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Linda-Martina Apel, Agency Review und Adjudication in:

Linda-Martina Apel

Verfahren und Institutionen zum Umgang mit Fällen wissenschaftlichen Fehlverhaltens, page 141 - 146

Rechtsvergleichende Untersuchung zwischen Deutschland, Dänemark und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4240-3, ISBN online: 978-3-8452-2087-1 https://doi.org/10.5771/9783845220871

Series: Interdisziplinäre Schriften zur Wissenschaftsforschung, vol. 7

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141 anweisen, das Untersuchungsverfahren weiter fortzuführen. Es kann die Angelegenheit auch an den OIG des DHHS zur weiteren Untersuchung verweisen. Diese Regelung soll verhindern, dass die Untersuchung beendet wird, ohne dass das Geständnis oder die getroffene Vereinbarung eine hinreichende Basis für einen Abschluss des Falles bietet. In der Vergangenheit ist es vorgekommen – insbesondere wenn der Beschuldigte die Forschungseinrichtung verlassen hat, oder als Teil einer Vergleichsregelung angeboten hat, seinen Arbeitsplatz aufzugeben, dass die Forschungseinrichtungen an Stelle der vollständigen Durchführung einer investigation ein Geständnis (confession, admission of misconduct) akzeptiert haben. In diesen Konstellationen ist es vorgekommen, dass die Beschuldigten ihr Geständnis widerrufen haben, nachdem der Bericht der Forschungseinrichtung an das ORI versandt worden war.560 In der Konsequenz hat das ORI gefordert, dass Geständnisse vollständig und unter Verwendung der Terminologie der Fehlverhaltensdefinition in den Untersuchungsakten dokumentiert werden. Der Beschuldigte muss bedingungslos anerkennen, dass seine Handlung wissenschaftliches Fehlverhalten beinhaltet. Andernfalls kann das ORI von der Einrichtung die vollständige Durchführung der investigation verlangen. b) Einrichtungsinterne Entscheidung Nach Abschluss der investigation muss die Forschungseinrichtung eine Feststellung darüber treffen, ob im Ergebnis wissenschaftliches Fehlverhalten vorliegt und dieses Untersuchungsergebnis gemeinsam mit dem Untersuchungsbericht an das ORI übermitteln.561 Einrichtungsinterne Sanktionsmaßnahmen gegenüber dem Betroffenen bedürfen ebenfalls der Mitteilung. Sofern eine Forschungseinrichtung von der Option ein eigenes appeal Verfahren einzurichten, Gebrauch gemacht hat, kann die Entscheidung innerhalb von höchstens 129 Tagen in einem appeal überprüft werden.562 V. Agency Review und Adjudication Das ORI überwacht als staatliche Aufsichtsbehörde die institutionsintern durchgeführten Fehlverhaltensverfahren der PHS-geförderten Einrichtungen. Es trifft im Wege der informal adjudication eine eigene Entscheidung über das Vorliegen wis- 560 Vgl. “Handling misconduct” unter http://ori.dhhs.gov/misconduct/inquiry_issues.shtml (15. 02. 2007). 561 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28391) (May 17, 2005), § 93.315. 562 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28391) (May 17, 2005), § 93.314. 142 senschaftlichen Fehlverhaltens und den weiteren Umgang mit dem Verfahrensergebnis. 563 1. Die Reviewpraxis des ORI Die Untersuchungsverfahren und die Verfahrensergebnisse der Forschungseinrichtungen werden anhand der übermittelten Abschlussberichte, der Verfahrensakten und die überlassenen Beweismaterialien durch die Division of Investigative Oversight (DIO) des ORI überprüft. Die Revision zielt zunächst auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle über die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. Im Mittelpunkt der Rechtsprüfung stehen die Zuständigkeit des PHS, eine faire und objektive Verfahrensführung, Gründlichkeit, und sachverständige Durchführung.564 Die Untersuchungsergebnisse müssen vertretbar, gut durch Beweismaterial belegt und die endgültige Beschlussfassung zu den Vorwürfen muss tragbar sein. Das ORI prüft darüber hinaus in Ausübung seiner Fachaufsicht auch die Zweckmäßigkeit und Suffizienz jeder Auswertung, die die Einrichtung durchgeführt hat. Es kann zu diesem Zweck alle wesentlichen Unterlagen und Belegmaterialien, die die Forschungseinrichtung herangezogen oder während der inquiry oder der investigation zusammengestellt hat, durchsehen. Dies beinhaltet Forschungsanträge, Ver- öffentlichungen, Dateien, Forschungsdaten, Dias, Briefe, Vermerke, Kopien, Vernehmungsprotokolle, etc. Kann