33 laubnis diejenigen Täter trifft, die sich durch die Straftat als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen haben, richtet sich das Fahrverbot im Allgemeinen gegen die Straftäter, die zum Führen eines Kraftfahrzeuges noch als geeignet anzusehen sind. Warum es für die Sanktionierung von Verkehrsstraftaten aus Sicht des Gesetzgebers zweier fahrerlaubnisbezogener Rechtsfolgen bedurfte, erklärt ein Blick in die Entstehungsgeschichte des Fahrverbotes … 2. Der Weg des Fahrverbotes in das Strafgesetzbuch a) Beratungen der Großen Strafrechtskommission Der Gedanke an ein eigenständiges Fahrverbot entwickelte sich erstmalig im Verlauf der Diskussionen der Großen Strafrechtskommission78 um die Entziehung der Fahrerlaubnis, die bereits durch das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 195279 in das Strafgesetzbuch eingeführt worden war80. Die Beratungen der Großen Strafrechtskommission von 1954 bis 1959 sind zurückzuführen auf einen Anfang 1953 von Bundesjustizminister Dehler unternommenen Versuchs einer Gesamtreform des Strafgesetzbuches81. „Die von Dehler hiernach veranlaßten Gutachten von Strafrechtslehrern sowie die rechtsvergleichende Darstellung des deutschen und des ausländischen Strafrechts markierten den Anfang der Großen Strafrechtskommission, die ihre eigentliche Arbeit in der neuen Legislaturperiode unter Bundesjustizminister Neymayer (FDP) aufnahm.“82 Fischer, StGB, 56. Aufl. 2009, § 44 Rn. 3; Geppert in LK-StGB, Bd. 2, 12. Aufl. 2006, § 44 Rn. 17. 78 Auf der 40. Sitzung vom 27. April 1956, vgl. Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 57 f. 79 BGBl. I, 832. 80 Siehe hierzu Lackner, MDR 1953, 73 ff. 81 Vgl. Materialien zur Strafrechtsreform, Bd. 1, Vorwort; Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtsreform, Bd. 1, S. 20. Siehe zu den Anfängen der Strafrechtsreform Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 42 ff.; ebenso Vormbaum/Welp, Das Strafgesetzbuch, Suppl.-Bd. 1, 2004, S. 1 ff. 82 Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 160 und Fn. 144: „Die erste konstituierende Sitzung fand am 6. April 1954 statt, Mitglieder der Großen Strafrechtskommission waren die Bundestagsabgeordneten Hoogen, Rehs, Schneider, Czermak und v. Merkatz, die Strafrechtslehrer Bockelmann, Gallas, Jescheck, Lange, Mezger, Eb. Schmidt und Welzel, die Vertreter der Länder Kant, Krille und Rösch, der Vertreter des Deutschen Richterbundes Resch, der Vertreter der Anwaltschaft Dahs, der Vertreter des BGH Baldus, der Oberbundesanwalt Wiechmann, sowie als Einzelmitglieder Koffka, Niethammer, Richter, Schäfer und Skott.“ – Hervorhebungen von dort; vgl. auch Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 1, S. 20 ff. 34 Neben der im Mittelpunkt stehenden Problematik der Beibehaltung der Entziehung der Fahrerlaubnis als strafrechtliche Maßnahme und ihrer rechtlichen Ausgestaltung als Maßregel der Besserung und Sicherung83 stellte sich auch die Frage nach der Entziehung einer überhaupt noch nicht erteilten Fahrerlaubnis84. Dabei bereiteten insbesondere Fahrräder mit Hilfsmotor, die zum damaligen Zeitpunkt nicht führerscheinpflichtig waren, besondere Schwierigkeiten85. Den in Richterkreisen entstandenen Vorschlag, auch für diese Fahrzeuge eine Führerscheinpflicht einzuführen, stand insoweit entgegen, dass es sich dabei um eine Entscheidung handelte, die letztendlich dem Parlament oblag86. Und so wurde „von seiten der Richter vorgeschlagen, für den Fall, daß eine Führerscheinpflicht für diese Fahrzeuge nicht eingeführt wird, solle dem Richter die Möglichkeit gegeben werden, ein F a h r v e r b o t zu erlassen, um die schlimmsten Verkehrsrowdys aus dem Verkehr auszuschalten“87. Man wollte jedoch zunächst abwarten, wie die Entscheidung über eine Führerscheinpflicht für Fahrräder mit Hilfsmotor ausfiel88. 