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Linda-Martina Apel, Normative Grundlagen des Verfahrensmodells in:

Linda-Martina Apel

Verfahren und Institutionen zum Umgang mit Fällen wissenschaftlichen Fehlverhaltens, page 83 - 95

Rechtsvergleichende Untersuchung zwischen Deutschland, Dänemark und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4240-3, ISBN online: 978-3-8452-2087-1 https://doi.org/10.5771/9783845220871

Series: Interdisziplinäre Schriften zur Wissenschaftsforschung, vol. 7

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83 eigenen Forscherreihen kann die Reputation einer Einrichtung und infolge dessen deren finanzielle Unterstützung schmälern. Wegen dieser drohenden Konsequenzen besteht die Gefahr, dass Aufklärung im Rahmen einrichtungsinterner Untersuchungen nicht unvoreingenommen betrieben wird. Man befürchtet, dass Vorwürfe im Sinne des Beschuldigten entschärft und heruntergespielt werden, weil die Einstellung einer Untersuchung letztlich der Forschungseinrichtung selbst zugute kommt.300 Abgesehen von dem geschilderten Interessenkonflikt hat sich diese Verfahrenskonzentration bei den Forschungseinrichtungen jedoch als effizient und zweckmäßig erwiesen. Die Forschungseinrichtungen erfahren in der Regel früher als agencies und departments von Fehlverhaltensvorwürfen und können sich nicht zuletzt aufgrund der geographischen Nähe zu den betroffenen Personen zügiger mit den Vorwürfen auseinandersetzen. Einrichtungsinterne Verfahrensverantwortliche haben direkten Zugang zu Laboratorien, Forschungsdaten und Zeugen.301 Insbesondere Fehlverhaltensvorwürfe, deren Ursache in kleineren Missverständnissen oder Differenzen innerhalb der Belegschaft begründet ist, können im Rahmen einer örtlichen Aufklärung einer raschen Erledigung zugeführt werden.302 II. Normative Grundlagen des Verfahrensmodells Die zentralen normativen Grundlagen der US-amerikanischen Verfahren zur Aufklärung wissenschaftlichen Fehlverhaltens sind in Regelwerken enthalten, welche die Forschungsförderungsagencies und -departments erlassen haben. Diese beruhen auf mehr oder minder konkret ausgestalteten gesetzlichen Ermächtigungen und haben in der jüngeren Vergangenheit den innerhalb des historischen Abrisses bereits angesprochenen, durch Erlass der Federal Policy on Research Misconduct motivierten, Hamonisierungsprozess303 durchlaufen. Einrichtungsintern errichtete Regelwerke ergänzen das Spektrum verfahrensrelevanten Normen in dem US-amerikanischen Verfahrensmodell. Nachfolgend werden Rechtscharakter und Regelungsgehalt dieser Rechtsquellen behandelt. Jan 25, 1989, A 44 (A45); Dong, The Cronicle of Higher Education, October 9, 1991, A52; Green, University of Michigan Journal of Law Reform, Vol. 20:4 (1987) S. 1009 (1022 ff., 1026). 300 Sise, San Diego Law Review, Vol. 28 (1991), S. 401 (413). 301 Andersen, Journal of Law and Technology Vol. 3 (1988), S. 121 (135). Zu Pro und Contra einrichtungsinterner Verfahren Howard, Hastings Law Review Vol. 45 (1994), S. 309 (350 ff.), die selbst vorschlägt, dass eine unabhängige agency für diese Aufgabe errichtet werden sollte. 302 Andersen, Journal of Law and Technology Vol. 3 (1988), S. 121 (132 f.); Steinberg, Southern California Interdisciplinary Law Review Vol. 10 (2000), S. 39 (74). 303 Zur Harmonisierung vgl. oben unter 2. Teil, C. VI., S. 73 ff. 84 1. Gesetzliche Grundlagen Die agency-weit oder department-weit geltenden Regelwerke (policies and procedures) zum Umgang mit wissenschaftlichem Fehlverhalten finden ihre rechtliche Grundlage in Gesetzesnormen, welche direkt oder indirekt die Verantwortlichkeit der jeweiligen agency für Fehlverhaltensaufklärung statuieren. Überwiegend handelt es sich hierbei um Gesetze, welche die generelle Forschungsförderungsaufgabe der jeweiligen agency oder des Departments formulieren und im Rahmen der Wahrnehmung dieses Aufgabenbereichs allgemein zum Erlass von rules bzw. regulations ermächtigen, ohne den zulässigen Inhalt oder gar Zweck und Ausmaß administrativer Regelwerke näher zu konkretisieren.304 Eine solche allgemeine Verordnungsermächtigung beinhaltet etwa der National Science Foundation Act305 für die NSF. Die NSF wird darin ermächtigt, Verordnungen zu erlassen, die notwendig sind, um die Art der Organisation, der Arbeitsläufe und des Personalwesens der agency zu steuern. Eine ähnlich generelle Ermächtigungsnorm beinhaltet der National Aeronautics and Space Act306 für die NASA. Das Gesetz ermächtigt die NASA in Erfüllung ihrer – stark forschungsbezogenen – Funktionen, Verordnungen zu verfassen, zu verkünden, auszufertigen, aufzuheben und zu ändern. Andere agencies und departments, beispielsweise das Department of Labour (USDOL), das Department of Defense (DOD) oder das Department of Agriculture (DOA), stützen sich mit ihren Misconduct Regularien mittelbar oder unmittelbar auf die noch abstraktere allgemeine, unter Titel 5 U.S.C. Section 301307 kodifizierte, 304 Die Anforderungen an eine gesetzgeberische Ermächtigung zur abgeleiteten exekutiven Normsetzung sind trotz des Delegationsverbots in der heutigen US-amerikanischen Praxis sehr viel geringer als dies in Deutschland der Fall ist. Die Rechtsprechung des Supreme Court hat die non delegation doctrine nahezu vollständig aufgeweicht. Die theoretische Forderung der Festlegung von Zweck, Mittel und Ausmaß der Ermächtigung durch den US-amerikanischen Gesetzgeber wird selten eingehalten, häufig beschränkt sich dieser auf reine Formaldelegationen; vgl. Aranson/Gellhorn/Robinson, Cornell Law Review Vol. 68 (1982), S. 1 ff.; Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 49 ff.; rechtsvergleichend Dolzer, DÖV 1982, S. 578 (579) und Pünder, Exekutive Normsetzung in den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland, S. 39 ff. 305 Der National Science Foundation Act of 1950, Pub. L. No. 507, § 11, 64 Stat. 149, 153-54 (codified as amended at 42 U.S.C. § 1870 (1988)) hat bereits in dem historischen Abriss über das US-amerikanische Verfahrensmodell Erwähnung gefunden und wird dort zitiert, vgl. 2. Teil, C. III. 2., S. 58 ff., Fn. 163. 