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Volker Hoppenbrock, Verfassungsmäßigkeit der Geldleistungspflichten in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 194 - 205

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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194 den Kompetenzbereich des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG. Die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt wäre somit gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG grundsätzlich zulässig. Auch ansonsten bestehen gegen die rechtliche Struktur von Sicherungsfonds für die Stilllegung von Kernkraftwerken und die Entsorgung radioaktiver Abfälle keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Entscheidend für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sicherungsfonds ist damit die Rechtsnatur der Lasten, die mit ihnen verbundenen sind; also die Art der Mittelbeschaffung. II. Verfassungsmäßigkeit der Geldleistungspflichten Mit der Errichtung von öffentlich-rechtlichen Sicherungsfonds zur Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung im Kernenergiebereich wären die Kernkraftwerkbetreiber verpflichtet eine jährliche Abgabe zu zahlen, ihre bisherigen Rückstellungsgelder in die Fonds zu überführen und unter Umständen Nachschüsse zu leisten. Solchen finanziellen Belastungen werden durch die kompetenzrechtlichen, finanzverfassungsrechtlichen und grundrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes enge Grenzen gezogen. 1. Kompetenzrechtliche Fragen Zunächst ist zu prüfen, ob dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Auferlegung dieser Abgaben zusteht. a) Allgemeine Systematik Der kompetenzrechtliche Maßstab für staatlich angeordnete Zahlungsverpflichtungen ist grundsätzlich die grundgesetzliche Finanzverfassung,853 die in erster Linie die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen für das Finanzierungsmittel der Steuern854 regelt.855 853 Siehe hierzu Siekmann, in: Sachs, GG, Vor. Art. 104a, Rdnr. 12 ff.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 105, Rdnr. 8. 854 Unter Steuern sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts alle Geldleistungen zu verstehen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielen von Einnahmen allen auferlegt werden, die den jeweiligen Tatbestand erfüllen. Vgl. BVerfGE 49, 343 (353); 72, 330 (433). Sie finanzieren in der Regel allgemeine Staatsaufgaben und fließen in den allgemeinen Haushalt mit ein. Vgl. BVerfGE 67, 256 (274 f.). 195 Die Finanzverfassung schließt allerdings, wie bereits erörtert,856 die Auferlegung von nichtsteuerlichen Abgaben verschiedener Art nicht aus. Solche Abgaben können sich auch auf die allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 73 ff. GG stützen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre jedoch ihren Sinn und Zweck, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde.857 Deswegen ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für alle anderen Finanzierungsinstrumente neben den allgemeinen Steuern eine besondere sachliche Legitimation erforderlich.858 Sie liegt für die unter dem Oberbegriff Vorzugslasten zusammengefassten Beiträge und Gebühren in dem Nachweis einer individuell zurechenbaren öffentlichen Gegenleistung, deren Aufwand gedeckt werden soll.859 Für alle übrigen Abgabenarten, die sich weder als Steuer noch als Gebühr oder Beitrag qualifizieren lassen, gilt die Sonderabgabe als Auffangtatbestand.860 Sie stellt im System des „Steuerstaates“ einen Fremdkörper dar, da sie den Intentionen der Finanzverfassung gerade entgegenläuft.861 Daher wird die Sonderabgabe vom Bundesverfassungsgericht nur ausnahmsweise unter folgenden Voraussetzungen zugelassen: ‚ Sie darf nur eine homogene, das heißt eine zur Allgemeinheit oder anderen Gruppen abgrenzbare Gruppe belasten. ‚ Zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabeerhebung verfolgten Zweck muss eine besondere Sachnähe bestehen, aus der sich eine spezielle Finanzierungsverantwortung der Gruppe ergibt. ‚ Das Abgabeaufkommen muss zum Nutzen der belasteten Gruppe verwendet werden und ‚ schließlich müssen die Voraussetzungen wegen des Ausnahmecharakters der Sonderabgabe ständig vorliegen und periodisch überprüft werden.862 Von der allgemeinen Systematik abgabenrechtlicher Instrumente ausgehend ist nunmehr zu untersuchen, welcher Abgabenart sich die einzelnen Zahlungsverpflichtungen zuordnen lassen, und ob deren spezifische Voraussetzungen erfüllt sind. Nur dann steht dem Bund die Kompetenz zum Erlass solcher Abgaben zu. 855 P. Kirchhoff, in: Wendt u. a. (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Steuern, Festschrift für Friauf, S. 669 (672); Heun, in: Dreier, GG, Art. 105, Rdnr. 6 ff.. 856 Siehe oben Drittes Kapitel, C., I., 3., c), cc). 