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Volker Hoppenbrock, Bisherige Entsorgungstätigkeiten in der Schweiz in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 178 - 182

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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178 erteilt, bedarf es für die Errichtung des geologischen Tiefenlagers gem. Art. 15 ff. KEG einer Baubewilligung, auf deren Erlass ein Anspruch besteht, wenn die in Art. 16 KEG aufgestellten Voraussetzungen erfüllt wurden. Die Baubewilligung legt den genauen Standort, die exakte Kapazität der Anlage, die wesentlichen Elemente der technischen Verwirklichung, die Grundzüge des Notfallschutzes sowie die Erschließungsanlagen und Bauinstallationsplätze fest. Energie- und standortpolitische Grundsatzfragen sind in diesem Verfahrensstadium nicht mehr zu entscheiden. Die Entscheidung über die Baubewilligung trifft das UVEK. Ist das kerntechnische Tiefenlager errichtet, bedarf es für deren Betrieb zusätzlich einer Betriebsbewilligung nach Art. 19 ff. KEG, ergänzt durch besondere Vorschriften für geologische Tiefenlager in Art. 37 KEG. Die Betriebsbewilligung stellt ein Dauerrechtsverhältnis dar, das mit der Einhaltung verschiedener laufender Verhaltenspflichten einhergeht. Hierzu gehören neben den nach Art. 20 KEG erforderlichen Sicherheits- und Notfallschutzmaßnahmen auch die Pflicht, die radioaktiven Abfälle bis zum endgültigen Verschluss rückholbar zu lagern. Nach Einlagerung aller radioaktiven Abfälle und einer längeren Beobachtungsphase obliegt es dem Bundesrat gem. Art. 39 Abs. 2 KEG die Entscheidung über den endgültigen Verschluss des geologischen Tiefenlagers zu treffen. Nach dem ordnungsgemäßem Verschluss des Endlagers muss der Bundesrat gem. Art. 39 Abs. 4 KEG feststellen, dass die Endlagerung abgeschlossen ist und das Lager damit nicht mehr dem Kernenergiegesetz untersteht. Damit ist der Bund in den Entscheidungsprozess für die Endlagerung in vielfältiger Weise eingebunden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Kernkraftwerkbetreiber weiterhin allein die Verantwortung für die Planung und Durchführung der Entsorgung zu tragen haben. III. Bisherige Entsorgungstätigkeiten in der Schweiz Die Kernkraftwerkbetreiber haben bisher verschiedene Entsorgungstätigkeiten wahrgenommen. Für die Lagerung der in den Kernkraftwerken jährlich anfallenden radioaktiven Abfälle wurden an den einzelnen Kraftwerksstandorten dezentrale Zwischenlager und in Würenlingen ein zentrales Zwischenlager errichtet.806 In diesen Zwischenlagern werden neben den radioaktiven Betriebsabfällen auch die abgebrannten Brennelemente bis zur Fertigstellung eines Endlagers eingelagert. Die Kapazitäten der dezentralen und zentralen Zwischenlager reichen nach den heutigen Schätzungen für die Restlaufzeit der bestehenden Kernkraftwerke aus. Falls jedoch neue Kernkraftwerke gebaut werden sollten, wäre ein Ausbau der Zwischenlager unausweichlich.807 806 Darüber hinaus hat der Bund in Würenlingen ein Bundeszwischenlager (BZL) zur Lagerung der radioaktiven Abfälle aus der Medizin, Industrie und Forschung errichtet. 807 Bundesamt für Energie, Entwurf zum Sachplan Geologische Tiefenlager, S. 16, „www.newsservice.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007; besucht am 1.08.2007. 