306 National Aeronautics and Space Act. Pub. L. No. 85-568, § 203 (codified as amended at 42 U.S.C. § 2473): “... (c) Powers of Administration in performance of ist functions In the performance of its functions the Administration is authorized (1) to make, promulgate, issue, rescind, and amend rules and regulations governing the manner of its operations and the exercise of the powers vested in it by law;...” 307 Pub. L. 89-554, Sept. 6, 1966, 80 Stat. 379 (codified as amended at 5 U.S.C. 301): “Sec. 301. Departmental regulations The head of an Executive department or military department may prescribe regulations for the government of his department, the conduct of its employees, the distribution and per- 85 gesetzliche Ermächtigung aller Departments zur Organisation des jeweiligen Ministeriums sowie dessen Geschäftsführung und dessen Angestellter. Demgegenüber verkörpert der den PHS zum Erlass einer Misconduct Regulation ermächtigende Public Health Service Act308 in der Fassung, die er durch den NIH formance of its business, and the custody, use, and preservation of its records, papers, and property. This section does not authorize withholding information from the public or limiting the availability of records to the public.“ 308 42 U.S.C. 289 b Office of Research Integrity: ”(a) In general (1) Establishment of Office Not later than 90 days after June 10, 1993, the Secretary shall establish an office to be known as the Office of Research Integrity (referred to in this section as the "Office"), which shall be established as an independent entity in the Department of Health and Human Services. (2) Appointment of Director The Office shall be headed by a Director, who shall be appointed by the Secretary, be experienced and specially trained in the conduct of research, and have experience in the conduct of investigations of research misconduct. The Secretary shall carry out this section acting through the Director of the Office. The Director shall report to the Secretary. (3) Definitions (A) The Secretary shall by regulation establish a definition for the term "research misconduct" for purposes of this section. (B) For purposes of this section, the term "financial assistance" means a grant, contract, or cooperative agreement. (b) Existence of administrative processes as condition of funding for research The Secretary shall by regulation require that each entity that applies for financial assistance under this chapter for any project or program that involves the conduct of biomedical or behavioral research submit in or with its application for such assistance (1) assurances satisfactory to the Secretary that such entity has established and has in effect (in accordance with regulations which the Secretary shall prescribe) an administrative process to review reports of research misconduct in connection with biomedical and behavioral research conducted at or sponsored by such entity; (2) an agreement that the entity will report to the Director any investigation of alleged research misconduct in connection with projects for which funds have been made available. under this chapter that appears substantial; and (3) an agreement that the entity will comply with regulations issued under this section. (c) Process for response of Director The Secretary shall by regulation establish a process to be followed by the Director for the prompt and appropriate (1) response to information provided to the Director respecting research misconduct in connection with projects for which funds have been made available under this chapter; (2) receipt of reports by the Director of such information from recipients of funds under this chapter; (3) conduct of investigations, when appropriate; and (4) taking of other actions, including appropriate remedies, with respect to such misconduct. (d) Monitoring by Director The Secretary shall by regulation establish procedures for the Director to monitor administrative processes and investigations that have been established or carried out under this section. (e) Protection of whistleblowers (1) In general 86 Revitalisation Act von 1993 erhalten hat309, einen Sonderfall. Die unter 42 U.S.C. 289 b kodifizierte Norm setzt nämlich anders als die übrigen Ermächtigungsnormen zugleich inhaltliche Vorgaben für den ganz konkreten Fall des Erlasses einer Misconduct Regulation. Sie bestimmt zunächst, dass der Gesundheitsminister via Verordnung eine Definition des Terminus “Research Misconduct“ einführt. Darüber hinaus werden weitere konkrete Mindestanforderungen an den Inhalt der Verordnung gestellt, welche die Förderungsbedingungen betreffen, unter denen eine Forschungseinrichtung für die Durchführung von biomedizinischer Forschung oder Verhaltensforschung finanzielle Unterstützung des PHS beantragen kann. Die Verordnung soll als Förderungsvoraussetzung zum einen die Verpflichtung zur Abgabe der