83 Zutreffender wäre die Bezeichnung als Maßregel der Sicherung und Besserung (so übrigens im „Gesetz gegen gefährliche Gewohnheitsverbrecher und über Maßregeln der Sicherung und Besserung“ vom 24. November 1933, RGBl. I, 995), denn im Vordergrund der Entziehung der Fahrerlaubnis steht der Schutz der Allgemeinheit vor ungeeigneten Kraftfahrzeugführern und der von ihnen ausgehenden Gefahren. Die Besserung des Täters soll durch die Einwirkung der Maßregel zwar ebenfalls erzielt werden, sie bildet jedoch nicht die Grundlage für die Verhängung der Maßregel. Hier ist vielmehr nur der Grad seiner Gefährlichkeit für andere Verkehrsteilnehmer entscheidend, vgl. BGHSt 50, 93 (98). 84 Vgl. Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 64. 85 Vgl. Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 64. 86 Vgl. Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 64. 87 Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 64 – Hervorhebung von dort; siehe auch S. 72, 76 f., 88, 438 f., 442. 88 Vgl. Voll in Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 4, S. 72: „Mit der Frage der Entziehung der Fahrerlaubnis für F a h r r ä d e r m i t H i l f s m o t o r können wir uns in der Kommission kaum befassen. Im Bundestag und vielen anderen Gremien, die sich mit Fragen des Verkehrsrechts beschäftigen, ist schon seit längerer Zeit ein Streit im Gange, ob für Mopeds eine Fahrerlaubnis eingeführt werden soll. Geschieht das, so ist für uns das Problem gelöst.“ – Hervorhebung von dort. Die Fahrerlaubnispflicht wurde sodann durch Art. 2 Nr. 5 der Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Stra- ßenverkehrsrecht vom 07. Juli 1960 (BGBl. I, 485) auf Kleinkrafträder aller Art und Fahrräder mit Hilfsmotor erstreckt (§ 5 Abs. 1 StVZO a.F.). Bekanntlich sind die Fahrräder mit Hilfsmotor zwischenzeitlich von der Fahrerlaubnispflicht ausgenommen worden, vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FeV. 35 b) Tagungen der Länderkommission für die Große Strafrechtsreform Im weiteren Verlauf wurde der Gedanke an ein eigenständiges Fahrverbot auch von der Länderkommission89 aufgegriffen, die den Entwurf eines Strafgesetzbuches nach den Beschlüssen der Großen Strafrechtskommission in zweiter Lesung (E 1959 II) überprüfen und hierzu Änderungsvorschläge formulieren sollte90. Im Gegensatz zur Großen Strafrechtskommission entwickelte sich die Diskussion um ein eigenständiges Fahrverbot bei der Länderkommission aus der Erwägung heraus, dass die Gerichte von der Möglichkeit der Entziehung der Fahrerlaubnis „leider immer noch zu wenig Gebrauch [machten]“91. Diese als unbefriedigend empfundene Sachlage92 wurde im Wesentlichen auf zwei Gründe zurückgeführt, „nämlich einmal auf die Schwierigkeit der Feststellung des Eignungsmangels, besonders bei erstmaligem Versagen, und zum anderen auf die schwerwiegenden wirtschaftlichen Nachteile, die eine langfristige Entziehung der Fahrerlaubnis für viele Betroffene mit sich bringe“93. Abhilfe versprach man sich dabei am ehesten von einer Verkürzung der bisherigen Mindestsperrfrist für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis auf weniger als – wie bisher – sechs Monate94. Dem stand jedoch entgegen, dass „mit einer Herabsetzung der Mindestsperrfrist die Sanktion den Charakter einer Sicherungsmaßregel [verliere]“95. Zudem würde dadurch „nur einer der Gründe für die Zurückhaltung der Praxis beseitigt werden“96. Unter diesen Umständen wurde sodann erwogen, neben der Entziehung der Fahrerlaubnis ein eigenständiges, kurzfristiges Fahrverbot als 89 Auf der 5. Tagung vom 15.-18. Dezember 1959 in Köln, bei der sich die Länderkommission wie folgt zusammensetzte: Regierungsdirektor Roth (Baden-Württemberg) – nur bis zum 17. Dezember, Ministerialdirigenten Dr. Rösch (Bayern) und Dr. Wilkerling (Niedersachsen), Kammergerichtsrat Herrmann (Berlin), Generalstaatsanwalt Dr. Dünnebier (Bremen), Oberregierungsräte Frahm (Hamburg), Dr. Gauf (Hessen), Dr. Wagner (Rheinland-Pfalz) und Kammer (Saarland), Ministerialrat Simon (Nordrhein-Westfalen), Landgerichtsdirektor Dr. Ostendorff (Schleswig-Holstein) und vom Bundesministerium Ministerialdirektor Dr. Schafheutle, Ministerialräte Dr. Dreher, Dr. Lackner und Dr. Gossrau – dieser erst ab 16. Dezember, sowie Oberlandesgerichtsrat Dr. Tröndle. Als Protokollführer war der Gerichtsassessor Dr. Kalthoener anwesend. Die Länderkommission wurde im Juli 1959 von den Landesjustizverwaltungen für die Große Strafrechtsreform gebildet, vgl. Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1960 mit Begründung, S. 91. 90 Vgl. Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 181. 91 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 2. 92 Vgl. Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 2 f. 93 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 5; vgl. auch Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 182 f. 94 Vgl. Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 3. 95 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 3. 96 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 5 f. 36 Sonder- oder Nebenstrafe einzuführen97. „Bei der Ausgestaltung als Strafe brauche die Verlängerung des kurzfristigen Fahrverbots nicht von der Ungeeignetheit des Täters zum Führen von Kraftfahrzeugen abhängig gemacht zu werden“98, darüber hinaus „könnten die Maßregel und die Sonderstrafe sinnvoll voneinander abgegrenzt werden. Wo der Eignungsmangel festgestellt werde, sei die Maßregel anzuordnen. In dem anderen Fall, in dem über Eignung oder Eignungsmangel eine sichere Feststellung nicht möglich sei, könne die Sonderstrafe angebracht sein.“99 Gegen die Einführung eines Fahrverbotes wurde eingewendet, „dass die Gerichte aus Scheu vor harten Maßnahmen in allzu vielen Fällen, in denen die Maßregel der Entziehung der Fahrerlaubnis angebracht wäre, in das Fahrverbot ausweichen würden“100. Im Ergebnis sprach sich die Kommission jedoch mit überwiegender Mehrheit101 für die Einführung des Fahrverbotes als neue Unrechtsfolge aus. c) Fahrverbotsregelung des E 1960 Die Einarbeitung des Vorschlages der Länderkommission102 erfolgte sodann durch das Bundesjustizministerium in den Entwurf eines neuen Strafgesetzbuches E 1960, der auf den Beschlüssen der Großen Strafrechtskommission (E 1959) beruhte. Dieser Entwurf wurde von der Bundesregierung im September 1960 beschlossen und den gesetzgebenden Körperschaften zugeleitet103. Die Fahrverbotsregelung hatte dabei folgenden Wortlaut104: 97 Als weiteren Lösungsweg schlug Wilkerling vor, auf den Maßregelcharakter der Fahrerlaubnisentziehung zu verzichten und die Entziehung als Strafe auszugestalten, vgl. Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 4. Der Vorschlag wurde im weiteren Tagungsverlauf jedoch nicht mehr aufgegriffen. 98 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 3. 99 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 6. 100 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 6, 8. 101 Bei der Abstimmung sprach sich nur das Land Niedersachsen gegen die Einführung des Fahrverbotes aus, vgl. Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 8. 102 Das Fahrverbot stellt somit kein Ergebnis der Beratungen der Großen Strafrechtskommission dar, was sich insbesondere an der nachträglichen Aufnahme der Fahrverbotsregelung in den E 1960 zeigt, vgl. Niederschriften über die Sitzungen der Großen Strafrechtskommission, Bd. 14, S. 10, 119; siehe hierzu auch Scheffler in Vormbaum/Welp, Das Strafgesetzbuch, Suppl.- Bd. 1, 2004, S. 176 (206). 103 BT-Drucks. III/2150; vgl. auch Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 181 f.; Lackner, JZ 1965, 92 (93). 104 Entwurf eines Strafgesetzbuches (StGB) E 1960 mit Begründung, S. 18. 37 „§ 58 Fahrverbot (1) Neben einer Freiheitsstrafe oder einer Geldstrafe wegen einer Straftat, die jemand bei oder im Zusammenhang mit der Führung eines Kraftfahrzeuges oder unter Verletzung der Pflichten eines Kraftfahrzeugführers begangen hat, kann ihm das Gericht das Führen von Kraftfahrzeugen jeder oder einer bestimmten Art für die Dauer von einem Monat bis zu drei Monaten verbieten, wenn es angebracht ist, ihm dadurch die Pflicht, Straftaten der bezeichneten Art zu unterlassen, besonders zum Bewusstsein zu bringen. (2) Neben der Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 99) wird das Fahrverbot nicht verhängt. Gegenüber dem Inhaber eines ausländischen Fahrausweises ist es nur zulässig, wenn die Tat gegen Verkehrsvorschriften verstößt. (3) Das Fahrverbot wird mit der Rechtskraft des Urteils wirksam. Für seine Dauer wird ein von einer deutschen Behörde erteilter Führerschein in amtliche Verwahrung