28. Mai 2002), § 152. 17 Vor 1998 waren die Beteiligungsmöglichkeiten Dritter lediglich durch die jeweiligen Geschäftsordnungen geregelt. So machte Art. 37 (2) der Verfahrensordnung des EGMR die Zulässigkeit solcher Eingaben von der Zustimmung des Gerichtspräsidenten abhängig, und in den Verfahren vor der Kommission konnten Dritte gem. Art. 37 (1) lit. c in Verbindung mit Art. 38 und 39 der Verfahrensordnung der Kommission als „Zeugen“ oder „Sachverständige“ geladen werden. Simma/Fastenrath (1992: 302 & 324). 18 Lawless v. Ireland (No. 2), 2 Eur. Ct. H. R. (Ser. A) (Urteil v. 7. April 1961). 156 440). Erst 1995 schuf Zusatzprotokoll Nr. 9 auch hier formale Abhilfe auf der Konventionsrechtsebene, bevor durch Zusatzprotokoll Nr. 11 die Individualbeschwerdeführer aller Mitgliedsländer durch Ratifikation automatisch gleichberechtigte Prozessparteien wurden. Die Beteiligungsmöglichkeit bleibt dabei beschränkt auf das schriftliche Einreichen oder mündliche Vorbringen der wesentlichen Argumente, soweit diese sich in einen entsprechenden Rechtsdiskurs einbetten lassen; die richterliche Entscheidungsfindung erfolgt, wie bei innerstaatlichen Gerichten auch, unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Um eine gewisse Waffengleichheit herzustellen, kann Beschwerdeführern, die sich einen geeigneten Rechtsanwalt nicht leisten können, Verfahrenshilfe gewährt werden, sobald ihr Gesuch dem betroffenen Staat zur Stellungnahme zugeleitet wurde. Auch bei der Bemessung einer gerechten Entschädigung unter Art. 41 können durch das Verfahren entstandene Kosten geltend gemacht werden, jedoch nur soweit diese auch notwendig waren und tatsächlich entstanden sind.19 Sollte ein Fall jedoch komplexe Fragen aufwerfen, können auch hohe Kosten teilweise dem unterlegenen Staat aufgebürdet werden.20 Weiterhin ohne Teilnahmeberechtigung bleiben die Beschwerdeführer hinsichtlich der Sitzungen des Ministerkomitees, in denen die Umsetzung der Urteile des EGMR überwacht wird. Möglich hingegen sind auch hier inzwischen schriftliche Eingaben zum Umsetzungsstatus seitens des Beschwerdeführers als auch durch NGOs und andere nationale Menschenrechtsinstitutionen; im ersten Fall muss, im zweiten Fall kann das Ministerkomitee die eingereichten Dokumente zur Kenntnis nehmen;21 die früheren Versionen der Regeln des Ministerkomitees zur Durchführung seiner Überwachungsfunktion hatten diese Aspekte noch nicht geregelt. 4.1.3. Konsensorientierung des Verfahrens Gerichtsverfahren sind ihrem Wesen nach kontradiktorisch: Zwei Parteien streiten und versuchen, einen mit autoritativer Entscheidungsbefugnis ausgestatteten Dritten – den Richter oder das Richter-Kolleg – argumentativ zu überzeugen und gegen die andere Partei auf ihre Seite zu ziehen (Shapiro 1981: 1). Anders als einige politische Verhandlungen sind derartige Verfahren gerade nicht primär auf Konsenserzielung zwischen den beteiligten Parteien ausgelegt; dies gilt grundsätzlich auch für die Verfahren vor den EMRK-Kontrollorganen. Gleichwohl bedarf diese Einschätzung zweier Einschränkungen. Zum einen waren und sind Kommission und Gerichtshof 19 McCann & Others v. United Kingdom, 324 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 27. Sept. 1995), § 220. 20 Papamichalopoulos v. Greece, 330-B Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 31. Okt. 1995), § 47. 21 Siehe Regeln 9 und 15 der Regeln des Ministerkomitees für die Überwachung der Umsetzung von Urteilen und der Bedingungen Gütlicher Einigungen (englische Version: https://wcd. coe.int/ViewDoc.jsp?id=999329&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet= FFBB55&BackColorLogged=FFAC75). 157 gehalten, sich den Streitparteien zwecks Erreichung einer gütlichen Einigung (friendly settlements) zur Verfügung zu stellen (Art. 38 (1) b EMRK) – in der Regel unter wesentlicher Mithilfe der jeweiligen Sekretariate – und in der Tat ist eine nicht unbeachtliche Zahl von Verfahren auf diesem Wege beigelegt worden; dem Gerichtshof obliegt es in einem solchen Fall abschließend per Urteil festzustellen, dass die getroffene Einigung grundsätzlich im Einklang mit der Konvention steht (Art. 39 EMRK).22 Zum anderen steht der Gerichtshof wie letztlich jedes Gericht in der Pflicht, die triadische Ausgangssituation der Streitsituation in eine auch für die Verliererseite akzeptable dyadische zu überführen (Shapiro 1981: 2). Dies bedeutet insbesondere, dass den Argumenten beider Seiten hinreichend Rechnung getragen wird und sie diese auch in der Begründung des Gerichtshofes reflektiert sehen. Die Entscheidungen des Gerichtshofes selbst ergehen per Mehrheitsentscheidung; dies schließt Konsensorientierung während der Deliberation nicht aus, fehlende Einstimmigkeit steht einem Urteil aber auch nicht entgegen. Nichtsdestoweniger gilt auch hier, dass einstimmig oder mit großer Mehrheit getragene Entscheidungen, die einen (Teil-)Konsens suggerieren, in der Regel eine andere Wirkung in der Außenwahrnehmung entfalten als knappe Urteile, bei denen der Ausgang etwa an lediglich einer Stimme hängt (vgl. Broude 2005: 194-195; Pellet 2008: 206). 4.2. Throughput-Legitimität 4.2.1. Transparenz der Entscheidungsfindungsprozesse Die Transparenz des Entscheidungsprozesses wird bei Gerichtsverfahren primär durch die mit dem Urteil gelieferte Begründung erreicht: Welche Argumente haben warum den Ausschlag gegeben? Wie wird das im Urteilstenor verkündete Ergebnis aus den Fakten des Falls und dem rechtlichen Kontext hergeleitet? Die Begründung von Entscheidungen und Urteilen durch den Gerichtshof wird von Art. 45 EMRK, ganz dem moralischen Anspruch eines „Rechts auf Rechtfertigung“ folgend (vgl. Frost 2007), explizit verlangt, wobei jeder Richter das Recht hat, seine abweichende Meinung darzulegen, unabhängig davon, ob er mit der Mehrheit oder gegen diese gestimmt hat (concurring und dissenting opinions). Die Möglichkeit der Darstellung abweichender Meinungen ist nicht allgemein üblich – sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der EuGH etwa kennen eine solche nicht – erlaubt aber einen überaus wertvollen Einblick in die Verteilung der Auffassungen im Gerichtshof selbst und trägt damit zu größerer Transparenz bei als dies durch die Suggestion der Einstimmigkeit durch Nichtdarstellung dissentierender Voten der Fall ist. Wesentliches Element legitimitätssteigernder Transparenz bei Gerichtsurteilen ist die Rechtfertigung des gefundenen Ergebnisses durch die gewählten Interpretations- 22 Ähnliches galt für die Kommission nach Art. 28 (1) b EMRK [1950], wenn ein bei ihr anhängiges Verfahren gütlich beigelegt werden konnte; vgl. Frowein/Peukert (1985: 420-421). 158 methoden (Barak 2005: 40-41). Der EGMR hat dabei schon früh die Anwendbarkeit der allgemeinen Auslegungsregeln der Wiener Vertragsrechtskonvention konstatiert,23 diese aber durch eigene Ansätze ergänzt. So hat er festgelegt, dass die Bedeutung der Konventionsnormen durch ähnliche Begriffe in den nationalen Rechtsordnungen zwar erhellt werden können, letztlich aber autonom auf der internationalen Ebene zu definieren seien.24 Des Weiteren rekurriert der Gerichtshof bei seinen Interpretationen wiederholt auf das Effektivitätsprinzip, wonach die Rechte der Konvention so auszulegen seien, dass sie nicht lediglich theoretisch und illusorisch, sondern praktisch und effektiv wahrgenommen werden können,25 ein Ansatz, der insbesondere zur Begründung positiver Verpflichtungen der Konventionsstaaten herangezogen wird (Mowbray 2005). Schließlich hat sich der Gerichtshof für eine dynamische Interpretation der EMRK-Normen ausgesprochen, nach der ihre Bestimmungen im Lichte gegenwärtiger sozialer, politischer und rechtlicher Entwicklungen auszulegen seien und nicht anhand der zum Zeitpunkt der Ratifikation vorliegenden Umstände.26 Als Grundlage dieser „evolutiven“ Weiterentwicklung verweist der Gerichtshof vorwiegend auf Entwicklungen in der überwiegenden Anzahl anderer Konventionsstaaten,27 wobei die Darstellung der zugrunde liegenden Vergleiche oft jedoch kursorisch bleibt. Neben der Dokumentation der relevanten Aspekte des Entscheidungsverfahrens ist auch die Zugänglichkeit der entsprechenden Dokumente ein nicht unwesentlicher, die Transparenz steigernder Faktor. Zwar wurden die Entscheidungen der Kontrollorgane seit Beginn veröffentlicht, doch ist hier gerade der Internetauftritt der Konventionsorgane eine vorbildliche Weiterentwicklung: Über die Datenbank HUDOC können alle bisher ergangenen Urteile des Gerichtshofes sowie wichtige Zulassungsentscheidungen abgerufen werden; auch die Resolutionen des Ministerkomitees und die veröffentlichten Berichte der nicht mehr bestehenden Menschenrechtskommission sind dort verfügbar.28 Umfangreiche Informationen zur Umsetzung bereits ergangener Urteile sind über eine eigene Webseite abrufbar,29 die Tagesordnungen der Ministerkomitee-Sitzungen, in denen als Grundlage der Entscheidung über die Beendigung des Überwachungsverfahrens die wesentlichen Entwicklungen im gegebenen Fall berichtet werden, sind seit der letzten Sitzung im Jahre 2002 im Netz.30 23 Golder v. United Kingdom, 18 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 21. Feb. 1975), § 29. 24 Engel & Others v. Netherlands, 22 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 8. Juni 1976), §§ 80-81. 25 Airey v. Ireland, 32 Eur Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 9. Okt. 1979), § 24. 26 Tyrer v. United Kingdom, 26 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 25. April 1978), § 31. 27 Vgl. Prebensen (2000); Rozakis (2005). 28 Zugriff über folgende URL: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en. Die Homepage des Gerichtshofes, http://www.echr.coe.int/echr/Homepage_EN, stellt weitere Informationen zu schwebenden Verfahren, öffentlichen Anhörungen und sonstigen relevanten Nachrichten bereit. 29 Siehe http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/execution/. 30 Zugriff über http://www.coe.int/t/cm/humanRights_en.asp. 159 4.2.2. Überwachungsverfahren Strikt genommen hat die Überwachung im Rahmen der judikativen Entscheidungsfindung zwei Dimensionen: zum einen geht es um die Überwachung und Kontrolle der Entscheidungsträger, in diesem Fall also der Richter; zum anderen um die Überwachung der Regelungsadressaten, die die in Urteile gefassten Entscheidungen umzusetzen haben. Zunächst ist festzuhalten, dass die Überwachung der richterlichen Entscheidungsträger eine besondere Situation darstellt, da diese gemeinhin gerade von externer Weisung unabhängig und den herkömmlichen politischen Bewertungsprozessen enthoben sein sollen, um – zumindest idealiter – unbeeinflusst von aktuellen Meinungen und Trends urteilen zu können; so bestimmt es auch die Konvention (Art. 21 (1) EMRK). Verfahren zur Gewährleistung und Durchsetzung von Rechenschaft und Verantwortlichkeit im engeren Sinne, d. h., für einzelne Entscheidungen (oder Gruppen von Entscheidungen), bestehen daher nicht. So sieht die Konvention in Art. 24 denn auch nur vor, dass ein Richter dann aus seinem Amt entfernt werden kann, wenn seine Richterkollegen mit Zweidrittelmehrheit entscheiden, „dass er die erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt“; nach Art. 21 sind dies insbesondere ein hohes sittliches Ansehen, die Befähigung zur Ausübung hoher richterlicher Ämter oder der Status eines Rechtsgelehrten von anerkanntem Ruf, sowie keine Aus- übung einer weiteren Tätigkeit „die mit … [seiner] Unabhängigkeit, … [seiner] Unparteilichkeit oder mit den Erfordernissen der Vollzeitbeschäftigung in diesem Amt unvereinbar ist“. Damit sind letztlich Amtsmissbrauch oder Verfehlungen außerhalb der Richtertätigkeit umfasst, nicht aber die Verantwortlichkeit für einzelne Entscheidungen. Wenn aber der EGMR im Rahmen seiner Überwachungsfunktion, wie oben argumentiert, selbst Recht setzt und darüber politische Inhalte mitgestaltet, stellt sich letztlich die dem römischen Dichter Juvenal zugeschrieben Frage: quis custodiet ipsos custodes (Wer kontrolliert die Kontrolleure)? Diese Form der inhaltlichen Überwachung geschieht letztlich nur über die durch die interessierte Öffentlichkeit erfolgende Bewertung der Rechtsprechungspraxis des Gerichtshofes. Bedeutender ist mithin die Frage nach der Überwachung der Umsetzung der Urteile des Gerichtshofes durch die Regelungsadressaten. Diese Aufgabe schreibt die Konvention in Art. 46 (2) EMRK dem Ministerkomitee des Europarates zu, dem jedes rechtskräftige Urteil zu diesem Zwecke zugeleitet wird und dem die verurteilten Staaten nachfolgend über die im Rahmen der Umsetzung ergriffenen Maßnahmen zu berichten haben. Obwohl der in der Konvention verwendete Begriff der Durchführung (execution) in der üblichen analytischen Begriffstriade von compliance, effectiveness und implementation letzterem am nächsten zu kommen scheint und das Ministerkomitee in seinen Resolutionen auch selten von compliance spricht, so ist er nach anfänglicher Zurückhaltung doch zunehmend dazu über gegangen, die von den verurteilten Staaten ergriffenen Maßnahmen im Hinblick auf die zu erwartende Zielerreichung als eine Befolgung der Urteile im engeren Sinne zu bewerten; dabei wird er seit den 1990er Jahren von einer extra dafür zuständigen und mit Juristen besetzten Abteilung im Sekretariat des Europarates unterstützt. Waren die 160 ersten vom Ministerkomitee erlassenen Regeln zur Durchführung seiner Überwachungsfunktion noch kurz und kursorisch gefasst, so sind diese heutzutage sehr viel umfangreicher und auf eine substantiell-inhaltliche Überwachung ausgerichtet; der zu erfüllende Standard ist in Regel Nr. 6 Abs. 2 niedergelegt: When supervising the execution of a judgment by the High Contracting Party concerned … the Committee of Ministers shall examine: a. whether any just satisfaction awarded by the Court has been paid, including as the case may be, default interest; and b. if required, and taking into account the discretion of the High Contracting Party concerned to choose the means necessary to comply with the judgment, whether: i. individual measures have been taken to ensure that the violation has ceased and that the injured party is put, as far as possible, in the same situation as that party enjoyed prior to the violation of the Convention; ii. general measures have been adopted, preventing new violations similar to that or those found or putting an end to continuing violations.31 Da die Urteile des Gerichtshofes deklaratorisch sind und die zur Befolgung zu ergreifenden Maßnahmen in der Regel nicht benennen, obliegt es dem Ministerkomitee zu beurteilen, inwieweit die tatsächlichen Maßnahmen dem Urteil hinreichend Rechnung tragen. Wird die Umsetzung als zufriedenstellend bewertet, so schließt das Ministerkomitee das Verfahren durch eine Resolution, die das Urteil rekapituliert und die ergriffenen Maßnahmen zusammenfasst. Ist er hingegen noch nicht zufrieden gestellt oder lässt die Durchführung aus technischen oder anderen Gründen auf sich warten, so kann er auch Interim Resolutions erlassen, die je nach Fall auch eine deutlich mahnende oder missbilligende Sprache enthalten können. 4.2.3. Sanktionsmechanismen Hinsichtlich einer Sanktionierung der Mitglieder des Entscheidungsgremiums bestehen nur begrenzte Möglichkeiten. So kann ein Richter während seiner Amtszeit für seine Spruchpraxis weder unmittelbar entlassen noch in anderer Weise zur Rechenschaft gezogen werden; die einzig verfügbare Sanktion für den Staat, der einen Richter ursprünglich vorgeschlagen hatte, ist, diesen nach Ablauf seiner Amtszeit von gegenwärtig bis zu neun Jahren nicht zur Wiederwahl aufzustellen, und für die Parlamentarische Versammlung des Europarates, welche für die Richterwahl zuständig ist, einem für eine weitere Amtszeit zur Wiederwahl vorgeschlagenen Richter diese zu verweigern (Art. 22 EMRK). Auch bezüglich einer Änderung 31 Siehe die Regeln des Ministerkomitees für die Überwachung der Urteilsumsetzung: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=999329&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntran et=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. 161 der in der Judikatur des Gerichtshofes zur Geltung kommenden rechtlichen und politischen Werturteile sind die Möglichkeiten begrenzt.32 Während es innerstaatlich zumeist möglich ist, durch einfache Gesetzes- oder auch Verfassungsänderungen unliebsame Urteile in ihrer rechtlichen Wirkung zu korrigieren und oberste Gerichte auf diesem Wege indirekt zu sanktionieren, ist dies auf der völkerrechtlichen Ebene der Konvention so gut wie unmöglich. Zum einen sind die EMRK-Normen allgemein gefasst und sehen keine auf Einzelfallkonstellationen gerichtete Regelungen vor (die jedoch in der Regel der Stein des Anstoßes sein dürften, sich aber erst aus der konkreten Interpretation und Anwendung der entsprechenden Normen ergeben), zum anderen dürfte es bei den unterschiedlichen Wertevorstellungen der 47 Konventionsstaaten nur höchst selten möglich sein, die für eine Änderung der Konvention erforderliche Einstimmigkeit zu erzielen. Ein andere, sehr viel gröbere Maßnahme, um den Gerichtshof als Ganzes zu sanktionieren, besteht allerdings darin, seine Arbeitsfähigkeit über das zur Verfügung gestellte Budget zu beschränken. Gerade in Anbetracht der Explosion von Beschwerdeeinreichungen ist aus Straßburg wiederholt angemerkt worden, dass die derzeitigen Ressourcen nicht ausreichen, um eine schnelle Streitbeilegung zu gewährleisten – von einigen Staaten ist dies möglicherweise durchaus ein gewünschtes Ergebnis. Russland hat zuletzt zu einem anderen Mittel gegriffen, um seine Unzufriedenheit mit einigen Urteilen, die es als im Wesentlichen politisch motiviert sah, auszudrücken: als einziger verbleibender Staat verweigert die russische Duma bis heute die Ratifikation von Zusatzprotokoll Nr. 14, das durch weitere Reorganisation des Gerichtshofes und einige Verfahrensänderungen auf eine effizientere und schnellere Fallbehandlung abzielt, und blockiert somit sein Inkrafttreten.33 Bei der Sanktionierung von Regelungsadressaten, die Urteile nicht oder unzureichend umsetzen, bestehen innerhalb das EMRK-Regimes selbst ebenfalls keine direkten Zwangsmittel. Neben diplomatischem und öffentlichem shaming ist die schärfste Sanktion die Androhung und schließlich Durchführung des Ausschlusses aus dem Europarat34 – eine letztlich kontraproduktive Sanktion, da damit auch Überwachungs- und Kontaktmöglichkeiten verloren gehen; so wurde sie zwar schon angedroht, aber bisher noch nie umgesetzt.35 Letztlich obliegt es somit primär den 32 Zu staatlichen Reaktionsmöglichkeiten siehe insbesondere Ginsburg (2005: 656-673). 33 Vgl. Parlamentarische Versammlung des Europarates, Committee on Legal Affairs and Human Rights, The Russian Federation’s Non-Ratification of Protocol No. 14 to the European Convention on Human Rights, Memorandum Prepared by the Secretariat upon the Instruction of the Chairperson, Council of Europe Doc. AS/Jur (2008) 45 (5. Sept. 2008), abrufbar unter http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/public_international_law/ Texts_&_Documents/2008/AS_Jur(2008)45%20E.pdf. 34 Art. 3 des Europarat-Statuts verlangt von allen Mitgliedern unter anderem den Schutz der Menschenrechte, und Art. 8 ermächtigt das Ministerkomitee Staaten, die ihren Verpflichtungen aus Art. 3 nicht nachkommen, aufzufordern, den Europarat zu verlassen, und wenn sie dieser Aufforderung nicht nachkommen, diese auszuschließen. Das Statut ist abrufbar unter http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm. 35 1969 kam Griechenland, seit 1967 eine Militärdiktatur, dem angedrohtem Ausschluss durch die eigene Aufkündigung der Mitgliedschaft und der EMRK zuvor; Kaboğlu/Koutnatzis 162 Regelungsbetroffenen, im Rahmen innerstaatlich verfügbarer politischer und rechtlicher Prozesse die angemessene Durchsetzung von Urteilen zu erwirken. In Einzelfällen hat sich darüber hinaus die Verknüpfung mit anderen internationalen Sachgebieten und Entscheidungen (issue linkage) als zielführend erwiesen. So lehnte die Türkei etwa lange Zeit die Umsetzung des sich auf den Zypern-Konflikt beziehende Loizidou-Urteil ab, in dem es galt, die Beschwerdeführerin für den Verlust der Nutzungsrechte an ihrem Eigentum infolge der türkischen Besetzung des Nordteils der Insel 1975 zu entschädigen.36 Erst als die Befolgung der EGMR-Urteile und namentlich auch der Loizidou-Entscheidung in die Accession Partnership Vereinbarung mit der Europäischen Union von 2003 aufgenommen wurden, kam es zu einem Durchbruch und zur Entschädigung der Beschwerdeführerin im Dezember 2003.37 4.3. Output-Legitimität 4.3.1. Akzeptanz des Regelungsarrangements Die Akzeptanz des Regelungsarrangements lässt sich in zwei Sub-Indikatoren aufspalten: Der erste Sub-Indikator ist der Grad der freiwilligen Unterwerfung unter das Regelungsarrangement an sich, der zweite die Befolgung der Urteile als Output des Arrangements im engeren Sinne. Hinsichtlich des ersten Sub-Indikators wird man die Legitimität des EMRK-Systems als hoch bewerten können. Derzeit zählt die Konvention 47 Vertragsparteien: alle europäischen Staaten mit Ausnahme Weißrusslands und des Staates Vatikanstadt haben die Konvention ratifiziert. Bis zum Ende des Kalten Krieges setzten sich die Vertragsparteien ausnahmslos aus westeuropäischen Staaten zusammen, danach traten sukzessive die ehemaligen Ostblockländer inklusive Russlands dem Europarat und der Konvention bei. Zumindest wird man die Akzeptanz der Menschenrechte und der Legitimität eines internationalen Überwachungssystems als das Ergebnis eines Prozesses der Akkulturation begreifen können (Goodman/Jinks 2004; 2008), wenn nicht sogar als Ergebnis von lock-in Bestrebungen (Moravcsik 2000) und tatsächlicher Überzeugungen der handelnden Regierungen. Der zweite Subindikator, die Befolgung der Urteile der Gerichtshofes (und bis 1998 der Entscheidungen des Ministerkomitees), bedarf einer etwas differenzierteren Betrachtung. Zum einen sind keine Urteile bekannt, bei denen eine anfängliche Blockadehaltung dauerhaft Bestand gehabt hätte; so waren Anfang 2008 alle 343 bis (2008: 453). In den Fällen einiger anderer Länder wurden gewisse Repräsentations- und Wahlrechte in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates aufgrund von Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt; siehe Benoît-Rhomer/Klebes (2005: 41-44). 36 Loizidou v. Turkey (Just Satisfaction), Reports of Judgments and Decisions 1998-IV (Urteil v. 28. Juli 1998). 37 Ovey/White (2006: 505); CM ResDH (2003) 190 (2. Dez. 2003). 163 inklusive 1995 erlassenen Urteile, die einer Umsetzung bedurften, formal befolgt und das Überwachungsverfahren des Ministerkomitees mit einer finalen Resolution beendet worden. Von den bis 2005 erlassenen 4,890 umsetzungsbedürftigen Urteilen gilt dies für 2616 Fälle (=53%). In den verbleibenden und sich weiter im Überwachungsprozess befindlichen 2,274 Fällen wurden größtenteils bereits Maßnahmen ergriffen, die aber bisher nicht ausgereicht haben, um den Urteilen inhaltlich voll Rechnung zu tragen. Darunter sind auch weit über tausend Urteile, die sich mit überlangen Verfahren in Italien beschäftigen und einer systemischen Lösung bedürfen, die mithin gewöhnlich mehr Zeit in Anspruch nehmen als Einzelfälle.38 Gleichwohl findet man in zahlreichen Fällen regierungsverschuldete Verzögerungen in der Urteilsumsetzung als auch diverse Vermeidungsstrategien – ähnlich wie beim EuGH (Conant 2002) – mit deren Hilfe versucht wird, die Wirkung bestimmter Urteile auf nationales Recht und nationale Politik zu minimieren. Eine exemplarische Darstellung39 kann die grundsätzliche Logik zu verdeutlichen: So wurde Großbritannien wegen einer Verletzung des Diskriminierungsverbotes aus Art. 14 verurteilt, weil die Einwanderungsbestimmungen für ausländische Männer von in Großbritannien lebenden Frauen strenger waren als bei Männern, die ihre ausländischen Frauen einwandern lassen wollten;40 Großbritannien hob danach die auf einwandernde Frauen anwendbaren Standards auf die an, die für einwandernde Männer galten. Damit wurde die Diskriminierungssituation zwar formal und juristisch einwandfrei beendet, wohl aber nicht im Sinne der Beschwerdeführerinnen. Auf eine Verurteilung wegen einer unzureichenden Gewährungspraxis von Prozesshilfen bei obligatorisch zugänglichen Berufungsverfahren im schottischen Strafverfahrensrecht41 reagierte die Regierung mit der Einrichtung eines umfassenderen Rechts auf Prozesshilfe, machte fortan aber die Berufung von einer Zulässigkeitsentscheidung abhängig. Und Deutschland zog es vor, die Verurteilung im Fall Vogt wegen unzulässiger Entfernung aus dem Schuldienst aufgrund der Mitgliedschaft der Beschwerdeführerin in der KPD42 als einen Einzelfall zu betrachten, obwohl zu diesem Zeitpunkt in Anwendung des Radikalenerlasses weit über 1,000 ähnlich gelagerte Fälle vorlagen, in denen Personen entweder der Zugang zum Staatsdienst aus solchen Gründen versagt oder sie aufgrund dieser aus selbigem entfernt wurden. 38 Siehe Ministerkomitee, Interim Resolution ResDH(#2005)#114 Concerning the Judgments of the European Court of Human Rights and Decisions by the Committee of Ministers in 2183 Cases Against Italy Relating to the Excessive Length of Judicial Proceedings (30. Nov. 2005); Interim Resolution CM/ResDH(2007)2 concerning the problem of excessive length of judicial proceedings in #Italy (14. Feb. 2007). 39 Eine systematische Beschäftigung mit dem Thema ist Inhalt der sich kurz vor dem Abschluss befindenden Dissertation des Verfassers: Andreas von Staden: Shaping Human Rights Policy in Europe: Assessing and Explaining the Execution of the Judgments of the European Court of Human Rights, Ph.D. Dissertation, Princeton University. 40 Abdulaziz, Cabales & Balkandali v. United Kingdom, 94 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 28. Mai 1985). 41 Granger v. United Kingdom, 174 Eur Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 28. März 1990). 42 Vogt v. Germany (Merits), 323 Eur. Ct. H. R. (ser. A) (Urteil v. 26. Sept. 1995). 164 Dies sind einige Beispiele, in denen formal urteilskonforme Umsetzungen zumindest teilweise inhaltlich an der Stoßrichtung der Beschwerden vorbei gingen. 4.3.2. Übereinstimmung mit universellen Prinzipien Die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien ist beim anzuwendenden Recht der EMRK unzweifelhaft gegeben, ist sie doch selbst aus dem Bestreben geboren, die am 10. Dezember 1948 verkündete Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte für den europäischen Raum zu adaptieren und mit einem Kontrollsystem institutionell zu unterfüttern. Auf diesen Umstand verweist explizit die Präambel der EMRK. Die Allgemeine Erklärung ist auch wiederholt als Auslegungshilfe in Argumenten vor dem EGMR herangezogen worden.43 Darüber hinaus wird im Menschenrechtsdiskurs des Gerichtshofes immer wieder der Spruchpraxis anderer Überwachungsorgane Rechnung getragen. So werden neben vielen anderen Quellen wiederholt die Berichte des unter dem Internationalen Pakt über zivile und politische Rechte von 1966 errichteten Ausschuss für Menschenrechte,44 Urteile des Inter-Amerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte,45 oder Berichte des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe46 als Nachweise für faktische und rechtliche Entwicklungen im Menschenrechtsbereich herangezogen. Die Vernetzung mit dem jenseits der EMRK stattfindenden regionalen und globalen Menschenrechtsdiskurs wird dadurch sichergestellt. 4.3.3. Expertise und Problemlösungsressourcen Der wesentliche Expertise-Indikator bei einem Gerichtshof ist weniger das Erfahrungswissen, also die Nähe zu den zu beurteilenden menschenrechtsrelevanten Situationen, als das Fachwissen der Richter und ihrer Stäbe. Die Konvention verlangt in Art. 21 (1) EMRK als Voraussetzung für das Richteramt „hohes sittliches Ansehen“ und dass Kandidaten „entweder die für die Ausübung hoher richterlicher Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder Rechtsgelehrte von anerkanntem Ruf“ sind.47 Überwiegend sind diese Anforderungen durch die Kandidaten erfüllt worden, 43 In mind. 61 Fällen; siehe beispielhaft Al-Adsani v. United Kingdom, Reports of Judgments and Decisions 2001-XI (Urteil v. 21. Nov. 2001), §§ 26, 60, 61. 44 In mind. 60 Fällen; siehe beispielhaft Öcalan v. Turkey, Reports of Judgments and Decisions 2005-IV (Urteil v. 12. Mai 2005), §§ 60, 159, 166. 45 In mind. 22 Fällen; siehe beispielhaft Mamatkulov and Askarov v. Turkey, Reports of Judgments and Decisions 2005-I (Urteil v. 4. Feb. 2005), §§ 50 ff. 46 In mind. 129 Fällen; siehe beispielhaft Mehmet Eren v. Turkey (Urteil v. 14. Okt. 2008), § 40. 47 Ähnliches galt für die Mitglieder der Europäischen Menschenrechtskommission; vgl. Art. 21 (3) EMRK [1950]. 165 und eine Reihe namhafter Juristen wie René Cassin, Herman Mosler, Rudolf Bernhardt, Sir Humphrey Waldock und Sir Gerald Fitzmaurice hat in Straßburg als Richter gewirkt. Zuletzt ist jedoch an den nationalen Auswahlverfahren einiger, insbesondere kleinerer Staaten Kritik geübt worden, da diese oftmals Juristen ohne große Erfahrung, die möglicherweise auch aus anderen als rein meritokratischen Gründen nominiert wurden, vorgeschlagen hatten.48 Durch die angenommenen Richtlinien für die Ernennung von Kandidaten wurde aber gleichwohl versucht, Gender-Aspekte in der Besetzung des Gerichtshof zu berücksichtigen, in dem jede Liste mindestens auch eine weibliche Kandidatin enthalten und bei Nichtbefolgung gegebenenfalls abgelehnt werden sollte.49 Nachdem die Vereinbarkeit dieser Bedingung mit der Konvention den Gerichtshof in seinem ersten Gutachten überhaupt beschäftigt hatte und dieser Ausnahmeregelungen anmahnte,50 besteht nun bei Nachweis entsprechender, aber erfolgloser Bemühungen auch die Möglichkeit, Listen nur mit Kandidaten eines Geschlechts zu unterbreiten.51 5. Fazit In diesem Kapitel wurde versucht, die von Ingo Take in der Einleitung vorgeschlagene Legitimitätskonzeption auf einen transnationalen Gerichtshof, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, anzuwenden und zu zeigen, wie die einzelnen Indikatoren bei judikativen Institutionen dieser Art verstanden werden können. Abschließend bleibt zu bewerten, welche konkreten Aussagen über die Legitimität des Gerichtshofes anhand der Erfüllung oder Nichterfüllung dieser objektiven Kriterien gemacht werden können. Zunächst ist zu bemerken, dass die Ausgestaltung des Konventionskontrollsystems in seiner 1950 verabschiedeten Form in Bezug auf mehrere Legitimitätsindikatoren den möglichen Maximalanforderungen hinterherhinkte. Der ursprünglich ausgehandelte Konventionstext zeigte dabei eine noch dezidiert staatsfreundliche Ausrichtung, in dem insbesondere das individuelle Zugangsrecht zu den Kontrollinstanzen fakultativ ausgestaltet war und einer zusätzlichen Annahme durch die Konventionsstaaten bedurfte. Auch die ebenfalls fakultative Zuständigkeit des Gerichtshofes zeugt von einer nach dem Zweiten Weltkrieg noch weithin reservierten Haltung vieler Staaten gegenüber einer rechtlich institutionalisierten Streitbeilegung, im Rahmen derer sie sich gegebenenfalls hinsichtlich ihrer innerstaatlichen 48 Parlamentarische Versammlung, Recommendation 1649 & Resolution 1366 (beide 30. Jan. 2004), abrufbar unter http://assembly.coe.int/ASP/Search/PACEWebItemSearchDoc_E.asp. 49 Parlamentarische Versammlung, Resolution 1426 (18. März 2005), http://assembly.coe.int/ main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta05/eres1426.htm. 50 Advisory Opinion on Certain Legal Questions Concerning the Lists of Candidates Submitted with a View to the Election of Judges to the European Court of Human Rights (Gutachten v. 12. Feb. 2008). 