bereits erwähnten Zusicherung (assurance)310 gegenüber dem Minister über die Einrichtung eines verordnungskonformen einrichtungsinternen Verfahrens zur Überprüfung wissenschaftlicher Fehlverhaltensfälle erfassen. Zum anderen gibt die Delegationsnorm die Aufnahme einer Verpflichtung zur Anzeige von Fehlverhaltensfällen sowie zur Unterwerfung der geförderten Einrichtungen unter die sonstigen Verordnungsvorgaben vor. Der Public Health Service Act hat als einziges Ermächtigungsgesetz zugleich die Errichtung einer exklusiv für den Umgang mit wissenschaftlichem Fehlverhalten und die Förderung guter wissenschaftlicher Praxis zuständige Behörde, des Office of Research Integrity (ORI), einschließlich des durch Verordnungsgebung zu konkretisierenden Verantwortungsbereichs des Behördenleiters zum Inhalt. Schließlich delegiert die Ermächtigungsnorm auch den Schutz von Whistleblowers in den geförderten Einrichtungen an den Verordnungsgeber. Der Gesundheitsminister hat durch Erlass einer Verordnung mit entsprechendem Inhalt sicherzustellen, dass jede Empfängereinrichtung von Förderleistungen gewisse Standards formuliert, um die Benachteiligung solcher Personen zu verhindern, die einen In the case of any entity required to establish administrative processes under subsection (b) of this section, the Secretary shall by regulation establish standards for preventing, and for responding to the occurrence of retaliation by such entity, its officials or agents, against an employee in the terms and conditions of employment in response to the employee having in good faith (A) made an allegation that the entity, its officials or agents, has engaged in or failed to adequately respond to an allegation of research misconduct; or (B) cooperated with an investigation of such an allegation. (2) Monitoring by Secretary The Secretary shall by regulation establish procedures for the Director to monitor the implementation of the standards established by an entity under paragraph (1) for the purpose of determining whether the procedures have been established, and are being utilized, in accordance with the standards established under such paragraph. (3) Noncompliance The Secretary shall by regulation establish remedies for noncompliance by an entity, its officials or agents, which has engaged in retaliation in violation of the standards established under paragraph (1). Such remedies may include termination of funding provided by the Secretary for such project or recovery of funding being provided by the Secretary for such project, or other actions as appropriate.” 309 Vgl. zu den historischen Zusammenhängen oben 2. Teil, C. II. 2., S. 55 ff. 310 Vgl. oben 2. Teil, D. I. 1. a), S. 77. 87 Verdacht wissenschaftlichen Fehlverhaltens äußern oder sich kooperativ an der Untersuchung eines Vorwurfs beteiligen.311 Die Verordnung soll nach der gesetzlichen Maßgabe zugleich ein Prozedere etablieren, mit dem der der Leiter des ORI die Implementierung und Einhaltung solcher Standards überwachen kann und für den Fall der Verletzung dieser Standards bestimmte Rechtsbehelfe zur Verfügung stellen. Der Überblick lässt erkennen, dass sich der US-amerikanische Gesetzgeber bisher lediglich im Bereich des Gesundheitswesens veranlasst gesehen hat, konkrete materielle Vorgaben für die Schaffung von Misconduct-Verfahren zu formulieren, obwohl administrative Normsetzung zur Einführung von Fehlverhaltensverfahren auch im Zuständigkeitsbereich anderer Ressorts erfolgt ist. Dies spiegelt die überproportionale Präsenz von Fehlverhaltensfällen in der medizinischen Forschung wieder, die den US-amerikanischen Gesetzgeber überhaupt auf den Handlungsbedarf aufmerksam gemacht und zu einem Eingreifen motiviert hat.312 Doch auch der Public Health Service Act konzentriert sich im Wesentlichen auf die Sicherstellung der Einrichtung von Verfahrensmechanismen auf verschiedenen Organisationsebenen statt konkrete Verfahrensablaufinhalte vorzugeben. Der gestalterische Ansatz wird stärker durch die Federal Policy on Research Misconduct und die verantwortlichen administrativen Normgeber selbst bestimmt. 2. Die Federal Policy on Research Misconduct Die Entwicklung der Federal Policy on Research Misconduct durch den NSTC des OSTP und ihre Funktion als Katalysator der letzten harmonisierenden Entwicklungsstufe des US-amerikanischen Verfahrensmodells wurden im Kontext der historischen Entwicklung des US-amerikanischen Verfahrensmodells bereits aufgegriffen.313 Die Federal Policy on Research Misconduct macht regierungsprogrammkonforme strukturpolitische Rahmenvorgaben zum bundesweiten ressortübergreifenden Umgang mit Fehlverhaltensvorkommnissen, deren Transformation in verbindliche Regelwerke den federal agencies und Departments obliegt und durch deren dortige Ausgestaltung eine Anpassung an die spezifisch geförderten Forschungsbereich vorgenommen wird.314 Mit diesem harmonisierenden Ansatz hat die Regierung im Rahmen der vorausschauenden und planenden Leitung darauf reagiert, dass die Wege der Begegnung wissenschaftlichen Fehlverhaltens auseinanderzuklaffen droh- 311 Eine förmliche Umsetzung dieser Ermächtigung enthält Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 ff. (May 17, 2005), §§ 93.100 ff. 312 Vgl. oben 2. Teil, C. I., S. 51 ff. 313 Vgl. oben unter 2. Teil, C. VI. 2., S. 75 f. 314 Bird/Dustira, Science and Engineering Ethics Vol. 6 (2000), S. 123 (126). 