857 BVerfGE 113, 128 (146 f.). 858 BVerfGE 93, 319 (342 f.); 108, 186 (215 f.). 859 BVerfGE 110, 370 (389); Siekmann, in Sachs, GG, Vor. Art. 104a, Rdnr. 93. 860 P. Kirchhoff, Jura 1983, S. 505 (514). 861 Ausführlich zur Rspr. bei den Sonderabgaben, Winter, Fondslösungen im Umweltrecht, S. 82 ff. 862 Siehe hierzu eingehend Lerche, DB 1995, Beilage Nr. 10, S. 7 f. 196 b) Kompetenzrechtliche Zulässigkeit der Geldleistungspflichten Entscheidend für die Einordnung zu einer bestimmten Abgabenart, ist nicht die Bezeichnung im Gesetz, sondern der materielle Gehalt der Abgaben.863 aa) Steuern Die Abgaben im Rahmen der Sicherungsfonds könnten sich auf die finanzverfassungsrechtlichen Kompetenznormen stützen, wenn sie als Steuern zu qualifizieren wären. Unter Steuern sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts alle Geldleistungen zu verstehen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, die den jeweiligen Tatbestand erfüllen.864 Sie finanzieren in der Regel allgemeine Staatsaufgaben und flie- ßen in den allgemeinen Haushalt mit ein.865 Die Zahlungsverpflichtungen im Rahmen der Sicherungsfonds würden anders als Steuern nicht der Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines Gemeinwesens dienen, sondern sollen ausschließlich die Stilllegungs- und Entsorgungskosten abdecken. Die finanziellen Mittel sollen auch nicht in den allgemeinen Haushalt des Bundes fließen, sondern der Verwaltung des als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ausgestalteten Fonds unterliegen. Bei einer derartigen Abgabe nimmt der Gesetzgeber eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabenpflichtigen in Anspruch. Demnach stellen die Zahlungsverpflichtungen keine Steuer im Sinne der Finanzverfassung dar und können demnach nicht auf der Grundlage der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzregeln erlassen werden. bb) Gebühren oder Beiträge Allerdings könnten sie sich auf die Sachgesetzgebungskompetenz im Bereich der Kernenergie gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG stützen, wenn die Geldleistungspflichten eine Gebühr oder ein Beitrag darstellen. Dies setzt voraus, dass der finanziellen Belastung ein entsprechender Vorteil der Kernkraftwerkbetreiber gegenübersteht. Dabei sind sowohl die Gebühr als auch der Beitrag, wie sich bereits aus dem Oberbegriff der „Vorzugslasten“ ergibt, von einer Vorleistung des Staates abhän- 863 Winter, Fondslösungen im Umweltrecht, S. 66. 864 BVerfGE 49, 343 (353); 72, 330 (433). 865 Vgl. BVerfGE 67, 256 (274 f.). 197 gig.866 Im Gegensatz zur „voraussetzungslosen“ Steuer schöpften sie einen zumindest bereits teilweise staatlicherseits zugewendeten Vermögensvorteil ab.867 Die Überführung der angesammelten Rückstellungsgelder an die Fonds und die Zahlung von jährlichen Abgaben würden jedoch dem Aufbau von Finanzmitteln dienen, die künftig zur Finanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten genutzt werden sollen. Insofern kann von einer Pflicht zum „Sparen“ gesprochen werden. Die Gegenleistung, also die Begleichung der Kosten für die Stilllegungs- und Entsorgungsarbeiten, käme den Kernkraftwerkbetreibern aber erst in ferner Zukunft zugute.868 Durch die jährlichen Abgaben würden demzufolge keine bereits zugewendeten Vormögensvorteile abgeschöpft, sondern es würde lediglich dafür gesorgt, dass im Bedarfsfall genügend finanzielle Mittel für die Stilllegung und Entsorgung zur Verfügung stehen. Demnach würden diese Abgaben weder eine Gebühr noch einen Beitrag darstellen. Auch die Charakterisierung als Vorleistung869 auf einen Beitrag scheidet aus, da kein in seiner Wertigkeit geminderter Vorteil vorliegen würde. Bei der Nachschusspflicht fehlt es schon an einer individuellen Gegenleistung des Staates, da