51 78 Parlamentarische Versammlung, Resolution 1627 (30. Sept. 2008), http://assembly. coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta08/eres1627.htm. 166 Menschenrechtspraktiken zu rechtfertigen hätten. Gerade im Vergleich zu nationalen judikativen Kontrollsystemen wird man somit sagen können, dass das EMRK- System nicht legitimitätsoptimal ausgestaltet war, wobei im Hinblick auf die grundsätzliche Verfügbarkeit des Kontrollsystems sich die eigentliche Kritik eher gegen die Haltung der Staaten richten muss, die den fakultativ verfügbaren Möglichkeiten die Anerkennung verwehrten. Zugleich ist aber auch anzuerkennen, dass die EMRK- Kontrollinstanzen einige der wesentlichen Defizite erkannten und im Rahmen ihrer Möglichkeiten – im Wege der Konventionsauslegung und über ihre Verfahrensordnungen – behelfsmäßig praktische Abhilfe schaffen konnten. Die zunehmende staatliche Akzeptanz auch der fakultativen Elemente des Kontrollsystems sowie die Weiterentwicklung des Systems durch Zusatzprotokolle – insbesondere seine umfassende Reform 1998 durch Protokoll Nr. 11 – zeigen aber auch, dass der 1950 gefundene Kompromiss politisch und normativ zunehmend nicht länger haltbar erschien. Ein wesentlicher Beitrag zu diesem Ergebnis ist neben Veränderungen im regionalen und weltpolitischen Umfeld auch in der Rechtsprechungspraxis der Kontrollorgane und insbesondere des Gerichtshofes zu sehen. Der Gerichtshof hat sich bereits früh auf eine lediglich deklarative Form der Rechtsprechung festgelegt und die Wahl der Mittel zur Umsetzung seiner Urteile den betroffenen Staaten und der Überwachung durch das Ministerkomitee überlassen (statt diese selbst in seinen Urteilen zu definieren). Damit hat er den staatlichen Entscheidungsträgern einen Gestaltungsspielraum belassen, der es ihnen ermöglicht, bei unwillkommenen Urteilen ihre Wirkung auf die notwendigsten Umsetzungsmaßnahmen zu beschränken. Eine solche Minimalbefolgung von Urteilen mag zwar für den einzelnen Beschwerdeführer und im Hinblick auf ähnlich gelagerte Fälle nicht optimal sein, doch wird man ihr den Effekt zuschreiben können, die Spannung zwischen der rechtlichen Verbindlichkeit der Urteile auf der internationalen Ebene und nationaler, demokratischer Gestaltungshoheit zu reduzieren (vgl. Ulfstein, in: Wolfrum/Röben 2008: 208). Da die wahrgenommene Legitimität des EGMR- Kontrollsystems letztlich sowohl auf der Perzeption der Regelungsadressaten als auch der Regelungsbegünstigten beruht, kann man in dieser versuchten Balance zwischen internationaler Kontrolle und staatlicher Souveränität durchaus einen eigenständigen Beitrag zur Gesamtlegitimität des Systems sehen; man darf jedenfalls vermuten, dass bei einer deutlich präskriptiv ausgerichteten Rechtsprechung die Opposition gegen Urteile stärker und die Befolgungsquote niedriger ausgefallen wäre. So wird man vor dem Hintergrund des weitgehenden Fehlens von Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung von Urteilen und der Tatsache, dass zumindest bis in die jüngere Vergangenheit bei keinem Urteil eine dauerhafte Blockade der Umsetzung erfolgt ist, schließen können, dass das System auch auf Seiten der Regelungsadressaten hinreichend Legitimität besitzt. Bei den weiteren Legitimitätsindikatoren gibt es zudem keinen, der im Falle des EGMR von Seiten entweder der Regelungsadressaten oder der Regelungsbegünstigten zumindest zum heutigen Zeitpunkt überaus problematisch erscheinen würde: Eine Konsensorientierung wurde von Anfang an durch die Möglichkeit der gütlichen Einigung zumindest möglich gemacht; die 167 Transparenz des Systems wurde durch die Abschaffung des undurchsichtigen Verfahrens vor dem Ministerkomitee und insbesondere durch die Nutzung der Möglichkeiten des Internets sukzessive ausgebaut, und das Überwachungsverfahren zur Urteilsumsetzung wurde zunehmend professionalisiert und mit konkreten Verfahrensregeln ausgestattet. Allein bei der materiellen Ausstattung des Gerichtshofes kann im Hinblick auf die enorme Anzahl von Beschwerden und die damit einhergehenden langen Verfahrenszeiten argumentiert werden, dass dadurch die zeitnahe Problemlösungsfähigkeit des Gerichtshofes an sich gemindert wird, was aus Sicht der Individualbeschwerdeführer die Legitimität des Systems zumindest nicht steigern dürfte. Man darf gespannt sein, inwieweit Protokoll Nr. 14 – sollte Russland seine Blockadehaltung in naher Zukunft aufgeben und selbiges als letzter Staat ratifizieren – geeignet sein wird, hier zumindest partielle Abhilfe zu schaffen und das Gesamtsystem effektiver zu gestalten.52 52 Text und Explanatory Report zu Zusatzprotokoll Nr. 14 sind abrufbar unter http://www.echr. coe.int/ECHR/EN/Header/Basic+Texts/Basic+Texts/Protocol+No.+14/; für Analysen und Bewertungen, siehe Mowbray (2006, 2007a), Calfisch (2006), Hioureas (2006). 168 Anhang: Verfahrensabläufe vor den EMRK-Kontrollinstanzen53 Abbildung 1: Das Kontrollsystem der Konvention von 1950 53 Quelle der Abbildungen: Mowbray (2007b: 12 & 20). 169 Abbildung 2: Das Kontrollsystem nach November 1998 170 Literatur Barak, Aharon 2005: Purposive Interpretation in Law, Princeton. Barak, Aharon 2006: The Judge in a Democracy, Princeton & Oxford. 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Einleitung Ziel dieses Sammelbands ist zu untersuchen, ob und in wie weit die Output- Legitimität – also die faktische Anerkennung internationaler Regelungsarrangements – steigt, wenn ihr Zustandekommen den normativen Kriterien der Input- und Throughput-Legitimität gerecht wird. Der Fokus liegt demnach vor allem auf dem Prozess der Politikformulierung: Sind alle relevanten Stakeholder in den Verregelungsprozess als gleichberechtigte Akteure mit eingebunden? Werden Entscheidungen im Konsens gefällt? Sind klare Verfahren zur Schaffung von Accountability bzw. Rechenschaftspflicht festgelegt, die die Transparenz und die Einhaltung des beschlossenen Regelungsarrangements garantieren? Und schließlich: Führt dies zu verbesserter Akzeptanz der Regeln auf Seiten der Regelungsadressat(inn)en? Gleichzeitig kann der Untersuchungsfokus auch gewinnbringend auf Mechanismen und Instrumente gelegt werden, die erst nach dem Prozess der Politikformulierung, also in der Implementationsphase der beschlossenen Regelungsarrangements, angesiedelt sind. Ein solches Instrument stellt die gerichtliche Durchsetzung von europäischem Recht dar. Oftmals wird Letzteres nicht oder nur unzureichend von den zuständigen nationalen Behörden umgesetzt (siehe z. B. Börzel 2003; Falkner et al. 2005), wodurch Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) ihrer auf europäischer Ebene verbrieften Rechte verlustig gehen. Diese Situation ist vor dem Hintergrund des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit, das ein Grundbaustein moderner Demokratien ist, höchst bedenklich. Vor diesem Hintergrund hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) ein Instrument geschaffen, um europäisches Recht selbst gegen den Widerstand der nationalen Regierungen durchzusetzen. Die Doktrinen des Vorrangs und der direkten Wirkung von Gemeinschaftsrecht ermöglichen es Bürgerinnen und Bürgern der EU sich an ihre nationalen Gerichte zu wenden und gegen Entscheidungen von nationalen Behörden zu klagen, die ihre europäischen Rechte missachten. Wenn dem tatsächlich so ist, sind die nationalen Gerichte verpflichtet, das nationale Recht unangewandt zu lassen und die direkt wirksamen europäischen Bestimmungen anzuwenden (Prechal 2005). Die Bedeutung dieses Instruments der dezentralen Rechtsdurchsetzung wurde sowohl vor dem Hintergrund der Implementation europäischer Regeln (Slepcevic, im Erscheinen) als auch für demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaates hervorgehoben (Cichowski 2006). Im Kontext dieses Sammelbands ist nun zu fragen, ob dieses Instrument einerseits den Kriterien der Input- und Throughput-Legitimität 174 gerecht wird, und andererseits, ob durch gerichtliche Rechtsdurchsetzung auch die Akzeptanz der auf europäischer Ebene beschlossenen Regelungen gesteigert wird. Wenn dem tatsächlich so ist, wäre gerichtliche Rechtsdurchsetzung ein Instrument, das selbst dann die Output-Legitimität von Regelungsarrangements steigern könnte, wenn ihr Zustandekommen nicht den Kriterien der Input- und Throughput- Legitimität gerecht wurde. Im Folgenden behandle ich diese Fragen vor dem Hintergrund von vier Fallbeispielen über die gerichtliche Rechtsdurchsetzung der Natura 2000 Richtlinien – der Vogelschutz1- und der Flora-Fauna-Habitat-(FFH-)Richtlinie2 in Frankreich, Deutschland und den Niederlanden. Diese Fälle sind dafür besonders geeignet, da in allen Ländern sowohl gravierende Implementationsprobleme auftraten als auch nationale Umweltverbände versuchten, die europäischen Regeln auf der nationalen Ebene durch Klagen vor ihren nationalen Gerichten umzusetzen. Die Untersuchung der Fallstudien basiert erstens auf den Ergebnissen von 24 semi-strukturierten Interviews, die ich zwischen Februar 2006 und Juni 2007 mit Vertretern und Vertreterinnen von nationalen Umweltverbänden und hohen Verwaltungsbeamt(inn)en geführt habe, zweitens auf einer Analyse der nationalen Judikatur zu den Natura 2000 Richtlinien und drittens auf einer umfassenden Untersuchung von Primär- und Sekundärquellen. Ich lege dar, dass das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung nur im Fall der Niederlande und im Fall der französischen Jagdzeiten den Kriterien für Input- und Throughput-Legitimität gerecht werden kann, aufgrund unterschiedlicher Gründe nicht jedoch in den anderen zwei Fällen. Darüber hinaus zeigt sich, dass Klagen zwar effektive Widerstände gegen die Umsetzung von europäischem Recht überwinden können, nicht jedoch zu einer erhöhten Output- Legitimität führen. Im Folgenden bespreche ich kurz die Indikatoren für Input-, Throughput- und Output-Legitimität im Kontext gerichtlicher Rechtsdurchsetzung. Danach gebe ich einen Überblick über die Natura 2000 Richtlinien sowie ihre anfänglich fehlerhafte Umsetzung. Anschließend untersuche ich vier Fallstudien gerichtlicher Rechtsdurchsetzung vor dem Hintergrund der drei Legitimitätsaspekte und schließe mit einer vergleichenden Einschätzung. 2. Input-, Throughput- und Output-Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung Die entwickelten Indikatoren zur Messung von Input- und Throughput-Legitimität können gewinnbringend auf das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung angewandt werden. Seine Input-Legitimität lässt sich daran messen, wer nach dem nationalen Prozessrecht klageberechtigt ist (Indikator Repräsentativität) und ob diese 1 Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten. 2 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen. 175 möglichen Kläger(innen) auch über die finanziellen Ressourcen verfügen, um tatsächlich klagen zu können (Indikator Grad der politischen Gleichheit).3 Die Throughput-Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung zeigt sich daran, wie sehr durch Klagen Transparenz für die Regelungsadressat(inn)en geschaffen wird (Indikator Transparenz), ob Klagen die Überwachung der Regeleinhaltung ermöglichen (Indikator Überwachung) und ob die Regeln auch gegen den Widerstand nationaler Regierungen durchgesetzt werden können (Indikator Sanktionierung). Je nachdem, ob gerichtliche Rechtsdurchsetzung den Indikatoren in den einzelnen Fällen Genüge tut, kann sie auf der Input- und Throughput-Dimension als mehr oder weniger legitim betrachtet werden. Damit soll aber nicht suggeriert werden, dass gerichtliche Rechtsdurchsetzung an sich als illegitim erscheint, auch wenn das die Anwendung der hier verwendeten Indikatoren für Input- und Throughput-Legitimität vermuten lassen könnte. Schon allein wegen des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit muss gerichtliche Rechtsdurchsetzung als legitime Form der Rechtsdurchsetzung angesehen werden (Micklitz/Reich 1996). Dennoch verhelfen die Dimensionen für Input- und Throughput-Legitimität zu einer nuancierten Bewertung des Instruments gerichtlicher Rechtsdurchsetzung. Was die Schaffung von Output-Legitimität, also der faktischen Anerkennung internationaler Regelungen durch gerichtliche Rechtsdurchsetzung betrifft, so muss vorweg betont werden, dass dieses Instrument darauf abzielt, Recht gegen den Widerstand zentraler Akteure durchzusetzen. Es ist deswegen per definitionem ein konfrontatives Instrument, das jedoch seine normative Kraft aus dem für moderne Demokratien universellen Prinzip der Rechtsstaatlichkeit schöpft (Shapiro 1981). Selbst wenn sich also die Akzeptanz der Regelungsadressat(inn)en – in diesem Fall die für die Implementation der Richtlinien zuständigen Behörden – hinsichtlich der Umsetzung europäischer Regelungen trotz wiederholter Klagen nicht ändert, ist zu vermuten, dass sie trotzdem die Notwendigkeit der Regelbefolgung akzeptieren, um letztendlich dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit Genüge zu tun. Mangelnde Akzeptanz zeigt sich dann in der zögerlichen oder lediglich die Mindestanforderungen erfüllenden Umsetzung der Regeln. 3. Zögerliche Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien Die Natura 2000 Richtlinien können als der Eckpfeiler europäischen Naturschutzrechts angesehen werden. Gemeinsam zielen sie auf die Schaffung eines europaweiten, kohärenten Netzwerkes von Naturschutzgebieten, dem „Natura 2000 Netzwerk“ ab, in dem Aktivitäten, die den Erhaltungsstatus eines solchen Natura 2000 3 Einzig die Konsensorientierung kann nicht als Indikator für die Bemessung der Input- Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung herangezogen werden, da Gerichte diesem Prinzip nicht unterworfen sind. Konsens muss insofern bestehen, als alle Parteien das Urteil des Gerichts anerkennen, doch ist das Gericht in seiner Entscheidungsfindung nicht auf den Konsens der klagenden Parteien angewiesen. 176 Gebiets negativ beeinträchtigten könnten, überhaupt nicht oder nur unter bestimmten Kriterien zulässig sind. Die Art der Gebietsausweisung sowie das Schutzniveau unterscheiden sich zum Teil, was auf die unterschiedliche Entwicklung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie zurückzuführen ist. Erstere trat 1981 in Kraft und verlangt, dass die Mitgliedstaaten für die am stärksten bedrohten europäischen Vogelarten „die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten [erklären]“ (Artikel 4). Die genauen Kriterien, nach denen die Auswahl der „geeignetsten“ Vogelschutzgebiete hätte erfolgen müssen, wurden jedoch nicht festgelegt. Der EuGH interpretierte diese Verpflichtung aber streng: Wenn sich ein Gebiet nach etablierten wissenschaftlichen Kriterien zur Meldung aufdrängt, muss es ausgewiesen werden.4 Im Gegensatz dazu schreibt die FFH- Richtlinie ein dreistufiges Ausweisungsverfahren vor: Bis Juni 1995 sollten die Mitgliedstaaten eine Liste all jener ökologisch wertvollen Gebiete, die die Kriterien eines FFH-Gebiets nach Anhang III der Richtlinie erfüllten, an die Europäische Kommission schicken. Auf Grundlage dieser umfassenden Liste sollte letztere bis Juni 1998 im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten und unter Einbeziehung der Vogelschutzgebiete das Natura 2000 Netzwerk erstellen. Die in das Netzwerk aufgenommenen Gebiete sollten dann spätestens bis Juni 2004 von den Mitgliedstaaten als besondere Schutzgebiete gemeinschaftlicher Bedeutung offiziell ausgewiesen werden. Die Schutzbestimmungen für ausgewiesene Vogelschutz- und FFH-Gebiete sind heute einheitlich durch Artikel 6 der FFH-Richtlinie geregelt. Ursprünglich verlangte die Vogelschutzrichtlinie in ihrem Artikel 4 nur, dass „[d]ie Mitgliedstaaten […] geeignete Maßnahmen [treffen], um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese […] erheblich auswirken, in den […] Schutzgebieten zu vermeiden.“ 1991 interpretierte der EuGH diese Bestimmung streng, indem er festhielt, dass nur zwingende Gründe des öffentlichen Interesses die Verschlechterung eines Vogelschutzgebietes rechtfertigen dürfen.5 Aufgrund dieser strikten Auslegung beschlossen die damaligen Mitgliedstaaten über den Umweg der FFH-Richtlinie die Schutzbestimmungen der Vogelschutzrichtlinie zu ändern.6 Artikel 6 der FFH-Richtlinie verlangt nun, dass Pläne oder Projekte, die ein ausgewiesenes Natura 2000 Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, einer speziellen Verträglichkeitsprüfung unterworfen werden müssen. Sollte diese zu dem Schluss kommen, dass tatsächlich eine erhebliche Beeinträchtigung zu erwarten ist, dürfen Pläne oder Projekte nur dann von den zuständigen Behörden bewilligt werden, wenn zwingende Gründe des öffentlichen Interesses einschließlich sozialer oder wirtschaftlicher Art für ihre Realisierung sprechen und ebenso keine 4 RS C-355/90 Kommission gegen Spanien, Slg. 1993, I-4221, RS C-3/96 Kommission gegen die Niederlande, Slg. 1998, I-3031; RS C-44/95 Regina gegen Secretary of State for the Environment, ex parte: Royal Society for the Protection of Birds, Slg. 1996, I-3805. 5 RS C-57/89 Kommission gegen Deutschland, Slg. 1991, I-883. 6 Artikel 7 FFH-Richtlinie. 177 Alternativlösungen vorhanden sind. Artikel 6 hätte bis Juni 1994 umgesetzt werden müssen. Neben den Gebietsschutzbestimmungen enthalten beide Richtlinien auch spezielle Regeln hinsichtlich der Jagd auf bedrohte Arten. Die Vogelschutzrichtlinie verlangt vor allem, dass Zugvögel während ihrer Reproduktions- und Migrationsphase geschützt werden. Wieder interpretierte der EuGH diese Verpflichtung streng: Jagd auf von der Richtlinie erfasste Vogelarten darf nur in jenen Perioden erlaubt sein, die wissenschaftlich belegt außerhalb der Reproduktions- und Migrationsphasen der Vögel liegen.7 Die Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien erfolgte nur sehr schleppend. 1991 waren nur 528 km² Fläche in den Niederlanden, 2.909 km² in Deutschland und 5.197 km² in Frankreich als Vogelschutzgebiete ausgewiesen (Europäische Kommission 1993: 42). Bis Juni 2007 sollte die Fläche dieser Gebiete auf 10.109 km² in den Niederlanden, 48.102 km² in Deutschland und 45.804 km² in Frankreich steigen (Europäische Kommission 2007b). Eine ähnliche Entwicklung nahm die Ausweisung von FFH-Gebieten: Waren im Dezember 2000 20.434 km² in Deutschland und 31.440 km² in Frankreich ausgewiesen (Europäische Kommission 2003: 17), so stieg die Fläche ausgewiesener FFH-Gebiete bis Juni 2007 auf 53.294 km² in Deutschland und 52.156 km² in Frankreich (Europäische Kommission 2007a). Allein die Niederlande wiesen schon bis Ende 2000 den flächenmäßig größten Teil der auszuweisenden FFH-Gebiete aus. Allerdings hatte dies zu Beginn wenig Bedeutung, da erst im Oktober 2005 die Gebietsschutzmaßnahmen nach Artikel 6 der FFH-Richtlinie in niederländisches Recht umgesetzt wurden. Dies bedeutete, dass selbst ausgewiesene Gebiete nicht von den Richtlinien geschützt waren. Die rechtliche Umsetzung der Schutzbestimmungen in Deutschland und Frankreich erfolgte schneller, jedoch war sie einerseits fehlerhaft, andererseits für die große Anzahl von Gebieten, die noch nicht ausgewiesen worden waren, bedeutungslos. In Frankreich fand darüber hinaus die Einschränkung der Jagdzeiten für bedrohte Vögel nur sehr zögerlich statt und konnte erst 2006 als formal abgeschlossen gelten. In Anbetracht dieser Situation übte die Europäische Kommission erheblichen Druck auf Deutschland, Frankreich und die Niederlande aus, damit diese die Natura 2000 Richtlinien korrekt implementieren. Dabei stützte sie sich zum einen auf Vertragsverletzungsverfahren, die zu mehrmaligen Verurteilungen aller drei Mitgliedstaaten führten.8 Wiederholt stand auch die Drohung eines zweiten Verfahrens, das 7 RS C-157/89 Kommission gegen Italien, Slg. 1991, I-57; RS C-435/92 Association pour la Protection des Animaux Sauvages u. a. gegen Préfet de Maine-et-Loire u. a., Slg. 1994, I-67. 8 Hinsichtlich Deutschland, siehe RS C-83/97 Kommission gegen Deutschland, Slg. 1997, I- 7191, RS C-71/99 Kommission gegen Deutschland, Slg. 2001, I-5811 und RS C-98/03 Kommission gegen Deutschland, Slg. 2006, I-53. Hinsichtlich Frankreich und Jagdfragen, siehe RS C-252/85 Kommission gegen Frankreich, Slg. 1988, I-2243 und RS C-38/99 Kommission gegen Frankreich, Slg 2000, I-10941. Hinsichtlich Frankreich und Gebietsschutzbestimmungen, siehe RS C-166/97 Kommission gegen Frankreich, Slg. 1999, I-1719, RS C- 96/98 Kommission gegen Frankreich, Slg. 1999, I-8531, RS C-256/98 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2000, I-2487, RS C-374/98 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2000, I-799, 178 zur Verhängung von Zwangsgeldern hätte führen können, im Raum. Darüber hinaus drohte die Kommission die Auszahlung von Mitteln aus den Strukturfonds an die Vervollständigung des Natura 2000 Netzwerkes zu koppeln, was signifikante finanzielle Einbußen bedeutet hätte. Dieser Druck der Europäischen Kommission war ohne Zweifel wichtig, um die Implementation der Natura 2000 Richtlinien voranzutreiben. Aus der Perspektive nationaler Umweltverbände war er jedoch unzureichend, da ihr Fokus auf dem sofortigen Schutz bedrohter potentieller Natura 2000 Gebiete lag. Doch die durchschnittliche Dauer der abgeschlossenen Vertragsverletzungsverfahren in den drei Ländern betrug fünfeinhalb Jahre.9 Selbst wenn also der EuGH zu dem Schluss gekommen wäre, dass ein Projekt tatsächlich erhebliche negative Auswirkungen auf ein Gebiet gehabt hätte, wäre es für den Schutz des Gebietes zu spät gewesen, da Vertragsverletzungsverfahren grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung entfalten. Darüber hinaus bündelte die Kommission in Anbetracht ihrer beschränkten Monitoring-Ressourcen und der gravierenden Umsetzungsprobleme ihre Rechtsdurchsetzungsaktivitäten und beschränkte sich auf die Verfolgung exemplarischer Fälle. Die Kommission machte klar, dass Tatsachenerwägungen – ob zum Beispiel eine Alternative zu einem Bauprojekt, das ein Natura 2000 Gebiet erheblich beeinträchtigen könnte, vorhanden ist, oder wann überhaupt von einer „erheblichen Beeinträchtigung“ gesprochen werden kann – vor nationalen Gerichten gelöst werden sollten (Europäische Kommission 2000: 75). Genau diese Fragen sind für Umweltverbände, die sich mit individuellen Fällen beschäftigen, zentral. Aus diesem Grund wendeten sie sich in allen Ländern an ihre nationalen Gerichte, um durch Klagen die zentralen Bestimmungen der Natura 2000 Richtlinien durchzusetzen.10 3.1. Jagdzeiten in Frankreich Als die Vogelrichtlinie in Kraft trat, hatte dies zunächst keine Auswirkungen auf französische Jagdzeiten. Die zuständigen Behörden vertraten den Standpunkt, dass die französischen Gesetze den europäischen Regeln genüge täten, obwohl das Gegenteil der Fall war. Aus diesem Grund versuchten nationale Umweltgruppen die Einschränkung der Jagdzeiten durch Klagen vor nationalen Gerichten durchzusetzen. Das französische Verwaltungsprozessrecht gewährt Interessengruppen seit Jahrzehnten einen sehr offenen Zugang zu den nationalen Gerichten, der sich durch RS C-220/99 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2001, I-5831 und RS C-202/1 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2002, I-11019. Hinsichtlich der Niederlande, siehe RS C-3/96 Kommission gegen die Niederlande, Slg. 1998, I-3031 und RS C-441/03 Kommission gegen die Niederlande, Slg. 2005, I-3043. 9 Eigene Berechnung auf Grundlage der oben angegebenen Urteile. 10 Es sei angemerkt, dass Klagen anderer privater Akteure für die Durchsetzung in den drei Ländern keine Rolle spielten. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass die Sicherstellung von Umweltschutz als öffentliches Gut zu betrachten ist und deswegen auf kollektives Handeln, in diesem Fall durch Umweltverbände, angewiesen ist (Olson 1965) 179 geringe Prozesskosten, niedrige rechtliche Klagevoraussetzungen und umfassende Klageberichtigung in verschiedenen Rechtsbereichen ausdrückt (Boré 2000; Prieur/Makowiak 2002). Dies ermöglicht selbst kleinen und ressourcenschwachen Umweltverbänden, die für die französische Umweltbewegung prägend sind (Stevens 1996: 296; Immerfall 1997: 152-154), wiederholt zu klagen, sofern sie in der Lage sind, die notwendigen rechtlichen und praktischen Informationen für Klagen aufzubringen. Im Fall der Jagdzeiten der Vogelschutzrichtlinie war dies auch möglich: Da die Klagen in der Regel immer demselben Muster folgten und es darüber hinaus sehr einfach war herauszufinden, ob die französischen Jagdzeiten den Richtlinien entsprachen, konnten auch kleine Umweltverbände seit Ende der 1980er systematisch gegen zu lange Jagdzeiten klagen. So klagte der Umweltverband Ligue ROC von 1986 bis 1993 159-mal vor erstinstanzlichen französischen Verwaltungsgerichten und von 1986 bis 1997 75-mal vor dem Conseil d’État (CE), dem höchsten Verwaltungsgericht in Frankreich, gegen die Nichteinhaltung der Vogelschutzrichtlinie.11 Ein anderer Verband, die Association pour la protection des animaux sauvages, erklärte 1999, dass er von 1985 an über 400-mal gegen Verwaltungsentscheide geklagt habe, die im Widerspruch zu der Vogelschutzrichtlinie gestanden seien (Le Monde, 3.9.1999, zitiert in: Lagrange 2000: 10). Durch diese wiederholte Anwendung des Instruments der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung war es den Verbänden möglich, die Einhaltung der Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie zu überwachen und, in Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten, zu sanktionieren. Klagen halfen auch, die Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie, die selbst keine konkreten Jagdzeiten, sondern „nur“ Prinzipien für eine verantwortungsvolle Jagd enthält, zu klären. Zwar waren französische Gerichte bis Mitte der 1990er zum Teil skeptisch, was die direkte Anwendung der Jagdzeiten der Vogelschutzrichtlinie im Sinne der Urteile des EuGH betraf, doch schlussendlich hoben sie alle Jagdzeiten auf, die nicht den europäischen Regeln entsprachen und verurteilten die zuständigen Behörden zum Teil auch zu Geldstrafen.12 Dies führte jedoch nur sehr zögerlich und nur teilweise zur verbesserten Umsetzung der europäischen Regeln. Die zuständigen Behörden ignorierten selbst die Urteile ihrer nationalen Gerichte und setzten die Jagdzeiten weiterhin im Widerspruch mit der Vogelschutzrichtlinie fest. Es wurden sogar zweimal Gesetzesinitiativen gestartet, die es verunmöglichen sollten, gegen die gesetzten Jagdzeiten zu klagen.13 Der Grund dafür liegt in der Symbolträchtig- 11 Unveröffentlichte Statistiken der Ligue ROC im Besitz des Autors. 12 Siehe zum Beispiel CE, 13 juin 1997, Ligue française pour la protection des oiseaux, n° 119586 ; CE, 12 juin 1998, Fédération départementale des chasseurs de la Girdone, n° 129044, oder Tribunal Administratif d’Amiens. 8 février 1996, Association pour la protection des animaux sauvages et du patrimoine naturel, n° 952132. 13 Französischen Verwaltungsgerichten ist es verwehrt, Bestimmungen, die sich direkt aus Gesetzen ergeben, aufzuheben. Allein um sie vor der gerichtlichen Anfechtung zu schützen, wurden aus diesem Grund die Jagdzeiten direkt in Gesetzen festgesetzt, was in offiziellen Dokumenten des Sénat und der Assemblée Nationale offen zugegeben wird (Rapport au nom du Sénat n°177 – 1997/98 – Propositions de la loi relative aux dates d’ouverture anticipée et de clôture de la chasse des oiseaux migrateurs; Rapport au nom de l’Assemblée Nationale 180 keit der Jagdregulierung für weite Teile der ländlichen Bevölkerung, da letztere die Beschränkung ihrer traditionellen Jagdzeiten und -praktiken als eine ungerechtfertigte Einmischung Pariser – oder schlimmer: Brüsseler – Bürokrat(inn)en in ihre Lebensart interpretiert (Alphandéry/Fortier 2001). Erst durch den Druck der Europäischen Kommission, die 2000 ein Zwangsgeldverfahren gegen Frankreich in dieser Causa anstrengte, konnten die Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie voll umgesetzt werden.14 Im Fall der französischen Jagdzeiten wird das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung europäischen Rechts sowohl den Indikatoren der Input- als auch der Throughput-Legitimität gerecht. Klagen führten jedoch nicht zu einer erhöhten Akzeptanz der europäischen Regeln auf Seiten der Regelungsadressat(inn)en. Zwar konnten durch Klagen vor nationalen Gerichten die Jagdzeiten teilweise eingeschränkt und zu lange Jagdzeiten im Nachhinein aufgehoben werden, doch die zuständigen Behörden versuchten weiterhin, die europäischen Bestimmungen zu umgehen. Ohne den andauernden Druck, der durch die wiederholten Klagen sowie durch die glaubwürdige Drohung der Europäischen Kommission, ein Zwangsgeldverfahren, das zu empfindlichen Strafzahlungen geführt hätte, aufgebaut wurde, hätten die zuständigen Behörden die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie nicht durchgeführt. Es ist sehr wahrscheinlich, dass wieder längere Jagdzeiten zugelassen würden, wenn dieser Druck wegfiele. 3.2. Natura 2000 in Frankreich Sowohl die Ausweisung von Natura 2000 Gebieten als auch die rechtliche Umsetzung der Gebietsschutzbestimmungen der Richtlinien in französisches Recht erfolgte nur sehr schleppend. Ende 2000 waren nur knapp die Hälfte der Gebiete nach der FFH-Richtlinie und weniger als 20% der schlussendlich ausgewiesenen Vogelschutzgebiete als Natura 2000 Gebiete gemeldet (Sénat 2003; Europäische Kommission 2003: 17). Die erste „wirkliche“ Umsetzung der Gebietsschutzbestimmungen erfolgte erst im April 2001, jedoch war diese unzureichend, da sie es ermöglichte, Aktivitäten und Projekte von vornherein von der verlangten FFH-Verträglichkeitsprüfung auszunehmen.15 In Anbetracht dieser Situation versuchten französische Umweltverbände, die Gebietsschutzbestimmungen der Richtlinien auf gerichtlichem Weg durchzusetzen, indem sie gegen Verwaltungsakte klagten, die potentiell umweltschädliche Projekte bewilligten, ohne jedoch Rücksicht auf die Natura 2000 n°974 – 1998 – Proposition de loi relative aux dates d’ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs). 14 Europäische Kommission: France: progress by French authorities allows Commission to close files on hunting and drinking water, Press Release IP/06/460 of 05.02.2006. 15 Ordonnance no 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement (J.O.R.F. n° 89 du 14 avril 2001, p. 5820). 181 Richtlinien zu nehmen. Zwar verfügten sie wie im Fall der Jagdzeiten über einen offenen Zugang zu den Gerichten, aber ihnen fehlten diesmal die notwendigen Mitglieder, die zum einen für ein Gerichtsverfahren ausreichende Kenntnisse über die ökologische Situation vor Ort besaßen und zum anderen in der Lage waren, juristisch komplexe und langwierige Bewilligungsverfahren zu betreuen. Durch ihre sehr beschränkten finanziellen Ressourcen konnten die Verbände das notwendige Wissen auch nicht extern zukaufen, z. B. durch Gutachten oder Rechtsberatung. Im Gegensatz zum Fall der Jagdzeiten der Vogelschutzrichtlinie konnte in diesem Rechtsbereich der offene Zugang zu den Gerichten die Ressourcenschwäche der Verbände nicht kompensieren. Dazu kam noch, dass die französischen Verwaltungsgerichte die direkte Wirkung der Gebietsschutzbestimmungen schlicht verneinten.16 Aus rechtlicher Sicht lässt sich dies auf die eigenwillige Interpretation der vom EuGH aufgestellten Doktrin der direkten Wirkung des Gemeinschaftsrechts durch den Conseil d’État zurückführen. Nach dieser dürfen nur allgemeine Verwaltungsakte – wie die Festsetzung der Jagdzeiten –, aber nicht individuelle Verwaltungsentscheidungen – wie die Bewilligung von Projekten in potentiellen Natura 2000 Gebieten – wegen Unvereinbarkeit mit europäischem Recht vor Gerichten angefochten werden (Prieur/Makowiak 2002: 215). Diese im krassen Widerspruch zum Europarecht stehende Interpretation des Gemeinschaftsrechts durch französische Gerichte machte es schlicht unmöglich, die Gebietsschutzbestimmungen der Natura 2000 Richtlinien durch Gerichte durchzusetzen. Gerichtliche Rechtsdurchsetzung konnte deswegen weder die Transparenz der europäischen Bestimmungen erhöhen noch ihre Einhaltung sicherstellen. Erst durch die wiederholte Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren war Frankreich bereit, eine angemessene Anzahl an Natura 2000 Gebieten auszuweisen und die Bestimmungen der Richtlinien umzusetzen. Trotzdem bleiben sowohl rechtliche Umsetzungsmängel als auch gravierende Probleme in der praktischen Anwendung der Bestimmungen durch die zuständigen Behörden. Vor diesem Hintergrund muss festgehalten werden, dass das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung in diesem Fall nur zum Teil der Input-Legitimität gerecht wird, da den französischen Verbänden die Ressourcen fehlten, um tatsächlich klagen zu können. Darüber hinaus wird es auch nicht den Indikatoren für Throughput-Legitimität gerecht, da durch die ablehnende Haltung der französischen Gerichte weder die Transparenz der Bestimmungen noch ihre Überwachung sichergestellt werden konnte. Die Verneinung der direkten Wirkung der Natura 2000 Richtlinien machte es für französische Umweltverbände schlicht unmöglich, das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung anzuwenden. Aus diesem Grund konnte es auch keine Auswirkungen auf die Akzeptanz der Regeln auf Seiten der Regelungsadressat(inn)en haben. 