88 ten und nicht in allen Ausformungen geeignet waren, dem Problem angemessen zu begegnen.315 Als lenkender Akt der politischen Staatsleitung ist sie einer eigenständigen Kategorie politischer Richtungsentscheidungen zuzuordnen, die von den traditionellen rechtlichen Strukturen, untergliedert in Normen und Einzelakte legislativen oder administrativen Ursprungs, zu unterscheiden ist. Sie entfaltet keine verbindlichen Rechtswirkungen und keine Außenwirkung, wirkt aber tatsächlich auf ihre Adressaten, die forschungsfördernden agencies und departments, verbindlich. Dieser Effekt ist ihrer Konzeption auf höchster politischer Ebene, nämlich der des unmittelbar dem Präsidenten unterstellten Executive Office des Präsidenten, dem auch das OSTP angehört316, geschuldet. Dort steht eine Vielzahl formeller und informeller Möglichkeiten politischer Machtausübung zur Verfügung, um die Beachtung politischer Leitlinien durchzusetzen.317 Die Federal Policy ist in sechs inhaltliche Abschnitte untergliedert. Der erste Abschnitt trägt dem lange gehegten Bedürfnis nach einer einheitlichen Definition wissenschaftlichen Fehlverhaltens Rechnung.318 Im zweiten Abschnitt sind die weiteren Voraussetzungen für eine förmliche Feststellung wissenschaftlichen Fehlverhaltens formuliert, darunter die subjektiven Fehlverhaltensvoraussetzungen und der anzuwendende Beweismaßstab.319 Das strukturbestimmende Grundprinzip der Verantwortungsteilung des US-amerikanischen Verfahrensmodells hat in Abschnitt drei seinen Niederschlag gefunden, wo die Verantwortungsbereiche von federal agencies und Forschungseinrichtungen skizziert werden.320 Darüber hinaus ist unter diesem Abschnitt eine Aufgliederung der Untersuchungsverfahren in verschiedene Verfahrensstufen sowie deren organisatorische Trennung geregelt. Abschnitt vier enthält wesentliche Verfahrensgrundsätze und Verfahrensrechte für Informanten und vom Fehlverhaltensverdacht betroffene Personen, welche die Entwicklung eines fairen und im Zeitumfang angemessenen Verfahrens durch Agencies und Forschungsein- 315 Vgl oben 2. Teil, C. VI. 2., S. 75 ff. 316 Vgl. oben 2. Teil, A. II. 1. b), S. 39 f., insbes. Fn. 57. 317 Diese finden ihre Gundlage in Article II der U.S.-Constitution, der den Präsidenten u.a. zur Ernennung von “Officers of the United States“ ermächtigt. Die Entlassung von “principal officers“, Amtswaltern, die über weit reichende Kompetenzen wie die Wahrnehmung von Regierungsfunktionen oder starken Einfluss auf den administrativen Normerlass verfügen, liegt – obwohl nicht ausdrücklich erwähnt – ebenfalls in der Hand des Präsidenten, vgl. Myers v. United States 272 U.S. 52, 106 (1926); vgl. im Einzelnen Tribe, Constitutional Law, S. 677 ff. Allgemein zu Grundlagen und Ausformungen exekutiver Kontrolle des Verwaltungshandelns auch Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 79 ff. 318 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76262) (December 6, 2000), unter I. “Research Misconduct Defined”. Vgl. dazu unten unter 2. Teil, E. II., S. 110 ff. 319 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76262) (December 6, 2000), unter II. “Findings of Research Misconduct”. 320 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76263) (December 6, 2000), unter III. “Responsibilities of Federal Agencies and Research institutions”, vgl. dazu oben 2. Teil, D. I., S. 76 ff. 89 richtungen gewährleisten sollen.321 In Abschnitt fünf folgen die verwaltungsrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten (administrative actions) sowie die wichtigsten Voraussetzungen, unter denen eine federal agency diese Maßnahmen verhängen kann.322 Der sechste Abschnitt schließlich ist mit der Rolle anderer Organisationen im USamerikanischen Verfahrensmodell befasst.323 Die Vorgaben dieser sechs Abschnitte stehen repräsentativ für Umfang und Reichweite zentralstaatlicher Einflussnahme auf die inhaltliche Ausgestaltung von Misconductverfahren in allen staatlich geförderten Forschungstypen und -disziplinen. 3. Policies and Procedures der Federal Funding Agencies und Departments: Misconduct Regulations und Statements of Policy Die Mehrzahl der forschungsfördernden Agencies ist den historischen Beispielen von PHS und NSF gefolgt und hat neue Regelungen für Misconduct-Verfahren in Form von Verordnungen (rules or regulations) erlassen, die die Rahmenvorgaben der Federal Policy on Misconduct in eine agency-spezifisch angefüllte verbindliche Rechtsnorm übersetzen. Den Weg des üblichen informal rulemaking sind neben PHS mit den am 16. Juni 2005 in Kraft getretenen „Public Health Service Policies on Research Misconduct“324 und der NSF mit der “Research Misconduct“-Regulation auch die NASA mit der “Investigation of Research Misconduct“-Regulation und gegangen.325 Das Department of Defense (DOD) hat bisher lediglich eine sogenannte Instruction mit dem Gegenstand “Research Integrity and Misconduct“ formuliert.326 Es handelt sich dabei um eine interne Anweisung über Art und Weise sowie Ablauf der Umsetzung der Federal Policy. Hieraus geht hervor, dass das DOD die Verfahrensvorgaben ebenfalls durch rulemaking, nämlich durch Änderung und Ergänzung seiner DOD Grant and Agreement Regulations327 und des Defense Fede- 321 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76263 f.) (December 6, 2000), unter IV.”Guidelines for Fair and Timely Procedures”. 322 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76264) (December 6, 2000), unter V. “Agency Administrative Actions”. 323 Office of Science and Technology Policy (OSTP), Federal Policy on Research Misconduct, 65 Fed. Reg. 76260 (76264.) (December 6, 2000), unter VI.”Roles of Other Organisations”. 