die Einrichtung keine ausreichende Rechtfertigung für die gezogenen Schlussfolgerungen und ihre Verfahrensergebnis vorweisen, bleibt es dem ORI überlassen, eine neuerliche Auswertung der einbezogenen Dokumente, Daten und Materialien vorzunehmen, bevor es über die Anerkennung der Schlussfolgerungen der Einrichtung entscheidet. Häufig werden in diesem Zusammenhang die Einrichtungen aufgefordert, zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen, zusätzliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen oder eine weiterführende Untersuchung durchzuführen. In der Regel gelingt es, zwischen dem ORI und der betroffenen Einrichtung Einvernehmen über die Feststellungen herzustellen. Zielzeitraum für die Wahrnehmung der Aufsichtsverantwortung sind acht Monate.565 563 Die NSF lässt Abschlussberichte der geförderten Einrichtungen durch das Office of Inspector General (OIG) überprüfen. Dieses benachrichtigt die von der Untersuchung betroffenen Personen und holt vor Weitergabe von Empfehlungen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen an den Deputy Director der NSF deren Stellungnahmen ein. Wenn allerdings ein Ausschluss (von der Antragsberechtigung) für angemessen erachtet wird, wird der Fall an den Ausschlussbeamten (debarring official), entweder den NSF Deputy Director oder eine andere für dieses Amt ernannte Person weitergeleitet und der Untersuchungsbericht wird dem Betroffenen als Teil der Bekanntgabe des vorgeschlagenen Ausschlusses zugeleitet. 564 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28393) (May 17, 2005), § 93.403. 565 Department of Health and Human Services (DHHS), Office of Research Integrity, Annual Report 2004, S. II. 143 2. Abschluss des Reviewprozesses – Adjudication Nach Abschluss der Überprüfung verfasst das ORI gewöhnlich einen Aufsichtsbericht (oversight report), der das einrichtungsinterne Verfahren und die Begründung für die Annahme, dass ein Fehlverhaltensvorwurf bewiesen oder nicht bewiesen ist, einschließt. Wenn der Vorwurf nicht gerechtfertigt war, lässt das ORI der Einrichtung eine Ausfertigung des Berichts zukommen und fordert diese auf, den Beschuldigten und den Whistleblower direkt über das Ergebnis der Untersuchung zu informieren.566 War der Vorwurf jedoch gerechtfertigt, kann das ORI entweder auf den Abschluss eines Vergleichs hinwirken oder dem DHHS einen eigenen Vorschlag zu Entscheidung des Falles einschließlich der zu ergreifenden Verwaltungsmaßnahmen unterbreiten. a) Vergleich (Settlement Agreement) Das ORI kann mit dem Betroffenen eine Schlichtungsvereinbarung (settlement agreement), ein sogenanntes “Voluntary Exclusion Agreement“ (VEA) aushandeln, in dem der Beschuldigte die Auferlegung von Verwaltungsmaßnahmen akzeptiert ohne notwendigerweise das Fehlverhalten einzugestehen.567 Die Bezeichnung rührt daher, dass diese Vereinbarungen regelmäßig aber nicht zwingend eine Klausel enthalten, gemäß derer der betroffene Wissenschaftler seinem Ausschluss aus der staatlichen Förderung für einen näher bestimmten Zeitraum zustimmt.568 Gegenstand der Vereinbarung kann auch lediglich eine Beaufsichtigung (supervision) des beschuldigten Wissenschaftlers sein.569 Settlement agreements haben den Vorteil, dass sie den zeitlichen ebenso wie den finanziellen Aufwand von Fehlverhaltensverfahren senken. Der Wissenschaftler kann sich bewusst gegen eine Verteidigung und gegen die drohende Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens entscheiden und den Streit beenden. Angeblich sind alle federal agencies aus Praktikabilitätsgründen sogar durch order des Präsidenten verpflichtet, in Ausschluss- und Suspendierungsfällen wenn möglich, einen Vergleich abzuschließen, wodurch sie ein hearing und dessen Bekannt werden in der Öffentlichkeit umgehen.570 566 Vgl. die Beschreibung des Aufsichtsprozesses auf der ORI Webseite unter http://ori.dhhs. gov/misconduct/oversight.shtml (15.02.2007). 567 In bislang sieben Fällen ist ein dreiseitiges Übereinkommen (three-way-agreement) zwischen dem Office of the General Counsel des DHHS, dem Rechtsbeistand der Institutionen und den Anwälten des Betroffenen vereinbart worden, um den Fall zügig beizulegen, Department of Health and Human Services (DHHS), Office of Research Integrity, Annual Report 2004, S. 5. 