16 Siehe z.B. CE, 17 novembre 1995, Union juridique Rhône-Méditerranée, n° 159855 oder Court administratif d’appel de Bordeaux, 19 juin 1997, Comité de défense de Vingrau et autres. 182 3.3. Natura 2000 in Deutschland Die Implementation strengerer Naturschutzmaßnahmen traf in Deutschland in Anbetracht ökonomischer Probleme und steigender Arbeitslosigkeit auf deutlichen Widerstand. Zwar wurde die rechtliche Umsetzung der Gebietsschutzbestimmungen, wenn auch zum Teil unzulänglich, schon 1998 durchgeführt,17 jedoch war nur eine völlig unzureichende Anzahl an Natura 2000 Gebieten ausgewiesen: Im April 2001 waren erst weniger als ein Drittel der schlussendlich ausgewiesenen Vogelschutzgebiete und knapp zwei Fünftel der FFH-Gebiete als Natura 2000 Gebiete gemeldet (Bundesministerium für Umwelt, zitiert in Nabu 2001: 6f). Solange sie jedoch nicht gemeldet waren, griffen die ins deutsche Recht umgesetzten Bestimmungen der Richtlinien nicht. Darüber hinaus stimmen die befragten Expert(inn)en darin überein, dass die praktische Anwendung der Bestimmungen zu Beginn, wenn überhaupt, nur sehr oberflächlich erfolgte. Zwar informierten deutsche Umweltverbände wiederholt die Europäische Kommission über die Implementationsprobleme, woraufhin diese auch aktiv wurde, aber der tatsächliche Schutz nicht ausgewiesener Gebiete konnte dadurch nicht erreicht werden. Aus diesem Grund klagten die Verbände gegen Verwaltungsentscheidungen, die ihrer Ansicht nach die Gebietsschutzbestimmungen der Natura 2000 Richtlinien nicht oder nicht ausreichend berücksichtigten. Dank ihrer Ressourcenstärke waren deutsche Umweltgruppen auch in der Lage, sowohl juristisch als auch fachlich komplexe und langwierige Verwaltungsgerichtsverfahren effektiv zu führen (Reutter 2001: 90; Immerfall 1997: 152-154). Ungeachtet dessen waren die Klagemöglichkeiten deutscher Verbände eingeschränkt, vor allem durch das restriktive Verwaltungsprozessrecht, das Verbandsklagen nur im Bereich des Naturschutzes, nicht aber zum Beispiel im Wasser- oder Luftschutz, zulässt, sowie die hohen finanziellen Kosten, die Klagen mit sich bringen (Schmidt et al. 2004).18 Darüber hinaus wurden die Auswirkungen von Klagen auf die Umsetzung der Richtlinien durch die Interpretation der Natura 2000 Richtlinien durch deutsche Gerichte eingeschränkt: Zwar akzeptierte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) schon 1998 die direkte 17 Siehe §§ 19a bis 19f des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (30.04 1998), BGBl 1998 I, S. 823. Die Umsetzung war insofern unzulänglich, als sie erstens die Untersuchung möglicher Beeinträchtigungen von Natura 2000 Gebieten auf Projekte innerhalb solcher Gebiete beschränkte, zweitens gewisse bewilligungspflichtige Projekte von vornherein von einer solchen Untersuchung ausnahm und drittens die Suche nach möglichen Alternativen für ein Projekt mit negativen Umweltfolgen auf die Suche nach anderen Orten beschränkte. Nach einer Verurteilung Deutschlands im Zuge eines Vertragsverletzungsverfahrens 2006 (RS C-98/03 Kommission gegen Deutschland, Slg. 2006, I-53) wurden die ersten beiden Umsetzungsmängel behoben (Erstes Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes [12.12.2007], BGBl. I, S. 2873). 18 Darüber hinaus wurde durch die geführten Interviews deutlich, dass Umweltgruppen aufgrund des negativen Images von Verbandsklagen dieses Instrument nur als letzte Option in Erwägung ziehen. Französische und niederländische Verbände sahen sich diesem Problem nicht ausgesetzt. 183 Wirkung der Gebietsschutzbestimmungen der Natura 2000 Richtlinien,19 aber in weiteren Urteilen legte das Gericht zentrale Aspekte weit aus. So wurde die Verpflichtung, ein Natura 2000 Gebiet beeinträchtigendes Projekt nur dann bewilligen zu dürfen, wenn keine Alternativen vorhanden seien, dahingehend ausgelegt, dass nur alternative Ortslösungen in Betracht gezogen werden müssen, aber nicht alternative Lösungen für das vom Projekt realisierte Ziel.20 Auch die „zwingenden Gründe öffentlichen Interesses“, die die negativen Auswirkungen von Projekten auf Natura 2000 Gebieten rechtfertigen könnten, wurden weit ausgelegt.21 Dazu kam noch, dass das deutsche Verwaltungsrecht den zuständigen Behörden die Möglichkeit einräumt, Verfahrensfehler auch im Nachhinein zu „heilen“, d. h. zu beheben, solange die Fehler keine inhaltlich andere Entscheidung nach sich gezogen hätten.22 Das Fernstraßengesetz erlaubt sogar das ex-post „Heilen“ von Verfahrensfehlern mit inhaltlichen Auswirkungen.23 Damit wurde der Druck auf die zuständigen Behörden, „wasserdichte“ Entscheidungen zu treffen, weiter reduziert. Dies hatte zwar den Effekt, dass die Klagen die Ausweisung von nicht-gemeldeten Gebieten, vor allem von Vogelschutzgebieten, beschleunigten, da dadurch die für Vorhabenträger(innen) fatale Rechtsunsicherheit beseitigt wurde. Gleichzeitig führte die weite Auslegung der Bestimmungen durch die deutschen Gerichte in Verbindung mit der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit des ex-post „Heilens“ von Verfahrensmängeln aber dazu, dass die zuständigen Behörden weite Ermessensspielräume bei der Entscheidungsfindung genossen. Vor diesem Hintergrund zeigt sich, dass das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung im Fall der Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien in Deutschland nur zum Teil den Kriterien der Input- und Throughput-Legitimität gerecht wird. Dies lässt sich zum einen auf das restriktive deutsche Verwaltungsprozessrecht, das Klagen nur unter vergleichsweise hohen Kosten und nur in bestimmten Bereichen möglich macht, zurückführen. Zum anderen gab die weite Interpretation der europäischen Bestimmungen durch die nationalen Gerichte in Verbindung mit der Möglichkeit des ex-post „Heilens“ mangelhafter Verwaltungsentscheidungen den zuständigen Behörden erhebliche Spielräume, um ihre Entscheidungen zu rechtfertigen. Dies erschwerte die Transparenz sowie die Überwachung und gegebenenfalls Sanktionierung der europäischen Bestimmungen. Hinsichtlich der Output- Legitimität muss festgehalten werden, dass Klagen zwar die stärksten Widerstände 19 BVerwG, Urt. v. 19.5.1998 – 4 A 9.97. 20 BVerwG, Urt. v. 27. 1. 2000 – 4 C 2. 99. 21 So rechtfertigte das Bundesverwaltungsgericht die Beeinträchtigung von Natura 2000 Gebieten durch den Bau einer Autobahn „[…] weil das Vorhaben auch und zuvörderst dem Zusammenwachsen der alten und neuen Bundesländer und der Herstellung gleicher Lebensverhältnisse zu dienen bestimmt ist” (BVerwG, Urt. v. 15.1.2004 - A 11.02). Unabhängig davon, wie gerechtfertigt dieser Grund sein mag, ist klar, dass er den zuständigen Behörden einen sehr weiten Ermessensspielraum einräumt, Projekte trotz ihrer negativen Auswirkungen auf Natura 2000 Gebieten zu bewilligen. 22 §45 Verwaltungsverfahrensgesetz (in den verschiedenen Fassungen). 23 §17e Abs. 6 Bundesfernstraßengesetz (in den verschiedenen Fassungen). 184 gegen die Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien überwinden konnten, aber diese trotzdem nur auf eine eher minimalistische Weise in der Praxis angewandt wurden. Dies ist durch die weite Auslegung der Richtlinien durch die nationalen Gerichte auch rechtlich gedeckt, spricht aber nicht für eine erhöhte Akzeptanz der europäischen Regeln auf Seiten der zuständigen Behörden. 3.4. Natura 2000 in den Niederlanden Ähnlich wie in Deutschland traf die Implementation strengerer Naturschutzbestimmungen auch in den Niederlanden auf Ablehnung. Dies wurde durch die soziogeographische Lage des Landes aufgrund seiner hohen Bevölkerungsdichte und Position auf der zentralen Migrationsroute wild lebender Vögel verstärkt, wodurch bald der Vorwurf entstand, die Natura 2000 Richtlinien würden die Niederlande „unter Verschluss stellen“ („Nederland op slot“) (Niederländisches Landwirtschaftsministerium 2003). Die Europäische Kommission wurde angesichts der schleppenden Ausweisung von Natura 2000 Gebieten im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten durch das Einleiten von Vertragsverletzungsverfahren schnell aktiv. Dies führte dazu, dass schon Ende 2000 beinahe alle Vogelschutzgebiete und der flächenmäßig größte Teil der FFH-Gebiete als Natura 2000 Gebiete gemeldet waren (Europäische Kommission 2003: 17-18). Jedoch fehlte bis Oktober 2005 die rechtliche Umsetzung der Gebietsschutzbestimmungen der Richtlinien, die die Gebiete hätten bewahren sollen. Ein eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren in der Sache konnte daran nichts ändern. Und da die zuständigen Behörden zu Beginn die Bestimmungen von sich selbst aus nicht anwendeten, war es nationalen Umweltverbänden überlassen, sie über Gerichte durchzusetzen. Niederländische Umweltverbände verfügen sowohl über vergleichsweise viele Ressourcen als auch über einen seit Jahrzehnten offenen Zugang zu ihren Gerichten – sowohl hinsichtlich der Kosten als auch der Rechtsbereiche (Kleinfeld 2001: 306; Backes 2002), weswegen sie wiederholt gegen die fehlerhafte Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien klagen konnten. Jedoch war die anfängliche Interpretation der Bestimmungen durch niederländische Verwaltungsgerichte sehr unterschiedlich: Während ein niederes Gericht schon 1998 die direkte Wirkung der Schutzbestimmungen anerkannte,24 war der Raad van State, das höchste niederländische Verwaltungsgericht, zu Beginn ausgesprochen skeptisch.25 Im Laufe der Zeit änderte das Gericht aber seine Position und interpretierte die Bestimmungen der Natura 2000 Richtlinien ab 2002/2003 als direkt wirksam.26 Darüber hinaus legte es sie auch sehr strikt aus. So musste zum Beispiel gezeigt werden, dass die von einem ein Natura 2000 Gebiet beeinträchtigenden Projekt verfolgten Ziele nicht auch anders hätten 24 Rechtbank Leeuwarden 17 juli 1998; 97/40-45 WET. 25 Afdeling bestuursrechspraak van de Raad van Staate (ABRvS) 31 januari 1997 (zitiert in Voorzitter ABRvS 14 september 1998; F02.98.0014). 26 Siehe z.B. ABRvS 20 maart 2002; 200002547/1 und ABRvS 24 juli 2002; 200103706/1. 185 erreicht werden können – zum Beispiel durch die Nutzung bestehender anstelle der Konstruktion neuer Gebäude – und nicht nur wie in Deutschland an einer anderen Stelle hätten realisiert werden können.27 Oder dass die Erweiterung des Rotterdamer Hafens keine negativen Auswirkungen auf das hunderte Kilometer entfernte Ökosystem des Wattenmeers hat.28 Die glaubwürdige Klagedrohung der Verbände in Kombination mit der schlussendlich strengen Interpretation der Richtlinien durch den Raad van State hatten zwei Auswirkungen auf die Umsetzung der Gebietsschutzbestimmungen: Erstens erklärten die zuständigen Behörden, die Bestimmungen in vollem Umfang anzuwenden, obwohl die rechtliche Umsetzung in niederländisches Recht noch nicht stattgefunden hatte (Niederländisches Landwirtschaftsministerium 2004).29 Zweitens erhöhten Klagen nach Auffassung der befragten Expert(inn)en auch die Qualität, mit der die Gebietsschutzbestimmungen von den zuständigen Behörden angewendet wurden. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass das niederländische Verwaltungsrecht im Vergleich zum deutschen ein ex-post „Heilen“ von rechtswidrigen Verwaltungsakten nicht zulässt und dadurch der Druck auf die zuständigen Behörden, „wasserdichte“ Entscheidungen zu fällen, umso größer ist. Vor diesem Hintergrund zeigt sich, dass das Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung im Fall der Umsetzung der Natura 2000 Richtlinien in den Niederlanden sowohl den Kriterien der Input- als auch der Throughput-Legitimität gerecht wird. Das niederländische Prozessrecht und ihre verhältnismäßig großen Ressourcen erlaubten es den nationalen Umweltverbänden, wiederholt gegen die unzureichende Umsetzung der europäischen Bestimmungen zu klagen. Durch die schlussendlich strikte Auslegung der Bestimmungen durch die nationalen Gerichte waren Umweltverbände in der Lage, mit Hilfe des Instruments der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung die Anwendung der Natura 2000 Richtlinien effektiv zu überwachen und gegebenenfalls zu sanktionieren. Daraus lässt sich aber keine direkte Auswirkung von gerichtlicher Rechtsdurchsetzung auf die Output-Legitimität der Natura 2000 Richtlinien ableiten. Denn es ist nicht anzunehmen, dass die zuständigen Behörden ohne die glaubwürdige Klagedrohung die Bestimmungen von sich aus angewandt hätten oder, falls letztere wegfallen würde, anwendeten. 27 ABRvS 16 juli 2003; 200205582/1. 28 ABRvS 26 januari 2005; 200307350/1. 29 Auch im Zuge zweier Bewilligungsverfahren – der Konstruktion des Westerschelde Container Terminals und der Hafenerweiterung Rotterdams – erklärten die zuständigen Behörden, die Gebietsschutzbestimmungen der Richtlinien müssten trotz fehlender Umsetzung in niederländisches Recht direkt angewendet werden (siehe ABRvS 16 juli 2003; 200205582/1; ABRvS 26 januari 2005; 200307350/1). 186 4. Fazit In diesem Beitrag habe ich die Input- und Throughput-Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung im Kontext der EU sowie die Auswirkungen dieses Instruments auf die Output-Legitimität europäischer Regeln untersucht. Wie sich gezeigt hat, variiert seine Input- und Throughput-Legitimität in den vier behandelten Fällen beträchtlich, was sich sowohl auf Unterschiede zwischen den Ländern als auch zwischen den Regelungsbereichen zurückführen lässt. Was die Input-Legitimität betrifft, so zeigt sich, dass erstens die nationalen Verwaltungsprozessordnungen höchst unterschiedlich ausgestaltet sind, wodurch sich stark verschiedene rechtliche Klagemöglichkeiten für Verbände ergeben. Während der Zugang in Frankreich und den Niederlanden offen ist, ist er in Deutschland restriktiv geregelt. Zweitens verfügen nationale Umweltverbände über unterschiedlich viele Ressourcen, sowohl in finanzieller Hinsicht als auch was ihre Mitgliedstärke betrifft. Zwar setzt wiederholtes Klagen nicht immer hohe Ressourcen voraus – wie der Fall der Jagdzeiten in Frankreich zeigte –, aber ein offener Zugang zu den Gerichten kann nur dann effektiv genutzt werden, wenn die für Klagen notwendigen finanziellen wie verfahrensrechtlichen Hürden genommen werden können. In Frankreich und Deutschland war das nur zum Teil möglich, da im ersteren Fall die notwendigen Ressourcen fehlten und im letzteren Fall der beschränkte Zugang zu den Gerichten wiederholtes Klagen erschwerte. Damit entspricht gerichtliche Rechtsdurchsetzung nur in den Fällen der Durchsetzung der Jagdzeiten in Frankreich und der Gebietsschutzbestimmungen in den Niederlanden den Indikatoren für hohe Input-Legitimität. Was die Throughput- Legitimität betrifft, so hat sich die zentrale Rolle nationaler Gerichte in allen Fallstudien deutlich gezeigt. Nur wenn sie die europäischen Regeln – unabhängig von der Interpretation des EuGH – anerkennen und streng auslegen, kann gerichtliche Rechtsdurchsetzung den Indikatoren für Throughput-Legitimität Genüge tun. Dies hat sich im Fall der Niederlande gezeigt: Klagen führten zum einen zu verbesserter Transparenz der Bestimmungen der Natura 2000 Richtlinien, weil ihr konkreter Regelungsinhalt klarer herausgearbeitet wurde. Zum anderen ermöglichten Klagen die konsequente Überwachung und gegebenenfalls Sanktionierung der Nicht- Einhaltung der Richtlinien. Dies war allerdings nur durch das Zusammenspiel der Ressourcenstärke nationaler Umweltverbände, ihres offenen Zugangs zu Gerichten und schließlich der strikten Auslegung der Natura 2000 Richtlinien durch nationale Gerichte möglich. Die Throughput-Legitimität gerichtlicher Rechtsdurchsetzung in Deutschland wurde durch die Möglichkeit des ex-post „Heilens“ von Verfahrensfehlern sowie durch die vergleichsweise offene Interpretation der Richtlinien durch die nationalen Gerichte eingeschränkt. Im Fall der gerichtlichen Durchsetzung der Gebietsschutzbestimmungen der Natura 2000 Richtlinien in Frankreich machte die Ablehnung der europäischen Bestimmungen durch nationale Gerichte jegliche Form von Überwachung oder Sanktionierung unmöglich. Was die Output-Legitimität betrifft, so hat sich gezeigt, dass gerichtliche Rechtsdurchsetzung zwar ein Instrument ist, um Widerstände gegen die Umsetzung europäischen Rechts zum Teil effektiv zu überwinden, aber nicht dafür, erhöhte Akzep- 187 tanz bei den Regelungsadressat(inn)en zu schaffen. Es kann natürlich nur spekuliert werden, was passiert wäre, wenn zum Beispiel niederländische Umweltverbände plötzlich keinen Zugang mehr zu nationalen Gerichten hätten oder wenn deutsche Gerichte ihre Position ändern und die europäischen Bestimmungen strikter auslegen würden. Dennoch lässt sich aus den durchgeführten Expert(inn)eninterviews schlie- ßen, dass die Widerstände gegen die Umsetzung strikterer Naturschutzmaßnahmen in den behandelten Ländern so groß waren, dass sie von alleine nicht stattgefunden hätten. Druck war notwendig, sei es von „Innen“ durch Klagen vor nationalen Gerichten oder von „Außen“ durch die Europäische Kommission. Dieser Druck führte zwar zur Implementation der europäischen Bestimmungen, aber das empirische Material lässt nicht den Schluss zu, dass dadurch die Akzeptanz der Natura 2000 Richtlinien gesteigert wurde. Die fallspezifisch sehr unterschiedlichen Ausprägungen der normativen Indikatoren legitimen Regierens (Input- und Throughput-Dimension) schlagen sich nicht in einer ähnlich differenzierten Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten nieder. Die vorliegende Fallstudie liefert damit keinen überzeugenden Beleg für den vermuteten Kausalzusammenhang zwischen normativer Legitimität und faktischer Anerkennung. 188 Literatur Alphandéry, Pierre/Fortier, Agnès 2001: Can a Territorial Policy be Based on Science Alone? The System for Creating the Nature 2000 Network in France. In: Sociologia Ruralis 41: 3, 311-328. Backes, Chris W. 2002: Netherlands. In: Jonas Ebbesson (Hrsg.), Access to Justice in Environmental Matters in the EU. Den Haag/London/Boston, 379-398. Boré, Louis 2000: Contentieux associatif Juris-Classeur. Paris Börzel, Tanja A. 2003: Environmental Leaders and Laggards in Europe: Why there is (not) a 'Southern Problem'. Aldershot. 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Einleitung Die Europäische Union (EU) ist kein Staat und besitzt auch kein klar abgrenzbares Machtzentrum. Unbestreitbar jedoch finden in der EU Prozesse einer autoritativen Allokation von Werten statt, um David Eastons berühmte Definition des Politischen zu verwenden (Easton 1965). Diese Allokationsprozesse jenseits von (National-) Staatlichkeit ziehen erhebliche demokratietheoretische und demokratiepraktische Probleme mit sich, haben sie sich doch zweifach dem gewohnten Rahmen (national-)staatlichen Regierens, und damit dem unmittelbaren Zugriff demokratischer Gestaltung, Kontrolle und Sanktion durch mündige Bürgerinnen und Bürger, entzogen. Zum einen räumlich durch die Etablierung einer Ebene supra- und intergouvernemental reglementierender Politik, zum anderen durch die damit einhergehende Wendung von ‚government’ zu ‚governance’. Angesichts dieser Entwicklung überrascht die intensive Debatte über das so genannte ‚Demokratiedefizit der Europäischen Union’ nicht.1 Jedoch zielt die Frage nach einer Demokratisierung der EU am eigentlichen Problem haarscharf vorbei, nimmt sie doch implizit Rekurs auf eine Homogenitätsvorstellung wie wir sie vom nationalen Kontext her kennen. Nimmt man die Erkenntnisse der europäischen Governance-Forschung ernst, welche europäische Politikgestaltungsprozesse durch komplexe Interaktionsmodi zwischen privaten und öffentlichen Akteuren charakterisiert sieht, die nicht vorwiegend hierarchisch, sondern durch andere Mechanismen wie Verhandlungen und Kooperation gekennzeichnet sind (u.a. Tömmel 2008), sollte man m. E. von einer europäischen ‚Permanenz des Unfertigen’ ausgehen.2 Wenn diese Einschätzung geteilt wird, dass die hybriden Politystrukturen der EU sich nicht in ein stabiles politisches System vergleichbar den uns bekannten Nationalstaaten transformieren werden, muss nach anderen Möglichkeiten einer Demokratisierung im europäischen System gesucht werden. Denn auch wenn es also nicht 1 Diese gehört seit Jahren zu den prominentesten Feldern der Europaforschung. Aktuelle und pointierte Übersichten über zentrale Argumente und Positionen bieten Follesdal und Hix (2006) sowie Kohler-Koch und Rittberger (2007). 2 Schon 1996 haben Markus Jachtenfuchs und Beate Kohler-Koch diesen Zustand der Permanenz des Unfertigen als „Maastricht im Dauerzustand“ bezeichnet (Jachtenfuchs/Kohler- Koch 1996: 21). 191 die eine polity gibt, die es zu demokratisieren gilt, gibt es keinen guten Grund, demokratische Ambitionen zurückzustecken und auf reine output-Legitimität3 von nicht-majoritären, unabhängigen Regulierungsagenturen (Majone 1999) zu hoffen. Dies liefe letztlich auf eine, wenn auch möglicherweise aufgeklärte und transparente, „de facto guardianship“ (Dahl 1994: 33) heraus. Vielmehr gilt es, die supranationalen Allokationsprozesse selbst zu demokratisieren, also über die Möglichkeit einer Demokratisierung der europäischen Politikgestaltung nachzudenken. Es gilt sich der Frage zu stellen, ob und wie die demokratische Praxis vom klassischen ‚government’ gelöst werden kann. Als besonders herausfordernd stellt sich hierbei das Problem dar, wie es gelingen kann, den „partizipativen Moment“ (Buchstein/Jörke 2003: 471) von Demokratie in ein postnationales Zeitalter hinüber zu retten. Der vorliegende Beitrag sieht sich dieser Zielsetzung verpflichtet und versucht einen tentativen Schritt auf diesem Wege, indem in evaluativer und institutionenpolitischer Absicht ein Modell ‚deliberativer Partizipation’ umrissen wird.4 Dieses Modell steht in einer Linie mit jüngeren Forschungsanstrengungen, welche der Rolle der (organisierten) Zivilgesellschaft und ihrer Beteiligung in Politikprozessen als potentielles „cure for the democratic deficit“ (Steffek et al. 2007) durch normativ informierte empirische Analysen nachgehen. Hierdurch wird der Fokus von den bekannten institutionellen Mechanismen repräsentativer Demokratie weg, hin zu alternativen Formen demokratisch organisierter supranationaler und intergouvernementaler Politik gewendet, und der potentielle wie tatsächliche Beitrag dieses Akteurstyp zu demokratischen Politikprozessen jenseits des Nationalstaatlichen erkundet. Das Modell deliberativer Partizipation hat zum Ziel, den demokratischen Gehalt derzeitiger partizipativer Praxis in der EU einschätzen zu helfen und eine institutionelle Perspektive zu dessen Verbesserung anzubieten. Hierfür wird ein Weg aufgezeigt, die egalitären und elitären Defizite aggregativ-pluralistischer wie deliberativer Ansätze zur Partizipation organisierter Zivilgesellschaft abzumildern und eine Brücke zu schlagen zwischen normativer Demokratietheorie und der Realität zivilgesellschaftlicher Partizipation in europäischen Politikgestaltungsprozessen. Dieser doppelten Zielsetzung folgend wird zunächst konzeptionell das Modell ‚deliberativer Partizipation’ als normativ informierte Perspektive für die Demokratisierung von Politikgestaltungsprozessen jenseits des Staates vorgeschlagen, vor dessen Hintergrund sich bestehende Partizipationspraktiken evaluieren lassen. Es wird argumentiert, dass deliberative Prozesse durch ein partizipatives Element ergänzt werden müssen, um eine demokratisierende Wirkung entfalten zu können. Dabei muss die Partizipation von assoziativen Akteuren als Schlüssel betrachtet 3 Die Unterscheidung von output- und input-Legitimation geht auf Fritz Scharpf zurück (1970, 1999). Ob sich output-Legitimation innerhalb oder außerhalb der Demokratietheorie befindet, war in der ursprünglichen Fassung noch relativ deutlich, während es in der jüngeren Fassung (und vor allem in dessen Rezeption) unklar bleibt. Dies hat zu einer offenkundigen Vermischung normativer und empirischer Postulate in vielen Beiträgen zum EU Demokratiedefizit beigetragen. 4 Dieses Papier basiert auf Ergebnissen meiner Dissertation (Friedrich 2008a) und einigen Vorarbeiten (u.a. Friedrich 2007, 2008b). 192 werden, um demokratischer Politikgestaltung jenseits des Nationalstaates eine Akteursbasis zu verleihen und sie nicht als bloßen (anonymen) Kommunikationskreislauf zu verstehen. Sodann wird empirisch informiert über die Frage reflektiert, ob sich in dem bestehenden Partizipationsregime der Europäischen Union bereits Anknüpfungspunkte für eine Institutionalisierung deliberativer Partizipation finden lassen. Erst eine in diesem Sinne verstandene partizipative Governance würde bestehende Formen des Lobbyismus und der Konsultation institutionell einfangen und zur Demokratisierung europäischer Politikgestaltung beitragen. Angesichts eines intensiven EU-Diskurses über demokratisches Regieren durch zivilgesellschaftliche Partizipation ließe sich erwarten, dass die EU in ihren alltäglichen Politikgestaltungsprozessen ein demokratieförderndes Regime zivilgesellschaftlicher Partizipation zu implementieren versucht. Das derzeitige Partizipationsregime der Europäischen Union wird beispielhaft anhand einer Analyse der zivilgesellschaftlichen Einbindung in die Entscheidungsprozesse der europäischen Chemikalienrichtlinie REACH skizziert. Hierfür werden die Anforderungen des Modells deliberativer Partizipation mithilfe der, in adaptierter Form, diesem Band zugrunde liegenden Heuristik der drei Legitimationsdimensionen empirisch fassbar gemacht.5 Zusammenfassend wird argumentiert, dass die partizipative Infrastruktur in der EU nicht mit der Intensität des partizipativen Diskurses hat Schritt halten können. Es scheint sich ein europäisches Konsultations- und kein Partizipationsregime herauszubilden. Allerdings gibt es durchaus Anstöße von der globalen Ebene, echte Partizipationsrechte für zivilgesellschaftliche Akteure einzuführen. Diese Anstöße bieten wertvolle Ansatzpunkte zur institutionellen Weiterentwicklung der Beteiligungsformen hin zu deliberativer Partizipation. 2. Das Partizipationskonzept und demokratische Willensbildung Obwohl, oder gerade weil, partizipatives Regieren als eine Art ‚Mantra’ der neueren europawissenschaftlichen Forschung im Kontext der EU Demokratiedefizitdebatte 5 Indem diese Heuristik systematisch die Input-, die Throughput und die Outputdimension von Legitimität verknüpft, ermöglicht sie deren Anwendung in explizit demokratietheoretisch ausgerichteter, normativ-empirischer Absicht. Eine Trennung von Input- und Output würde sich außerhalb demokratietheoretischer Erwägungen bewegen (ähnlich Niesen 2006). Dahinter liegt die Erwägung, dass die empirische (output) mit der normativen (input) Dimension von Legitimität verknüpft ist. Die soziale Legitimität im Sinne einer Zufriedenheit der Bürger mit dem Output ihres politischen Systems allein besitzt noch wenig normative, geschweige denn demokratietheoretische Aussagekraft. Jens Steffek drückte dies so aus: “[p]roviding material advantages for citizens surely can help to secure acceptance of rule but it will hardly create the ‘prestige of being considered binding’” (2003: 257) auch wenn einzelne Entscheidungen den je eigenen Interessen entgegenzutreten scheinen (ähnlich Richter 1994: 31). 193 gelten kann6 – mit der Ausnahme von stimmgewaltigen Skeptikern bezüglich der Nützlichkeit dieser ganzen Diskussion (Majone 1998; Moravcsik 2002) oder Analysten eines Europarlamentarismus (z. B. Rittberger 2006) – ist es selbst für (an)teilnehmende Beobachter dieser Diskussion schwierig, den Überblick über die Vielfalt von empirischen Analysen, normativen Erwartungen und institutionspolitischen Schlussfolgerungen zu behalten. Kern dieses Problems scheint zu sein, dass viele Autoren ihre demokratietheoretischen „shadow theories“ (Dahl 1989: 3) nicht explizieren oder, schlimmer noch, zwischen verschiedenen normativen Vorstellungen mäandrieren und somit eine systematische demokratietheoretische Einordnung der Ergebnisse unterlaufen. Besonders augenfällig ist dies in der Kombination der notorisch unspezifizierten Konzepte ‚Governance’ und ‚Partizipation’ zur partizipativen Governance (z. B. Grote/Gbikpi 2002; Heinelt 2003: 115; Heinelt et al. 2002). Mittels dieser Kombination soll die analytische Dimension des Governance-Konzeptes mit den normativen Versprechen von Partizipation verbunden werden. Während das Governance- Konzept auf die komplexen Interaktionsmodi zwischen privaten und öffentlichen Akteuren in den europäischen Politikgestaltungsprozessen hinweist, und somit die Systemeigenschaften der EU sowohl beschreibt als auch ihnen entgegenkommt, bietet das Partizipationskonzept scheinbar demokratietheoretisches Unterfutter für diese Interaktionen an. Solange jedoch die jeweilige Konzeption demokratischer Willensbildung nicht transparent gemacht wird, solange bleibt unklar, ob auf die demokratiefördernde oder die demokratieneutrale, funktionale Dimension von Partizipation (z. B. Scharpf 1970; Schultze 2002) Bezug genommen wird. Denn Partizipation ist nicht per se demokratisch oder demokratisierend. Sie kann zum einen als ein Mittel „for gaining power in order to increase the probability of realising private benefits” (Scaff 1975: 449) konzeptualisiert werden, also als demokratieneutraler Mechanismus politischer Entscheidungsfindung. Zum anderen kann Partizipation als Wert an sich mit genuin Demokratie fördernder Wirkung verstanden werden, da nur durch partizipatorische Aktivitäten der Mitglieder einer polity deren Willen aktiv zum Ausdruck gebracht werden kann. Im ersten Fall wird Demokratie als eine Methode zur Findung politischer Entscheidung verstanden, für welche Partizipation ein Werkzeug von rein instrumenteller Bedeutung zur Durchsetzung partikulare Interessen ist. Im zweiten Fall ist die Erreichung von Demokratie an sich ein wichtiges gesellschaftliches Ziel und Partizipation ein zentraler Mechanismus zur Erreichung dieses Ziels.7 Diese beiden Partizipationsdimensionen korrespondieren mit unterschiedlichen Annahmen über die Natur demokratischer Willensbildung. Es lassen sich vor allem zwei Grundvorstellungen unterscheiden, eine aggregative und eine deliberative 6 Es gibt zu viele Titel, als dass sie hier angegeben werden könnten. Referenzen zu zentralen Publikationen finden sich in den Reviewartikeln von Friedrich (2008c) und Greenwood (2007). 7 Partizipation kann sogar demokratieschädlich sein, wenn beispielsweise ein intransparentes System informeller und willkürlicher Konsultationspraktiken herrschen würde. 