324 Public Health Service Policies and Prodedures on Research Misconduct, 42 C.F.R Part 93, 70 Fed. Reg. 28370 (May 17, 2005). 325 Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Service Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370-400 (May 17, 2005); National Science Foundation (NSF), Research Misconduct, 67 Fed. Reg. 11936-939 (March 18, 2002); NASA, Investigation of Research Misconduct, 69 Fed. Reg. 42102-107 (July 14, 2004). Zum Rulemaking- Verfahren vgl. oben Fn. 161. 326 Department of Defense (DoD), Research Integrity and Misconduct, Instruction No. 3210.7 unter 6.1., May 14, 2004. 327 Department of Defense Grant and Agreement Regulations (DoDGARs), 32 C.F.R. Part 22. 90 ral Acquisition Regulation Supplement328 umzusetzen gedenkt.329 Darauf aufbauend sind die dem Department nachgeordneten agencies und sonstigen organisatorischen Untereinheiten des DOD330 angewiesen, jeweils ergänzende Verfahrensregeln für Ihren Bereich zu implementieren, deren Rechtscharakter keiner Vorgabe unterliegt.331 Eine vergleichbare interne Implementationsanweisung für seine nachgeordneten forschungsfördernden federal agencies hat auch das Department of Transportation (DOT) unter dem Titel „Implementation Guidance for Executive Office of the President OSTP Federal Policy on Research Misconduct“ veröffentlicht.332 Dieses Regelwerk entbehrt aber eines Hinweises darauf, durch welche Art des Verwaltungshandelns eine Umsetzung erfolgen soll. Es bleibt insoweit abzuwarten, ob sich noch weitere Agencies für den Erlass einer Verfahrensordnung im Wege des Rulemaking entscheiden. Das Department of Labour (USDOL) hat die Federal Policy on Research Misconduct durch Veröffentlichung eines “Statement of Policy on Research Misconduct” umgesetzt.333 Im Gegensatz zu substantive rules bzw. regulations müssen statements of policy nicht den formalisierten Verfahrensanforderungen des APA zur Beteiligung der Öffentlichkeit (5 U.S.C. § 553 (b)(3)(A)) entsprechen, entfalten daher in der Konsequenz auch keine rechtsverbindlichen Wirkungen.334 Mit einem statement 328 Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS), 48 C.F.R Chapter 2. 329 Die Änderungsvorschläge sollen spätestens 270 Tage nach Inkrafttreten der Instruction im Federal Register veröffentlicht werden, um das Notice and Comment-Verfahren des Informal Rulmaking-Prozesses in Gang zu setzen, vgl. Department of Defense (DOD), Research Integrity and Misconduct, Instruction No. 3210.7 unter 6.1.1. und 6.1.9., May 14, 2004. 330 Die Instruction erwähnt insbesondere das Office of the Secretary of Defense, die Military Departments, den Chairman of the Joint Chiefs of Staff, die Combatant Commands, die Defense Agencies und die DoD Field Activities, Department of Defense (DOD), Research Integrity and Misconduct, Instruction No. 3210.7 unter 2.1, May 14, 2004. 331 Department of Defense (DOD), Research Integrity and Misconduct, Instruction No. 3210.7 unter 6.2. und E3. Requirements for DOD Components’ Research Misconduct Procedures, May 14, 2004. 332 Die Implementation Guidance wurde unter der Leitung des DOT Research and Technology Coordinating Council (RTCC) entworfen und im Februar 2002 veröffentlicht. Der DOT ist ein im April 1994 eingerichtetes ministeriales Führungsgremium, das alle forschungsbezogenen Aktivitäten einschließlich des Umgangs mit wissenschaftlichem Fehlverhalten des DOT koordiniert und dem Mitglieder aller nachgeordneten Organisationseinheiten des Departments angehören. 333 Department of Labor, Office of the Secretary, 68 Fed. Reg. 53862 (September 12, 2003). 334 Grundsätzlich können US-amerikanische agencies nur nur auf einem Weg materiellrechtliche verbindliche Rechtsnormen (legislative rules) erlassen, nämlich indem sie das noticeand-comment-Verfahren des APA einhalten, vgl. Chrysler Corp. v. Brown, 441 U.S. 281 302-03 (1979); Batterton v. Marshall, 648 F.2 d 694, 701 (D.C. Cir. 1980). Neben den statements of policy bedürfen lediglich so genannte nonlegislative rules i.S.d. 5 U.S.C. § 553 (b)(3)(A) der Einhaltung geringerer Anforderungen. Nonlegislative rules ähneln nach Inhalt und Bindungswirkung den deutschen Verwaltungsvorschriften. Sie sind Regelungen des Innenrechts, welche sich in procedural rules, die das Verfahren und die innere Organisation der Behörden regeln, und interpretative rules, welche Gesetze erläutern, untergliedern lassen. Letztere sind im Gegensatz zu den legislative rules, die wie Gesetze Recht schaffen und ver- 91 of policy offenbart eine agency, in welcher Form sie in der Zukunft beabsichtigt, ihre Kompetenzen zu nutzen und das ihr übertragene Ermessen auszuüben. Es beinhaltet typischerweise eine unverbindliche Ankündigung künftiger Handlungs- und Verfahrensweisen, die es den betroffenen Parteien ermöglicht, frühzeitig Maßnahmen zu ergreifen, um deren Anforderungen zu erfüllen.335 Das statement of policy zählt zu einer im Wachstum begriffenen Kategorie amerikanischen Verwaltungshandelns, welche unter der Bezeichnung informal administrative procedures zusammengefasst werden kann und die trotz ihrer fehlenden Rechtsverbindlichkeit eine starke regulatorische Wirkung erzielen.336 Die Unterscheidung zwischen rules and general statements of policy ist bisweilen diffizil. Allein die Bezeichnung eines administrativen Regelwerks kann grundsätzlich nicht das ausschlaggebende Kriterium sein, entscheidend ist vielmehr, ob Rechte und Interessen der Beteiligten