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Linda-Martina Apel, Sicherung demokratischer Legitimation bei der Inkorporation und Rezeption von Standards aus privaten und intermediären Bildungszusammenhängen in:

Linda-Martina Apel

Verfahren und Institutionen zum Umgang mit Fällen wissenschaftlichen Fehlverhaltens, page 462 - 467

Rechtsvergleichende Untersuchung zwischen Deutschland, Dänemark und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4240-3, ISBN online: 978-3-8452-2087-1 https://doi.org/10.5771/9783845220871

Series: Interdisziplinäre Schriften zur Wissenschaftsforschung, vol. 7

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462 die nachrangigen Entscheidungsträger werden nicht zuletzt aufgrund des durch das Verfahren entstandenen und teilweise medial verstärkten Handlungsdrucks tätig und sehen sich konkreten an das Verfahrensergebnis anknüpfenden Folgeerwartungen ausgesetzt. Die skizzierten Einflüsse und Bindungen machen eine Klärung der Bedingungen und Voraussetzungen notwendig, unter denen die Rückkopplung zu gesellschaftlichen Normen möglich ist. IV. Sicherung demokratischer Legitimation bei der Inkorporation und Rezeption von Standards aus privaten und intermediären Bildungszusammenhängen Im Allgemeinen wirft der Rückbezug gesellschaftlicher Standards zum Recht durch die Einbeziehung privater und intermediärer Organisationen in staatliche Entscheidungsprozesse und Steuerungszusammenhänge Gemeinwohlprobleme auf und ist daher nur unter Sicherstellung der gemeinwohlsichernden legitimatorischen Anforderungen des Demokratieprinzips zulässig. Nachfolgend werden diese Gemeinwohlprobleme ebenso wie die grundlegenden legitimatorischen Anforderungen und Möglichkeiten ihrer Sicherung entfaltet. 1. Gemeinwohlverträglichkeit wissenschaftlicher Standardisierungsprozesse Durch die Überlassung des Standardbildungsprozesses an teils staatliche, teils private, teils intermediäre Forschungs- und Forschungsförderungseinrichtungen wird eine Einflussöffnung dieser Akteure auf staatliches Handeln ermöglicht, die unter dem Gesichtspunkt demokratischer Legitimation des staatlichen Handelns nach einer legitimatorischen Auflösung verlangt. Private Entscheidungsträger unterliegen regelmäßig dem Einfluss gesellschaftlicher Interessengruppen und werden nicht selten in mehr oder minder stark ausgeprägter und nach außen hin deutlich werdender Form durch Machtzirkel mitbestimmt.113 Dies begünstigt ein Ungleichgewicht in der Beeinflussung staatlicher Entscheidungen, für das eine funktionierende Legitimationsordnung Sicherungen bereitstellen muss. Auch die internen Strukturen der Akteure des deutschen Verfahrensmodells sind auf den ersten Blick geeignet, ein interessengesteuertes Standardisierungsverfahren, welches den Anforderungen demokratisch legitimierten Outputs nicht hinreichend gerecht zu werden scheint, zu begünstigen. Klassische Gemeinwohlsicherungsinstrumente versagen, weil meist eine rein faktische Bindung von Exekutive und Judikative an die Handlungen und Entscheidungen einer Vielzahl einzelner Wissenschaftler und Gremien existiert. Dies gilt für die Bindung staatli- 113 Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.) Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (288). 