194 (Young 2000: 18ff). Das aggregative Modell demokratischer Willensbildung basiert auf den Prinzipien von Gleicheit und Autonomie (Cohen 1996: 98) und besagt, dass „an ideally democratic procedure gives equal weight to the interests of each in arriving at binding collective decisions” (Cohen 1991: 221). Politik wird als ein Wettbewerb zwischen den (vorpolitisch) gegebenen Präferenzen einzelner verstanden, welche im Politikprozess aggregiert werden (Nanz/Steffek 2005; Sørensen/Torfing 2004). Das gegenwärtig populäre deliberative Modell demokratischer Willensbildung hingegen basiert auf dem Prinzip der gegenseitigen Begründung der je eigenen Position mittels rationaler Argumente (Cohen 1996: 99). Politische Prozesse sind dann demokratisch zu nennen, wenn sie „in principle open to appropriate public processes of deliberation by free and equal citizens” (Benhabib 1996b: 69) sind. Deliberative Demokratie betont die epistemische Natur kommunikativer Prozesse wodurch demokratische Prozesse ein Stück weit de-personalisiert werden. Um demokratisch zu sein, bedürfen deliberative Prozesse argumentativer Rationalität, so dass Lernprozesse ermöglicht werden und sich Präferenzen im deliberativen Prozess verändern können (siehe hierfür Elster 1998: 8). 3. Drei Modelle demokratischer Partizipation Vor dem Hintergrund des eher demokratiepraktischen Interesses dieses Beitrags, lassen sich nun entlang der diese Pole verbindenden imaginären ‚Linie demokratischer Willensbildung’ (vgl. Abbildung 1) drei demokratietheoretische Ansätze positionieren, die in der gegenwärtigen Diskussion über den demokratischen Beitrag zivilgesellschaftlicher Organisationen einschlägig sind. Im momentanen EU-Diskurs werden sie jedoch nicht immer explizit angesprochen, sondern schwingen oft als Hintergrundannahmen mit. Es handelt sich hierbei um ‚Pluralismus’, ‚assoziative Demokratie’ und – diesmal nicht als demokratietheoretische Metatheorie sondern in eher angewandter Form – ‚deliberative Demokratie’. Obwohl diese drei Ansätze nationalstaatlichen Demokratievorstellungen entspringen, besitzen sie in unterschiedlicher Ausprägung produktives Potenzial um über das demokratisierende Potenzial zivilgesellschaftlicher Partizipation für europäisches Regieren zu reflektieren. Abbildung 1: Drei Modelle demokratischer Partizipation entlang einer Linie demokratischer Willensbildung Pluralismus Aggregative Willensbildung Deliberative Willensbildung Assoziative Demokratie Deliberative Demokratie 195 Der amerikanische Pluralismus (z. B. Dahl 1956)8 bietet einen mittlerweile klassischen Denkansatz, der die Vorstellung aggregativer Willensbildung mit der Partizipation nicht-staatlicher kollektiver Akteure, hier Interessengruppen genannt, verknüpft (Young 2000: 19, Fn. 5). Von besonderer Bedeutung für die pluralistische Theorie ist der Schutz von Minderheiten. Insofern wird die Existenz einer Pluralität von Interessengruppen als demokratischer Wert an sich verstanden. Eine zentrale normative Behauptung ist, dass diese Gruppen auf einem Marktplatz der Interessen miteinander im Wettbewerb stehen und dass dieser Wettbewerb zu einem Gleichgewicht in der Repräsentation der unterschiedlichen Interessen führt. Die Partizipation von Interessengruppen ist das Instrument, jenseits von Wahlakten individuelle Präferenzen zu bündeln, insbesondere Minderheiten eine Stimme zu verleihen und vom politischen System Responsivität einzufordern. Mit Blick auf die EU scheint es kein prinzipielles Hindernis zu geben, warum sich nicht auch ein europäischer „pluralists’ bazaar” (Gerstenberg 1997: 85) entwickeln sollte. Ob dieser jedoch in der Lage sein würde, die mit dieser Lesart von Pluralismus verbundenen Probleme zu lösen, kann bezweifelt werden.9 Insbesondere erscheint problematisch, wie die beträchtliche Diversität von Stimmen und Vorstellungen auf europäischer Ebene in gleichgewichtiger Weise partizipativ eingebunden werden könnten, ohne sich doch wieder das Problem der Bevorzugung mancher Gruppen einzukaufen, wie es aus der Lobbyismusforschung bekannt ist. Es bleibt eine mit erheblichen Zweifeln verbundene empirische Frage, ob die auf dem Wettbewerbsmodell basierende instrumentelle Ausformung von Partizipation geeignet ist, um politische Gleichheit zu erzielen und eine systematische Dominanz partikularer Interessen zu verhindern. Nicht zuletzt in Auseinandersetzung mit pluralistischen Überlegungen wurden zu Beginn der 1990er Jahre zwei substantielle Vorschläge unter der Überschrift einer assoziativen Demokratie vorgelegt (Cohen/Rogers 1992; Hirst 1994). Deren Kernaussage ist es, dass „as many social activities as possible should be devoted to selfgoverning voluntary associations” (Bader 2001: 1).10 Ungeachtet erheblicher Unterschiede zwischen diesen Konzeptionen wird, in Abgrenzung zu pluralistischen Überlegungen, die Auffassung geteilt, dass eine wünschenswerte gesellschaftliche Pluralität nicht quasi-automatisch ein Gleichgewicht der Kräfte impliziert. Zum einen sei es Aufgabe des Staates, angemessene Regeln hierfür zu setzen; zum anderen, so die Vorstellung, würden die Assoziationen intern die Diversität und Ungleichheit unterschiedlicher Interessen und Bedürfnisse ausgleichen und bündeln, um somit politische Gleichheit zu stärken. Darüber hinaus übernähmen diese sekundären Assoziationen die Funktion institutioneller Nuklei in 8 Heutzutage wird der Begriff des Pluralismus demokratietheoretisch mehrdeutig verwendet (Reutter 1991). Während im amerikanischen Pluralismus Politik als ein Ausgleichsprozess verschiedener Gruppeninteressen verstanden, wird Pluralismus heute zumeist als Ausdruck fundamentaler Diversität und Differenz problematisiert (s. z.B. Benhabib 1996a). 9 Eine klassische Kritik am amerikanischen Pluralismus bietet u.a. Connolly (1969). 10 Für eine detaillierte Diskussion der verschiedenen Aspekte assoziativer Demokratie siehe insbesondere Saward (2000), Hirst/Bader (2001) und Rossteutscher (2005). 196 der politischen Öffentlichkeit und stärken somit die Verbindung zwischen Zivilgesellschaft und dem politischen Zentrum. Diese zwei Aspekte zusammen ergeben, dass Partizipation für diese Ansätze sowohl instrumentelle als auch normative Funktionen erfüllen. Zu einem gewissen Grad könnte die Entstehung europäischer Super-NGOs (Dachverbände von Dachverbänden) durchaus als Schritt hin zu umfassenden sekundären Assoziationen verstanden werden, jedoch erscheint die Frage nach der politischen Gleichheit lediglich verschoben in das Innere der Assoziationen. Zudem bleibt unklar, ob die Assoziationen der Mehrebenenrealität der EU gerecht werden können. Trotz mancher phänomenologischer Ähnlichkeiten unterscheidet sich der deliberativ demokratische Zugriff auf die Partizipation organisierter Zivilgesellschaft insbesondere dadurch, dass das pluralistische Wettbewerbsprinzip durch das Prinzip des öffentlichen Diskurses ersetzt wird. Insbesondere wird hierbei auf Habermas’ Konzeption Bezug genommen (u.a. Habermas 1996). Habermas „shifts some of the burdens for securing democratic outcomes away form the individual virtues of an active citizenry onto the ‘anonymous network of communication’ in civil society” (Baynes 2002: 134; Hervorhebungen im Original). Von besonderer Bedeutung ist die Betonung des Mechanismus der Rechtfertigung, welcher nicht an territoriale Grenzen gebunden ist und insofern normative Qualität besitzt, als dass er faire, öffentliche und reziproke Kommunikationsprozesse verlangt. Rechtfertigung weist über einen Austausch divergierender Interessen hinaus und ist vielmehr „a matter of offering reasons for alternatives” (Cohen/Rogers 2003: 241). Durch die Rationalisierung politischer Kommunikation, so die Hoffnung, werden materielle Ungleichheiten durch argumentative Kraft gemildert. Wie jedoch in dieser Konzeption die Rolle von Partizipation jenseits von argumentativen Inputs in öffentliche Debatten aussehen soll, bleibt unklar. Ansätze, die sich aus dem deliberativen Paradigma heraus mit der Partizipation zivilgesellschaftlicher Organisationen beschäftigen, entwerfen oftmals eine Art ‚deliberativen Neo- Pluralismus’ mit unklarer Konzeptualisierung des Zusammenhangs von Deliberation und Partizipation (u.a. Friedrich/Nanz 2007; Knodt 2006; Steffek/Kissling/Nanz 2007). 4. Die Konzeption eines Modells deliberativer Partizipation Keiner dieser drei Ansätze, die im Diskurs zur zivilgesellschaftlichen Partizipation in der EU vorzufinden sind, erscheint somit in Reinform als geeigneter Kandidat, um, für sich allein stehend, existierende partizipative Praktiken in der EU unter demokratischen Gesichtspunkten zu evaluieren, noch einen institutionellen Ausblick zur Stärkung ihres demokratisierenden Gehalts zu wagen. Zum einen deshalb, weil ihre politpraktischen Implikationen sich stets eingebettet finden in existierende Strukturen repräsentativen ‚governments’. Zum anderen aber auch aus theoretischen Erwägungen heraus: 197 Die pluralistische Konzeption von egalitärer, wettbewerbsmäßig organisierter Interessensaggregation birgt die Gefahr, als euphemistische, die demokratischen Probleme von Lobbyismus verbergende Schablone zu wirken. Zudem erscheint die Vision, demokratische Willensbildung in einem derart heterogenen Kontext wie der EU auf Aggregation zu gründen, als wenig attraktiv, da unklar bleibt, wie trotz aller Verschiedenheit ein gemeinsames Ganzes unter Berücksichtigung von Minderheiten entstehen kann. Ein deliberatives Verständnis demokratischer Willensbildung bietet hingegen die Möglichkeit, mittels kommunikativer Rechtfertigungspraktiken die Heterogenität komplexer Gesellschaften zur Geltung kommen zu lassen und Selbstvergewisserungsprozesse anzustoßen. Dieser epistemische Fokus deliberativer Demokratie birgt jedoch zum einen die Gefahr, den partizipativen Moment von Demokratie allzu sehr zu vernachlässigen und die normative Last zu stark auf anonyme Kommunikationsprozesse einer politischen Öffentlichkeit zu legen. Zum anderen könnte technokratischer Elitismus normativ aufgewertet werden mit dem Ergebnis von „Deliberation ohne Demokratie“ (Niesen 2006). Die Vorstellungen der assoziativen Demokratie nehmen eine etwas unentschiedene Mittelposition zwischen aggregativen und deliberativen Vorstellungen demokratischer Willensbildung ein. In einer deliberativen Wendung könnten sekundäre Assoziationen jedoch wertvolle institutionalisierte Knotenpunkte für die breite politische Öffentlichkeit (‚schwache Öffentlichkeit’) darstellen, um die dort diskutierten Themen aufzugreifen, weiter zu treiben und in die institutionellen Arena des politischen Systems (‚starke Öffentlichkeit’) zu transportieren (kritisch hierzu Fraser 2007). Mit Blick auf den demokratischen Gehalt partizipativer Politikprozesse in der EU gilt es, diese abstrakten Betrachtungen für die Evaluation bestehender Partizipationspraktiken sowie für einen institutionellen Ausblick fruchtbar zu machen. Hierfür schlage ich ein Modell regulierter deliberativer Partizipation vor, welches Elemente assoziativer Partizipation mit deliberativen Merkmalen verknüpft, um ein demokratietheoretisch fundiertes, institutionelles Provisorium partizipativen Policy- Makings zu ermöglichen. Die epistemische Qualität von Deliberation soll in diesem Modell in Form einer reziproken, öffentlichen Rechtfertigungspraxis, die akteurszentrierten Ungleichheiten des pluralistischen Interessenmarktes überwinden helfen. Das Element assoziativer Partizipation wiederum bietet eine konkrete Akteursbasis für eine möglichst umfassende thematische Vielfalt und Inklusivität der Partizipationsprozesse, wie sie von deliberativen Ansätzen gefordert werden (Gerstenberg 1997: 25). Partizipation auf europäischer Ebene wird durch dieses Modell auf seine epistemische Bedeutung hin konzentriert.11 Systematisch verbunden werden das assoziative und das deliberative Element durch einen rechtlichen Rahmen. Folgende Abbildung veranschaulicht die Grundzüge des Modells und deutet an, dass beide konstitutiven Elemente sich in der Praxis gegenseitig verstärken: 11 Damit möchte ich nicht zum Ausdruck bringen, dass es nicht weitere, auf der Ebene des einzelnen Bürgers angesiedelte Formen von Partizipation geben sollte. 198 Abbildung 2: Das Modell deliberativer Partizipation Die Verbindung von assoziativen und deliberativen Elementen eröffnet die Chance, politische Gleichheit unter den heterogenen Interessen zu erhöhen, ohne gleichwohl zu behaupten, dass es möglich sei, strukturellen Ungleichheiten gänzlich zu entkommen. Das Modell zielt darauf ab, die Gleichheit der Argumente mittels eines sich verstärkenden, inklusiven Kreislaufs von assoziativer Partizipation und Rechtfertigungspraxis zu stärken. Der prozedurale Rahmen ist hierfür notwendig, um diese Elemente zu integrieren und ein institutionelles Setting zu etablieren, welches assoziative Partizipation fördert und Rechtfertigungspraktiken fordert. Jeder beteiligte Akteur eines Politikprozesses wäre aufgefordert, die eigenen Argumente reflexiv zu kontextualisieren, d. h. das Eigene im Lichte des Anderen zu betrachten und somit den Argumenten der Anderen respektvoll zu begegnen. Eine so verstandene reziproke Rechtfertigungspraxis würde die Verpflichtung beinhalten, „die eigenen Gründe und die der anderen auf rationale, offene und faire Weise [zu] verstehen und [zu] bedenken“ (Forst 2007: 254). Diese prozedurale, regelbasierte Konzeption deliberativer Partizipation impliziert kein Streben nach Konsens und fordert somit nicht notwendigerweise Präferenzwechsel, der in der deliberativen Demokratietradition hervorgehoben wird.12 Vielmehr wird Raum gelassen für agonistische Momente und politischen Streit, wobei durch den prozeduralen Rahmen sicher gestellt sein soll, dass die Argumente der Anderen die je eigenen Fähigkeiten zur Partizipation in argumentativen Prozessen nicht beschneiden können (Forst 2007: 254f). Auf diese Weise könnte eine partizipative Praxis entstehen, welche Selbstbeschränkung unterstützt, Dominierungsbestreben mildert und einen höheren Grad an politischer Gleichheit erreicht, ohne unmittelbar an den materiellen Wurzeln struktureller Ungleichheiten zu intervenieren. Dieses Modell erhebt gleichwohl nicht den Anspruch, allen Problemen politischer Gleichheit begegnen zu können. Indem es jedoch die normative Last teilweise auf 12 Anstelle eines Konsenses ist Ziel eines solchen Verfahrens die Erlangung von „mutual justifiability“ (Lafont 2006: 7) aufgrund der vorherigen Möglichkeiten, in einem egalitären deliberativen Verfahren beteiligt worden zu sein. Assoziative Partizipation Rechtfertigung Pr oz ed ur al e R ah m un g Prozedurale R ahm ung 199 reziproke Kommunikationsprozesse legt, wird „Überzeugung als Waffe der Schwachen“ (Deitelhoff 2006: 295ff) operationalisiert und geschärft. Das assoziative Element bietet hierfür die Akteursbasis, um stark benachteiligten oder gar stimmlosen Belangen in der ‚starken Öffentlichkeit’ eine Stimme zu verleihen. Deliberative Partizipation versucht somit zumindest „[to strengthen] the kind of equality necessary to force closed organizations to limit or justify the costs they impose on others” (Warren 2002: 697). 5. Die Institutionalisierung deliberativer Partizipation Zu Beginn des Beitrags wurde hervorgehoben, dass es nicht darum gehen kann, die EU an und für sich mittels partizipativer Praxis zu demokratisieren, sondern dass es ‚nur’ um eine mögliche demokratisierende Wirkung von Partizipation für konkrete Politikgestaltungsprozesse gehen kann. Im Folgenden werden die obigen, vergleichsweise abstrakten Überlegungen in einen institutionellen Vorschlag münden, demokratisierend auf europäisches Regieren zu wirken. In einem ersten Schritt administrativer Reformen verlangt das Modell deliberativer Partizipation nach einem verregelten System von Interessengruppen. Ziel ist es, einen möglichst gleichen Zugang zu Informationen und zu den politischen Prozessen für alle zivilgesellschaftlichen Akteure zu schaffen (Input-Dimension). Um eine möglichst weite und gleiche Zugänglichkeit zu gewährleisten, müssten die europäischen Institutionen aktiv versuchen, die Inklusivität der Partizipationsaktivitäten zu unterstützen, indem zumindest die bestehenden finanziellen Unterstützungsleistungen systematisiert und dadurch transparent gemacht werden. Echte Partizipationsrechte beinhalten weiterhin Zugang zu Gerichtsbarkeit, um eventuelle Benachteiligungen anzuklagen. Zunächst wäre ein Zugang zum Europäischen Ombudsmann, bzw. die Erweiterung von dessen Kompetenz für Partizipationsfragen, denkbar. Jedoch müsste letztlich der Europäische Gerichtshof für die organisierte Zivilgesellschaft zugänglich werden, um Partizipationsrechte einzufordern. Die Ausstattung der zivilgesellschaftlichen Organisationen mit Partizipationsrechten muss natürlich mit einer Verpflichtung der europäischen Organe einhergehen, diese nicht nur einzuräumen, sondern auch umzusetzen. Teil dieser Umsetzung wäre weiterhin deren Verpflichtung, die formellen und informellen Kontakte mit Interessensvertreter und -vertreterinnen jeglicher Art offen zu legen, einhergehend mit der Verpflichtung der Interessensvertreter und -vertreterinnen, ihre Kontakte mit offiziellen Stellen ebenso transparent zu machen (Throughput-Dimension). Der rechtliche Rahmen deliberativer Partizipation soll also zunächst Lobbying-Aktivitäten ans Licht der Öffentlichkeit bringen und die Willküranfälligkeit informeller Konsultationen mindern. Im Falle einer Umsetzung würde dieser erste Schritt des deliberativen Partizipationsmodells ein kohärentes, inklusives Zugangs- und Transparenzregime für zivilgesellschaftliche Partizipation in der EU schaffen. Diese ‚schwachen’ prozeduralen Veränderungen bedürften jedoch weiterer und ‚stärkerer’ prozeduraler Verbesserun- 200 gen, um den deliberativen Charakter des Modells zum Tragen zu bringen und dadurch zur Demokratisierung der Politikprozesse beizutragen. Insbesondere geht es darum, mit einem epistemischen Element reziproker Rechtfertigung den Moment assoziativer Partizipation zu vervollständigen. Durch eine Stärkung des diskursiven Gehalts partizipativer Praxis, so die Hoffnung, werden trotz eines verregelten Zugangs- und Transparenzregimes weiter bestehende Ungleichheiten zwischen Assoziationen gemildert. Die ‚starken’ prozeduralen Regeln müssten also daraufhin wirken, dass reziproke und öffentliche Argumentationsprozesse stattfinden. Den Teilnehmerinnen und Teilnehmern eines Politikprozesses müssten also „reflexive Selbstkorrektur- und Einspruchsmöglichkeiten“ (Forst 2007: 259) angeboten werden. Es müssten alle Akteure verpflichtet werden, ihre jeweiligen Positionen im Lichte der anderen Positionen zu rechtfertigen. Insbesondere die europäischen Institutionen als die eigentlichen Entscheidungsträger müssten während und am Ende des Prozesses transparent aufzeigen, warum letztlich Position A über Position B obsiegt hat, oder warum eine Option C neu kreiert wurde. Auf diese Weise würde die epistemische Qualität öffentlicher Argumente den Einfluss von im Verborgenen vorgebrachten Argumenten eindämmen. Die Verpflichtung zur Reziprozität würde idealerweise die weiterhin stärkeren, mit mehr und/oder besseren Experten und Expertinnen ausgestatteten Assoziationen zwingen, ihre eigenen Positionen im Lichte anderer Positionen zu reflektieren. Das heißt, dass nicht nur die öffentlichen Institutionen, sondern auch die privaten Akteure der Rechtfertigungsverpflichtung unterworfen werden müssten, so dass einfaches Ignorieren abweichender Ansichten nicht mehr ohne weiteres möglich wäre. Eine Umsetzung dieses Schrittes würde mit erheblichen Änderungen im täglichen Miteinander aller Akteure einhergehen. Es wäre ein Versuch, die „rent-seeking account of interest group activity” (Mansbridge, 1992: 496f) einzudämmen. Es würde die Geheimniskrämerei von informeller Politik einschränken und Licht in den tatsächlichen Einfluss partikularer Interessen innerhalb des europäischen Komitologieuniversums bringen. Eine Verpflichtung reziproker Rechtfertigung könnte – aber müsste nicht – mit Präferenzveränderungen einhergehen, würde aber zumindest den politischen Prozess beleben, innovative Ideen ermöglichen und Inklusivität erhöhen. Hierbei liegt auf der Hand, dass diese Überlegungen ideale Situationen beschreiben. Von einer pragmatischen Perspektive aus gedacht, würde eine Umsetzung so verstandener deliberativer Partizipation eine Verlängerung und Formalisierung politischer Prozesse bedeuten.13 Eine Spannung zwischen Entscheidungsgeschwindigkeit und deliberativer Qualität ist nicht zu leugnen. Dies berührt die Frage, inwieweit praktische Erwägungen das Nachdenken über demokratisierende institutionelle Veränderungen von vornherein unterbinden sollten. Um nicht gänzlich im Reich des Idealen zu verbleiben, könnte man die Anzahl der Rechtfertigungsschleifen be- 13 Wobei viele Entscheidungen in der EU heute bereits mehrere Jahre verlaufen, nicht zuletzt – wie u.a. der REACH-Fall zeigt – aufgrund des ungeregelten Einflusses verschiedenster Interessensgruppen. 201 schränken und sich beispielsweise mit zwei Schleifen begnügen. In einem ersten Schritt wären z. B. Online-Konsultationsverfahren geeignet, das Tableau der Argumente aufzuzeigen. Diese müsste die Europäische Kommission zusammenfassen und gliedern, um die zentralen Herausforderungen zu benennen. Auf dieser Basis würde in einem zweiten Schritt ein erneuter Gesetzesvorschlag entstehen, auf den erneut reagiert werden könnte. Die letztliche Entscheidung des Rates müsste dann transparent darlegen, welche Positionen sich in der Entscheidung wieder finden. 6. Deliberative Partizipation und die Evaluierung partizipativer Praxis In diesem Abschnitt wird das Modell der deliberativen Partizipation für die Evaluierung der partizipativen Praxis der EU fruchtbar gemacht. Dies wird erreicht mit Hilfe der, in adaptierter Form, diesem Band zugrunde liegenden Heuristik über die drei Legitimitätsdimensionen des Regierens jenseits des Nationalstaates. Die zentralen Elemente des oben besprochenen Modells deliberativer Partizipation lassen sich in diese Heuristik eingliedern. Hieraus ergibt sich ein Evaluationsschema, welches für die im nachfolgenden Abschnitt dargebrachte knappe Darstellung einer Evaluierung eines konkreten Falls verwendet wird. In der Input-Dimension werden die Konzepte der Repräsentativität der Regelungsarrangements sowie das der politischen Gleichheit hervorgehoben. Um demokratische Legitimität zu besitzen, bzw. diejenige von politischen Prozessen zu erhöhen, muss die partizipative Praxis dergestalt sein, dass alle Regelungsbetroffenen in gleicher Weise repräsentiert sein können. Empirisch werden diese Konzepte übersetzt in die Notwendigkeit grundsätzlicher Zugangsrechte sowie in das Gebot an die politischen Institutionen, Maßnahmen zur Herstellung möglichst inklusiver Partizipationsverfahren bereit zu stellen. In der Throughput-Dimension ist zunächst eine doppelte Transparenzbedingung zentral. Grundsätzliche Zugangsrechte können nur dann Übersetzung in tatsächlichen Zugang zu den politischen Prozessen finden und der partizipativen Praxis eine normative Kraft verleihen, wenn der politische Prozess so transparent gestaltet ist, dass den nicht-staatlichen Teilnehmern und Teilnehmerinnen ein Zugang im Laufe des Verfahrens nicht unmöglich gemacht wird. Hierzu unerlässlich ist ein Zugang für die Teilnehmer und Teilnehmerinnen zu den relevanten materiellen wie prozeduralen Informationen. Unerlässlich für ein modernes demokratisches Verfahren ist zudem eine Überwachungs- und Sanktionsfunktion, das heißt, den Partizipationsteilnehmern und -teilnehmerinnen zum einen die Möglichkeit zu geben, ihre Teilhabe an Entscheidungsverfahren einklagen zu können als auch, ex post, getroffene Entscheidungen anfechten zu können. Die bis hierher genannten Anforderungen entsprechen insbesondere dem ersten, ‚schwach’ prozeduralen Schritt des obigen Modells deliberativer Partizipation. Zentral für dessen normative Kraft, und hierin über die bloße Regulierung von Lobbyingmechanismen hinausweisend, ist die Notwendigkeit von reziproken und iterativen Rechtfertigungsprozessen im politischen Prozess. Empirisch übersetzen lässt sich diese Notwendigkeit durch eine Untersuchung des Ausmaßes der Responsivität 202 der Akteure untereinander. Gehen sie, im Laufe des politischen Prozesses, auf die Argumente anderer Teilnehmer und Teilnehmerinnen ein, um die eigenen Positionen besser zu begründen oder gegebenenfalls auch Anpassungen vorzunehmen? Hier geht es also nicht um die Frage, wessen Position am Ende obsiegt hat, sondern um die interaktive Qualität der vorgebrachten Stellungnahmen über die Zeit. Erst in der Output-Dimension kann dann, vor dem Hintergrund der Responsivitätsanalyse, die Akzeptanz der getroffenen Entscheidung bei den Partizipationsteilnehmer und -teilnehmerinnen betrachtet werden. Methodologisch zeigt sich eine Überschneidung der Throughput- mit der Output- Dimension, denn im Laufe eines langen politischen Prozesses – REACH ging über mehrere Jahre – gab es eine Reihe von Zwischenergebnissen (Weißbuch, verschiedene Vorschläge), die immer wieder auch bewertende Reaktionen, aber auch neuerliche Argumentationsanstrengungen der beteiligten Organisationen provoziert haben. Insofern wurde die Responsivitätsanalyse dimensionenübergreifend realisiert. Das vorliegende Evaluationsschema wurde in allen drei Dimensionen mit Blick auf das Modell deliberativer Partizipation adaptiert. In der Input-Dimension wurde das Konzept der Konsensorientierung fallen gelassen, da ich, wie oben theoretisch begründet, nicht von der Notwendigkeit einer Konsensorientierung ausgehe, sondern vielmehr von der Anerkennung reziproker, iterativer Rechtfertigungsprozesse. Dieses Kernkonzept deliberativer Partizipation wurde der Throughput-Dimension hinzugefügt, dafür die Überwachungs- und Sanktionierungsfunktion vereinigt, da nicht davon auszugehen ist, dass zivilgesellschaftliche Organisationen erhebliches Sanktionspotenzial besitzen. Die Output-Dimension beinhaltet lediglich die Akzeptanz der Regeln seitens der zivilgesellschaftlichen Organisationen. Das Konzept der Expertise wird mittels der Responsivität mit abgedeckt, betont letztere doch den epistemischen Charakter deliberativer Politikgestaltung. Gleiches gilt für das Konzept der Übereinstimmung mit universellen Prinzipien, die im reziproken Rechtfertigungsdiskurs vonnöten wären, um die je eigenen Partikularinteressen in einen breiteren Kontext zu stellen und somit anschlussfähig für andere Partizipationsteilnehmer und -teilnehmerinnen zu machen. 203 Abbildung 3: Das Evaluationsschema deliberativer Partizipation Legitimitätsdimensionen Konzeptualisierung Operationalisierung Repräsentativität der Regelungsarrangements (Kongruenzprinzip) Grundsätzlicher Zugang zum politischen Prozess Input-Dimension Grad der politischen Gleichheit Inklusivität des Zugangs Transparenz des Entscheidungsfindungsprozesses Zugang zu Informationen und Transparenz des politischen Prozesses Überwachungsverfahren und Sanktionsmechanismen Zugang zu Beschwerdestellen und Gerichtsbarkeit Throughput- Dimension Reziproke und iterative Rechtfertigungsprozesse Responsivität der beteiligten Akteure untereinander Output-Dimension Akzeptanz der Regeln Responsivität der beteiligten Akteure untereinander An dieser Stelle sei hinzugefügt, dass eine Evaluierung politischer Praxis vor dem Hintergrund normativer Erwägungen auf einer verstehend-qualitativen Vorgehensweise basiert. Dies bedeutet, dass es für die unterschiedenen Aspekte weder Schwellenwerte gibt noch dass sie gegeneinander abgewogen werden können. Die Einschätzung, ob existierende partizipative Praktiken demokratisierend auf die Politikgestaltung eines politischen Systems wirken, ob sie eher demokratieneutral zu bewerten sind, also instrumentell angewendet werden, oder ob sie sogar Demokratie schädigend sind, bedarf jeweils einer Abwägung der empirischen Ergebnisse im Lichte der normativen Erwägungen. 7. Die Realität partizipativer Praxis in der EU: Das Beispiel der Chemikalienrichtlinie REACH In diesem Abschnitt werde ich am Beispiel des Politikprozesses, welcher zur Chemikalienrichtlinie REACH geführt hat, das derzeitige Partizipationsregime der EU skizzieren und vor dem Hintergrund des entwickelten Modells auf seinen legitimatorischen Gehalt prüfen. Die folgende Darstellung ist eine stark komprimierte Zusammenfassung einer anderswo ausführlich dargestellten Analyse (Friedrich 2008a). Sie dient erstens der Identifizierung von Anhaltspunkten dafür, inwiefern sich der Partizipationsdiskurs praktisch auf europäischer Ebene niederschlägt und ob überhaupt von einer demokratisch gehaltvollen Partizipationspraxis in der europäischen Politik gesprochen werden kann. Zweitens ist abzuschätzen, ob diese Praxis den demokratischen Gehalt der Politikprozesse erhöht. Letzteres findet anhand der 204 Anwendung des oben dargestellten Schemas statt. Insbesondere die Aspekte, die sich auf die schwach prozeduralen Bedingungen deliberativer Partizipation beziehen, sind politikfeldübergreifend organisiert und weisen somit über REACH hinaus. Im Folgenden werde ich, nach einem kurzen Abschnitt über den Hintergrund von REACH, die einzelnen Legitimitätsdimensionen mit den jeweiligen Konzepten und Indikatoren gemäß Abbildung 3 durchgehen. 8. Hintergrund zu REACH Angesichts erheblicher Schwächen der bis zur Verabschiedung von REACH bestehenden europäischen Chemikalienordnung haben nicht zuletzt skandinavische Länder und die Niederlande (Pesendorfer 2006) im Europäischen Rat in Wien (Dezember 1998) die Notwendigkeit betont, ein neues System zu etablieren, das die umweltpolitischen Grundprinzipien der Nachhaltigkeit und der Vorsorge angemessen berücksichtigt. Das bis REACH gültige EU-Recht basierte auf der Implementation der sechsten Fassung einer Verordnung (67/548/EEC) über die Klassifizierung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Substanzen von 1981. Diese Verordnung schrieb lediglich vor, dass neue Chemikalien vor der Vermarktung getestet sowie eine Gefährdungsüberprüfung und Registrierung durchgeführt werden sollten. Zur Zeit sind etwa 100.000 chemische Substanzen in Registern gelistet, von denen etwa 30.000 ökonomische Signifikanz besitzen. Seit 1981 wurden jedoch nur 2.500 Chemikalien neu auf den Markt gebracht, so dass die große Mehrheit der im Gebrauch befindlichen Substanzen keine umfassende Gefährdungsüberprüfung und Registrierung durchlaufen hat.14 Neben der ungenügenden Datenlage war auch die Komplexität und Unübersichtlichkeit des derzeit bestehenden Chemikaliensystems derart, dass sogar die chemische Industrie Interesse an einem umfassenden, harmonisierten und einheitlichen europäischen Chemikalienregime hatte. So hat im Juni 1999 der Umweltrat in Luxemburg der Europäischen Kommission den Auftrag gegeben, Schritte in diese Richtung zu unternehmen. Ziel war insbesondere, die erschreckenden Lücken in der Datenlage, und damit einhergehende Gefahren für Verbraucher und Umwelt, zu beheben sowie ein kohärentes System zu schaffen, welches auch der Industrie Erleichterungen in der Herstellung und im Handel mit Chemikalien bringen sollte. Dieser umfassende Auftrag sollte die europäische Chemikalienpolitik, die bis dato vor allem von ökonomischen, insbesondere Handelsinteressen dominiert war und nur am Rande Platz für Umwelt- und Verbraucherschutzinteressen gelassen hatte, auf ganz neue Füße stellen (Lenschow 2005: 307). 14 “[E]xisting substances amount to more than 99% of the total volume of all substances on the market, and are not subject to the same testing requirements”, wie neu in den Markt eingeführte Substanzen, so die Kommission (2003). Die genauen Zahlen differieren jedoch in den verschiedenen Dokumenten, was die ungenügende Datenlage noch einmal unterstreicht. 