maßgeblich berührt werden.337 Im Fall des “Statement of Policy on Research Misconduct” des USDOL kann allerdings eine Korrespondenz zwischen Titel und Rechtscharakter angenommen werden, da offenbar bewusst eine von den anderen Agencies und Departments abweichende Handlungsform gewählt wurde und eine Veröffentlichung im Verlauf des Normsetzungsprozesses unterblieben ist. Die Environmental Protection Agency (EPA) hat in Umsetzung der Federal Policy die “Policy and Procedures for Adressing Research Misconduct“ veröffentlicht, die sie selbst als „Order“ klassifiziert hat.338 Folgt man der Terminologie des APA, so ist eine Order das Ergebnis des US-amerikanischen adjudication-Verfahrens, nämlich die Einzelfallentscheidung einer amerikanischen Verwaltungsbehörde.339 ändern und direkt Rechte und Pflichten für die Bürger begründen, mehr den norminterpretierenden und ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften vergleichbar, vgl. Asimow, Duke Law Journal, (1985), S. 381 ff. Zum Rulemaking-Verfahren vgl. oben Fn. 161. 335 Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 318; Linneweber, Einführung in das US-amerikanische Verwaltungsrecht, S. 76. 336 Rakoff, Administrative Law Review Vol. 52 (2000), S. 159 (160); Anthony, Duke Law Journal Vol. 41 (1992), S. 1311 (1333 ff.). 337 Zu der Unterscheidung zwischen substantive rules und statements of policy vgl. Pacific Gas & Electric v. FPC – 506 F.2d 53 (D.C.Cir. 1974), 338 Environmental Protection Agency (EPA), Policy and Procedures for Adressing Research Misconduct, Order No. 3120.5 (March 18, 2003). 339 5 U.S.C. § 551 (7); Adjudications bilden eine Analogie zu dem Prozedere vor den erstinstanzlichen Gerichten. Man unterscheidet die förmliche adjudication im Sinne von 5 U.S.C. § 554, die nur zur Anwendung kommt, wenn ein anderes förmliches Gesetz als der APA auf die “ad-judication... to be determined on the record after opportunity for an agency hearing“ verweist, sowie das im APA nicht geregelte informelle Verwaltungsverfahren, dem die überwiegende Zahl der administrativen Einzelfallentscheidungen folgen. Beim Erlass von Verwaltungsmaßnahmen, die nicht dem förmlichen Verfahren unterliegen, müssen die verfassungsrechtlichen due process Anforderungen sowie gegebenenfalls weitere in Form von Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften statuierte behörden- bzw. fachspezifische Verfahrensanforderungen gewahrt werden. Zu den wesentlichen Elementen vgl. 2. Teil, B. II., S. 47 f. und Verkuil, University of Chicago Law Review Vol. 43 (1976), S. 739 ff.; Krotoszynsky, Administrative Law Review Vol. 56 (2004), S. 1057 ff. Die wesentlichen Verfahrensschritte des formellen Verfahrens, auch als full hearing oder trial type hearing bezeichnet, sind in §§ 554, 556 und 557 niedergelegt. Sie ähneln denen des bereits beschriebenen ru- 92 Da jede agency in Abwesenheit einer zwingenden gesetzlichen Regelung das Recht hat, selbst auszuwählen, welcher Form des Verwaltungshandelns sie sich bedienen möchte, kann aber auch eine generelle, eine Vielzahl von Personen betreffende Norm durch eine Order begründet werden.340 Die Wahl der adjudication als Vehikel zur Entwicklung einer generellen Regel ist aufgrund der begrenzten Interessenpartizipation und der zahlreichen involvierten Einzelfallbesonderheiten allerdings nur selten aus funktionalen Gesichtspunkten gerechtfertigt und daher häufig der Kritik ausgesetzt.341 Diese policies und procedures der federal agencies und departments regeln inhaltlich – über die Vorgaben der Federal Policy hinaus – die individuellen Mechanismen, mit denen die jeweiligen staatlichen Förderer und die Förderleistungsempfänger dem beschriebenen Prinzip der Verantwortungsteilung gerecht werden. Sie geben den Empfängereinrichtungen auf, eigene Misconduct-Regelungen zu erlassen, bestimmen die mit der Wahrnehmung der Aufsichtsverantwortung durch die Agencies betrauten Verfahrensgremien und machen konkrete Vorgaben für den inhaltlichen und zeitlichen Ablauf der Verfahrensdurchführung sowie die zu ergreifenden Sanktionsmaßnahmen. Überdies definieren sie den Anwendungsbereich der Regelung unter Rekurs auf die geförderte Forschung. Die statuierten Anforderungen an ein rechtswahrendes faires Verfahren gehen überwiegend über das hinaus, was die Verfassung allgemein an due process fordert.342 Sind sie als procedural regulation im förmlichen rulemaking Verfahren erlassen, muss sich auch die verantwortliche agency solange daran binden lassen, bis sie eine Änderung der regulation erlassen hat.343 4. Einrichtungsinterne Policies and Procedures Die einzelnen geförderten Forschungseinrichtungen haben schließlich ebenfalls Regeln zum Umgang mit wissenschaftlichem Fehlverhalten erarbeitet, in welche die durch die federal agencies und departments vorgegebenen Mindestinhalte über Ablauf- und Ausgestaltung eines institutsinternen Fehlverhaltensverfahrens und das Zusammenspiel zwischen Forschungseinrichtung- und Förderungseinrichtung auflemaking Verfahrens ebenso wie gerichtlichen Verfahren. Sie beinhalten unter anderem die Anzeige des bevorstehenden Verfahrens unter Angabe des tatsächlichen und rechtlichen Hintergrunds, das Recht auf Rechtsbeistand, die Möglichkeit, Tatsachen und Rechtsansichten vorzubringen und andere Beteiligte sowie Zeugen zu befragen, die Entscheidung durch ein unvoreingenommenes Organ, Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 308 ff.; Aman/ Mayton, Administrative Law, S. 195 ff. 340 Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 285 f. 341 Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 285ff. McCubbins/Noll/Weingast, Journal of Law, Economics und Organisation (J.L.Econ. & Org.) Vol. 3 (1987), S. 243. 