463 cher Forschungseinrichtungen oder Gerichte an konkrete Gremienentscheidungen oder allgemeine Standards guter wissenschaftlicher Praxis bzw. wissenschaftlichen Fehlverhaltens im Rahmen von Streitigkeiten über die Sanktionsentscheidung ebenso wie beispielsweise für die Bindung bei der Entscheidung über die Mittelallokation der in den staatlichen Entscheidungsprozess eingeschalteten Förder- und Trägereinrichtungen des deutschen Forschungssystems. Der letztgenannte Fall ist gar durch eine Multiplizität der Einflusseröffnung gekennzeichnet, die die Inhalte staatlicher Entscheidungen über mehrere Entscheidungsstufen oder -verzweigungen hinweg dem Einfluss Privater überlässt. Hier können multiple Verlustzonen zu Defiziten hinsichtlich der demokratischen Legitimation führen. Eine gesicherte staatliche Letztentscheidungsverantwortung ist nur bei gerichtlicher Entscheidung gegeben. Das zentrale Problem der Inkorporation und Rezeption von Standards privater oder intermediärer Akteure in staatliche (Regelungs-)Zusammenhänge besteht daher in der verfassungsadäquaten Sicherung der Gemeinwohlorientierung dieser Konstruktionen.114 Eine solche muss auf die Eigenheiten und die grundrechtliche Untermalung des wissenschaftlichen Teilsystems Rücksicht nehmen. Dabei ist auf das in den Standardbildungsmechanismen offenbarte Spannungsverhältnis zwischen grundrechtlicher Freiheitsausübung und staatlicher Verantwortung für die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Wissenschaft zu rekurrieren. Wie dargelegt funktioniert der Standardbildungsprozess im Wesentlichen in und durch Wahrnehmung der durch Art. 5 Abs. 3 GG vermittelten Freiheit seiner involvierten Akteure.115 Den Staat trifft für die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Wissenschaft zugleich eine Rahmenverantwortung, die der objektiv-rechtlichen Dimension, der Gewährleistungsfunktion des Grundrechts entspringt.116 Dem einzelnen Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 3 GG erwächst insoweit aus der Wertentscheidung ein Recht auf solche staatlichen Maßnahmen auch organisatorischer Art, die zum Schutz seines grundrechtlich gesicherten Freiraums unerlässlich sind, weil sie ihm die freie wissenschaftliche Betätigung überhaupt erst ermöglichen.117 Die Sicherung gemeinwohlbezogener Handlungsergebnisse erfordert die Aktualisierung einer Legitimationsverantwortung des Staates, die genau auf dieses Verhältnis staatlicher und gesellschaftlicher Handlungs- und Verantwortungsbestandteile bezogen bleibt und nicht etwa die grundrechtliche Freiheiten der wissenschaftlichen Akteure unangemessen verkürzt oder die staatliche Legitimationsverantwortung vollständig negiert.118 Mit dem Instrumentarium des klassischen Legitimationsmodells119, welches seiner Konzeption die Idealvorstellung der hierarchisch strukturierten Ministerialver- 114 Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.) Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (288). 115 Vgl. oben 4. Teil, B. I. 1. a) a) (4), S. 292. 116 Vgl. oben 4. Teil, B. I. 1. b) bb) und cc), S. 300 f. und 302. 117 BVerfGE 35, 79 (116). 118 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, § 6 Rn. 28, 58. 119 Vgl. Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, § 6 Rn. 4 ff. 464 waltung, von der alles Verwaltungshandeln originär ausgeht, zugrunde legt120, ist das Problem nicht aufzulösen. Die klassischen Modi der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation vermögen nicht sämtliche Formen staatlich-privater Kooperation zu erfassen und vermitteln so die Vermutung nicht hinreichender Legitimation bzw. Legitimierbarkeit kooperativer Handlungen.121 Schon die moderne ausdifferenzierte Verwaltung kann mit diesem Modell nicht eingefangen werden. Insbesondere in stark wissensgesteuerten komplexen Bereichen der Verwaltung kollidiert der Bedarf nach Aktivierung sämtlicher Wissensbestände mit den monistischen Strukturen einer klassischen zentralisiert konzeptionierten Legitimationsordnung. Von diesem Ansatzpunkt ist daher zugunsten eines flexibleren Ansatzes, der Gemeinwohlsicherung in variabel gestalteten Kooperationsvorgängen zwischen Staat und Privaten durch die Annahme einer überwirkenden, über den staatlichen Bereich hinausreichenden, Legitimationsverantwortung des Gesetzgebers zulässt, abzuweichen. 