205 9. Input-Dimension 9.1. Zugang zum Politischen Prozess Die Existenz von grundsätzlichen Zugangsrechten zum politischen Prozess ist von zentraler Bedeutung für die demokratische Einordnung der europäischen Partizipationspraxis. Eine rechtliche Ausformung des Zugangs würde einer willkürlichen Zugangspraxis der offiziellen Institutionen entgegenwirken und somit politische Gleichheit stärken. Generell ist zu sagen, dass die rechtliche Ausformung von Zugangsrechten nicht weit entwickelt ist. Die EU hat, im Unterschied z. B. zu den Vereinten Nationen, kein formalisiertes Akkreditierungsverfahren; vielmehr herrscht die von der Kommission geäußerte Ansicht vor, die „wants to maintain a dialogue which is as open as possible.”15 Zugangsregeln werden als Konditionalisierung verstanden und einem partizipativen Selbststeuerungsprozess entgegengestellt. Zudem weist die Kommission auf ihren dezentralisierten Ansatz hin, wonach „different services are responsible for their own mechanisms of dialogue and consultation” und lehnt einen als „over-legalistic approach” desavouierten stärker verregelten Ansatz ab, welcher „would be incompatible with the need for timely delivery of policy” (Europäische Kommission 2002: 10). Der Zugang zu politischen Prozessen für die organisierte Zivilgesellschaft wird eindeutig unter instrumentellen Effizienzgesichtspunkten betrachtet. Somit überrascht es nicht, dass die EU vorwiegend ‚weiche’ Maßnahmen zur Zugangssteuerung entwickelt hat. Insbesondere im Kontext des Governance Weißbuches (2001) über die Neuausrichtung der europäischen Politikgestaltung hat die Prodi-Kommission verstärkte Anstrengungen unternommen, partizipatives Regieren voranzutreiben. So wurde 2000 das Diskussionspapier „The Commission and Non- Governmental Organisations: Building a stronger Partnership”16 veröffentlicht, welches nach einer intensiven Konsultationsphase (ECAS 2004) in der Mitteilung „Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission” (Europäische Kommission 2002) mündete. Die Wirksamkeit dieser Initiativen für die partizipative Praxis ist jedoch, so die Botschaft der Interviews, begrenzt. Es scheint, dass „[t]he only tangible results from these initiatives were a Commission website with a registration system, and the use of internet portals as cyber or virtual consultations” (Cullen 2005: 6), also die freiwillige Online-Datenbank CONECCS (‘Consultation, the European Commission and Civil Society’)17 und der Online- 15 http://ec.europa.eu/comm/civil_society/ (12.05.2006). 16 COM(2000) 11; 18. Januar 2000. 17 http://ec.europa.eu/comm/civil_society/coneccs/index.htm (12.05.2006). 206 Konsultationsmechanismus Interactive Policy-Making (IPM)18 auf der Internetplattform Ihre Stimme in Europa19. CONECCS ist eine freiwillige, im Frühjahr 2008 wieder geschlossene Datenbank, in welche sich NGOs nach Themen geordnet auf Antrag bei der Kommission eintragen lassen konnten, um ihre Sichtbarkeit vor allem gegenüber der Kommission und potenziellen Kooperationspartnern zu erhöhen. Die praktische Bedeutung für die organisierte Zivilgesellschaft war jedoch gering. Sie soll im Rahmen der Europäischen Transparenzinitiative ersetzt werden durch ein verbessertes Lobbyismusregister, welches ebenfalls freiwillig sein soll. Jedoch erwägt die Kommission, den eingetragenen Organisationen erweiterte Informationsrechte einzuräumen, etwa gemäß der Århus-Konvention, und möglicherweise nur diesen Organisationen den Zugang zu Online-Konsultationen zu gewähren. Dies würde auf Umweltverbände einen erheblichen Druck zur Registrierung ausüben, da gerade in diesem Politikfeld On-line-Konsultationen vermehrt organisiert wurden, so auch im REACH-Prozess. Die IPM-Plattform ist aus der Sicht deliberativer Partizipation ein potenziell interessantes Instrument, welches aus zwei Teilen besteht. Zum einen einem Feedback Mechanismus, bei dem jeder Bürger und jede Bürgerin sich zu spezifischen Themen äußern kann. Die Kommission baut z.Zt. eine Feedback-Datenbank auf, um den Inhalt für die Politikgestaltung zu verwenden. Das zweite Instrument ist ein Mechanismus für Online-Konsultationen. Hier stellt die Kommission einige Gesetzes- oder auch politische Initiativen (wie Weiß- und Grünbücher) für einen gewissen Zeitraum zur öffentlichen Diskussion, oft auf Basis eines vorgefertigten Fragebogens. Einige der Konsultationsverfahren sind jedoch nur für von der Kommission eingeladene Akteure zugänglich. Obwohl die Zahl der Online-Konsultationen zunimmt, wurde in den Interviews deutlich, dass beide e-Governance Instrumente, CONECCS und IPM, sowohl unter EU-Angestellten als auch NGO-Vertretern und -vertreterinnen noch relativ unbekannt waren. Auffälligerweise gibt es innerhalb der Kommission keine strukturierte Policy, diese Instrumente intern bekannt zu machen, so dass sich auch innerinstitutionell eine gewisse Teilung zwischen den „normalen“ Aktivitäten der Kommission und dem Governance- und Partizipationsdiskurs zeigt.20 Trotz des lebhaften Diskurses über Partizipation im Zuge des Governance- Weißbuchs gibt es offenbar innerhalb der EU keinen Konsens über die Ausgestaltung eines Partizipationsregimes. Jedoch bedeutet diese generelle Feststellung, dass zivilgesellschaftliche Organisationen kaum grundsätzliche Zugangsrechte zu politischen Prozessen haben, wie die Analyse des REACH-Prozesses zeigt, nicht zwangsläufig, dass es im tatsächlichen Prozess keine oder nur wenig Kontakte zwischen den politischen Institutionen und den NGOs gab. Allerdings basieren diese Kontakte eben nicht auf einer klaren Basis 18 Seit April 2001; siehe die Mitteilung der Kommission über interaktive Politikgestaltung C(2001) 1014; http://europa.eu.int/yourvoice/ipm/index_de.htm (12.05.2006). 19 ‘Your Voice in Europe’ http://europa.eu.int/yourvoice/index_de.htm (12.05.2006). 20 So ist beispielsweise lediglich eine sehr kleine IPM-Abteilung innerhalb der Generaldirektion Binnenmarkt für die Informationsverbreitung über IPM zuständig. 207 von gegenseitigen Rechten und Pflichten und klaren Spielregeln. Vielmehr hängen sie von dem Willen der jeweiligen Institution ab, diese herzustellen, sowie von den Ressourcen der NGOs zur Sicherstellung der aktiven Teilhabe. Abbildung 4: Überblick über zentrale, offiziell organisierte partizipative Aktivitäten während des REACH-Prozesses21 Datum Aktivität 1999 Die Europäische Kommission organisiert eine Konferenz mit 150 Stakehol-dern. 2. April 2001 Die Europäische Kommission organisiert eine zweite Stakeholder Konfe-renz, diesmal über das Weißbuch. 7. Mai – 10. Juli 2003 Die Kommission veröffentlicht ein detailliertes Dokument als Referenz für die Internet-Konsultation. 16. Oktober 2003 Die Kommission organisiert ein Stakeholder Briefing bezüglich ihrer Einflussstudie (Impact Assessment). 19. Januar 2005 Gemeinsame öffentliche Anhörung über „Die neue REACH Gesetzgebung”, organisiert von den Ausschüssen für Umwelt, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit, für Industrie, Forschung und Energie, und für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des EP.22 Insgesamt gab es jedoch einen lebhaften Austausch zwischen zivilgesellschaftlichen Organisationen und den europäischen Institutionen im REACH-Prozess (siehe Abbildung 4). Die Kommission hatte bereits im Februar 1999 einen Stakeholder Workshop On the development of a future chemicals strategy for the European Union organisiert und stellte auf Basis dessen im Februar 2001 ein Weißbuch über die Zukunft der Chemikalienpolitik vor.23 Im Oktober 2003, infolge umfassender Konsultationen, u.a. einer achtwöchigen Online-Konsultation im Sommer 2003, mehreren Konferenzen, öffentlichen Anhörungen und impact assessments, legte die Kommission den ersten Entwurf vor,24 welcher im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens an das Europäische Parlament (EP) weitergeleitet wurde. Zwei Jahre 21 Neben der Partizipation im konkreten Politikprozess hat die Europäische Kommission im Dezember 2004 auch die Kooperation zwischen den Sozialpartnern im Chemiebereich, European Mine, Chemical and Energy Workers’ Federation (EMCEF) und European Chemical Employers' Group (ECEG), als sektoralen sozialen Dialog anerkannt. REACH und dessen Folgen sind natürlich von erheblicher Bedeutung für diese Akteure. Eine gemeinsame Deklaration zu REACH wurde erarbeitet und in der dritten Plenarsitzung des sozialen Dialogs angenommen; Hauptziel darin ist es, die neuen Mitgliedstaaten über REACH zu informieren. 22 Die drei Ausschüsse konnten sich nicht auf ein gemeinsames Programm für die Anhörung einigen, so dass am Ende jedes Komitee seine eigene Veranstaltung mit eigenen Panels und entsprechenden Experten und Expertinnen organisierte und ein Dialog zwischen den verschiedenen Stakeholdern und Positionen an dieser Stelle vermieden wurde. 23 KOM (2001: 88). 24 KOM (2003) 644. 208 später (November 2005), nach erheblichen prozeduralen und inhaltlichen Verzögerungsstrategien und Einwänden, verabschiedete das EP eine erhebliche veränderte Version in erster Lesung (EP 2005). Nur einen Monat später konnte der Rat sich politisch auf einen REACH-Entwurf einigen (Council 2005). Die zweite Lesung im EP fand im Oktober 2006 statt. Neben den offiziellen Kontakten haben zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen mehrere größere Konferenzen und unzählige kleine Empfänge, Lunchmeetings, Informationsveranstaltungen u. ä. organisiert, um einen dauerhaften, intensiven Dialog zwischen den Stakeholdern zu gewährleisten. Darüber hinaus haben Umweltgruppen versucht, mit internationalen Kampagnen, wie der DETOX- Kampagne des WWF, die Öffentlichkeit für das Thema Chemie zu sensibilisieren. Insgesamt waren sowohl die informellen, als auch die offiziellen Anstrengungen, vor allem seitens der Kommission, für einen partizipativen Prozess zu sorgen, erheblich. Die Internet-Konsultation auf der IPM-Plattform erreichte mehr als 6300 Beiträge, zumeist von einzelnen Firmen und hatte nach Aussage vieler Interviewter auch einen für die wirtschaftlichen Interessen günstigen Einfluss auf die Gesetzgebung. Kritik gibt es an der technischen Ausrichtung des vorgefertigten Fragebogens, der auf diese Weise die technischen Interessen der Wirtschaft zuungunsten einer Debatte über die Ausgestaltung der Grundprinzipien und Ziele von REACH, wie z. B. die Art der Ausgestaltung des Vorsorgeprinzips, bevorzugte. 9.2. Grad der politischen Gleichberechtigung bzw. Qualität des Zugangs Von einem instrumentellen Demokratieverständnis her ist die Inklusivität des Zugangs weniger entscheidend als vielmehr die Expertise der beteiligten Akteure.25 Der normative Anspruch deliberativer Partizipation jedoch verlangt nach gleichberechtigter und umfassender Teilhabe organisierter Zivilgesellschaft am politischen Prozess. Um dies zu unterstützten, muss es institutionelle Anstrengungen geben, die Inklusivität zu erhöhen. Insbesondere sind finanzielle Unterstützungsleistungen für unterprivilegierte Gruppen nötig. Ob dies der Fall ist, lässt sich nur äußerst schwer bestimmen, denn es gibt ein komplexes, auch von der Europäischen Kommission kaum durchschautes System von Budgetlinien, aus denen die organisierte Zivilgesellschaft schöpfen kann. Geschätzte 1 Milliarde Euro (Europäische Kommission 2000) werden jährlich an diese Gruppen verteilt, zum großen Teil für Projektimplementationen wie z. B. in der Entwicklungszusammenarbeit. Obwohl eine allzu große finanzielle Abhängigkeit von der Kommission durchaus die Gefahr der Kooptation birgt (Steffek/Kissling 2007), wurde andererseits in Interviews betont, dass die finanzielle Unterstützung vor allem Planungssicherheit, aber 25 Das Kriterium der Expertise ist im Legitimationsschema der Herausgeber enthalten. In diesem Kapitel wird sich jedoch auf die normativen Aspekte konzentriert, die instrumentellen Bedingungen werden vernachlässigt. 209 auch Unabhängigkeit von den Eigeninteressen anderer potenzieller Geldgeber, wie Wirtschaftsunternehmen, gibt. Problematischer erscheint somit die indirekte Kooptation durch Konditionalisierung, wenn die Organisationen sich an den vorgegebenen Inhalten der Budgetlinien orientieren müssen. Der momentane Fokus auf Anti- Diskriminierung benachteiligt z. B. die Organisationen, die sich mit klassischer Armutspolitik oder Obdachlosigkeit beschäftigen (vgl. ähnlich Cullen 2005). Insgesamt kann konzediert werden, dass die Europäische Kommission gewisse Anstrengungen unternimmt, um zivilgesellschaftliche Aktivitäten auf europäischer Ebene zu stimulieren. Sie unterstützt zu einem gewissen Teil auch benachteiligte, schwer organisierbare Interessen. Allerdings sind diese Anstrengungen nicht transparent und haben eine Tendenz, bekannte und etablierte Organisationen zu unterstützen, wie z. B. auch und gerade die bekannten Umweltorganisationen, die ihrerseits jedoch bereits über eine fundierte Mitglieder- und/oder Fördererzahl verfügen und insofern gegenüber anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen einen Startvorteil besitzen. Ziel ist es, so einige Interviews mit Entscheidungsträgern, nicht nur ‚Meinungen’ und ‚unrealistische Wünsche’, sondern auch ‚kompetente’ Hilfe und ‚technische Expertise’ zu erlangen. Vor diesem Hintergrund erscheint weniger das normative Ziel gleichberechtigter Teilhabe, als vielmehr die instrumentelle Vorstellung die Leitidee für die Unterstützungsleistungen zu sein. 10. Die Throughput-Dimension 10.1. Zugang zu Informationen In den frühen 1990er Jahren hat die EU begonnen, ein Transparenzregime aufzubauen. Anfänglich waren die europäischen Institutionen noch zögerlich und darauf bedacht, je eigene Regeln zu entwerfen.26 Transparenzregeln bekamen primärrechtlichen Status durch die Aufnahme in den Amsterdamer Vertrag (1997, Art. 255) und fanden weitere Stärkung durch die Aufnahme in die Grundrechtecharta (2001, Art. 42). Im Jahr 2001 schließlich konnten sich die drei EU-Institutionen auf ein gemeinsames Regelwerk einigen.27 Die verabschiedete Verordnung, welche alle europäischen Institutionen verpflichtet, jährlich über ihre Umsetzung zu berichten, hat jedoch Lücken. Zum einen sind die Komitologieverfahren nicht einbezogen, zum anderen ist gerade der Zugang zu Dokumenten von laufenden Gesetzgebungsverfahren erheblich eingeschränkt. Für die politische Öffentlichkeit, z. B. Journalisten und zivilgesellschaftliche Organisationen, welche an Gesetzgebungsprozessen teilhaben möchte, bedeutet dies eine erhebliche Schwächung ihrer Partizipationsrechte.28 26 Siehe die Ratsentscheidung 93/73/EC (20. Dezember 1993); den Beschluss der Kommission 94/90/ECSC (8. Februar 1994) und des EP 97/632/EC (10. Juli 1997). 27 Verordnung 1049/2001 EC. 28 Art. 4.3. der Verordnung besagt: “Access to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which relates to a matter where the decision has not been 210 Darüber hinaus hat der European Citizen Action Service bereits in einer ersten Untersuchung über die Wirksamkeit der Verordnung eine Steigerung der Ablehnungsrate festgestellt und schließt, dass „at the very most, the Institutions fulfilled the minimal requirements”29 (Ferguson 2003: 1). Dennoch haben Interviews mit zivilgesellschaftlichen Vertretern und Vertreterinnen, die am REACH-Prozess beteiligt waren, grundsätzliche Zufriedenheit über den Zugang zu Informationen bekundet. Insbesondere die Verbesserungen seit Einführung des Internets wurden hervorgehoben. Im Großen und Ganzen hat sich in der EU der vergangenen 15 Jahre ein geregeltes Transparenzregime zu entwickeln begonnen, das effektiver und demokratischer Partizipation eher zuträglich ist. Die Wirksamkeit dieser Entwicklung ist jedoch abhängig vom politischen Willen der Mitgliedstaaten und der EU-Organe, durch ausreichende personelle wie finanzielle Ressourcen für eine gelungene Implementierung der Vorgaben zu sorgen. Darüber hinaus ist diese Entwicklung überproportional auf die Verwaltung (der Kommission) konzentriert, sodass insbesondere die vergemeinschafteten Bereiche aus der ersten Säule in das entstehende System integriert wurden. 10.2. Transparenz des politischen Prozesses Gerade mit Blick auf die informationelle Transparenz sowie auch bezüglich des tatsächlichen Zugangs von NGOs zum REACH-Prozess lässt sich sagen, dass sich die Kommission um eine gewisse Transparenz bemüht. Andere Institutionen jedoch, insbesondere der Rat, waren bzw. sind traditionellerweise „cloaked in secrecy” (Curtin 1996: 104). Interviewte Teilnehmer und Teilnehmerinnen nannten insbesondere solche Aspekte wie eine mangelnde Veröffentlichung der Positionen der einzelnen Mitgliedstaaten, z. B. durch Bekanntmachung der ‚Fußnotenpapiere’ der Ratsarbeitsgruppen, wodurch eine gezielte Kontaktaufnahme mit ‚Verbündeten’ oder ggfs. auch ‚Skeptikern’ ermöglicht worden wäre. Zudem wäre auf diese Weise auch ein ‚multi-level-game’ vereinfacht worden, d. h. es hätte den nationalen Mitgliedern der europäischen Dachorganisationen gezieltere Kontaktaufnahme zur eigenen Regierung ermöglicht. Die fehlende Transparenz wurde von Beteiligten sowohl aus funktionaler wie normativer Perspektive kritisiert. Um wirksam partizipieren zu können, sei Informiertheit unerlässlich und intransparente Verfahren könnten keinen Anspruch auf gesteigerte Legitimität erheben. Zusätzlich wurde hervorgehoben, dass ein Zugang taken by the institution, shall be refused if disclosure of the document would seriously undermine the institution’s decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure.” Mit diesen Bestimmungen lassen sich seitens der EU-Organe beinahe sämtliche Anfragen zu aktuellen Gesetzgebungsverfahren ablehnen. 29 Ablehnungsraten: Europäische Kommission: 19% 1999, 33% 2002; Rat: 16% 1999, fast 29% 2002. Quelle: Ferguson (2003: 4). 211 zu den Agenden der Institutionen ebenso wichtig wie ein Zugang zu Dokumenten wäre, um bereits frühzeitig über anstehende Entscheidungsprozesse informiert zu sein. Dies sei nötig, um interne Positionsbestimmungen der NGO, oftmals über mehrere Ebenen hinweg, inklusiv gestalten zu können. Das Thema ‚open government’ ist mittlerweile auch vom Rat aufgegriffen worden. In einer Entscheidung vom 21. Dezember 2005 hat der Rat in Aussicht gestellt, alle seine Treffen, die unter dem Mitentscheidungsverfahren zustande kommen, öffentlich zu machen. Der Europäische Ombudsmann bezeichnete jedoch diese Ankündigung als ungenügend und appellierte an den Rat, ausnahmslos alle Treffen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, in denen konkrete politische Maßnahmen besprochen werden (Pressemitteilung des Ombudsmanns Nr. 2, 2006). Zu einem gewissen Grad hat es den Anschein, dass der Rat selber zum ‚Opfer’ seiner eigenen Forderungen nach mehr administrativer Transparenz – gemeint war die Kommission – geworden ist (vgl. bereits Lodge 2001: Kapitel 4) und sich verstärktem Druck nach größerer Offenheit ausgesetzt sieht. Die Veröffentlichung des Grünbuchs Europäische Transparenzinitiative (April 2006)30 verweist in der Tat auf ein existierendes Problembewusstsein der Europäischen Kommission. Die Transparenzinitiative hat eine zweifache Stoßrichtung, indem sie sowohl die Entscheidungsverfahren der europäischen Institutionen als auch die Praxis der Interessenvermittlung transparenter und damit nachvollziehbarer machen möchte. Eine Verabschiedung des Verfassungsvertrags hätte auch erhebliche Transparenz schaffen können, aber die derzeitigen Ratifikationsprobleme schon beim Lissaboner Reformvertrag lassen keine zügigen substantiellen Veränderungen in diesem Bereich erwarten. Das Scheitern des Verfassungsvertrages schwächt die Fortschreibung der Transparenzinitiative, die ohne die Unterstützung von Art. I-49 des Verfassungsvertrags zur partizipativen Demokratie kaum dieselbe Wirkung erzielen wird können. Die Analyse der tatsächlichen Zugangspraktiken des REACH-Prozesses sowie der nachfolgenden Zusammenfassung der Responsivitätsevaluation hat gezeigt, dass eine Mischung aus formellen, aber zumeist auf technische Aspekte zielenden Konsultationen und informellen Partizipationspraktiken in einen asymmetrischen Zugang zum politischen Prozess münden, zuungunsten der zahlenmäßig unterlegenen Umweltstimmen. Es bedarf erheblicher personeller, finanzieller und inhaltlicher Ressourcen, um einen engen Kontakt zu den europäischen Institutionen herzustellen und auf Dauer zu erhalten, einen Aufwand, den nur wenige nicht-ökonomische Interessen von allein leisten können. Aus diesem Grunde tendieren diese Akteure dazu, ihre Aktivitäten auf ihre ‚natürlichen Verbündeten’ von der GD Umwelt und dem Umweltausschuss des EP zu konzentrieren. Allerdings kann sich auf diese Weise die Asymmetrie verstärken, denn zumindest in der Kommission ist ein Machtgefälle zwischen der Berücksichtigung von Umwelt- und Industriefragen zu Gunsten letzter deutlich. 30 KOM 2006/194. 212 10.3. Zugang zu Beschwerdestellen und zur Gerichtsbarkeit Zivilgesellschaftlichen Organisationen stehen nur wenige Möglichkeiten offen, Überwachungs- geschweige denn Sanktionsfunktionen zu übernehmen. Insbesondere haben sie keinen Zugang zur europäischen Gerichtsbarkeit, um Partizipation in politischen Prozessen einzufordern. Dieses Privileg ist Firmen vorbehalten, die bereits seit den 1970er Jahren, nicht zuletzt vorangetrieben durch den Europäischen Gerichtshof selbst, mit einem Recht auf Anhörung in Fragen des Wettbewerbs ausgestattet sind, wenn sie unmittelbar selbst von anstehenden Entscheidungen betroffen wären (Bignami 2003: 3ff).31 Gerade der umweltpolitische Bereich hätte in diesem Punkt Maßstäbe setzen können. Entwicklungen auf UN-Ebene ließen hoffen, dass die europäische Umweltpolitik ein Vorreiter für partizipative Governance werden könnte. Bereits im Jahre 1998 wurde von der ‚Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen’ (UNECE) die Århus-Konvention verabschiedet, welche Zugang zu Informationen, Partizipation in Entscheidungsprozessen und Zugang zur Gerichtsbarkeit für NGOs in Umweltfragen vorsieht. Die Århus-Konvention fordert somit signifikante Verbesserungen in drei der von mir unterschiedenen Aspekte. Nach längerem Zögern hat die EU schließlich am 17. Februar 2005 in der Tat die Konvention ratifiziert, jedoch in einer stark verwässerten Version. Insbesondere der Zugang zu sensiblen Dokumenten wurde erschwert und, unter Umgehung einer zentralen Säule der Konvention, kein Verbandsklagerecht für die organisierte Zivilgesellschaft eingerichtet.32 11. Die Output-Dimension 11.1. Responsivität der an REACH beteiligten Akteure Drei Gruppen von Akteuren hätten in reziproke Rechtfertigungsprozesse eintreten sollen, um aus Sicht deliberativer Partizipation demokratisierende Wirkung zu entfalten, nämlich die Umwelt- und Verbraucherschutzorganisationen, die wirtschaftlichen Interessen nahe stehenden Verbände sowie die europäischen Institutionen. Die Responsivitätsanalyse zeigte jedoch eine geringe Bereitschaft der einzelnen Akteure, auf die Argumente der jeweils anderen Akteure tatsächlich einzugehen. Wie auch Abbildung 4 (s.o.) andeutet, besaß insbesondere die Kommission erhebliche Bereitschaft, Raum zur Artikulation verschiedener Standpunkte zu geben. Doch zeigten sich von Beginn an asymmetrische Responsivitätsmuster. Mit dem 31 Das “right to a fair hearing was combined with the Commission’s ability to impose a ‘penalty’ or ‘adverse effect’ on an individual or a discrete set of individuals” (Biganmi 2003: 7). 32 Einige Vorhaben sind nicht zuletzt auf die Århus-Konvention zurückzuführen (Council 2003a, 2003b); s. auch http://ec.europa.eu/environment/aarhus/. Eine frühe Analyse der Beziehung der Århus-Konvention und der EU Politik unternimmt Rodenhoff (2002). 213 Weißbuch waren viele gesellschaftliche Akteure recht zufrieden, allerdings die ökonomischen weniger als die Umweltgruppen. Erstere meinten, ein Ungleichgewicht zugunsten von Umweltaspekten zu entdecken. Im weiteren Verlauf des Prozesses gerieten Umwelt- und Verbraucherschutzfragen zunehmend in die Defensive, so dass deren Vertreter und -vertreterinnen sich verstärkt auf wenige Kernpunkte konzentrierten, z. B. darauf, dass die Autorisierung von besonders gefährlichen Stoffen einen sukzessiven Verzicht auf deren Verwendung vorschreiben solle, also das Substitutionsprinzip gestärkt werden müsse. Die ökonomischen Interessen obsiegten allerdings und vermieden eine substanzielle Anwendung des Vorsorgeprinzips: Substitution wurde nicht verpflichtend, sondern bloß optional eingeführt. Die detaillierte Analyse der Dokumente offenbarte eine im Laufe der Zeit immer polarisiertere Diskussion. Lediglich die Umweltgruppen versuchten, sich aktiv mit den Argumenten anderer Akteure auseinander zu setzen und ihre eigenen Positionen gut zu begründen. Die Dokumente der anderen Akteure ergeben wenige Hinweise darauf, dass es auch ihnen um eine argumentative Weiterentwicklung der Positionen ging. Vielmehr wurden die immer gleichen Argumente aufs Neue vorgebracht. Besonders bemerkenswert ist die Beratungsresistenz ökonomischer Interessen gegen die zahlreichen ‚impact assessments’, die sie teilweise selbst in Auftrag gegeben hatten. Die industrienahen Akteure verfolgten somit eine andere Strategie als die Umweltgruppen: sie engagierten sich weniger öffentlich in Diskussionen und vertrauten stärker auf ihre zahlreichen informellen Kontakte in die Institutionen und ihre Lobbyingfähigkeiten. Darüber hinaus haben sie, in Kooperation mit konservativen und liberalen Europarlamentariern, erfolgreiche Verzögerungstaktiken im Gesetzgebungsprozess initiiert. Aufgrund dieser Taktik hat sich erst das derzeitige EP mit REACH beschäftigt. Dies hat nicht nur eine Verzögerung von anderthalb Jahren gegenüber dem ursprünglichen Zeitplan mit sich gebracht, sondern zu einer weiteren Abschwächung der Vorschläge geführt, da das derzeitige Parlament konservativer und industriefreundlicher ist als das vorherige. Man kann nur mutmaßen, dass diese prozeduralen Veränderungen und Taktiken größeren Einfluss auf den Ausgang des Prozesses hatten als der argumentative Input der organisierten Zivilgesellschaft. 12. Schlussfolgerungen Die oben knapp dargestellten Ergebnisse einer langen Analyse lassen sich wie folgt zusammenfassen. Bezüglich der Inputdimension wurde in den vergangenen Jahren vor allem von der Europäischen Kommission einiges getan, um normative, und nicht bloß instrumentelle Partizipation zu stärken. Jedoch sind die Ergebnisse nicht uneingeschränkt positiv, denn es herrscht im konkreten Politikprozess weiterhin eine Dominanz informeller Konsultationspraktiken, die den existierenden Mangel an echten Partizipationsrechten umso beklagenswerter erscheinen lassen. In den beiden anderen Dimensionen sind die Ergebnisse uneindeutig. Zwar ist eine gewisse Transparenz des politischen Prozesses gegeben, jedoch dominieren auch hier informelle 214 Beratungen. Zudem nimmt die Transparenz besonders dann ab, wenn die Rolle des Rates im Legislativverfahren wichtiger wird. Besonders sticht die unklare Bewertung der Responsivität aufgrund erheblicher Asymmetrien hervor. Ökonomische Assoziationen zeigten wenig Bereitschaft, die eigenen Positionen im Lichte der von Umwelt- und Verbraucherorganisationen vorgebrachten Argumente zu reflektieren. Vielmehr gelang es ihnen, die existierenden informellen Kanäle zu nutzen und das Endergebnis zeigt eine erheblich ungleich verteilte Responsivität. Reputation und Expertise von Organisationen spielen in dieser Informalität nach wie vor eine größere Rolle zur Einbeziehung von zivilgesellschaftlichen Organisationen als gleichheitsfördernde Inklusivitätserwägungen. Damit jedoch hat die partizipative Infrastruktur nicht mit der Intensität des partizipativen Diskurses Schritt halten können. Nicht einmal die Europäische Kommission scheint letztlich ein echtes Interesse an kohärenter, geregelter Partizipation zu haben, nicht zu sprechen vom Europäischen Parlament und dem Rat. So erscheint die instrumentelle Dimension von Partizipation durchaus als gewünscht und wird auch unterstützt, während ihr normativer Gehalt sich auf die legitimierende Kraft des partizipativen Diskurses an sich beschränkt. Wenn zivilgesellschaftliche Partizipation sowohl funktional effektiv wie normativ gehaltvoll sein soll, dann müssen die Institutionen dafür Sorge tragen, dass die verschiedenen Interessen gleiche Teilhabeund Einflusschancen haben. Zwar hat sich die Art und Weise zivilgesellschaftlicher Partizipation im Laufe der Zeit weiterentwickelt, sie ist jedoch vor dem Hintergrund der theoretischen Betrachtungen weiterhin normativ ungenügend: entgegen der Behauptung von Greenwood (2007) sind die Partizipationschancen der Akteure ungleich verteilt. Gleichzeitig wäre es jedoch falsch, zivilgesellschaftliche Partizipation als bloße Rhetorik abzutun. Wenn an den Chancen partizipativer Demokratie als Ergänzung der repräsentativen Strukturen festgehalten werden soll, ist eine weitergehende Verrechtlichung von Partizipationsstrukturen vonnöten, ein Weg, der im Umweltbereich mit der Århus-Konvention bereits begangen wird. Was bedeuten diese Erwägungen für das Modell deliberativer Partizipation? Ist es ein bloßes Ideal, oder könnte es Anregungen geben für institutionelle Veränderungen des europäischen Partizipationsregimes und zeigen sich Ansätze, die besonderen Stärkungen bedürfen? Bezüglich des ersten Schrittes administrativer Reformen sind einige Anknüpfungspunkte identifizierbar. Nicht zuletzt die Transparenzinitiative böte ein angemessenes ‚window of opportunity’ für eine stärkere Verregelung des Zugangs und der Transparenz. Obwohl die letztliche Richtung der Initiative noch unklar ist, weisen erste Bewegungen in die Richtung einseitiger Veränderungen. Zunehmend wird von einer ‚Bringschuld’ von Interessensgruppen und zivilgesellschaftlichen Organisationen gesprochen, welche gewissen regulativen und territorial-repräsentativen Anforderungen entsprechen müssen. Obwohl dies ein Teil administrativer Reformen sein kann, würde die Transparenzinitiative zu kurz springen, wenn sie die Anforderungen an die europäischen Institutionen ausklammern würde. Ob es den Entwicklungen im 215 Kontext der Århus-Konvention gelingen wird, hier substantiellen Fortschritt zu bringen, bleibt abzuwarten. Der zweite Schritt deliberativer Partizipation, nämlich die Einführung von Rechtfertigungsverpflichtungen, ist selbstverständlich anspruchsvoller und findet weniger empirische Anknüpfungspunkte vor. Im Zuge der Transparenzinitiative wäre jedoch durchaus die Formulierung eines ‚Code of Conduct’ zwischen den Institutionen und den Assoziationen denkbar. Ein solcher Code könnte auf dem Soft Law- Mechanismus des ‚naming and shaming’ beruhen. Zudem gälte es, die Kommission in ihrer Praxis zu bestärken, ihre Zusammenfassungen der verschiedenen Positionen von Online-Konsultationen stärker als bisher zu systematisieren und argumentativ zu unterfüttern. Zumindest hier sind vorsichtige Schritte hin zu größerer öffentlicher Reflexivität erkennbar. Institutionelle Anstrengungen in Richtung deliberativer Partizipation würden für die organisierte Zivilgesellschaft Opportunitätsstrukturen insbesondere in der Inputund Throughputdimension von Legitimität schaffen, welche eine Stärkung politischer Gleichheit und Teilhabe ermöglichen würden. Auf diese Weise würde der demokratische Gehalt europäischer Politikprozesse gestärkt. Derartige Verbesserungen würden sich auch positiv auf die Output-Legitimität im Sinne der Akzeptanz der Entscheidungen seitens der Regelungsadressaten auswirken. Wie oben mit Bezug auf Lafont (2006) argumentiert wurde, müssen deliberative Verfahren nicht in konsensualen Entscheidungen münden; allein die Tatsache, dass jedem Betroffenen eine gleiche Partizipationsmöglichkeit eingeräumt wurde, führt idealerweise zur Akzeptanz des Ergebnisses, auch wenn weiterhin Unzufriedenheit mit ihnen bestehen sollte. In diesem Verständnis ist die Output-Legitimität des REACH-Prozesses nur als eingeschränkt gegeben zu betrachten, da es insbesondere für Umwelt- und Verbraucherschutzorganisationen uneinsichtig bleiben musste, warum welche Positionen Eingang in die Dokumente fanden, andere jedoch nicht. In diesem demokratietheoretischen Zugriff auf die drei Legitimitätsdimensionen wird deutlich, dass die Outputlegitimität von der Input- und Throughputlegitimität abhängig ist und nicht allein stehend betrachtet werden sollte. Ansonsten würde man den demokratietheoretischen Grund unter dem Legitimitätskonzept verlieren und sich auf die Wankelmütigkeit einer rein umfragenbasierten Zufriedenheitsmehrheit stützen. 