179 An den dezentralen Zwischenlagern bestehen zudem Abfallbehandlungsanlagen, die die Konditionierung der radioaktiven Abfälle für die notwendige Zwischenlagerung übernehmen. Eine Abfallbehandlungsanlage, die die Konditionierung der radioaktiven Abfälle für die Endlagerung übernehmen soll, ist am Standort des zentralen Zwischenlagers in Würlingen im Bau. Für die definitive Entsorgung der radioaktiven Abfälle in einem oder mehreren Endlagern ist zurzeit noch ein umfangreiches Such- und Auswahlverfahren im Gange, dass bislang noch nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnte.808 1. Stand der Endlagersuche Bereits 1972 hatten die Betreiber der schweizerischen Kernkraftwerke zusammen mit dem Bund die NAGRA zwecks der Erforschung, Planung und Durchführung der Endlagerung gegründet. Im Jahr 1978 präsentierte die NAGRA erstmals ein Entsorgungskonzept für die sichere Entsorgung aller in der Schweiz anfallenden radioaktiven Abfälle. Der Konzeptbericht enthielt Vorstellungen zum generellen Vorgehen sowie zu den grundsätzlichen Anforderungen an die Lagerung radioaktiver Abfälle. Es sah vor, alle radioaktiven Abfälle in geologischen Formationen zu beseitigen. Hierfür sollten zwei verschiedene Endlager errichtet werden: eine Felskaverne mit Stollenzugang für schwach- und mittelradioaktive Abfälle und ein Stollen im tieferen Untergrund mit Zugang durch einen Schacht für hochradioaktive Abfälle und abgebrannte Brennelemente.809 Auf dieser Grundlage untersuchte die NAGRA in den folgenden Jahren mehrere Standorte in der Schweiz auf ihre Eignung. a) Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle Nach einem langen Evalutationsverfahren, in dem mehrere untschiedliche Wirtsgesteine an unterschiedlichen Standorten untersucht worden waren810, schlug die 808 Siehe Seiler, Das Recht der nuklearen Entsorgung in der Schweiz, S. 148. 809 Bundesamt für Energie, Entwurf zum Sachplan Geologische Tiefenlager, S. 13, „www.newsservice.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007; besucht am 1.08.2007. 810 Seit 1981 wurden fünf mögliche Wirtsgesteintypen an über 100 verschiedenen Standorten untersucht. Nach einer systematischen Bewertung der Gebiete, wurden für jeden der fünf Wirtsgesteintypen zwei bis fünf potentielle Standortgebiete für eine eingehende Evaluation ausgewählt, was zu einer Einigung auf insgesamt 20 potentielle Standorte führte. Aufgrund einer vergleichenden Beurteilung wurden die Standorte Bois de la Glavie, Oberbauenstock, Piz Pian Grand und Wellenberg ausgewählt. Als der unter sicherheitstechnischen Kriterien geeignetste erwies sich Wellenberg, so dass sich die NAGRA entschied sich auf diesen Standort zu konzentrieren. Siehe eingehend zur Endlagersuche Bundesamt für Energie, Entwurf zum Sachplan Geologische Tiefenlager, S. 13, „www.newsservice.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007; besucht am 1.08.2007. 180 NAGRA 1993 den Wellenberg in Nidwalden als Standort für schwach- und mittelradioaktive Abfälle vor. Für die noch notwendigen erdwissenschaftlichen Untersuchungen und die Errichtung des Endlagers wurde 1994 die „Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg (GNW)“ gegründet. Diese Genossenschaft reichte am 29. Juni 1994 ein Rahmenbewilligungsgesuch beim Bund und ein Gesuch für die nach kantonalem Recht erforderliche Konzession für die Nutzung des Untergrundes beim Kanton Nidwalden ein.811 Am 25. Juni 1995 lehnten aber die Nidwaldner Stimmberechtigen in einer Volksabstimmung das Gesuch für die Rahmenbewilligung und die Erteilung der Konzession zur Nutzung des Untergrundes ab.812 In den darauf folgenden Jahren befassten sich verschiedene Arbeitsgruppen mit Fragen der Entsorgung. Im Jahr 2000 setzte dann der Nidwaldner Regierungsrat die Kantonale Fachgruppe Wellenberg (KFW) ein. Nachdem diese zusammen mit der HSK und der NAGRA zentrale technische Fragen geklärt hatte, reichte die GNW im Frühjahr 2001 beim Kanton Nidwalden ein neues Konzessionsgesuch für einen Sondierungsstollen ein. Im September 2001 erteilte der Regierungsrat von Nidwalden der GNW die Konzession für den Bau eines Sondierungsstollens, doch ein Jahr später lehnte die