2. Die Bedeutung staatlicher Letztverantwortung Selbst die soeben angesprochene staatliche Letztverantwortung in einem intermediären Bereich wie der Wissenschaft vermag – sofern im hiesigen Kontext überhaupt gegeben – den Interessenbindungen und Machtungleichgewichten selbständiger privater Akteure, die den Entscheidungsprozess beeinflussen, nicht hinreichend Rechnung tragen122, weil dem Staat mangels professionellen Wissens in diesem Bereich das notwendige Maß an Ergebnisbeherrschung fehlt, um gegebenenfalls angemessene Korrekturen zugunsten privater oder staatlicher Rechtspositionen vornehmen zu können.123 Private Institutionen und Wissenschaftler vermögen aufgrund ihres relevanten Sonderwissens in den von ihnen betriebenen wissenschaftlichen Disziplinen und den dort zur Anwendung kommenden Verhaltenskodizes einen erheblichen tatsächlichen Einfluss auf die Inhalte nachfolgender staatlicher Entscheidungen auszuüben, ohne dass staatliche Institutionen überall dort, wo sie als abschließender Entscheidungsträger tätig werden, von sich aus in der Lage wären, die Gemeinwohlverträglichkeit der Einflussnahme im Nachhinein im Rahmen ihrer Letztentscheidung festzustellen und ihre Entscheidung entsprechend auszurichten. Notwendigenfalls gar ein unter Einflussnahme privater Wissensbestände erlangtes 120 Vgl. Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 302 ff., 329 ff. 121 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 6 Rn. 13, 14. 122 Anders wohl Schmidt-Preuß, VVDStRL Bd. 56 (1996), S. 160 (181 ff.). 123 Trute, DVBl. 1996, S. 950 (955); Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (291). Dazu kritisch Osterloh, VVDStRL 54 (1995), 204 (234 ff.); Pietzcker, Verfahrensprivatisierung und staatliche Verfahrensverantwortung. 465 Vorabergebnis einer Korrektur zu unterziehen.124 Abgesehen von den vorhandenen Wissensdefiziten ist eine staatliche Letztentscheidung im Sinne einer Letztentscheidungsverantwortung in dem grundrechtlich überlagerten Bereich wissenschaftlicher Standardbildung nur bedingt vorhanden und verfassungsrechtlich begründbar. Der Staat ist dennoch auf die Absicherung der Gemeinwohlfähigkeit seiner Ergebnisse angewiesen. Er kann Entscheidungsergebnisse gegenüber Dritten nur verantworten, wenn sie durch die Letztverantwortung des Staates aufgefangen werden können, weil für die einbezogenen Privaten bereits vorwirkende Sicherungen Geltung beanspruchen.125 3. Realisierung von Legitimationsverantwortung Die Gemeinwohlverantwortung des Staates wirft die Frage nach den erforderlichen institutionellen Sicherungen von Gemeinwohlverträglichkeit der (Entscheidungs-) Teilhabe und Einbindung Privater in den Standardisierungsprozess unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Sachbereichs Wissenschaft auf. Eine schlichte Trennung der Handlungsbeiträge nach staatlichen legitimationsbedürftigen Handlungen und nichtstaatlichen Handlungen, die Ausübung gesellschaftlicher Freiheitsbetätigung sind, bietet keine Gewähr für die Lösung von Gemeinwohlproblemen, die aus der Verkopplung beider Handlungsformen erst resultieren.126 Die staatliche Legitimationsverantwortung für Standardbildung kann nicht einmal dort direkt aus der Einrichtung heraus wahrgenommen werden, wo – wie etwa in den Universitäten oder Ressortforschungseinrichtungen – die Organisationszurechnungsentscheidung eindeutig zugunsten des Staates ausfällt, oder jedenfalls – wie bei der DFG – eine gewisse Staatsnähe besteht.127 Denn der Zwischenbereich von Staat und Gesellschaft lässt sich nicht durch die einfache Zuordnung von verantwortlichen Organisationen