genommen. In ausländischen Fahrausweisen wird das Fahrverbot vermerkt. (4) Die Verbotsfrist wird erst von dem Tage an gerechnet, an dem der Führerschein in amtliche Verwahrung genommen oder das Fahrverbot in dem ausländischen Fahrausweis vermerkt wird. In die Verbotsfrist wird die Zeit nicht eingerechnet, in welcher der Täter auf behördliche Anordnung in einer Anstalt verwahrt worden ist. (5) Ist das Fahrverbot auf bestimmte Arten von Kraftfahrzeugen beschränkt, so erteilt die Verwaltungsbehörde für seine Dauer einen Führerschein, aus dem die Beschränkung ersichtlich ist. Das gilt nicht, wenn der Erteilung Gründe entgegenstehen, die mit der in Absatz 1 bezeichneten Straftat nicht zusammenhängen.“ In der Entwurfsbegründung wird zur Notwendigkeit eines Fahrverbotes Folgendes ausgeführt: „Für die Hebung der Verkehrssicherheit ist es in der Tat wichtig, nicht nur die ungeeigneten Kraftfahrer auszuscheiden, sondern schon diejenigen, die lediglich in vorwerfbarer Weise versagt haben, nachdrücklich auf dem Gebiete warnen zu können, das mit ihrem Versagen in unmittelbarem Zusammenhang steht. Durch eine solche Möglichkeit wird voraussichtlich nicht nur das allgemeine Bewußtsein für die tatsächliche Bedeutung der im Kraftverkehr zu erfüllenden Pflichten gestärkt, sondern auch mancher Kraftfahrer rechtzeitig und wirksam darüber belehrt, daß er in Gefahr steht, durch weitere Verkehrsverstöße seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen einzubüßen. Unter diesem Gesichtspunkt kann deshalb eine fühlbare verkehrserzieherische Wirkung des Fahrverbots erwartet werden.“105 Der von Gegnern des Fahrverbotes befürchteten Gefahr des Ausweichens der Gerichte auf das Fahrverbot in Fällen, in denen die Entziehung der Fahrerlaubnis den Straftäter besonders hart treffen würde – etwa weil von der Fahrerlaubnis seine berufliche Existenz abhängt, versuchte der Entwurf auf zwei Wegen entgegenzuwirken. Der erstere bestand darin, dass der Entwurf bei der Entziehung der Fahrerlaub- 105 Entwurf eines Strafgesetzbuches (StGB) E 1960 mit Begründung, S. 167; vgl. auch BT- Drucks. IV/651, S. 12. 38 nis die Aufnahme einer Anzahl schwerer Verkehrszuwiderhandlungen106 vorsah, die „kraft Gesetzes den Eignungsmangel des Täters begründen, wenn nicht besondere Umstände des Einzelfalles diese Annahme ausschließen“107. Will der Richter in diesen Fällen ein Fahrverbot anordnen, so muss er folglich „in einer rechtlich nachprüfbaren Weise darlegen, welche besonderen Umstände es rechtfertigen, den Täter im Gegensatz zu dem allgemeinen Bewertungsmaßstab des Gesetzes noch für geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen zu halten“108. Darüber hinaus wurde das Fahrverbot durch die Festsetzung der Verbotsdauer auf max. drei Monate deutlich von der Entziehung der Fahrerlaubnis, deren Mindestsperrfrist sechs Monate beträgt, abgehoben. „Auch das zwingt den Richter dazu, den unterschiedlichen Voraussetzungen der beiden Rechtseinrichtungen wesentliche Bedeutung beizumessen und sie in der Praxis scharf gegeneinander abzugrenzen.“109 An dieser Argumentation wurde bis zur gesetzlichen Normierung des Fahrverbotes im Strafgesetzbuch festgehalten. Sie erfolgte jedoch erst durch das Zweite Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 26. November 1964 und somit vier Jahre nach der Aufnahme des Fahrverbotes in den E 1960. d) Umsetzung durch das Zweite Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs Bereits während der Legislaturperiode des E 1960 zeichnete sich ab, dass eine vollständige Umsetzung des Gesetzesvorhabens nicht zu bewerkstelligen war110. Und so wurde die Reform des Strafgesetzbuches für das Verkehrsrecht111 „mit Rücksicht auf die dringende Notwendigkeit, zur Sicherung des Straßenverkehrs alle erfolgver- 106 Bei diesen Verkehrszuwiderhandlungen handelte es sich um die noch heute in § 69 Abs. 2 StGB aufgeführten Vergehen der Gefährdung des Straßenverkehrs (§ 315c StGB), der Trunkenheit im Verkehr (§ 316 StGB), des Unerlaubten Entfernens vom Unfallort (§ 142 StGB) – soweit der Täter weiß oder wissen kann, dass bei dem Unfall ein Mensch getötet oder nicht unerheblich verletzt worden oder an fremden Sachen bedeutender Schaden entstanden ist – und des Vollrausches (§ 323a StGB) – soweit er sich auf eine der soeben genannten Vergehen bezieht. 