Bevölkerung in einer Volksabstimmung auch die Konzession für den Sondierungsstollen ab.813 Infolgedessen wurde die GNW noch im gleichen Jahr aufgelöst. Damit kann die bisherige Standortsuche als gescheitert gelten. Die Suche nach anderen alternativen Standorten wurde bislang noch nicht aufgenommen, da erst der Erlass eines neuen Sachplans des Bundesrates abgewartet werden soll.814 b) Endlager für hochradioaktive Abfälle Auch für die Endlagerung von hochradioaktiven Abfällen wurde bisher noch kein geeigneter Standort gefunden. Die NAGRA ist zurzeit noch auf der Suche nach einem geeigneten Wirtsgestein, denn im Gegensatz zu Deutschland gibt es in der Schweiz kein Salzgestein, das für die Endlagerung erhebliche Vorteile aufweist. Die NAGRA konzentrierte sich deswegen zunächst auf Kristalingestein im Schweizer Mittelland und in der Nordschweiz. Nachdem die Untersuchungen jedoch ergaben, dass es hier keine ausreichend großen Kristalingesteinsblöcke für die Einlagerung von radioaktiven Abfällen vorhanden sind, wurde die Suche auf Sedimentgestein, insbesondere Opalinuston ausgedehnt. Mit ihren Untersuchungen an Opalinuston im Züricher Weinland zeigte die NAGRA, dass die Endlagerung von hochradioaktiven 811 BBl 1994 III, S. 1159 ff. 812 Die Stellungnahme zur Rahmenbewilligung wurde mit 51,9 Prozent Nein-Stimmen und die Erteilung der Konzession für die Nutzung des Untergrundes mit 52,5 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt. Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5525. 813 Die Volksabstimmung vom 22. September lehnte die Konzession für den Sondierungstollen mit 57,5 Prozent Nein-Stimmen ab. Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5525. 814 Ernst, in: Nagra.Info 2007, Nr. 24, S. 2, „www.nagra.ch/downloads/d_Info24.pdf“; Stand: Juni 2007; besucht am 1.08.2007. 181 Abfällen in der Schweiz grundsätzlich möglich ist.815 Der Bundesrat akzeptierte diesen Entsorgungsnachweis 2006, verlangte aber, dass die weitere Suche sich nicht nur auf Standorte im Züricher Weinland beschränken dürfe. Ein umfassendes neues Evaluationsverfahren für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle soll nach Angaben der NAGRA nach der Verabschiedung eines Sachplans durchgeführt werden.816 2. Sachplan des Bundes Nachdem die neue Kernenergieverordnung im Frühjahr 2005 in Kraft getreten war, beauftragte der Bundesrat das Bundesamt für Energie damit, einen Sachplan für ein neues Such- und Auswahlverfahren auszuarbeiten. Nach gut zweijähriger Arbeit legte das Bundesamt für Energie am 11. Januar 2007 dem Bundesrat den Entwurf für den „Sachplan geologische Tiefenlager“ vor. Dieser soll spätestens bis Ende 2008 vom Bundesrat verabschiedet werden. Für die Endlagerung radioaktiver Abfälle sieht der Entwurf genauso wie das ursprüngliche Entsorgungskonzept der Kernkraftwerkbetreiber zwei Endlager in geologischen Formationen vor; ein Lager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle und ein Lager für hochradioaktive Abfälle.817 Das künftige Such- und Auswahlverfahren für beide Lagertypen soll in drei Stufen ablaufen: 1. Ziel des ersten Verfahrensabschnitts ist die Identifizierung mehrerer potenzieller Standortregionen. Ausgangspunkt dabei ist eine „weiße Karte der Schweiz“. Bei der Auswahl der potentiellen Regionen stehen die im Sachplan vorgegebenen geowissenschaftlichen Kriterien818 im Vordergrund. Der Bund kontaktiert in dieser Phase frühzeitig die betroffenen Kantone und bildet eine Begleitgruppe, die die politischen Interessen der potentiellen Standortregion vertreten soll. 2. Im zweiten Schritt sollen die raumplanerischen Aspekte in den vorgeschlagenen Regionen genauer überprüft, Sicherheitsanalysen durchgeführt und sozio- ökonomische Grundlagenstudien erstellt werden. In dieser Phase ist eine enge Zusammenarbeit mit den betroffenen Regionen und Kantonen vorgesehen. Nach einer vergleichenden Bewertung der Standorte hat die NAGRA die Aufgabe für hochradioaktive Abfälle und für schwach- und mittelradioaktive Abfälle je zwei potentielle Standorte vorzuschlagen. 