342 Dazu oben 2. Teil, B. II. 1., S. 47 f. 343 Siehe United States v. Nixon, 418 U.S. 683, 694-696 (1974); Pierce/Shapiro/Verkuil, Administrative Law and Process, S. 227 f. 93 genommen sind.344 In der Regel überwachen die Forschungsförderungseinrichtungen Errichtung, Anpassung und Einhaltung der institutsinternen policies und procedures.345 Der PHS beispielsweise stellt seinen geförderten Einrichtungen eine vorkonzipierte “Model Policy for Responding to Allegations of Scientific Misconduct“ und “Model Procedures for Responding to Allegations of Scientific Misconduct“ mit differenzierten Hinweisen zu konkreten Ausgestaltungsvarianten für verschiedene Arten von Institutionen bereit.346 Insbesondere die amerikanischen Universitäten 344 Zu den Mindestanforderungen des PHS siehe Department of Health and Human Services (DHHS), Public Health Policies on Research Misconduct, 70 Fed. Reg. 28370 (28389) (May 17, 2005), § 93.304. 345 Das Office of Research Integrity des PHS überwacht die institutsinterne Errichtung und Einhaltung der Policies und der Verfahrensregeln durch sein Assurance and Compliance Review Program. Das Assurance Program sichert die Vergabe von Fördermitteln an förderungswürdige Institutionen. Förderungswürdig ist eine Einrichtung dann, wenn sie eine schriftliche Zusicherung darüber abgegeben hat, dass sie zum Umgang mit Vorwürfen wissenschaftlichen Fehlverhaltens im Bereich der geförderten Forschung ein Verfahren einhalten wird, welches den regulativen Vorgaben des PHS genügt. Diese einmal abgegebenen Assurances behalten ihre Gültigkeit, solange die Forschungseinrichtungen regelmäßig einen Jahresbericht über Vorkommnisse wissenschaftlichen Fehlverhalten und deren Behandlung in der eigenen Einrichtung anfertigen, auf Verlangen des ORI ihre Misconduct in Science Policy zur Überprüfung übermitteln und überarbeiten und die PHS Regulation einhalten. Das Programm beinhaltet eine Datenbank (assurance database), in der die Informationen über den assurance-Status jeder Forschungseinrichtung gespeichert sind. Es geht daraus hervor, ob und wie häufig eine Einrichtung ihre Zusicherung durch Überlieferung regelmäßiger Jahresbericht verlängert hat, oder ob Zusicherungen entweder auf Wunsch der jeweiligen Einrichtung oder aber mangels Übermittlung eines Jahresberichts deaktiviert wurden. Die Jahresberichte der geförderten Einrichtungen werden in elektronischer Form an das ORI übermittelt (Electronic Reporting System) und dort einer gleich bleibenden Methodologie folgend in jährlichen Berichten ausgewertet, vgl. beispielsweise ORI, Report on 2002 Institutional Annual Report on Possible Research Misconduct, August 2003. Einige Forschungseinrichtungen rationalisieren das Berichtssystem indem sie sich in einem affiliation agreement einer Muttereinrichtung anschlie- ßen, welche dann komprimierte Jahresberichte für sich und ihre Tochtereinrichtungen erstellt, vgl. Office of Research Integrity, Study of Affiliation Agreements Used by Institutions to Comply with the Requirements of Their Misconduct Assurance, 1999, einsehbar unter http://ori.hhs.gov/documents/study_affiliation_agreements.pdf oder http://ori.hhs.gov/assurance/agreements.shtml (abgefragt am 25.08.2005). Das Compliance Review Program soll sicherstellen, dass die Forschungseinrichtungen ihre policies auch tatsächlich einhalten und dient außerdem der Kontrolle von sanktionsinternen Verfahren vgl. http://ori.hhs.gov/assurance/ (22.07.2005). 346 ORI, Model Policy for Responding to Allegations of Scientific Misconduct, 1997; ORI, Model Procedures for Responding to Allegations of Scientific Misconduct, 1997. Zahlreiche Einrichtungen haben diese Musterpolicies und -procedures nahezu wortgleich übernommen und lediglich um die institutionsinterne Terminologie ergänzt. Vgl. z.B. Universitäten: Claremont Graduate University, Policy for Responding to Allegations of Scientific Misconduct, Institutional Handbook III. R.; Cleveland State University, Policy for Responding to Allegations of Academic Research Misconduct, 12. Februar 1997; California State University, Stanislaus, Policy and Procedures for Responding to Allegations of Scientific Misconduct, 6 November 1997; University of West Florida, Policy for Responding to Allegations of Research Misconduct, 2. Februar 1990 i.d.F. vom 17. März 2003. 94 profitierten bei ihren Regelungsbemühungen auch von einer durch eine gemeinsamen Arbeitsgruppe der Association of American Research Universities (AAU), der Association of American Medical Colleges (AAMC), der National Association of State University and Land-Grant Colleges (NASULGC), des Council of Graduate Schools (CGS) und Mitgliedern weiterer Fachgesellschaften erarbeitete Musterrichtlinie für den Umgang mit Fehlverhalten.347 Die erste Fassung dieser Musterrichtlinie stammt aus dem Jahr 1988. Sie wurde unter Berücksichtigung der Inhalte der ersten Regulations von PHS und der NSF entworfen und im Jahr darauf umfassend überarbeitet.348 Diese institutsinternen Regeln werden unabhängig von der Art der sie erlassenden Forschungseinrichtung ganz allgemein als policies and procedures oder principles bezeichnet. Sie zählen zu den das Innenverhältnis einer Körperschaft regelnden Nebensatzungen (By-Laws). Sie werden nicht in Gestalt eines normativen Regelungsinstruments mit verbindlicher Wirkung errichtet, sondern entfalten in der Regel selbst dann keine Rechtsverbindlichkeit, wenn sie von den mit einem gewissen Autonomiestatus349 ausgestatteten privaten oder auch staatlichen Universitäten erlassen werden.350 Zum Teil werden die Regelwerke auf unterschiedlichen Organisationsebenen innerhalb einer Institution erlassen. Einige Universitäten haben beispielswei- 347 AAU, Framework for institutional Policies and Procedures to deal with Fraud in Research, Washington D.C., originally published 4. November 1988, abgedruckt in Academic Medicine Vol. 64 (1989), S. 559 ff.; vgl. auch Friedmann, in: AAAS-ABA National Conference of Lawyers and Scientists, Project on Scientific Fraud and Misconduct, Report on workshop number two, Washington 1990. 