107 Entwurf eines Strafgesetzbuches (StGB) E 1960 mit Begründung, S. 167. 108 Entwurf eines Strafgesetzbuches (StGB) E 1960 mit Begründung, S. 167; vgl. auch BT- Drucks. IV/651, S. 12 f. 109 Entwurf eines Strafgesetzbuches (StGB) E 1960 mit Begründung, S. 167; vgl. auch BT- Drucks. IV/651, S. 13. 110 Vgl. BT-Drucks. III/2368, S. 7; Lackner, JZ 1965, 92 (93). 111 Diese vorgezogene „Reform“ beinhaltete die Einführung des § 316 StGB, der sog. „Trunkenheit im Verkehr“, eine Erweiterung und Verschärfung der Verkehrsgefährdungsdelikte (§§ 315 ff. StGB), die Einführung des Fahrverbotes und die Ergänzung der Entziehung der Fahrerlaubnis vor allem um die Aufnahme von Vergehenstatbeständen, die die Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen kraft Gesetzes indizieren, vgl. BT-Drucks. III/2368. 39 sprechenden Möglichkeiten des Strafrechts auszuschöpfen“112, vorweggenommen. Durch den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs113 erhoffte man sich, eine zügige Verabschiedung der den Straßenverkehr betreffenden Vorschriften in die Wege zu leiten114. Doch die Hoffnung erfüllte sich nicht, der Entwurf konnte von den gesetzgebenden Körperschaften in der laufenden Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet werden115. Der in der neuen Legislaturperiode von der Bundesregierung verabschiedete, auf der Vorlage des E 1960 beruhende Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962116 unterschied sich zu seinem Vorgänger hinsichtlich der Fahrverbotsregelung in § 58 dahingehend, dass auf den letzten Halbsatz des Absatzes 1, auf die Alternativität von Fahrverbot und Entziehung der Fahrerlaubnis in Absatz 2 sowie auf die Regelung der Erteilung einer beschränkten Fahrerlaubnis in Absatz 5 verzichtet wurde. Gegen den letzten Halbsatz des Absatzes 1 wurde angeführt, er „biete einen Ansatzpunkt für Revisionen und werde infolgedessen die Untergerichte zu unangebrachter Zurückhaltung bei der Anwendung des Fahrverbotes veranlassen“117. Nicht zuletzt auch deshalb, weil er „zu einer Erforderlichkeitsprüfung Veranlassung geben könne“118. Gegen die Alternativität in Absatz 2 sprach die Möglichkeit der Anordnung eines Fahrverbotes neben einer Entziehung der Fahrerlaubnis, die sich nur auf bestimmte Arten von Kraftfahrzeugen beschränkt: „Hier hätte das zusätzliche Fahrverbot den Sinn, den Täter für eine kurze Zeit auch von der Führung der Kraftfahrzeuge auszuschließen, auf die sich die Sperre nicht bezieht.“119 Absatz 5 wurde gestrichen, weil sich die im Falle eines beschränkten Fahrverbotes notwendige Erteilung eines Führerscheins, auf dem die Beschränkung 112 BT-Drucks. III/2368, S. 7; vgl. auch Warda, MDR 1965, 1, wonach sich der Gesetzgeber für die vorgezogene Gesetzesnovelle entschloss, „weil er es als seine unaufschiebbare Aufgabe angesehen hat, das an manchen Mängeln und Unvollkommenheiten leidende geltende Recht der geradezu stürmischen Entwicklung, die die Motorisierung und in deren Gefolge leider auch das Unfallgeschehen im letzten Jahrzehnt zugenommen haben, anzupassen und die Möglichkeiten für die Gerichte, zur Hebung der Disziplin und Sicherheit im öffentlichen Verkehr durch wirksame Ahndung von Verstößen beizutragen, zu verbessern.“ 113 BT-Drucks. III/2368; vgl. auch Lackner, JZ 1965, 92 (93), wonach der Kern des Entwurfs „die materiell-rechtlichen Vorschriften des E 1960 über das Verkehrsstrafrecht [waren]“. 114 Vgl. BT-Drucks. III/2368, S. 7. 115 Der Grund lag insbesondere in erhobenen Bedenken gegen den Entwurf seitens der für seine Beratung zuständigen Ausschüsse, vgl. hierzu Lackner, JZ 1965, 92 (93). 116 Vgl. BT-Drucks. IV/650. 117 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 13 f. 118 Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 14; vgl. auch Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962 mit Begründung, S. 177: „Der Entwurf hat, im Gegensatz zum E 1960, davon abgesehen, das Fahrverbot an weitere sachliche Voraussetzungen zu knüpfen. Das würde seine Anwendung in der Praxis in nicht vertretbarer Weise erschweren und diese dem Kampf gegen die Unfälle im Straßenverkehr dienende Waffe stumpf machen.