es sich bei den Nachschüssen um eine Solidarabgabe handelt, die im Fall der Zahlungsunfähigkeit eines anderen Abgabenpflichtigen einträte und dazu verwendet würde, eine fremde Schuld zu begleichen. Demzufolge wären alle mit den Sicherungsfonds verbundenen Abgaben keine Vorzugslasten im rechtlichen Sinne. cc) Sonderabgaben Sie könnten sich jedoch auch dann auf die Sachgesetzgebungskompetenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG stützen, wenn sie die Voraussetzungen für eine Sonderabgabe erfüllen. Hierfür müssen die abgabenpflichtigen Kernkraftwerkbetreiber zunächst eine von der Allgemeinheit klar abgrenzbare, homogene Gruppe bilden.870 Die deutschen Betreiber der Kernkraftwerke haben alle eine Genehmigung für die Energieproduktion mit Hilfe der Kernenergie gem. § 7 Abs. 1 AtG erhalten. Hierfür müssen 866 P. Kirchhoff, Jura 1983, S. 505 (511). 867 BVerfGE 93, 319 (344). 868 Gebühren und Beiträge sind als Vorzugslasten nicht haushaltsflüchtig, das bedeutet sie fallen in den allgemeinen Staatshaushalt und unterliegen damit auch dem Prinzip der Non- Affektation. Siehe hierzu ausführlich: Vogel/Waldhoff, in BK, GG, Vorbem. z. Art. 104a- 115, Rdnr. 424. 869 Zu den Voraussetzungen für die Erhebung von Vorleistungen, siehe oben Drittes Kapitel, D., I. 870 BVerfGE 55, 274 (305 f.). Das Bundesverfassungsgericht sieht das Merkmal der Homogenität dann als gegeben an, wenn die gesellschaftliche Gruppe durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist. 198 sie bestimmte Voraussetzungen, wie Zuverlässigkeit, Sachkenntnis, Sicherheitsvorkehrungen usw. erfüllen, die einen sicheren Umgang mit radioaktiven Stoffen gewährleisten sollen. Die Zugehörigkeit zum Personenkreis der Kernkraftwerkbetreiber ist damit an klare Bedingungen geknüpft. Zudem bilden die Kernkraftwerkbetreiber zusammen einen eigenen Produktionszweig871, der insbesondere bei der Stilllegung und Entsorgung gemeinsame Interessen verfolgt. Hierfür haben sich die Kernkraftwerkbetreiber unter anderem in der NUKEM GmbH zusammengeschlossen, die alle Kernkraftwerkbetreiber bei der Stilllegung und beim Management im Bereich der Entsorgung von radioaktiven Abfällen unterstützt. Die Kernkraftwerkbetreiber bilden somit eine homogene Gruppe, die sich sowohl rechtlich als auch tatsächlich von der Allgemeinheit abgrenzen lässt. Als nächstes verlangt das Bundesverfassungsgericht eine spezifische Sachnähe zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck. Die Sonderbelastung einer durch die Abgabe in Anspruch genommenen Gruppe ist mit dem Gleichheitssatz nur zu vereinbaren, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Erhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler.872 Die Abgaben, die mit der Errichtung von Sicherungsfonds verbunden wären, könnten unter anderem den Zweck verfolgen, die Finanzierungssicherheit für die Stilllegung und Entsorgung zu erhöhen. Die Fonds können mit Hilfe der eingenommenen finanziellen Mittel sicherstellen, dass die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen jederzeit durchgeführt werden können und diese nicht aufgrund von fehlenden Finanzmitteln unterbleiben müssen. Zu diesem Sachzweck stehen die abgabepflichtigen Kernkraftwerkbetreiber in einer spezifischen Beziehung, da die Stilllegung und Entsorgung in ihren Aufgabenbereich fällt. Sie haben die Kernkraftwerke erbaut und betrieben und die radioaktiven Abfälle während des Betriebs produziert. Entsprechend dem Verursacherprinzip sind sie deswegen gem. §§ 7 Abs. 3, 9a Abs. 1 AtG verpflichtet auf eigene Kosten die Kernkraftwerke stillzulegen und die radioaktiven Abfälle ordnungsgemäß zu beseitigen. Sie tragen somit die Finanzierungsverantwortung für den gesamten Bereich der Stilllegung und Entsorgung. Demnach liegt nicht nur die notwendige Sachnähe, sondern auch eine besondere Gruppenverantwortung vor. Zusätzlich ist es für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe erforderlich, dass die finanziellen Mittel im Interesse der Gruppe der Nachschusspflichtigen – also „gruppennützig“ – verwendet werden.873 Dabei muss das Abgabeaufkommen nicht zwangsläufig im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwendet werden. Es genügt, wenn dies überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe erfolgt.874 871 Siehe oben Drittes Kapitel F., II., 3. 