216 Literatur Bader, Veit 2001: Introduction, in: Hirst, Paul Q./Bader, Veit (Hrsg): Associative Democracy: The Real Third Way, London, 1-14. Baynes, Kenneth 2002: A Critical Theory Perspective on Civil Society and the State, in: Rosenblum, Nancy L./Post, Robert C. (Hrsg.): Civil Society and Government, Princeton, NJ, 123-145. Benhabib, Seyla (Hrsg.) 1996a: Democracy and Difference. Contesting the Boundaries of the Political, Princeton, NJ. Benhabib, Seyla 1996b: Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy, in: Benhabib, Seyla (Hrsg.): Democracy and Difference. 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Zwei Legitimitätssphären in der WTO Eine Analyse der Governanceleistungen der WTO führt zu einem Doppelbefund: Während der mit der „Doha-Runde“ angestrebte Schritt zur weiteren Liberalisierung des Welthandels als vorerst gescheitert gelten muss, ist dem Streitbelegungsmechanismus ein hohes Maß an Verbindlichkeit zu attestieren. Die starke Akzeptanz der judizialisierten supranationalen Streitbeilegung erstaunt umso mehr, als die WTO insgesamt von starken Machtasymmetrien geprägt ist. Zweifel an der transnationalen Regierungsleistung im multilateralen „Kerngeschäft“ der Marktöffnungspolitik erhalten immer neue Nahrung, denn die WTO-Ministerkonferenzen sind von vielen Teilnehmern und Teilnehmerinnen zu Machtdemonstrationen, Muskelspielen oder zur politischen Profilierung missbraucht worden. Die Interessenunterschiede zwischen Industrienationen und Schwellen- sowie Entwicklungsländern sowie die gewachsene Komplexität der Verhandlungsgegenstände haben die 2001 gestartete „Doha-Runde“ wiederholt in Sackgassen geführt. Zudem fällt die unmittelbare Liberalisierungsbilanz der WTO bescheiden aus (Rose 2004). Das erhöht die Anreize für Handelsliberalisierung außerhalb der Organisation. Bilaterale und regionale Präferenzabkommen unterminieren die regulative Reichweite der WTO, denn alle kodifizierten Sonderrechte bleiben grundsätzlich bestehen. Der multilaterale Normenapparat gleicht damit einem institutionellen Flickenteppich mit zahlreichen Brandlöchern – und ungeachtet der eingeräumten Ausnahmen bleiben „offene Verstöße gegen WTO-Recht systematischer Bestandteil seiner Anwendung“ (Neyer 2004: 244). Die WTO erweist sich als ein von „organisierter Heuchelei“ (Brunsson 2003: 27) angeleiteter Handelsverein, in dem die deutlich stärkere Rechtsorientierung die Verhandlungs- und Interessenorientierung der Staaten nicht zurückzudrängen vermocht hat (Knothe 2008). Die WTO-Bürokratie kann die manifesten Interessengegensätze zwischen erfolgsorientierten Governancekoalitionen und obstruktiven Blockierern nicht austarieren oder zum Verschwinden bringen (Manz 2007; Kabus 2008). Bei den Fingerhakeleien der Staaten steht die Institution meist ohnmächtig am Rand. Für die organisatorische Hintergrundmusik zuständig, hatte sie bisher vor allem die Scherben gescheiterter Ministerkonferenzen aufzukehren. Nach dem Platzen der Verhandlungen im Sommer 2008 ist unklarer denn je, ob es in den nächsten Jahren überhaupt noch zu einem Liberalisierungsschritt im Rahmen der WTO kommen kann. 221 Zu einem fast vollständig anderen Befund führt die Betrachtung von Handelskonflikten. Dort fällt auf, dass der Streitbeilegungsmechanismus der WTO (Dispute Settlement Mechanism, kurz DSM) sowohl starke Befolgungsanreize setzt als auch breite Akzeptanz findet. Beim regulativen Herzstück der WTO ist der Institutionalisierungsfortschritt gegenüber dem GATT deutlich sichtbar: das Streitbeilegungsverfahren wird intensiv genutzt, und die Staaten verhalten sich, zumindest während der Verfahren, deutlich rechtsorientierter als früher. Dies ist bemerkenswert, weil WTO- Mitglieder die Verfahren nicht mehr blockieren können und durch Streitbeilegungsurteile starken regulativen Anpassungszwängen ausgesetzt sein können. Bei aller Kritik an seinen Prozeduren und der oft schleppenden Umsetzung der Entscheidungen gilt der DSM als erfolgreiches Beispiel supranationaler Judizialisierung (Zangl 2006). Besteht also ein Widerspruch zwischen der geringen (tendenziell abnehmenden) Zustimmungsfähigkeit zu grundlegenden Anliegen der Institution (Handelsliberalisierung) einerseits und hoher Akzeptanz des Streitbeilegungsverfahrens andererseits? Die folgenden Ausführungen sollen zeigen, dass dieser scheinbare Widerspruch durch eine Betrachtung der Handlungsmotive der WTO-Mitglieder konsistent aufgelöst werden kann. Legitimität ist in der WTO, die sich noch immer als stark „member-driven“ darstellt, kontextabhängig: Sie ist besonders hoch, wenn von den Staaten politische oder ökonomische Interessen durchgesetzt und Einflussmöglichkeiten gesichert werden können, leidet jedoch, wenn durch Blockaden die Output-Erwartungen dominanter Akteure dauerhaft enttäuscht werden. Die WTO bleibt, wie das GATT, grundlegend auf den Konsens seiner Teilnehmer und Teilnehmerinnen angewiesen, um Output produzieren zu können. Nur durch überzeugende Ergebnisse aber kann langfristig die Zustimmung der Stakeholder zu Prinzipien und Verfahren der globalen Handelsordnung gesichert werden. Besonders wichtig ist dabei die Zustimmung der über bilaterale und regionale Liberalisierungsalternativen verfügenden großen Handelsnationen. In den multilateralen Verhandlungen sind die Erwartungen aller Seiten bisher enttäuscht worden – positive Liberalisierung (Einigung über Standardsetzung) fällt den Staaten offenbar wesentlich schwerer, als die „alte“ negative Liberalisierung (inkrementaler Abbau von Handelshemmnissen). Neben den inhaltlichen Problemen erweisen sich das Konsensusprinzip und der „Single Undertaking“-Ansatz1 der WTO als größte prozedurale Hindernisse für substanzielle Verhandlungsfortschritte. Beides sichert zwar den Entscheidungsverfahren eine hohe Legitimität, unterminiert aber weitere Verhandlungserfolge über die Prinzipien Marktöffnung, Multilateralismus und Reziprozität und verhindert damit allgemein zustimmungsfähige Ergebnisse. Die Transparenz der Entscheidungsprozesse sollte gruppenhegemoniale Elemente der Konsensfindung, wie z. B. die „green-room“-Treffen, ersetzen; alternative Steuerungsmodi haben sich aber noch nicht etablieren können. Bislang geht also der unbestreitbare Gewinn an 1 Danach kann nichts als beschlossen gelten, solange nicht alle Streitpunkte ausgeräumt worden sind. Das Prinzip des „Single Undertaking“ führt zu geringen Verhandlungsfortschritten und zu „gerupften“ Agenden. 222 Verfahrenslegitimität deutlich zu Lasten des Output. Die notwendige, alle Verhandlungsbereiche umfassende Einigung wird schwieriger, weil die Themen komplizierter und die Verhandlungsprozesse transparenter sind als früher im GATT. In Handelskonflikten allerdings sorgen Ergebnisorientierung und Machtinteressen der Teilnehmer und Teilnehmerinnen für hohe Anreize zur Regelbefolgung. Gleichzeitig eröffnet der DSM große politische Manövrierspielräume. Gerade die eingeräumte Flexibilität führt m. E. unter den Mitgliedern zu einer hohen Legitimitätszuschreibung. Kurz zusammengefasst: das supranationale DSM-Verfahren gewinnt Legitimität in erster Linie durch die damit im Einzelfall erreichbaren Ergebnisse, die multilateralen WTO-Verhandlungen dagegen werden durch die (legitimitätsfördernden) Transparenzerfordernisse und die verbreitete Angst vor hegemonialer Steuerung gelähmt. Zwischen den zwei Legitimitätssphären der WTO gibt es kaum Wechselwirkungen: die eine folgt der Logik des multilateralen Basars, die andere produziert – auf Bilateralismus und Reziprozität ausgerichtet – machtkonsistente Ergebnisse. 223 Abbildung 1: Zwei Legitimitätssphären in der WTO Legitimitätsdimension WTO-Verhandlungen WTO-Streitbeilegung Kongruenzprinzip exklusiver Staatenklub; Exklusivitätsforderungen gerade auch von kleinen Staaten (Entwicklungsländern) erhoben gleicher Zugang für alle Mitgliedsstaaten; NGOs und TNKs haben Anhörungsrechte, sind aber keine Verfahrensbeteiligten Gleichberechtigung gleiche Augenhöhe; kein gewichtetes Stimmrecht praktisch nur von großen Handelsnationen (OECD-Welt) genutzt In pu t Konsensorientierung Konsensus-Verfahren; Prinzip des „Single Undertaking“ Einigung der Streitparteien angestrebt; Bilateralismus kann DSM- Entscheidungen ins Leere laufen lassen Transparenz Dokumentation der Verhandlungsprozesse durch WTO; offene Informationspolitik gegenüber (und Zusammenarbeit mit) der Zivilgesellschaft freier Zugang zu Verfahrensdokumenten; mitunter „Urteile“ mit uneindeutiger Umsetzungsvepflichtung; bilaterale Verhandlungen bleiben abgeschirmt Überwachung Transparenzpflichten ermöglichen Kontrolle der multilateralen Entscheidungsverfahren Panel-Entscheidungen können angefochten werden; Umsetzungsüberprüfung nicht verbindlich Th ro ug hp ut Sanktionsmechanismen Verlust des Stimmrechts (kaum möglich) keine Anordnung von Sanktionen; Staaten exekutieren DSM-Entscheidungen selbst; Quersanktionierung möglich Akzeptanz der Regeln starkes Interesse am „Erfolg“ der Institution; der (schwindende) Kompromisswille hat die Agenden der Staaten „gerupft“; mehr Präferenzabkommen drohen intensive, aber ungleich verteilte DSM-Nutzung; keine Pflicht zur Umsetzung von DSM-Entscheidungen; Handelsmacht als Erzwingungsressource alternativlos Übereinstimmung mit universellen Prinzipien allgemeine Prinzipien erfahren breite Zustimmung; aber großzügige Interpretation von WTO- Verpflichtungen möglich Judizialisierung im Spannungsverhältnis mit Bilateralismus, ebenso zwischen Rechtsorientierung und Interessenorientierung O ut pu t Expertise/ Ressourcen WTO-Sekretariat unterstützt „schwache“ Staaten; auch NGO- Souffleure für Staaten akzeptiert Unparteilichkeit und Expertise von Panels und Appellate Body unstrittig; Kritik an Dauer und Kosten der Verfahren 224 Mein Beitrag konzentriert sich auf Legitimitätsaspekte im Bereich der Streitbeilegung. Ich argumentiere, dass die Verbindlichkeit des WTO-Rechts eine Funktion spezifischer Interessenkonstellationen darstellt und nur zum Teil mit der Wirkung von multilateralen Normen und Regelverpflichtungen zu tun hat. Wie zu zeigen ist, liegt die Durchsetzung des Welthandelsrechts – der Reziprozitätslogik der Markt- öffnung folgend – noch immer in den Händen der Politik. Es besteht praktisch keinerlei Verpflichtung zur Rechtsbefolgung, wohl aber zur Kompensation. Compliance kann letztlich nur von den (daran interessierten und zu Sanktionen autorisierten) Staaten erzwungen werden. Diese müssen dabei glaubhaft Marktzugang (und zwar zu ihren eigenen Märkten) als Implementationshebel einsetzen können. Das hohe Ausmaß an Regelbefolgung in Handelsauseinandersetzungen darf deshalb nur indirekt der Geltungskraft des Welthandelsrechts zugeschrieben werden. Letzteres ist vielmehr als Instrument aufzufassen, das je nach Opportunität, von den Staaten zur Disziplinierung abweichenden Verhaltens eingesetzt werden kann. Verlauf und Ergebnisse vieler DSM-Verfahren, vor allem der prominenten transatlantischen Streitfälle, zeigen ungeachtet handelsdiplomatischen Theaterdonners deutlich, dass es nur nachrangig darum geht, dem WTO-Recht Geltung zu verschaffen. Prioritär scheinen Bargaining-Gewinne zu sein. Allerdings ist in vielen Handelskonflikten auch erkennbar, dass Streitparteien zu politischen Rücksichtnahmen aufeinander neigen und „heikle“ Fälle nicht forcieren. Die Legitimität des DSM bleibt von diesen Einschränkungen allerdings weitgehend unberührt: die Prinzipien der judizialisierten Streitbeilegung finden, zumindest bei den Staaten, die sie in Anspruch nehmen, breite Akzeptanz. Eine hohe Verfahrenslegitimität ist ebenfalls feststellbar. Im Gegensatz zu den Verhandlungsprozessen produziert der DSM nachvollziehbare Ergebnisse. Er ist insbesondere bei Streitigkeiten zwischen Industrienationen ein politisch willkommenes Liberalisierungsinstrument. Im Folgenden wird zunächst die dem WTO-Streitbeilegungsverfahren zugrunde liegende Reziprozitätslogik aufgezeigt. Das kann nicht ohne einen historischen Rückblick, also einen Verweis auf die Regimeevolution des GATT erfolgen. Weiterhin soll die politisch motivierte Flexibilitätsorientierung in den technischen Abläufen des Streitbeilegungsverfahrens aufgezeigt werden. Danach werden Verhaltensmuster von WTO-Mitgliedern in den verschiedenen Phasen der Streitbeilegung dargestellt. Abschließend wird eine Analyse der Legitimitätsdimensionen in der WTO-Streitbeilegung geliefert. 2. Zumutungsmanagement und Reziprozitätsdenken im GATT Im 1947 gegründeten Welthandelsregime GATT war von Beginn an eine starke Diskrepanz zwischen liberalisierungsorientiertem Schein und kryptoprotektionistischem Sein augenfällig. Die Vorstellungen gingen, wie in allen vorangegangenen Verhandlungen über multilaterale Handelsverträge, weit auseinander (Brown 2003). Die meisten Staaten übten sich in zurückhaltender Skepsis, forsche Marktöffnung war zu keinem Zeitpunkt konsensfähig. Das GATT blieb durch die Politik gezähmte 225 und durch Schutzinteressen gebremste Liberalisierung („embedded liberalism“) gekennzeichnet.2 Im jungen Handelsregime ging es zuvorderst darum, Erwartungssicherheit über die „erlaubten“ Ausnahmen von Marktöffnung zu schaffen (Barton et al. 2006) und dabei eine innenpolitische Überforderung der Staaten bzw. ihrer Gesellschaften durch eine ungebremste Marktöffnung zu verhindern (Howse 2002; Pauwelyn 2005). Die Leitprinzipien des GATT waren deshalb gerade nicht Freihandel und globaler Wettbewerb. Angestrebt waren vielmehr graduelle Handelsliberalisierung, Transparenz der nationalen Handelspolitiken, Reziprozität und Nichtdiskriminierung. Auf dieser Basis konnte man sich in den notorisch blockadeanfälligen GATT-Runden jeweils lediglich auf kleine Liberalisierungsschritte einigen. Die Furcht vor Revisionismus blieb virulent und handlungsleitend. Gegenseitige Rücksichtnahme zu üben, um die Zustimmungsfähigkeit zum Handelsregime nicht erodieren zu lassen, reflektiert Lernerfahrungen der Weltwirtschaftskrise und die bis heute wirksame Urangst der GATT-Gründer vor Protektionismuswettläufen. Bis hin zur Uruguay-Runde bestanden die Verhandlungen in erster Linie aus intergouvernementalem Management von Zumutungen und großzügigen Ausnahmen. Kompromisse wurden mehrfach erst im Angesicht des drohenden Scheiterns erreicht. Alle Liberalisierungsschritte stießen auf Widerstand. Im Vordergrund stand der Gedanke, für eigene Marktöffnungsleistungen von anderen Staaten zumindest mit annähernd entsprechenden Gegenleistungen kompensiert zu werden. Wichtigstes Instrument der graduellen Liberalisierung blieb das Einräumen von Handelskonzessionen – in der Regel in Form einer Festlegung von maximalen Zollniveaus, die von den Staaten auch einseitig heruntergeschraubt werden konnten. Zahlreiche Einfallstore für diskriminierende Handelsvereinbarungen blieben bestehen. Zollunionen bzw. Präferenzabkommen sind bis heute die wichtigsten Ausnahmeregelungen vom Meistbegünstigungsprinzip. Das Protektionsniveau der Volkswirtschaften hat auch nicht durchgehend abgenommen: geringe Marktöffnung ist vor allem im Agrarsektor eher die Regel. Dort zeigt sich die Kluft zwischen normativem Selbstverständnis und den tatsächlich erreichbaren Governanceleistungen jedoch nur besonders drastisch. Das GATT blieb stets eine von auseinander driftenden Liberalisierungsgeschwindigkeiten gekennzeichnete Institution. Verschleppte Marktöffnung oder temporäre Schutzmaßnahmen wurden ausdrücklich akzeptiert, um die generelle Konsensbereitschaft der Staaten nicht erodieren zu lassen (Pauwelyn 2005: 19). Verhandlungsfortschritte und Erfolge bei der Streitbeilegung waren im GATT- System nur erreichbar, wenn politischer Druck ausgeübt werden konnte und/oder dem Prinzip reziproker Kompensationen Rechnung getragen wurde.3 Insbesondere 2 Vgl. ausführlich Ruggie (1982), Keohane/Nye (2001), Brown (2003), Howse (2002), Rode (2006) und Barton et al. (2006). 3 Das Reziprozitätsdenken des GATT ist deutlich als Desiderat hegemonialer Institutionalisierung zu identifizieren. Es reflektierte den Hauptgedanken des 1934 verabschiedeten Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA) der USA. Erst durch den RTAA, der die Öffnung ausländischer Märkte zur Vorbedingung eigener Zollsenkungen machte, waren in den USA nach der Weltwirtschaftskrise Liberalisierungsanliegen innenpolitisch wieder vermittelbar geworden. 226 die Regierungen der großen Handelsstaaten zeigten sich in den Verhandlungen stets bemüht, mit Reziprozitätsargumenten außenwirtschaftliche Interessen und innenpolitische Vermittelbarkeit in Übereinstimmung zu bringen. Im Mittelpunkt standen zwei Tauschdimensionen. Zum einen der reziprozitätsorientierte Tausch von Wohlfahrtsgewinnen durch gegenseitig zugesicherte Zollsenkungen auf internationaler Ebene. Dieser meist erst durch undurchsichtige Kuhhandel-Vereinbarungen zustande gekommene Tausch erfolgte sektoral begrenzt, kontrolliert und mit großzügigen Übergangsfristen. Auf nationaler Ebene aber musste er, um gegenüber den Gegnern von Marktöffnungen vermittelbar zu sein, durch kompensatorische Umverteilungsmaßnahmen flankiert werden: Liberalisierungsverlierer sollten von den Gewinnerbranchen bzw. der Politik entschädigt werden können. Die durch die Öffnung ausländischer Märkte absehbaren Exportgewinne sollten deshalb deutlich über den Verlusten liegen, die für heimische Produzenten bei steigenden Importen zu erwarten waren. Nur durch einen wirksamen Binnenausgleich dieser gegenläufigen Interessen war die Liberalisierungsbereitschaft der großen Handelsstaaten auf Dauer aufrecht zu erhalten. An der innenpolitisch motivierten Überforderungsangst der Handelspolitik hat sich grundsätzlich wenig geändert. Gänzlich frei von der Furcht vor einem „Backlash“, der viele der erreichten Liberalisierungsschritte hinfällig werden ließe, ist auch die WTO nicht.4 Eine zu weit gehende Institutionalisierung hätte im alten GATT viele Staaten möglicherweise tatsächlich vor sehr große innenpolitische Probleme gestellt. Um die Zustimmungsfähigkeit zum liberalen Welthandelssystem zu sichern, galt es institutionelle Automatismen zu vermeiden. Besonders deutlich war das am Streitbeilegungsmechanismus des alten GATT zu sehen. Eine wirksame Streitbeilegung gab es nur, wenn sich die Staaten bilateral einigen konnten, während die institutionellen Verfahren faktisch unwirksam blieben. Normeinhaltung wurde seitens der Staaten von der Erwartung abhängig gemacht, dass andere Staaten sich ebenfalls an die Regeln hielten. Andererseits wurde abweichendes Verhalten anderer oft zum Vorwand genommen, die Regeln selbst etwas freier zu interpretieren (Brown 2003: 154). 3. Politische Elemente in der WTO-Streitbeilegung Der 1995 eingeführte Streitbeilegungsmechanismus der WTO hat viele Unzulänglichkeiten des GATT-Verfahrens korrigiert. Allerdings wurde auch durch den DSM kein vollständig rechtförmiges System der Konfliktlösung etabliert. Die WTO- Streitbeilegung dient hauptsächlich der Verfolgung politischer Anliegen. Ökonomi- 4 Die größten Widerstände gegen Marktöffnung erwuchsen nicht aus Interessengegensätzen im multilateralen Verhandlungsprozess, sondern von Liberalisierungsgegnern auf nationaler Ebene. Siehe dazu auch Howse (2002: 94): “A paramount goal is the avoidance of a protectionist summum malum – the situation where domestic (...) pressures lead some states to increase or reinstate barriers to trade” (Hervorhebung im Original). 227 sche und juristische Zwecke können dagegen als nachrangig angesehen werden.5 Aus seiner zuvorderst politischen Zweckorientierung heraus ist der DSM – schwächer als die Streitbeilegung im alten GATT, aber immer noch stark – durch Verhandlungselemente gekennzeichnet. Er zielt in erster Linie auf einvernehmliche Beilegung von Konflikten, nicht auf schlichtende Herstellung eines Rechtsfriedens. Deshalb liegt die oberste Priorität nicht auf dem verbindlichen Abschluss von Rechtsverfahren, sondern auf einer Einigung der Streitparteien. Liegt eine Lösung vor, werden laufende Verfahren gegenstandslos. Entscheidungen der Panels bzw. des Appellate Body bilden außerdem keine „Urteile“ im Sinne eines völkerrechtlichen Schuldspruchs. Sie sind eher handelsrechtliche Beurteilungen, auf deren Grundlage gegebenenfalls Sanktionen legitimiert werden können. Im Zentrum des WTO-Streitbeilegungsmechanismus steht nicht, wie verschiedentlich argumentiert wird (Zangl 2006; Čemerin 2007), die formaljuristische Orientierung an Regeln und deren Durchsetzung, sondern die verregelte Austragung von „Meinungsverschiedenheiten“ zwischen WTO-Mitgliedern bzw. Interpretationsdifferenzen über die Auslegung von WTO-Verpflichtungen. Entscheidende Unterschiede zu früher sind die höhere Verbindlichkeit der Verfahren und deren quasi-automatischer Ablauf. DSM-Verfahren können nur durch negativen Konsens, also einmütige Ablehnung, blockiert werden. Das multilaterale Korsett ist damit viel enger als im GATT, lässt den Verfahrensbeteiligten aber immer noch genügend Luft zum Atmen. Der DSM zielt als Rechtsmittelsystem nicht vordergründig auf die Verurteilung, sondern auf die Beendigung von Konflikten zwischen Mitgliedstaaten ab. Insofern muss zwischen völkerrechtlicher Verbindlichkeit der WTO-Regeln und den tatsächlichen Konsequenzen von Rechtsverstößen differenziert werden (Jackson 2004, Pauwelyn 2004). Staaten können sich im Umgang mit dem Welthandelsrecht auf einen flexiblen Ermessenspielraum bei der Rechtsbefolgung berufen. Die WTO kann ihre Urteile nicht selbst vollstrecken oder, wie etwa der Europäische Gerichtshof, nationale Gerichte anweisen, bei der Sanktionierung von Rechtsbrüchen zu helfen. Die WTO-Streitbeilegungsorgane können lediglich die Verhängung von Sanktionen legitimieren, die wiederum nur durch die Staaten exekutiert werden (grundlegend zu den Sanktionsmöglichkeiten Jordan (2005)). Ein politischer Entscheidungsvorbehalt ist ausdrücklich vorgesehen: oberste Priorität haben bilaterale Konsultationen und Verhandlungen zwischen den Streitparteien. Auch die Sanktionierung von Rechtsverstößen bleibt den Mitgliedern selbst überlassen; nur diese können, als „Strafmaßnahme“, vertraglich gewährte Konzessionen (Handelsvorteile) zurückziehen. Sanktionsmaßnahmen wiederum haben vor allem eine politische Stoßrichtung. Als Hauptzweck des DSM darf der durch Sanktionsdrohungen unterlegte Hinweis auf die Kosten fortgesetzter Rechtsverstöße vermutet werden. 5 Zum Verpflichtungsmechanismus der WTO-Streitbeilegung bzw. zu den politischen Entscheidungsprozessen bei der Umsetzung der Urteile vor allem Grossman/Helpman (1995), Cottier (1998), Hudec (1999), Jackson (2004), Neyer (2004: 140f), Pauwelyn (2004), Busch/Reinhardt (2005), Zangl (2006: 95f) und Čemerin (2007). 228 Dieser Hinweis zielt auf die politischen Entscheidungsträger (und mobilisierungsstarke Lobbies) im Adressatenstaat. Juristisch-institutionell flankierter Bilateralismus bildet also das Hauptmerkmal des DSM. Das zeigt sich in allen Phasen von Handelskonflikten, besonders deutlich aber bei Vergeltungsmaßnahmen. Die WTO-Streitbeilegung zielt auf die Beendigung von Handelskonflikten, eine rückwirkende Kompensation des daraus bereits entstandenen ökonomischen Schadens ist nicht vorgesehen. Das angestrebte Ergebnis der Streitverfahren soll zwar Rechtsfrieden sein, dieser muss aber nicht durch Normeinhaltung, sondern kann mit Kompensationsangeboten des beklagten Staates hergestellt werden. Für rechtskräftig verurteilte Staaten besteht keine Rechtspflicht zur Umsetzung der Urteile, solange sie den Beschwerde führenden Staat im Umfang des entstandenen Schadens entschädigen. Erfolgreiche Beschwerdeführer können also versuchen – implizit Bezug nehmend auf die WTO-immanente Kompensationslogik –, durch den Entzug von Handelskonzessionen eine Umsetzung der Urteile durch den beklagten Staat zu erzwingen. Der Tausch von Handelsvorteilen wird in einem solchen Fall also in begrenztem Umfang bilateral rückabgewickelt. Der Erfolg von Strafmaßnahmen im Sinne einer Durchsetzung von WTO-Recht ist dabei allerdings keineswegs sicher, denn „faktisch ist es […] der regelwidrig handelnden Partei freigestellt, ob sie lieber WTO-Recht einhalten oder Vergeltungsmaßnahmen in Kauf nehmen will“ (Neyer 2004: 142).6 Multilaterale Streitbeilegungsurteile bilden m. E. vor allem aus Gründen der politischen Zumutbarkeit keine Sanktionen, wie etwa Strafzahlungen. Sie sind vielmehr nur als „Schuss vor den Bug“ konzipiert, durch den vor der Fortsetzung einer inkriminierten Handelspraktik gewarnt werden soll. Im Fall einer Strafzollerhebung werden auch nicht die Schäden ausgeglichen, die den geschädigten Exportunternehmen eines Landes entstanden sind, sondern zunächst einmal die Einnahmen des Fiskus erhöht. Es ist keineswegs zwingend, dass die Einnahmen aus den Strafzöllen an die betroffenen Unternehmen weiterleitet werden – im Falle der EU verbleiben sie in Brüssel. Außerdem sind die Zölle auch für die verhängenden Staaten mit negativen volkswirtschaftlichen Folgen verbunden. Weil der sanktionierende Staat, indem er Zölle erhebt, seine Konsumenten schädigt (allerdings meist unbemerkt), sind die ökonomischen Vorteile von durch die WTO legitimierten Sanktionen insgesamt sehr zweifelhaft.7 Sowohl die Sanktionserhebung als auch die dadurch unter Umständen „angeregte“ Rechtsbefolgung bleiben vordergründig politisch motiviert. 6 Beim Streit um hormonbehandeltes Fleisch zwischen der EU und den USA ist es zu einer Situation fortdauernder Rechtsverletzung gekommen: die EU als beklagte und verurteilte Partei akzeptiert Strafzölle der USA zur Kompensation der US-Exporteuren entstandenen Schäden (in Höhe von 120 Mio €), weil eine Rücknahme der von der WTO verurteilten EU- Maßnahmen wegen Widerständen in der europäischen Öffentlichkeit nicht vermittelbar erscheint. In diesem Fall verstößt die EU unter Verweis auf den Verbraucherschutz also weiterhin bewusst gegen WTO-Recht (Neyer 2004: 142). 7 Auch im Streitbeilegungsmechanismus zeigt sich „organisierte Heuchelei“ und eine eklatante Differenz zwischen dem Anspruch der Marktöffnung und protektionistischer Wirklichkeit. 229 Handelskonflikte können durch den DSM und den Zwang zur gegenseitigen Rücksichtnahme kontrolliert eskalieren. Das handelspolitische Tagesgeschäft der Streitparteien wird durch schwelende Konflikte (bisher) kaum tangiert und nicht nachhaltig beeinträchtigt. Angesichts der starken politisch-institutionellen Einhegung von Auseinandersetzungen sind Begriffe wie „Handelskrieg“ in der Regel keine angemessene Beschreibung. Auseinandersetzungen können vielmehr, gerade weil sie einen institutionellen Hintergrund haben, sehr kontrolliert eskalieren. Ihre Konsequenzen können politisch abgeschätzt und nötigenfalls entschärft werden – vor allem, wenn handelspolitische Parität zwischen den Streitparteien besteht. Durch Vertagung bzw. bilaterale „Verrechnung“ der Konflikte verbleibt die finale Entscheidungshoheit bei den Streitparteien. Sanktionen können indes nur bei einem hohen Handelsvolumen glaubhaft angedroht werden. Importmacht erhöht die Durchsetzungsfähigkeit in DSM-Verfahren entscheidend (Kouris 2006: 236ff), Interdependenz schafft indes auch Abschreckungspotentiale. Die hybride Struktur des DSM – Judizialisierung und (legitimierte) Selbstjustiz, supranationale Rechtsprechung und politischer Druck – spielt den führenden Handelsstaaten in die Hände. Die unbestreitbar stärker gewordene Verfahrensorientierung kann sich nur dann in Rechtsbefolgung übersetzen lassen, wenn sie mit handelsdiplomatischen Zwangsmitteln gekoppelt werden kann. Durchsetzungsfähigkeit bedarf in der Regel eines gewissen Grades an Handelsverflechtung und Importmacht. Deshalb ist es wenig überraschend, dass die Staaten der OECD-Welt Hauptnutzer des DSM sind, obwohl die Judizialisierung der Streitverfahren ursprünglich im Zuge der WTO-Gründung vor allem von den Schwellenländern angemahnt worden war, während sich die etablierten hegemonialen Akteure mit einer stärkeren Verregelung schwer taten. Die Bewertung des DSM durch die führenden Industrieländer hat sich offenkundig gewandelt. Sie nutzen die juristischen Möglichkeiten zur Streitbeilegung häufig und vor allem zur Klärung von Streitigkeiten untereinander. Länder der Quad-Gruppe (EU, USA, Kanada und Japan) waren an fast 60% der angestrengten Verfahren beteiligt, entweder als Beschwerdeführer oder als Adressaten von Beschwerden. In den letzten Jahren ist der Anteil der Quad- Gruppe sogar tendenziell gestiegen. Nimmt man die führenden Schwellenländer China, Indien, Südkorea, Brasilien und Mexiko hinzu, entfielen auf ein Viertel der WTO Mitglieder rund 80% der seit 1995 angestrengten Streitfälle. Vor allem die USA und die EU haben den DSM als (wirksamen) Implementationshebel in bilateralen Handelskonflikten genutzt – in 48 Fällen ist er zur Klärung transatlantischer Streitigkeiten initiiert worden. Das ist zwar nur rund ein Siebtel der DSM-Verfahren insgesamt, darunter fallen aber viele prominente Fälle und die meisten mit einem hohen materiellen „Streitwert“. Dagegen hat über die Hälfte der WTO-Mitglieder noch nie ein Streitverfahren eingeleitet. Die prozeduralen Hürden wirken offenbar abschreckend. Schwerer aber wiegt der Umstand, dass aufgrund der Wirtschafts- und Handelsstruktur in den Der im Falle eines unterstützenden Urteils durch den Beschwerdeführer vorzunehmende Entzug von „Handelskonzessionen“ ist inhärent protektionistisch. 230 meisten Fällen kaum Sanktionsarsenale vorhanden wären, um eventuelle juristische Erfolge in handelsdiplomatische Siege ummünzen zu können. Selbst bei eindeutigen Siegen in DSM-Verfahren bestünden nur geringe Aussichten darauf, große Handelsnationen zur Compliance zwingen zu können. Deshalb ist die hohe Akzeptanz des DSM bei den „Großhändlern“ wenig überraschend, ungeachtet der zahlreichen Fälle, in denen die eigene Rechtsauffassung keinen Bestand hatte. Bei den USA stehen neun Siegen 38 Niederlagen gegenüber, bei der EU ist das Verhältnis zwar etwas moderater, aber mit sechs Siegen zu 15 Niederlagen ebenfalls eindeutig negativ (Chaisse/Chakraborty 2007: 181f). Die „Gelassenheit“ der „Großhändler“ gegenüber diesem Negativsaldo reflektiert möglicherweise die Erwartung, in vielen Streitfällen mit Schwellenländern nur mit einer geringen oder symbolischen Umsetzungsbereitschaft davonkommen zu können. Außerdem hatten viele Fälle, in denen Industrienationen Niederlagen erlitten, einen niedrigen Streitwert – von besonderer ökonomischer Bedeutung waren nur die transatlantischen Streitverfahren, in denen die Parteien oft eine Logik der gegenseitigen Abschreckung verfolgt bzw. mehrere Streitfälle miteinander verrechnet haben. 