“ 119 Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962 mit Begründung, S. 176. 40 ersichtlich ist, bereits aus den allgemeinen Grundsätzen, die für die Erteilung von Ersatzführerscheinen maßgebend sind, ergibt120. Der E 1962 wurde dem Bundestag nach der erfolgten Stellungnahme des Bundesrates im Oktober 1962 zugeleitet121. Da jedoch auch hier die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens nicht abzusehen war, wurde aus Gründen der Dringlichkeit122 erneut der Versuch unternommen, die gesamte mit dem E 1962 vorgesehene Reform des Verkehrsstrafrechts123 durch eine vorgezogene Gesetzesnovelle in die Wege zu leiten124. Der daraufhin von der Bundesregierung im Juni 1962 beschlossene, im Vergleich zu seinem Vorgänger „nur geringfügig umgearbeitete und ergänzte“ Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs125 wurde im September „desselben Jahres im Bundestag eingebracht“126. Es kam allerdings erst im Februar 1964 zu der Beratung des Entwurfs in den Ausschüssen127. Hier wurde seitens des Verkehrsausschusses empfohlen, der Bundestag möge die Verabschiedung erst zu einem späteren und zusammen mit dem damals noch gar nicht eingebrachten Entwurf über die Umwandlung von Verkehrszuwiderhandlungen in Ordnungswidrigkeiten vornehmen128. Entgegen dieser Empfehlung erfolgte eine einstimmige Annahme des Entwurfs129 vom Plenum des Bundestages im Juni 1964130. Infolge des 120 Vgl. Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962 mit Begründung, S. 178. 121 Vgl. BT-Drucks IV/650; siehe auch Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 181 f. 122 Vgl. BT-Drucks. IV/651, S. 9; siehe auch Warda, MDR 1965, 1, wonach sich der Gesetzgeber für die vorgezogene Gesetzesnovelle entschloss, „weil er es als seine unaufschiebbare Aufgabe angesehen hat, das an manchen Mängeln und Unvollkommenheiten leidende geltende Recht der geradezu stürmischen Entwicklung, die die Motorisierung und in deren Gefolge leider auch das Unfallgeschehen im letzten Jahrzehnt zugenommen haben, anzupassen und die Möglichkeiten für die Gerichte, zur Hebung der Disziplin und Sicherheit im öffentlichen Verkehr durch wirksame Ahndung von Verstößen beizutragen, zu verbessern.“ 123 Diese unterscheidet sich zum E 1960 nur dahingehend, dass der E 1962 von der Aufnahme des Tatbestandes einer „Trunkenheit im Verkehr“ vorerst absah: „Die Bundesregierung sieht einstweilen davon ab, …, da die Frage des Alkoholdelikt im gegenwärtigen Zeitpunkt zur Entscheidung noch nicht reif ist.“, Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962 mit Begründung, S. 521, siehe auch S. 68, Fn. 24. In der Folge wurde dieser Tatbestand auch nicht mehr in dem für die Entziehung der Fahrerlaubnis vorgesehenen Katalogs der Vergehen, die eine Fahrungeeignetheit des Täters indizieren, aufgeführt, vgl. Entwurf eines Strafgesetzbuches E 1962 mit Begründung, S. 228: „Von der Aufnahme … wird vorläufig nur deshalb abgesehen, weil über die Ausgestaltung des Tatbestandes der Trunkenheit am Steuer noch nicht entschieden ist.“ 124 Vgl. Asholt, Straßenverkehrsstrafrecht, 2007, S. 195 ff. 125 BT-Drucks. IV/651. 126 Lackner, JZ 1965, 92 (93). 127 Vgl. Lackner, JZ 1965, 92 (93). 128 Vgl. Lackner, JZ 1965, 92 (93). 129 Dieser beinhaltete im Vergleich zur ursprünglichen Fassung die Einführung des § 316, der sog. „Trunkenheit im Verkehr“, und eine Abmilderung der gesetzlichen Indizierung der Fahrungeeignetheit des Straftäters durch bestimmte Vergehen bei der Entziehung der Fahrerlaub- 41 Anrufs des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat131 konnte der Gesetzesentwurf jedoch erst am 26. November 1964 verabschiedet werden132. Mit ihm wurde die Fahrverbotsregelung des E 1962 in § 37 StGB a.F. mit folgendem Wortlaut gesetzlich normiert: „§ 37 (1) Wird jemand wegen einer strafbaren Handlung, die er bei oder im Zusammenhang mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs oder unter Verletzung der Pflichten eines Kraftfahrzeugführers begangen hat, zu einer Freiheitsstrafe oder einer Geldstrafe