zu dem staatlichen oder gesellschaftlichen Bereich ordnen, sondern erfordert insoweit funktionale und relationale Differenzierung. Generell kann die Legitimationsverantwortung des Staates für eine gemeinwohlverträgliche und rezeptionsfähige Standardbildung nur auf der Ebene der Regelungsstrukturen, die den Rahmen für das Zusammenspiel staatlicher, intermediärer und privater Akteure absteckt, eingebunden sein. Auf eine Verstaatlichung der einzelnen privaten und intermediären Akteure bzw. deren Organisation wurde im Wissenschaftsbereich bewusst verzichtet. Eine Etatisierung würde in Bezug auf diesen 124 Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (291). 125 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Affangordnungen, S. 167 (208). 126 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 6 Rn. 90. 127 Vgl. zur Zurechnung der Einrichtungen des deutschen Forschungssystems oben unter 4. Teil, A. I. und II., S. 268 ff. und S. 278 ff. 466 und weitere Aufgabenbereiche derselben Akteure im Wissenschaftssystem die Ausnutzung der im Bereich der Wissenschaft mit gutem Grund besonders häufig anzutreffenden intermediären Strukturen verhindern. Sie ist insofern kein geeigneter Ansatzpunkt, als dass sie das eigentliche Konzept und die Zielsetzung der differenzierten Verantwortungsteilung unterläuft, so dass weder eine generelle Entlastung des Staates noch der nutzbringende Einsatz privater Handlungsrationalitäten möglich wäre. Der Autonomie und grundrechtlichen Fundierung privater Teilhabe würde so nicht hinreichend Rechnung getragen.128 Damit verbleibt die Sicherung der Gemeinwohlverträglichkeit durch legitimatorische Vor- oder Nachwirkungen im Rahmen einer für den Kooperationsbereich zwischen staatlichen und privaten Akteuren generell entwickelten überwirkenden Legitimationsverantwortung des Staates, die aus dem Demokratieprinzip folgt und darauf gerichtet ist, staatliche Beteiligungsdefizite und mangelnde Ergebnisbeherrschung durch Sicherung von Gemeinwohlorientierung und Eröffnung von gleichen Einflussnahmemöglichkeiten der wissenschaftlichen Akteure im Vorfeld durch entsprechende Gestaltung der Kooperationsstrukturen selbst auszugleichen.129 Diese Legitimationsverantwortung reicht insoweit über den staatlichen Organisationsbereich hinaus, als sich der Staat im Rahmen der Ausübung seines Kooperationsanteils auf gesellschaftliche Prozesse stützt. Sie ist aufgabenbezogen im Sinne einer Zuordnung und Vermittlung von Legitimation durch Überdeterminierung der Selbstorganisationsfähigkeit der privaten Akteure entsprechend der hiesigen grundrechtlichen Belagerung der Zusammenhänge zu aktualisieren.130 4. Mindestanforderungen staatlicher Gemeinwohlsicherung Die Realisierung von überwirkender Legitimation bei der Öffnung exekutivischer Entscheidungsprozesse für gesellschaftliche Einflüsse erfordert die Eröffnung von gleichen Einflussnahmemöglichkeiten unterschiedlicher Interessenlagen und Sachstrukturen innerhalb der Ausgestaltung des Zusammenspiels zwischen privaten, intermediären und staatlichen Akteuren. Materielle Komponenten einer solchen Legitimationsverantwortung sind die bereits in anderen Zusammenhängen der Verknüpfung von gesellschaftlichen und privaten Prozessen vorformulierten grundlegenden Anforderungen an eine gemeinwohlorientierte Konstitution und Steuerung der Verwaltung, nämlich die Trias der sachgerechten Aufgabenerledigung, der gleichmäßigen Interessenberücksichtigung und der institutionellen Neutralitätssiche- 128 Trute, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (290). 129 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 6 Rn. 58, 89 ff.; ders., in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (290 ff.). 