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Volker Hoppenbrock, Gesamtwirtschaftliche Perspektive in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 211 - 213

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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211 heblich höheren Kosten zu rechnen. Vor diesem Hintergrund stellt die fehlende finanzielle Vorsorge für die Langzeitgefahren der Endlagerung ein nicht zu unterschätzendes finanzielles Risiko dar.897 Abgesehen hiervon ist das schweizerische System aber insgesamt im Vergleich zum deutschen System durch eine relativ hohe Finanzierungssicherheit gekennzeichnet und insofern aus staatlich-administrativer Perspektive deutlich zu bevorzugen. II. Gesamtwirtschaftliche Perspektive Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ist es zu begrüßen, dass sich beide Finanzierungssysteme am Verursacherprinzip orientieren, indem sie den Kernkraftwerkbetreibern die finanzielle Verantwortung für den gesamten Bereich der Stilllegung und Entsorgung auferlegen. Zwar stellen im schweizerischen Recht unabhängige öffentlich-rechtliche Fonds die Finanzierung sicher, an der finanziellen Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber ändert dies jedoch nichts. Die Fonds in der Schweiz haben nicht die finanzielle Verantwortung für die Stilllegung und Entsorgung übernommen, sondern sie verwalten lediglich die angesammelten Gelder für die Kernkraftwerkbetreiber und zahlen die notwendigen Gelder im Bedarfsfall wieder an die Kernkraftwerkbetreiber aus. Unterschiede gibt es lediglich im Bereich der sachlichen Verantwortung. In der Schweiz obliegt den Kernkraftwerkbetreibern neben der finanziellen auch die sachliche Verantwortung für den gesamten Stilllegungs- und Entsorgungsprozess. In Deutschland trägt dagegen der Bund die sachliche Verantwortung für den Bereich der Endlagerung. Hintergrund der Trennung der sachlichen von der finanziellen Verantwortung sind die Langzeitrisiken und die hiermit verbundenen Grundrechtsgefährdungen im Bereich der Endlagerung. Durch die staatliche Verantwortung soll ein ausgewogener Ausgleich zwischen den ökonomischen Interessen der Kernkraftwerkbetreiber an einer kostengünstigen Endlagerung und den Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit erfolgen und gewährleistet werden, dass der Sicherheit im Zweifel Vorrang eingeräumt wird. Die staatliche Verantwortung garantiert darüber hinaus ein hohes Maß an Verlässlichkeit. Das ist insbesondere vor dem Hintergrund, dass es bis zum endgültigen Verschluss eines Endlagers voraussichtlich noch mindestens 60 Jahre dauern wird, von hoher Bedeutung für die Sicherheit des gesamten Stillle- 897 Bei einer möglichen Ausgestaltung einer Vorsorge für die Kostenrisiken der Endlagerung würde sich eine Versicherungslösung anbieten. Allerdings ist abgesehen vom Staat, kein Versicherungsunternehmen denkbar, dass die langfristigen Risiken versichern könnte. Es stellen sich in diesem Kontext zudem eine Reihe von weitreichenden und derzeit kaum zu beantwortenden Fragen: Was genau soll versichert werden? Wie hoch müssten die Risikoversicherungszahlungen sein? Wie sollte ein „Versicherungsfonds“ funktionieren, der möglicherweise dem Anspruch genügen soll, auch noch nach mehreren Jahrhunderten oder sogar Jahrtausenden potentielle Schäden, die aus endgelagerten radioaktiven Abfällen resultieren, zu regulieren? Eingehend zu diesen Problemen Reich, Finanzierung der nuklearen Entsorgung, S. 128. 212 gungs- und Entsorgungsprozesses. Ob private Kernkraftwerkbetreiber wie nach dem schweizerischen Recht diese langfristige Aufgabe verlässlich erfüllen können, kann durchaus bezweifelt werden. Finanzpolitisch führt die Trennung der finanziellen von der sachlichen Verantwortung zu erheblichen Problemen. Es stellt sich nämlich die Frage, welche Aufwendungen notwendig waren und somit den Kernkraftwerkbetreibern vom Bund in Rechnung gestellt werden dürfen. Diese Problematik tritt in Deutschland vor allem bei der Suche nach einem geeigneten Endlager auf. Inwieweit die einzelnen Kostenpositionen in den finanziellen Verantwortungsbereich der Kernkraftwerkbetreiber fallen und welche auf rein politisch motivierten Entscheidungen basieren und somit nicht in die von den Kernkraftwerkbetreibern zu verantwortende Sphäre gehören, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab. Vielfach führt genau diese Frage zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit. Im schweizerischen System gibt es dieses Problem grundsätzlich nicht, da die Kernkraftwerkbetreiber nur die Maßnahmen vornehmen werden, die sie selbst für notwendig halten. Ausnahme ist allerdings auch hier die Suche nach einem geeigneten Endlagerstandort. So ist es der Bundesversammlung vorbehalten, über den Standort eines Endlagers zu entscheiden. Insofern könnten in diesem Bereich im schweizerischen Recht ähnliche Probleme auftreten. Trotz dieser Probleme gewährleisten beide Finanzierungssysteme, dass die mit der Stilllegung und Entsorgung verbundenen Kosten fast vollständig den Kernkraftwerkbetreibern als den Verursachern auferlegt werden. Damit werden die Folgekosten der Kernenergie weitgehend internalisiert. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kritisch zu beurteilen sind dagegen die Wettbewerbsverzerrungen, die im deutschen System infolge der Bilanzierung von Stilllegungs- und Entsorgungsrückstellungen entstehen. Durch die freie Verfügbarkeit über die Rückstellungsgegenwerte erhalten die Kernkraftwerke erhebliche Zins- und Liquiditätsvorteile gegenüber Wettbewerbern, deren Stromproduktion ausschließlich auf fossilen oder erneuerbaren Energien beruht. Zwar können alle Unternehmen unter entsprechenden Voraussetzungen Rückstellungen bilden, faktisch verpflichtet jedoch weder die Stromproduktion aus erneuerbaren noch die aus fossilen Energien zu einer entsprechend hohen Bilanzierung von Rückstellungen. Im schweizerischen System werden Wettbewerbsverzerrungen dadurch vermieden, dass den Kernkraftwerkbetreibern die Verfügungsgewalt über den größten Teil der finanziellen Mittel für die Stilllegung und Entsorgung entzogen wird. Den Fonds ist es zudem untersagt, die angesammelten Finanzmittel zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber zu investieren. Ein weiterer Vorteil des schweizerischen Systems ist seine hohe Transparenz. Durch die Jahresberichte der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds erhält die Öffentlichkeit einen guten Überblick über die voraussichtlich noch anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie über den Umfang der bisherigen Vorsorge. Im Gegensatz hierzu sind im deutschen Finanzierungssystem die Schätzungen der Stilllegungs- und Entsorgungskosten nicht öffentlich zugänglich. Außenstehende können daher die Angemessenheit der unternehmensinternen Bewertung der Stilllegungs- und Entsorgungsrückstellungen kaum beurteilen. Lediglich die Bilanzen der 213 Kernkraftwerkbetreiber enthalten Informationen zur finanziellen Vorsorge für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten. Da die bilanzierten Rückstellungen aber über einen sehr langen Zeitraum hinweg angesammelt werden, geben die Bilanzen nur Auskunft über die bisher getätigte finanzielle Vorsorge. Den Bilanzen ist aber nicht zu entnehmen, wie hoch die Gesamtkosten der Stilllegung und Entsorgung sein werden. Die Veröffentlichung des gesamten Verpflichtungsumfangs verweigern die deutschen Kernkraftwerkbetreiber bisher unter dem Hinweis auf den Schutz ihres Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses. Demnach können sich Investoren im deutschen System im Gegensatz zur Schweiz nicht auf verlässliche Daten bezüglich der finanziellen Risiken im Zusammenhang mit der Stilllegung und Entsorgung stützen. Insgesamt ist aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zwar die strenge Umsetzung des Verursacherprinzips in beiden Finanzierungssystemen zu begrüßen. Im Bereich des Wettbewerbs auf den Energiemärkten und bezüglich der Transparenz der Vorsorge bietet das schweizerische System jedoch wichtige Vorteile. III. Einzelwirtschaftliche Perspektive Aus Sicht der für die Stilllegung und Entsorgung verantwortlichen Energieversorgungsunternehmen hat dagegen das deutsche Finanzierungssystem gegenüber dem schweizerischen Fondsmodell erhebliche Vorteile. So führt das deutsche System nur zu geringen Kapitalbereithaltungskosten, da das Finanzkapital in den Unternehmen verbleibt und somit keine besonderen Vermögensverwaltungsstrukturen errichtet werden müssen. Ein unternehmensexternes System wie in der Schweiz ist dagegen mit der Gründung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt verbunden, wodurch zusätzlicher Aufwand sachlicher und personeller Art entsteht. Die Verwaltungskosten einer solchen Anstalt sind von den finanziell verantwortlichen Kernenergiebetreibern zu tragen und erhöhen die Gesamtkosten nicht unerheblich. Allein im Jahr 2006 betrugen die Vermögensverwaltungskosten für die in den beiden Fonds angesammelten Finanzmittel zusammen 12,2 Mio. Schweizer Franken.898 Darüber hinaus mindern im deutschen System die Rückstellungen die Ertragssteuerbelastung der Unternehmen, und die angesammelten Finanzmittel bleiben bis zum Anfall der Kosten für die verantwortlichen Unternehmen frei verfügbar. So erhöhen die zurückgestellten Mittel ihren Cash-flow.899 Nach dem schweizerischen Fondsmodell wird den verantwortlichen Unternehmen dagegen Kapital entzogen, bevor es zum Anfall der eigentlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten kommt. 898 Vgl. Verwaltungskommission des Stilllegungsfonds, Jahresrechnung 2006, S. 3 „www.stilllegungs fonds.ch/de/dokumente/Jahresrechnung2006_StiF_d.pdf“, “; Stand: 1.09.2007; besucht am: 12.09.2007; Verwaltungskommission des Entsorgungsfonds, Jahresrechung 2006, S. 3 „www.entsorgungsfonds.ch/ de/dokumente/Jahresrechnung 2006_EntF_d.pdf“, Stand: 1.09.2007; besucht am 12.09.2007. 899 Siehe Drittes Kapitel, E. I. 5.

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Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.