568 Parrish, Journal of College and University Law Vol. 24 (1998), S. 581 (615) Fn. 180. 569 Parrish, Journal of College and University Law Vol. 24 (1998), S. 581 (615) Fn. 180. 570 Goldman Herman/Sunshine/Fisher/Zwolenik/Herz, Journal of Higher Education Vol. 65 (1994), S. 384 (392). 144 b) PHS-eigenes Untersuchungsverfahren Gelegentlich kommt das ORI zu dem Schluss, dass der PHS sich nicht auf die Untersuchungsergebnisse der Einrichtung stützen kann, etwa weil die Einrichtung eine abweichende Definition wissenschaftlichen Fehlverhalten oder einen anderen Beweismaßstab anwendet, oder sonstige Unterschiede im Hinblick auf entsprechende Einflussfaktoren bestehen. Unter diesen Umständen kann das ORI die weitere Verfolgung des Vorwurfes aufgeben oder den Fall an das Office of Inspector General zur PHS-eigenen investigation weiterleiten. Hierdurch wird die erforderliche Trennung von investigation und adjudication gewährleistet, da die Untersuchungsverantwortung entweder bei der Forschungseinrichtung liegt und bei ergänzendem Tätigwerden des PHS der IG nicht aber das ORI die eigentliche Tatsachenaufklärung fortsetzt.571 Stellt das ORI erst während der Revision fest, dass die Kriterien für die Einleitung eines Verfahrens nicht vorlagen, wird das Verfahren auf dem Verwaltungswege beendet. c) Entscheidung (Finding of Research Misconduct) und Vorschlag von Verwaltungsmaßnahmen (Proposed Administrative Action) Kann eine Vereinbarung nicht erzielt werden und ist die Untersuchung abgeschlossen, entscheidet das ORI über das Vorliegen wissenschaftlichen Fehlverhaltens (findings of research misconduct) und schlägt gegebenenfalls dem Assistant Secretary for Health die Verhängung von spezifischen Verwaltungsmaßnahmen zur Sanktionierung des Verhaltens vor.572 Die Entscheidung des ORI kennzeichnet zugleich den Übergang in die adjudication Phase. Gewöhnlich führt das agency review zu einer Übereinkunft der jeweiligen Einrichtung und des ORI über die Untersuchungsergebnisse und die Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens. 3. Bekanntgabe der Entscheidung (Charge Letter) Das ORI gibt dem Betroffenen die begründete Entscheidung des PHS und die zu verhängenden und vollstreckenden Verwaltungsmaßnahmen in einem schriftlichen Bescheid (charge letter) bekannt.573 Soll ein vorläufiger oder endgültiger Ausschluss von PHS-Mitteln entsprechend den regierungsweit einheitlichen debarment and 571 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28374 f.) (May 17, 2005), II. R. 572 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28393) (May 17, 2005), §§ 93.404. 573 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28393) (May 17, 2005), §§ 93.405. 145 suspension regulations verhängt werden, beinhaltet der charge letter zugleich den Vorschlag des zuständigen Ausschlussbeamten (debarring official) über die zu verhängende Ausschlussmaßnahme (notice of proposed debarment or suspension). Der Bescheid ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, die auf die Möglichkeit der Anfechtung der Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens im administrative hearing hinweist. Die Zustellung erfolgt via Einschreiben oder privatem Zustelldienst. Ficht der Betroffene den Bescheid nicht innerhalb von 30 Tagen an, so reifen die Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens durch das ORI und die vorgeschlagenen Verwaltungsmaßnahmen zur endgültigen rechtskräftigen Entscheidung des PHS. Es sei denn, es folgt eine endgültige Ausschlussmaßnahme des debarring official, deren Anfechtbarkeit sich nach den einheitlichen debarment and suspension regulations bestimmt.574 Die Entscheidungen und Maßnahmen des PHS werden der Institution dem Informant, des Verfahrensverantwortlichen des PHS und erneut dem Betroffenen bekannt gegeben. 4. Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Forschungseinrichtung bei Nichterfüllung der Verfahrensanforderungen Stellt das ORI während des Review-Verfahrens eine Missachtung der durch den PHS aufgestellten vorbeschriebenen Verfahrens-, Information- und Kooperationsanforderungen durch die Forschungseinrichtungen fest, so stehen der Aufsichtsbehörde repressive Zwangsmaßnahmen zu Verfügung.575 In Betracht kommen neben der schriftliche Beanstandung der durchgeführten Maßnahmen, beispielsweise die Anordnung der Durchführung von Fehlverhaltensverfahren durch das DHHS oder die Anordnung eines verschärften Kontrollstatus. Ferner kann das ORI verlangen, dass die Einrichtung Abhilfemaßnahmen einleitet, oder aber den Ausschluss der Einrichtung aus der staatlichen Förderung empfehlen. Die Einhaltung der Verfahrensvorgaben kann zudem durch die Veröffentlichung der Verstöße und der sich daran anschließenden Zwangsmaßnahmen auf der Internetseite des ORI oder die Aufhebung der geltenden Zusicherung (assurance) über die Umsetzung und Einhaltung der rechtlichen Vorgaben und über die Weitergabe aller verfahrensrelevanten Informationen an den PHS durchgesetzt werden.576 Es liegt im Ermessen der Aufsichtsbehörde, ob und welche Zwangsmaßnahmen sie anwenden will. Sie muss bei geringfügigen, eher dem institutionellen Unvermögen denn der bewussten Missachtung entspringenden Abweichungen nicht auf Auf- 574 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28393) (May 17, 2005), §§ 93.406. 575 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28394) (May 17, 2005), §§ 93.412, 93.413. 576 Office of Research Integrity, Questions and Answers – 42 CFR Part 93, S. 7, erhältlich un-ter http://ori.dhhs.gov/policies/QAreg.pdf (abgefragt am 30.08.2005). 146 sichtsmittel zugreifen, sondern kann sich gegebenenfalls auf die schlichte Hilfestellung im Rahmen des Technical Assistance Program beschränken. VI. Das DAB Hearing Der Betroffene (respondent) hat im Anschluss an den Erhalt des Abschlussberichts und den Bescheid über das Untersuchungsergebnis sowie die geplanten Verwaltungsmaßnahmen die Möglichkeit, ein gerichtsähnliches Verfahren in Verwaltungssachen über den Untersuchungsbefund und/oder die Verwaltungsmaßnahmen vor einem Administrative Law Judge (ALJ) des Department Appeals Board (DAB) anzustrengen, sofern das Ergebnis des Verfahrens auf Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens durch das ORI lautet. In Fällen, in denen Fehlverhalten nicht festgestellt werden konnte, findet eine Überprüfung nicht statt. 1. Allgemeines Das DHHS hatte bereits 1992 im Anschluss an die Stellungnahmen zu der erstmaligen Veröffentlichung der Policies and Procedures for Dealing With Possible Misconduct in Extramural Research577 sowie die Vorgaben des PHS Advisory Committees on Scientific Integrity ein administrative hearing578eingeführt. Das Rechtsmittel stand seither ad hoc jeder Person zur Verfügung, bei der das ORI wissenschaftliches Fehlverhalten festgestellt hat, das mit Forschung, Forschungsfortbildung oder anderen Forschungsaktivitäten, für die Forschungsgelder des PHS zur Verfügung gestellt oder beantragt sind, in Zusammenhang steht.579 Administrative hearings vor dem DAB folgten bis zum Inkrafttreten der aktuellen PHS-regulation formlosen unverbindlichen Richtlinien (informal guidelines) unter der Bezeichnung “Departmental Appeals Board Guidelines, Hearings Before the Research Integrity Adjudications Panel“580 (RIAP Guidelines). Zuständig war zunächst ein dreiköpfiges Gremium (hearing panel) des DAB, das mit der Neuregelung durch den ALJ581 ersetzt wurde. Das hearing beinhaltet eine vollständig neue eigene Bewertung und Beurteilung des Falles auf der Tatsachengrundlage der inquiry und investigation. Der ALJ überprüft nicht das Untersuchungsverfahren der For- 577 56 Fed. Reg. 27384 (June 13, 1991). 578 Ein administrative hearing ist eine mündliche Verhandlung vor einer administrative agency. Die Verfahrensanforderungen sind gegenüber denen strafrechtlicher oder zivilrechtlicher Gerichtsverhandlungen weniger streng. 579 Department of Health and Human Services, Opportunity for a Hearing on Office on Research Integrity Scientific Misconduct findings, 57 Fed. Reg. 53125 (Nov. 6, 1992). 580 Department of Health and Human Services, Office of the Secretary, Haring Procedures for Scientific Misconduct, 59 Fed. Reg. 29809-29811 (June 9, 1994). 581 Vgl oben 2. Teil, D. III. 2. d), S. 105 ff.

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Zusammenfassung

Wissenschaftliches Fehlverhalten ist kein neuartiges, aber ein in Deutschland lange unbeachtetes Phänomen. Die Autorin vergleicht verschiedene nationale Standards und Verfahrensmodelle des Umgangs mit wissenschaftlichem Fehlverhalten und erkennt Tendenzen einer allgegenwärtigen zunehmenden Verkomplizierung und zugleich Internationalisierung von Regulierungssystemen in diesem Bereich.