872 BVerfGE 82, 159 (180). 873 BVerfGE 55, 274 (307). 874 BVerfGE 55, 274 (307 f.); dem zustimmend Ubber, Der Beitrag als Institut der Finanzverfassung, S. 75 ff. 199 Für die jährlichen Abgaben und die überführten Rückstellungen würden die Kernkraftwerkbetreiber wie im schweizerischen Konzept einen entsprechenden Anspruch auf Bezahlung ihrer künftig anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erhalten. Falls nach Abschluss aller Stilllegungs- und Entsorgungsarbeiten der Anspruch die geleisteten Zahlungen des Fonds übersteigen sollte, könnten die Kernkraftwerkbetreiber die Rückerstattung des Differenzbetrages verlangen. Für den Fall, dass die eingezahlten Gelder nicht ausreichen sollten, übernähmen die Fonds die Begleichung der Kosten und würden in diesem Umfang von den Kernkraftwerkbetreibern Nachzahlungen verlangen. Insofern würden die finanziellen Mittel, die durch die Kernkraftwerkbetreiber infolge der Übertragung der Rückstellungsgelder an die Fonds und infolge der jährlichen Abgaben erbracht werden, im Interesse der Abgabenpflichtigen verwendet. Die sog. „solidarische“ Nachschusspflicht käme dagegen nicht dem jeweils Abgabenpflichtigen selbst zugute. Stattdessen würden die Nachschüsse dazu verwendet, die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen eines anderen zahlungsunfähigen Kernkraftwerkbetreibers finanziell abzudecken. Insofern würde es an einem individuellen Vorteil für den einzelnen Abgabepflichtigen fehlen. Durch die Nachschusspflicht sollen die Kernkraftwerkbetreiber aber zu einer Solidargemeinschaft verbunden werden, die gewährleistet, dass alle Kernkraftwerkbetreiber auch bei Zahlungsschwierigkeiten ihre Pflichten zur Stilllegung und ordnungsgemäßen Beseitigung ihrer radioaktiven Abfälle erfüllen können. Dementsprechend würde diese Nachschusspflicht direkt an die Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber für die Stilllegung und Entsorgung anknüpfen. Die Nachschüsse würden daher entsprechend der besonderen Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber in diesem Bereich verwendet, so dass man von einer „gruppennützigen“ Verwendung sprechen kann. Darüber hinaus verlangt das Bundesverfassungsgericht für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe, dass aufgrund des Ausnahmecharakters der Sonderabgaben das Vorliegen seiner spezifischen Voraussetzungen periodisch überprüft wird und zusätzlich zum Schutze des parlamentarischen Haushaltsrechts die erhobenen Sonderabgaben in einer Anlage zum Haushaltsplan vollständig dokumentiert werden. Bei der Umsetzung des schweizerischen Fondsmodells müsste somit eine stetige Überprüfung der Voraussetzungen für die Abgaben vorgesehen werden. Der verlangten Dokumentationspflicht könnte der deutsche Gesetzgeber unproblematisch nachgekommen, indem er, wie es auch im schweizerischen Recht geregelt ist, den Verwaltungsrat der Fonds verpflichtet, jährlich einen Jahresbericht vorzulegen und diesen dem Haushaltsplan als Anlage hinzufügt. Unter diesen Voraussetzungen erfüllen die mit der Einführung von Sicherungsfonds verbundenen Abgaben alle Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht an eine Sonderabgabe stellt. Sie könnten damit auf die allgemeine Sachgesetzgebungskompetenz zum Kernenergierecht aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG gestützt werden. 200 2. Sonstige verfassungsrechtliche Erfordernisse Im Abgabenrecht findet grundsätzlich keine vertiefende Grundrechtsprüfung statt. Der Grund hierfür ist, dass die einzelnen Abgabenarten spezifische Rechtfertigungskriterien erfüllen müssen, um überhaupt kompetenzrechtlich zulässig zu sein. Diese Rechtfertigungskriterien sind auch gerade deshalb aufgestellt worden, weil die Abgaben in den Freiheitsbereich des Bürgers eingreifen. Somit nehmen die abgabenspezifischen Untersuchungen bereits einen erheblichen Teil jeder verfassungsrechtlichen Prüfung vorweg. Der verbleibende Prüfungsumfang bezieht sich daher in erster Linie auf die mit der Abgabenerhebung verbundenen Auswirkungen.875 a) Vereinbarkeit der Abgaben mit Art. 14 Abs. 1 GG Die Auferlegung von Geldleistungsverpflichtungen stellt grundsätzlich noch keinen Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG dar,876 da Geldleistungen in der Regel an das gesamte Vermögens anknüpften, und Art. 14 Abs. 1 GG zwar alle vermögenswerten Rechte schützt,877 jedoch nicht das Vermögen als solches. Demnach sind die Pflichten, jährlich Abgaben an einen Sicherungsfonds zu zahlen, die Rückstellungsgelder in die Fonds zu überführen und darüber hinaus eventuell Nachschüsse zu leisten, noch nicht als Eingriffe in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG zu werten. Lediglich wenn die Geldleistungsverpflichtungen die Kernkraftwerkbetreiber übermäßig belasten und ihre Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigen würden, kommt ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Betracht. Dies ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber erst dann der Fall, wenn die Geldleistungsverpflichtungen eine erdrosselnde, konfiskatorische Wirkung entfalten.878 Eine solche erdrosselnde Wirkung kann durch eine entsprechende Ausgestaltung der Zahlungsmodalitäten ausgeschlossen werden. Auch der Wegfall der Vorteile aus dem bisherigen Regelungszustand unterliegt nicht dem Schutz aus Art. 14 Abs. 1 GG, da Rückstellungen lediglich Passivposten in den Bilanzen der Unternehmen sind und keine Rechtsposition vermitteln, die der eines Eigentümers entspricht. Dementsprechend stellen sie für die Unternehmen keine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte vermögensrechtliche Position dar. Sie dienen lediglich dem Aufbau von Betriebsvermögen und sind, wie dieses nicht vom Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG umfasst.879 875 Wilms, Das Recht der Sonderabgaben nach dem Grundgesetz, S. 99. 876 BVerfGE 50, 57 (67); Leibholz/Rink/Hasselberger, GG, Art. 14, Rdnr. 371. 877 Jarass/Pieroth, GG, Art. 14, Rdnr. 7; Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14, Rdnr. 11. Der Eigentumsbegriff des Grundgesetzes ist nicht mit dem Eigentumsbegriff des bürgerlichen Rechts identisch. Erfasst werden neben dem Eigentum aus § 903 BGB auch alle dem bürgerlichen Eigentum vergleichbaren vermögenswerten Rechtspositionen des Privatrechts. 878 BVerfGE 78, 232 (243); 95, 267 (300). 879 So auch Irrek, in: Wuppertal Papers, Nr. 53/1996, S. 32. 201 Vom Eigentumsschutz umfasst ist aber das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.880 Es ist daher zu prüfen, ob die konkreten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Sicherungsfonds einen enteignenden Eingriff in den Schutzbereich des Rechts am Gewerbebetrieb darstellen. Hierbei sind drei Fällen zu unterscheiden: Der erste Fall betrifft die künftig zuzuführenden Rückstellungen, die in den nächsten Jahren und Jahrzehnten zu bilden wären. Durch den Entzug dieser Gelder und der zu erwartenden Zinserträge werden damit verbundene günstige Innenfinanzierungsmöglichkeiten hoheitlich vereitelt. Diese stellen jedoch nur bloße Verdienstmöglichkeiten und in der Zukunft liegende Gewinnchancen dar, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch das verfassungsrechtliche Eigentumsrecht nicht geschützt werden, da Art. 14 Abs. 1 GG lediglich den Bestand des Gewerbebetriebs nicht aber dessen Erwerbschancen schützt.881 Auch wird durch die Umstellung auf ein Fondsmodell keine „stabile“ öffentlichrechtliche Rechtsposition des Gewerbetreibenden beeinträchtigt, die ausnahmsweise den Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießt.882 Diese setzt ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der Vorteile und eine dementsprechende Disposition des Gewerbetreibenden über die aus diesen Vorteilen erlangten Mittel voraus. Ein solches Vertrauen kann auf bestimmten Vereinbarungen, Zusagen oder besonderen vertrauensstiftenden Verhaltensweisen der öffentlichen Hand basieren. Die Kernkraftwerkbetreiber durften sich jedoch nicht darauf verlassen, die Vorteile aus der Rückstellungsbildung auf Dauer zu erhalten. Vielmehr mussten sie damit rechnen, dass der Zeitpunkt ihrer zweckmäßigen Verwendung vorzeitig eintreten kann, da bei einem unvorhergesehenen Störfall die sofortige Stilllegung eines Kernkraftwerkes notwendig werden kann. Diese Tatsache begründet keinen Vertrauenstatbestand in eine auf Dauer angelegte Disposition der Gelder. Die Regelungen, die die Grundlage für die Bilanzierung der Rückstellungen bilden, führen demnach zu keiner „stabilen“ öffentlich-rechtlichen Rechtsposition, die den Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießt. Der zweite Fall betrifft die Überführung der bereits angesammelten Rückstellungsgelder in die Sicherungsfonds. Eine solche Pflicht verletzt den Schutzbereich des eingerichteten und ausgeübten Gewerbetriebs, wenn von einem Eingriff in die Substanz des Unternehmens gesprochen werden kann.883 Durch den Entzug der Gelder wird aber das ungestörte Funktionieren des „Gewerbebetriebs“ nicht unterbunden. Die Überführung der selbst eigentumsrechtlich nicht geschützten Rückstellungen,884 kann demnach als Geldleistungsverpflichtung nur dann einen Eingriff in den Gewerbebetrieb darstellen, wenn ein Erdrosselungstatbestand vorliegt. Um 880 Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14, Rdnr. 95; BVerfGE 1, 264 (277 ff.); 13, 225 (229f.); 45, 142 (173). 881 BVerfGE 30, 292 (335); 45, 272 (296). 882 Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14, Rdnr. 107. 883 Leibholz/Rink/Hasselberger, GG, Art. 14, Rdnr. 141. 884 Das Rückstellungen keine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten vermögenswerten Rechte sind wurde bereits oben im Fünftes Kapitel, A, II, 2., a) gezeigt. 202 dies zu verhindern, bietet sich die Schaffung einer Übergangsregelung an, die eine schonende Überleitung der Rückstellungsgelder in die Sicherungsfonds ermöglicht. Der dritte Fall betrifft die sog. „solidarische“ Nachschusspflicht, die die beitragspflichtigen Kernkraftwerkbetreiber erfüllen müssen, sobald ein Kernkraftwerkbetreiber seinen Zahlungspflichten nicht mehr nachkommen kann. Auch diese stellt eine reine Zahlungsverpflichtung dar, die lediglich dann die Substanz des Gewerbebetriebes berührt, wenn ihr eine erdrosselnde Wirkung zukommt. Eine dem Art. 80 Abs. 4 KEG885 vergleichbare Regelung, die im Falle der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Nachschusses den Bund verpflichtet, finanziell einzuspringen, könnte eine solche erdrosselnde Wirkung vermeiden. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die mit der Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Fonds verbundenen Lasten keinen Eingriff in das verfassungsrechtliche Eigentumsrecht des Art. 14 Abs. 1 GG darstellen. b) Vereinbarkeit der Abgaben mit Art. 12 Abs. 1 GG Die Abgaben infolge der Errichtung von Sicherungsfonds würden tatbestandlich an die den Kernkraftwerkbetreibern obliegenden Pflichten zur Stilllegung und zum Abbau bzw. zur Entsorgung der radioaktiven Abfälle anknüpfen. Die Sicherstellung der Finanzierung dieser Aufgaben durch Sicherungsfonds wäre ein Teil des gesamten Stilllegungs- und Entsorgungskonzepts und hätte erhebliche Auswirkungen auf die berufliche Betätigung der Kernkraftwerkbetreiber. Dementsprechend besitzen die mit der Errichtung von Sicherungsfonds verbundenen Regelungen eine berufsregelnde Tendenz und sind damit als Berufsausübungsregelungen rechtfertigungsbedürftig.886 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Berufsaus- übungsregelung mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, „wenn die eingreifenden Normen […] durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen“887. Zweck der Errichtung von Sicherungsfonds kann unter anderem die Erhöhung der Finanzierungssicherheit für die Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen sein. Vor dem Hintergrund der Gefahr, dass im Falle der Zahlungsunfähigkeit eines Kernkraftwerkbetreibers unter Umständen aus Sicherheitsgründen notwendige Stilllegungs- und Entsorgungsarbeiten unterbleiben müssen oder die öffentliche Hand hierfür aufkommen müsste, ist hierin ein legitimes Ziel zum Schutze des Gemein- 885 Siehe hierzu oben Viertes Kapitel, C, IV, 2 d). 886 BVerfGE 13, 181 (186); 52, 42 (54); 70, 191 (214). Um die Ausuferung des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG zu vermeiden, müssen mittelbare Beeinträchtigungen nur dann am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG gemessen werden, wenn sie im „engen Zusammenhang mit der Wahl oder der Ausübung des Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen“. 887 BVerfGE, NJW 1999, S. 935 (936). 