verurteilt, so kann ihm das Gericht für die Dauer von einem Monat bis zu drei Monaten verbieten, im Straßenverkehr Kraftfahrzeuge jeder oder einer bestimmten Art zu führen. (2) Darf der Täter nach den für den internationalen Kraftfahrzeugverkehr geltenden Vorschriften im Inland Kraftfahrzeuge führen, ohne daß ihm von einer deutschen Behörde ein Führerschein erteilt worden ist, so ist das Fahrverbot nur zulässig, wenn die Tat gegen Verkehrsvorschriften verstößt. (3) Das Fahrverbot wird mit Rechtskraft des Urteils wirksam. Für seine Dauer wird ein von einer deutschen Behörde erteilter Führerschein amtlich verwahrt. In ausländischen Führerscheinen wird das Fahrverbot vermerkt. (4) Ist ein Führerschein amtlich zu verwahren oder das Fahrverbot in einem ausländischen Fahrausweis zu vermerken, so wird die Verbotsfrist erst von dem Tage an gerechnet, an dem dies geschieht. In die Verbotsfrist wird die Zeit nicht eingerechnet, in welcher der Täter auf behördliche Anordnung in einer Anstalt verwahrt wird.“ Eine für die Praxis im weiteren Zeitverlauf vorgenommene wesentliche Ergänzung des § 37 StGB a.F. erfolgte durch das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgenis durch die Aufnahme einer Regelvermutung – „ist dem Täter in der Regel die Fahrerlaubnis zu entziehen“. Beide vorgenommenen Änderungen beruhen auf Vorschlägen des Rechtsausschusses, vgl. Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses, zu BT-Drucks. VI/2161, S. 3: „Durch Einfügung der Worte ‚in der Regel’ … soll zum Ausdruck kommen, daß das Gericht wohl vom Regelfall auszugehen habe, aber eine Abweichung immerhin dann möglich sei, wenn aus dem Unrechtsgehalt der Tat oder in der Schuld Milderungsgründe vorlägen.“, und S. 5, wonach der Rechtsausschuss glaubte, „eine weitere Zurückstellung der Umwandlung des Alkohol-Übertretungs-Tatbestandes in ein Vergehen nicht verantworten zu können. Er wurde in seinen Gedankengängen dadurch bestärkt, daß die Beurteilung der Trunkenheitsdelikte am Steuer sowohl im Hinblick auf die Entziehung wie auch Wiederaushändigung des Führerscheins in ihrer Wirkung zugunsten oder zuungunsten des Betroffenen in der gerichtlichen Praxis nach Regionen stark differieren und eine tunlichst einheitliche Rechtsprechung auf diesem Sektor wünschenswert sei; er glaubte auch daran nicht vorgehen zu sollen, daß berufene Fachgremien seit langem eine wirksamere Aburteilung dieser Verstöße [angesichts der ungeheuren Zahl von Trunkenheitsdelikten] ausdrücklich gewünscht haben.“ 130 Vgl. Lackner, JZ 1965, 92 (93). 131 Dadurch konnte im Ergebnis erreicht werden, dass der § 316 StGB in den Katalog der Regeltatbestände für eine Entziehung der Fahrerlaubnis aufgenommen wurde, vgl. Lohkamp, Reformbedürftigkeit von Fahrverbot und Fahrerlaubnisentzug?, 2003, S. 10 Fn. 74. 132 BGBl. I, 921. 42 setzes vom 20. Juli 1973133. Mit ihm wurde dem § 37 Abs. 1 StGB a.F. ein Satz 2 angefügt, der ein Regelfahrverbot im Falle eines Vergehens der Gefährdung des Straßenverkehrs (§ 315c Abs. 1 Nr. 1 lit. a StGB) und der Trunkenheit im Verkehr (§ 316 StGB) gesetzlich normierte134. Danach ist „das Fahrverbot … in jedem Fall anzuordnen …, wenn nicht ganz besondere Umstände vorliegen, die einen Verzicht auf die Anordnung rechtfertigen …“135. Die mit geringfügig sprachlichen Anpassungen verbundene redaktionelle Umwandlung der Fahrverbotsvorschrift in den bis heute gültigen § 44 StGB erfolgte bereits durch das Zweite Gesetz zur Reform des Strafrechts (2. StRG) vom 04. Juli 1969136, das jedoch erst mit Wirkung zum 01. Oktober 1973 in Kraft trat. Zur Gleichstellung deutscher und internationaler Führerscheine wurde § 44 Abs. 2 StGB durch das 32. Änderungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 01. Juni 1995137 aufgehoben, ohne allerdings die Absätze 3 und 4 aufrücken zu lassen. Die notwendige Umwandlung der Absätze in 2 und 3 nahm schließlich das Änderungsgesetz zum Straßenverkehrsgesetz vom 24. April 1998138 vor mit Anpassungen an die EU-Richtlinie 91/439/EWG – sog. Zweite Führerscheinrichtlinie139. Bis zum heutigen Tage sind weitere wesentliche inhaltliche Veränderungen des § 44 StGB nicht mehr erfolgt140. Im Rückblick sollte mit der Einführung des Fahrverbotes also eine „Lücke“141 geschlossen werden, die aus Gründen der Verkehrssicherheit als nicht hinnehmbar erschien. Die rechtliche Ausgestaltung des Fahrverbotes erfolgte dabei als (Neben)Strafe. Die Entscheidung des Gesetzgebers für diese Rechtsform lässt sich durch einen Blick in die Entstehungsgeschichte des fahrerlaubnisbezogenen Eingriffs begründen … 133 BGBl. I, 870. 