348 AAU, Framework for institutional Policies and Procedures to deal with Fraud in Research, revised edition, Washington D.C. 1990. Die Neufassung wurde unter Einbezug der Änderungsvorschläge einer gemeinsamen Review-Group erarbeitet. 349 Diesen Autonomiestatus können die Hochschulen aus dem First Amendment ableiten, wobei die privaten Hochschulen gegenüber den staatlichen Universitäten eine weitergehendere Autonomie genießen, vgl. Rabban, Law & Contemporary Problems Vol. 53 (Summer 1990), S. 277 (266 ff.) und Byrne, Yale Law Review, Vol. 99 (1989), S. 251 (311 ff.) mit weiteren Nachweisen. Vgl. hierzu auch oben 2. Teil, B. I. 1. c), S. 46 f. 350 US-Amerikanische Hochschulen haben nämlich das Recht, sich zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten des Regelungsinstruments der Policy zu bedienen, Kaplin, The Law of Higher Education, S. 14. 95 se Regeln in Kraft gesetzt, die für sämtliche Mitglieder der Einrichtung gelten351, andere wiederum haben für jede Fakultät gesonderte Regeln erlassen352. Policies sind dementsprechend nicht per se durchsetzbar, sondern können erst mit Hilfe unterschiedliche Mechanismen der vertraglichen Inbezugnahme auf individualvertraglicher Basis Verbindlichkeit gegenüber den Mitarbeitern der Universitäten erlangen.353 Häufig findet die Unterzeichnung der policies und procedures durch neue Mitarbeiter bei Beschäftigungsbeginn oder die Bestätigung der Aushändigung der policies statt. Oder aber es findet sich der ausdrückliche Hinweis auf die Gültigkeit aller einrichtungseigenen policies im Arbeitsvertrag eines jeden angestellten Forschers.354 III. Akteure Den Akteuren des US-amerikanischen Verfahrensmodells ist der folgende Abschnitt gewidmet. Dabei handelt es sich einerseits um die US-amerikanischen Fachministerien beziehungsweise deren Unterbehörden, welche für das jeweilige Ressort Forschungsfinanzierung betreiben und organisieren (federal funding agencies).355 Zum anderen zählen zu den mit der Behandlung wissenschaftlicher Fehlverhaltensfälle befassten Akteuren die von den federal agencies jeweils geförderten Forschungseinrichtungen selbst. Dabei kann es sich um private und staatliche Universitäten, Laboratorien, unabhängige Nonprofit-Organisationen etc. handeln. Beide Institutionsformen übernehmen sowohl Aufklärungs- als auch Sanktionierungsverantwortung. 351 Hierzu gehören beispielsweise: Massachusetts Institute of Technology, Procedures for Dealing with Academic Misconduct in Research and Scholarship, i.d.F. vom 15. November 1999, in: Policies and Procedures: A Guide for Faculty and Staff Members 10.0 und Supplement to MIT Procedures dealing with academic misconduct i. d. F. von Juni 2002; Stanford University, Scientific Misconduct: Policy on Allegations, Investigations and Reporting, vom 3. Februar 1983 i. d. F. vom 1. Juni 2002, Research Policy Handbook Document 2.5; Columbia University, Statement on Professional Ethics and Faculty Obligations and Guidelines for Review of Professional Misconduct vom 29. September 1972 i. d. F. v. 18. April 1986, Faculty Handbook: Appendix E, die medizinische Fakultät verfügt allerdings über eigene Guidelines for Review of Misconduct in Science vom 27. Januar 1992 i. d. F. vom 20. November 1995. 352 Die Harvard University hat für jede Fakultät gesonderte Regeln: Die Faculty of Arts and Sciences hält ein Kompendium mit dem Titel ”Principles and Policies that Govern your Research, Instruction, and Other Professional Activities (“Grey Book”) vor, worin neben diversen, den Forschungsablauf regelnden Guidelines, Statements und Principles auch “Procedures for Responding to Allegations of Misconduct in Research” enthalten sind. Die Harvard Medical School hat “Faculty Policies on Integrity in Science” einschließlich “Principles and Procedures for Dealing with Allegations of Faculty Misconduct” in Kraft gesetzt. 353 Vgl. Brady v. Board of Trustees of Nebraska State Colleges, 242 N.W. 2d 616 (Neb. 1976); ausführlich Kaplin, The Law of Higher Education, S. 92. 354 Karpen/Hanske, Status und Besoldung von Hochschullehrern im internationalen Vergleich, Bd. 1, S. 298 ff.; Schwarz, Erfindungen an amerikanischen Hochschulen, S. 167. 355 Vgl. oben 2. Teil, A. II. 1. a), S. 37 f.

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References

Zusammenfassung

Wissenschaftliches Fehlverhalten ist kein neuartiges, aber ein in Deutschland lange unbeachtetes Phänomen. Die Autorin vergleicht verschiedene nationale Standards und Verfahrensmodelle des Umgangs mit wissenschaftlichem Fehlverhalten und erkennt Tendenzen einer allgegenwärtigen zunehmenden Verkomplizierung und zugleich Internationalisierung von Regulierungssystemen in diesem Bereich.