203 wohls zu sehen. Daneben könnte das Ziel dieser Sicherungsfonds sein, mögliche Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen oder zu verhindern, die bei einer unternehmensinternen Finanzierungslösung durch die Bilanzierung von Rückstellungen entstehen können.888 Auch dieses Ziel dient dem Gemeinwohl, da die Herstellung von gleichen Wettbewerbsbedingungen nicht nur den Konkurrenzunternehmen, sondern auch den Verbrauchern zugute kommt. Mit der Errichtung von Sicherungsfonds können beide Ziele erreicht werden: Durch die Ansammlung der finanziellen Mittel in Fonds, wird die Finanzierungssicherheit weitgehend von der Liquidität der verantwortlichen Kernkraftwerkbetreiber abgekoppelt und den Kernkraftwerkbetreibern wird die Verfügungsbefugnis über diese Mittel entzogen, so dass Wettbewerbsverzerrungen unterbunden werden. Demnach wäre die Errichtung von Sicherungsfonds geeignet, um legitime Gemeinwohlziele, wie die Erhöhung der Finanzierungssicherheit für die Stilllegung und Entsorgung und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu erreichen. Gegenüber der Einrichtung von Sicherungsfonds sind auch keine weniger belastenden Möglichkeiten ersichtlich, die das Ziel der sicheren Finanzierungsvorsorge und die Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen in gleicher Weise sicherstellen. Zwar können auch privatrechtliche Versicherungs- oder Kooperationsmodelle einen Beitrag zur Verbesserung der Finanzierungssicherheit leisten, die Wettbewerbsverzerrungen werden hierdurch aber in der Regel nicht beseitigt.889 Außerdem sehen diese Modelle entweder Ansprüche gegen Dritte vor, die ebenfalls nicht insolvenzfest wären, oder sie führen zu einer Kapitalansammlung außerhalb des Unternehmens, so dass kein Unterschied zu den Sicherungsfonds bestehen würde. Unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne stellen die Finanzierungssicherheit der den Kernkraftwerkbetreibern obliegenden Aufgaben im Bereich der Stilllegung und Entsorgung sowie die Herstellung von gleichen Wettbewerbsbedingungen auf den Energiemärkten ein hohes Gemeingut dar, hinter dem das Interesse der Kernkraftwerkbetreiber zurücktreten muss, über ihre Mittel frei verfügen zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Kernkraftwerkbetreibern die Verfügungsgewalt über die finanziellen Mittel nur für eine begrenzte Zeit, bis zur Vornahme der Stilllegungs- und Entsorgungsarbeiten, entzogen wird. Außerdem erhalten sie im Gegenzug hierfür Ansprüche gegen die Sicherungsfonds und sie profitieren von den Ertragserlösen des Fonds. Insofern wäre ein solcher Eingriff als angemessen anzusehen. Auch wäre mit der Einrichtung eines Sicherungsfonds keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung verbunden, da die Kernkraftwerkbetreiber kein überwiegendes schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Regelungen genießen. Anders als beispielsweise bei steuerlichen Investitionsanreizen stehen die rechtliche Zulässigkeit der Bildung von Rückstellungen und die Verwendung der 888 Eingehend zu den Wettbewerbsvorteilen durch die Bilanzierung von Rückstellungen, siehe oben Drittes Kapitel, E., I., 5. 889 Näheres zu diesen Modellen siehe Irrek, Wuppertal Papers, 1996, Nr. 53, S. 26 ff.; Lukes/Salje/Feldmann, ET 1978, S. 680 ff. 204 Mittel aus den gebildeten Rückstellungen in keinem rechtlichen Zusammenhang. Die Kernkraftwerkbetreiber müssen jederzeit mit der Inanspruchnahme der zurückgestellten Finanzmittel rechnen, so dass ein Vertrauen auf die Verfügbarkeit der Rückstellungsgelder nicht schutzwürdig ist. Entsprechend stellt die Einführung von Sicherungsfonds für die Stilllegung und Entsorgung im Kernenergiebereich und die hiermit verbundene Abgabepflichten keine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG dar. c) Vereinbarkeit der Abgaben mit Art. 2 Abs. 1 GG Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ist grundsätzlich subsidiär gegenüber den speziellen Freiheitsrechten aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Deshalb ist die Vereinbarkeit der Abgaben nur dann anhand von Art. 2 Abs. 1 GG zu prüfen, wenn die Abgabenregelungen Bereiche betreffen würden, die durch den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG nicht abgedeckt sind. Die Abgaben, die mit der Errichtung der Sicherungsfonds verbunden wären, stellen gerechtfertigte Eingriffe in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG dar und verletzen, solange ihnen keine erdrosselnde Wirkung zukommt, nicht Art. 14 Abs. 1 GG. Die Anwendung des Auffanggrundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG tritt damit hinter den beiden speziellen Freiheitsgrundrechten subsidiär zurück. d) Vereinbarkeit der Abgaben mit Art. 3 Abs.1 GG Vor allem im Bereich der Abgabenrechtsetzung entfaltet Art. 3Abs.1 GG eine besondere Wirkung. Hieraus ergibt sich der das Abgabenrecht beherrschende Grundsatz der Belastungsgleichheit. Auf diesem Grundsatz basieren auch die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Sonderabgaben. Soweit diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Ungleichbehandlung entweder schon nicht anzunehmen oder zumindest gerechtfertigt. Da, wie oben gezeigt,890 die einzelnen Abgaben an die Sicherungsfonds die Voraussetzungen für eine Sonderabgabe erfüllen, sind sie demnach auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. e) Ergebnis Die Einführung eines Fondsmodells nach schweizerischem Vorbild wäre demnach grundsätzlich mit dem deutschen Verfassungsrecht vereinbar. 890 Siehe oben Fünftes Kapitel, A., II., 1., b), cc). 205 III. Rechtstechnische Umsetzbarkeit Für die rechtstechnische Umsetzung der Sicherungsfonds wären auf gesetzlicher Ebene die Errichtung der beiden Fonds in Gestalt zweier selbstständiger öffentlichrechtlicher Anstalten891 und die Grundsätze der Geldleitungspflichten in einem formellen Gesetz zu regeln. Darüber hinaus müsste gesetzlich festgelegt werden, dass die Ansprüche der Kernkraftwerkbetreiber gegenüber den Fonds aus der Insolvenzmasse der Betreiber herausfallen und nicht veräußert oder verpfändet werden dürfen. Auf der Grundlage einer entsprechenden Verordnungsermächtigung könnte die weitere Ausgestaltung der Einrichtung und Verwaltung der Sicherungsfonds sowie die Einzelheiten der von den Kernkraftwerkbetreibern zu leistenden Zahlungsverpflichtungen per Rechtsverordnung geregelt werden. Diese könnte sich an die beiden Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnungen der Schweiz anlehnen und müsste insbesondere Regelungen enthalten: ‚ zur Abgrenzung der „Kosten der Entsorgung“, die vom Entsorgungsfonds erfasst werden, von den „Kosten der Stilllegung“, die vom Stilllegungsfonds abgedeckt werden sollen, ‚ zum Verfahren über die Schätzung und Bemessung der jährlichen Abgaben, ‚ über die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen den beiden Fonds und den Kernkraftwerkbetreibern sowie ‚ zur Verwaltung des Fondsvermögens. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Einrichtung der Sicherungsfonds im Rahmen des Atomgesetzes sich mittelbar auf die Regelungen in §§ 21a und 21b AtG auswirkt. Sie stellen die Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen im Zusammenhang mit der Endlagerung radioaktiver Abfälle dar und müssen daher grundsätzlich erhalten bleiben. Bei der Umsetzung des Fondsmodells sollten die Betreiberunternehmen deshalb zur Stilllegung und Entsorgung verpflichtet bleiben, so dass sie weiterhin unmittelbare Adressaten der in den §§ 21a und 21b AtG geregelten Zahlungspflichten sind. Der den Kernkraftwerkbetreibern im Umfang ihrer geleisteten Zahlungen zustehende Anspruch sollte sich dementsprechend auf einen Freistellungsanspruch zwischen den Fonds und den Betreiberunternehmen beschränken. Hierdurch würden keine unmittelbaren Rechtsbeziehungen zwischen den Stilllegungs- und Entsorgungsfonds und den Vertragspartnern der Betreiberunternehmen entstehen, die die Stilllegungs- und Entsorgungsleistungen erbringen. Dies würde auch für die Behörden oder Unternehmen gelten, die Gebühren und Beiträge nach §§ 21a und 21b AtG erheben. Damit wird verhindert, dass die in den Fonds gebundenen finanziellen Mittel ohne Rückbindung und Kontrollmöglichkeit von Seiten der Betreiberunternehmen unmittelbar an den jeweils Anspruchsberechtigten weiter gegeben werden. Vorausleistungen nach der Endlagervorausleistungsverordnung könnten daher weiterhin per Bescheid von den Kernkraftwerkbetreibern erhoben werden. Dieser 891 Art. 87 Abs. 3 GG setzt für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt ein Bundesgesetz voraus.

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Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.