134 § 37 Abs. 1 Satz 2 StGB a.F. lautete wie folgt: „Ein Fahrverbot ist in der Regel anzuordnen, wenn in den Fällen einer Verurteilung nach § 315c Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a, Abs. 3 oder § 316 die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 42m unterbleibt.“ 135 BT-Drucks. 7/133, S. 6; siehe auch Stree in Schönke/Schröder, StGB, § 44 Rn. 16; Fischer, StGB, 56. Aufl. 2009, § 44 Rn. 12. Zu den mit der Regelvermutung verbundenen Problematiken siehe die Ausführungen unter B. V. 2. b). 136 BGBl. I, 717. 137 BGBl. I, 747. 138 BGBl. I, 747 (779). 139 Vom 29. Juli 1991, ABl. EG Nr. L 237, 1. 140 Siehe jedoch zu den anhaltenden Reformbemühungen um eine inhaltliche und zeitliche Erweiterung des Fahrverbotes die Ausführungen unter B. X. 1. und 2. 141 Vgl. Niederschrift über die 5. Tagung der Länderkommission, S. 6. 43 3. Rechtliche Ausgestaltung des Fahrverbotes a) Fahrverbot ursprünglich als polizeiliche Untersagung des Kfz-Betriebs Die Möglichkeit eines (kurzfristigen) Ausschlusses als Kraftfahrer von der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr beinhalteten bereits die sog. „Grundzüge betreffend den Verkehr mit Kraftfahrzeugen“142 vom 03. Mai 1906. Bei diesen Grundzügen handelte es sich um die erste einheitliche Regelung des Kraftfahrzeugverkehrs. Den Anstoß hierfür gab ein Schreiben vom 13. Oktober 1899, mit dem sich das damalige Kartell der deutschen und österreichischen Radfahrer-Schutzverbände mit Sitz in München an das Reichsamt des Innern wandte. Es enthielt die Bitte, „beim hohen deutschen Länderrat veranlassen zu wollen, daß für den Verkehr mit Fahrrädern und Motoren einheitliche Vorschriften in ganz Deutschland erlassen werden möchten“143. Die ca. 30.000 Radfahrer des Kartells empfanden es „bei ihren Touren durch Deutschland störend, daß in jedem Länderstaate betreffs Ausweichen, Vorfahren, Glockenzeichen, … Fahrtschnelligkeit, Fahrverboten und Geboten überhaupt, andere Bestimmungen Geltung haben. Da Fahrrad und Motor nun zum beliebtesten und gebräuchlichsten Verkehrsmittel geworden sind, mittels deren in einem Zuge oft mehrere Länderstaaten durchfahren werden können, so ist es für den deutschen Fahrrad- und Motorenverkehr störend, in jedem Länderstaate andere Bestimmungen befolgen zu müssen, deren Kenntnis für den fremden Radund Motorfahrer nicht so leicht zu verlangen ist“144. In der Folge stellte der Reichskanzler Fürst Chlodwig zu Hohenlohe- Schillingfürst145 den Länderstaaten mit Rundschreiben vom 16. Januar 1900 anheim, „bei einer etwa in Aussicht genommenen Regelung oder Neuregelung dieses Gegenstandes [Fahrradverkehr] die preußischen Vorschriften, soweit angängig, zum Vorbild zu nehmen“146. Aufgrund bereits bestehender eigener Verordnungen zeigten sich jedoch „nur verhältnissmässig wenige Regierungen geneigt, alsbald Verordnungen über den Radfahrverkehr nach dem Muster der preussischen Vorschriften zu erlassen“147. Ein Vergleich der in den einzelnen Länderstaaten bestehenden Verordnungen bestätigte jedoch die vom Kartell der deutschen und österreichischen Radfahrer- 142 Bericht der 29. Kommission über den Entwurf eines Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen, Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstages, XII. Legislaturperiode, I. Session 1908/1909, 15. Band - Anlagen, Aktenstück Nr. 1250, S. 7579 (7634 ff.) 143 R.A.d.I. I 9548, BArch, R 1501/113922. 144 R.A.d.I. I 9548, BArch, R 1501/113922. 145 Dessen Amtszeit dauerte vom 29. Oktober 1894 bis 17. Oktober 1900. 146 R.A.d.I. I 11601, BArch, R 1501/113922. 147 Schreiben des Reichkanzlers an den Staatssekretär des Reichsamtes des Innern Arthur Graf von Posadowsky-Wehner vom 17. November 1900, R.A.D.I. I 9916, BArch, R 1501/113922.