4. Verhaltensmuster in Streitfällen In den bisher ca. 370 DSM-Verfahren ist ein breites Themenspektrum bearbeitet worden, abseitige technische Detailfragen ebenso wie hochbrisante Themen.8 Dabei sind zwischen den Verfahrensparteien vordergründig unterschiedliche Rechtsauffassungen geklärt worden, im Kern ging es jedoch meist darum, in bereits lange schwelenden Handelskonflikten den politischen Druck auf den Adressaten zu erhöhen. Deshalb ist bei einer Analyse der Streitfälle immer ihr historischer Vorlauf mitzudenken – ebenso wie ein außerinstitutionelles „Nachspiel“. Neben den vier „offiziellen“ Phasen der WTO-Streitbeilegung gibt es noch zwei weitere Phasen, die analytisch beachtet werden sollten. Handelskonflikte können insgesamt sechs Phasen durchlaufen, wobei nicht alle Phasen ausgeschöpft werden müssen, sondern eine bilaterale Einigung jederzeit möglich und erwünscht ist. Auffällig ist, dass durch das berechenbare Verlaufsmuster von DSM-Verfahren die Anreize erhöht werden, Interessenkonflikte tatsächlich eskalieren zu lassen. Gleichzeitig können Streitfälle aber auch häufiger und überzeugender beigelegt werden als früher (Finke 2004; Petersmann/Pollack 2005; Zangl 2006). Durch die stärker verrechtlichte Streitbeilegung sind im Welthandelssystem weder Konflikthäufigkeit noch Konfliktintensität zurückgegangen. Einem WTO-Streitverfahren geht in der Regel eine lange Phase handelsdiplomatischen Abtastens voraus. Bilateralismus ist dort stark ausgeprägt (Garret/Smith 2002). Zu vermuten ist, dass sehr viele Meinungsverschiedenheiten bereits in dieser 8 Leitner/Lester (2008: 180f) schätzen die Zahl der Themen auf 273, wobei ein Großteil der Verfahren sich mit Gegenständen des GATT beschäftigt(e), also „alten“ Themen wie Marktzugang. 231 Phase gelöst oder beigelegt werden bzw. wegen politischer Abschreckung die Schwelle zu einem WTO-Verfahren gar nicht überschreiten (Davey 2005). Auch intensive Rechtsberatung durch Unternehmen, die finanziellen Eintrittsbarrieren zur Prozessebene sowie die Rücksicht auf übergeordnete Sicherheits- oder Finanzinteressen können Gründe dafür sein, „riskante“ Streitfälle nicht weiter zu verfolgen (Deese 2006). Erst im Anschluss an die bilateralen Auseinandersetzungen, hier „Abtastphase“ genannt, folgen die institutionellen Schritte des DSM mit strengen, in der Praxis allerdings häufig dehnbaren Terminvorgaben. Zunächst beginnt eine im DSM obligatorische „Konsultationsphase“, in der die Streitparteien auf Initiative des Beschwerdeführers zu offiziellen Gesprächen über das strittige Thema angehalten sind. Einigungen innerhalb der vorgegebenen 60- Tage-Frist sind sehr selten, weil die „besten Argumente“ meist für die sich anschlie- ßenden juristischen Prozesse aufgespart werden (Weiler 2000). Bleiben die Konsultationen ergebnislos, beginnt der gerichtliche Teil des Streitbeilegungsverfahrens. Dazu wird ein unabhängiges Panel installiert, das Stellungnahmen anfordert und ein „Urteil“ in Form eines Panel-Reports liefert. Maßgeblich für die Entscheidungen in den WTO-Verfahren ist dabei ausdrücklich nicht, ob der „beklagte“ Staat „gegen WTO-Recht verstoßen hat, sondern ob der beschwerdeführende Staat […] eine Schmälerung oder den Wegfall von Vorteilen […] hat hinnehmen müssen“ (Jordan 2005: 51). Wenn nach dem „Urteil“ des Panel Meinungsverschiedenheiten weiter bestehen – dies ist die Regel9 –, folgt eine „Berufungsphase“, in der der Appelate Body von allen Parteien zur Überprüfung des Panel-Reports angerufen werden kann. Werden die Berichte des Panels sowie des Berufungsorgans durch den Dispute Settlement Body angenommen, treten die Auseinandersetzungen anschließend in die „Compliance-Phase“, in der die Entscheidungen im Rahmen einer „vernünftigen Frist“ (meist 15 Monate) umgesetzt werden sollen. Werden auf Antrag des Beschwerdeführers keine Fortschritte bei der Umsetzung festgestellt, können Kompensationsverhandlungen starten, in deren Folge wiederum Sanktionen erhoben werden können, sofern ein Compliance-Panel diese autorisiert hat. Die Annahme der institutionellen Streitschlichtungsberichte erfolgt auf allen Verfahrensstufen quasiautomatisch, so dass im Gegensatz zu früher Verfahrensverzögerungen und -manipulationen tatsächlich zurückgegangen sind. In der Compliance-Phase sind die Verfahrensvorgaben allerdings (absichtlich?) unklar gehalten, so dass die Streitparteien aufgefordert sind, die Konflikte durch bilaterale Übereinkommen zu lösen oder durch Sanktionsandrohung bzw. -verhängung zu erzwingen. Passiert dies nicht, können Handelskonflikte in eine letzte Phase eintreten, die wieder außerhalb des institutionellen Rahmens des Streitbeilegungsverfahrens liegt, aber von dessen Ergebnissen natürlich überschattet wird. Spätestens in dieser „Post- Compliance-Phase“ werden die meisten Streitigkeiten beigelegt. In der Regel wird der Adressat bei der Umsetzung von Streitbeilegungsentscheidungen mit Sanktionen 9 Nach Angaben von Leitner/Lester (2008: 185f) sind 68% der Panel-Reports angefochten worden. Bernauer/Sattler (2006) haben gezeigt, dass vor allem Konflikte über Umwelt- und Verbraucherthemen weiter eskalieren. 232 unter Druck gesetzt. Spätestens die tatsächliche Verhängung von Strafzöllen führt in der Regel zur Umsetzung der „Urteile“. Sanktionen sind ausdrücklich auf die Aus- übung von Zwang angelegt, „der den Verletzerstaat zur Aufgabe der WTO-widrigen Handelspraxis bewegen soll“ (Jordan 2005: 42). Die Rechtsbefolgung kann aber auch dauerhaft verweigert werden, wenn ein Staat Vergeltungszölle in Kauf zu nehmen bereit ist – insbesondere die großen Handelsstaaten haben dies in einigen Fällen aus Gründen der innenpolitischen Opportunität getan. Kein Staat kann zur Verhängung von WTO-Sanktionen gezwungen werden. Mit der Sanktionsverhängung sollen nicht die multilateralen Vertragsinteressen, sondern die Interessen des Beschwerde führenden Staates gewahrt werden. Abbildung 2: Rechts- und Interessenorientierung in sechs Phasen der Streitbeilegung Die Grafik soll verdeutlichen, dass in Handelstreitigkeiten verwickelte Staaten in den sechs möglichen Phasen der Konfliktbearbeitung sehr unterschiedliche Handlungsorientierungen zeigen. WTO-Dispute sind im Vergleich zu früher eskalationsträchtiger in der Konsultationsphase, auf der Panelebene fördern sie aber eher eine Einigung. Die Rechts- und Verfahrensorientierung hat im Rahmen laufender Verfahren tatsächlich deutlich zugenommen. Der institutionelle Teil der Streitverfahren erweist sich als deutlich entpolitisiert. Dies bedeutet aber nicht, dass die Elemente der bilateralen Handelsdiplomatie und die Orientierung der Streitparteien an ihren ökonomischen oder politischen Interessen verschwindet – beides tritt in der Panel- 233 und Berufungsphase lediglich in den Hintergrund, spielt aber in der Compliance- Phase und noch deutlicher in der Post-Compliance-Phase wieder eine deutlich stärkere Rolle. In diesen Phasen wiederum kann die Rechts- und Verfahrensorientierung als nachrangig betrachtet werden. Die Implementation von Sanktions- und Kompensationsmaßnahmen liegt allein in der Hand der Staaten. In den meisten Fällen reicht die Androhung von Sanktionsmaßnahmen – erst in acht (von ca. 370) DSM-Fällen sind diese tatsächlich implementiert worden. Die Drohung mit ökonomischen „Daumenschrauben“ wird verwendet, um beim Adressaten eine Anpassung an die Erfordernisse des Welthandelsrechts zu befördern. Mit Strafzöllen sollen in erster Linie politische Hebel in Bewegung gesetzt werden. Ob die Implementation am Ende tatsächlich den in der WTO-Entscheidung aufgestellten Anforderungen gerecht wird, ist völlig unerheblich, solange der Beschwerdeführer seine Ziele verwirklicht sieht und (aus welchen Gründen auch immer) auf eine Weiterführung der Sanktionen verzichtet. Rechtsbefolgung kann auch verschoben werden, wenn Staaten die gegen sie verhängten Sanktionen „akzeptieren“ und der Beschwerde führende Staat sich mit den angebotenen Kompensationen zufrieden gibt. In der Regel wird es aber unter dem Eindruck von Strafzöllen, vor allem wenn sie auf „Schlüsselindustrien“ zielen, zu einem Einlenken kommen – ob und in welchem Umfang, entscheidet sich in innenpolitischen Präferenzbildungsprozessen. Auf der anderen Seite reflektieren die großzügig bemessenen Übergangsfristen bei der Umsetzung von Entscheidungen massive politische Rücksichtnahmen der Staaten aufeinander. Parallel zu den Streitverfahren sind diplomatische Koppelgeschäfte gang und gäbe. Die Staaten agieren also nicht in einem völlig judizialisierten Umfeld, vielmehr ist Verhandeln im Schatten des Rechts üblich. Oft werden mit handelspolitischen tit-for-tat-Strategien mehrere Streitfälle (informell) gekoppelt (z. B. die Auseinandersetzungen um Airbus und Boeing). Laufende Verfahren gegebenenfalls mit Gegenbeschwerden zu beantworten ist eine gängige diplomatische Praxis, weil die Verhandlungsmasse und damit auch die Beilegungsaussichten erhöht werden (Alter 2003: 789). Bei der Konfliktlösung scheint in der WTO geduldiges Zeitspiel, mit dem zwischen den Streitparteien durch bilaterale Konsultationen Einvernehmen schrittweise erarbeitet werden kann, noch immer die wirkungsvollste Form der Beilegung eines eskalierten Streits zu sein. Der Umstand, dass Konflikte jederzeit wieder aus den institutionellen Streitverfahren herausgenommen und bilateral weiterverhandelt werden können, mag dem DSM als Schwäche ausgelegt werden, tatsächlich wird damit aber die Utilität, die dem Verfahren von politischen Entscheidungsträgern zugewiesen wird, maßgeblich gesteigert. Eine spätere Wiederaufnahme von Verfahren kann damit sogar befördert werden (Hauser/Roitinger 2005). Der DSM ist das stärkste Instrument, über das Staaten zur Ahndung von Rechtsverstößen verfügen, aber nicht das einzige. Bei der Beilegung vieler Handelskonflikte hat sich ein aus GATT-Zeiten bekanntes Verhaltensmuster bewährt, in dem politische Rücksichtnahmen besonders deutlich hervortreten: „early settlement“. 234 Eine Einigung der Streitparteien in der Abtastphase macht Streitbeilegungsverfahren überflüssig und belässt den betroffenen Staaten Manövrierfähigkeit.10 Beide Verhaltensmuster, Zeitspiel wie frühzeitige Einigung, werden durch die höhere Verbindlichkeit des DSM erheblich erleichtert und damit attraktiver. Der DSM liefert also auch gute Gründe, das handelsjuristische Instrumentarium nicht bis zur Neige auszuschöpfen und Streitfälle im bilateralen Einvernehmen zu beenden. Die niedrige Zahl tatsächlich abgeschlossener Verfahren (Leitner/Lester 2008) lässt sich in diese Richtung interpretieren. Machtsymmetrien wirken offenbar konfliktfördernd (Čemerin 2007), weil gerade die führenden Industrienationen bei Handelskonflikten die Legitimation durch DSM-Verfahren suchen. Dabei wird jedoch nicht immer ein abschließendes Urteil gesucht, oft geht es schlicht um handelspolitische Drohkulissen. Gerade in transatlantischen Handelsauseinandersetzungen zeigt sich, wie stark das vermeintlich regelförmige WTO-System noch immer von wirtschaftsfernen, politischen Kalkülen geprägt bleibt: Ob und zu welchem Zeitpunkt ein nationaler Regulierungstatbestand zum Gegenstand eines offiziellen Streitverfahrens wird, entscheidet allein der Beschwerdeführer. Von den Konfliktparteien hängen außerdem die Dauer der Auseinandersetzungen und die Verhängung von Sanktionen ab. Allein sie befinden auch darüber, in welcher Form ein festgestellter Rechtsverstoß überhaupt „behoben“ oder abgestellt werden muss. In den wesentlichen Teilen des DSM-Verfahrens bleiben die Staaten also unter sich. Auch wenn die Öffentlichkeit in der Panel- sowie in der Berufungs- und Compliancephase Zugang zu den Verfahrensdokumenten hat, bleibt die Sphäre bilateraler Gespräche grundsätzlich von der Öffentlichkeit (und Unternehmen) abgeschirmt. Dieser Mangel an Transparenz scheint politisch erwünscht zu sein. Dass in Konflikten oft handelsdiplomatische Taktik und Utilitätserwägungen die juristisch-institutionellen Auseinandersetzungen überlagern, mindert die Legitimität des DSM-Verfahrens keineswegs. Es folgt vielmehr konsistent der intergouvernementalen GATT-Logik, die die Zumutungen für die Nationalstaaten in Grenzen zu halten versuchte. Die hohe Utilität des DSM zeigt sich sehr deutlich in seiner starken Nutzung. Jedoch kann nur ein kleiner Teil der WTO-Mitglieder nützlichen Gebrauch vom Instrument der Streitbeilegung machen. Die Entscheidung darüber, was als Konfliktlösung akzeptiert werden kann, fällt nicht auf supranationaler Ebene, sondern bilateral. In der Compliance-Phase nimmt deshalb der politische Druck regelmäßig zu; „Verrechnungsmöglichkeiten“ und Kompensationsgeschäfte werden intensiv geprüft – ein zuvor „unlösbarer“ Fall mit verhärteten Fronten kann z. B. schnell einvernehmlich gelöst werden, wenn eine Einigung auf einem anderen 10 Vgl. Busch/Reinhardt (2005: 480): „All of the ‘real action’ in US-EC disputes is in early settlement. [...] The propensity to settle early simply reflects the logic of bargaining in the shadow of “strong” law, in that defendants plead good cases and complainants withdraw weak ones. […] Yet there is no evidence that compliance is in any way more likely under the WTO than under GATT”. Die durch den DSM gestiegene Veranlassung der Streitparteien zu bilateralen Konsultationen wird auch von Cottier (1998) betont. 235 policy-Feld erreicht wird. Das Sanktionsinstrumentarium ist gerade nicht automatisiert und verbindlich, sondern bleibt politischer Kontrolle vorbehalten.11 Die Motive, einen Konflikt eskalieren zu lassen oder Rechtsbefolgung zu verweigern, müssen nicht immer etwas mit der Verfahrensrationalität zu tun haben. Rationalen Rechtsbruch aus innenpolitischen Motiven und daraus resultierende Konfliktfälle gibt es mindestens ebenso häufig wie aussichtslose Beschwerden, die entweder zur Abschreckung oder zur „Verrechnung“ initiiert werden. Eine Analyse der konkreten Umsetzungsmotive zeigt, dass diese häufig auch wenig mit Normeinhaltung oder Regelorientierung zu tun haben, sondern nahezu ausschließlich durch konkretisierte Sanktionsdrohungen zustande gekommen sind (am Beispiel der USA: Knothe 2007: 269ff; Thompson 2007). Dieser Befund scheint für transatlantische Handelsauseinandersetzungen verallgemeinerbar (Perdikis/Read 2005; Petersmann/Pollack 2005). Regelbefolgung beruht oft auch nicht auf Einsicht in die besseren Argumente der Gegenseite (meist wird auch nach dem Ende der WTO-Verhandlungen an der eigenen Rechtsauffassung festgehalten). Vielmehr entscheidet sich das Ausmaß der Regelbefolgung einerseits an der Hartnäckigkeit und dem Sanktionspotential des Beschwerdeführers, andererseits an der Bereitschaft des Verletzerstaates, WTO-Entscheidungen umzusetzen, bzw. den dabei auftretenden innenpolitischen Schwierigkeiten zu begegnen. 5. Legitimität durch Ergebnisse und Flexibilität Die WTO-Streitbeilegung ist ein Instrument, das nur von wenigen Akteuren erfolgreich angewendet werden kann. Eine erfolgreiche Durchsetzung von Streitbeilegungsentscheidungen bedarf eines Mindestmaßes an wirtschaftlicher Potenz, über das mindestens die Hälfte der WTO-Mitglieder (noch) nicht verfügt; Entwicklungsländer sind aber in Ermangelung eines nennenswerten Handelsvolumens auch kaum in Handelsstreitigkeiten verwickelt. Streitbeilegungsverfahren werden nur von jenen Staaten angestrengt, die konkrete Handelsinteressen haben – und genügend Handelsmacht, um einen Erfolg realistisch erwarten zu können. Machtsymmetrie und starke Handelsverflechtung erhöhen die Chancen auf Rechtsbefolgung in Handelskonflikten erheblich. Allerdings ist der Sanktionsmechanismus mangelhaft und nur ansatzweise effektiv: nicht nur belässt er dem Verletzerstaat einen „kostenlosen Protektionsgewinn, der sich häufig auf die ersten zwei oder drei Jahre der Anwen- 11 Auch im Mehrebenensystem der EU besitzen, obwohl die WTO-Streitverfahren durch den EU-Handelskommissar durchgeführt werden, die nationalen Regierungen im Rat der EU das letzte Wort bei der Verhängung von Strafzöllen (Knodt 2007: 113). Zudem sorgt der informelle Druck der Mitgliedsstaaten auch dafür, dass die EU nur solche Fälle als Beschwerden im DSM vorbringt, die gute Aussichten auf Erfolg haben (Shaffer 2006: 841). Ist die EU Adressat von Beschwerden, haben die Nationalstaaten kaum Einfluss auf die Verfahren, können aber in der Compliance-Phase blockieren. 236 dung der WTO-widrigen Handelspraxis erstreckt“, darüber hinaus treffen Sanktionen „häufig völlig unbeteiligte Wirtschaftsteilnehmer“ (Jordan 2005: 441). Die Frage, ob diese Einschränkungen und die hohen praktischen Zugangshürden die Legitimität des Streitbeilegungsverfahrens unterminieren, ist anhand kursorischer empirischer Befunde zu verneinen. Der DSM ist für Staaten mit starken Handelsaktivitäten konzipiert, steht potentiell aber allen WTO-Mitgliedern offen. Design und Instrumentarium – insbesondere der Umstand, dass nur Staaten als Verfahrensbeteiligte zugelassen sind – werden von den Schwellen- und Entwicklungsländern, also denen, die vor hohen praktischen Nutzungshürden stehen, nicht nur akzeptiert, sondern sogar vehement verteidigt. Änderungen am Verfahren werden mehrheitlich abgelehnt, auch wenn die Hauptnutznießer der Streitbeilegung jene WTO-Mitglieder sind, die viel Handel treiben. Die Zustimmung der Stakeholder beruht freilich auf unterschiedlichen Erwartungen. Verkürzt könnte man feststellen: Die Schwellenund Entwicklungsländer schätzen die Prinzipien und Verfahren des DSM, für die Industrieländer erwächst die Legitimität des Streitbeilegungsverfahrens zuvorderst aus seinen Ergebnissen. Insofern scheint der DSM aus meiner Sicht ein nach wie vor zustimmungsfähiger und belastbarer Kompromiss von Rechtsförmigkeit und Machtdurchsetzung zu sein. Die Legitimität des Streitbeilegungsverfahrens wird m. E. durch die flexiblen Handhabungsmöglichkeiten nicht unterminiert. Streitbeilegung dient erst in zweiter Linie der Pflege des Welthandelsrechts, zuvorderst geht es um die Durchsetzung politischer Interessen – zwischen den Staaten und vor allem innerhalb von Volkswirtschaften. Streitverfahren helfen, den Einfluss von ökonomischen Interessengruppen in den Nationalstaaten einzudämmen, weil sich von Compliance- Befürwortern „institutionalisierte Ausreden“ (Knothe 2007: 342ff) argumentativ ins Feld führen lassen. Ob einer Streitbeilegungsentscheidung Folge geleistet (und eine inkriminierte Handelspraxis geändert) wird oder stattdessen anderen Staaten Kompensationen angeboten werden, ist letztlich eine Frage, die in politischen Bargaining-Prozessen innerhalb eines Nationalstaats (oder der EU) beantwortet werden muss. Die Flexibilitätserfordernisse aus der GATT-Zeit, die auf Reziprozitätsdenken basierende Tauschlogik und die Angst, die Gesellschaften mit Marktliberalisierung zu überfordern, finden sich in abgeschwächter Form auch im Streitbeilegungsverfahren der WTO. Die Angst vor einer Erosion der grundlegenden Prinzipien und einer Rückkehr zu stärker protektionistischen Handelspolitiken hat sich bisher als guter Ratgeber entpuppt. Marktöffnung und ein multilaterales Handelssystem müssen in den Mitgliedsstaaten der WTO zustimmungsfähig bleiben. Forderungen, die Inputund Verfahrenslegitimität durch eine stärkere Berücksichtigung von gesellschaftlichen Akteuren oder einen Sanktionsautomatismus, anzuheben, verkennen, dass die Legitimität des Welthandelssystems immer fragil und ergebnisabhängig war, und eine gesellschaftliche Beteiligung an den Entscheidungsprozessen von einem Großteil der Mitglieder nicht gewünscht wurde. Die Legitimität der WTO steht oder fällt mit ihren Ergebnissen. Im Bereich der Handelsliberalisierung sind wegen der Überkomplexität der Agenda und der manifesten Interessenunterschiede Durchbrüche 237 vorerst nicht zu erwarten. Die Legitimitätsressourcen des institutionalisierten Streitverfahrens gewinnen dadurch umso größere Bedeutung. Die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure – NGOs und TNKs können in den Streitverfahren gehört werden – hat die Legitimität des DSM und die Transparenz unzweifelhaft gesteigert. Eine Zulassung der Öffentlichkeit zu den Verfahren könnte ein weiterer legitimitätsfördernder Schritt sein (Kelly 2007: 190ff). Gleichwohl würde eine Aufwertung von nichtstaatlichen Akteuren zu Verfahrensparteien der intergouvernementalen Beilegungslogik des Verfahrens vollständig zuwiderlaufen und die Vermittelbarkeit von Compliance-Auflagen in den Nationalstaaten zu einem schwierigen Balanceakt machen. In allen Phasen der Streitverfahren bleiben politische Rücksichtnahmen und Flexibilität bei der Rechtsbefolgung unabdingbar, ohne dass die Legitimität erkennbar Schaden nähme. Die WTO-Richter können, wie andere supranationale Gerichte auch, den Politikern nur dabei helfen, Streitfälle zu lösen, ihnen aber unbequeme Entscheidungen nicht abnehmen (Alter 2003: 796). Die weiter bestehende Ambiguität aus Rechtsverbindlichkeit und Handelsdiplomatie unterminiert die Verpflichtungskraft der multilateralen Welthandelsordnung nicht, sondern dürfte sie eher unterstützen: „The success of the WTO is not due to its organizational strength but to the fact that its dispute settlement procedures provide space for both diplomatic settlements and national democratic processes while still protecting the system of world trade. […] An overly legalistic WTO would be in danger of being rigid and brittle.” (Keohane/Nye 2001: 10). 238 Literatur Alter, Karen J. 2003: Resolving or Exacerbating Disputes? The WTO´s New Dispute Resolution System, in: International Affairs 79:4, 783-800. Barton, John H./Goldstein, Judith L./Josling, Timothy E./Steinberg, Richard S. 2006: The Evolution of the Trade Regime. Politics, Law, and Economics of the GATT an the WTO, Princeton, NJ. 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Schließlich wird parallel der Frage nachgegangen, ob und inwiefern die vereinzelt in den Fallanalysen eingeführten zusätzlichen Erklärungsfaktoren für die Akzeptanz von Regelungsarrangements auf andere Governanceformen zu übertragen sind. Um diese Fragen zu beantworten, sind die einzelnen Fallstudien zunächst noch einmal explizit in den unterschiedlichen Analysedimensionen zu verorten. Dazu wird im Folgenden kurz skizziert, auf welcher Ebene die einzelnen Fallstudien angesiedelt sind (unterhalb, neben oder oberhalb des Nationalstaates), welche Funktionen ihnen zuzuschreiben sind (Regelsetzung, Rechtsprechung oder Bereitstellung öffentlicher Güter) und in welchen Sachbereichen sie agieren (Sicherheit, Wohlfahrt, Herrschaft). Darüber hinaus wird gegebenenfalls noch auf zusätzliche Faktoren verwiesen, welche sich nach Meinung der jeweiligen Autoren ebenfalls auf die Legitimität der Regelungsarrangements ausgewirkt haben könnten und damit möglicherweise einen zusätzlichen Erklärungswert für die Begründung von Akzeptanz bieten. Hannah Neumann untersucht am Beispiel der „Friedenszonen“ alternative Formen des Regierens auf lokaler Ebene – und damit unterhalb des Nationalstaates. Friedenszonen werden hauptsächlich durch zivilgesellschaftliche Akteure eingerichtet und organisiert. Sie setzen Regeln, die das Verhalten der Regelungsadressaten (die Bewohner der Friedenszone) anleiten (sollen) und bemühen sich um die Implementierung des vereinbarten Regelkatalogs (Declaration). Auf diese Weise sollen staatliche Ordnungsbemühungen, die immer wieder scheitern, ersetzt werden. Neumann hebt in ihrer Untersuchung lokaler Formen zivilgesellschaftlichen Regierens die Bedeutung des strukturellen Umfeldes hervor, vor dessen Hintergrund die Regelsetzung stattfindet. Als zusätzliche Indikatoren, welche sich positiv auf die Akzeptanz des Regelungsarrangements auswirken könnten, nennt sie die lokale Begrenzung des Regelungsarrangements, die kollektiven Erfahrungen der Rege- 242 lungsadressaten sowie ihre kollektivistische und autoritätsgläubige kulturelle Prägung. Kai Harbrich analysiert in seiner Studie ein privates Regelungsarrangement (International Peace Operations Association, IPOA), welches eine Reaktion auf die fehlende internationale Verregelung sowie eine lediglich selektive nationale Verregelung im Bereich der privat erbrachten Militärdienstleistungen darstellt. Die Generierung von Legitimität gelingt hier in erster Linie durch die Verfügbarkeit über Problemlösungsressourcen und weniger über die Erfüllung normativer Indikatoren legitimen Regierens. Die kollektive Selbstregulierung ausschließlich nichtstaatlicher (in erster Linie privatwirtschaftlicher) Akteure ist eine weitere alternative Form des Regierens unterhalb des Nationalstaates. Wie Neumanns Studie ist auch diese dem Sachbereich Sicherheit zuzuordnen. Jan Rohwerder widmet seine Untersuchung den transnational organisierten Nichtregierungsorganisationen, die nicht selten als Hoffnungsträger für die Kompensierung des Legitimationsdefizits internationalen Regierens betrachtet werden. Ihre immer stärker institutionalisierte Einbeziehung in globale Formen des Regierens und ihr Mitwirken an der Etablierung und Implementierung von Normen und Regeln in ganz unterschiedlichen Problemfeldern wirft die Frage nach ihrer internen Legitimation auf. Als nichtstaatliche Akteure agieren NGOs per definitionem unterhalb des Staates, da sie im Allgemeinen nicht in der Lage sind, kollektiv verbindliche Entscheidungen zu treffen und auch nicht über entsprechende Mittel verfügen, deren Umsetzung zu forcieren. Allgemeingültige Aussagen über transnationale NGOs sind aufgrund ihrer sehr unterschiedlichen Organisationsformen, Arbeitsweisen und Ziele nur schwer möglich, weshalb die Ergebnisse entsprechend differenziert zu betrachten sind. Rohwerder macht allerdings auf ein Legitimationsproblem aufmerksam, das auf fast alle transnationalen NGOs aber auch (und vielleicht sogar noch stärker) auf andere kollektive Akteure bzw. Regelungsarrangements zutrifft, nämlich die Dominanz nördlicher bzw. westlicher Akteure gegenüber solchen der südlichen Hemisphäre. Auch Ina Lehmann und Steffen Stübig bewegen sich mit ihrer Analyse der International Social and Environmental Accreditation and Labelling Alliance (ISEAL) unterhalb des Nationalstaates. ISEAL ist ein Zusammenschluss privater Regelungsarrangements, der auf die Formulierung von Mindestanforderungen zielt (Regelsetzung im Sachbereich Wohlfahrt), denen Sozial- und Umweltstandards unterschiedlicher Provenienz zu genügen haben, um Legitimität für sich beanspruchen zu können. Lehmann und Stübig heben in ihrer Analyse die Fähigkeit des Regelungsarrangements hervor, Expertise und Problemlösungsressourcen zu generieren, zu bündeln und zu verbreiten, und charakterisieren ISEAL deshalb als ein Netzwerk, welches gemeinsames Lernen fördert. Darüber hinaus weisen sie auf die geringen Kosten hin, die mit der Mitgliedschaft bzw. der Erfüllung von Standards verbunden sind, weil sie nur geringe Anpassungsmaßnahmen erforderlich machen. Dies könnte ein weiterer Erklärungsfaktor für die Akzeptanz eines Regelungsarrangements seitens der Regelungsadressaten sein. 243 Zu den neben den Nationalstaaten angesiedelten Regelungsarrangements gehören die von Lena Partzsch analysierten so genannten Typ 2-Partnerschaften, wie sie beispielsweise auf dem Weltgipfel in Johannesburg im Jahre 2002 ins Leben gerufen wurden. Typ 2-Partnerschaften basieren auf der freiwilligen Kooperation zwischen Regierungen, internationalen Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren aus dem Privatsektor und der Zivilgesellschaft. Da diese Arrangements auch den Staat mit einbeziehen und so eher ergänzenden als konkurrierenden oder kompensatorischen bzw. Lücken füllenden Charakter besitzen, werden sie als Formen des Regierens neben dem Staat konzeptualisiert. Typ 2-Partnerschaften sind nicht mit der Regelsetzung befasst, sondern zielen auf die Bereitstellung öffentlicher Güter im Sachbereich Wohlfahrt. Wie bereits Rohwerder macht auch Partzsch auf ein Legitimationsdefizit aufmerksam, das offensichtlich einer erhöhten Aufmerksamkeit bedarf: die Dominanz nördlicher bzw. westlicher Akteure gegenüber solchen der südlichen Hemisphäre. Ingo Take wendet das eingangs skizzierte Analyseraster in systematisch vergleichender Perspektive sowohl auf internationale (Internationale Telekommunikationsunion, ITU) wie auch auf transnationale (World Summit on the Information Society, WSIS) und private Regelungsarrangements (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN) an. Gegenstand seiner Untersuchung sind die jeweiligen Bemühungen der unterschiedlichen Arrangements zur Regulierung des Internets bzw. der geregelten Vergabe von Domainnamen (Regelsetzung im Sachbereich Wohlfahrt). Während ICANN als private Organisation unterhalb des Staates agiert, ist die ITU als internationale Organisation oberhalb des Staates anzusiedeln. Der WSIS räumte den Staaten, neben zahlreichen nichtstaatlichen und internationalen Akteuren, eine wichtige Rolle ein. Auch in diesen Fallstudien scheint teilweise die Problematik der Asymmetrien zwischen nördlichen und südlichen Akteure durch. Schließlich sind noch die Regelungsarrangements in den Blick zu nehmen, die oberhalb des Nationalstaates angesiedelt sind. Andreas von Staden stellt mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein supranationales Regelungsarrangement aus dem Sachbereich Herrschaft in den Mittelpunkt seiner Betrachtungen. Eigentlich Rechtsanwender und Rechtsdurchsetzungsinstanz, gewinnt der EGMR seine Qualität als Rechtsetzer durch seine autoritative Interpretation der Menschenrechtskonvention bzw. in der Konkretisierung ihrer Bestimmungen. Allerdings sorgen die offenen Ausführungsbestimmungen dafür, dass die Regelungsadressaten durchaus noch Gestaltungsspielräume besitzen, die sie in ihrem Sinne zu nutzen wissen. Diese Flexibilität könnte ein zusätzlicher Erklärungsfaktor für die Akzeptanz des EGMR in seiner Funktion als Rechtsetzer sein und sollte auch bei der Analyse anderer Regelungsarrangements berücksichtigt werden. Reinhard Slepcevic befasst sich in seiner Studie mit dem im Rahmen der Europäischen Union geschaffenen Instrument der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung am Beispiel der Natura 2000 Richtlinien, die dem Sachbereich Wohlfahrt zuzuordnen sind. Hier geht es also weder um Regelsetzung noch um die Bereitstellung öffentlicher Güter, sondern um die Durchsetzung europäischen Rechts auf nationaler Ebene. Die Regelungsadressaten sind hier weder Staaten noch privatwirtschaftliche oder 244 zivilgesellschaftliche Akteure, sondern die nationalen Gerichte. Trotz der normativen Anerkennungswürdigkeit von zwei der vier untersuchten Regelungsarrangements gelingt es der EU in keinem Fall, Akzeptanz bei den nationalen Gerichten zu erzeugen. Dawid Friedrich analysiert im Rahmen seiner Skizzierung eines Modells deliberativer Partizipation (welches deliberative Prozesse durch ein partizipatives Element ergänzt) die zivilgesellschaftliche Einbindung in die Entscheidungsprozesse der europäischen Chemikalienrichtlinie REACH als alternative Form legitimen Regierens auf supranationaler Ebene. Im Rahmen des langwierigen und mehrstufigen REACH-Prozesses ging es um die Regulierung des Umgangs mit Chemikalien (Regelsetzung). Auch diese Untersuchung ist deshalb dem Sachbereich Wohlfahrt zuzuordnen. Friedrich gelangt im Rahmen seiner Studie zu dem Schluss, dass das Verfahren zur Formulierung der Richtlinie weder in der Input- noch in der Throughput-Dimension den einleitend formulierten normativen Ansprüchen genügt. Zusätzlich betont er die mangelnde Responsivität der meisten beteiligten Akteure, die einer breiten Akzeptanz der Richtlinie seitens der Stakeholder entgegenstehen. Responsivität wird bei Friedrich als alternative Operationalisierung der im Einleitungskapitel unter Output-Legitimität gefassten drei Indikatoren verwendet. Hier soll Responsivität jedoch nicht als alternativer, sondern als ergänzender Indikator legitimen Regierens jenseits des Staates begriffen werden. Abschließend beschäftigt sich Danko Knothe mit dem supranationalen Streitschlichtungsmechanismus der WTO (Dispute Settlement Mechanism, DSM), der – nach Knothe – weniger auf die schlichtende Herstellung eines Rechtsfriedens zielt als auf die einvernehmliche Beilegung von Konflikten, sich damit aber immer noch im Bereich der Rechtsdurchsetzung, im Sachbereich Wohlfahrt, verorten lässt. Der DSM gewinnt, laut Knothe, seine Akzeptanz in erster Linie durch die damit im Einzelfall erreichbaren Ergebnisse und weniger durch seine institutionelle Ausgestaltung. Da mit der Neukonzeption des Streitschlichtungsmechanismus im Rahmen der Etablierung der WTO aber der Grad seiner Verbindlichkeit gestiegen ist, muss den normativen Indikatoren auch eine gewisse Wirkung unterstellt werden. Knothe macht außerdem darauf aufmerksam, dass hinsichtlich des DSM nicht zuletzt dessen Flexibilität den hohen politischen Gebrauchswert und die Akzeptanz des Verfahrens zu fördern scheinen. Auf den möglichen Einfluss des Faktors Flexibilität auf die Akzeptanz von Regelungsarrangements hat bereits Andreas von Staden in seinem Beitrag hingewiesen. Ein weiterer Grund, diesem Indikator in zukünftigen Analysen mehr Aufmerksamkeit zu widmen, sofern sich entsprechende Beobachtungen machen lassen. 