130 Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 6 Rn. 58, 89 ff.; ders., in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 249 (290 ff.). 467 rung.131 Diese Mindestkriterien dienen der Gleichheit der Einflussnahmemöglichkeiten ebenso wie der Gemeinwohlorientierung staatlichen Handelns und müssen bei der Inkorporation und Rezeption Privater sichergestellt werden. Diesen Geboten demokratischer Legitimationsverantwortung kann jedoch je nach Sachbereich und Aufgabe unterschiedliches Gewicht beigemessen werden. Ferner sind die konkreten Anforderungen an die rechtliche Konzeption einer legitimationssichernden Verfassung des Einbezugs Privater nach Maßgabe deren Einfluss- und Bindungsintensität zu bestimmen. Ihnen ist unter sachbereichsadäquater Anpassung mittels Aufsichtsstrukturen, organisatorischen und vertraglichen Beteiligungs- und Unabhängigkeitssicherungen, der Gewährleistung staatlicher Repräsentanz sowie Transparenzgeboten innerhalb der binnenorganisatorischen Ausdifferenzierung der privaten und intermediären Entscheidungsträger und deren Kooperations- und Handlungsstrukturen Rechnung zu tragen. V. Gemeinwohlsichernde Verfassung der wissenschaftlichen Standardgenerierung unter Berücksichtigung ihrer Besonderheiten Die Ansiedelung des Standardisierungsprozesses im Sachbereich der Wissenschaft unter den zuvor skizzierten Grundbedingungen und die Natur der wahrzunehmende Aufgabe, Sicherung der Funktionalität der Wissenschaft, werfen die Frage nach dem konkreten Niveau der erforderlichen Anforderungen auf. Betrachtet man die selbstdefinitorische, grundrechtlich fundierte und durch automatisierte Internationalisierungstendenzen abgestützte Standardgenese als einheitlichen Gesamtprozess, an dem eine Vielzahl von Akteuren in unterschiedlicher Weise teilnimmt, sind Anzahl und Ausmaß der Konfliktfelder im Anwendungsbereich wissenschaftlicher Standardbildung sowie deren Verhältnis und Rückbezug zur Rechtsordnung geringer einzuschätzen, als dies etwa bei der Individualbetrachtung konkreter Fehlverhaltensverfahren und Normungsprozesse einzelner Akteure oder aber generell in anderen Sachbereichen und unter anderen Kooperationsbedingungen der Fall ist. Zu den verantwortlichen Gründen zählen insbesondere die Vielfalt und Komplexität der Verkopplung von Sachverstand und Interessenvertretung der Standardgenese, der damit einhergehende gute Organisationsgrad sowie die hohe Konflikt- und Sicherungsfähigkeit von Interessen, die geringe Interessendifferenz, die grundrechtlich abgestützte Autonomie des Sachbereichs und die Offenheit für neutralitätssichernde Distanzen. Die vielfältigen Verzweigungen und Verkopplungen des selbstdefinitorischen Prozesses im Rahmen fachöffentlicher Diskussion garantieren ein hohes Maß an Interessenberücksichtigung in einem Sachbereich, der ohnehin wesentlich stärker 131 Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freheit und saatlicher Institutonalisierung, S. 315 ff; ders. in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.) Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, S. 167 (209); Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann- Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.) Konfliktbewältigung durch Verhandlungen, Bd. II, S. 9 (18 ff., 26 ff.)

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Zusammenfassung

Wissenschaftliches Fehlverhalten ist kein neuartiges, aber ein in Deutschland lange unbeachtetes Phänomen. Die Autorin vergleicht verschiedene nationale Standards und Verfahrensmodelle des Umgangs mit wissenschaftlichem Fehlverhalten und erkennt Tendenzen einer allgegenwärtigen zunehmenden Verkomplizierung und zugleich Internationalisierung von Regulierungssystemen in diesem Bereich.