3. Im letzten Verfahrensabschnitt liegt der Fokus nochmals auf der Sicherheit: Die NAGRA muss die geologischen Kenntnisse der noch verbliebenen Standorte 815 NAGRA, Projekt Opalinuston, „nagra.ch/downloads/d_bro_opa.pdf“; Stand: Januar 2003; besucht am: 1.08.2007. 816 Ernst, in: Nagra.Info 2007, Nr. 24, S. 2, „www.nagra.ch/downloads/d_Info24.pdf“; Stand: Juni 2007; besucht am 1.08.2007. 817 Bundesamt für Energie, Entwurf eines Sachplans für ein geologisches Tiefenlager, „www.news-service.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007, besucht am 1.08.2007. 818 Hierzu gehören u. a. Seismizität, Eignung des Wirtsgesteins, Art und Umfang des Deckgebirges. 182 auf ein vergleichbares Niveau bringen. Zudem sollen die volkswirtschaftlichen Auswirkungen vertieft untersucht und falls notwendig Abgeltungsmaßnahmen vorgeschlagen werden. Erst dann soll die NAGRA je ein Rahmenbewilligungsgesuch für einen Standort für schwach- und mittelradioaktive Abfälle und einen Standort für hochradioaktive Abfälle einreichen. Über die Rahmenbewilligung entscheidet dann die Bundesversammlung. Gegen diesen Beschluss besteht letztendlich noch die Möglichkeit, auf nationaler Ebene ein Referendum zu beantragen.819 Dem Sachplan beigefügt ist ein Zeitplan für die einzelnen Verfahrensschritte. Dieser sieht vor, dass bis zum Jahr 2030 ein Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle errichtet werden soll und spätestens im Jahr 2040 ein Endlager für hochradioaktive Abfälle betriebsbereit sein soll.820 Bis dahin müssen die radioaktiven Abfälle weiterhin in den zentralen und dezentralen Zwischenlagern gelagert werden. Das im Sachplan vorgeschlagene Such- und Auswahlverfahren ähnelt dem vom AkEnd in Deutschland vorgeschlagenen Verfahren in vielen Bereichen. Im Gegensatz zu den meist kritischen Reaktionen in Deutschland ist der Entwurf in der Schweiz auf breite Zustimmung gestoßen. Auch die entsorgungspflichtigen Kernkraftwerkbetreiber in der Schweiz haben den vorgelegten Entwurf begrüßt und sich bereit erklärt, das Such- und Auswahlverfahren für die Endlagerstandorte entsprechend durchzuführen und die Kosten hierfür zu übernehmen. IV. Finanzierung der Entsorgung Nach Art. 31 Abs. 1 KEG sind die Betreiber der Kernanlagen verpflichtet, die Entsorgung auf eigene Kosten vorzunehmen. Hierzu gehören neben den Kosten für die Konditionierung der radioaktiven Abfälle und deren Zwischen- und Endlagerung auch die im Zusammenhang mit der Entsorgung anfallenden Ausgaben für Forschung, für Transporte, für vorbereitende Handlungen, für die Suche und die Auswahl eines Endlagerstandortes sowie für den Verschluss und die Überwachung eines Endlagers.821 Die Verantwortung für die finanzielle Vorsorge für die Entsorgungskosten weist das Kernenergiegesetz in Art. 77 Abs. 3 und in Art. 82 Abs. 1 KEG den Eigentümer der Kernanlagen zu. Da aber gem. Art. 20 Abs. 1 KEG nur die Eigentümer der Kernanlagen eine Betriebsgenehmigung erhalten, sind in der Schweiz die Eigentümer und die Betreiber der Kernanlagen immer identisch, so dass der Differenzierung im KEG zwischen 819 Art. 48 Abs. 4 KEG. 820 Bundesamt für Energie, Entwurf eines Sachplans für ein geologisches Tiefenlager, „www.news-service.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007, besucht am 1.08.2007. 821 Art. 2 EntsFV.

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Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.