245 Tabelle 1: Dimensionen der Legitimität unterschiedlicher Regelungsarrangements Normative Legitimität Empirische Legitimität Dimensionen legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates Input- Legitimität Throughput- Legitimität Output- Legitimität Indikatoren legitimen Regierens Fallstudien nach Ebenen des Regierens R ep rä se nt at iv itä t Po l. G le ic hh ei t K on se ns or ie nt ie ru ng T ra ns pa re nz M on ito ri ng Sa nk tio ni er un g A kz ep ta nz (i nt er n/ ex te rn ) U ni ve rs el le P ri nz ip ie n Pr ob le m lö su ng sr es so ur ce n: E xp er tis e/ R es so ur ce n Regieren unterhalb des Staates Friedenszonen ++ + ++ ++ + + ++/+ ++ +/+ IPOA - + - - - + +/- + ++/+ NGOs + - - - - + ++/+ ++ +/- ISEAL - - + - - - ++/+ 0 +/0 ICANN ++ + + ++ ++ + ++/+ 0 0/0 Regieren neben dem Staat Typ 2-Partnerschaften - - - - - - -/- ++ +/++ WSIS + + + ++ - 0 ++/- 0 0/0 Regieren oberhalb des Staates EGMR + + 0 ++ - - +/+ ++ ++/0 ITU + - + + - - +/- 0 0/0 NATURA 2000 Frankreich, Jagd Frankreich, Gebiet Deutschland, Gebiet Niederlande, Gebiet ++ ++ - ++ + - - + 0 0 0 0 + - - + + - - + + - - + -/0 -/0 -/0 -/0 ++ ++ ++ ++ 0 0 0 0 REACH - - 0 - - - -/- 0 0 WTO-DSM - - + + - - +/0 - +/- ++ bedeutet die vollständige Erfüllung des jeweiligen Indikators; + die eingeschränkte Erfüllung; - ist mit unzureichender Erfüllung des Legitimationsindikators gleichzusetzen und 0 bedeutet, dass der jeweilige Indikator in diesem speziellen Fall nicht anwendbar ist oder dass keine Informationen zur Verfügung stehen. 246 2. Regieren unterhalb des Nationalstaates Betrachten wir zunächst die Regelungsarrangements, die unterhalb des Nationalstaates angesiedelt sind, weil sie entweder rein privater Natur sind (IPOA, NGOs, ISEAL und ICANN) oder lediglich eine lokale Reichweite aufweisen (Friedenszonen), so zeigt sich, dass lediglich die Friedenszonen als Regelungsarrangement lokaler Reichweite sowie das private Regelungsarrangement ICANN den vermuteten Kausalzusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz zu bestätigen vermögen. Die Friedenszonen weisen insbesondere eine breite Repräsentativität, eine starke Konsensorientierung sowie eine hohe Transparenz auf, schneiden aber auch hinsichtlich des Grades an gleichberechtigter Partizipation sowie ihrer Monitoring- und Sanktionsverfahren relativ gut ab. Dies schlägt sich offensichtlich in einer sehr hohen internen und einer immer noch relativ hohen externen Akzeptanz der Friedenszonen nieder. Darüber hinaus lässt sich festhalten, dass das von Neumann konstatierte Ausmaß der Regeleinhaltung, d. h. in diesem Fall die von internen wie externen Akteuren gezeigte Bereitschaft, auf Gewaltmittel zu verzichten, nicht allein auf die Akzeptanz des Regelungsarrangements zurückzuführen ist, sondern darüber hinaus womöglich auch auf die Übereinstimmung seiner Zielsetzungen mit universellen Prinzipien (wie der Wahrung des Friedens und die Gewährleistung von Menschenrechten) sowie, in schwächerem Maße, auf die bereitgestellten Problemlösungsressourcen in Form von Expertise und materieller Unterstützung. ICANN weist vor allem eine hohe Repräsentativität und Transparenz sowie einen starken Überwachungsmechanismus auf, schneidet aber auch bei den anderen normativen Indikatoren der Input- und Throughput- Legitimation gut ab. Anders als bei den Friedenszonen spielen bei ICANN weder die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien noch die Problemlösungsressourcen eine nennenswerte Rolle, so dass der vermutete Kausalzusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz hier die klarste Bestätigung erfährt. Die anderen drei unterhalb des Nationalstaates verorteten Regelungsarrangements weisen jeweils eine relativ schwache Input- sowie Throughput-Legitimität auf, genießen aber dennoch eine sehr hohe interne Akzeptanz (die externe Akzeptanz ist unterschiedlich hoch, liegt aber jeweils unter der internen Akzeptanz). Bei der von Harbrich untersuchten International Peace Operations Association (IPOA) ist die hohe Bereitschaft zur Regelbefolgung auf Seiten der Regelungsadressaten zumindest zum Teil mit der Übereinstimmung der Zielsetzungen der IPOA mit universellen Prinzipien (Sicherung des Friedens) sowie mit der Expertise und den materiellen Problemlösungsressourcen zu erklären, auf die das Regelungsarrangement zurückgreifen kann. Da Harbrich keine weiteren normativen Faktoren benennt, die sich positiv auf die Akzeptanz des Regelungsarrangements auswirken, liegt die Vermutung nahe, dass diese ebenfalls auf die Übereinstimmung der Zielsetzungen mit universellen Prinzipien sowie das Vorhandensein von Problemlösungsressourcen zurückzuführen ist. Noch stärker scheint in dem von Rohwerder betrachteten Feld der NGOs die interne und externe Akzeptanz von der Übereinstimmung ihrer Ziele 247 mit universellen Prinzipien abzuhängen, ergänzt durch ihre Expertise (überwiegend Expertenwissen bei nördlichen NGOs, vornehmlich Erfahrungswissen bei südlichen NGOs). Für ISEAL scheint dieser Kausalzusammenhang weniger Erklärungskraft zu besitzen. Wie die Autoren selbst ausführen, ist nicht nur die normative Anerkennungswürdigkeit des Regelungsarrangements als vergleichsweise niedrig einzuschätzen, es ist auch keine nennenswerte Übereinstimmung der Zielsetzungen mit den für die behandelten Problemfelder Umwelt und Soziales einschlägigen universellen Prinzipien zu konstatieren. Einzig die zur Verfügung stehenden Problemlösungsressourcen scheinen einen Einfluss auf die Bereitschaft der Regelbefolgung ausüben zu können. Für die Erklärung der Akzeptanz des Regelungsarrangements scheinen sie aber nicht hinreichend, genauso wenig wie die von Lehmann und Stübig erwähnten geringen Anpassungskosten der Regelungsadressaten an die ISEAL-Standards. Hier scheint die von den Autoren vorgenommene Charakterisierung von ISEAL als lernendes Netzwerk der am nächsten liegende Erklärungsfaktor zu sein. Er ist eng verwandt mit dem von Friedrich eingeführten Faktor der Responsivität. In der Gesamtschau lässt sich für die unterschiedlichen Formen des Regierens unterhalb des Nationalstaates festhalten, dass sie zwar allesamt in der Lage sind, Akzeptanz zu generieren, dass dies aber nur im Fall der Friedenszonen und von ICANN auf deren jeweilige normative Anerkennungswürdigkeit und damit auf ihre institutionelle Ausgestaltung zurückzuführen ist. Für die anderen Fälle muss der Übereinstimmung von Zielsetzungen mit universellen Prinzipien, der Verfügbarkeit über Problemlösungsressourcen sowie der Lernfähigkeit der Regelungsarrangements ein eigenständiger Stellenwert bei der Erklärung der faktischen Akzeptanz dieser privaten Formen des Regierens eingeräumt werden. 3. Regieren neben dem Nationalstaat Für das Regieren neben den Nationalstaaten, d. h. unter Einbeziehung nationaler Regierungen, internationaler Organisationen, privatwirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure, ist die Fallzahl verhältnismäßig gering (Typ 2-Partnerschaften, WSIS). Deshalb kann es auch nicht verwundern, dass hier keine klaren Trends auszumachen sind. Die von Partzsch untersuchten Typ 2-Partnerschaften weisen eine niedrige normative Anerkennungswürdigkeit auf, da sie weder in der Input- noch in der Throughput-Dimension den genannten Indikatoren legitimen Regierens gerecht werden. Entsprechend der Ausgangsvermutung über den Zusammenhang zwischen normativer Legitimität und Akzeptanz spiegelt sich dieses Ergebnis in der fehlenden Akzeptanz dieser Regelungsarrangements sowohl seitens der Regelungsadressaten selbst als auch der externen Stakeholder wider. Interessant an diesem Fall ist, dass auch die zweifelsohne gegebene Übereinstimmung der Zielsetzungen der Typ 2- Partnerschaften mit universellen Prinzipien (z.B. den Millenniumszielen) sowie die ihnen zur Verfügung stehenden Problemlösungsressourcen weder einen Einfluss auf die Bereitschaft der Adressaten zur Regelbefolgung noch auf deren Akzeptanz der Regelungsarrangements ausüben. Als Erklärung hierfür führt Partzsch das asymmet- 248 rische Verhältnis zwischen Akteuren des Nordens einerseits und des Südens andererseits an, ein Faktor, den auch Rohwerder in Bezug auf die NGOs problematisiert. Bei der Analyse des transnationalen WSIS-Prozesses, der sich um die Regulierung der Infrastruktur des Internets unter Beteiligung von Staaten, internationalen Organisationen sowie nichtstaatlichen Akteuren bemühte, spielt die Asymmetrie zwischen nördlichen und südlichen Akteuren allenfalls eine untergeordnete Rolle. Der WSIS- Prozess stieß bei den Regelungsadressaten auf eine hohe Akzeptanz, bei den externen Akteuren dagegen auf Skepsis. Die hohe faktische Akzeptanz seitens der Regelungsadressaten korreliert mit der hohen Input-Legitimität des Regelungsarrangements, ergänzt durch dessen ebenfalls hohe Transparenz. Da der WSIS den Regelungsadressaten keine verbindlichen Vorgaben machte, beeinflusst das Fehlen von Überwachungs- und Sanktionsmechanismen dessen normative Anerkennungswürdigkeit nicht. Unter der Berücksichtigung eines so modifizierten Indikatorenkatalogs bestätigt sich der Zusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und der empirischen Akzeptanz. Da bei der Internetregulierung durch den WSIS universelle Prinzipien und Problemlösungsressourcen nur eine untergeordnete Rolle spielen, kommt diesen Faktoren auch kein zusätzlicher Erklärungswert zu. Für das Regieren neben dem Nationalstaat können aufgrund der geringen Fallzahl und der Disparität der Ergebnisse keine allgemeinen Schlussfolgerungen gezogen werden, beide Regelungsarrangements weisen jedoch auf eine Bestätigung der Ausgangsvermutung hin. 4. Regieren oberhalb des Nationalstaates Auch die Ergebnisse der Analyse unterschiedlicher Regelungsarrangements oberhalb des Nationalstaates sind eher disparat. So kann der von Andreas von Staden untersuchte Europäische Gerichtshof für Menschenrechte durchaus auf eine starke Input-Legitimation sowie eine hohe Transparenz verweisen, die sich zusammen in einer relativ hohen Akzeptanz des Regelungsarrangements niederzuschlagen scheinen. Positiv auf die Bereitschaft zur Regelbefolgung sowie die faktische Akzeptanz könnten sich zudem die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien und die Expertise der Richter des EGMR auswirken. Der vermutete Kausalzusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz wäre damit bestätigt. Dies gilt auch für den REACH-Prozess der EU, allerdings mit umgekehrtem Vorzeichen. Friedrich beurteilt die zivilgesellschaftliche Einbindung in die Entscheidungsprozesse der europäischen Chemikalienrichtlinie REACH sowohl in der Input- als auch in der Throughput-Dimension als mangelhaft, was sich dann auch in einer beschränkten Akzeptanz der Ergebnisse insbesondere seitens der zivilgesellschaftlichen Teilnehmer niederschlägt. Friedrich macht hierfür neben der unzureichenden normativen Legitimität die mangelnde Responsivität der europäischen Institutionen und der privatwirtschaftlichen Akteure im Regelsetzungsprozess verantwortlich und führt damit einen weiteren Erklärungsfaktor in die Analyse ein. Reinhard Slepcevic überprüft die These eines Kausalzusammenhangs zwischen der 249 normativen Anerkennungswürdigkeit des vom EuGH geschaffenen Instruments der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung und dessen faktischer Akzeptanz anhand von vier Fallstudien zur Durchsetzung der Natura 2000 Richtlinien auf nationaler Ebene. Dabei zeigt sich, dass sich die fallspezifisch sehr unterschiedlichen Ausprägungen der normativen Indikatoren legitimen Regierens (Input- und Throughput- Dimension) nicht in einer ähnlich differenzierten Akzeptanz auf Seiten der Regelungsadressaten niederschlagen. Bei allen vier Fällen kommt Slepcevic zu dem Urteil, dass den Vorgaben zwar formal gefolgt wird, deren zögerliche bzw. lediglich die Mindestanforderungen erfüllende Umsetzung in nationale Gesetze jedoch auf eine mangelnde Akzeptanz der EU-Richtlinien seitens der nationalen Behörden schließen lässt. Dies gilt auch für die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie in Frankreich und der Natura 2000 Richtlinie in den Niederlanden, wo die positiven Ausprägungen der Indikatoren der Input- und Throughput-Legitimität durchaus ein anderes Ergebnis hätten erwarten lassen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Richtlinien eine klare Übereinstimmung mit universellen Prinzipien des Natur- und Tierschutzes aufweisen. Die Fallstudien liefern damit keine durchweg überzeugenden Belege für den vermuteten Kausalzusammenhang zwischen normativer Legitimität und faktischer Anerkennung. Lediglich in zwei der vier Fälle ist zu konstatieren, dass die mangelhafte normative Anerkennungswürdigkeit auf eine fehlende Akzeptanz des Instruments der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung trifft. Einen zumindest schwachen Beleg für den Kausalzusammenhang zwischen der normativen Anerkennungswürdigkeit eines Regelungsarrangements und dessen faktischer Akzeptanz liefert die von Danko Knothe durchgeführte Analyse des Streitbeilegungsmechanismus (DSM) der WTO. Der DSM steht allen Regelungsadressaten, nicht jedoch den Regelungsbetroffenen offen. Unter den Regelungsadressaten sind diejenigen im Vorteil, die über ausreichend Mittel verfügen, Sanktionen gegen Regelverletzer eigenständig durchzuführen. Konsensorientierung und Transparenz können durchaus als gegeben betrachtet werden, doch fehlt es dem DSM an Kompetenzen und Ressourcen zur Überwachung und Regeldurchsetzung. Dennoch stößt der DSM bei seinen Regelungsadressaten auf eine vergleichsweise hohe Akzeptanz, die ihm von den Regelungsbetroffenen, d. h. den externen Stakeholdern, nicht in gleichem Maße entgegengebracht wird. Diese Diskrepanz führt Knothe auf den hohen politischen Gebrauchswert des DSM für die Regelungsadressaten und dessen Flexibilität hinsichtlich der Rechtsbefolgung zurück. Eine eingeschränkte normative Anerkennungswürdigkeit trifft in diesem Fall auf eine differenziert zu sehende Akzeptanz: Bei den Regelungsbetroffenen ist sie vergleichsweise niedrig, bei den Regelungsadressaten vergleichsweise hoch. Die von Take untersuchte Internationale Telekommunikationsunion (ITU) weist sowohl hinsichtlich ihrer Input-Legitimität als auch ihrer Output-Legitimität eine eher schwache Bilanz auf. Wie der vermutete Kausalzusammenhang nahe legt, spiegelt sich dieser Befund in einer ebenfalls eher eingeschränkten Akzeptanz der ITU seitens ihrer Regelungsadressaten wider. Hier muss jedoch innerhalb der internen Stakeholder differenziert werden: Vor allem die Staaten der südlichen Hemisphäre halten die ITU für die geeignete Institution zur Regulierung der Internetinfrastruktur, während ein Großteil der OECD-Staaten 250 ICANN präferiert. In der Gesamtschau findet die These vom kausalen Zusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz in den meisten Fällen eine Bestätigung, mehrfach jedoch unter negativen Vorzeichen und unter der Berücksichtigung differenzierter Stakeholdergruppen. Das heißt, wo es den oberhalb des Staates angesiedelten Regelungsarrangements an normativer Anerkennungswürdigkeit mangelt, treten Defizite in der Akzeptanz seitens der internen oder externen Stakeholder auf. An diesem Befund ändern weder die Übereinstimmung ihrer Zielsetzungen mit universellen Prinzipien noch gegebenenfalls vorhandene Problemlösungsressourcen etwas. Gleichzeitig zeigt der Fall des EGMR, dass eine relativ hohe normative Anerkennungswürdigkeit mit einer vergleichsweise hohen faktischen Akzeptanz einhergeht. Hier könnten jedoch zusätzliche Faktoren wie die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien und die vorhandene Expertise weitere Gründe darstellen. Andreas von Staden und Danko Knothe weisen darüber hinaus auf einen weiteren möglichen Erklärungsfaktor hin, und zwar die Flexibilität, welche die Regelungsarrangements ihren Regelungsadressaten hinsichtlich der Regeleinhaltung einräumen. Auch diese Flexibilität ist daher bei weiteren Untersuchungen mit in den Blick zu nehmen. Dies macht deutlich, dass auch außerhalb normativer Legitimität stehende Faktoren für eine analytische Begründung von Akzeptanz Berücksichtigung finden müssen. 5. Ebenenspezifisches Regieren in der Zusammenschau Auf allen drei untersuchten Ebenen des Regierens jenseits des Nationalstaates finden sich Hinweise auf die Gültigkeit des vermuteten Kausalzusammenhangs zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz. In einigen Fällen korreliert hohe normative Anerkennungswürdigkeit mit einer ebenfalls hohen Akzeptanz (dies trifft auf die Fälle der Friedenszonen, ICANN, den WSIS, den EGMR und mit Einschränkungen auf den DSM zu), in anderen Fällen korreliert eine mangelhafte normative Anerkennungswürdigkeit mit fehlender Akzeptanz auf Seiten der internen oder auch externen Stakeholder (dies trifft auf die Typ 2- Partnerschaften, die ITU, die Natura 2000 Richtlinien der EU in Frankreich und Deutschland sowie die REACH-Richtlinie zu). Für die Regelungsarrangements, denen faktische Akzeptanz entgegengebracht wird, obwohl sie keine oder eine lediglich sehr schwach ausgeprägte normative Anerkennungswürdigkeit besitzen, muss der Übereinstimmung ihrer Zielsetzungen mit universellen Prinzipien (IPOA, NGOs), ihrer Verfügbarkeit über Problemlösungsressourcen (IPOA, ISEAL), ihrer Lernfähigkeit (ISEAL) sowie der Flexibilität, welche sie ihren Regelungsadressaten hinsichtlich der Regeleinhaltung einräumen (DSM), ein zusätzlicher Erklärungswert eingeräumt werden. In lediglich zwei Fällen gelingt es Regelungsarrangements trotz normativer Anerkennungswürdigkeit nicht, faktische Akzeptanz bei ihren Adressaten zu generieren (dies trifft auf die Vogelschutzrichtlinie der EU in Frankreich und die Natura 2000 Richtlinie in den Niederlanden zu). In diesen beiden Fällen des Regierens oberhalb des Nationalstaates kann auch trotz hoher Übereinstimmung der 251 Richtlinien mit universellen Prinzipien keine Akzeptanz generiert werden. Genauso wenig kommt der Verfügbarkeit über Problemlösungsressourcen in diesem Zusammenhang eine nennenswerte Bedeutung zu. Dies könnte damit zusammenhängen, dass es in diesen beiden Fällen um die Durchsetzung von EU-Recht auf nationaler Ebene geht und hier der normativen Anerkennungswürdigkeit nicht die gleiche Geltung zukommt wie in den Fällen, bei denen es um andere Funktionsspezifika wie Regelsetzung bzw. die Bereitstellung öffentlicher Güter geht. Die klarste Bestätigung der Ausgangsvermutung über den Zusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und der empirischen Akzeptanz liefern die beiden Beispiele des Regierens neben dem Nationalstaat. Hier intervenieren auch nicht die Faktoren „Übereinstimmung mit universellen Prinzipien“ oder „Problemlösungsressourcen“. Die Einbeziehung von Staaten in globale Formen des Regierens scheint nur dann auf Akzeptanz zu stoßen, wenn die entsprechenden Regelungsarrangements den normativen Indikatoren legitimen Regierens gerecht werden. Zur Bestätigung dieser Hypothese bedarf es jedoch weiterer Fallstudien in diesem Bereich. Eine ebenenspezifische Betrachtung legt darüber hinaus die Vermutung nahe, dass insbesondere bei privaten Regelungsarrangements unterhalb des Nationalstaates die Erfüllung der Input- und Throughput-Indikatoren legitimen Regierens eine hohe Herausforderung darstellt (hier sei auch noch einmal explizit auf die Asymmetrie zwischen Akteuren des Nordens und solchen aus der südlichen Hemisphäre verwiesen) und hier deshalb auf andere, die Akzeptanz fördernde Faktoren zurückgegriffen werden muss, die sich nicht in den normativen Dimensionen von Input- oder Output-Legitimität wieder finden lassen. Die Übereinstimmung mit universellen Prinzipien und das Vorhandensein von Problemlösungsressourcen – häufig in Form von theoretischer Expertise oder praktischem Erfahrungswissen – könnten solche Faktoren sein. Für Formen des Regierens oberhalb des Nationalstaates scheint die den Regelungsadressaten fallweise eingeräumte Flexibilität der Regelbefolgung (EGMR, WTO) einen zusätzlichen Erklärungswert zu besitzen. Andere Fälle weisen darauf hin, dass die Lernfähigkeit eines Regelungsarrangements, eng verknüpft mit seiner Responsivität, einen weiteren Erklärungsfaktor darstellen könnte, der auf unterschiedlichen Ebenen zu greifen scheint (ISEAL, REACH). Insbesondere dem letztgenannten Faktor ist deshalb bei zukünftigen Untersuchungen verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen. 6. Problemfeldspezifisches Regieren Die in den Bereich der Sicherheit fallenden Regelungsarrangements (Friedenszonen, International Peace Operations Association) weisen eine unterschiedliche Bilanz hinsichtlich ihrer normativen Anerkennungswürdigkeit auf, können jedoch auf die faktische Akzeptanz ihrer Regelungen zumindest seitens der internen Regelungsadressaten verweisen. Während die hohe Akzeptanz der Friedenszone mit einem vergleichsweise hohen Grad an normativer Anerkennungswürdigkeit korreliert, trifft dies für die IPOA, der es weitgehend an normativer Anerkennungswürdigkeit fehlt, nicht zu. Hier kompensieren offensichtlich die Übereinstimmung ihrer Ziel- 252 setzungen mit universellen Prinzipien (welche die Reputation der beteiligten Unternehmen fördert) sowie ihre Problemlösungsressourcen dieses Defizit. Dass auch in der Sphäre der „hard politics“ angesiedelte Regelungsarrangements in der Lage sind, Akzeptanz zu generieren, ist ein sicherlich nicht zu erwartender Befund, der jedoch zu seiner Unterstützung weiterer Fallstudien vergleichbaren Zuschnitts bedarf. Da nur eine Fallstudie im Sachbereich Herrschaft angesiedelt ist (der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte), soll hier auf Schlussfolgerungen mit Verallgemeinerungsanspruch verzichtet werden. Dagegen lassen die insgesamt elf in den Sachbereich Wohlfahrt fallenden Studien (exklusive NGOs, die keinem spezifischen Sachbereich zugeordnet wurden) durchaus eine zumindest beschränkt verallgemeinerungsfähige Schlussfolgerung zu, nämlich dass die meisten dieser Regelungsarrangements (sieben) den vermuteten Kausalzusammenhang zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und empirischer Akzeptanz bestätigen. Wo dies nicht der Fall ist, bieten Problemlösungsressourcen in Form von Expertise, materiellen Mitteln und Lernfähigkeit einen zusätzlichen Erklärungsfaktor (ISEAL, ITU). Nur zwei Fälle können durch eine ebenenspezifische Betrachtung nicht erklärt werden (die EU-Richtlinien zu den Jagdzeiten in Frankreich und zum Gebietsschutz in den Niederlanden) und verweisen stattdessen auf funktionsspezifische Erklärungen, die den besonderen Charakter Recht sprechender Arrangements jenseits des Staates in angemessener Weise berücksichtigen. 7. Funktionsspezifisches Regieren Welche Rolle spielen die von den jeweiligen Regelungsarrangements ausgeübten Funktionen der Regelsetzung, der Rechtsprechung oder der Bereitstellung öffentlicher Güter? Die meisten der untersuchten Regelungsarrangements widmen sich der Regelsetzung (dies trifft auf die Friedenszonen, die IPOA, ISEAL, ICANN, den WSIS, die ITU, den EGMR und das REACH-Verfahren zu). Mit der Bereitstellung öffentlicher Güter befassen sich NGOs (zum Teil sind sie auch an der Erarbeitung von Regeln und Standards beteiligt) und die Typ 2-Partnerschaften. Die Natura 2000 Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie sind Instrumente zur Durchsetzung europäischen Rechts auf nationaler Ebene und der Streitbeilegungsmechanismus der WTO ist mit der Rechtsprechung befasst. Schlussfolgerungen mit einem gewissen Verallgemeinerungsgrad lassen allenfalls die acht Regelungsarrangements zu, die eine Funktion im Bereich der Regelsetzung ausüben, die anderen Funktionsgruppen weisen dafür eine zu geringe Fallzahl auf. Ein Blick auf das Abschneiden der Regel setzenden Formen des Regierens jenseits des Staates in den drei Legitimitätsdimensionen offenbart eine große Varianz zwischen den einzelnen Arrangements. Eine vergleichsweise hohe normative Anerkennungswürdigkeit weisen die Friedenszonen, ICANN, der WSIS und der EGMR auf. Sie können zudem jeweils auf eine hohe faktische Akzeptanz zumindest auf Seiten der Regelungsadressaten verweisen und plausibilisieren den vermuteten Zusammenhang mit der Ausprägung der normativen Legitimität. Die Fallstudie zu REACH unterstützt dies, allerdings mit umge- 253 kehrten Vorzeichen: Fehlende Anerkennungswürdigkeit geht mit mangelnder Akzeptanz einher. Die IPOA, ISEAL und die ITU können ähnlich wie REACH kaum normative Anerkennungswürdigkeit für sich reklamieren, erfahren jedoch zumindest interne Akzeptanz seitens der Regelungsadressaten (für die ITU gilt dies nur für Akteure der südlichen Hemisphäre). Hier ist wiederum auf zusätzliche Erklärungsfaktoren wie die Übereinstimmung von Zielsetzungen mit universellen Prinzipien (IPOA), die Expertise (IPOA) oder die Lernfähigkeit bzw. Responsivität (ISEAL) zurückzugreifen. Die Disparität der Performanz der einzelnen Regelungsarrangements legt die Vermutung nahe, dass die Funktion, die ein Regelungsarrangement ausübt, keine eindeutigen Aussagen über klare, auf einzelne Indikatoren zurückführbare Zusammenhänge zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz zulässt. 8. Zusätzliche Erklärungsfaktoren? Die vergleichende Analyse der zum Teil recht unterschiedlichen Regelungsarrangements hat gezeigt, dass sich Legitimität zum einen auf die konkrete Ausgestaltung eines Regelungsarrangements gründet und zum anderen in der Praxis erarbeitet werden muss, um Akzeptanz und daraus resultierend Folgebereitschaft bei den Regelungsadressaten zu erzeugen. Was die konkrete Ausgestaltung der Regelungsarrangements betrifft, so spricht einiges dafür, den im Rahmen dieses Sammelbandes zur Anwendung gebrachten Indikatoren legitimen Regierens jenseits des Staates eine legitimitätsfördernde Wirkung zuzuschreiben. Starke Ausprägungen von Repräsentativität bzw. Offenheit, die gleichberechtigte Beteiligung der Stakeholder, Konsensorientierung, Transparenz und das Vorhandensein von Überwachungs- und Sanktionsmechanismen wirken sich in den meisten Fällen offensichtlich positiv auf die faktische Anerkennung der Regelungsarrangements aus; deren Fehlen schlägt sich in mangelnder Akzeptanz nieder. So haben die Fallstudien gezeigt, dass nur solche Regelungsarrangements Akzeptanz generieren konnten, die zumindest einem der normativen Indikatoren legitimen Regierens gerecht wurden. Einige Fälle deuten jedoch darauf hin, dass die den Arrangements entgegengebrachte Akzeptanz bzw. die durch sie motivierte Folgebereitschaft nur durch die Berücksichtigung weiterer Faktoren erklärt werden kann. Dabei wurden die Übereinstimmung von Zielsetzungen mit universellen Prinzipien sowie die Verfügbarkeit über Problemlösungsressourcen in Form von Expertise oder materiellen Mitteln bei den Fallanalysen bereits berücksichtigt und als zusätzliche Erklärungsfaktoren für die Akzeptanz von Regelungsarrangements eingeführt. Drei weitere Faktoren sollten zukünftige Analysen von Legitimität bereichern. Zum einen sollten der positive Beitrag der Lernfähigkeit bzw. Responsivität von Regelungsarrangements und die den Regelungsadressaten zugestandene Flexibilität systematisch Berücksichtigung finden und zum anderen sollten Asymmetrien zwischen Akteuren des Nordens einerseits und des Südens andererseits – wo angemessen – problematisiert werden. Abschließend ist zu konstatieren, dass sich der vermutete Kausalzusammenhang 254 zwischen normativer Anerkennungswürdigkeit und faktischer Akzeptanz bzw. zwischen normativer und empirischer Legitimität sowohl auf den unterschiedlichen Ebenen als auch in unterschiedlichen Sachbereichen nachweisen lässt. Für den Nachweis einer Bedeutung der unterschiedlichen Funktionen, welche die verschiedenen Regelungsarrangements wahrnehmen, reichen die Fallstudien nicht aus. Die vielfältige Bestätigung, die der vermutete Kausalzusammenhang durch die unterschiedlichen Fallstudien erfahren hat, deutet zudem darauf hin, dass den normativen Indikatoren legitimen Regierens eine erhebliche Bedeutung zukommt, Output- Legitimität von den normativen Legitimitätsressourcen (der Input- und Throughput- Legitimität) also abhängig ist und nicht als hinreichender Indikator für Legitimität betrachtet werden sollte. Andernfalls würde man den normativen Grund unter dem Legitimitätskonzept verlieren. Die Angewiesenheit der unterschiedlichen Formen des Regierens jenseits des Nationalstaates auf die einleitend genannten normativen Indikatoren ist jedoch nicht mit den Ansprüchen an demokratisches Regieren zu verwechseln, wie es bisher allein innerhalb der Nationalstaaten anzutreffen ist. Regieren jenseits des Nationalstaates muss den Ansprüchen demokratischen Regierens nicht genügen, um legitim zu sein; eine Legitimation allein durch den Output ist jedoch unzureichend. Dies zumindest sollte der vorliegende Sammelband verdeutlicht haben.

Zusammenfassung

Was sind angemessene Strukturen und Mechanismen legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates? Zur Beantwortung dieser Frage schlägt der Sammelband eine Brücke zwischen theorielastigen Arbeiten zu legitimen Formen des Regierens auf globaler Ebene einerseits und hauptsächlich auf die Empirie des globalen Regierens fokussierte Studien andererseits. Grundlage dafür ist die Entwicklung eines kohärenten konzeptionellen Rahmens für eine angemessene Bewertung der Legitimität unterschiedlicher Formen des Regierens jenseits des Nationalstaates. Dieser Rahmen bildet die Folie für Fallstudien zu internationalen Organisationen, zu transnationalen Netzwerken sowie zu rein privaten Regelungsarrangements aus jeweils ganz unterschiedlichen Problemfeldern (Sicherheit, Menschenrechte, Handel, Sozialstandards, Umwelt und Internet). Das innovative Potenzial liegt in der Anwendung der Methode des strukturierten, fokussierten Vergleichs der Legitimität unterschiedlicher Governance-Formen. Dadurch leistet der Band einen weiterführenden Beitrag zur Systematisierung der Governance-Forschung.

Schlagworte

Vergleichende Politikforschung, Vergleichende Politikwissenschaften, Politik Vergleichende Politikforschung, Vergleichende Politikwissenschaften, Politik

References

Zusammenfassung

Was sind angemessene Strukturen und Mechanismen legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates? Zur Beantwortung dieser Frage schlägt der Sammelband eine Brücke zwischen theorielastigen Arbeiten zu legitimen Formen des Regierens auf globaler Ebene einerseits und hauptsächlich auf die Empirie des globalen Regierens fokussierte Studien andererseits. Grundlage dafür ist die Entwicklung eines kohärenten konzeptionellen Rahmens für eine angemessene Bewertung der Legitimität unterschiedlicher Formen des Regierens jenseits des Nationalstaates. Dieser Rahmen bildet die Folie für Fallstudien zu internationalen Organisationen, zu transnationalen Netzwerken sowie zu rein privaten Regelungsarrangements aus jeweils ganz unterschiedlichen Problemfeldern (Sicherheit, Menschenrechte, Handel, Sozialstandards, Umwelt und Internet). Das innovative Potenzial liegt in der Anwendung der Methode des strukturierten, fokussierten Vergleichs der Legitimität unterschiedlicher Governance-Formen. Dadurch leistet der Band einen weiterführenden Beitrag zur Systematisierung der Governance-Forschung.

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Vergleichende Politikforschung, Vergleichende Politikwissenschaften, Politik